RAAD VAN DE EUROPESE UNIE
Brussel, 2 juni 2004 (04.06) (OR. en)
10031/04
ENV 312
WERKDOCUMENT van: het voorzitterschap aan: de delegaties nr. vorig doc.: 9661/04 ENV 293 nr. Comv.: 10113/04 ENV 313 - COM(2003) 301 def. Betreft: Mededeling van de Commissie: naar een thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling - ontwerp-conclusies van de Raad
In aansluiting op de vergadering van de Groep van 27 mei, gaan hierbij voor de delegaties de herziene ontwerp-conclusies van de Raad die op 7 juni 2004 door de Groep milieu zullen worden besproken.
Wijzigingen ten opzichte van de vorige tekst (doc. 9661/04) zijn onderstreept of met haken aangegeven.
______________
10031/04
oms/JEL/lv DG I
1
NL
BIJLAGE
Naar een thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling
- Ontwerp-conclusies van de Raad -
I.
Inleiding […] Het beleid inzake duurzame ontwikkeling van de EU is gericht op de verwezenlijking van economische groei in de Unie die gepaard moet gaan met een grotere sociale samenhang in een goed beschermd milieu. Thans wordt vooral gewerkt aan de ontwikkeling van passende beleidslijnen en strategieën zowel ter bevordering van de doelstellingen van het zesde milieuactieprogramma als in het kader van de herziening van de strategie inzake duurzame ontwikkeling.
Afvalbeheer blijft een uitdaging voor alle EU-lidstaten. De totale afvalhoeveelheden blijven aangroeien in Europa, en de ontkoppeling tussen totale afvalproductie en economische groei is slechts tot op zekere hoogte geslaagd. Het is tegen die achtergrond dat de Raad tijdens zijn informele bijeenkomst op 14/16 mei 2004 in het Ierse Waterford van gedachten heeft gewisseld over beleidsvooruitzichten inzake natuurlijke hulpbronnen en afval.
De Europese economie is gebaseerd op de omzetting van hulpbronnen in producten en diensten. Groei houdt dan ook een toenemend gebruik van hulpbronnen in, niet alleen van materiële hulpbronnen, maar ook van milieuhulpbronnen zoals schone lucht, een schone bodem en schoon water. Teneinde meer welvaart tot stand te brengen in een beter milieu, moet ervoor gezorgd worden dat de effecten van de economische activiteiten op onze milieuhulpbronnen gereduceerd worden door het gebruik van vervangingsmaterialen, hergebruik/recycling en eco-efficiëntie. Het meten van de milieueffecten kan moeilijk zijn; bovendien kunnen de effecten zich voordoen in verschillende stadia van de levenscyclus en in verschillende vormen. Derhalve moeten aanzienlijke inspanningen geleverd worden om de kwaliteit van de informatie op dit gebied te verbeteren, om te besluiten welke effecten aangepakt moeten worden, en om te studeren op mogelijkheden om deze effecten bij een groeiende economie te beperken.
10031/04 BIJLAGE
oms/JEL/lv DG I
2
NL
In het licht van deze onderling samenhangende factoren heeft de Commissie het afgelopen jaar drie mededelingen gepubliceerd over respectievelijk: afvalpreventie en afvalrecycling (COM (2003) 301, mei 2003), geïntegreerd productbeleid (COM (2003) 302, juni 2003), en duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen (COM (2003) 572, oktober 2003). De hulpbronnenstrategie kan een kennisbestand opleveren dat kan worden gebruikt om de mogelijkheden tot verbetering te evalueren. Het […] geïntegreerd productbeleid is erop gericht de milieueffecten van producten gedurende hun gehele levenscyclus te beperken, zodat het een zeer krachtig beleidsinstrument op het gebied van het gebruik van hulpbronnen en afvalpreventie kan vormen. De strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling kan bovendien een belangrijke rol spelen bij de beperking van de in deze context optredende milieueffecten. De drie mededelingen tezamen bieden een samenhangend, modern en progressief kader ter ondersteuning van doeltreffende maatregelen om de visie en toezeggingen inzake duurzaam gebruik en duurzame consumptie die de lidstaten en de EU in haar geheel zijn overeengekomen tijdens de Wereldtop inzake duurzame ontwikkeling in 2002 te Johannesburg, waar te maken. Voorts zijn duidelijkheid met betrekking tot het juridische kader voor de afvalsector, alsook de volledige uitvoering ervan, van essentieel belang.
De Raad 1.
is derhalve ingenomen met de mededeling van de Commissie getiteld "Naar een thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling", […] bevestigt zijn steun voor de aanpak van de Commissie waarbij de nadruk wordt gelegd op de sterke verwevenheid tussen de […] strategie […], het geïntegreerd productbeleid en het duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen, […], en verzoekt de Commissie om de afvalstrategie en de strategie inzake natuurlijke hulpbronnen uiterlijk in juni 2005 gelijktijdig voor te leggen;
2.
verzoekt de Commissie nader te bestuderen hoe deze onderlinge verbanden benut en beheerd kunnen worden om te zorgen voor een passend niveau van coördinatie tussen de strategieën zelf en met andere […] hulpmiddelen zoals IPPC en REACH, alsook met het toepasselijke EU-beleid en de toepasselijke EU-wetgeving, teneinde het algemene effect van afvalbeheer en van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen op het milieu tot een minimum te beperken;
10031/04 BIJLAGE
oms/JEL/lv DG I
3
NL
3.
roept de Commissie op een voorstel voor een herziening van de afvalkaderrichtlijn in te dienen om, onder andere, vraagstukken in verband met definities aan te pakken, waarbij rekening moet worden gehouden met het grondbeginsel van de afvalhiërarchie;
4.
benadrukt dat het van prioritair belang is de EU-wetgeving op afvalgebied integraal en effectief uit te voeren.
II.
De rol van de strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling Het is noodzakelijk meer inzicht te krijgen in de consumptie- en productieprocessen die aan de basis liggen van afvalproductie, wil men de ontwikkeling bevorderen van technieken inzake afvalpreventie en -minimalisering die in technisch en economisch opzicht efficiënt, en vanuit milieuoogpunt doeltreffend zijn. Naarmate de consumptiemaatschappij welvarender wordt, neemt de vraag naar producten toe. Waar deze evolutie samengaat met steeds kortere levenscycli van de producten, zullen de hoeveelheden afval van afgedankte producten en het hiermee samenhangende mijn- en fabricageafval steeds verder toenemen. Veel producten worden steeds ingewikkelder en bestaan uit een groot aantal stoffen, waardoor de risico's van afval voor gezondheid en milieu steeds groter dreigen te worden. Het streven naar afvalpreventie moet systematischer meespelen bij ecodesign, in het kader van een geïntegreerd productbeleid en op basis van een levenscyclusbenadering. Kennis, analyse en onderzoek moeten over het geheel genomen worden verbeterd om een doeltreffend beleid te ontwikkelen dat gericht is op een meer holistische aanpak van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen en afvalpreventie in de consumptie- en productiecyclus. De mogelijkheden van hergebruikinitiatieven dienen eveneens nader bestudeerd te worden. De Raad 1.
beseft dat afvalpreventie en -minimalisering de meest geprefereerde optie inzake afvalbeheer is, en verklaart ingenomen te zijn met de algemene aanpak waarmee afvalpreventie in de mededeling wordt benaderd;
2.
erkent het belang om de levensduur van een product te verlengen, alsook de potentiële mogelijkheden van passende hergebruikinitiatieven en de daarmee samenhangende bevordering van de sociale economie, en verzoekt de Commissie […] deze aspecten van afvalpreventie/-minimalisering […] aandacht te geven;
10031/04 BIJLAGE
oms/JEL/lv DG I
4
NL
3.
erkent de sleutelrol van levenscyclusanalyse en onderschrijft dat de aandacht vooral moet uitgaan naar de minimalisering van milieueffecten in het algemeen;
4.
benadrukt dat de productieprocessen en de levenscycli van producten bijzonder aandachtig bekeken moeten worden vanuit het oogpunt van het duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen en energie, en de rol die preventie, hergebruik en recycling van afval kunnen vervullen bij het voorkomen of beperken van effecten op het niveau van de hulpbronnen;
5.
benadrukt dat educatieve en bewustmakingsinitiatieven een sleutelrol spelen bij de ondersteuning van afvalpreventie en afvalrecycling, met name door […] verbintenissen van de openbare en de particuliere sector, alsook van de consumenten;[…]
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
10031/04 BIJLAGE
geeft zich rekenschap van de beslissende rol van het nieuwe kennisbestand dat noodzakelijk wordt geacht voor de succesvolle toepassing van de hulpbronnenstrategie en dringt er bij de Commissie op aan snel vooruitgang te boeken bij de noodzakelijke werkzaamheden op het gebied van onderzoek en databankontwikkeling; concludeert dat het voor het bereiken van een optimaal resultaat noodzakelijk is dat afvalpreventie en afvalrecycling deel uitmaken van een bredere afvalbeheerstrategie, die zich ook bezighoudt met de aspecten die met energieterugwinning en het storten van restafval te maken hebben; erkent dat het zaak is de terugwinning van biologisch afbreekbaar afval aan te pakken en bevestigt de Raadsconclusies van 25 juni 2002 waarin de Commissie wordt verzocht om zo spoedig mogelijk passende voorstellen betreffende compost en zuiveringsslib in te dienen door de thematische bodemstrategie […] bekend te maken; benadrukt het belang van recente initiatieven zoals de IPPC-richtlijn (wat de kwantitatieve preventie betreft) en REACH (wat de preventie van gevaarlijk afval betreft); benadrukt het belang van productontwerp en materiaalkeuze voor de preventie van afval en de vermindering van het hiermee samenhangende verbruik van energie uit niethernieuwbare bronnen, en onderstreept in dit verband het belang van recente initiatieven inzake ecodesign; erkent dat vrijwillige afvalpreventieplannen wellicht een nuttige rol kunnen spelen, en onderstreept het belang van informatie-uitwisseling dienaangaande op EU-niveau; […] benadrukt dat het noodzakelijk is bepaalde vraagstukken in verband met de ontwikkeling van passende streefcijfers van betekenis inzake afvalpreventie verder te bestuderen;
oms/JEL/lv DG I
5
NL
13.
onderstreept het belang van de daadwerkelijke uitvoering van de verordening inzake afvalstatistieken, met name door te zorgen voor gegevens die voldoende betrouwbaar zijn en door de praktische toepasbaarheid van de Europese afvalstoffenlijst te evalueren.
[…] III. Materiaalgebonden aanpak A. Recycling Een belangrijk onderdeel van het afvalbeleid van de EU bestaat in de ontwikkeling van initiatieven waarbij de verantwoordelijkheid voor een aantal afvalstromen bij de producent wordt gelegd. Ofschoon dit tot uitstekende resultaten heeft geleid, zijn deze initiatieven toch beperkt gebleven tot een klein deel van de totale hoeveelheid afval. De mededeling erkent dat moet worden voortgebouwd op de ervaring die met deze aanpak is opgedaan, teneinde te bezien of verantwoordelijkheid van de producent kan bijdragen tot de preventie van afval en de beperking van negatieve milieueffecten. Materiaalgebonden recyclingstreefcijfers worden reeds gehanteerd in het kader van initiatieven voor de recycling van een aantal individuele afvalstromen en in de mededeling wordt geopperd om te voorzien in complementariteit tussen de bestaande aanpak van de afvalstromen en de recente materiaalgebonden benaderingswijze. Verruimde verantwoordelijkheid van de producent betekent dat meer verantwoordelijkheid bij de producent wordt gelegd en dat de producenten een rechtstreekse financiële stimulans krijgen om milieu-overwegingen in het ontwerp van de producten mee te nemen. Bij deze benadering worden in de hele productketen prijssignalen geïntegreerd die gerelateerd zijn aan de milieukenmerken van de producten en de productieprocessen. Deze aanpak beperkt zich niet tot de afvalfase, maar richt zich ook stroomopwaarts op vraagstukken in verband met de keuze van hulpbronnen en productontwerp; tevens worden ontwerpers aangespoord te kiezen voor materialen die zich gemakkelijk lenen tot hergebruik of recycling.
De Raad 1.
erkent het grote succes van initiatieven in afzonderlijke sectoren waarbij de verantwoordelijkheid bij de producent wordt gelegd;
2.
heeft oog voor de mogelijke rol die een ruimere toepassing van materiaalgerelateerde recyclingstreefcijfers kan spelen en deelt de mening van de Commissie dat er in de uitgebreide Unie effectievere en minder dure keuzemogelijkheden moeten komen om de recyclingpercentages op een hoger niveau te tillen;
10031/04 BIJLAGE
oms/JEL/lv DG I
6
NL
3.
is van mening dat een materiaalgerelateerde aanpak de bestaande afvalstroomaanpak kan aanvullen en dringt er bij de Commissie op aan zich verder te beraden over de manier waarop deze complementariteit het best tot stand kan worden gebracht.
B.
Gemeenschappelijke recyclingnormen
De toepassing van gemeenschappelijke technische normen voor recyclinginstallaties zou een gunstiger klimaat kunnen scheppen voor een optimale werking van de markt in de sector recycling en gerecycleerde materialen. IPPC en de bijbehorende BBT-benadering (beste beschikbare technieken) zetten aan tot het gebruik van schonere technologieën en tot afvalminimalisering en trachten een passend evenwicht tot stand te brengen tussen milieuvoordelen en de kosten die daar tegenover staan. Het gebruik van afval als grondstof is reeds algemeen gangbaar in tal van industrietakken (ijzer en staal, non-ferrometalen, glas, cement) en er zijn reeds BBT-referentiedocumenten voor deze sectoren opgesteld die in meerdere of mindere mate over afval gaan.
De Raad 1. is het eens met de Commissie dat er een gelijk speelveld tot stand moet worden gebracht door de toepassing, in voorkomend geval, van gemeenschappelijke normen voor […] recyclingsinstallaties, teneinde de kwaliteit van de recycling te verbeteren, ook met betrekking tot secundaire producten; gezien de positieve houding van de belanghebbenden tegenover dergelijke normen verzoekt hij de Commissie zich nader te beraden over de manier waarop deze normen zouden kunnen worden toegepast; 2. is van mening dat de uitbreiding van IPPC tot andere opties voor afvalbeheer […] moet worden geëvalueerd op basis van de kenmerken van de specifieke sector, en verzoekt de Commissie te bestuderen wat in dezen de beste aanpak is; 3. verzoekt de Commissie de BBT-referentiedocumenten voor industrietakken die afval als grondstof gebruiken, nog eens onder de loep te nemen teneinde te bepalen of ze verder moeten worden uitgewerkt.
10031/04 BIJLAGE
oms/JEL/lv DG I
7
NL
C. Recyclingmarkten Het is tevens nodig markten voor gerecycleerde materialen te stimuleren door hinderpalen voor hun effectieve werking weg te nemen en innovatie en nieuwe technologieën aan te moedigen. De Raad 1. erkent de noodzaak om de vraag naar gerecycleerde producten te stimuleren, en verzoekt de Commissie om passende aandacht te schenken aan dit aspect van afvalrecycling; 2.
erkent dat groene overheidsopdrachten in belangrijke mate kunnen bijdragen aan verhoogde afvalrecycling, waardoor de vraag naar gerecycleerde materialen en goederen zou stijgen.
IV. Op de marktwerking gebaseerde instrumenten/"Pay As You Throw" Economische instrumenten, bij voorbeeld stortheffingen, worden veel gebruikt in de EU en spelen een belangrijke rol ter toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt. De, vaak op een specifiek geval gerichte, opzet en toepassing van dit soort instrumenten leidt echter niet altijd tot de verwezenlijking van de gewenste doelstellingen, bij voorbeeld internalisering van de kosten en daadwerkelijke gedragsverandering; ook kunnen zij leiden tot verstoring van de markt. Niettemin is uit praktijkstudies gebleken dat doelgerichte heffingen die deugdelijk zijn opgezet en rekening houden met de lokale factoren, zelfs bij heel kleine wijzigingen in de prijs/kosten een belangrijke aanzet kunnen geven tot gedragsverandering. De Raad 1. erkent dat er wellicht mogelijkheden bestaan om criteria te ontwikkelen aan de hand waarvan de economische instrumenten beter op elkaar kunnen worden afgestemd, maar onderstreept dat besluiten over het gebruik van dergelijke instrumenten onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen; 2. is van mening dat het potentieel van de "Pay-as-you-throw"-systemen beter benut wordt indien deze systemen gekoppeld worden aan gescheiden ophaaldiensten voor recycleerbaar afval; 3. heeft een voorbehoud bij de toepassing van "Pay-as-you-throw"-systemen op communautair niveau en is van mening dat deze systemen in voorkomend geval op regionaal/lokaal niveau moeten worden ontwikkeld zodat zij kunnen worden toegesneden op de plaatselijke omstandigheden en mogelijke negatieve effecten kunnen worden vermeden. _______________
10031/04 BIJLAGE
oms/JEL/lv DG I
8
NL
