007

Spoor eGovernment

E-GOVERNMENT IN EEN INTERBESTUURLIJK CONTEXT CASESTUDIE: DE ENERGIEPRESTATIEDATABANK

Kris SNIJKERS

Rapport D/2006/10106/007 2006 Algemeen secretariaat - Steunpunt beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10

Fax: 0032 16 32 36 11 www.steunpuntbov.be

E-mail: [email protected]

EXECUTIVE SUMMARY •

De case van de energieprestatiedatabank toont duidelijk een proces van ‘enactment’ aan. Het oorspronkelijke ontwerp van de energieprestatiedatabank en de eraan gerelateerde processen zijn gedurende de implementatie grondig aangepast aan de interbestuurlijke context waarin het project plaatsvond. Dit toont aan dat een goede inschatting van de interbestuurlijke context al gedurende het ontwerp van een project moet gebeuren.

•

Beter Bestuurlijk Beleid, en met name de indeling van de Vlaamse administratie in van elkaar gescheiden beleidsdomeinen stelt een aantal uitdagingen op het vlak van interbestuurlijke afstemming van processen binnen het Vlaamse beleidsniveau. Uit de case van de energieprestatiedatabank blijkt het risico op het afwentelen van (administratieve) lasten op andere bestuursniveaus of de burger. Netwerken, ondersteund door ICT (bv. de uitbouw van gedeelde betrouwbare datasets), doorheen de verschillende ‘pijlers’ van de Vlaamse administratie kunnen hiervoor een oplossing bieden.

•

Er dient een sterke koppeling te zijn tussen ‘e-government’ en ‘wetsmatiging’. ICT is een middel dat in functie van wetsmatiging en administratieve lastenverlichting moet worden ingezet. Het inrichten van elektronische loketten zonder wetsmatiging brengt even weinig soelaas als de betrachting om administratieve lasten te verlichten zonder het gebruik van ICT. Beide concepten moeten niet enkel aan elkaar refereren, maar moeten als één en onafscheidelijk worden gedacht.

•

ICT biedt de opportuniteit tot nieuwe vormen van bestuurlijke organisatie. Horizontale netwerken met aandacht voor informatie-uitwisseling, evaluatie en beleidsbijsturing worden steeds meer mogelijk. De uitbouw van de energieprestatiedatabank legt op dit vlak de basis voor een versterkt beleid waarin zowel het Vlaamse als het lokale niveau, in samenwerking met private actoren, tot een duurzaam energiebeleid komen.

E-government in een interbestuurlijke context. Casestudie: de energieprestatiedatabank

E-GOVERNMENT IN EEN INTERBESTUURLIJK CONTEXT

CASESTUDIE: DE ENERGIEPRESTATIEDATABANK

INHOUDSOPGAVE Executive summary........................................................................................................... 3 Lijst van figuren ................................................................................................................. 7 Lijst van tabellen ............................................................................................................... 7 1

Inleiding ...................................................................................................................... 9

2

Beschrijving van de energieprestatiedatabank ......................................................... 11

3

2.1

Juridisch kader van de energieprestatiedatabank ........................................... 11

2.2

De energieprestatiedatabank als ‘enacted technology’ ................................... 12

2.3

De energieprestatiedatabank: ontwerp versus implementatie......................... 14

2.3.1

Het EPB-voorstel ......................................................................................... 20

2.3.2

De startverklaring ........................................................................................ 20

2.3.3

De EPB-aangifte.......................................................................................... 21

2.3.4

De uitstelverklaring ...................................................................................... 21

2.3.5

De energieprestatiedatabank ...................................................................... 21

Analyse en interpretatie van de energieprestatiedatabank ...................................... 23 3.1

Analysekader................................................................................................... 23

3.2

Integratie en afstemming van dienstverlening in functie van de burger .......... 24

3.2.1

Het EPB-voorstel ......................................................................................... 25

3.2.2

De startverklaring ........................................................................................ 26

3.2.3

De EPB-aangifte.......................................................................................... 28

3.2.4

Energieprestatiedatabank: voorbode van Beter Bestuurlijke Beleid?.......... 29

3.3

De energieprestatiedatabank als interbestuurlijk e-government project.......... 31

3.3.1

Machtsdimensie........................................................................................... 31

3.3.2

Strategische dimensie ................................................................................. 33

3.3.3

Institutionele dimensie ................................................................................. 35

4

Besluit....................................................................................................................... 39

5

Bibliografie................................................................................................................ 41

Kris Snijkers

5

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek – bestuurlijke organisatie Vlaanderen

6

Spoor eGovernment


LIJST VAN FIGUREN Figuur 1 - Ontwerp van energieprestatiedatabank.......................................................... 16 Figuur 2 - Implementatie van energieprestatiedatabank................................................. 18

LIJST VAN TABELLEN Tabel 1 - Analysekader interbestuurlijke e-government projecten .................................. 23

Kris Snijkers

7


1

INLEIDING

In dit rapport analyseren we de totstandkoming van de energieprestatiedatabank. De energieprestatiedatabank kadert in Europese regelgeving die in Vlaanderen werd omgezet in een decreet. Bij de energieprestatiedatabank zijn verschillende partijen betrokken uit de publieke en private sector, bijvoorbeeld: gemeenten, de Vlaamse overheid, architecten en bouwheren. Vanuit interbestuurlijk oogpunt gaat het om een interessant project. De energieprestatiedatabank, en de processen die zich er rond situeren, werden vastgelegd in wetgevende teksten (een decreet en verschillende besluiten). Tijdens de concrete uitvoering bleken echter heel wat processen problematisch te zijn voor de verschillende partners in dit interbestuurlijk proces, en in het bijzonder voor de gemeenten. In de praktijk werden heel wat zaken bijgesteld en anders aangepakt dan voorzien. Deze bijstellingen gingen zelfs zo ver dat het nodig was om nieuwe wetgevende teksten te voorzien. Het Energieprestatiedecreet van 7 mei 2004 werd vervangen door een nieuw decreet dat op 24 februari 2006 door de Vlaamse regering werd goedgekeurd (op het ogenblik van de redactie van dit rapport is het decreet nog niet door het parlement behandeld).

In dit rapport trachten we na te gaan hoe het ‘ontwerp’ van de energieprestatiedatabank werd aangepast in een interbestuurlijke context. Het rapport bestaat uit twee delen. Het eerste deel is een beschrijving van de energieprestatiedatabank. In deze beschrijving gaan

we

zowel

in

op

het

juridische

kader

en

het

ontwerp

van

de

energieprestatiedatabank en de processen als op de feitelijk gerealiseerde situatie. Uit de vergelijking tussen het ontwerp en de implementatie zien we duidelijk de verschuivingen

en

wijzigingen

die

zich

gedurende

de

implementatie

hebben

voorgedaan.

Het tweede deel van het rapport tracht de verschuivingen te verklaren door het project te bekijken in zijn specifieke interbestuurlijke context. Door middel van een analysekader voor interbestuurlijke e-government projecten trachten we het project te analyseren en te begrijpen.

Kris Snijkers

9


2

BESCHRIJVING VAN DE ENERGIEPRESTATIEDATABANK

2.1

Juridisch kader van de energieprestatiedatabank -

Richtlijn 2002/91/EG van het Europees parlement en de raad van 16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen. De doelstelling van deze Europese richtlijn is het verbeteren van de energieprestaties van gebouwen. Onder energieprestatie verstaat men de hoeveelheid energie die nodig is om te voorzien in de verschillende behoeften van het gebruik van een gebouw (bv. verwarming en warm water). De richtlijn stelt hiervoor een aantal instrumenten voor: o

Een methode voor de berekening van energieprestaties;

o

Minimumeisen voor de energieprestatie van nieuwe gebouwen;

o

Minimumeisen voor de energieprestatie van bestaande grote gebouwen die worden gerenoveerd;

-

o

Energiecertificaten voor gebouwen;

o

Keuring van c.v.-ketels en airconditioningsystemen.

Decreet van 7 mei 2004 houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat voor gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat (Energieprestatiedecreet). Dit decreet is gericht op de omzetting van de Europese richtlijn in Vlaanderen. Het decreet voorziet in het algemene kader voor de energieprestaties: o

Energieprestatie en binnenklimaat (EPB)-eisen;

o

EPB-voorstel:

document

dat

samen

met

de

aanvraag

voor

stedenbouwkundige vergunning moet worden ingediend en de geplande maatregelen omschrijft die zullen worden genomen om aan de EPB-eisen te voldoen; o

Startverklaring: deze verklaring moet ten minste acht dagen voor de aanvang van de werkzaamheden door de aangifteplichtige worden ingediend bij de gemeente of de Energieadministratie (afhankelijk of er een stedenbouwkundige vergunning nodig is). Indien er na 36 maanden na de start van de werkzaamheden geen EPB-aangifte is gebeurd moet er een uitstelverklaring worden ingediend;

Kris Snijkers

11


o

EPB-aangifte: document dat door de aangifteplichtige ten laatste zes maanden na de ingebruikname van het gebouw wordt ingediend en alle genomen maatregelen beschrijft, de verslaggever verklaart hierin of de maatregelen conform zijn met de EPB-eisen;

o

Energieprestatiedatabank: de energieprestatiedatabank is een databank die door de gemeente wordt bijgehouden en die informatie bevat met betrekking tot energieprestaties van gebouwen die aan de EPB-eisen moeten voldoen. Naast het bijhouden van de energieprestatiedatabank zijn de gemeenten verantwoordelijk voor het bijhouden van de EPBvoorstellen, de start- en uitstelverklaringen en de EPB-aangiftes;

o

Energieprestatiecertificaten: een energieprestatiecertificaat bevat een aantal gegevens over de energieprestaties van een gebouw.

-

Besluit van de Vlaamse regering van 11 maart 2005 tot vaststelling van de eisen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen. Dit besluit stelt de concrete eisen op het vlak van energieprestaties vast, zowel bij nieuwbouw als bij verbouwingen.

-

Besluit van de Vlaamse regering tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 11 maart 2005 tot vaststelling van de eisen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen. Dit besluit omschrijft het energieprestatiecertificaat.

2.2

De energieprestatiedatabank als ‘enacted technology’

Er bestaan verschillende opvattingen over de ontwikkeling van technologie, en meer bepaald informatie- en communicatietechnologie. Vanuit het technologisch determinisme wordt technologie gezien als een neutraal instrument. Het is een monolithisch gegeven waar de mens geen vat op heeft (Ellul, 1964). Sociaal constructivisme daarentegen heeft het tegenovergestelde uitgangspunt: technologie wordt volledig bepaald door sociale en menselijke keuzes (Pinch & Bijker, 1984).

Het probleem van een technologisch deterministische opvatting is dat technologie wordt gezien als een black box. Wanneer we vanuit deze benadering kijken naar het gebruik van technologie, kunnen we bijvoorbeeld kijken naar de diffusie van een technologie in

12

Spoor eGovernment


een samenleving. Hierbij kijken we hoe een vaststaande technologie al of niet wordt opgepikt door gebruikers. De gebruikers hebben hierbij geen enkele impact meer op de manier waarop de technologie wordt vormgegeven. Het sociaal constructivisme schat de menselijke impact veel hoger in: mensen bepalen volledig de vormgeving van de technologie. In de praktijk is een combinatie van beide benaderingen meer realistisch (Orlikowski, 2000; Orlikowski & Robey, 1991; Fountain, 2001; van de Donk & Snellen, 1998). Hierbij kunnen we dan enerzijds kijken naar de (verschillende) mogelijkheden die technologie biedt en, anderzijds, naar de keuzes die door mensen worden gemaakt. Technology wordt door mensen ‘enacted’. Mensen zullen technologie immers een stuk opvatten vanuit hun eigen situatie en perspectief. Technologie heeft een zekere ‘interpretatieve flexibiliteit’ die mensen toelaat technologie op verschillende manieren aan te wenden (Pinch & Bijker, 1984). Deze interpretatieve flexibiliteit doet zich ook voor op het vlak van ICT.

De ‘interpretatieve flexibiliteit’ van technologie is afhankelijk van het soort technologie. Zo zal de interpretatieve flexibiliteit van een hamer minder groot zijn dan die van informatie-

en

communicatietechnologieën.

In

het

geval

van

informatie-

en

communicatietechnologie gaat het vaak immers om een combinatie van technologieën zoals processen, netwerken en databanken. Hierbij moet er worden gekozen voor een bepaalde combinatie die past in een specifieke context. Telkens zijn er steeds weer wisselende combinaties van technologieën mogelijk.

De mate waarin een technologie kan worden aangepast is afhankelijk van de fase in de beleidscyclus waarin de technologie zich bevindt. In de voorbereidingsfase en de ontwerpfase zijn er uiteraard andere mogelijkheden om de technologie aan te passen dan op het moment dat de technologie volledig operationeel is. Tijdens de voorbereidingsfase kunnen de verschillende betrokken actoren trachten om invloed te hebben op het ontwerp van de technologie om dit zo goed mogelijk aan te laten sluiten bij hun eigen wensen. Vanaf het moment dat een technologie operationeel is doet zich deze mogelijkheid minder voor. Toch kunnen actoren ook dan nog de technologie zodanig aanwenden dat dit in hun eigen voordeel past.

In het geval van de energieprestatiedatabank hebben er duidelijk processen van enactment meegespeeld. Het Energieprestatiedecreet werd voorgesteld door de

Kris Snijkers

13


Vlaamse overheid in uitvoering van een Europese richtlijn. Het decreet werd vooral geschreven door de Vlaamse energieadministratie en het Wetenschappelijk en Technisch Centrum voor het Bouwbedrijf (WTCB). De andere actoren die in de concrete implementatie van het project betrokken zijn (bv. de vergunningverlenende overheden zoals de gemeenten, architecten,…) hebben minder input gehad in het ontwerp van het oorspronkelijke decreet. Wel zijn er overlegmomenten georganiseerd tussen de Vlaamse energieadministratie en de architectenorganisaties en de bouwsector. Er zijn een aantal fundamentele

verschillen

aan

te

wijzen

tussen

het

‘ontwerp’

van

de

energieprestatiedatabank in het Energieprestatiedecreet en de manier waarop de energieprestatiedatabank in de praktijk werd geïmplementeerd. Deze wijzigingen gingen in het geval van de energieprestatiedatabank zelfs zover dat ook het oorspronkelijke decreet moest worden aangepast: in 2006 werd een nieuw decreet voorgesteld dat een weerspiegeling was van de reële situatie die intussen op het terrein was ontstaan.

In wat volgt zullen we het oorspronkelijke ontwerp, zoals voorzien in het decreet van 2004 vergelijken met de concrete implementatie. Hierbij zal specifiek aandacht uitgaan naar de interbestuurlijke context waarin het project plaatsvond. Onder ‘interbestuurlijke context’ verstaan we in dit project niet alleen actoren uit de publieke sector. De energieprestatieregelgeving speelt zich immers af in een netwerk van actoren uit zowel de publieke als private sector (bv. architecten).

2.3

De energieprestatiedatabank: ontwerp versus implementatie

In deze paragraaf zullen we ingaan op de verschillen tussen het ontwerp van de energieprestatiedatabank, zoals dit wordt weergegeven in het Energieprestatiedecreet, en de concrete implementatie, zoals deze heeft plaatsgevonden begin 2006. Hiervoor hebben we de verschillende processen, actoren, taken, momenten en formulieren rond de energieprestatiedatabank (vereenvoudigd) weergegeven in de vorm van twee flowcharts (Figuur 1 en Figuur 2). Het doel hiervan is op een globale en schematische manier een eerste zicht te krijgen op de (interbestuurlijke) taakverdeling tussen de verschillende actoren. Wie doet er wat, wanneer, hoe, voor wie en waarom?

In de flowcharts zijn op de horizontale as de verschillende betrokken actoren vermeld: de aangifteplichtige (meestal de bouwheer), de architect, de verslaggever, de vergunningverlenende overheid (gemeente of Arohm) en de Energieadministratie.

14

Spoor eGovernment


Op de verticale as staan er een aantal sleutelmomenten: de indiening van de aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning, de start van de werkzaamheden en het einde van de werkzaamheden. Naast deze momenten die zijn gebonden aan de concrete (ver)bouw(ing) van een gebouw zijn er nog maandelijks repetitieve taken en controles. Het gaat telkens om momenten die de trigger vormen van een bepaalde taak.

In het schema staan de belangrijkste taken van de actoren vermeld: wie doet er wat voor wie? Het gros van deze taken heeft te maken met de productie, uitwisseling, verzameling, opslag en verwerking van informatie. De overheid verwerft informatie over de realiteit om hierop te kunnen sturen. Het leveren van informatie aan de overheid gebeurt door middel van formulieren. Deze formulieren kunnen klassieke papieren formulieren zijn, maar eveneens elektronische formulieren.

Kris Snijkers

15


Figuur 1 - Ontwerp van energieprestatiedatabank Aangifteplichtige Aanvraag stedenbouwkundige vergunning

Architect

Verslaggever

Vergunningverlenende overheid

Energieadministratie

EPB-voorstel

Start

Aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning

Aanvraag stedenbouwkundige vergunning

Nakijken van het aanvraagformulier

Bijhouden aanvraagformulier

Invoeren EPB-gegevens aanvraagformulier in EP-databank

Toekennen vergunning

Nee Stop

Ja Ontvangen infofiche en EP-dossiernummer

Toevoegen infofiche taken aangifteplichtige

Energieprestatiedossiernummer aan aangifteplichtie

M aandelijks EnergieprestatieDatabank 1

16

2

3

Spoor eGovernment


Aangifteplichtige

Architect

Verslaggever

Vergunningverlenende overheid 1

Start werkzaamheden

Opstellen startverklaring

Ondertekenen startverklaring

Ondertekenen startverklaring

Energieadministratie 2

3

Invoeren gegevens in EP-databank

Startverklaring

Bijhouden startverklaring Geen startver. of te laat tart

Einde werkzaamheden

Opstellen EPB-aangifte Ondertekenen EPB-aangifte

EPB-aangifte

Aanmaning/boete

Bijhouden EPBaangifte

Controle

Indien >36 na start werkzaamheden geen EPB-aangifte

Ondertekenen uitstelverklaring

EPB niet/ te laat/ onvolledig/ negatief

Melding / kopie EPB-aangifte van gemeente bij energieadministratie

Leveren van gegevens aan controleambtenaar

Uitvoeren controle

Uitstelverklaring Bijhouden uitstelverklaring Geen uitstelver. of te laat

tart

Kris Snijkers

Melding van gemeente bij energieadministratie

Melding van gemeente bij energieadministratie

17


Figuur 2 - Implementatie van energieprestatiedatabank Aangifteplichtige Aanvraag stedenbouwkundige vergunning

Architect

Verslaggever

Vergunningverlenende overheid

Energieadministratie

Start

Aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning

Aanvraag stedenbouwkundige vergunning

Nakijken van het aanvraagformulier

Bijhouden aanvraagformulier

Invoeren EPB-gegevens aanvraagformulier in dataopvolgsysteem

Dataopvolgsysteem

Toekennen vergunning

Nee Stop

Ja Ontvangen infofiche en EP-dossiernummer

Toevoegen infofiche taken aangifteplichtige

M aandelijks

Verzenden gegevens naar EP-Databenk

1

18

Energieprestatiedossiernummer aan aangifteplichtie

EnergieprestatieDatabank

2

3

4

Spoor eGovernment


Aangifteplichtige

Architect

Verslaggever

Vergunningverlenende overheid 1

Start werkzaamheden

Energieadministratie 2

Starverklaring elektronische doorsturen

3

4

Startverklaring

Ontvangen PDF

Afdrukken en ondertekenen startverklaring

Ondertekenen startverklaring Ondertekenen startverklaring

Bijhouden startverklaring

Einde werkzaamheden

Berekening EPB-aangifte en elektronisch doorsturen

Ondertekenen EPB-aangifte

EPB-aangifte

Afdrukken en ondertekenen EPB-aangifte

Bijhouden EPBverklaring en certificaat

Afleveren energiecertificaat

Bijhouden EPBverklaring Controle Leveren van gegevens aan controleambtenaar

Kris Snijkers

Uitvoeren controle

19


Er

zijn

een

aantal

fundamentele

verschillen

tussen

het

ontwerp

van

de

energieprestatiedatabank (Figuur 1) en de concrete implementatie (Figuur 2) (2002; 2004f; 2004e; 2004a). De opmerkelijkste verschillen zijn: (1) het EPB-voorstel, (2) de startverklaring,

(3)

de

EPB-aangifte,

(4)

de

uitstelverklaring

en

(5)

de

energieprestatiedatabank. 2.3.1

Het EPB-voorstel

Het Energieprestatiedecreet voorziet in een EPB-voorstel (Art.9), in de praktijk is dit verdwenen. Het EPB-voorstel zou samen met de aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning moeten worden ingediend bij de gemeente waarin het gebouw is gelegen. Dit voorstel moest zowel door de aangifteplichtige als de architect worden ondertekend. De bestaande aanvraagformulieren voor stedenbouwkundige vergunning werden uitgebreid met een luik over de energieprestatieregelgeving (met een verklaring van aanvrager en architect). 2.3.2

De startverklaring

Het Energieprestatiedecreet geeft aan dat er ten laatste acht dagen voor de start van de werkzaamheden een startverklaring moet worden gestuurd naar de gemeente waarin het gebouw is gelegen (voor privaatrechtelijke aanvragen een stedenbouwkundige vergunning vereist is) of naar de energieadministratie (voor publiekrechtelijke aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning vereist is) (Art.10). Deze startverklaring moest worden ondertekend door de aangifteplichtige, de architect en de verslaggever. Indien de gemeente een startverklaring ontving zou ze (1) de ontvangstdatum moeten invullen, (2) de ontvankelijkheid van de startverklaring moeten nagaan, (3) het eigen dataopvolgsysteem moeten aanvullen met de gegevens van de startverklaring, (4) de startverklaring moeten toevoegen aan de stedenbouwkundige vergunning en (5) de startverklaring moeten bijhouden.

In de praktijk is de volledige procedure voor de startverklaring gewijzigd. De rol van de gemeenten valt weg. De startverklaring gebeurt niet meer op papier: de verslaggever stuurt deze elektronisch door (via een webapplicatie) naar de Energieadministratie. Vervolgens ontvangt hij van de energieadministratie de startverklaring in PDF-formaat. Dit document moet door de aangifteplichtige, de architect en de verslaggever worden ondertekend en door de verslaggever worden bijgehouden.

20

Spoor eGovernment


2.3.3

De EPB-aangifte

Het Energieprestatiedecreet stelt dat de aangifteplichtige na de werkzaamheden een EPB-aangifte

indient

bij

de

gemeente

(voor

privaatrechtelijke

aanvragen

tot

stedenbouwkundige vergunning vereisten) of bij de energieadministratie (voor publiekrechtelijke aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning) (Art.12-15). Deze EPB-aangifte moet worden opgesteld door de verslaggever en ondertekend door de aangifteplichtige en de verslaggever.

In de praktijk gebeurt de EPB-aangifte niet bij de gemeente, maar dient de verslaggever deze elektronisch in bij de energieadministratie. De aangifteplichtige en de verslaggever houden een ondertekend papieren exemplaar van de EPB-aangifte bij. 2.3.4

De uitstelverklaring

Het Energieprestatiedecreet stelt dat indien er 36 maanden na de start van de werkzaamheden nog geen EPB-aangifte is gebeurd, er een uitstelverklaring moet gebeuren (bij de gemeente of de energieadministratie).

In de praktijk is er geen uitstelverklaring voorzien. De energieadministratie volgt zelf het indienen van de EPB-aangifte op en maant zelf aan indien nodig. 2.3.5

De energieprestatiedatabank

Het energieprestatiedecreet bepaalt dat elke gemeente een energieprestatiedatabank moet bijhouden (Art.20). Deze energieprestatiedatabank zou een geïnformatiseerd gegevensbestand moeten zijn waarin alle informatie zit opgeslagen met betrekking tot de energieprestaties van de gebouwen waarvoor EPB-eisen gelden op het grondgebied van de gemeente. De gemeente moet toegang verlenen tot deze databank aan de controleambtenaren van de energieadministratie.

In de praktijk is er voor een centraal systeem gekozen: de energieprestatiedatabank bevindt zich op het niveau van de energieadministratie. De gemeenten sturen maandelijks, door middel van een XML-bericht, gegevens van de vergunde, geschorste en vernietigde vergunningen naar de centrale energieprestatiedatabank.

Kris Snijkers

21


3

ANALYSE EN INTERPRETATIE VAN DE ENERGIEPRESTATIEDATABANK

3.1

Analysekader

In dit deel zullen we de energieprestatiedatabank in een aantal stappen analyseren. Eerst zullen we kijken naar de meerwaarde die het project biedt voor de burger. Is er sprake van interbestuurlijke procesinnovatie en verbetering van de dienstverlening voor burgers? Vervolgens analyseren we het project aan de hand van het volgende analysekader:

Tabel 1 - Analysekader interbestuurlijke e-government projecten

Machtsdimensie

Strategische dimensie

Institutionele dimensie

Kris Snijkers

Focus Onderlinge afhankelijkheden tussen de verschillende deelnemende besturen Issues Besturen trachten hun onafhankelijkheid te behouden, zij zullen deze slechts opgeven: - Indien het interbestuurlijk project leidt tot interne voordelen - Indien zij afhankelijk zijn van de hulpbronnen (back- en front-office) van de andere besturen - Indien zij hiertoe worden gedwongen. Focus Con- of divergentie van de doelstellingen van de verschillende deelnemende besturen Issues Een interbestuurlijk eGovernment project is een arena waarin de verschillende deelnemers mogelijk verschillende doelstellingen hebben: - Versterking van administratieve controle op procedures - Versterking van economische effectiviteit, efficiëntie en klantgerichtheid - Versterking van netwerk openheid, transparantie en gelijkheid Focus Vormgeving van het project om conflict te vermijden en samenwerking te stimuleren Issues Het project moet worden vormgegeven op een manier die rekening houdt met de interbestuurlijke context. Er moet worden gestuurd op de opbouw van vertrouwen: - Deskundigheid: de deelnemers aan het project moeten op een bekwame manier kunnen deelnemen (bv. Informatieveiligheid) - Openheid: de deelnemers moeten bereid zijn open voor elkaar te staan en informatie uit te wisselen - Zorg: er moet zorg worden gedragen voor eventueel afwijkende doelstellingen of problemen van partners - Betrouwbaarheid: congruentie tussen ‘zeggen’ en ‘doen’

23


3.2

Integratie en afstemming van dienstverlening in functie van de burger

Wat betekent de opzet van een energieprestatiedatabank voor de verbetering van de publieke dienstverlening voor burgers? Hierbij moet er niet enkel worden gekeken naar de mogelijke bijkomende administratieve lasten voor burgers die de nieuwe regelgeving met zich meebrengt, maar ook naar de integratie en afstemming die is gebeurd met andere ‘publieke diensten’ die vanuit het oogpunt van de burger in zijn specifieke probleemsituatie samenhangen (Snijkers, 2004).

In het ontwerp van de energieprestatiedatabank (Figuur 1) is duidelijk te zien dat er een aantal nieuwe formulieren werden voorzien die de overheid moesten toelaten om informatie bij de burger te capteren: een EPB-voorstel, een startverklaring, een EPBaangifte en, eventueel, een uitstelverklaring. In de verschillende adviezen die over de energieprestatiedatabank werden uitgebracht werd heel wat kritiek geformuleerd op deze nieuwe formulieren en de hieraan gekoppelde administratieve lasten. Globaal genomen meent de Vlacoro dat ‘baten afgewogen (moeten) worden tegen de bijkomende lasten voor de burgers, de ontwerpers, de gemeenten en de Vlaamse overheid’ (Reenaers & Bouckaert, 2004).

Het afwegen van de baten tegen de bijkomende lasten van beleid is geen specifiek probleem voor dit project. De daling van administratieve lasten is voor de Vlaamse regering een prioriteit. De Kenniscel Wetsmatiging heeft in dit kader aandacht voor de specifieke rol van formulieren in administratieve procedures. De Kenniscel Wetsmatiging stelt hierover het volgende:

‘De vermindering van administratieve lasten is een prioriteit van de Vlaamse regering. Formulieren nemen daarbinnen een bijzondere plaats in omdat ze de meest zichtbare en tastbare vorm van administratieve lasten zijn. Bovendien zijn op het vlak van formulieren vrij snel en tegen geringe kosten belangrijke verbeteringen mogelijk’ (2004b).

De Kenniscel Wetsmatiging publiceerde een ‘checklist formulieren’ met een reeks aandachtspunten voor het ontwerp van nieuwe formulieren (2004b). In deze checklist komen de volgende zaken aan bod:

24

Spoor eGovernment


1. Wordt alleen informatie opgevraagd die noodzakelijk is? 2. Wordt alleen informatie opgevraagd die nog niet beschikbaar is? 3. Is het aantal invullers zo klein mogelijk? 4. Is het aantal formulieren per invuller zo klein mogelijk? 5. Is het formulier op maat van de doelgroep ontworpen? 6. Kan de doelgroep het formulier eenvoudig en snel invullen? 7. Wordt maximaal gebruik gemaakt van e-governmentapplicaties? 8. Kan de invuller het formulier zonder overbodige administratieve lasten terugbezorgen? 9. Wordt de doelgroep betrokken bij de voorbereiding van het formulier? 10. Is er voorzien in een goede communicatie met de invuller, ook nadat hij het formulier heeft terugbezorgd?

We

zullen

de

verschillende

formulieren

die

in

het

ontwerp

van

de

energieprestatiedatabank werden voorzien dan ook bespreken in het licht van deze criteria. Dit duidt op de noodzakelijke samenhang tussen e-government initiatieven en administratieve vereenvoudiging. 3.2.1

Het EPB-voorstel

In het ontwerp van de energieprestatiedatabank werd het EPB-voorstel naar voren geschoven als een sensibiliserend instrument. Het EPB-voorstel hoeft nog geen concrete berekeningen te bevatten van de energieprestaties van het gebouw, maar moet enkel de initiatieven omschrijven die zullen worden genomen om aan de EPBvereisten te voldoen. Het moet ervoor zorgen dat de bouwheer al van bij de start van het project nadenkt over energieprestaties. Het EPB-voorstel wordt door de overheid niet gecontroleerd, de gegevens worden niet opgeslagen of verwerkt, maar het is wel een formele

ontvankelijkheidsvereiste

voor

een

aanvraag

tot

stedenbouwkundige

vergunning.

Ten eerste botst het EPB-voorstel tegen het principe dat de overheid enkel informatie moet opvragen die noodzakelijk is. De overheid deed niets inhoudelijks met de informatie die in het EPB-voorstel werd voorzien, de informatie was dus ook niet noodzakelijk

voor

de

overheid.

In

de

verschillende

adviezen

die

over

het

Energieprestatiedecreet werden gegeven door de VVSG, de MiNa-raad en de SERV

Kris Snijkers

25


werd opgemerkt dat het formulier ofwel al de concrete berekeningen moest bevatten of een gebouw aan de EPB-vereisten zou voldoen, ofwel beter zou worden afgeschaft (2004d; Kerremans, 2004; Verheyen, 2004). Indien het document louter als sensibiliseringsinstrument wordt gezien, zijn er uiteraard ook andere instrumenten mogelijk die minder administratieve lasten met zich mee brengen.

Ten tweede botst het EPB-voorstel tegen het principe dat het aantal formulieren per invuller zo klein mogelijk moet zijn. De VVSG merkt op dat het EPB-voorstel parallel blijft bestaan met het isolatieformulier (2004d). Het isolatieformulier moet bij een aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning worden gevoegd en moet aantonen dat het gebouw zal voldoen aan de isolatieregelgeving. In beide formulieren wordt dus gelijkaardige informatie opgevraagd. Deze opmerking is echter niet relevant omdat het de bedoeling was de isolatieregelgeving volledig te vervangen door de energieprestatieregelgeving.

De verschillende knelpunten die zich met het EPB-voorstel stelden hebben ertoe geleid dat in de implementatie het EPB-voorstel volledig werd afgeschaft. 3.2.2

De startverklaring

Ten laatste acht dagen voor de start van de werkzaamheden moet de aangifteplichtige een startverklaring sturen naar het gemeentebestuur van de gemeente waarin het gebouw is gelegen. Deze startverklaring dient niet enkel om het gemeentebestuur op de hoogte te stellen dat de werken begonnen zijn, maar moet ook garanderen dat er een verslaggever werd aangesteld van bij de start van de werken. Door de startverklaring is ook de architect op de hoogte van de aanstelling van de verslaggever.

Net zoals het EPB-voorstel stelt de startverklaring enkele problemen op het vlak van integratie (2004d; Verheyen, 2004). Er is immers ook een startverklaring voorzien in de regelgeving rond de stedenbouwkundige vergunning. Dit zou betekenen dat er op hetzelfde moment twee aparte startverklaringen moeten worden afgeleverd. De VVSG stelt in zijn advies dat, indien de Vlaamse overheid de noodzaak van deze formulieren onvoldoende kan aantonen, de startverklaring, uitstelverklaring en de melding wijziging architect beter kunnen worden geschrapt.

26

Spoor eGovernment


Een integratie van de beide startverklaringen werd overwogen (Ingenieur-architect Vlaams Energie Agentschap, 2006). Deze integratie is bovendien gebeurd voor de aanvraag tot een stedenbouwkundige vergunning, hierin werden wel de nodige aanpassingen voor de energieprestatieregelgeving ingebracht. Het probleem dat zich echter met de startverklaring stelt is dat in de praktijk de startverklaring van de stedenbouwkundige vergunning niet altijd wordt ingediend en opgevolgd. Voor de energieprestatieregelgeving is het echter een belangrijk instrument, waardoor men niet afhankelijk kon worden van de reeds bestaande papieren startverklaring.

In de implementatie is de procedure rond de startverklaring volledig gewijzigd. In plaats van een papieren startverklaring aangetekend naar het gemeentebestuur te sturen moet de startverklaring nu elektronisch worden ingediend bij de energieadministratie waarna de gegevens worden opgenomen in de energieprestatiedatabank. De uitstelverklaring werd afgeschaft. Op het eerste zicht lijkt men hier tegemoet te komen aan het principe dat er maximaal gebruik moet worden gemaakt van e-government applicaties (2004b). De papieren dossierstroom wordt vervangen door een elektronische stroom en de data kunnen

elektronisch

worden

gevat

in

de

energieprestatiedatabank.

De

vergunningsplichtige kan het formulier op deze manier ook op een elektronische manier terugsturen.

De informatisering van de startverklaring komt echter niet tegemoet aan de initiële bezwaren. Het informatiseren (of automatiseren) van een dossierstroom draagt niet noodzakelijk bij tot het verbeteren van de klantvriendelijkheid ervan. Voor de startverklaring zullen er zich een aantal problemen blijven stellen. Ten eerste blijven er twee startverklaringen naast elkaar bestaan. De nieuwe startverklaring is niet afgeschaft, maar geïnformatiseerd. Ten tweede is er geen uniek loket meer voor de startverklaring. In het initiële voorstel zouden (in de meeste gevallen) beide startverklaringen bij de gemeenten moeten worden ingediend. Dit is nu niet meer het geval. Één startverklaring moet nu bij de gemeente worden ingediend terwijl een andere, elektronisch, bij de energieadministratie

moet

worden

ingediend.

De

nieuwe

procedure

rond

de

startverklaring heeft wel een voordeel voor de gemeenten: hun taken in de procedure vallen weg.

Kris Snijkers

27


Dit voorbeeld toont aan dat de verschillende criteria die door de Kenniscel Wetsmatiging worden voorgesteld niet afzonderlijk mogen worden bekeken, maar in hun onderlinge samenhang moeten worden benaderd. Hoewel bij de startverklaring keurig gebruik wordt gemaakt van een e-governmentapplicatie leidt dit niet noodzakelijk tot verbeteringen op het vlak van klantgerichtheid door de integratie van dienstverlening. De nieuwe procedure rond de startverklaring voldoet nog steeds niet aan het criterium dat het aantal formulieren per invuller zo klein mogelijk moet zijn. Twee inhoudelijk samenhangende formulieren worden niet gebundeld. Deze bundeling gebeurt niet in één formulier, maar ook niet in één loket. Integendeel: er wordt een bijkomend (elektronisch) loket gecreëerd. Op deze manier wordt de papieren fragmentatie omgebogen in een elektronische fragmentatie.

In de toekomst bestaat wel de mogelijkheid dat de papieren startverklaring verdwijnt, aangezien in de energieprestatiedatabank de startdatum van de werken wordt gepubliceerd (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Zo kunnen de gemeenten via de energieprestatiedatbank de start van werken opvolgen. 3.2.3

De EPB-aangifte

Na het einde van de werkzaamheden moet de verguningsplichtige een EPB-aangifte indienen

bij

de

gemeente

waarin

het

gebouw

gelegen

is

(indien

er

een

stedebouwkundige vergunning vereist is) of bij de energieadministratie. In de EPBaangifte moet de verslaggever rapporteren of het gebouw ook effectief voldoet aan de EPB-eisen .

In de implementatie van de energieprestatiedatabank wordt de EPB-aangifte, net zoals de startverklaring, opgevat als een elektronische toepassing. Hierbij kan de verslaggever de EPB-aangifte opstellen en elektronisch doorsturen naar de energieadministratie. Bij deze

elektronische

toepassing

kunnen

echter

dezelfde

bedenkingen

worden

geformuleerd als bij de elektronische startverklaring. Op het vlak van integratie zou zich in de toekomst een probleem kunnen stellen. Een mogelijke toekomstige ontwikkeling in de ruimtelijke ordening is het ‘as built attest’ (2004d). Dit is een attest dat aangeeft dat de werken zijn uitgevoerd zoals dit in de vergunning was voorzien. Dit as built attest is op dit ogenblik niet operationeel. Mocht dit as built attest in de toekomst verplicht worden betekent dit dat er twee formulieren moeten worden ingevuld na het einde van

28

Spoor eGovernment


werkzaamheden aan een gebouw: de EPB-aangifte, waarin wordt ingegaan op de feitelijke realisaties op het vlak van energieprestaties, en het as built attest, waarin wordt ingegaan op de feitelijke realisaties op het vlak van stedenbouw. Om een integrale en klantvriendelijke dienstverlening te realiseren zal hiermee in de toekomst rekening moeten worden gehouden. 3.2.4

Energieprestatiedatabank: voorbode van Beter Bestuurlijke Beleid?

De problemen op het vlak van integratie bij de verschillende formulieren die hierboven werden aangehaald hebben allen een gemene deler. Telkens gaat het om integratieproblemen tussen het beleid van verschillende beleidsdomeinen. In het geval van de startverklaring en de EPB-aangifte gaat het heel concreet om een integratie van beleid tussen het beleidsdomein leefmilieu (energieprestaties van woningen) en het beleidsdomein ruimtelijke ordening (stedenbouwkundige vergunning). Burgers denken echter niet in termen van beleidsdomeinen. Een burger bevindt zich in een specifieke probleemsituatie. In dit geval is die probleemsituatie: (ver)bouwen. Wanneer we denken in termen van e-government en de verbetering van dienstverlening zou dit betekenen dat we de publieke dienstverlening afstemmen in functie van deze probleemsituatie. Burgers zouden dan slechts één startverklaring of ‘as built aangifte’ moeten aanleveren.

De problematiek van beleidsdomeinoverschrijdende integratie in het geval van de energieprestatiedatabank wordt gehekeld door de Vlacoro, de SERV, de VVSG en de MiNa-raad, en is ook aangeraakt tijdens de parlementaire werkzaamheden van het Energieprestatiedecreet (2004d; Verheyen, 2004; Reenaers & Bouckaert, 2004; Kerremans, 2004; 2004f). Tijdens het parlementaire debat stelt minister Gilbert Bossuyt:

“We hadden moeten aansluiten op de bouwvergunningen, we hadden het moeten koppelen aan de ruimtelijke ordening. Het kabinet van Ruimtelijke Ordening wenste dat echter niet. Dat zou het nochtans veel eenvoudiger maken voor iemand die bouwt” (2004f).

Deze passage doet op zijn minst een aantal vragen rijzen over de invloed die de Beter Bestuurlijke Beleid hervorming in de toekomst zal hebben op de integratie van dienstverlening in functie van de burger. In Beter Bestuurlijk Beleid staan een aantal concepten zoals het primaat van de politiek, de één-op-één relatie tussen politiek en

Kris Snijkers

29


administratie en homogene beleidsdomeinen centraal. Dit heeft geleid tot de afbakening van 13 homogene beleidsdomeinen die elk worden aangestuurd door één minister. Een homogeen beleidsdomein wordt door de Vlaamse overheid als volgt gedefinieerd:

“Een homogeen beleidsdomein is een verzameling beleidsmateries die vanuit het oogpunt van de burger en van het beleid een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Bevoegdheden die logischerwijze samenhoren, worden binnen eenzelfde beleidsdomein samengebracht.”

In het geval van de energieprestatiedatabank blijken de energieprestaties van gebouwen en de ruimtelijke ordening van diezelfde gebouwen echter niet tot één beleidsdomein te behoren. Robert Voorhamme geeft tijdens de parlementaire debatten aan dat dit niet evident was:

“Er werd toen ook gediscussieerd over het feit of dit een aangelegenheid is voor de minister van Ruimtelijke Ordening of voor de minister van Energie. Met deze discussie ging een juridische discussie gepaard waarover de legistieke cel van dit parlement uitvoering werd geraadpleegd” (2004f).

Het feit dat de energieprestaties van gebouwen tot de bevoegdheid blijken te horen van de minister van Energie is echter niet enkel een juridische aangelegenheid. Het voorbeeld van de energieprestatiedatabank toont aan dat het alles behalve evident is om een materie die over de grenzen van verschillende beleidsdomeinen heen loopt op een goede integrale manier aan te pakken. De vraag stelt zich dan ook welk effect de volledige uitvoering van de Beter Bestuurlijk Beleid hervorming zal hebben op de integratie en klantgerichtheid van de dienstverlening van de Vlaamse overheid. Het beklemtonen van verticale sturingsrelaties binnen homogene beleidsdomeinen blijken horizontale

procesinnovaties

in

de

weg

te

staan.

Initiatieven

om

beleidsdomeinoverschrijdende projecten te ondersteunen zullen cruciaal zijn (Janssen et al., 2004).

30

Spoor eGovernment


3.3 3.3.1

De energieprestatiedatabank als interbestuurlijk e-government project Machtsdimensie

Wat beweegt de verschillende besturen om aan het project te participeren? Welke onderlinge afhankelijkheden spelen in het project een rol? Uit de implementatie van de engergieprestatiedatabank blijkt duidelijk dat de gemeenten moeilijk te bewegen waren tot samenwerking met de Vlaamse overheid op dit vlak.

Wanneer we kijken naar de mogelijke baten die de gemeenten door het project realiseren stelt er zich al een eerste probleem. Het Energieprestatiedecreet is een nieuwe regelgeving, die enkele nieuwe taken voor de gemeenten met zich meebrengt. Voor de gemeenten brengen deze taken echter geen meerwaarde mee, integendeel. De VVSG meent dat de inschatting van de Vlaamse overheid dat de nieuwe regelgeving een verviervoudiging van de werklast van de lokale stedenbouwkundige ambtenaren inhoudt ten opzichte van de bestaande situatie (2004c). Problematisch is voor de gemeenten eveneens dat hiervoor geen financiële vergoedingen worden voorzien. De nieuwe taken dragen immers niet bij tot een betere doelbereiking van de gemeenten zelf. De gemeenten treden louter op als administratieve ondersteuning voor de Vlaamse overheid. Het Energieprestatiedecreet lijkt dan ook een onevenredige verdeling van de kosten en baten tussen de ketenpartners te betekenen. De gemeenten moeten een aantal investeringen doen op het vlak van tijd, personeel, software en hardware zonder hiervoor voor de eigen werking voordelen te winnen. Gedurende de implementatie van het project heeft dit geleid tot de herschikking van taken en processen die eerder reeds zijn besproken. De rol van de gemeenten is weggevallen voor het EPB-voorstel, de startverklaring, de uitstelverklaring en de EPB-aangifte.

Er kan voor de gemeenten wel over een voordeel worden gesproken in die zin dat de taken van de oude isolatieregelgeving komen te vervallen (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Deze taken worden vervangen door de nieuwe taken in het kader van de energieprestatieregelgeving. In het vooropgestelde systeem zou dit voor de gemeenten meer werk met zich meebrengen. In het systeem zoals dit geïmplementeerd is ligt de werklast voor de gemeenten echter een stuk lager door het feit dat de rol van de gemeenten sterk wordt beperkt.

Kris Snijkers

31


Een bijkomend punt voor de gemeenten is dat er geen rekening wordt gehouden met de al bestaande verplichting om een geïnformatiseerd vergunningenregister op te stellen. Dit vergunningenregister kadert in de wetgeving op de ruimtelijke ordening en moet informatie bevatten over vergunningen zoals stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen. In het Energieprestatiedecreet wordt gesteld dat de gemeenten informatie moeten bijhouden en doorsturen naar de energieadministratie maar worden deze procedures niet gekoppeld aan de vergunningenregisters. De VVSG vreest dat de energieprestatiedatabank, die oorspronkelijk in iedere gemeente zou moeten worden opgebouwd, dezelfde informatie bevat als het vergunningenregister (2004c). Met de bouw van een energieprestatiedatabank zouden de gemeenten dus kosten moeten maken die ze eigenlijk al hebben gemaakt met het vergunningenregister. Later in het project bleek het echter mogelijk om een koppeling te maken met de initiatieven die er in het kader van het vergunningenregister worden genomen (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Gedurende de implementatie is dan ook beslist om één centrale energieprestatiedatabank te ontwikkelingen waarnaar de gemeenten informatie, door middel van een XML-file, uit hun data-opvolgsysteem kunnen exporteren.

Wat

de

afhankelijkheid

van

resources

betreft

kan

worden

gesteld

dat

de

energieadministratie tot op zekere hoogte afhankelijk is van de frontoffice van de gemeenten. De gemeenten zijn als burgernabij bestuur het loket voor een reeks diensten, zoals de stedenbouwkundige vergunning. De gemeenten zijn dus goed geplaatst voor het capteren van informatie. De energieadministratie heeft zich in de implementatie van het project minder afhankelijk gemaakt van de lokale besturen door voor de startverklaring en de EPB-aangifte te werken met een digitaal loket. De mogelijkheid van de centrale overheid in het voorzien van digitale loketten om op deze manier de loketfunctie van het lokale niveau te ‘omzeilen’ was in 2003 al voorzien in het kerntakendebat:

“In een complexe samenleving heeft de burger in de eerste plaats nood aan een aanspreekpunt voor zijn betrekkingen met de overheid. Naast de dienstverlening die elke overheidsdienst verricht en naast het e-government, zijn de lokale besturen door hun directe betrokkenheid en nabijheid het uitgelezen niveau om loketfuncties uit te oefenen” (Vlaamse regering, 2003).

32

Spoor eGovernment


Het project van de energieprestatiedatabank toont duidelijk aan dat, door middel van een digitaal loket, het Vlaamse niveau minder afhankelijk wordt van het lokale niveau. Op deze manier kunnen bijvoorbeeld discussies worden vermeden over de noodzaak tot financiering van het lokale niveau. Toch leidt dit ook, zoals eerder al aangetoond, tot een versnippering van de dienstverlening naar de burger toe.

In het project wordt er geen dwang gebruikt in de zin dat er sancties aan de gemeenten worden opgelegd indien ze niet aan het project zouden participeren (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Er wordt vooral gerekend op de goodwill van de gemeenten om in het project mee te stappen. De aandacht gaat vooral naar het stimuleren en informeren van gemeenten om mee te werken met het project. Door middel van een goede opvolging van het project wordt aan de gemeenten het signaal gegeven dat er door de Vlaamse overheid belang wordt gehecht aan het project. Indien gemeenten niet in het project zouden meestappen wordt er in eerste instantie gebruik gemaakt van communicatieve instrumenten in plaats van zware sancties. 3.3.2

Strategische dimensie

De overkoepelende doelstelling van het project blijkt als zodanig voor geen van de verschillende besturen een probleem te stellen. De VVSG geeft duidelijk aan de algemene beleidsdoelstellingen van het Energieprestatiedecreet (energiezuinig bouwen om een bijdrage te leveren aan het Kyoto-protocol) te onderschrijven (2004c). Hier spreken we echter op het niveau van de effecten. Het effect van het project is het verberen van de energieprestaties van woningen om zo op termijn een positieve bijdrage tot het milieu te kunnen leveren. Over de concrete outputs om deze effecten te bereiken is er echter minder eensgezindheid. Op dit niveau zijn er duidelijk een aantal verschillende perspectieven.

Het Energieprestatiedecreet kadert duidelijk binnen een administratief perspectief op het beleid. Naar de burgers toe ontstaat er een nieuwe regelgeving waaraan zij moeten voldoen. Zij worden hierbij gecontroleerd door een systeem van aangiften en verklaringen. Op basis van deze aangiften en verklaringen kan de energieadmnistratie bijkomende controles uitvoeren en boetes opleggen. De burger wordt voornamelijk benaderd in zijn rol als rechtsonderhorige. Er is expliciet niet gekozen voor een systeem

Kris Snijkers

33


waarbij

subsidiëring

Energieprestatiedecreet

of

informatiecampagnes

bestaan

er

wel

andere

centraal

stonden.

initiatieven,

vaak

Naast op

het

andere

bestuursniveaus (bv. fiscale voordelen voor het installeren van betere beglazing of zuinige centrale verwarmign), die wel van deze instrumenten gebruik maken. Maar wanneer we het Energieprestatiedecreet als zodanig bekijken is dit decreet vooral ingegeven vanuit een administratief perspectief.

Ook op het interbestuurlijke vlak is er een administratief perspectief. De rol van de gemeenten is in het oorspronkelijke Energieprestatiedecreet louter gericht op het uitvoeren van een aantal administratieve taken ter uitvoering van de regelgeving. De taken van de gemeenten bestaan bijvoorbeeld uit het verzamelen, controleren en bewaren van de aangiftes en verklaringen en het doorgeven van informatie aan de energieadministratie. Het gaat om louter uitvoerende taken waarin de gemeenten geen beleidsvrijheid hebben. De VVSG is van mening dat de gemeenten wel een aantal uitvoerende taken kunnen opnemen indien dit aansluit bij de hoofdtaken van de gemeente en de gemeenten hiervoor worden vergoed (2004c). Dit is in het geval van de Energieprestatiedatabank echter niet het geval: de taken worden te weinig afgestemd op de andere taken van de gemeente (bv. vergunningenregister).

In de toekomst biedt het project echter ook mogelijkheden vanuit een economisch of netwerkperspectief (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Door de oprichting en het gebruik van de energieprestatiedatabank komen heel wat gegevens ter beschikking over de energieprestaties van (nieuwe) woningen. Deze gegevens waren vroeger totaal niet beschikbaar. Hiermee kan het administratieve perspectief op het Energieprestatiedecreet worden overstegen. Vanuit een netwerkperspectief biedt dit nieuwe mogelijkheden op het vlak van beleidsevaluatie. Een eerste mogelijkheid is het ter beschikking stellen van statistische informatie over energieprestaties aan gemeenten, waardoor zij zich kunnen benchmarken met andere gemeenten. Gemeenten kunnen op deze manier een eigen beleid uitwerken om het verbeteren van energieprestaties verder te stimuleren. Op deze manier kunnen ze ook van elkaar leren. De Vlaamse overheid treedt zo op als coach van de lokale besturen. De rol van lokale besturen is dan ook niet meer beperkt tot een administratieve rol: ze kunnen een eigen beleid ontwikkelen waarbij ze worden ondersteund met de informatie van de Vlaamse overheid. Een tweede mogelijkheid binnen het netwerkperspectief is de evaluatie van het beleid en de

34

Spoor eGovernment


regelgeving van de Vlaamse overheid zelf. Wanneer er meer en meer informatie ter beschikking komt over de feitelijke energieprestaties van woningen kan de Vlaamse overheid

de

instrumenten

regelgeving inschakelen).

Energieprestatiedecreet

ten

aanpassen Hierin opzichte

(bv. zit van

versoepelen/verstrengen ook de

een

meerwaarde

isolatieregelgeving,

of

nieuwe

van die

het eerder

administratief was en weinig concrete informatie opleverde over de feitelijke toestand op het terrein.

De nieuwe mogelijkheden vanuit het netwerkperspectief kunnen ook worden gekoppeld aan het economisch perspectief. Indien het beleid geëvalueerd wordt betekent dit ook dat er nieuwe instrumenten kunnen worden ingezet om de doelstellingen te bereiken. Hierbij kan bijvoorbeeld ook worden gedacht aan de strategische inzet van subsidies. Op dit ogenblik zijn er wel financiële stimuli door andere overheden om energieprestaties van woningen te verbeteren, maar zijn deze niet gekoppeld aan duidelijke beleidsinformatie.

Naast financiële stimuli kunnen ook informatieve instrumenten worden ingezet. De gemeenten kunnen hierin een rol spelen om de bouwheren en architecten te stimuleren en te informeren over energieprestaties van woningen. 3.3.3

Institutionele dimensie

Op het vlak van competenties stelt de Energieprestatieregelgeving een aantal uitdagingen. Vooral het berekenen van de energieprestaties van een woning vergt (nieuwe) kennis bij de architecten en verslaggevers aangezien het om een vrij ingewikkelde berekeningswijze gaat. Er werd op verschillende manieren gewerkt aan de opbouw van deze competenties. Ten eerste werd er door het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, in samenwerking met een aantal andere actoren op het terrein, een lessenpakket uitgewerkt waarin de energieprestatieregelgeving en de methoden om energieprestaties te verbeteren worden uitgelegd. Ten tweede werd een softwarepakket ontwikkeld waarmee simulaties kunnen worden gemaakt van de energieprestaties van een woning. Deze software kan gratis worden gedownload en laat toe concrete berekeningen te maken.

Kris Snijkers

35


De communicatie naar de verschillende betrokkenen toe kreeg relatief veel aandacht gedurende de implementatie van het Energieprestatiedecreet. Via verschillende instrumenten werd er naar verschillende doelgroepen gecommuniceerd (Ingenieurarchitect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Deze instrumenten zijn onder meer:

-

In de periode oktober-november 2005 werden er infosessies georganiseerd voor de gemeenten. De gemeenten kregen ook een informatiegids met concrete informatie over het project.

-

De website rond de energieprestatieregelgeving biedt specifieke informatie aan voor drie doelgroepen: de vergunningverlenende overheden, de bouwheren en de professionelen in de bouwsector (www.energiesparen.be/energieprestatie). Voor elk van deze doelgroepen staat er algemene informatie over de energieprestatieregelgeving, maar ook over de specifieke taken die de doelgroep in de toekomst moet vervullen. Op deze manier kan een betrokkene een vrij duidelijk zicht krijgen op wat de energieprestatieregelgeving concreet voor hem betekent.

-

De website voorziet de mogelijkheid om zich in te schrijven op een regelmatige nieuwsbrief die de betrokkenen informeert over de voortgang van het project.

-

Er werd informatie voorzien die door de gemeenten kon worden gebruikt in de eigen infobladen op website om de burgers te informeren over het energieprestatiedecreet.

-

Er werd een applicatie ontwikkeld waarmee, interactief, kan worden nagegaan of een gebouw moet voldoen aan de energieprestatieregelgeving.

Zorg voor specifieke karakteristieken en doelstellingen speelde in het project een belangrijke rol. Bij de start van het project bleek uit de verschillende adviezen, en meer bepaald uit dit van de VVSG, dat er te weinig rekening was gehouden met de specifieke karakteristieken van de lokale besturen. Een eerste belangrijk element in dit opzicht waren de data-opvolgystemen die lokale besturen inrichten in de context van de ruimtelijke ordening. Gemeenten sturen in het kader van de ruimtelijke ordening vergunningenregisters door naar de Vlaamse overheid. In plaats van gebruik te maken van deze data-opvolgsystemen werd in het project eerst gedacht aan nieuwe ‘energieprestatiedatabanken’ in elke gemeente. Later in het project werd hier toch rekening mee gehouden en kwam er een gecentraliseerde energieprestatiedatabank,

36

Spoor eGovernment


waarnaar de gemeenten informatie uit hun data-opvolgsystemen kunnen exporteren. Hierbij werd verdergebouwd op de bestaande structuren die gemeenten gebruiken om hun vergunningenregisters door te sturen, zodanig dat de inspanningen voor de gemeenten minimaal bleven (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Dit duidt op de noodzaak om, in contacten en beleid met de lokale besturen, de verkokering van de Vlaamse overheid te overstijgen. Lokale besturen worden geconfronteerd met het beleid van de verschillende Vlaamse beleidsdomeinen. De Vlaamse overheid moet hiermee rekening houden en telkens trachten na te gaan hoe het beleid van een specifieke afdeling samenhangt met dit van andere Vlaamse afdelingen om zo het beleid te kunnen afstemmen op de specifieke noden van de gemeenten.

Een tweede element was de verscheidenheid aan schaalgroottes van de gemeenten, en vooral de mogelijkheden op het vlak van informatica. Niet alle gemeenten beschikken over een data-opvolgsysteem. Deze gemeenten zouden dus ook geen digitale gegevens kunnen doorsturen naar de Vlaamse overheid. Veel gemeenten werken voor hun dataopvolgsysteem samen met een informaticaleverancier (287), een aantal gemeenten doet dit in eigen beheer en een relatief kleine groep van gemeenten heeft geen digitaal vergunningenregister (2005). Voor de gemeenten die met een informaticaleverancier werken treden deze leveranciers op als een tussenpersoon. De Vlaamse overheid informeert deze leveranciers in maandelijkse informatievergaderingen. De gemeenten die in eigen beheer een data-opvolgsysteem hebben worden rechtstreeks door de Vlaamse overheid geïnformeerd. Voor de gemeenten die nog geen data-opvolgsysteem hebben, en dus hun gegevens ook niet met een XML-bericht naar de Vlaamse overheid kunnen sturen, werd een webapplicatie ontwikkeld.

De betrouwbaarheid van de verschillende partners lijkt in het project geen probleem te vormen (Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap, 2006). Door de informatie en communicatie toe te spitsen op de verschillende doelgroepen zouden alle betrokkenen in

het

project

een

duidelijk

beeld

moeten

hebben

van

elkaars

taken

en

verantwoordelijkheden.

Kris Snijkers

37


4

BESLUIT

De energieprestatiedatabank is een voorbeeld van hoe technologie ‘enacted’ wordt in een concrete context, meer bepaald in een interbestuurlijke context. Het project werd ontworpen en in wetgevende teksten gegoten. Bij de concrete implementatie bleken een aantal partners niet opgezet met de nieuwe taken die ze moesten uitvoeren, waarna er heel wat wijzigingen werden aangebracht. Deze wijzigingen weken zo sterk af van het oorspronkelijke wetgevende kader dat nieuwe wetsteksten nodig bleken.

Uit de case van de energieprestatiedatabank kunnen we alvast enkele conclusies trekken. Ten eerste duidt het project op de complexiteit van interbestuurlijke egovernment projecten. Deze complexiteit heeft niet enkel te maken met het feit dat er besturen van verschillende bestuursniveaus actief zijn in een proces (verticaal interbestuurlijk), maar eveneens met het feit dat er verschillende besturen van éénzelfde bestuursniveau in een project actief zijn (horizontaal interbestuurlijk). Hierdoor kan het overzicht op de onderlinge activiteiten (zelfs binnen één bestuursniveau) verloren gaan, terwijl de kosten hiervan worden afgewenteld op een ander bestuursniveau, of op de burger. Verkokering van een bestuursniveau kan ontstaan door het optrekken van sterke administratieve grenzen en gedetailleerde bevoegdheidsverdelingen. ICT kan ingezet worden om als een net doorheen verschillende kokers heen te lopen en ze op elkaar, andere bestuursniveaus en de burger af te stemmen.

Een tweede conclusie is de noodzakelijke afstemming tussen administratieve vereenvoudiging en het gebruik van ICT en e-government. Vaak worden deze zaken op verschillende plaatsen in de organisatie aangestuurd. Dit heeft tot gevolg dat er geen volledige integratie ontstaat van beide instrumenten. Administratieve vereenvoudiging kan maar gebeuren door middel van ICT, omgekeerd is ICT slechts een instrument dat een voorwerp (in casu administratieve vereenvoudiging) nodig heeft om zijn potentieel te kunnen realiseren.

Een derde conclusie zijn de nieuwe mogelijkheden op het vlak van bestuur en beleid die door toedoen van ICT ontstaan. Het gebruik van informatienetwerken tussen verschillende besturen, ondersteund door ICT, kan leiden tot nieuwe vormen van samenwerking, informatie-uitwisseling en aansturing en bijsturing van beleid. Om de

Kris Snijkers

39


effecten van beleid te evalueren is er een aanzienlijke hoeveelheid informatie nodig. Door middel van ICT kan deze informatie worden gecapteerd, opgeslagen en worden uitgewisseld tussen verschillende besturen. Op deze manier krijgt de klassieke interbestuurlijke relatie een nieuwe vorm. In plaats van een hiërarchische aansturing (top-down)

met

beleidsbijstelling

weinig ontstaan

aandacht nu

voor

horizontale

bottom-up netwerken

informatieoverdracht waarin

de

en

verschillende

bestuursniveaus participeren met het oog op een zo goed mogelijke effectbereiking.

40

Spoor eGovernment


5

BIBLIOGRAFIE

Voorstel van decreet van de heren Robert Voorhamme, Koen Helsen, Eloi Glorieux en Jos Bex houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat voor gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat (2002). Beknopt verslag (Voorstel van decreet van de heren Voorhamme, Glorieux en Bex houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat voor gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat) (2004a). Checklist formulieren. Administratieve lastenvermindering door goede formulieren (2004b). Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Kenniscel Wetsmatiging. Energieprestatiedecreet: minder energieverbruik, meer papierverbruik? (2004c). Brussel: Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten. Energieprestatiedecreet: minder energieverbruik, meer papierverbruik? Standpunt VVSG (2004d). Brussel: Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten. Voorstel van decreet van de heren Robert Voorhamme, Koen Helsen, Eloi Glorieux en Jos Bex houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat voor gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat. Hoorzitting. Verslag namens de Commissie voor Openbare Werken, Mobiliteit en Energie uitgebracht door de heer Jean-Paul Peuskens (2004e). Voorstel van decreet van de heren Robert Voorhamme, Koen Helsen, Eloi Glorieux en Jos Bex houdende eisen en handhavingsmaatregelen op het vlak van de

Kris Snijkers

41


energieprestaties en het binnenklimaat voor gebouwen en tot invoering van een energieprestatiecertificaat. Verslag namens de Commissie voor Openbare Werken, Mobiliteit en Energie uitgebracht door de heer Jean-Paul Peuskens (2004f). Energieprestatieregelgeving in Vlaanderen vanaf 1 januari 2006. Informatiesessie voor de vergunningverlenende overheid (2005). Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Afdeling Natuurlijke Rijkdommen & Energie. Ellul, J. (1964). The technological society. New York: Vintage Books. Fountain, J. E. (2001). Building the virtual state. Information technology and institutional change. Washington: Brookings Institution Press. Ingenieur-architect - Vlaams Energie Agentschap (2006). Interview. Janssen, D., Rotthier, S., & Snijkers, K. (2004). Prioriteren van eGovernment. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Kerremans, P. (2004). Adviesvraag voorontwerp van besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van de eisen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen. Brussel: Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen. Orlikowski, W. J. (2000). Using technology and constituting structures: a practice lens for studying technology in organizations. Organization Science, 11, 404-428. Orlikowski, W. J. & Robey, D. (1991). Information technology and the structuring of organizations. Information Systems Research, 2, 143-169.

42

Spoor eGovernment


Pinch, T. J. & Bijker, W. E. (1984). The social construction of facts and artefacts: or how the sociology of science and the sociology of technology might benefit each other. Social Studies of Science, 14, 399-441. Reenaers, L. & Bouckaert, B. (2004). Advies inzake het ontwerp van besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van de eisen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen. Brussel: Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening. Snijkers, K. (2004). eGovernment in een interbestuurlijke context: een exploratie. Leuven: Steunpunt bestuurlijke organisatie Vlaanderen. van de Donk, W. B. J. H. & Snellen, I. Th. M. (1998). Towards a Theory of Public Administration in an Information Age? In I.Th.M.Snellen & W. B. J. H. van de Donk (Eds.), Public Administration in an Information Age. A Handbook. (pp. 3-20). Amsterdam: IOS Press. Verheyen, R. F. (2004). Briefadvies van 3 juni 2004 over het Voorontwerp van besluit tot vaststelling van de eisen op het vlak van de energieprestaties en het binnenklimaat van gebouwen. Brussel: Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen. Vlaamse regering (2003). Bestuursakkoord tussen het Vlaams, het provinciaal en het lokaal bestuursniveau omtrent een effectief en burgergericht overheidsbestuur in Vlaanderen. Brussel: ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.

Kris Snijkers

43

007

Recommend Documents