0007 Jelentés a települési önkormányzatok tulajdonában lévő közutak, hidak, alagutak fejlesztésének, fenntartásának és üzemeltetésének vizsgálatáról
TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. A települési önkormányzatok feladatainak és a közutak vagyoni helyzetének meghatározása 2. Az útügyi feladatok ellátása Mellékletek Az Állami Számvevőszék 1999. évi ellenőrzési terve alapján vizsgáltuk a települési önkormányzatok közszolgáltatási tevékenységét, ennek keretében a közutak, hidak, alagutak fejlesztésének, fenntartásának és üzemeltetésének feladatellátását (továbbiakban: útügyi feladatok). A vizsgálatunk kiterjedt az önkormányzati bel- és külterületi utakra egyaránt. Az útügyi tevékenység szakmailag magában foglalja az úthálózat fejlesztési, az útügyi hatósági és az útkezelői feladatokat, ez utóbbi megoszlik útügyi igazgatási jellegű, útüzemeltetési és útfenntartási feladatokra. A jogszabályi háttér, a feladatellátás rendszere és módszere folyamatosan korszerűsödött, az önkormányzatok fejlődése, feladatellátása, tulajdonosi pozíciója, továbbá az Európai Unióhoz való várható csatlakozás a szabályozás és a feladatellátás területén módosításokat tett indokolttá. Mindezek következményeként időszerűvé vált a nem állami tulajdonú útügyi kérdések átfogó vizsgálata. Az ország önkormányzati közúthálózata működőképességének biztosítása, folyamatos fenntartása, felújítása, valamint összehangolt fejlesztése össztársadalmi, nemzetgazdasági érdek és feladat. Nemzetközi összehasonlításban a magyar közúthálózat mennyiségét tekintve megfelel az európai átlagértéknek, minőségi jellemzőit illetően az európai rangsor utolsó harmadában foglal helyet a szakmai értékelés szerint (pl. a települések egy részén a kiépített utak alacsony aránya, a hidak nem megfelelő teherbírása, a nagyobb települések körüli közlekedésben az utak és csomópontok nem megfelelő
áteresztőképessége, az elkerülő szakaszok alacsony aránya). Magyarországon a tengelyterhelés megengedett határértéke 10 tonna, az EU-ban elfogadott 11,5 tonna; a legnagyobb nehéz tehergépkocsik megengedett össztömege jelenleg 40 tonna, míg az EU határérték 44 tonna. A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (továbbiakban: KHVM) 1992. évben kidolgozta a magyar közlekedéspolitikai koncepció téziseit, s ezt követően 1994. év végén a magyar közlekedéspolitikai koncepciót. A Kormány 1996. júliusában megtárgyalta és elfogadta a magyar közlekedéspolitikát, a stratégia irányát, eszközrendszerét és a fejlesztés főirányait. Ezen dokumentumok azonban nem, vagy csak alig néhány gondolat erejéig foglalkoztak a helyi önkormányzatok közúti kérdéseivel. Így a települések útügyi feladatai nem képeztek jelentőségüknek megfelelő helyet az országos koncepciókban. Az ellenőrzés célja: annak megállapítása volt, hogy: ˇ a települési önkormányzatok a törvényekben és a kapcsolódó kormány és miniszteri rendeletekben meghatározott útügyi feladataiknak eleget tesznek-e; ˇ a feladat ellátásához mekkora nagyságrendű vagyonnal rendelkeznek, milyen fejlesztéseket valósítottak meg, megoldott-e a tulajdonukban lévő útügyi létesítmények fenntartása, üzemeltetése; ˇ rendelkeztek-e a feladat megoldásához szükséges pénzügyi eszközzel (saját forrás, központi, fővárosi és megyei támogatás, különböző alapok stb.); ˇ a támogatások felhasználásánál érvényesült-e a törvényesség és szabályszerűség; ˇ a pénzeszközök felhasználása célszerűen és eredményesen szolgálta-e a települések útügyi feladatainak ellátását, milyen fejlődést biztosított a település infrastrukturális állapotában; ˇ a belső nyilvántartás (számvitel, ingatlankataszter stb.) és az erre épülő adatszolgáltatás lehetővé teszi-e az útügyi feladatellátásnak (műszaki, pénzügyi) figyelemmel kisérését, a döntéshozók megfelelő tájékoztatását. Vizsgált időszak: 1993-1999. I. félév A helyszíni vizsgálat során ellenőrzést végeztünk a KHVM-nél. Vizsgálatunk 65 önkormányzatra terjedt ki (Főváros, 6 fővárosi kerület, 5 megyei jogú város, 20 város, 13 nagyközség és 20 község) amelyek közigazgatási területe 425 921 hektár, az ország összes területének 4,6%-a és a belterületek nagysága a települések összes belterületének 14,2%-a. Az ellenőrzött települések összes közútjainak hossza 9 516 km, az ország helyi útjainak 9,0%-a, míg a belterületi útjaik hossza 7 229 km, amely 14,3%-át teszik ki az ország összes belterületi útjának.
A helyszíni vizsgálat így kiterjedt a települési önkormányzatok útügyi feladatainak egészére, mivel közszolgáltatási tevékenységüket a belterületi és a külterületi közutak tekintetében egységesen és összehangoltan kell ellátniuk. Ugyanis csak a belterületi és a külterületi utak és egyéb útügyi létesítmények megfelelő, jó karba helyezett állapota teszi lehetővé ezen infrastruktúra biztonságos működését. Az önkormányzatok a helyi közutak fenntartásával és fejlesztésével kapcsolatos feladataikat a tulajdonukban lévő helyi közutakkal, illetve azok tartozékaival és műtárgyaival (hidak, alagutak, átereszek, forgalomtechnikai létesítmények és berendezések) látták el. Az önkormányzatok ellenőrzése során a szakmai, a vagyoni és a feladat-ellátási vizsgálati szempontok részletesebb megalapozása érdekében tájékozódó jellegű vizsgálatot végeztünk az egységes közlekedési hatósági feladatokat ellátó Közlekedési Főfelügyeletnél, a Fővárosi és nyolc megyei közlekedési felügyeletnél, továbbá az országos közutak fenntartását, üzemeltetését és fejlesztését ellátó nyolc közútkezelő közhasznú társaságnál. (A vizsgált egységek jegyzékét a 2. és a 2/a számú mellékletek tartalmazzák.) A helyszíni vizsgálatok kiegészítésére és az országos összefoglaló jelentés elemzésének kidolgozása céljából további műszaki és pénzügyi adatokat, dokumentumokat szereztünk be a Magyar Államkincstártól, az Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóságtól, az Állami Közúti Műszaki és Információs Közhasznú Társaságtól. Nem képezte a jelenlegi vizsgálat tárgyát, azonban a szakterületek feladatel- látási összekapcsolódása miatt meg kell említeni, hogy az Állami Számvevőszék 1998-99. években ellenőrizte a települési önkormányzatok vízrendezési és csapadékvíz-elvezetési feladatai ellátását és az állami támogatás felhasználását. Jelentésünk bemutatta, hogy az önkormányzatok tulajdonában lévő csapadékvíz-elvezető létesítmények és műtárgyak elhanyagolt állapota a helyi vízrendezési és vízkárelhárítás, valamint az árvíz- és belvízvédekezés az önkormányzati feladatok között nem kapott jelentőségének megfelelő helyet. A vizsgált települési önkormányzatok 80%-a nem készítette el a kötelezően előírt vízkár-elhárítási tervet, kiadásai előirányzatainak részesedése az éves költségvetési főösszegekhez viszonyítva az ellenőrzött önkormányzatok 2/3-ánál nem érte el még az 1%-os mértéket sem. A vízelvezető árkok elhanyagolt állapota következtében lakóházakban, önkormányzati intézményekben, közutakban és műtárgyakban évente növekvő összegű károk keletkeztek. Az 1999. évi és a 2000. évi csapadékosabb időjárás következtében bekövetkezett árvízi és belvízi káresemények még inkább erősítik az utak és ezek szerves részét képező vízelvezető rendszerek és ezek műtárgyainak folyamatos karbantartását és a szükségleteknek megfelelő fejlesztését, az ehhez szükséges pénzügyi eszközök biztosítását .
Magyarország útügyi feladatainak ellátását a 135 478 km hosszú közúthálózat szolgálja, amelyből a főúthálózat 12 868 km, a mellékúthálózat 122 610 km. Az ország összes útjaiból 30 245 km országos közút, míg 105 233 km helyi (önkormányzati) közút. A helyi úthálózatból 50 545 km belterületi és 54 688 km külterületi út. Az országos közúthálózat 98,9%-ban, a helyi közúthálózat pedig 34,0%-ban kiépült. A városok helyi belterületi útjainak kiépítettségi aránya 72%-os. (A fogalmi meghatározásokat a 2. sz. függelék tartalmazza). A vizsgált önkormányzatok 9 516 km helyi közúthálózatából 5 798 km, 60,9% kiépített, ezen belül a belterületi utak hossza 7 229 km, amelynek 76,6%-a, míg a 2 287 km külterületi út 11,5%-a tekinthető kiépítettnek, valamilyen szilárd burkolattal ellátottnak. A városok belterületi útjainak (6 458 km) 76,7%-a (4 956 km) kiépült közút. (Magyarország úthálózatának helyzetét, kiépítettségét, a helyi közutak és közúti hidak jellemző adatait az 1-1/e számú táblázatok tartalmazzák). A vizsgált nem városi települések belterületi közútjainak kiépítettsége 12% és 70% között alakult, esetenként kiemelt idegenforgalmi és üdülési térségekben 70%-85%-os mutató is előfordult. A külterületek kiépítettsége városoknál is alacsony, az 50%-ot nem haladta meg. A községek, nagyközségek tekintetében maximálisan 30%-os arány volt tapasztalható. Az országos közutak az állam, a helyi közutak a települési önkormányzatok tulajdonában vannak. Természetes és jogi személyek (mezőgazdasági, erdészeti) tulajdonában 52 919 km út van, amely magánút. Magyarország közúthálózata – a tulajdonviszonyoktól függetlenül – egységes infrastrukturális rendszert képez. Az úthasználók ugyanis azonos igényeket támasztanak a közúthálózat egészével szemben, s így ezen elvárásoknak az állami és önkormányzati utak vonatkozásában – ugyan eltérő szervezeti rendszerben – de eleget kell tenni. Az önkormányzati tulajdonú utak fejlesztésének, fenntartásának bele kell illeszkednie Magyarország távlati közúthálózat fejlesztési koncepciójába. A helyi utak fenntartásának és üzemeltetésének szakmai és műszaki követelményei – a forgalom nagyságával összhangban – meg kell, hogy feleljenek az állami közutakra érvényes igényeknek. E nélkül ugyanis nem biztosítható az egységes hazai közúthálózat zavartalan, forgalombiztos és az Európai Unió követelményeinek is megfelelő működése.
I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok
A települési önkormányzatok útügyi feladatainak ellátását, a közutak üzemeltetését, fenntartását, fejlesztését – kötelező jelleggel – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.), továbbá a közúti közlekedésről szóló – többször módosított – 1988. évi I. törvény (továbbiakban: Kkt.) – együttesen – fogalmazták meg. A közúti közlekedésről szóló alapvető jogszabály – a Kkt. – akkor született meg, amikor az ország teljes közúthálózata egységes állami tulajdonban volt és a tanácsok voltak a helyi közutak kezelői. A törvényekben is nevesített kötelező feladatellátásnak a vizsgált önkormányzatok a helyi lehetőségeik és anyagi erőforrásaik függvényében tettek eleget. Az útügyi tevékenység ellátásának helyi szabályozása, a feladatok és hatáskörök egyértelmű, számon is kérhető elhatárolása azonban szinte valamennyi önkormányzatnál kifogásolható volt. Az Ötv, továbbá az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (továbbiakban: Vtv.). a tulajdonviszonyok átalakítása keretében létrehozta az önkormányzatok közfeladatainak ellátásához szükséges vagyoni kört. Így az önkormányzatiság megjelenésével a tulajdonviszonyok alapvetően megváltoztak, s a települési önkormányzatok tulajdonosai lettek a helyi közutaknak, amely a tulajdonosi kötelezettségek teljesítésével is jár. Nem csak a belterületének, hanem a közigazgatási határainak egészére, a külterületére is kötelezettségek hárulnak az útügyi feladatok tekintetében. Ennek csak akkor tud megfelelni, ha a törvények alapján a neki járó vagyont tulajdonába veszi, egyúttal a tulajdonbavétel törvényileg (Ötv: törzsvagyonba vételi kötelezettség) szabályozott nyilvántartásbeli kötelezettségének eleget tesz. A törzsvagyon – a többi vagyontárgytól elkülönítve történő – nyilvántartása, értékelése és tételes leltár szerinti kimutatása elengedhetetlen követelmény. A települési önkormányzatok a közút vagyont több lépésben szerezték meg: ˇ döntő többségben az Ötv erejénél fogva, ˇ kisebb részben a Vtv szerint a Vagyonátadó Bizottságok (továbbiakban: VÁB) eljárása eredményeként, illetve, ˇ a kárpótlásról szóló 1991. évi XXV. törvény, a szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény hatálybalépéséről és az átmeneti szabályokról szóló 1992. évi II. törvény, továbbá a földrendező és földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény alapján, ˇ egyéb címen (vásárlás). A vizsgált önkormányzatok a közutak törzsvagyonba sorolását és forgalomképtelennek minősítését egy-egy
kivétellel megtették. A vizsgálati tapasztalatok szerint azonban az önkormányzatok tulajdonát képező helyi közutak tényleges mennyisége és értéke nem volt megállapítható a nyilvántartások alapján. Értékbeli nyilvántartást nem vezettek, a mennyiségi nyilvántartás pontatlan volt. Alig volt olyan vizsgált önkormányzat, ahol a számviteli, analitikai nyilvántartások hibátlanok lettek volna, az ellenőrzés az ingatlan kataszteri nyilvántartások 90%-ánál is talált hibát. Ebben a helyi hiányosságokon kívül közrejátszott, hogy a tulajdonukba vett közút vagyon kötelező értékelésére, az érték meghatározásának módszerére, sem műszaki, sem pénzügyi vonatkozásban - az önkormányzatoknak nem állt rendelkezésükre központi iránymutatás. A feladatellátás módjait döntően a települések jellege - főváros, fővárosi kerület, megyei jogú város, város, nagyközség, község - az útügyi feladatok nagyságrendjének különbözősége határozta meg. Az önkormányzatok e feladatot az általuk alapított és felügyelt költségvetési szervekhez, illetve gazdasági társaságokhoz (Rt., Kft.) telepítetten, esetenként vállalkozásba adással, illetve közhasznú munkások foglalkoztatásával oldották meg. A települési önkormányzatok feladatainak ellátását biztosító pénzeszközök a Magyar Köztársaság éves központi költségvetéseiben, a költségvetési és államháztartási törvényben előírt szabályozás szerint álltak rendelkezésre. Az önkormányzatok saját hatáskörben döntöttek az útügyi feladatellátáshoz szükséges pénzeszközök mértékéről és nagyságáról. Az önkormányzatok számára üzemeltetésre-fenntartásra csupán a normatív támogatásoknál a "Települési igazgatási, kommunális és sportfeladatok" jogcím keretében jelent meg nevesítetten az úthídfenntartási tevékenység. A normatíva azonban más (pl. közterületfenntartás, település-üzemeltetés, sportcélok) feladatok ellátására is szolgált, nagysága változó: az állandó népesség alapján 1995. évben 3 820 Ft/fő; 1996. évben 1 637 Ft/fő; 1997. évben 312 Ft/fő; 1998. évben 1 200 Ft/fő és 1999. évben 594 Ft/fő, ez utóbbit 421 Ft/fő összeg egészítette ki a személyi jövedelemadóból. A feladatellátásra szolgáló normatíva mértéke jelentősen változott, illetve csökkenő irányzatot mutatott, ebből következő bizonytalansága is hozzájárult a feladatellátás alacsony színvonalához. A fejlesztési és felújítási tevékenység végzéséhez a települési önkormányzatok pénzeszközöket nevesítetten, a céljellegű decentralizált támogatásból és a területi kiegyenlítést szolgáló pénzeszközökből kaptak, illetve kaphattak pályázat útján. Az Útalapról szóló – többszörösen módosított – 1992. évi XXX. törvény 1993. január 1-től tette lehetővé az önkormányzati törzsvagyonhoz
tartozó helyi közúthálózat (utak, hidak, csomópontok, járdák) és kerékpárutak építésének támogatását ugyancsak pályázatok útján. A vizsgálati tapasztalatok azt mutatták, hogy az önkormányzatok általában keveset fordítottak az útügyi feladatok megoldására. Az éves költségvetések útügyi kiadási előirányzatainak aránya az ellenőrzött önkormányzatok 80%-ánál nem érte el az éves költségvetési kiadások főösszege l%-át. Az önkormányzatok ezen célú bevételi és kiadási előirányzatai, illetve ezek tényleges teljesítései valamennyi vizsgált önkormányzatnál egyértelmű műszaki-szakmai meghatározás hiányában együtt tartalmazták a fenntartási és a felújítási tevékenység ellátásának pénzösszegeit, ezért a tevékenységek elkülönített (fenntartás, felújítás) valós ráfordításai csak nagy bizonytalansággal voltak elhatárolhatók. Az országos összesített adatok alapján a tendencia ehhez hasonló, 1993. és 1998. év között 1,07%, illetve 0,41% szélső értékek között alakultak. A közutak, hidak alagutak üzemeltetése, fenntartása jogcímen elszámolt kiadások a vizsgált kör egészét tekintve 1993-1995. közötti időszakban 6,5 Mrd Ft-ról 16,6 Mrd Ft-ra emelkedtek, míg 1996. évtől e kiadások fokozatosan csökkentek, 5 Mrd Ft-ról 1998. évre 3,6 Mrd Ft-ra, lényegében követve a normatíva évenkénti alakulását. Az önkormányzatok ezen pénzeszközöknek mintegy 40-50%-át fordították kifejezetten közút fenntartásra, lényegében a legégetőbb burkolathibák eseti kijavítására (kátyúzás). Ugyanakkor ez utóbbi időszakban a fejlesztés, felújítás címen elszámolt felhasználások 10,2 Mrd Ft-ról 15,6 Mrd Ft-ra növekedtek (152,9%). Az arányeltolódás a központi és 1996. évtől kezdődően - a decentralizált megyei támogatások felújításokkal, illetve fejlesztésekhez kapcsolódó igénybevételi lehetőségével függött össze. (A pénzügyi adatokat a 2-2/e számú. táblázatok tartalmazzák.) A szűkösen rendelkezésre álló központi források felhasználásánál a maradványelv érvényesült, az önkormányzatoknál a kötelezően ellátandó feladatok rangsorolásakor e tevékenység általában háttérbe szorult, elsőbbséget kaptak az életkörülményeket közvetlenül befolyásoló tevékenységek (oktatás, egészségügy).A folyamatos minőségromlást megakadályozó fejlesztési és fenntartási koncepciókat, terveket általában nem készítettek. Az önkormányzatoknál még az előre látható, tervezhető pénzügyi eszközöket (pl. gépjármű adó, közterület használatba vételi díj) sem e feladat megoldására tervezték forrásként, csupán esetenként a tényleges ráfordításoknál vették figyelembe. A vizsgálati tapasztalatok azt is bizonyították, hogy az önkormányzatok döntő többsége nem ismerte fel a feladatellátás elmaradásának kockázatát, a helyi közutak és műtárgyaik folyamatos állagromlását és ennek következtében előálló társadalmi és gazdasági hatásokat. A jogszabályokban követelményként előírt számviteli részletező nyilvántartásokat és az ingatlankatasztert nem megfelelő tartalommal vezették, ezek adatai az egyéb naturáliákban vezetett nyilvántartásokkal
nem egyeztek. Az egyes közúti létesítmények építésének időpontjáról, műszaki (szerkezeti) jellemzőiről sem tartalmaztak megbízható információkat. Az ezekből készített statisztikai adatszolgáltatás megbízhatatlan volt, a szolgáltatott adatok nem fedték le az útügyi tevékenység teljes terjedelmét, így az értékeléshez megfelelő – naprakész – információk nem álltak rendelkezésre. A kötelező feladatellátást szolgáló vagyon meghatározó hányadát a vizsgált önkormányzatok csak naturáliákban tartották nyilván, mivel a vagyonátvétel során érték nélkül vették tulajdonba. Így csupán mennyiségben képezte az önkormányzati vagyon részét. Mindössze három vizsgált önkormányzat értékeltette az átvett közútvagyonát. Az önkormányzatok 85%-a még a tanácsrendszer idején elfogadott – azóta sem korszerűsített – településrendezési (fejlesztési) tervvel rendelkezett, külön közút fejlesztési tervet pedig a vizsgált önkormányzatok közül mindössze 5% készíttetett. Ezek a ténymegállapítások alátámasztják, hogy tervszerű és tudatos közép, illetve hosszabb távra szóló helyi közútfejlesztési programok hiányában a fejlesztési célok meghatározásában az esetszerűség volt a jellemző. Az ellenőrzött időszakban a vizsgált önkormányzatok - saját források, központi és megyei területfejlesztési tanácsi támogatás igénybevételével- megvalósítottak (különböző mértékegységben nyilvántartott) 494 km és 411.464 m2 közút, 55 km és 71.000 m2 járda, továbbá 91 km és 4900 m2 kerékpárút fejlesztést, illetve felújítást. A vizsgált önkormányzatok mintegy 90%-ánál a folyó kiadások elszámolásának kialakult helytelen gyakorlatát is kifogásolta az ellenőrzés. A hatályos szakfeladatrendben rögzített tartalmi előírásokat a kiadások elszámolásánál félreértelmezve alkalmazták. Keveredett az útfenntartás-felújítás-fejlesztés számviteli kategória, ebből következően a működési és felhalmozási kiadások sem voltak pontosan elhatároltak, melynek az önkormányzati vagyon - befektetett tárgyi eszközök értékére is hatása volt. Az útügyi feladatellátás céljellegű belső ellenőrzés keretében történt vizsgálatot - a főváros kivételével - egyetlen önkormányzatnál sem tapasztalt az ÁSZ ellenőrzés. A szakmai és a hatósági ellenőrzés a Közlekedési Főfelügyelet és a Fővárosi és Megyei Közlekedési Felügyeletek útján valósult meg. A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai alapján a települési önkormányzatoknak tett javaslatok a hatáskörök és feladatok jogszabályokban (Ötv., Kkt.) meghatározott telepítésére (képviselőtestület, polgármester, jegyző), az útellenőri szolgálat működtetésére, a vagyonkataszter és a nyilvántartások pontos vezetésére, a PM által előírt szakfeladatok, a bevételi és kiadási előirányzatok és teljesítések szabályszerű vezetésére és elszámolására hívták fel a figyelmet. Az
érintett önkormányzatoknál kezdeményeztük az eltérések legkésőbb az 1999. év végi zárlati munkák keretében történő számviteli rendezését, hogy az éves beszámoló mérlege már a valós önkormányzati vagyon értékét mutassa. Javasoltuk a térségi együttműködési, az útügyi üzemeltetési és fenntartási feladatok társulásos módszereinek eddigieknél eredményesebb kihasználását, a különböző pályázatok benyújtásának települések közötti összehangolását, a közutakról szóló statisztikai adatszolgáltatások és az ingatlan kataszteri nyilvántartás egyezőségének megteremtését. A vizsgált önkormányzatok a javaslatokat elfogadták, a jelentések tartalma miatt észrevételt nem tettek. Két önkormányzat a tervezett intézkedéseket írásba foglaltan közölte. Két önkormányzatnál (Bárdudvarnok, Bátonyterenye) a helyszíni vizsgálat megállapította, hogy a helyi közutak jogsértő módon kerültek magántulajdonba. A jogsértő állapot megszüntetését kezdeményeztük a Legfőbb Ügyészségnél. A helyszíni vizsgálat befejezése után az 1999. évi tavaszi rendkívüli árvíz és belvíz, valamint a csapadékos téli időjárás miatt az önkormányzati közutakban, hidakban bekövetkezett káresemények helyreállítására kapott állami támogatások felhasználásának felmérésére soron kívül tájékozódást végeztünk a Belügyminisztériumban. A vizsgált önkormányzatok közül 17 önkormányzat részesült az 1042/1999. (IV. 29.), illetve az 1091/1999. (VIII. 13.) Korm. határozattal jóváhagyott, az önkormányzati tulajdonban lévő közutakban és hidakban keletkezett károk helyreállítására biztosított 4.840,4 M Ft összegű központosított támogatásból. A felhasználás szabályszerűségét az 1999. évi zárszámadási vizsgálatunk keretében ellenőrizzük. E vizsgálatban történik az igénybevétel indokoltságának, a pénzfelhasználás megalapozottságát igazoló dokumentáció és szervezet ellenőrzése is. Az ellenőrzés tapasztalatai és következtetései alapján a szükséges intézkedések előmozdítása érdekében javasoljuk: A belügyminiszternek 1. Kezdeményezze, hogy az Ötv-ben egyértelműen fogalmazzák meg az önkormányzatok saját rendeletalkotás kiterjesztését a törzsvagyon egészére. 2. Kezdeményezze a közigazgatási hivataloknál, hogy a törvényességi ellenőrzés keretében kérjék számon az önkormányzati hatáskör és feladatellátás telepítésének jogszerűségét, s az érvényes jogszabályoknak megfelelő helyreállítását. 3. Vizsgálja meg az önkormányzatok tulajdonában levő ingatlanvagyon nyilvántartási és adatszolgáltatási rendjéről szóló 147/1992. (XI.6.)
Korm. rendelet végrehajtását. Az eddigi ÁSZ vizsgálatok tapasztalatai szerint a rendelet nem tölti be a neki szánt szerepet. Tegyen javaslatot a kataszteri nyilvántartás rendszerének egyszerűsítésére, a számviteli nyilvántartásokkal és a statisztikai adatszolgáltatásokkal való összhangjának megteremtésére, egyezőségére. A pénzügyminiszternek 1. Vizsgálja felül a jelenleg érvényben lévő szakágazati, illetve szakfeladat- rendet, s azok tartalmát – a Központi Statisztikai Hivatal bevonásával – hozza összhangba a tevékenységek egységes ágazati osztályozási rendszerének (TEÁOR) előírásaival, teremtse meg a szakfeladatrend egyszerűsítésének és pontosításának lehetőségét. A közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszternek 1. Intézkedjen a települési önkormányzatok tulajdonában lévő helyi közutak kezelői feladataira vonatkozó koncepció előkészítéséről. 2. Dolgozzon ki olyan műszaki, szakmai irányelveket és útmutatót, amely segítséget nyújt a települési önkormányzatok helyi közútjai és műtárgyai vagyoni értékeléséhez. 3. Alakítsa ki – a Központi Statisztikai Hivatal bevonásával – valamennyi települési önkormányzat helyi útjai és műtárgyai állományának és állapotának rendszeres figyelemmel kiséréséhez szükséges statisztikai adatszolgáltatási rendszert, ennek keretében kezdeményezze a 2000. XII. 31-i helyzetnek megfelelő teljes körű adatgyűjtést.
II. Részletes megállapítások
1. A települési önkormányzatok feladatainak és a közutak vagyoni helyzetének meghatározása 1.1 Az útügyi feladatok szabályozottsága Az Ötv. kötelezően ellátandó közszolgáltatási önkormányzati feladatok közé sorolta a helyi közutak fenntartásáról való gondoskodást. A helyi közutak fejlesztésének önkormányzati kötelezettségét a Kkt. 8. § /1/ bekezdése, továbbá az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. tv. fogalmazta meg. Az eddigi közúti közlekedéssel összefüggő állami feladatokat a törvény kiterjesztette az önkormányzatokra, illetve megosztotta az állam és az önkormányzatok között. A törvényi szabályozással, a közút vagyon
biztosításával az önkormányzatok tulajdonosi jogosultságot és ezzel együtt kezelői feladatokat kaptak a helyi közutak tekintetében. A települési önkormányzatok közúti feladatait a Kkt., a hatáskörök megosztását, telepítését pedig a helyi önkormányzatok és szerveik feladat- és hatásköréről szóló 1991. évi XX. tv. (Htv.) fogalmazta meg. Ezek a törvények hatalmazták fel az ágazati minisztériumot, hogy a részletes szakmai szabályozásokat rendeletben határozza meg. Ennek értelmében: ˇ Miniszteri rendelet konkretizálta a feladatot a képviselőtestületnek (Az utak forgalomszabályozásáról és a közúti jelzések elhelyezéséről szóló 20/1984. (XII.21.) KM rendelet 2. § /1/ bekezdése szerint az utak forgalmának szabályozása, a közúti jelzések elhelyezése, fenntartása, üzemeltetése és eltávolítása az út kezelőjének feladata). ˇ Miniszteri rendelet konkretizálta a feladatot a jegyzőnek (A 19/1994. (V.31.) KHVM rendelet 6. § /3/-/4/ bekezdése alapján a közút nem közlekedési célú igénybevételéhez való hozzájárulást megadja, vagy megtagadja, a közút igénybevételéért fizetendő díj összegét megállapítja). Az útügyi feladatok között vannak olyanok, amelyek államigazgatási ügynek, feladatnak minősülnek. Ezeket túlnyomórészt a jegyző hatáskörébe, egyet a polgármester és a hivatal ügyintézőjének hatáskörébe utalták a jogszabályok és a közszolgáltatási feladatellátás körén kívül esnek. A KHVM szakmai feladatellátási kötelezettsége keretében szabályozta az állami tulajdonú országos közutak kezelői feladatait, viszont ilyen szabályozás a települési önkormányzatok tulajdonában lévő helyi közutakra a vizsgálat időpontjáig nem készült. Az ellenőrzés fő célját tekintve ezért a közhatalmi jellegű államigazgatási feladatok (forgalombiztonsági, forgalomtechnikai, forgalmi rend szabályozási) teljesítésének vizsgálata kiegészítő, járulékos szerepet kapott és arra irányult, hogy segítették-e az önkormányzati közszolgáltatási feladatok ellátását (pl. útés vagyonnyilvántartás, főkönyvi könyvelés és analitika).
1.2 A települési feladatellátás önkormányzati szabályozottsága és értelmezése A vizsgált önkormányzatok kötelező feladatuknak tartották a helyi közutak fenntartását, a fejlesztését – egy-két kivétellel – viszont nem, mivel az Ötv. 8. § /4/ bekezdése szerint csak az előbbiről kötelesek gondoskodni. A fenntartás kötelező feladat jellegét nem vitatva azonban az önkormányzatoknak 10%-a egyáltalán nem szabályozta le SZMSZ-ben, hogy melyek a kötelező, vagy önként vállalt feladatok, ezeket milyen módon és mértékben kívánják ellátni (Dunaújváros, Kunhegyes, Pásztó, Velence).
Az önkormányzati feladatokat tartalmazó SZMSZ-ek a szabályozottságot tekintve nem voltak egységesek, ennek megfelelően három csoportba sorolhatók: ˇ Az önkormányzatok 30%-a úgy intézte el, hogy csupán hivatkozott az Ötv. 8. § /4/ bekezdésben előírt kötelező feladatokra (Fertőd, Cegléd, Hollókő, Jászfényszaru). ˇ Az önkormányzatok 40%-a megnevezte az SZMSZ-ben a kötelező feladatokat (Adony, Abádszalók, Putnok, Veszprém, Zalaegerszeg). ˇ A további 30 % pedig az SZMSZ mellékletében, hatásköri jegyzékben sorolta fel a feladatokat. Itt azonban már keveredtek az önkormányzati és államigazgatási feladat- és hatáskörök (Fővárosi Önkormányzat, Balatonalmádi, Karcag). Néhány önkormányzat (Kaposvár, Kunhegyes, Pásztó, Jászalsószent-györgy) az SZMSZ-t nem az önkormányzat egészére, hanem a képviselő-testületre vonatkoztatta, figyelmen kívül hagyta, hogy a képviselő-testület nem jogi személy és így költségvetési szerv sem lehet. Ezeknél az önkormányzatoknál az SZMSZ-ek általános hiányossága: nem jutott kifejezésre, hogy azoknak az adott önkormányzat szervezetére és működésére vonatkozó legfontosabb, legalapvetőbb szabályokat kell megállapítaniuk. Az önkormányzatok útügyi tevékenységét meghatározó jogszabályok nagy száma és szabályozási terjedelme, valamint a normák különböző jellege miatt az önkormányzati tapasztalatok igen eltérő képet mutattak az útügyi feladatok megosztása, valamint a konkrét feladatok ügyrendben és munkaköri leírásokban való megjelenítése terén. A központi szabályozáshoz hasonlóan nehezen volt áttekinthető a konkrét feladat és hatáskörök önkormányzati telepítése. Ebben szerepe volt annak is, hogy egyes forgalomban lévő és önkormányzatoknál használt, központilag készített és terjesztett hatásköri jegyzékek hibásan, (KODEXPRESS; Complex CD jogtár) csak részben vették figyelembe a hatásköri kijelöléseket, (a Htv. előírása szerint a Kkt. 34. § (3) bekezdésében megfogalmazott feladat – nyilvántartás – a jegyzőé, a KODEXPRESS és a Complex CD jogtár szerint viszont a képviselőtestületé). Néhány önkormányzat (Budapest XIII.ker., Karcag) ezeket a központilag készített jegyzékeket használta, mint SZMSZ mellékletet. Egyes önkormányzatok (Marcali, Balatonfenyves) (Példatár 1.) feladat telepítése törvénysértő, mivel ellentétes volt a Htv. által előírt feladatmegosztással.
Az előzőekhez hasonlóan további jogsértő feladat-átruházásokat is feltárt az ellenőrzés: jegyzői hatáskört polgármesternek adtak, (Bátonyterenye), a polgármestert – Közlekedési Felügyelet hatáskörét elvonva – hatósági jogkörrel ruházták fel, (Kunhegyes), valamint a közgyűlés által a főpolgármesternek átruházott feladatkört a hivatal szervezetének adták tovább (Fővárosi Önkormányzat) (Példatár 2.) Ezen önkormányzatok esetében, a szabálytalan, jogsértő feladat- és hatáskör telepítések a törvényességi ellenőrzés hiányára hívták fel a figyelmet. Általános megállapítás, hogy az útügyi feladatokat az önkormányzatok nem tekintették egységes tevékenységnek, azokat az egymástól elkülönült szervezeti egységek az együttműködést nélkülözve, koordinálatlanul végezték. Ezért is fordulhatott elő, hogy a különféle szervezeti egységektől szerzett hivatalos adatok, statisztikák ugyanazt a naturáliát más-más mennyiségi mutatóval közölték. (Dunaújváros, Kaposvár, Győr).(Példatár 3.) Kisebb, kevés lélekszámú önkormányzatoknál (Foktő, Somogybükkösd, Nógrádsáp, Babót) a feladatoknak csak némelyikét valósították meg. Ennek oka egyrészt, hogy alig érintettek a feladatellátásban, másrészt a szakemberek, a szakképzettség hiánya állt fent.
1.3 A feladatellátást biztosító vagyon tulajdoni helyzete A feladatellátáshoz szükséges vagyon átvétele több lépcsőben számos hibával tarkítottan történt. Leginkább az volt a jellemző, hogy az önkormányzatok teljes körűen nem ismerték az átvett vagyont, mintegy 80%-uknál a mezőgazdasági területekből származó külterületi utak átvétele még nem tekinthető lezártnak. A törvény erejénél fogva jutottak az önkormányzatok – az Ötv. hatálybalépése napján – a helyi közutak tulajdonjogához, amelyek korábban állami tulajdonban és tanácsi kezelésben voltak. A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai szerint az országos és helyi közutak tulajdonosi helyzete (Bárdudvarnok, Badacsonytomaj) esetében (Példatár 4.) nem rendezett, illetve nem történt meg teljes körűen a közúthálózat felmérése és tulajdonosi rendezése az önkormányzatok létrejöttekor. A Nógrád Megyei Állami Közútkezelő Kht tájékoztatása szerint 1998-ban a Kht és a Kincstári Vagyoni Igazgatóság megállapodást kötöttek a kezelt vagyoni körre, amelynek során észlelték, hogy 63 tétel, helyrajziszám valóságban önkormányzati út, de a Kht-t jegyezték be kezelőnek, viszont 78 esetben a nyilvánvalóan országos közútra önkormányzatokat jegyeztek be tulajdonosnak.
A Szolnok Megyei Közútkezelő Kht-tól szerzett információk szerint rendezetlen tulajdonú közutak vannak több településen (Szolnok, Jászberény, Túrkéve, Kunhegyes, Jászladány, Pusztamonostor), amelynek okát a régi és téves földhivatali bejegyzésekben látják. A vizsgálat lezárásának időpontjáig az érintett önkormányzatok a visszás tulajdoni helyzetet nem rendezték. Négy önkormányzatnál fordult elő, hogy a vizsgált önkormányzatok rendelkeztek az utak tulajdonjogát igazoló tulajdonlap másolatokkal. A földhivatal a tulajdonjogot csak a polgármester kérelmére – az állam tulajdonjogának törlése mellett – jegyezhette be (Balatonalmádi Veszprém, , Pirtó, Zirc) (Példatár 5.). A vizsgált 65 önkormányzat a törvény alapján szerezte meg helyi közútjainak túlnyomó részét, amelyek a települések belterületein találhatók, azonban két esetben előfordult, hogy az önkormányzat nem szerezte meg a nyilvánvalóan helyi közútnak tekinthető utak tulajdonjogát. Bárdudvarnok Önkormányzata a törvény erejénél fogva alig jutott helyi közúthoz, mivel a 16 lakott hellyel rendelkező település részeket összekötő utak a helyi állami gazdaság használatába kerültek az idők folyamán és ezeket a gazdaság felszámolásakor, mint saját tulajdont, eladták külföldi tulajdonban lévő Kft-éknek 1993-ban. Az önkormányzat mindeddig sikertelenül próbálkozott a helyi közutak visszaszerzésével. Az utak eladásában döntő tényező volt, hogy a jogelőd tanácstól az állami gazdasághoz került a közutak kezelői joga, a földhivatal viszont – hibásan – a gazdaság saját használatú útjaként jegyezte be a közutakat és az állami gazdasági utakat az ingatlannyilvántartásba és ezért a gazdaság saját tulajdonaként adta el a gazdaságot felszámoló cég. Bátonyterenye városban nem került az önkormányzat tulajdonába két településrészt (Nagybátony, Szorospatak) összekötő közút. A 4,5 km hosszú 45.102 m2 területű aszfaltútat 1990 előtt a Magyar Állam tulajdonaként és a Nógrádi Szénbányák Vállalat kezelői jogaként jegyezték be – jogosan – a földhivatali nyilvántartásokba. A Szénbányák felszámolása során egy magánvállalkozó szerezte meg a közút tulajdonjogát.
A vagyoni kör kialakulása a Főváros esetében egyedi módon rendeződött: a vagyonmegosztás a feladatellátás szerint történt a Főváros és a kerületek vonatkozásában. Budapest teljes úthálózatából (4 256,2 km) 482,7 km a Fővárosi Önkormányzat, míg 3 773,5 km a kerületi önkormányzatok tulajdonában szerepel. A kerületek tulajdonában levő, de tömegközlekedéssel érintett közutak fenntartását és üzemeltetését (530 km) a Fővárosi Önkormányzat látja el. A vagyonátadó bizottságok (VÁB) döntése alapján is kerültek utak az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába a Vtv. alapján. (Kaposvár, Kiskunhalas, Badacsonytomaj, Zalaegerszeg, Nagyku- tas).(Példatár 6.) A Fővárosi Önkormányzat ez utóbbi törvény alapján szerezte meg a közúti hidak, alul- és felüljárók tulajdonjogát a Fővárosi Vagyonátadó Bizottság határozata alapján. Egyéb jogcímen (csere, átvétel, építés, kiigazítás, vásárlás, átminősítés) szerzett útvagyont a vizsgált önkormányzatok 30%a.(Győr, Jánossomor- ja, Bátonyterenye, Veszprém ) (Példatár 7.). Az egyéb speciális jogcímek között szerepel a mezőgazdasági jellegű külterületi földutak átvétele. A vizsgált önkormányzatok 20%-a (Magyaregres, Tiszaalpár, Rétság, Szentistván, Adony, Polgárdi, Letenye) lett tulajdonosa külterületi földutaknak a törvényi szabályozásnak megfelelően. A helyszíni vizsgálatok az önkormányzatok 80%-ánál azonban azt jelezték, hogy az eljárás vagy el sem kezdődött, vagy pedig még folyamatban volt (pl. Dunaújváros, Kiskunhalas, Mezőfalva ) (Példatár 8.). A szabályozás (1991. évi XXV. tv., 1992. évi II. tv, 1993. évi II. tv) rendelkezett a külterületi földutak önkormányzati tulajdonba adásáról. A kezdeményezés a földkiadó és a fölrendező bizottságok kezében volt, hogy a közutak önkormányzati tulajdonba kerüljenek. Ezzel azonban alig éltek az önkormányzati pénzügyi források szűkössége miatt. Az önkormányzatok utak átminősítése útján is juthattak tulajdonhoz. Utak átminősítését - országos közútból helyi közúttá, illetve helyi közút országos közúttá, vagy magánúttá - a megyei (fővárosi) közlekedési felügyeletek végzik. A tájékozódó vizsgálatunk szerint kevés hatósági ügyük keletkezett az utak átminősítésével kapcsolatban. Somogy megyében – a Megyei, Állami Közútkezelő Kht. tájékoztatósa szerint –eddig állami tulajdonból és a Közútkezelő Kht kezeléséből 23 önkormányzatnak 36.627 fm helyi jelentőségű közutat adtak át. Ebből 26.647 fm szilárd burkolatú út, 9.980 fm burkolatnélküli földút.
1.4 Az önkormányzati vagyon szabályozottsága A helyi közutakat az Ötv. és a Kkt egyaránt forgalomképtelen törzsvagyonnak minősíti. Valamennyi vizsgált önkormányzat vagy
önállóan, vagy pedig az SzMSz részeként határozta meg a vagyongazdálkodás főbb szabályait. A vizsgált önkormányzatok 90%-a – szabályosan – a helyi közutakat a törzsvagyonban, forgalomképtelen vagyonként mutatta ki, ahogy ezt a törvény előírta. Mindössze három önkormányzatnál utalt a szabályozás törvénysértésre( Hévíz, Zirc, Csopak ). (Példatár 9.) Elsősorban a helytelen vagyongazdálkodási szabályozás miatt: ugyanis vagy a vagyonrendeletük nem tartalmazta a törzsvagyonba tartozó vagyontárgyak felsorolását, vagy lehetőséget biztosítottak arra, hogy képviselő testületi határozattal – egyébként törzsvagyonba tartozó vagyontárgyak – korlátozottan forgalomképes vagyonná történő minősítésre. A törvénysértő megoldások ugyancsak a törvényességi ellenőrzés hiányosságaira hívták fel a figyelmet. Az önkormányzatok 10%-a ugyan rendelkezett vagyonáról, de nem határozta meg a törzsvagyonát és annak részeit (Pásztó, Zirc, Badacsonytomaj, Nógrádsáp) Az Ötv. csak a korlátozottan forgalomképes törzsvagyon tárgyai (közmű, intézmény, középület, illetve azon ingó és ingatlan) fölötti rendelkezést írta elő rendeletbe foglalni. Ehhez képest a forgalomképtelen törzsvagyon (helyi közutak, terek, parkok, vizek, vízfolyások) kérdésében nem szükséges rendeletet alkotni, erre az Alkotmánybíróság már korábban felhívta a figyelmet határozatában. Az 1018/H/1994. AB határozat ezzel kapcsolatban kijelenti, hogy az Ötv. rendelkezéseiből nem következik olyan jogalkotási kötelezettség, amely szerint az önkormányzati vagyonrendeletnek a törzsvagyon körét tételesen, egyes vagyontárgyak ingatlan nyilvántartás szerinti felsorolásával meg kell jelölni. Igaz viszont, hogy erre a megállapításra az Alkotmánybíróság azt követően jutott, hogy meggyőződött arról, hogy az önkormányzat ingatlan vagyon katasztere vagyontárgyanként tartalmazta a törzsvagyon körébe tartozó önkormányzati vagyont, vagyis a kataszter megfelelt a törvény nyilvántartási követelményének. A törvényi követelmény szerint csupán a korlátozottan forgalomképes törzsvagyon szabályozását kellett rendeletbe foglalni, a forgalomképtelen törzsvagyon szabályozását a képviselő-testület
határozattal is elvégezhette. A vagyongazdálkodás egységessége miatt e kérdést egy szabályozásban, rendeletben kell kezelni.
1.5 A vagyon nyilvántartása, statisztikai számbavétele A több törvényben – Vtv., Kkt., Ötv. és az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (továbbiakban: Áht.) – és rendeletben (147/1992. (XI.6.) Korm. rendelet) egyértelműen előírt követelmény, hogy az önkormányzat vagyonát a jogszabályban meghatározott módon köteles nyilvántartani, értékelni és adatszolgáltatást teljesíteni, vagyonleltárt és ingatlankatasztert kell készítenie, a főkönyvi könyvelést egyedi, tárgyi eszköz analitikával kell részletezni, illetve alátámasztani, továbbá műszaki tartalmú nyilvántartásokat kell vezetnie. A különböző nyilvántartási kötelezettségeknek, illetve azok mindegyikének az önkormányzatok teljes körűen nem tettek eleget, amelyre már a korábbi számvevőszéki ellenőrzések is rámutattak. Nem volt olyan önkormányzat, ahol az ellenőrzés valamilyen hibát ne talált volna a nyilvántartásokban. A vagyon nyilvántartásának jellemző hibái a következőkben összegezhetők. ˇ Az ingatlan katasztert értékben nem vezették, alig néhány önkormányzat végezte el a kataszter felvételekor a vagyon értékelését. A kataszter értékadatai elvétve egyeztek a számviteli analitika adataival. A vagyon számbavételére a 147/1992. (XI.6.) Korm. rendelet “U” jelű betétlapjában előírt mértékegységeket (fm, m2) felváltva használták, az átszámítás és az összesítések a vizsgált önkormányzatoknál e miatt sem volt teljes körűen megoldható. A Központi Statisztikai Hivatal (továbbiakban: KSH) által elrendelt ingatlanvagyon kataszter statisztikai jelentést valamennyi önkormányzatnak kell készítenie. A kataszteri statisztikában a vizsgált önkormányzatok 90 %-ánál talált hibát az ellenőrzés (Dunaújváros, Tiszapüspöki, Csopak, Cegléd, Balatonalmádi, Berhida, Mátraterenye, Vindor- nyaszőlős) (Példatár 10.). A Fővárosi Önkormányzat tulajdonába került útügyi létesítményeket 1993. évben vezették fel az ingatlankataszterbe. Az éves vagyonleltárban a létesítmények naturális adatai szerepeltek, értékadatok azonban nem. A kataszteri nyilvántartás “U” jelű betétlapján nincs helye a hídnak, áteresznek, alagútnak, közműalagútnak. A statisztikai jelentés adatlapja azonban ezek közül kéri a hidak hossz és terület adatait. A hidakról viszont - az 1/1999. I. 14.) KHVM rendelet szerint - külön nyilvántartást, hídtörzslapot kell vezetni. ˇ A műszaki nyilvántartások az 1989-ben elkészült tanácsi felmérésen alapultak, korszerűsítésük nem történt meg. Az ezekből készített statisztikai adatszolgáltatás nem volt összhangban a kataszteri statisztikai adatszolgáltatással (Kaposvár, Marcali, Zirc, Berhida).
ˇ A tárgyi eszközök analitikus nyilvántartási rendszere az önkormányzatoknál, azok összevontsága miatt, nem felelt meg a számviteli követelményeknek (Budapest XIII.kerület, Veszprém, Rétság, Hollókő, Balatonalmádi). A városi önkormányzatok a kataszteri statisztikán felül a belterületi útjaik állományáról is készítettek jelentést a KSH részére naturális mutatókat használva. A kétféle statisztikákban egyaránt szerepel a belterületi út hossz és terület adata. Az önkormányzatok a kétféle jelentésben eltérő adatokat közöltek (Kaposvár, Marcali, Zirc ). (Példatár 11.). A helyi közutakról a KHVM csak esetenkénti statisztikai felméréssel rendelkezett. A megyei tanácsok 1989. évig folyamatos felmérést végeztek, 1990-től felmérés nem volt. 1996.-ban szervezte meg a KHVM a teljes körű felmérést a mezőgazdaságtól és erdészettől önkormányzati tulajdonba került közutak műszaki adataival együtt. Jelenleg csak az országos közúthálózatokról van pontos, naprakész statisztikai számbavétel, míg a helyi közutakról csak az 1996. évi statisztikai adatokkal rendelkeztek. Folyamatos adatszolgáltatást az önkor- mányzatok csak a városi belterületi utakról készítettek évenként.
2. Az útügyi feladatok ellátása 2.1. A feladatellátás pénzügyi alapjai (források tervezése, elszámolása) A vizsgált időszak első felére esett az országosan meghirdetett és ütemesen megvalósított, illetve még részben folyamatban lévő közműprogram - ivóvíz-, földgáz-, szennyvíz-, távközlés - melyek mind műszaki, mind pénzügyi szempontból hatással voltak az önkormányzati úthálózat felújítására és fejlesztésére. A szűkös önkormányzati forrásokból ebben az időszakban elsősorban a legszükségesebb útfenntartási- feladatokat igyekeztek megoldani. Az útfelújítás és útfejlesztés - főként a kistelepüléseken - háttérbe szorult. A vizsgált időszak második felében az ellenőrzési tapasztalatok szerint a kiadások aránya a felújítás-, és fejlesztés irányába tolódott el a különböző pályázati lehetőségekkel megszerezhető pótlólagos állami források következtében. Az önkormányzatok tulajdonát képező útvagyon üzemeltetése, fenntartása, és fejlesztése, e kötelező feladatellátáshoz kapcsolódó követelmények - pl. külterületi utak törvényekben előírt (1991. évi 25. tv., 1992. évi II. tv. és 1993. évi II. tv.) kötelező átvétele - egyre fokozódó nagyságrendű forrásigényt támasztottak a települési önkormányzatokkal szemben. A települések a központi költségvetésből alanyi jogon járó normatív támogatásból az útfenntartási kiadásoknak is csak töredékét voltak képesek finanszírozni. A biztosan tervezhető, központi
költségvetésből normatív módon juttatott támogatás mértéke - mely más feladatok (pl. közterület-fenntartás, település-üzemeltetés, sportcélok) ellátására is szolgált - változóan alakult, mértéke alapvetően meghatározta az önkormányzati feladatellátást. Az igazgatási, kommunális, út- híd fenntartásra, közművelődési és sport feladatokra biztosított központi költségvetési normatívát, évente a hatályos költségvetési törvények a következők szerint határozták meg: 1993. 3 950 Ft/fő 1994. 3 820 Ft/fő 1995. 3 820 Ft/fő 1996. 1 637 Ft/fő 1997. 312 Ft/fő 1998. 1 200 Ft/fő 1999. 1 015 Ft/fő A normatív állami támogatás a működtetést szolgálta. Az 1993. évtől 1998. végéig önálló elkülönített állami pénzalapként működő Útalapból, valamint 1996. évtől a megyei területfejlesztési tanácsoktól pályázati úton megszerezhető pénzügyi források a fejlesztésekhez és felújításokhoz kapcsolódtak. Az e tevékenységhez kapcsolódó saját bevétel a kistelepülések esetében elenyésző, a városok tekintetében - jellegüktől, adottságaiktól függően - pedig erősen behatárolt volt. A vizsgált önkormányzatok e forrásokat költségvetésükben nem az útügyi szakfeladatok bevételeként tervezték. A gépjárműadó 50%-a, - bár kötelezően a törvény nem rendelte el - a helyi utak fenntartásának egyik forrásaként maradt a települési önkormányzatoknál, mint megosztott központi költségvetési bevétel. A törvényjavaslat eredeti indoklása szerint ez az adótípus a közutak használatához kapcsolódó, céljelleggel funkcionáló adó, mely nem kizárólagos, de meghatározó cél. Az adó a motorizáció következtében felmerülő társadalmi többletkiadásokra (út- híd építés, fenntartás, környezetvédelem, közlekedésszervezés és igazgatás) teremtett forrást. A gépjármű adó úthálózat felújítására, fenntartására történő felhasználásának követelményét a vizsgált körben csupán a Főváros XIII. kerületének Önkormányzata határozta meg az 1999. évi költségvetési koncepciójában. Az éves költségvetésében ezzel egyező összegű útügyi kiadást fogadott el. További helyi forrás még a közterület használatából származó díjbevétel. Jellemző volt, hogy azok az önkormányzatok, ahol a
közterületek használatának helyi rendeletben meghatározott díjtétele volt - parkolási díj, közutak rendeltetéstől eltérő igénybevétele után fizetett összegek - költségvetéseikben e bevételeket nem útügyi szakfeladaton irányozták elő. Kiskunhalas és Szentistván a befolyt parkolási díjak összegét útfenntartási célra használta fel, de ilyen bevételi előirányzatot útügyi szakfeladaton nem terveztek. Az útügyi feladatellátás nem kellő súlyozását, a feladatellátás háttérbe szorulását mutatja, hogy amíg vizsgált önkormányzatok költségvetési adatai szerint az éves költségvetések bevétel-kiadási főösszegének eredeti előirányzata 1993. és 1999. év vonatkozásában több mint háromszorosára (321%) nőtt, ettől elmaradva ugyanezen időszakban az útügyi célú bevételek előirányzata csak a kétszeresére (215,6%) növekedett. A tervezett útügyi bevételek összes költségvetési bevételhez viszonyított aránya a vizsgált körben 0,09% (1995. év) és 0,3% (1998. év) közötti mértékben volt kimutatható, de önkormányzatonként jelentős eltérésekkel. (Berhida, Badacsonytomaj, Nagykutas, Szentgyörgyvár) (Példatár 12.) Az ellenőrzött körben az útügyi célú saját bevételt eredeti előirányzatként tervező önkormányzatok aránya nem érte el a 25%-ot (Magyaregres, Somogybükkösd, Karcag, Letenye). Olyan önkormányzat, amely valamennyi évben útügyi bevételt tervezett volna a vizsgált körben nem volt. A vizsgált körben a ténylegesen elért, és kimutatott útügyi bevételek döntően a folyósított központi-, és megyei területfejlesztési tanácsi támogatások következtében- 1993-1998. évek között valamennyi évben meghaladták a tervezettet, 1996. évben 102,6%, illetve 1995. évben 232,9% között alakult. A kedvező mutatókat a finanszírozási többleten túl a visszafogott tervezői munka is befolyásolta, 1995-ben volt a legalacsonyabb a bevételi előirányzat, ugyanakkor ebben az évben volt a legmagasabb a költségvetési előirányzat teljesítése. A túlteljesítés előidéző oka, hogy ebben az évben az előző évekhez viszonyítva a vizsgált önkormányzatok egy része magas összegű állami támogatásban részesült (Dunakeszi, Fővárosi Önkormányzat, Belezna, Bárdudvarnok, Meggyaszó, egyenként 10-15 millió Ft támogatásban, amelyek eredeti előirányzatként nem voltak tervezhetők). A tényleges bevételek között a vizsgált időszak egészét tekintve - a Fővárosi önkormányzattal együtt - 47 önkormányzat részesült központi, megyei támogatásban évenként eltérő összegben.
A Fővárosi Önkormányzatnál 3,56 Mrd forint Világkiállítási Alap és összesen 3,85 Mrd Ft egyéb központi támogatást útügyi forrásként vettek figyelembe. A további 46 önkormányzat részére folyósított összes állami támogatás 2,46 Mrd forint volt 1993-99. I. félév között. Ebből Kiskunhalas 127 millió Ft-al, Kaposvár 75 millió Ft-al, Szerencs 57 millió Ft-al, Bátonyterenye, Nagykutas, Meggyaszó, Szentistván 40-40 millió Ft körüli összeggel részesedett. A kiadások előirányzatánál az 1995. évi 1,4 Mrd Ft volt a legalacsonyabb, míg az 1998. évi 27,5 Mrd Ft volt a legmagasabb összegű előirányzat. A kiadásokban keveredett és együtt szerepelt a fenntartásra, felújításra, fejlesztésre fordított pénzeszköz. Különböző felhasználási jogcímekre történő egyértelmű és valós ráfordítás nem volt elhatárolható. A kiadások alakulását döntő mértékben befolyásolta a központi normatíva mértéke és a fejlesztésekre kapott eseti központi támogatás. A tervezett kiadások összes kiadásból való részesedése 0,6% és 7,3% között alakult (1995., illetve 1998. évek) A Fővárosi Önkormányzat az összes kiadásainak 1993-1995. években 5-10%-át, az 1996-1998. években 4 %-át az útügyi létesítmények fejlesztésére, fenntartására, üzemeltetésére használta fel, amelynek 42-48%-a volt fővárosi saját pénzügyi forrás. A ténylegesen elszámolt útügyi kiadások aránya az éves költségvetések főösszegéhez viszonyítottan 0,00% és 37,6% között szóródtak a vizsgált önkormányzatoknál. A kiadások aránya a költségvetési főösszeghez viszonyítva az alábbiakkal jellemezhető: A vizsgált önkormányzatok 80%-ánál ez az arány nem érte el az 1%-ot, 15% az 1-3%-os érték közé esett, 5%uknál haladta meg a 3%-os arányt. Kiugróan magas arány (10% fölött) évente egy-egy önkormányzatnál fordult elő. (A 10% arány feletti kiadást kimutató önkormányzatok a következők voltak: Meggyaszó, Jászfényszaru.) Az előzőekben kimutatott szélső értékek nagyarányú eltérését alapvetően befolyásolta az a tény, hogy a kistelepülések részére céljelleggel folyósított központi, valamint megyei fejlesztési célú támogatások az adott év költségvetési főösszegét a megelőző-, illetve a következő évekhez viszonyítottan lényegesen megnövelték. Mindez az útügyi kiadások összegében és arányában is kifejezésre jutott. (A 10% feletti fejlesztési arányt kimutató önkormányzatok a következők voltak: Belezna, Balatongyörök, Hollókő, Pirtó, Kulcs, Szentgyörgyvár, Vindornyaszőlős.) Az országos tapasztalatok is hasonlóak voltak a vizsgált kör jellemző kiadási arányaihoz, a vizsgálati időszak éveiben 0,4 és 1,0 %-os
átlagértékeket mutattak ki az útügyi feladatok tényleges kiadási összegeinél. Az útügyi feladatokra ténylegesen elszámolt kiadások jelentős ingadozást mutattak, 1993. és 1996. évek között a tervezettet meghaladóan, az ezt követő két évben a tervezett előirányzat alatt teljesültek. A tényleges teljesítés többlete 11,2%-ról (1996.) a 12szeres túlteljesítés között (1995.) volt kimutatható, míg a lemaradás 1997. évben 33,5%, 1998. éven 28,9% mértékű volt. Ezek a határértékek rámutatnak a tervezés-, elszámolás-, és adatszolgáltatás önkormányzati hiányosságaira, mely mind a helyi, mind a külső információ szolgáltatást megbízhatatlanná teszi és negatívan minősíti. Az alulteljesítésben a Fővárosi Önkormányzat alacsony teljesítési mutatói meghatározó szerepet játszottak mivel 1997. évben 8,5 Mrd Ft-tal, 1998. évben 8,6 Mrd Ft-tal maradtak el az eredeti előirányzat összegétől (45202-5, illetve 63121-1 szakfeladatok). Az Áht. 114. § 3. pontjában előírt követelmény (1996. 01. 01-től), hogy a költségvetési szerveknek mind a tervezéskor, mind a zárszámadás során a finanszírozási műveleteket, bevételeiket és kiadásaikat szakfeladatonként is nyilván kell tartaniuk, illetve be kell mutatniuk. Az útügyi bevételi és kiadási előirányzatokat illetve a teljesítéseket összesen 18 szakfeladat alkalmazásával mutatták ki a vizsgált önkormányzatok. A legtöbb eltérést a szakfeladatrend előírásaitól eltérő elszámolásokból adódóan, a rosszul értelmezett és alkalmazott tartalmi követelmények miatt - az önkormányzatok 80%-ánál állapítottak meg a helyszíni vizsgálatok. Az önkormányzatoknál kialakult gyakorlat, hogy az útügyi saját bevételeket az egységes pénzalap bevételeként tervezték és számolták el, leggyakrabban a 75184-5 “Város- és községgazdálkodási szolgáltatás” szakfeladaton. Az ellenőrzött években érvényben lévő szakfeladatrend előírásainak megfelelő (Mélyépítőipar, továbbá a Helyi közutak, hidak, alagutak létesítése és felújítása, illetve üzemeltetése és fenntartása) szakfeladatokat tizenhárom, illetve ötvenkilenc önkormányzat alkalmazta. A kifejezetten útügyi feladatokon kívül további tizenkét olyan szakfeladatra (utazás szervezés, magas-építőipar, kisegítő mezőgazdasági szolgáltatás) is számoltak el kiadást, amelynek tartalma
ettől eltérően rendelkezett. (Mátraterenye: “kisegítő mezőgazdasági szolgáltatás”, Velence: “utazásszervezés”, Főváros XIII.kerület: “magas- építőipar” szakfeladatokon is számolt el útügyi kiadásokat.) Ezekből a hiányosságokból következően a vizsgált önkormányzatok esetében a helyszíni ellenőrzés megbízható, számszerűen is alátámasztott valós képet nem tudott megállapítani. A hibás gyakorlatot az idézte elő, hogy az önkormányzati tulajdonban lévő közutak fenntartása és felújításának számviteli elszámolása tekintetében a fogalmakat az önkormányzatok eltérően értelmezték. A kiadások elszámolását érintő általánosítható megállapítás volt, hogy keveredett a működési (fenntartás, üzemeltetés), illetve fejlesztési, felújítási kategória (Mezőfalva, Mátraterenye, Bátonyterenye, Nagykutas, Badacsonytomaj). Az eltérő értelmezés az útügyi feladatellátás belső- és külső ellenőrzését, annak megítélését rendkívül körülményessé, esetenként átláthatatlanná tette, melyhez további negatívumként járult hozzá az ellenőrzések során tapasztalt, rosszul értelmezett kiadás-elhatárolás is, a fenntartás-felújítás-fejlesztési kiadások szabálytalan kimutatása (Veszprém, Berhida, Balatonfenyves, Badacsonytomaj, Bátonyterenye, Somogybükkösd, Magyaregres) (Példatár 13.) Az ellenőrzés álláspontja szerint az útügyi tevékenység ráfordításainak a vizsgált önkormányzatok elszámolási gyakorlata nem biztosított sem helyileg, sem nemzetgazdasági szinten - megbízható pénzügyi információkat. Ennélfogva az értékmutatók nem reálisak, nem nyújtanak valós információt a különböző útügyi döntések előkészítéséhez, a tényleges ráfordítások értékeléséhez.
2.2. Az útügyi üzemeltetési, fenntartási és igazgatási feladatok ellátása Az önkormányzati útügyi feladat ellátása az üzemeltetési, fenntartási, igazgatási és fejlesztési feladatok gyűjtőfogalmába tartozó komplex tevékenység. A közutak üzemeltetésének feladatát az úthálózat biztonságos forgalom lebonyolításra alkalmas állapotban tartását jelenti. Ide tartozó tevékenységek: az útellenőrző és útinformációs szolgálat, az utak, műtárgyak és vízelvezető rendszerek tisztántartása, a forgalmi rendet alapvetően meghatározó jelzések karbantartása, a viharkárok megszűntetése, a forgalomterelés, útlezárás, a téli útüzemeltetés és a burkolathibák megszüntetése. A települési önkormányzatoknak, mint a tulajdonukban lévő helyi közúthálózat gazdáinak alapvető feladatuk a közutak és műtárgyaik állagának megóvása, fenntartása. Az útfenntartás célja a leromlási folyamat lassítása, az eredeti állapot megtartása, illetve a használhatóság megőrzése. Ezeket a különböző útfenntartási módok kombinációjával biztosították
Az Ötv. sajátos módon fogalmazta meg Budapest területén a közutakkal kapcsolatos közszolgáltatási feladatokat. A fővárosi önkormányzat ellátta a főváros egésze tömegközlekedési és forgalomtechnikai feladatait, kijelölte a főútvonalakat, a tömegközlekedés által igénybevett útvonalakat, ellátta Budapest területén a fővárosi önkormányzat tulajdonában lévő országos közutak, közúti hidak, alul- és felüljárók bevezető szakaszának - az autópályák és autóutak kivételével - üzemeltetését, fenntartását és fejlesztését, valamint a kerületi önkormányzatok tulajdonában levő tömegközlekedés által igénybe vett utak üzemeltetését, fenntartását és fejlesztését. Az önkormányzatok a módszerek különböző formáit választva végezték feladataikat, a település jellegétől, a tulajdonban lévő úthálózat méretétől, állapotától függően oldották meg üzemeltetési feladataikat. Ennek megfelelően különböző szervezeti formákat választottak (saját szervezet, vállalkozás jellegű megoldás, Kft, Rt.). (Győr, Kaposvár, Dunaújváros, Zalaegerszeg, Polgárdi, Kiskunhalas, Adony, Kulcs, Jászfényszarú, Budapest) (Példatár 14.) A közutak fenntartásának ellátását a mindenkori pénzügyi forrásoknak rendelték alá. Ezt támasztja alá, hogy a vizsgált körben az egy km közútra jutó fenntartási és üzemeltetési kiadás mintegy felére csökkent. Az országos adatok hasonlóak, de kisebb mértékű csökkenést jeleztek. (A 2/e számú táblázat szerint a vizsgált települések esetében a vizsgálati időszak időtartama alatt az 1 km helyi közútra jutó fenntartási- üzemeltetési kiadások 108,9 ezer Ft-ról 54,0 ezer Ft-ra , míg az országos adatok 144,2 ezer Ft-ról 89,2 ezer Ft-ra való csökkenést mutattak. A vizsgálat általános megállapítása, hogy a feladat ellátására szolgáló pénzeszközöket a szakfeladatokon előre nem tervezték, a munkák végzése nem volt tudatos, a minőségromlást megakadályozó tevékenység. Gyakran a rendelkezésre álló keret mértékéig teljesítették a feladatokat. A vizsgált önkormányzatok által a 63121-1 számú szakfeladaton elszámolt kiadások 40-50 % közötti hányadát a burkolathibák (kátyúk, süllyedések, gyűrődések) megszüntetésére fordították az önkormányzatok. Az útburkolat hibák egy része a természetes elhasználódás következményeként a burkolat felületek elöregedéséből pl. kopóréteg hámlása - de a legnagyobb részben a téli időjárás okozta fagykárok miatt következett be. Nagymértékben hozzájárult a helyi közutakban keletkezett károk kialakulásához 1999. és 2000. évben a nagyintenzitású árvíz és belvíz helyzet. A természeti tényezők hatását, illetve a rendkívüli árvízi és belvízi helyzetet fizikálisan tovább rontotta a közutak szerves részét képező vízelvezető rendszerek elhanyagolt állapota. Az 1042/1999. (IV. 29.) és az 1091/1999. (VIII.13.) Korm. határozatok együttesen 14 396,5 M Ft központosított előirányzatot biztosított az önkormányzatok
építményeiben, ezen belül 4 842 M Ft-ot az önkormányzati közutakban és hidakban keletkezett károk helyreállításához. A helyreállítási költségek 50%-át biztosította a Kormány a központi költségvetésből. A károk okozta feladatok összehangolására a Kormány Helyreállítási és Újjáépítési Tárcaközi Bizottságot és megyei bizottságokat hozott létre. Feladatuk többek között a védekezés megszervezése, a biztosított központi költségvetési pénzügyi előirányzatok felhasználásának irányítása volt. A települési önkormányzatok által előterjesztett igények jogszerűségét, szakmai indokoltságát, pénzügyi megalapozottságát a megyei bizottságok vizsgálták felül és terjesztették fel a Tárcaközi Bizottsághoz. A helyszíni ellenőrzésbe vont 65 önkormányzat közül 17 részesült a központosított előirányzatból. (Az útügyi létesítményekben bekövetkezett károkra országosan biztosított központosított támogatások megoszlását a 3. számú táblázat tartalmazza.) A különböző okokból bekövetkezett burkolathibák mind a gyalogos, mind a közutak gépjármű forgalmát veszélyeztetik, az emiatt bekövetkezett károkozásért a tulajdonos önkormányzat felel. (Főváros XIII.ker., Kaposvár, Emőd, Nógrádsáp, Kunhegyes, Hollókő, Bárdudvarnok) (Példatár 15.) A feladatellátás volumene miatt külön figyelmet érdemel a Fővárosi Önkormányzat. Ezen feladatok ellátásához szükséges pénzügyi forrásokat a Közgyűlés rendeletben határozta meg. Az egyik legfontosabb feladat az úthibák gyorsjavítása (kátyúzás), amelyre növekvő nagyságrendű pénzügyi lehetőséget biztosítottak (1993. évben 400 millió Ft, 1998. évben 838 millió Ft). A feltárt és a kijavított úthibák száma 2,5 szeresére növekedett. A ki nem javított úthibák aránya 1993. évben 2,7%, míg 1998. évben 4,9% volt. A javított útfelület 30%-kal, míg az egy m2-re jutó költség 25%-kal emelkedett. A vizsgált időszakban a Fővárosi Közterület-fenntartó Rt. részére biztosított pénzeszközök 20-50%-a került felhasználásra kátyúzás céljaira. A kiadások között mutatták ki az útkezelői- (pl. forgalmi rend felülvizsgálata) valamint az általános üzemeltetéssel kapcsolatos kiadásokat is (út menti csapadékvíz elvezető árkok tisztítása, útkárok helyreállítása) is. Ezeknek az összes ráfordításon belüli aránya megfelelő elkülönítés hiányában körülményesen - külön kigyűjtéssel volt megállapítható, az erre vonatkozó helyi információs igény - a városok kivételével - nem is volt tapasztalható. Az útkarbantartások elsődlegesen a belterületi közutakra, járdákra, autóbusz megállókra (öblökre) koncentrálódtak, a már önkormányzati tulajdonba került külterületi utakra történt kiadás nem volt jellemző, mindössze két önkormányzatnál (Tiszaalpár, Abádszalók) fordult elő. Az önkormányzatok általában a köztisztaságról szóló, valamint egyéb (környezetvédelmi, kommunális) rendeletekben írtak elő út (járda)
karbantartási kötelezettséget a helyi lakosság, valamint az ingatlan tulajdonosok és használók részére. A kötelezettség az ingatlan előtti járdaszakasz tisztántartására, hó- és sikosságmentesítésre terjedt ki (Hollókő, Jászfényszaru, Abádszalók, Tiszapüspöki, Hévíz, Szentgyörgyvár). Az állampolgári részvételt szabályozó helyi rendeletek a mulasztókkal szemben szabálysértési szankciókat is tartalmaztak, azonban a vizsgált körben ennek érvényesítésére nem került sor. Az útügyi igazgatási feladatokat a hagyományos útkezelés hatósági- igazgatási jellegű feladatai tették ki. A közútkezelői igazgatási jellegű feladatok lényegében négy főtevékenység - a kezelői engedélyezés, a forgalmi rend ügyei, az útügyi érdekek képviselete és az útügyi nyilvántartások vezetése köré csoportosultak. Útellenőri szolgálatot (Kkt 45. §) az ellenőrzött önkormányzatok 60%-a nem működtetett, a további 40%-a kötelezettségét különböző módon oldotta meg, a település nagysága, a helyi közút forgalma, állapota figyelembevételével. Budapesten a Fővárosi Közterület-fenntartó Rt látta el az útellenőri feladatokat, a nagyobb városokban (Győr az útkezelő szervezeténél) önálló munkakörben útellenőröket foglalkoztattak. Közterület és környezetvédelmi felügyelők, valamint hivatali ügyintézők kapcsolt munkaköri feladatként láttak el útellenőri feladatot (Szerencs, Putnok. Karcag, Hévíz) Megyei szinten szervezett önkormányzati társulás, illetve közhasznú társaság végzett útellenőri feladatot (Nógrádsáp, Rétság, Jászfényszaru, Nagykutas, Vindornyaszölős). Megbízási szerződés alapján külső vállalkozó látta el az útellenőri teendőket (Adony, Bátonyterenye, Dunaújváros). A kistelepüléseken a szóban forgó törvényi előírás végrehajtásának sem a szakmai, sem a pénzügyi feltételei nem voltak biztosítottak. E területen a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény eddig megfelelően ki nem használt kedvező feltételeket kínál.
Az ellenőrzött önkormányzatok között nem volt jellemző az útügyi céllal alapított társulásban való részvétel, a feladatokat általában megbízási szerződés alapján végeztették Zala megyében a vizsgált kilenc önkormányzat közül öt (Belezna, Nagykutas, Szentgyörgyvár, Vindornyaszőlős, Zalabaksa) (Példatár 16.) volt tagja az 1993. évben létrehozott Települési Önkormányzatok Útkezelő Társulásának. Más megyékben is előfordult egy-egy önkormányzatnál a társulásban való részvétel (Abádszalók, Rétság, Nógrádsáp, Magyaregres). (Példatár 16.) Útügyi hatósági feladatok ellátására alapított igazgatási társulásban a helyszíni vizsgálatok időszakában három megyében öt önkormányzat vett részt (7,7%). Győr-Moson-Sopron megyében három önkormányzat (Lébény, Jánossomorja és Babót) Nógrád megyében Nógrádsáp község, Borsod-Abaúj-Zemplén megyében Megyaszó önkormányzata vett részt hatósági társulásban. A vizsgált önkormányzatoknál közutak és műtárgyaik működtetésének a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. tv. alapján történt koncesszióba adását, ezt célzó pályázati kiírást az ellenőrzés egyetlen esetben sem tapasztalta. Az utak állagának, minőségromlásának egyik kiváltó tényezőjét az útfelbontásokat megelőző eljárás - egyeztetések - helyi rendjét, az útkezelői hozzájárulás megadásának feltételeit az ellenőrzött önkormányzatok 90%-a nem szabályozta. A többi önkormányzat a közterületek használatáról szóló helyi rendeletében rögzítette az egyeztetési és egyéb feltételeket (burkolat felbontás helyett út átfúrás támogatása), de e szabályozások csak a legszükségesebb intézkedésekre terjedtek ki. Azoknál az önkormányzatoknál, amelyeknél az útfelbontások engedélyezési rendjét helyileg nem szabályozták, a közútkezelői hozzájárulást - az érintettekkel történő előzetes egyeztetést követően - a jegyző adta ki. (Nógrádsáp, Kiskunhalas, Emőd, Putnok) Az útfelbontások esetenkénti előfordulásakor ezen önkormányzatok a Kkt. előírásainak betartásával jártak el. Az útkezelői hozzájárulás megadásával egyidejűleg a helyreállítás követelményét is meghatározták. A Fővárosi, illetve a XIII. kerületi önkormányzatnál még a Fővárosi Tanács 1978., illetve 1973. évi rendelete volt érvényben az útfelbontások engedélyezési rendjét illetően. Csopak az útfelbontási hozzájárulás megadásának rendjét rendelettel szabályozták (19/1996. sz. ÖK. r.).
A települési általános, illetve részletes rendezési tervvel a vizsgált önkormányzatok 85%-a rendelkezett. A bemutatott rendezési tervek tizenöt önkormányzatnál még a tanácsrendszer időszakában készültek, aktualizálásukra mindössze négy önkormányzatnál került sor. A vizsgált önkormányzatok egyharmada a helyi közutakat nem sorolta osztályba a közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V.31.) KHVM rendeletben foglaltak szerint. (Berhida, Szany, Polgárdi, Kulcs, Pilisvörösvár, Balatonfenyves, Marcali, Budapest XIII.kerület) A vizsgálatba bevont önkormányzatok közül az ellenőrzött időszakban tíz önkormányzat fizetett közútkezelői kötelezettségének megszegésével összefüggő kártérítést, járadékot. Kiskunhalas város önkormányzata esetében e kötelezettséget - felelősségbiztosítás alapján - a biztosító intézet átvállalta, míg további két önkormányzat a bejelentett kár megfizetésétől mentesült - kárigény elutasítás (Pásztó), illetve a káresemény nem megfelelő módon történt igazolása miatt (Pilisvörösvár). A ténylegesen kifizetett kártérítések összegei széles határok között - 23 E Ft (Kaposvár) és 55.400 E Ft (Budapest) változtak. A leggyakoribb káresemény a gépjárművek rongálódása volt, de nem vagyoni kár megtérítése - végtag sérülések, törések miatt - valamint a bíróság által megítélt életjáradék fizetési kötelezettség mellett zajártalom miatti térítés (Veszprém) is előfordult a vizsgált önkormányzatoknál. Az ellenőrzés kitért annak vizsgálatára is, hogy az önkormányzatok milyen rendszerességgel és mélységben foglalkoztak a település közlekedésének forgalmi rendjével, milyen döntéseket hoztak. A vizsgálati megállapítások a képviselőtestületek ezirányú tevékenységét rendkívül eltérő módon értékelték. Az érintett önkormányzatok közül 41 (63%) a megfigyelt időszakban önálló előterjesztést e témakörben nem tárgyalt, 15% egy alkalommal foglalkozott - lakossági jelzés, illetve egyéb körülmények hatására - a forgalmi rend helyi kialakításának, vagy módosításának kérdéseivel. A további önkormányzatok közútfejlesztéssel kapcsolatos téma tárgyalása, vagy pályázatok benyújtásával összefüggésben, közvetve foglalkozott forgalmi renddel kapcsolatos kérdésekkel, többször visszatérő jelleggel. Veszprém a Vár utca közlekedésének forgalmi rendjét képviselőtestületi határozattal szabályozta. Az Alkotmánybíróság 15/1999. (VI.3.) sz. határozata értelmében a közlekedés helyi rendjét csak rendelettel lehet szabályozni. A közutak létesítésének, korszerűsítésének, megszüntetésének engedélyezése a megyei közlekedési felügyelet hatáskörét képezi. Az engedélyezési eljárás részét képezi a közútkezelői hozzájárulás beszerzése, melyet a vizsgált önkormányzatok - a feltételeik egyidejű közlésével - valamennyi esetben megadtak.
A Kkt. 29. § (5) bekezdése a helyi (kivéve a fővárosi önkormányzat tulajdonában lévő) közutak részét képező járdák és gyalogutak építésének, korszerűsítésének és megszüntetésének (elbontásának) engedélyezését a települési (fővárosban a kerületi) önkormányzat jegyzőjének hatósági jogköreként állapította meg. A ellenőrzött önkormányzatok hivatalainak belső ellenőrzési tevékenységére az útügyi feladat ellátás céljelleggel történt ellenőrzése - a Főváros kivételével - nem volt jellemző. A Főváros Főpolgármesteri Hivatala évente beszámoltatta a tevékenységet ellátó szervezetet és az ellenőrzött időszak szinte minden évében végeztetett útügyi tevékenységet érintő belső ellenőrzést. A vizsgált önkormányzatok mintegy 30%-a nem rendelkezett a jogszabályi követelménynek megfelelő tartalmú útnyilvántartással. A megtekintett útnyilvántartások kiegészítés, és az adatok naprakész állapotra történő átdolgozása után az ellenőrzött önkormányzatok 70%ánál alkalmasak voltak a törvényben előírtak teljesítésére. Húsz önkormányzatnál semmiféle útnyilvántartást nem vezettek.
2.3. A felújítási, fejlesztési feladatok ellátása A vizsgálati tapasztalatok azt bizonyítják, hogy a közutak tervszerű fejlesztésére az önkormányzatok alig több mint 10%-a törekedett. Míg a többi a helyi közutak fejlesztését a mindenkori saját erőforrásainak, és a hozzá esetlegesen megszerezhető kiegészítő központi és megyei pénzügyi források rendelkezésre állásától tette függővé. Közútfejlesztési tervet hat önkormányzat, (Veszprém, Győr, Bátonytere- nye, Marcali, Kunhegyes, Budapest) készített, koncepcióval pedig Zalaegerszeg rendelkezett. Elfogadott, de tervnek nem tekinthető programja volt Pásztó önkormányzatának és ötévre szóló út-karbantartási tervet mutatott be Tiszaalpár önkormányzata is. Közút fejlesztési terv ötévenként esedékes felülvizsgálatának írásbeli dokumentumaival az ellenőrzés egyik vizsgált egységnél sem találkozott. A közútfejlesztési tervek hiánya, a rendezési tervek aktualizálásának elmaradása, a távlati, és tudatos programon alapuló város- község fejlesztés szándékát kérdőjelezték meg az érintett önkormányzatoknál. (Zirc, Szentistván, Megyaszó, Dunaújváros, Zalabaksa) A Főváros Önkormányzata részére folyósított állami támogatások figyelmen kívül hagyásával a települési (kerületi) önkormányzatok részéről igénybe vett útügyi támogatások 30%-át az Útalap-, (742,5 millió Ft) 18,6%-át a megyei területfejlesztési tanácsok döntése alapján juttatott támogatások képezték (449,1 millió Ft).
Az egyéb központi támogatások - lakossági közműépítés támogatása, idegenforgalmi alap, céljelleggel biztosított egyéb támogatási összegek - együttesen 51,4%-os arányt képviseltek. A vizsgált körben a települési önkormányzatok által ténylegesen igénybevett állami támogatások az útügyi kiadásokat 0,25% (1993. év) és 7,3% (1996. év) közötti mértékben fedezték. A támogatások kiadást finanszírozó aránya önkormányzatonként és évenként eltérő mértékű volt, ezt döntően az elkülönített állami pénzalapok és a megyei területfejlesztési tanácsok által nyújtott támogatások határozták meg. Kiskunhalas útügyi fejlesztési kiadásait az Útalapból nyert támogatások 1994. évben 2,8 %-ban, 1997. évben 20,5 %-ban, 1998. évben 60 %-ban fedezték. Lébény 1993. évben 50%-, 1995. évben 65 % mértékű Útalap támogatásban részesült egy-egy fejlesztéshez. Abádszalók 1997-99. I. félév közötti időszakban 21,8 millió Ft értékű útberuházásához 65,7 % mértékű támogatásban részesült. Belezna 76,6 %-ban Vindornyaszőlős 83 %-ban Szentistván 60 %-ban, Letenye 71 %-ban finanszírozhatta a vizsgált időszakban megvalósított útügyi fejlesztéseinek kiadását központi- és megyei támogatásokból. Az ellenőrzésbe vont önkormányzatoknál a felújítási- és fejlesztési feladatok megoldását szolgáló források döntő részét a pályázatok útján részükre folyósított központi, illetve 1996. évtől a megyei területfejlesztési tanácsi támogatások képezték. A helyi közúthálózat fejlesztésének és felújításának legjelentősebb kiegészítő állami pénzügyi forrását képezte az útalapról szóló 1992. évi XXX. tv. alapján - elkülönített önálló állami pénzalapként 1998. XII. 31-ig működő - alap. A törvény 1993. január 1-től tette lehetővé az önkormányzati törzsvagyonhoz tartozó helyi közúthálózat (utak, hidak, csomópontok), járdák és kerékpárutak építésének támogatását pályázatos úton, konkrétan meghatározott keretekkel és lebonyolítási móddal. A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 71. §-a, a Kkt. 32. §-át (4) bekezdéssel egészítette ki, melynek értelmében az országos közúthálózat üzemeltetésére, fenntartására és fejlesztésére vonatkozó állami feladatok pénzügyi forrásait az éves költségvetési törvényben - fejezeti kezelésű célelőirányzatként - kell
megállapítani. Így 1999. január 1-től változatlanul, pályázatok útján tovább folytatódik az önkormányzati helyi közútfejlesztés támogatása. A vizsgált körben harmincnégy önkormányzat (52,3%) vehetett igénybe eredményes pályázata alapján összesen 742,5 millió Ft összegben Útalap támogatást 1993-98. között. Tizennyolc önkormányzat a megfigyelt időszakban több alkalommal is vett igénybe Útalap támogatást. A Fővárosi Önkormányzat - 1996. évet kivéve valamennyi évben részesült támogatásban (355 millió Ft), három alkalommal vett igénybe Útalap támogatást Zalaegerszeg (5,32 millió Ft), Marcali (5,94 millió Ft), valamint Magyaregres és Megyaszó önkormányzata (21,9 millió, illetve 11,4 millió Ft összegben). A pályázatokat az ellenőrzés tartalmi, formai szempontból megfelelőnek értékelte. Az elutasított pályázatok indoka a legtöbb esetben a rendelkezésre álló központi keret benyújtott igényekhez viszonyított alacsony összege volt. (Badacsonytomaj, Vindornyaszőlős, Letenye, Csopak, Pilisvörösvár, Pásztó, Hévíz) Az e miatt elutasított önkormányzati pályázatok ismételt benyújtást követően az esetek többségében a következő időszakban kedvező elbírálásban részesültek. A támogatások felhasználását az ellenőrzés jogszerűnek és célszerűnek minősítette, jogosulatlan támogatást nem állapított meg. Az Útalap-ból kapott támogatásokkal az önkormányzatok határidőre elszámoltak, azonban a vizsgálat a számviteli elszámolásokban eltéréseket is megállapított. Az elkülönített pénzalapokból eredményesen pályázó önkormányzatok 10%-a figyelmen kívül hagyta a vizsgált időszak egészére vonatkozó, de különböző időtartamig hatályos kormányrendeletekben {(137/1993. (X.12.), 156/1995. (XII.26.), 217/1998. (XII.30.)] változatlan szövegtartalommal rögzített tervezési szabályt, melynek értelmében nem lehet eredeti előirányzatként megtervezni a felügyeleti szervnél más fejezetnél jóváhagyott, fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását még akkor sem, ha arról a kedvezményezettnek tudomása van”. E bevételek módosított évközi előirányzatként jelenhettek meg az önkormányzat költségvetésében. A saját forrásként elfogadott természetbeni munkák elszámolását, annak számviteli rendezését az ellenőrzés négy önkormányzatnál megkifogásolta (Szentgyörgyvár, Nagykutas, Zalabaksa, Belezna). A Megyei Állami Közútkezelő Kht. - által hivatalosan leigazolt természetben elvégzett munkát a létesítmény értékét növelő tételként nem vették figyelembe, számviteli aktiválásuk elmaradt.
A tevékenység ellátását segítette a közműfejlesztési célú támogatás bevezetése a szilárd burkolatú közút és közterületi járda építéshez a magánszemélyek által befizetett hozzájárulás 15% mértékű visszaigénylés lehetőségének biztosításával. Ilyen támogatást igényelt többek között Tiszapüspöki 135 E Ft, Kunhegyes 747 E Ft, valamint Pásztó, Hévíz és Balatongyörök önkormányzata, ez utóbbiak összesen 780 E Ft összegben. A támogatások igénybevétele általában szabályos volt, azonban az ellenőrzés tapasztalt a jogszabályban rögzítettől eltérő szabálytalan elszámolási gyakorlatot is. Mezőfalván a közműfejlesztési hozzájárulás részletekben történő megfizetését vállalóknak csak az utolsó részlet befizetés után térítik vissza a 15% támogatást. Adonyban a támogatás összegét nem fizették ki maradéktalanul, annak egy kisebb hányadát egyéb közműépítés hozzájárulásaként tudták be. A feladatellátás további jelentős forrását a megyei területfejlesztési tanácsoktól pályázati úton megszerzett pénzeszközök képezték. Az ellenőrzött körben huszonöt önkormányzat 449,1 millió Ft támogatás igénybevételéről adott számot, mely magában foglalja a területi kiegyenlítő támogatások (TEKI), illetve céljellegű decentralizált alapból (CÉDA) folyósított összegeket is. A vizsgált önkormányzatok közül mindössze egy szabálytalan felhasználás történt: Mátraterenye a Megyei Területfejlesztési Tanácstól kapott támogatással az előírt 90 napon belül nem számolt el, szöveges értékelést sem készített. Az utóbbi években gyakori természeti csapások a helyi közúthálózatban és azok létesítményeiben helyenként jelentős károkat okoztak. E károk felszámolásának kiegészítő forrásaként - 1996. és 1999. I. félév közötti időszakban tíz önkormányzat 41,7 millió vis maior támogatásban részesült (közülük Bárdudvarnok 6,3 M Ft, Győr 10 M Ft, Zalabaksa 14,8 M Ft). A központi és megyei támogatásokon kívül három zalai település Zalaegerszeg, Hévíz és Letenye - PHARE CBC támogatás iránti pályázat benyújtásának lehetőségével is élt. Ebből Zalaegerszeg pályázata járt eredménnyel, 1997. évben a 74. sz. országos közút várost elkerülő szakaszának megépítéséhez 1288 ECU PHARE CBC támogatásban részesült. A II. ütem elbírálása - melynek keretében további 1500 ECU támogatást kértek- a helyszíni vizsgálat időpontjában még folyamatban volt.
Központi- és megyei támogatás igénybevétele nélkül saját forrásból kötvény kibocsátásból, lakossági hozzájárulásból és hitelfelvételből finanszírozottan- kiemelkedő útfejlesztést valósított meg Kunhegyes. 1994. évtől harminc utcában befejeződött az útépítés 46 millió Ft ráfordítással, további huszonkettő utcában pedig alépítményt (útalapot) készítettek 22 millió Ft felhasználásával, melyből tizenhat utca szilárd burkolata még nem készült el. Egyéb támogatásként (összevontan) kezelte az ellenőrzés azokat a támogatási jogcímeket, melyek részben helyi közutakhoz is kapcsolódtak, de ennek aránya és összege a vizsgálat során - nem volt egyértelműen megállapítható (ilyenek a közműépítésekhez kapcsolódó céltámogatások, támfal rendszerek támogatása, az önkormányzati létesítményekben okozott károk ellentételezése). Az e kategóriába figyelembe vett támogatások összege a vizsgált időszak egészét illetően 10,09 Mrd forintban mutatható ki. A meglévő közutak és azok létesítményeinek felújítására 51,3 Mrd Ftot költöttek a vizsgált önkormányzatok, melyből a Fővárosi Önkormányzaton kívüli önkormányzatok 6,84 Mrd Ft-tal részesednek (13,3%). A felújítás összes útügyi felhalmozási ráfordításon belüli aránya 25,6%. A vizsgált önkormányzatok között volt, amely fejlesztési célú pénzeszköz átadással is hozzájárult az állami tulajdont képező, de településükön áthaladó közutak fejlesztéséhez, forgalombiztonságának fokozásához. Hévíz 1997 évben 13351 E Ft 1998. évben további 7745 E Ft fejlesztési célú pénzügyi forrást adott át a Zala Megyei Állami Közútkezelő Kht. részére a városon átvezető állami tulajdont képező Széchenyi út felújításához, illetve a körforgalom kialakításához. Badacsonytomaj 3,6 M Ft-al, Berhida 6 M Ft-ot adott át a Veszprém Megyei Állami Közútkezelő Kht-nak körforgalom és csomópont kialakításához. Ezen kívül összegüket tekintve kisebb nagyságrendben - elkülönített állami pénzalap és egyéb, minisztériumok által biztosított - pénzügyi forrásokat is vehettek igénybe az önkormányzatok. Az ellenőrzöttek közül tíz önkormányzat összesen 109,2 millió Ft FVM támogatást, három önkormányzat 12,6 millió Ft Központi Környezetvédelmi Alap, két önkormányzat összesen 3 millió Ft Vízügyi Alap támogatást használhatott fel útügyi feladatainak finanszírozásához. A pályázati úton megszerezhető, illetve a vizsgált körben ténylegesen, folyósított központi és megyei támogatások alapvető módon segítették
az önkormányzati tulajdonú utak felújítását és fejlesztését. Az utóbbi években tapasztalt különösen nagyarányú kerékpárút fejlesztések támogatása a sport és turisztikai célokon túl a közlekedés biztonságát, ezzel összefüggésben az élet- és vagyonvédelmet is szolgálták. A támogatások hozzájárultak a természeti csapások okozta út károk mielőbbi felszámolásához, az önkormányzati terhek csökkentéséhez. Követelményként határozta meg, hogy a támogatott útügyi létesítmények az előírt szakmai feltételeknek megfelelve épüljenek és funkcionáljanak, de néhány támogatott létesítmény esetében e követelmény nem jutott érvényre. Szentgyörgyvár az Alsópáhokkal összekötő út megépítésével kapcsolatban a kivitelezői mulasztások miatti útkárainak érvényesítését folyamatba tette. Balatonfenyvesen bonyodalmak támadtak az 1995. évben útalap támogatással megvalósult Fenyves utcai (3 075 fm-ben tervezett) járdaépítés körül, mivel az nem a pályázatban megjelölt műszaki tartalommal készült el. Emiatt eljárások indultak a kivitelezővel szemben (szakvélemény szerint csak 2492 fm épült meg). Az ügy még nem zárult le, az önkormányzat - ügyvédi közreműködéssel - 1999. május 19-én szavatossági igényét érvényesítette, egyben a bírósági út igénybevételét is kilátásba helyezte. Az ellenőrzött időszakban a vizsgált önkormányzatoknál (különböző mértékegységekben nyilvántartott) 494 km és 411464 m2 közút, 55 km és 71000 m2 járda, 91 km és 4900 m2 kerékpárút, 7 db közúti és egyéb híd felújítása és fejlesztése valósult meg. Az ellenőrzés szerint rendkívül alacsony szintű volt az önkormányzatok együttműködési készsége a kiegészítő források iránti igények benyújtása során a közös útfejlesztés megvalósításában. A megyei támogatások iránti pályázatok elbírálásánál, a források odaítélésénél már erőteljesebben jutott kifejezésre a regionális (kistérségi) szemlélet, a társulásban rejlő gazdasági előnyök kihasználására irányuló szándék, de mindez még csak a kezdeti lépéseket jelentette e területen. Jászalsószentgyörgy közös útépítés megvalósítását tervezte Jászapáti és Jászladány községekkel, azonban e kezdeményezést Jászapáti nem támogatta, így az építés meghiúsult. Karcagon kezdeményezték a Karcag - Kunhegyes közötti összekötő út, illetve a Karcag - Berekfürdő közötti kerékpárút közös megvalósítását az érintett önkormányzatokkal, azonban kezdeményezésük nem járt eredménnyel.
Nagykutas a Vas megyei Telekes községgel vette fel a kapcsolatot összekötő út megépítése ügyében, de kezdeményezésük nem realizálódott. Az együttműködés meghiúsulásának legfőbb oka a rendelkezésre álló pénzügyi források hiánya volt. A vizsgálat két esetben tapasztalta, hogy az útalap támogatással megvalósított önkormányzati út kikerült az önkormányzati vagyoni körből, nevezetesen: a Hollókő-Rimóc kerékpárút, illetve Jászfényszarú-Boldog közötti 1995. évben épített 3 km hosszúságú 90%-ban állami támogatásból finanszírozott - összekötő út. Ez utóbbi az állam tulajdonába, míg a kerékpárút egy szakasza - kárpótlási licit során - magántulajdonba került.
2.4. Az útügyi feladatellátás számviteli elszámolása A számviteli tevékenység alapvető - törvényben meghatározott - célja, hogy a gazdálkodó szervezetek vagyoni, pénzügyi helyzetéről, azok alakulásáról megbízható és valós összképet biztosító tájékoztatást nyújtson. Az ellenőrzött önkormányzatok 90%-ára érvényes az a megállapítás, hogy az útügyi kötelező feladatok ellátását szolgáló vagyon számviteli nyilvántartása nem felelt meg a számvitelről szóló 1991. évi XVIII. törvénynek (továbbiakban: Szt. 79. § (6) bek.), illetve a költségvetési szervek beszámolási és könyvvezetési kötelezettségét szabályozó, módosított 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet előírásainak. A már előzőekben bemutatott, az Ötv. erejénél fogva tulajdonukba került közutak értékben nem jelentek meg a számviteli nyilvántartásokban, emiatt azok az önkormányzatok mérlegében sem szerepeltek. Az ellenőrzés mindössze három olyan esettel találkozott, ahol az ingatlanvagyon kataszterben értékben szerepeltetett útvagyon értéke a számviteli nyilvántartásokkal - egyezően szerepel (Adony, Cegléd, Jászalsószentgyörgy önkormányzatok). Az Szt. szerint az elvégzett felújítások és fejlesztések értékét a számviteli elszámolásokban szerepeltetni kell. Ez utóbbi követelménynek a vizsgált önkormányzatok eleget tettek, de a nyilvántartott (aktivált) érték összegszerűségét 50 esetben (76%) kifogásolták a helyszíni vizsgálatok. Több önkormányzatnál, (köztük Velence, Adony, Polgárdi, Kulcs településeken), esetenként városoknál is (Veszprém, Dunaújváros)befektetett tárgyi eszköz érték korrekció elvégzésének szükségességét állapította meg az ellenőrzés a kiadások helytelen tartalmú elszámolása, illetve a létesítmények elmaradt aktiválása miatt (Szentgyörgyvár, Kiskunhalas).
Az előbbiekből következően az önkormányzati közútvagyon tényleges értékét megbízható- és valós módon az ellenőrzés nem állapíthatta meg, de az elszámolási hiányosságok mielőbbi felszámolására a javaslatokat megtette. Az Ötv. 79. § (2) a) pontja szerint a forgalomképtelen törzsvagyon részét képező helyi közutakról és műtárgyaikról, a terekről, parkokról az 54/1996. (IV.12.) Korm. rendelet kiegészítő rendelkezésében előírt részletező analitikus nyilvántartást - törzsvagyon (ezen belül külön a forgalomképtelen, illetve a korlátozottan forgalomképes), illetve a nem törzsvagyon részét képező eszközök értékéről az ellenőrzött önkormányzatok nem készítették el. Az útvagyon értékének ismerete nem csak az Szt-ben előírt követelmény, hanem ezen túlmenően a tervezett EU csatlakozásunkkal, a várható támogatásokkal összefüggő elvárásként is jelentkező sürgető feladat. A működési- és felhalmozási kiadások az előírásoktól eltérő szétválasztása azzal a hátrányos következménnyel járt, hogy a hibás elszámolásból adódóan a működési kiadásként elszámolt - de ténylegesen felújításnak, vagy fejlesztésnek minősülő műszaki beavatkozások értéke - a befektetett tárgyi eszközök között nem kerültek aktiválásra, emiatt az önkormányzat vagyonértéke nem növekedett. (Polgárdi, Zalabaksa, Velence) A főkönyvi számlák és az analitikus nyilvántartások adatainak eltérése a legtöbb önkormányzatnál előfordult. A felhalmozási célra folyósított útalap támogatást bevételként helyesen, de kiadásként már ettől eltérően, szabálytalanul - működési kiadásként - számolták el (Bátonyterenye, Rétság, Vindornyaszőlős, Szentgyörgyvár, Lébény). A négy esetben előfordult közös önkormányzati beruházásban megvalósult útügyi létesítményeknél a vagyon megosztásának elmaradását észrevételezte az ellenőrzés és annak legkésőbb az 1999. évi zárlati munkák során történő rendezését javasolta. (Szentgyörgyvár-Alsópáhok, Nagykutas-Kispáli, LetenyeBecsehely, Zirc) Budapesten kettősség érvényesül a közút- és annak tartozékai számviteli nyilvántartásában. Más tulajdonában - a kerületi önkormányzatoknál - szerepel az út, mint tárgyi eszköz értéke, és a Fővárosi Önkormányzatnál annak tartozéka (pl. korlát). A tartozékoknál - mivel ezek a beruházás részét képezik - nem lehet alkalmazni a kis értékű tárgyi eszköz elszámolási lehetőségét- azokat a befektetett tárgyi eszköz tartozékaként kell nyilvántartani. A gyakorlatban tehát egy fővárosi út értéke a két önkormányzat számviteli adatából állapítható meg (XIII.kerület).
Mellékletek 1. sz. függelék 1. sz. melléklet 2. sz. melléklet 2/a. sz. melléklet 1-2. sz. táblázatok 3. sz. táblázat
