Beleidsdomeinspecifieke coördinatie als onderdeel van Deugdelijk Bestuur in de Vlaamse Overheid.
> Een kwalitatieve analyse van coördinatie-instrumenten na BBB
>
Dorien Buttiens & Koen Verhoest
Inhoudstafel Dankwoord
6
Managementsamenvatting
7
1.
Inleiding
20
2.
Theoretische beschouwingen
23
> 2.1. Interorganisationele coördinatie > 2.1.1. Nood aan coördinatie
23 24
> 2.2.
Coördinatiemechanismen
27
> 2.3.
Coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid
29
> 2.4.
Succes- en faalfactoren van interorganisationele coördinatie32
> 2.5.
Van nood aan coördinatie tot concrete instrumenten
3.
40
Internationale praktijk
45
> 3.1.
45
Coherentie
> 3.2. Coördinatie-instrumenten om tot coherentie te komen 46 > 3.2.1. Strategische planning en prioriteiten 46 > 3.2.2. Coördinatie-fora (OECD, 2004, p. 8-9) 47 > 3.2.3. Rol van publieke actoren in het versterken van coherentie47 > 3.2.4. Communicatie- en informatienetwerken 48
4.
> 3.3.
De coördinatiepraktijk in zeven landen: gebruikte instrumenten en algemene tendensen
49
> 3.4.
Good practice: Wanneer tot coördinatie overgaan?
60
> 3.5.
Verschillende niveaus van coördinatie
63
> 3.6.
Succes- en faalfactoren op basis van de internationale coördinatiepraktijk
64
Onderzoeksopzet > 4.1.
Onderzoeksstrategie: Documentanalyse – Kwalitatieve expertinterviews
68 69
> 4.2. 5.
Onderzoeksmethode: Case-study
70
Vlaamse coördinatiepraktijk
74
> 5.1.
75
Nood aan coördinatie
> 5.2. Coördinatie via managementsystemen > 5.2.1. Interorganisationeel strategisch management > 5.2.2. Cultuurmanagement
81 82 101
> 5.3. Coördinatie via structurele instrumenten > 5.3.1. Coördinatie- en overlegorganen > 5.3.2. Informatie-uitwisselingsystemen > 5.3.3. Herindeling van bevoegdheden > 5.3.4. Coördinerende functies
104 104 127 130 134
> 5.4. Integratieve case: Integrale Jeugdhulp > 5.4.1. Context Integrale Jeugdhulp > 5.4.2. Coördinatie-instrumenten
149 149 151
> 5.5. Algemeen besluit > 5.5.1. Nood aan coördinatie: conclusie > 5.5.2. Algemene succes- en faalfactoren > 5.5.3. Aandachtspunten
163 163 164 169
Referenties
176
6.
180
׀ii ׀
Bijlagen > 6.1.
Bijlage 1: Succes- en faalfactoren gedefinieerd door Rogers & Whetten (1982) 180
> 6.2.
Bijlage 2: MODO
185
> 6.3.
Bijlage 3: Visuele Voorstelling van hiërarchie binnen strategische en operationele doelstellingen
187
> 6.4.
Bijlage 4: MODO als basis voor rapportage via beleidsbrief188
> 6.5.
Bijlage 5: Dienstencatalogus departement Welzijn, Volksgezondheid en Gezin (abstract)
190
Lijst tabellen Tabel 1. Samenvatting succes- en faalfactoren geordend per onderzocht coördinatie-instrument ........................................................ 17 Tabel 2. Clusters van coördinatie-instrumenten (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) ................................................................. 42 Tabel 3. Overzicht van de belangrijkste instrumenten voor coördinatie en consolidatie in OESO-landen (Bouckaert, Peters en Verhoest 2007). .. 53 Tabel 4. Onderzochte coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid .. 74 Tabel 5. Coördinatie via managementsystemen ................................ 81 Tabel 6. Coördinatie via structurele instrumenten ............................ 104 Tabel 7. Netwerk van contactpersonen voor overheidsbrede werkgroepen .................................................................................... 118 Tabel 8. Interpretatieve en contextuele succesfactoren voor coördinatie (Rogers & Whetten, 1982) .................................................... 180 Tabel 9. Interpretatieve en contextuele faalfactoren voor coördinatie (Rogers & Whetten, 1982) .................................................... 183
Lijst figuren Figuur 1. Deelcomponenten coördinatiestrategie............................... 41 Figuur 2. Beslissingsraamwerk om tot coördinatie over te gaan (gebaseerd op: Managing for Shared Outcomes Development Group, 2004, p. 8-10) ..................................................................................... 61 Figuur 3. Onderzoeksopzet ......................................................... 68 Figuur 4. Multiple-case (holistic) design .......................................... 71 Figuur 5. Documenten inzake beleid, beleidsuitvoering en financiën met betrekking tot beleidsontwikkeling (bron: Spanhove & Verhoest, 2008, pp. 17-18). ....................................................................... 84 Figuur 6. Opmaak beleidsnota in beleidsdomein A en in beleidsdomein B . 90 Figuur 7. Koppeling beleidsnota – beleidsbrief in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin ..................................................... 94 Figuur 8. Query’s in POCO .......................................................... 95 Figuur 9. Structuur werkgroepen in het beleidsdomein Onderwijs en Vorming ......................................................................... 116 Figuur 10. Coördinerende rol van het departement WVG .................... 139 Figuur 11. Overheidsactoren in het beleidsveld jeugdhulp (bron: Verschuere & Vancoppenolle, 2010, p. 53) .............................................. 150 Figuur 12. Trust-building loop ..................................................... 166 Figuur 13. MODO (Delarue & Spanhove, 2010)................................. 185 Figuur 14. Visuele Voorstelling van hiërarchie binnen strategische en operationele doelstellingen (Delarue & Spanhove, 2010).............. 187 Figuur 15. MODO als basis voor de kwartaalrapportering over de uitvoering van de beleidsnota (Delarue & Spanhove, 2010) ......................... 188
׀iv ׀
Lijst cases Case A. Onduidelijke taakverdeling tussen twee agentschappen ............ 77 Case B. Pooled interdependentie binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming .......................................................................... 79 Case C. Strategische koppeling tussen beleidsnota en beleidsbrief in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin ....................... 93 Case D. ProjectOpvolging Coördinatie Onderwijs (POCO) .................... 95 Case E. MODO (Monitoren van doelstellingen) binnen het beleidsdomein Bestuurszaken ................................................................... 96 Case F. Milieubeleidsplan (MINA-plan) ............................................ 98 Case G. Thematische werkgroepen in het beleidsdomein Onderwijs en Vorming ......................................................................... 114 Case H. Beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie: netwerk van contactpersonen voor overheidsbrede werkgroepen .................... 117 Case I. Vlaams Overleg Internationaal milieubeleid .......................... 118 Case J. De succesfactor ‘historische relaties en traditie’ binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin en binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming...................................... 124 Case K. Projectopvolging Coördinatie en Onderwijs (zie ook punt 5.2.1. strategisch management) .................................................... 128 Case L. Databank milieu-informatie binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie ............................................................. 129 Case M. Oprichting Agentschap Kwaliteitszorg in Onderwijs binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming...................................... 133 Case N. Coördinerende rol van het departement binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin ........................................ 137 Case O. Spijbelactieplan ......................................................... 142
Dankwoord Graag danken de onderzoekers de geïnterviewde ambtenaren voor hun bereidwilligheid en geïnvesteerde tijd om mee te werken aan het onderzoek.
׀6׀
Managementsamenvatting De managementsamenvatting in dit rapport belicht de aanzet van het onderzoek en de belangrijkste concepten die aan bod zijn gekomen in het praktijkonderzoek. We behandelen kort de nood aan coördinatie, coördinatie via managementsystemen en coördinatie via structurele instrumenten. Per concept worden ook de belangrijkste succes- en faalfactoren, conclusies en aanbevelingen voorgesteld. > 1.1. Government governance mechanismen na BBB Het voorgaande rapport binnen de onderzoekslijn “Government governance: theoretische en normatieve modellen voor de Vlaamse overheid” van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen II stelde een kwalitatieve analyse voor van de nieuwe government governance mechanismen in de Vlaamse Overheid (Spanhove & Verhoest, 2008, p. 33). Deze analyse stelde vast dat de implementatie van Beter Bestuurlijk Beleid op verschillende velden nog niet voltooid was. Zo zou er binnen beleidsdomeinen vooruitgang gemaakt kunnen worden wanneer onder meer aan onderstaande factoren extra aandacht besteed zou worden: • Een concrete taakafbakening binnen het beleidsdomein zowel op ambtelijk als op politiek niveau • Een duidelijke taakinhoud voor een slagkrachtige werking van de beleidsraad en het managementcomité • Gedragsregels die de samenwerking bevorderen Wanneer er immers aan deze aspecten voorbij wordt gegaan dan bestaat het gevaar op een heterogene taakinvulling die een fragmentatie en verkokering van de beleidspraktijk tot gevolg kan hebben. Er kan bovendien uit het voorgaande onderzoek geconcludeerd worden dat de instrumenten en platformen die binnen BBB voorgesteld werden voor beleidsdomein- en beleidsdomeinoverschrijdende sturing en verantwoording, coördinatie en consolidatie onvoldoende zijn uitgebouwd of nog niet optimaal functioneren. Bovendien staat de samenwerkingsgerichte cultuur die
noodzakelijk is voor het functioneren van de nevengeschikte entiteiten nog te zeer op de achtergrond (Spanhove & Verhoest, 2008, pp. 10-11). Deze elementen en enkele aanzetten in regeringsdocumenten waren de aanleiding om binnen deze onderzoekslijn in te zetten op succes- en faalfactoren voor coördinatie binnen beleidsdomeinen en tussen beleidsdomeinen. Dit rapport focust op beleidsdomeinspecifieke coördinatie. > 1.2. Nood aan coördinatie De nood aan coördinatie kan als een startpunt van coördinatie beschouwd worden maar evenzeer als een succes- en/of faalfactor. De nood aan coördinatie kan actoren aanzetten om afstemming en gezamenlijk sturen te bekomen door het oprichten van een coördinatie-instrument. Een noodzakelijke voorwaarde is dan wel dat deze nood aan coördinatie door alle betrokken partijen gevoeld en gepercipieerd wordt. Wanneer er immers, objectief gezien, een nood aan coördinatie bestaat dan betekent dit niet automatisch dat alle actoren deze nood aan coördinatie ook daadwerkelijk in de praktijk van belang achten. Bewustmaking van deze nood aan coördinatie bij alle actoren is dan ook een belangrijke stap om het coördinatie-instrument een goede basis mee te geven om zo een succesvolle implementatie en werking te garanderen. Wanneer een entiteit immers niet overtuigd is van het nut van de coördinatie, dan kan dit een nefaste invloed hebben op het engagement en de wil om mee te werken binnen het kader van een coördinatie-instrument. In de theoretische beschouwing worden verschillende noden aan coördinatie voorgesteld op basis van de literatuur rond coördinatie. Verder wijzen we ook op het belang van het begrip interdependentie. Immers wanneer er een wederzijdse afhankelijkheid tussen actoren bestaat dan wijst dit op een onderliggende nood aan afstemming en coördinatie. Binnen de onderzochte beleidsdomeinen van de Vlaamse Overheid identificeren we verschillende noden aan coördinatie die zowel situatiegebonden zijn als structureel aanwezig binnen de hernieuwde structuren van BBB. Deze noden zijn fragmentatie van beleid, overlap van beleidseffecten, blinde vlekken in de dienstverlening, verschillende organisaties richten zich tot één doelgroep, wrijving en conflict, groeiende
׀8׀
kwaliteitsdruk op de dienstverlening, toenemende complexiteit van beleidsuitdagingen, dynamiek van de netwerksamenleving, inconsistenties in het beleid, zoektocht naar zuinigheid en kostenefficiëntie en interdependentie. > 1.3. Coördinatie via managementsystemen Coördinatie aan de hand van managementsystemen rust op het volledige proces van het plannen, opvolgen en evalueren van beleid en beheer. In dit onderzoek besteden we specifiek aandacht aan interorganisationeel strategisch management en aan cultuurmanagement. Het coördinerend potentieel van de begrotings-cyclus en bij uitbreiding van het overheidsbreed financieel management wordt in dit rapport niet besproken. > 1.3.1.
Strategisch management
Het strategisch management richt zich op het plannen, koppelen en opvolgen van strategische documenten met het doel om de strategische beleidsvisie vast te leggen en te verankeren op een meer operationeel niveau. Binnen het strategische management tussen entiteiten, in de context van dit onderzoek, situeren we de opmaak van de beleidsnota, de opvolging van de beleidsnota en de koppeling van beleidsnota en beleidsbrief. Ook een themagericht beleidsdomeinspecifiek plan komt aan bod met name het MINA-plan. Bij de opmaak van de beleidsnota vallen twee verschillende methoden te onderscheiden. Enerzijds spreken we van de geïntegreerde procedure, anderzijds zien we eerder een knip- en plakprocedure verschijnen. De geïntegreerde procedure wordt gekenmerkt door overkoepelende strategische doelstellingen waarbij de meer operationele objectieven onder deze overkoepelende ideeën geplaatst worden. Bij de knip- en plakprocedure ontbreekt een systematische en overkoepelende visie. In de praktijk wordt deze methode gekenmerkt door een ad-hoc benadering. De belangrijkste succes- en faalfactoren die onderscheiden kunnen worden zijn ‘prioriteit aan eigenbelang’ en ‘vrees voor het verlies van identiteit en prestige’.
De prioriteit aan het eigenbelang heeft vooral zijn weerslag op het vertrouwen tussen de actoren. Dit betekent dat er weinig controle uit handen gegeven wordt waardoor het departement moeilijk zijn coördinerende rol bij de opmaak van de beleidsnota kan opnemen. Het inpassen binnen een strategische visie wordt op deze manier ook bemoeilijkt. De vrees voor het verlies van identiteit en prestige is geworteld in het eigenaarschap dat verloren gaat wanneer verschillende agentschappen bijdragen tot een bepaalde strategische doelstelling. Deze faalfactor kan gedeeltelijk voorkomen worden door de verschillende betrokken partners visibiliteit en een expliciete benoeming te gunnen bij het volbrengen van een beleidsactie. De koppeling van de beleidsnota en de jaarlijkse beleidsbrief kan de strategische planning ondersteunen wanneer er op een systematische manier gewerkt wordt. De beste basis is dus een geïntegreerde opmaak van de beleidsnota zodat de beleidsbrief de duidelijke en transparante structuur van de beleidsnota kan volgen. In de beleidsbrief kan dan aangegeven worden in welke fase beleidsacties uit de beleidsnota zich bevinden. Een andere belangrijke stap binnen het interorganisationele strategische management is het opvolgen van de beleidsnota en beleidsbrief. We bespreken in het kader van deze opvolging twee systemen die binnen de Vlaamse Overheid worden ingezet: Projectopvolging Coördinatie Onderwijs (POCO) in het beleidsdomein Onderwijs en Vorming en Monitoren van doelstellingen (MODO) binnen Bestuurszaken. Aandachtspunt: Strategisch geïntegreerde opmaak en opvolging van de beleidsnota > 1.3.2.
Cultuurmanagement
Cultuurmanagement richt zich op het managen van visies, waarden, normen en kennis van medewerkers. Op deze manier kan er naar een samenwerkingsgerichte cultuur gestreefd worden. In de context van de Vlaamse Overheid hebben we verschillende initiatieven gevonden die aansluiten bij de praktijken van cultuurmanagement zoals wissel-leren, stimuleren van personeelsmobiliteit tussen organisaties en evaluatie op basis van ‘samenwerking’ als individuele doelstelling. De belangrijkste succes- en faalfactoren die hier onderscheiden worden zijn investering van
׀10 ׀
tijd, attitudes van actoren ten opzichte gepercipieerde nood aan coördinatie.
van
coördinatie
en
de
De investering van tijd is een eerste struikelblok in de toepassing van cultuurmanagement. Wissel-leren vraagt vaak een grote tijdsbesteding waardoor deze vaker door de veeleisende praktische omstandigheden aan de kant geschoven wordt. Bij de evaluatie van medewerkers op basis van hun ‘samenwerking’ met andere actoren zijn er verschillende aspecten waarmee rekening moet gehouden worden. Ten eerste moet er een objectieve nood aan coördinatie bestaan op het niveau waarop de medewerker werk verricht. Ten tweede moet het concept ‘samenwerking’ op een duidelijke en legitieme manier gedefinieerd worden. Ten derde moet de medewerker deze nood zelf ook aanvoelen en positief staan ten opzichte van samenwerking. De attitude van de medewerker is hierbij dus van groot belang. Aandachtspunt: Stimuleren van waarden die samenwerkingsgerichte cultuur ondersteunen > 1.4. Coördinatie via structurele instrumenten Coördinatie in een publieke context kan ook gebeuren aan de hand van structurele instrumenten. Deze instrumenten worden ingebed in de structuur en de vastgelegde bevoegdheden van een organisatie/netwerk. We bespreken de coördinatie-instrumenten die een netwerkbasis hebben alsook deze met een hiërarchische basis. Binnen de netwerkgebaseerde coördinatie-instrumenten bespreken we in het rapport onder overlegfora: de beleidsraad, het managementcomité en de thematische overlegorganen. Verder komen ook informatie-uitwisselingssystemen aan bod. De hiërarchisch gebaseerde coördinatie-instrumenten die voorgesteld worden zijn de coördinerende functie en de herindeling van bevoegdheden. Marktgebaseerde coördinatie-instrumenten die op marktprincipes zijn gebaseerd zoals het vermarkten van managementondersteunende diensten worden in dit rapport niet besproken. Daarvoor verwijzen we de lezer graag naar specifieke rapporten van het SBOV terzake (Luts et al. 2009; 2010).
> 1.4.1.
Coördinatie- en overlegorganen
Binnen de coördinatie- en overlegorganen kan op basis van literatuur (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003) een onderscheid gemaakt worden tussen organen waarbij van ‘gemeenschappelijke sturing’ gebruik gemaakt wordt zoals bijvoorbeeld de beleidsraad en overlegorganen waar puur ‘overleg tussen gelijkwaardige partners’ plaatsvindt zoals op het managementcomité. We geven verder ook enkele principes aan die best gevolgd worden voor een optimale werking van een overlegorgaan zoals openheid over de te bespreken onderwerpen, gelijkwaardige partners en doelgerichtheid, constructiviteit en consensusgerichtheid. De resultaten met betrekking tot de coördinatiepraktijk in de beleidsraad, het managementcomité en de thematische werkgroepen worden in het rapport voorgesteld aan de hand van enkele parameters zoals aanwezigheid leden, opmaak van de agenda, wijze van beslissing,.. en succes- en faalfactoren die uit het werkveld gedestilleerd worden. We halen in onderstaande voorstelling slechts enkele van deze parameters aan. > 1.4.1.1.
Beleidsraad
De beleidsraad is een instrument dat efficiënt kan werken wanneer minister en kabinet zich engageren om aanwezig te zijn. Wanneer dit engagement echter niet aanwezig blijkt te zijn dan verliest de beleidsraad zijn finale doel. Dit gebrek aan engagement heeft immers nefaste gevolgen voor de afstemming van een gemeenschappelijke strategische visie van het hele beleidsdomein. Op de beleidsraad in de onderzochte beleidsdomein vormen strategische aspecten de hoofdfocus. De belangrijkste succes- en faalfactoren met betrekking tot de beleidsraad blijken het politieke engagement en de gepercipieerde nood aan coördinatie bij alle betrokken actoren. Aandachtspunt: De beleidsraad moet in haar beleidsmatige rol aandacht schenken aan de strategische visie van het beleidsdomein
׀12 ׀
> 1.4.1.2.
Managementcomité
De beslissingen op het managementcomité worden bijna altijd in consensus genomen. Het streven naar consensusgerichtheid heeft dus wel ingang gevonden binnen de onderzochte managementcomités. Verder wordt in verschillende interviews aangegeven dat het managementcomité bepaalde coördinatieactiviteiten overneemt van een slecht-functionerende beleidsraad. Dit betekent dat men zich dus op het managementcomité naast beheeronderwerpen ook op de visie en strategie van het beleidsdomein gaat richten. De belangrijkste specifieke succes- en faalfactor voor het managementcomité is openheid en vertrouwen tussen de verschillende actoren. Aandachtspunt: De werking van het managementcomité kan versterkt worden door de invoering van een beslissingsopvolgingssysteem > 1.4.1.3.
Thematische stuur- en werkgroepen
Binnen de thematische stuur- en werkgroepen behandelen we enkele illustratieve cases. Binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming lichten we de structuur van de verschillende stuur- en werkgroepen toe. Binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie bekijken we een best practice met betrekking tot het netwerk van contactpersonen voor overheidsbrede werkgroepen en de positieve invloed hiervan op beleidsdomeinspecifieke coördinatie. Als laatste case behandelen we het Vlaams Overleg Internationaal Milieubeleid binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie. De succes- en faalfactoren die we op basis van het onderzoek hebben onderscheiden zijn interdependentie, doelcongruentie bij betrokken actoren, consensusgerichtheid, vertrouwen, samenwerkingsgerichte cultuur, historische relaties en traditie, erkenning van de waarde en het nut van de coördinatie via overleg en tenslotte duidelijke procedures voor besluitvorming, mandatering en terugkoppeling naar de organisatie. Aandachtspunt: Thematische stuur- en werkgroepen verbinden aan de beleidsraad zodat de legitimiteit en de betrokkenheid bij de leden vergroot
Aandachtspunt: Duidelijke procedures voor de leden van thematische werken stuurgroepen voor de mandatering door de afvaardigende organisatie alsook het verzekeren van een goede informatiedoorstroming naar de organisatie > 1.4.2.
Informatie-uitwisselingssystemen
De analyse van de informatie-uitwisselingssystemen binnen de onderzochte beleidsdomeinen richt zich op twee cases met name de aspecten van informatie-uitwisseling binnen POCO (Projectopvolging Coördinatie en Onderwijs) en de databank milieu-informatie binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie. Een opmerkelijke vaststelling was dat niet in alle onderzochte beleidsdomeinen een beleidsdomeinbreed informatie-uitwisselingssysteem in voege is. Dit betekent dat de verspreiding van informatie zeer fragmentarisch gebeurt en de nood aan coördinatie zeer concreet aanwezig is bij de verschillende betrokken actoren. Belangrijk hierbij is dat een informatie-uitwisselingssysteem van minimalistisch tot maximalistisch kan ingevuld worden. Het meest cruciale in de coördinatiepraktijk is echter dat er een informatie-uitwisselingsysteem aanwezig is. Andere succes- en faalfactoren die genoteerd werden zijn engagement bij de betrokken actoren en technische moeilijkheden. Aandachtspunt: De invoering van uitwisselingssysteem in elk beleidsdomein. > 1.4.3.
een
algemeen
informatie-
Herindeling van bevoegdheden
Een herindeling van bevoegdheden is een verandering in de structuren van een organisatie waarbij men zowel kan gaan naar decentralisatie van entiteiten als naar het samenvoegen/centralisatie van taken. De beweging die men maakt is afhankelijk van de nood aan coördinatie die gevoeld wordt. De analyse van dit coördinatie-instrument richt zich op de case rond het Agentschap Kwaliteitszorg in Onderwijs binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming.
׀14 ׀
Aandachtspunt: Duidelijk gedefinieerde en herindelingsstructuur bij de herschikking van bevoegdheden > 1.4.4.
operationele
Coördinerende functies
Coördinerende functies staan in voor de coördinerende taken die vervuld moeten worden. Theoretisch wordt er een onderscheid gemaakt tussen de coördinerende functies die vervuld worden door een organisatie, een subentiteit van een organisatie, een persoon met coördinatie als enige taak met name ‘de coördinator’ of een persoon met coördinatie als bijkomende taak met name ‘de boundary spanner’. Deze opdeling konden we ook binnen de onderzochte beleidsdomeinen terugvinden. Eerst en vooral kunnen we het departement, op basis van de Memorie van Toelichting bij het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, als coördinerende organisatie voor beleidszaken omschrijven. In de analyses richten we ons specifiek op de praktijk binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin. In deze case komt duidelijk aan bod hoe de coördinerende rol op gebied van procesmatige ondersteuning bij de beleidsontwikkeling van het departement binnen de vernieuwde structuren gezocht werd. Uit de analyse binnen alle onderzochte beleidsdomeinen kwamen enkele belangrijke algemene succes- en faalfactoren bovendrijven. Een verschil in visie van verschillende actoren op de rol van het departement, kennis en capaciteit die aanwezig is binnen het departement, samenwerkingsgerichte cultuur, historisch gegroeide relaties en traditie en de attitudes over het departement en de evaluatie van de diensten van het departement blijken belangrijke beïnvloedende factoren op de acceptatie en de optimale uitoefening van de coördinerende rol van het departement. Aandachtspunt: De rol van het departement moet duidelijk formeel vastgelegd worden De tweede vorm van coördinerende functie is de coördinerende unit of subentiteit. Deze wordt in het rapport aan de hand van een case besproken, met name het spijbelactieplan binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming.
Een laatste vorm is de coördinerende functie opgenomen als hoofdtaak door een persoon. Een faalfactor binnen deze vorm is wanneer er geen één op één relatie bestaat tussen minister en beleidsdomein1. Er moet dan immers meer afgestemd en gecoördineerd worden tussen een veelheid aan actoren. > 1.5. Lessons Learned: Integrale Jeugdhulp In het rapport bekijken we specifiek het hele proces en de structuur van Integrale Jeugdhulp. Integrale Jeugdhulp blijkt immers een zeer rijke case waarin verschillende coördinatie-instrumenten aan bod komen. De bedoeling van deze bespreking is om de pijnpunten binnen Integrale Jeugdhulp om te buigen tot lessen voor een goede werking van de Vlaamse coördinatiepraktijk. Binnen de overlegorganen bekijken we specifiek het managementcomité Integrale Jeugdhulp en het beleidsondersteuningsteam, binnen strategisch management focussen we op het Vlaamse beleidsplan. De herindeling van bevoegdheden bestudeert het proces rond de intersectorale toegangspoort. De algemene lessen die uit Integrale Jeugdhulp kunnen geleerd worden, kunnen geclusterd worden onder volgende aspecten: afhankelijkheidsrelaties en machtsverhoudingen, selectie van partners, kosten-batenverhouding op basis van objectieve informatie en responsabilisering. > 1.6. Samenvatting succes- en faalfactoren van beleidsdomeinspecifieke coördinatie in de Vlaamse overheid Om de managementsamenvatting af te sluiten geven we nog een algemeen overzicht mee van de succes- en faalfactoren per instrument in de onderzochte beleidsdomeinen.
1
Deze faalfactor is doorheen het rapport ook bij andere coördinatie- instrumenten terug te vinden zoals bijvoorbeeld bij overleg- en coördinatieorganen. Ook in het rapport ‘Deugdelijk bestuur in de Vlaamse Overheid anno 2008. Een kwalitatieve analyse van nieuwe Government Governance mechanismen in BBB’ (Spanhove & Verhoest, 2008, pp. 44-45) wordt gewezen op de nefaste invloed van het niet respecteren van de één op één relatie tussen beleidsdomein en minister.
׀16 ׀
Tabel 1. Samenvatting succes- en faalfactoren geordend per onderzocht coördinatie-instrument
Succes‐ en faalfactoren geordend per onderzocht coördinatie‐instrument Coördinatie via managementsystemen Interorganisationeel strategisch management Opmaak van de beleidsnota
Rol departement
Koppeling beleidsnota en beleidsbrief
Eigen belang Vrees voor het verlies van identiteit en prestige
Opvolging beleidsnota en beleidsbrief
Politieke steun en opvolging
Beleidsdomeinspecifieke themaplanning
Procedurele moeilijkheden Visie van actoren Accountability Zichtbaarheid van fouten en mislukkingen Koppeling met andere plannen
Cultuurmanagement
Aanwezigheid objectieve én gepercipieerde nood aan coördinatie
Coördinatie via structurele instrumenten Coördinatie‐ en overlegorganen
Beleidsraad
Politiek engagement
Gepercipieerde nood aan coördinatie
Managementcomité
Openheid en vertrouwen
Thematische stuur‐ en werkgroepen
Interdependentie Doelcongruentie Consensusgerichtheid Vertrouwen Samenwerkingsgerichte cultuur Historische relaties en tradities Erkenning van de waarde en het nut van coördinatie via overleg Duidelijke procedures voor besluitvorming en mandatering vanuit de organisatie en terugkoppeling naar de organisatie
Informatie‐uitwisselingssystemen
Aanwezigheid van informatie‐ uitwisselingssystemen Engagement Technische moeilijkheden
Herindeling van bevoegdheden
Objectieve en gepercipieerde nood aan coördinatie
Coördinerende functies
Verschil in visie
׀18 ׀
Samenwerkingsgerichte cultuur Kennis en capaciteit bij het departement Historisch gegroeide relaties en traditie Attitudes over het departement en de evaluatie van diensten Algemene succes‐ en faalfactoren = factoren die bij elk instrument een bepalende rol innemen
Samenwerkingsgerichte cultuur Vertrouwen Politieke steun Te weinig aandacht voor een externe focus na hervorming
1. Inleiding Onder invloed van het New Public Management-denken heeft de Vlaamse overheid in de laatste kwarteeuw verschillende evoluties ondergaan (Pollitt & Bouckaert, 2004, p.217). Managementautonomie kwam, onder invloed van de decentralisatietendens, steeds meer op de voorgrond tezamen met de introductie van private managementtechnieken en de focus op competitie, efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid (Cornforth, 2003; Osborne, 2010, p. 3). Het beleid en beheer van de Vlaamse overheid kreeg stilaan een meer privaat karakter en begrippen als deugdelijk bestuur of government governance kwamen steeds meer in beeld. De trend naar decentralisatie bracht echter ook enkele problemen met zich mee. Een van de belangrijkste neveneffecten was de proliferatie van agentschappen en diensten met fragmentatie van beleid tot gevolg. Niet toevallig duiken in OECD-landen steeds meer termen als Joined-up government, Whole-of-government of Horizontal Government op (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010, p.4). Deze termen verenigen de wens naar een transparante overheidsstructuur, duidelijke informatieuitwisseling, het stimuleren van samenwerking en het koppelen van overheidsbrede plannen aan de plannen van de afzonderlijke entiteiten. De grootschalige verzelfstandiging van het overheidslandschap dreigde immers in fragmentatie van het overheidsbeleid en overheidshandelen over te gaan. Het is in deze context dat de nood aan coördinatie meer dan ooit op de voorgrond komt te staan (Bouckaert, Peters & Verhoest, p. 14). Bovendien versterken deze omstandigheden de aandacht voor zowel hernieuwde hiërarchiegebaseerde coördinatiemechanismen als voor de nieuwe markt- en netwerkgebaseerde coördinatiemechanismen (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010, p. 11). In de Vlaamse Overheid heeft men via de hervorming Beter Bestuurlijk Beleid (2006), dit is de grootschalige hervorming bij de Vlaamse overheid, onder andere getracht instrumenten en mechanismen voor coördinatie en consolidatie bij de Vlaamse Overheid binnen te brengen. Enkele van de belangrijkste doelstellingen van BBB zijn: de oprichting van verzelfstandigde agentschappen met meer of minder beleidsuitvoerende autonomie (EVA’s – IVA’s), departementen staan in voor de beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie, de rol van de ministeriële kabinetten evolueert naar een
׀20 ׀
politiek-adviserende functie (Spanhove & Verhoest, 2008doctoraatsvoorstel). Spanhove & Verhoest (2008) stellen vast dat de implementatie van BBB op verschillende velden nog niet voltooid is. Een concrete taakafbakening binnen en tussen de beleidsdomeinen en het politieke niveau ontbreekt. Zo ontstaat het gevaar van een heterogene taakinvulling die een fragmentatie van de beleidspraktijk binnen de verschillende beleidsdomeinen tot gevolg kan hebben. Ook de integratie van de verschillende cycli (beleids-, beheers- en contractcyclus) is nog geen feit. In de commissie Efficiënte en Effectieve overheid (2009, p. 21) wordt bovendien gesteld dat: “Op korte termijn moet de coördinatie binnen elk beleidsdomein veel beter gegarandeerd worden. Het consolideren van de middelen over alle constituerende onderdelen van het beleidsdomein moet hier worden doorgetrokken op het niveau van de bijdrage van de in de beheersovereenkomsten gedefinieerde prestaties tot de beleidseffecten binnen het beleidsdomein.” Verder stelt de Vlaamse Regering in haar bijdrage in 2009 (deel 3.2.) dat: “Vanuit hun beleidsondersteunende rol kiezen de departementen samen met de agentschappen resoluut voor een geïntegreerde inhoudelijke benadering en voor de actieve samenwerking en afstemming binnen en tussen de beleidsdomeinen” Zoals uit voorgaande uiteenzetting blijkt is een gecoördineerd en geconsolideerd beleid binnen en tussen beleidsdomeinen van cruciaal belang in een efficiënte en effectieve overheid. Ook in de Vlaamse Overheid blijft deze nood bestaan. Na de (gedeeltelijke) invoering van BBB blijkt dat coördinatie nog steeds een heet hangijzer blijft. Het doel van dit rapport is om de succes- en faalfactoren van de coördinatiepraktijk binnen beleidsdomeinen in de Vlaamse Overheid voor te stellen en een aantal best practices in de vorm van cases aan te bieden. Op deze manier kan er een verspreiding van goede praktijken over beleidsdomeinen heen plaatsvinden. We focussen hierbij op de coördinatienoden binnen het beleidsdomein, op de generieke en specifieke coördinatie-instrumenten die binnen beleidsdomeinen gebruikt worden en op de succes- en faalfactoren die binnen dit coördinatieproces een rol
spelen. De succes- en faalfactoren van coördinatie bieden we op verschillende niveaus aan. Binnen de hoofdstukken van dit rapport stellen we succes- en faalfactoren voor die op basis van verschillende data gedefinieerd zijn. In de theoretische beschouwingen stellen we factoren voor op basis van literatuur rond coördinatie, in het hoofdstuk rond de internationale praktijk worden de factoren aangegeven die gebaseerd zijn op resultaten van internationaal onderzoek. De succes- en faalfactoren die het meest toegepast zijn, kunnen worden teruggevonden in het hoofdstuk rond de Vlaamse coördinatiepraktijk. Hier worden immers per coördinatieinstrument de specifieke factoren geduid die een rol spelen in de specifieke Vlaamse context. Om af te sluiten worden in het algemeen besluit de algemene factoren voor de verschillende coördinatie-instrumenten in de Vlaamse praktijk aangehaald. De resultaten van het onderzoek in de Vlaamse coördinatiepraktijk worden verder ook gevat in aanbevelingen voor de coördinatiepraktijk binnen beleidsdomeinen en in best practices doorheen het rapport. Op deze manier kunnen goede praktijken en toepassingen binnen andere beleidsdomeinen opgezet worden op basis van de ervaringen in de onderzochte beleidsdomeinen. Voorliggend rapport past in de bredere focus op coördinatie van de SBOVonderzoekslijn rond ‘Government Governance’ Dit eerste deel richt zich, zoals gezegd, op beleidsdomeinspecifieke coördinatie. Een volgende deel zal zich toespitsen op beleidsdomeinoverschrijdende coördinatie in de Vlaamse Overheid.
׀22 ׀
2. Theoretische beschouwingen In het volgende hoofdstuk behandelen we de verschillende begrippen en concepten die in het onderzoek gebruikt worden. We starten met het definiëren van de coördinatie in dit onderzoek als ‘interorganisationele coördinatie’. Vervolgens beschrijven we de verschillende noden aan coördinatie en komen de verschillende coördinatie-instrumenten aan bod. Deze worden gekoppeld aan de onderscheiden coördinatiemechanismen. De succes- en faalfactoren van coördinatie komen als laatste element aan bod. > 2.1.
Interorganisationele coördinatie
Beleidsdomeinen zijn volgens Rogers & Whetten (1982) te vatten als complexe interorganisationele netwerken waarbinnen een interdependentie van kennis bestaat. Deze interdependentie van kennis kunnen we situeren tussen de agentschappen, het departement, de minister en het kabinet. We kunnen coördinatie in deze dus kenmerken als interorganisationele coördinatie. Coördinatie in een interorganisationele context binnen de publieke sector wordt door Bouckaert, Peters & Verhoest (2010) als volgt omschreven: “the instruments and mechanisms that aim to enhance the voluntary or forced alignment of tasks and efforts of organizations within the public sector. These mechanisms are used in order to create a greater coherence, and to reduce redundancy, lancunae and contradictions within and between policies, implementation or management” (Peters, 1998; Alexander, 1995; Thompson, 1967). Zoals de definitie duidelijk maakt zijn er coördinatiemechanismen en – instrumenten die gebruikt worden om coördinatie op te zetten. Deze zullen vervolgens besproken worden. We behandelen eerst de nood aan coördinatie en sluiten het hoofdstuk af met een bespreking van de succesen faalfactoren.
> 2.1.1.
Nood aan coördinatie
Bouckaert, Peters & Verhoest (2010) stellen dat coördinatieproblemen in se steeds terug te leiden zijn tot de interactie of het gebrek aan interactie tussen verschillende publieke organisaties. De nood aan coördinatie kan hier dan ook altijd mee verbonden worden. In de coördinatieliteratuur worden verschillende noden aangehaald. We hebben in deze literatuur (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010; Beuselinck, 2008; Bouckaert, Verhoest & Wauters, 2000) de volgende omstandigheden waarin een coördinatienood aan de bron ligt, onderscheiden: •
Fragmentatie van beleid
•
Overlap van beleidseffecten
•
Blinde vlekken in de dienstverlening
•
Verschillende organisaties richten zich tot één groep
•
Wrijving en conflicten
•
Zoektocht naar zuinigheid en kostenefficiëntie
•
Inconsistenties in het beleid
•
Groeiende kwaliteitsdruk op de dienstverlening
•
Toenemende complexiteit van beleidsuitdagingen
•
Dynamiek van de netwerksamenleving
De mate van interactie tussen actoren wordt onder meer bepaald door de afhankelijkheidsrelatie die tussen de actoren bestaat. In volgend puntje behandelen we het begrip interdependentie en de verschillende types die er bestaan. Alexander (1995) stelt dat de keuze voor een coördinatieinstrument bepaald wordt door het type interdependentie dat bestaat en de kenmerken van de transactie die plaatsvindt tussen de actoren.
׀24 ׀
> 2.1.1.1. Interdependentie tussen actoren Zoals juist vermeld, wordt de coördinatieproblematiek vaak gekoppeld aan interactieproblemen tussen actoren. Een belangrijk concept in deze thematiek is de interdependentie van actoren. Afhankelijkheid tussen actoren is een cruciaal element in de nood aan en het opstarten van coördinatie. Zowel de gepercipieerde afhankelijkheid als de ‘objectieve’ afhankelijkheid spelen een rol. Thompson (1967) stelt verschillende types van wederzijdse afhankelijkheid voor. Deze vormen komen ook in de publieke sector tot uiting. Het eerste type is de sequentiële interdependentie waarbij de output van de ene actor de input vormt van de andere. De keuze van coördinatieinstrumenten binnen deze vorm zijn afhankelijk van het belang, van de frequentie en van de onzekerheid rond de transactie. Een tweede type is wederkerige interdependentie. Bij deze vorm van wederzijdse afhankelijkheid vormt de output van de ene actor de input van de andere en op zijn beurt vormt de output van de laatste actor opnieuw de input van de eerste actor. Dit type interdependentie is complexer dan de sequentiële interdependentie en zal dus meer coördinatie vragen. De hang naar een hiërarchisch-gebaseerd coördinatiemechanisme zal in deze groter worden naar mate de transactie die gebeurt van groot belang is en de onzekerheid van de transactie groeit. In de Vlaamse overheid vinden we deze wederkerige afhankelijkheid binnen beleidsdomeinen terug bij de taakverdeling tussen department en agentschappen. Volgens het organisatiemodel van de Vlaamse overheid moet er een duidelijke en consistente taakverdeling tussen het departement en de agentschappen zijn (Spanhove & Verhoest, 2008). Het departement heeft daarbij de taak om de minister te ondersteunen. Tot de opdracht van het departement behoren dus voornamelijk beleidsvoorbereidende en beleidsevaluerende opdrachten. De agentschappen staan in voor de beleidsuitvoerende taak. Op basis van deze opdrachtomschrijvingen kunnen we een wederkerige interdependentie onderscheiden. Immers het departement bereidt het beleid voor, waarna het wordt uitgevoerd door de agentschappen. De agentschappen moeten dan weer input geven aan het departement voor de beleidsevaluerende en de operationele beleidsvoorbereidende taak.
Een laatste type van interdependentie is pooled of gebundelde interdepentie. De wederzijdse afhankelijkheid tussen organisaties ontstaat hier door een gemeenschappelijkheid. Dit type komt tot uiting wanneer verschillende organisaties zich richten op een gemeenschappelijk doel en waarbij ze gebruik maken van dezelfde ‘resources’. In de publieke sector vinden we deze situatie bijvoorbeeld wanneer verschillende agentschappen zich op dezelfde doelgroep richten. Wanneer er een afhankelijkheid tussen actoren ontstaat, ontwikkelt zich ook de noodzakelijkheid van interactie en gezamenlijke actie tussen deze actoren voordat een ‘taak’ of doel bereikt kan worden (Wageman, 1995). Wanneer we de nood aan interiorganisationele coördinatie bekijken, moeten we zeker het type van interdependentie tussen de actoren meenemen. > 2.1.1.2. Nood aan coördinatie in de Vlaamse Overheid Wanneer we nu naar de nood aan coördinatie in de Vlaamse Overheid kijken, vinden we onder andere in de nota over Beter Bestuurlijk Beleid (2002) enkele coördinatienoden in de Vlaamse Overheid terug. Ten eerste wordt administratieve fragmentatie aangehaald. Immers na de BBB-hervorming zullen er ongeveer 90 nevengeschikte identiteiten naast elkaar bestaan. Wanneer we deze situatie vertalen naar de noden die we hebben vastgelegd, kunnen we besluiten dat de Vlaamse overheid coördinatie nodig heeft om de specialisatie-, fragmentatie en autonomiserings-tendens op te vangen. Ten tweede wijst men naar de evoluties in de samenleving waardoor deze steeds complexer en meer internationaal wordt. Om deze evoluties op te vangen is er nood aan coördinatie om de dynamiek van de netwerksamenleving en de toenemende complexiteit van de beleidsuitdagingen op te vangen. Ten derde wordt er verwacht dat de overheid doeltreffend te werk gaat. Met betrekking tot coördinatie is het dus belangrijk dat men de verspilling van publieke middelen tegengaat, de zoektocht naar zuinigheid en kostenefficiëntie verder zet en dat men bovendien inconsistenties in het beleid voorkomt.
׀26 ׀
Ten vierde streeft men naar een geïntegreerde benadering van de burger. Coördinatie is in deze belangrijk wanneer verschillende organisaties zich richten tot dezelfde groep. In de Vlaamse Overheid werden dus al verschillende noden aan coördinatie gedefinieerd. In het voorgestelde onderzoek zullen we nagaan welke coördinatienoden er op beleidsdomeinniveau gedefinieerd kunnen worden. > 2.2.
Coördinatiemechanismen
Coördinatie kan in de praktijk via drie mechanismen aangewend worden, namelijk via het hiërarchie-, markt- en/of netwerkprincipe. Binnen elk principe staat een andere drijver van coördinatie centraal. Bij hiërarchie gebeurt dit door rechtstreekse sturing. Het marktprincipe steunt op concurrentie en competitie. Het netwerkmechanisme ten slotte is gebaseerd op onderlinge samenwerking (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003). Deze mechanismen worden in de publieke sector van de Vlaamse Overheid niet in dezelfde mate gebruikt. Een zeldzaam voorbeeld van het marktprincipe kan teruggevonden worden bij de vermarkting van managementondersteunende diensten (MOD). Meer informatie over het marktprincipe en de toepassing ervan in de Vlaamse publieke sector zijn terug te vinden in Luts, Op de Beeck & Verhoest (2010). De focus van dit rapport ligt echter op het inzetten van het hiërarchie- en netwerkprincipe. We lichten deze mechanismen hieronder toe en stellen de belangrijkste instrumenten die gebruikt worden in de Vlaamse overheid voor. Zoals we hierboven al vermeldden steunt coördinatie via hiërarchie op het principe van rechtstreekse sturing met andere woorden dus top-down autoriteit en controle (Pollit & Bouckaert, 2004). De werking van coördinatie binnen het hiërarchieprincipe is gebaseerd op vastgestelde regels en routines waarbij interactie plaatsvindt via vastgelegde normen, standaardisaties en controle. De samenstelling van de betrokken actoren blijft stabiel, bovendien gaan deze actoren meestal ook een langetermijnengagement aan (Beuselinck, 2008, pp. 31-32). In de literatuur worden ook enkele omstandigheden gegeven waarin het kiezen voor hiërarchiegebaseerde instrumenten het meest toepasselijk is. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer er sprake is van een beperkte autonomie bij betrokken organisaties dan kan het hiërarchieprincipe best ingezet worden om de coördinatie te regelen. Verzelfstandigde organisaties zullen immers niet
snel een centrale inmenging dulden. Ook bij een gevoelige beleidsproblematiek of wanneer er nood is aan snelle en heldere besluitvorming kan er overgegaan worden tot hiërarchisch gebaseerde coördinatie. Het invoeren van één coördinerende functie in crisissituaties is zo’n voorbeeld. Hieraan verbonden is bijvoorbeeld ook de mogelijkheid om snel te reageren bij onzekerheid. Verder kan het ook aangewezen zijn om instrumenten te baseren op het hiërarchieprincipe wanneer er sprake is van een complex productie- of beleidsproces. De nood aan formalisering en standaardisatie is dan groter. Het hiërarchieprincipe vormt dan een geknipte oplossing voor deze nood (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003, pp. 103-104). Het andere coördinatiemechanisme dat we behandelen is het netwerkmechanisme. Het netwerkprincipe steunt op vrijwillige en relatief stabiele interacties en samenwerking tussen wederzijds afhankelijke actoren. De kern van coördinatie op basis van netwerken is vertrouwen, solidariteit, gedeelde waarden en een langdurige wederkerige relatie. De netwerkbenadering van coördinatie wint ook steeds meer aan belang door de opmars van governance structuren binnen de publieke context. Het netwerkmechanisme sluit hier immers het best op aan (Kickert, et al, 1997). Verhoest, Legrain & Bouckaert (2003) geven enkele omstandigheden aan waarbij de keuze voor instrumenten geworteld in het netwerkmechanisme het meest gepast is. Zo is er eerst en vooral een wil en capaciteit nodig om samen te werken. Verder moeten de betrokken organisaties autonoom zijn en een bepaalde mate van interdependentie op gebied van middelen en/of leveranciers en/of productieproces delen. Een bepaalde mate van stabiliteit binnen het netwerk en de betrokken organisaties en een goede ondersteuning van het netwerkverband aan de hand van ICT bijvoorbeeld is daarbij een goede hulp. Andere omstandigheden zoals externe druk en onzekerheid kunnen ook aanleiding zijn om netwerk-gebaseerde coördinatie-instrumenten in te zetten. In tabel 2 (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) worden verschillende coördinatie-instrumenten binnen de publieke context onder andere opgesplitst volgens de achterliggende mechanismen. Een bijkomend criterium om coördinatie-instrumenten te onderscheiden wordt ingegeven door de vorm en kenmerken van het coördinatie-instrument. Zo onderscheidt men coördinatie aan de hand van managementsystemen en coördinatie via structurele instrumenten. Deze onderverdeling wordt in het ׀28 ׀
vervolg van het hoofdstuk verder toegelicht. Tabel 2 wordt op het einde van het hoofdstuk besproken en biedt een integratief beeld van de inzichten die in het theoretische deel aan bod komen. > 2.3.
Coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid
Wanneer we specifiek de coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid beschouwen, bekomen we onderstaande lijst. Deze lijst maakt ook gebruik van de onderverdelingen op basis van coördinatiemechanismen én op basis van de verdeling in managementsystemen of in structurele instrumenten. De instrumenten die ‘in het vet’ staan, zullen onderwerp uitmaken van het onderzoek: Coördinatie via managementsystemen Coördinatie via managementsystemen kan met behulp van strategisch management, financieel management en cultuurmanagement ingezet worden: Strategisch management Strategisch management bevat instrumenten en procedures die het gebruik van resources plannen, opvolgen en evalueren of die beleid uitvoeren. Wanneer een organisatie/overheid inzet op strategisch management dan beoogt men, naast het vastleggen van een strategische visie, onder andere ook een betere afstemming tussen verschillende organisaties. Toegepast op de Vlaamse Overheid onderscheiden we:
Regeringsverklaring, beleidsnota, beleidsbrieven: Strategische planning op niveau van beleid met legislatuurgebonden regeringsverklaring, beleidsnota en jaarlijkse beleidsbrieven
Beheersovereenkomsten, jaarlijks ondernemingsplannen: Beheersovereenkomsten vertalen beleidsdoelstellingen naar het niveau van het agentschap, net als de jaarlijkse ondernemingsplannen
Interne audit: IAVA: geconsolideerde audit per beleidsdomein aan beleidsraden
Financieel management Verhoest, Legrain & Bouckaert (2003) omschrijven financieel management als de manier waarop een organisatie of een cluster van organisaties het verkrijgen en de allocatie van financiële middelen beheert.
Budgettaire consolidatie: Comptabiliteitsdecreet laat consolidatie van budgetten en rekeningen toe per beleidsdomein en voor het geheel van de Vlaamse regering. De meerjarenbegroting en vertaling naar jaarlijkse begroting dient respectievelijk te worden gekoppeld aan meerjarenplanning en jaarlijkse planning.
Cultuurmanagement Cultuurmanagement bestaat uit alle technieken en instrumenten die coördinatie stimuleren door visies, waarden, normen en kennis tussen de actoren te verspreiden zodat er een gemeenschappelijk discours bestaat rond samenwerking en afstemming.
Culturele waarden: integriteitcode, deontologische code
Raamstatuut voor overheidspersoneel ter bevordering van mobiliteit Coördinatie via structurele instrumenten
Coördinatie via structurele instrumenten kan gebeuren via een netwerkgebaseerde, een hiërarchisch gebaseerde en/of een markt gebaseerd aanpak bereikt worden. In dit onderzoek beperken we ons tot de netwerkgebaseerde en hiërarchiegebaseerde instrumenten omdat deze het meest voorkomend zijn bij het betrachten van interorganisationele coördinatie binnen de publieke sector. Netwerkgebaseerd
׀30 ׀
Regering en ministeriële comités: Regering als hoogste orgaan van de uitvoerende macht is collegiaal in zijn werking
2
IKW’s en interdepartementale werkgroepen: Traditioneel zijn interkabinetten-werkgroepen flexibele afstemmingsmechanismen, naast interdepartementale werkgroepen
CAG: interdepartementaal topoverleg topambtenaren uit elk beleidsdomein
Beleidsraad per beleidsdomein: De beleidsraad omvat de minister en de hoofden van departement en agentschappen per beleidsdomein en staat in voor de coördinatie van beleid en uitvoering
Managementcomité per beleidsdomein: De managementgroep is facultatief en omvat de hoofden van departement en agentschappen per beleidsdomein en staat in voor de coördinatie van beleid en uitvoering
Informatie-uitwisselingssystemen
Horizontale strategische overlegorganen inzake HRM, ICT,.. vanuit bestuurszaken
Informele overheidsbrede netwerken zoals MOVI
Uitvoeringstoets (optioneel instrument)
MOD’s2: De managementondersteunende diensten worden gegroepeerd in MOD’s die een klant-opdrachtgever relatie hebben met de afnemende departementen en agentschappen. Initieel bestond het plan deze te vermarkten en de gedwongen winkelnering af te schaffen
inzake
beheer
tussen
Oorspronkelijk werden de MOD’s ondergebracht bij netwerkgebaseerde instrumenten. De vermarkting van de MOD’s maakt echter dat het ook zijn plaats kan vinden binnen het marktprincipe van coördinatie. Meer informatie over dit onderwerp is te vinden in: Luts, Op de Beeck & Verhoest (2010). Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. Stand van zaken en aanzet tot oplossingen vanuit internationale ervaringen. Leuven: SBOV.
E-governement
Hiërarchiegebaseerd
Herindeling van bevoegdheden
Verschuiven van bevoegdheidslijnen
Coördinerende functies (vb: projectminister) Informele coördinatie
Naast deze opgesomde formele coördinatie-instrumenten is het belangrijk te vermelden dat ook informele instrumenten de coördinatie kunnen bewerkstelligen. Deze coördinatie gebeurt vaak via persoonlijke contacten en ontstaat wanneer er een grote nood aan coördinatie in de praktijk gepercipieerd wordt. Informele coördinatie is meestal supplementair aan formele kanalen of vangt de nood aan coördinatie op bij falende coördinatie-instrumenten. Deze opsomming van coördinatie-instrumenten is niet-exhaustief maar biedt een zicht op de meest gebruikte coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid. > 2.4.
Succes- en faalfactoren van interorganisationele coördinatie
Rogers & Whetten (1982) stellen op basis van een uitgebreid literatuuroverzicht factoren voor die coördinatie kunnen faciliteren of vermoeilijken. Ze stellen dat deze factoren cruciaal kunnen zijn in de beslissing om tot coördinatie over te gaan en in het coördinatieproces zelf. De succes- en faalfactoren kunnen worden onderverdeeld in interpretatieve en contextuele factoren (zie bijlage 1). Interpretatieve factoren verenigen de attitudes, waarden en percepties van de actoren betrokken bij het coördinatieproces. De contextuele factoren staan voor structurele aspecten en omgevingsaspecten. De factoren die Rogers & Whetten oplijsten zijn door verschillende auteurs aangevuld en geherdefinieerd. Bouckaert, Peters & Verhoest (2010) definiëren bijvoorbeeld coördinatiebarrières zoals:
׀32 ׀
Partijpolitiek: vooral in coalitieregeringen. Wanneer ministers uit verschillende partijen voor een beleidsdomein instaan, wordt de samenwerking bemoeilijkt
Gebrek aan interesse in coördinatie
Incentives om informatie bij te houden: informatie betekent immers macht
Onwetendheid – Tekort aan informatie over de werking van andere entiteiten
Gebrek aan accountability
Betrokkenheid en ideeën over wat good policy betekent
Tijd
Kickert, Klijn & Koppenjan (1997) spreken dan weer van kritische randvoorwaarden voor netwerkmanagement in complexe netwerken. Zij onderscheiden:
de politieke en sociale context
belangenconflicten
het aantal actoren
diversiteit in het netwerk
vaardigheden
leiderschap en engagement
kosten voor netwerkmanagement
de gesloten aard van het netwerk
In tegenstelling tot bij Rogers & Whetten wordt er gesproken van kritische factoren zonder onderscheid te maken tussen succes- en faalfactoren.
Wanneer we meer specifiek kijken welke factoren aangehaald worden om tot een coherent beleid te komen wanneer overheidsorganisaties moeten samenwerken, stoten we op volgende aspecten (OECD, 1996):
Engagement bij politieke leiders
Individuele doelen zijn in overeenstemming met de doelen en prioriteiten van de regering
Bestaan van een algemeen overzicht en coördinatiecapaciteit
Duidelijke definitie en goede analyse van beleidsissues zodat er duidelijke indicatoren aanwezig zijn van mogelijke inconsistenties
Mechanismen die mogelijke beleidsconflicten oplossen en die incoherentie verminderen
Het decision making proces: moet georganiseerd zijn zodat er een effectieve overeenstemming bestaat tussen beleidsprioriteiten en budget-imperatieven
Procedures en monitoring-mechanismen moeten zich kunnen aanpassen aan veranderende omstandigheden: vb: vooruitgang, nieuwe informatie
Aanwezigheid van een administratieve cultuur voor cross-sectorale samenwerking en een dialoog tussen beleidsdomeinen
Een geïntegreerde lijst van voorgaande factoren is terug te vinden in onderstaande opsomming (Rogers & Whetten, 1982; OECD, 1996; Kickert, Klijn en Koppenjan, 1997; Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010; MCQuaid, 2010). De succes- en faalfactoren zijn geclusterd op basis van een overkoepelende factor. De vermelde plus- en mintekens wijzen op een succes- en/of faalfactor waarbij logischerwijze het plusteken een succesfactor aanduidt en een minteken een faalfactor. In enkele gevallen kan een bepaalde factor de coördinatie, afhankelijk van de situatie, positief dan wel negatief beïnvloeden. Deze situatie wordt aangegeven door het vermelden van zowel een plus- als een minteken. In bijlage 1 worden de verschillende items verder toegelicht.
׀34 ׀
Nood aan coördinatie:
Gepercipieerde nood aan coördinatie (+)
Schaarse middelen (+)
Gepercipieerde gedeeltelijke afhankelijkheid (+)
Winst/verlies door coördinatie:
Beloningen compenseren kosten (+)/ kosten doen beloningen teniet (-)
Gepercipieerde dreigingen (-) / competitie (-)
Gepercipieerd verlies van organisatie-identiteit en/of programma-identiteit (-)
Gepercipieerd verlies van prestige, macht door organisatie/ leider/personeel (-)
Vrees voor sancties netwerkleden (-)
Lagere effectiviteit van de diensten (-)
Vervreemding van de klanten (-)
Onmogelijkheid om nieuwe klanten te dienen (-)
Overheidsbemoeienis (evaluatie) en verstoring van routine, macht of status (-)
Behouden van integriteit en identiteit van organisatie (+)
Behouden van prestige, macht, domein van organisatie, leider, personeel (+)
Attitudes ten opzichte van coördinatie:
Positieve (+)/negatieve attitudes (-)
Vertrouwen in de betrokken actoren
Aanwezigheid van een administratieve cultuur voor cross-sectorale samenwerking (+)
Positieve evaluaties van andere organisaties en personeel (+)
Normen voor innovatie en coördinatie (+)
‘cosmopolitan’ ethos, wereldbeeld (+)
Groepgeörienteerde probleembenadering (+)
Beloningen voor groepgeoriënteerde benaderingen (+)
omgevingsfocus (+)
Grensoverschrijdende rol (+)
Interne normen tegen uitbreiding (-)
Gebrek aan interesse (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) (-)
Belangen en benaderingen van coördinatie:
׀36 ׀
Consensus tussen leidend personeel en middenkader (+)
Akkoord over waarde en nut van de coördinatie (+)
Gemeenschappelijk engagement (+)
Engagement politieke leiders Koppenjan, 1997) (+)
Mechanismen die mogelijke beleidsconflicten oplossen (OECD, 1996) (+)
Ongelijkheid in opleiding personeel (-)
Verschil in doelen (-)
(OECD, 1996;
Kickert, Klijn en
Tegenstrijdige belangen (Rogers & Whetten; Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997) (-)
Verschillen in socialisatie tussen organisatie, leider en professional (-)
Verschil in ideeën van individuen en organisaties over wat ‘good policy’ betekent (Bouckaert, Peters en Verhoest, 2010) (-)
Gepercipieerde verschillen in leiderschapsbenadering en macht (-)
Verschillende prioriteiten, ideologieën en doelen (-)
Gebrek aan gemeenschappelijke taal (-)
Vergelijkbare middelen, doelen en noden m.b.t. coördinatie: •
Individuele doelstellingen zijn in overeenstemming met die van de regering (OECD, 1996) (+)
•
Vergelijkbare structuren, voorraadcapaciteit, noden en diensten (+)
•
Structurele verschillen (-)
Toegankelijkheid en bereikbaarheid van organisaties (+) Historische relaties en beeldvorming over partnerorganisaties (+/-) Standaardisatie
Gestandaardiseerde verwijzingen (+)
Bureaucratisering (+/-)
Centralisatie – decentralisatie
Het bestaan van een algemeen overzicht en coördinatiecapaciteit om horizontale coherentie te verzekeren (OECD, 1996) (+)
Leiderschapskwaliteiten
Professionalisme (+)
Specialisatie
Functiediversiteit (+)
Aanbieden van verschillende diensten/outputs (+)
Pluriformiteit (Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997) (+)
Geografische nabijheid (+)
Rol van de organisatie
Complementaire rol van organisatie en personeel (+)
Politieke en sociale context (Kickert, Klijn en Koppenjan, 1997)
Veranderlijkheid in het politiek-economische systeem (+)
Procedures moeten zich kunnen aanpassen aan veranderende omstandigheden (OECD, 1996) (+)
Accountability (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) (+)
Imperfecte kennis van de omgeving (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) (-)
Fragmentatie van de omgeving; bijvoorbeeld verschillende overheidsniveaus: federaal – staat – lokale niveaus van overheid (-)
Partijpolitiek (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) (-)
Communicatie
׀38 ׀
Ontoereikende interne communicatie (-)
Weinig frequente en ontoereikende externe communicatie (-)
Incentives om informatie bij te houden (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) (-)
Informele contacten (+)
Uitwisselen van informatie en middelen (+)
Tijd (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) (+/-) Aantal actoren (Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997) (+/-) Gesloten/open aard netwerk (Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997) (+/-) Formalisering (Rogers & Whetten, 1982)
Concrete taakafbakening (+)
Kloof tussen werkelijkheid en theorie (-)
Intensiteit en stabiliteit (Rogers & Whetten, 1982)
Aard van de relatie tussen de actoren (+/-)
Mate van interactie tussen leden (+/-)
Unilaterale uitwisseling (-)
Overeenstemming tussen beleidsprioriteiten en budgetimperatieven (OECD, 1996) (+) Een belangrijke kanttekening bij de opsomming van factoren is dat we deze lijst niet als exhaustief beschouwen. In het praktijkonderzoek kunnen factoren bovenkomen die in die specifieke coördinatiecontext een rol hebben gespeeld in het beïnvloeden van het coördinatieproces.
Verder wijst Perri 6 (2001) op het feit dat factoren elkaar onderling kunnen beïnvloeden. Zo kan onvoldoende interne communicatie bijvoorbeeld samenhangen met het vooropstellen van andere doelen. Dit beïnvloedt het coördinatieproces dan weer negatief. > 2.5.
Van nood aan coördinatie tot concrete instrumenten
Om voorgaande aspecten van coördinatie te bundelen (nood aan coördinatie, coördinatiemechanismen, coördinatie-instrumenten en de succes- en faalfactoren) stellen we volgend theoretisch model van Beuselinck (2008) voor in figuur 1. Er wordt een ideaal-typisch proces aangehaald waarbij er een coördinatienood wordt vastgesteld (stap 1) en geanalyseerd (stap 2). De geschikte coördinatiemechanismen worden gekozen en de beschikbaarheid en de geschiktheid van de coördinatiemiddelen worden naggegaan (stap 3, 4 en 5). Wanneer deze keuzes gemaakt zijn moeten de barrières van coördinatie opgespoord worden, een analyse van mogelijke succes- en faalfactoren kan hierbij helpen (stap 7). Na deze stappen doorlopen te hebben, kan er overgegaan worden tot de selectie van het meest geschikte coördinatie-instrument.
׀40 ׀
Figuur 1. Deelcomponenten coördinatiestrategie Coördinatienood wordt ervaren
Analyse van coördinatienood
Analyse coördinatienood aanvullen met selecteren van geschikte coördinatiemechanismen en beschikbare coördinatiemiddelen
Aftoetsen geschiktheid verschillende types coördinatiemechanismen
Aftoetsen beschikbaarheid en geschiktheid coördinatiemiddelen
Samenvoegen geselecteerde coördinatiemechanismen en coördinatiemiddelen
In rekening brengen van mogelijke coördinatiebarrières
Selectie nieuwe coördinatie-instrumenten
(bron: Beuselinck, 2008, p.38) Zoals uit voorgaande beschouwing af te leiden valt, bundelt dit model de verschillende besproken aspecten die een rol spelen in het proces om tot een concreet coördinatie-instrument te komen. Het aspect van coördinatie dat we nog niet aangehaald hebben, zijn de middelen of coördinatiecapaciteiten die ingezet kunnen worden om tot coördinatie te komen. Beuselinck (2008) wijst naar persoonsgebonden middelen zoals
autoriteit, macht en vetrouwen en naar niet-persoonsgebonden middelen zoals structuren, processen en technologie. Om het hoofdstuk rond de theoretische beschouwingen van interorganisationele coördinatie binnen de publieke context te besluiten, stellen we nog een geïntegreerde tabel voor waarbij alle coördinatie-instrumenten aan bod komen. De coördinatieinstrumenten worden opgedeeld volgens achterliggend coördinatiemechanisme, benodigde coördinatiemiddelen en of het instrument gebaseerd is op managementsystemen of structurele kenmerken. Tabel 2. Clusters van coördinatie-instrumenten (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010)3 Coördinatie-instrumenten
Gebruikt middel van coördinatiecapaciteit
(Onderliggend mechanisme) Autoriteit
Macht
Onder
Infor-
-
matie
werking
+
+
normen
Samen-
hande len Strategisch management (plannen en evaluatie) Afhankelijk van hoofdobjectief en proces (hiërarchie/netwerk) Bottom-up
en
strategisch
interactief
+
management
(netwerk) Top-down strategisch
en
unilateraal
+
+
management
(hiërarchie) Financieel management (budget, accounting en audit) Afhankelijk van objectief en focus (hiërarchie/netwerk) Traditionele
+
+
+
inputgeoriënteerde financiële
3
+: voornaamste gebruik van deze bron van coördinatie; (+): toegevoegd en gelimiteerd gebruik van deze bron van coördinatie.
׀42 ׀
management-systemen (hiërarchie) Resultaatgeoriënteerde financiële
+
management-
systemen gericht op incentives voor afdelingen (markt) Resultaatgeoriënteerde
+
financiële managementsystemen gericht op informatie-uitwisseling en consolidatie (netwerk) Cultuurmanagement Interorganisationeel
leren:
cultuurmanagement training,
interne
+
(vb.: mobiliteit,
carrièremanagement) Competentie-
en
informatiemanagement (hoofdzakelijk netwerk/markt) Coördinatie op basis van structurele instrumenten Procedurele
instrumenten
betreffende
gemandateerde
consultatie
en
review
(hoofdzakelijk hiërarchie/netwerk afhankelijk aard)
van
– verplichte
+
(+)
+
+
+
Verschuiven
van
competenties: splitsing
van
fusie
+
+
+
+
of
organisaties;
centralisatie (decentralisatie) (hoofdzakelijk hiërarchie) Verschuiven
van
controlelijnen: oprichten van specifieke
coördinatiefunctie
of – entiteit (hoofdzakelijk hiërarchie) Gereguleerde interne
markten:
markten,
(+)
+
+
quasi-
markten, voucher markten en externe
markten
(hoofdzakelijk markt) Informatie-
+
uitwisselingssystemen (hoofdzakelijk netwerk) Adviesorganen
en
consultatie/deliberatie organen
(+)
+
+
+
+
+
+
+
–
(hoofdzakelijk
netwerk) Collectieve beslissingsorganen (hoofdzakelijk netwerk) Ketenmanagement (hoofdzakelijk netwerk)
׀44 ׀
+
+
3. Internationale praktijk De internationale praktijk rond coördinatie kan een interessant zicht bieden op de verschillende manieren om coördinatie in een overheidscontext toe te passen. Zoals uit de inleiding blijkt, is coördinatie tussen actoren in een beleids- en beheerscontext cruciaal in de tegenwoordige structuren van verschillende overheden in de OESO-landen. Coherentie is een begrip dat in verschillende landen een centraal element vormt in het streven naar een deugdelijk bestuurde overheid. Het streven naar samenhang blijkt dan ook een belangrijke trigger om tot coördinatie in een overheidscontext te komen. Verder leidt coherentie of samenhang in beleid naar een effectiever en consistenter beleid (OECD, 2000, p.2). In dit deel belichten we het begrip coherentie, als doel van coördinatie, zoals het gezien wordt door de OECD. Verder kijken we welke vormen van coördinatie internationaal onderscheiden worden. > 3.1.
Coherentie
Coherentie in beleid wordt door de OECD als volgt gedefinieerd: “Policy coherence is a question of reinforcing the collective decision making, communication, learning and implementation capacities of government in the face of pervasive and profound change.” (OECD, 2004, p. 2) Wanneer we de premisse in deze definitie expliciteren dan blijkt coherentie in beleid een belangrijk middel om tot goed beleid te komen, aansluitend op de heersende (en toekomstige) maatschappelijke context. Coherentie in de praktijk kunnen we op drie niveaus terugvinden: horizontale, verticale en temporele coherentie. Horizontale coherentie vinden we terug in de zogenaamde whole-of-government- of joined up initiatieven. Er wordt hier gewezen op het afstemmen van verschillende beleidsitems zodat de tegengestelde effecten van beleid zoveel mogelijk geminimaliseerd worden. In dit rapport wordt het begin van streven naar horizontale coherentie onder andere teruggevonden in de praktijken van het managementcomité. In het managementcomité probeert men binnen het beleidsdomein tot afstemming te komen over standpunten om deze in
overheidsbrede initiatieven te kunnen uitdragen. Verschillende leidend ambtenaren zetelen in overheidsbrede initiatieven zoals MOVI, CAG, VIA,.. . Zij kunnen in het managementcomité van het eigen beleidsdomein doorgeefluik spelen van de informatie en beslissingen die op deze organen genomen worden en tegelijkertijd dragen ze de vertegenwoordiging van het beleidsdomein op de overheidsbrede initiatieven. De verticale coherentie is erop gericht om de politieke beslissingen die genomen worden ook vertaald te zien in de uitkomsten van het beleid. In de Vlaamse context is dit onder andere terug te vinden in de beleidsnota die vertaald wordt naar concrete beleidsinitiatieven. In dit rapport is het streven naar verticale coherentie terug te vinden in de bespreking van de strategische planning binnen beleidsdomeinen. Verschillende succes- en faalfactoren binnen de coördinatiepraktijk worden ook aangehaald. Ook de afstemming met het internationale en/of supranationale niveau valt onder verticale coherentie. In het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie bijvoorbeeld komt dit onder andere sterk tot uiting in de case rond het Vlaams Overleg Internationaal milieubeleid (zie 5.3.1.2). Als laatste vorm spreekt men ook nog van temporele coherentie. Temporele coherentie houdt in dat de samenhang in beleid doorheen de tijd gegarandeerd kan worden, met andere woorden, dat het beleid in de toekomst zijn effectiviteit kan behouden door pro-actief de omgeving en context te screenen. Enkele middelen zijn rekening houden met toekomstige kosten en anticiperen op tendensen in de maatschappij. > 3.2.
Coördinatie-instrumenten om tot coherentie te komen
Coherentie in beleid is één van de streefdoelen die via structurele en procedurele coördinatie-instrumenten kan bekomen worden. Sommige instrumenten die in de internationale literatuur worden opgelijst, zijn al behandeld bij de theoretische beschouwingen. Om toch een volledig beeld te geven, worden de al vernoemde instrumenten toch kort aangehaald hieronder. > 3.2.1. •
׀46 ׀
Strategische planning en prioriteiten
Collectieve oefening in het stellen van prioriteiten
Bij het stellen van prioriteiten kan een bepaalde hiërarchie gegeven worden aan tegengestelde waarden waardoor afstemming en evenwicht tussen beleid van verschillende beleidsvelden/-sectoren beter bereikt kan worden (OECD, 2000, p. 8). De mate van belang van de verschillende beleidsthema’s wordt immers geëxpliciteerd waardoor beslissingen kunnen genomen worden die elkaar zo weinig mogelijk tegen werken. • Financiële cyclus De OECD stelt dat de financiële cyclus een zeer sterk instrument is om tot coherentie te komen. Het budget is immers gekoppeld aan de strategische planning. De financiële cyclus geeft een mogelijkheid om centraal politieke en strategische richtingen voor beleid in de toekomst aan te geven (OECD, 2000, p. 8). Bij de eerder voorgestelde coördinatie-instrumenten spreken we in deze context van coördinatie via financieel management. > 3.2.2. • • • •
Coördinatie-fora (OECD, 2004, p. 8-9)
Permanente coördinatiestructuren Coördinatiefora rond beleidsthema’s Ad-hoc fora Fora voor de representatie van middenveld en belangengroeperingen
> 3.2.3.
Rol van publieke actoren in het versterken van coherentie
Zoals uit de succesfactoren uit de theoretische beschouwing blijkt, is de steun en het engagement van politieke verantwoordelijken een belangrijke factor in het welslagen van de coördinatie. Om de coördinatie op een betere manier te organiseren met betrekking tot interorganisationele beleidsproblematieken kunnen ministers bijkomende verantwoordelijkheid krijgen voor beleidsissues die verschillende beleidsdomeinen overstijgen. Op deze manier zijn ze dan gemandateerd om een meer holistische coördinatie te voeren die zich toespitst op de beleidsproblematiek. Een andere mogelijkheid is om ministers aan te duiden die enkel gemandateerd zijn om delen van beleidsdomeinen, zogenaamde beleidsvelden te coördineren. (OECD, 2000, p. 9). Een kanttekening hierbij is dat het mandateren van ministers voor beleidsvelden in de praktijk opnieuw kan leiden tot verkokering. Het is belangrijk dat ook hier weer overlegd wordt tussen de beleidsvelden. De context en omgevingsfactoren moeten steeds in rekening
worden genomen wanneer beslist wordt welke aanpassing tot meer integratie en afstemming van beleid kan leiden. > 3.2.4.
Communicatie- en informatienetwerken
• Toelating aan topambtenaren om ministerieel overleg bij te wonen. Zo krijgen de ambtenaren toegang tot de visie, noden en weerstanden van verschillende ministers met betrekking tot het beleid. Zo kan ook een breder perspectief ontstaan waardoor ook de stimulans ontstaat om met collega’s in andere beleidsdomeinen/agentschappen te overleggen. In de Vlaamse Overheid kan de beleidsraad gekaderd worden binnen deze maatregelen. De politieke overwegingen kunnen besproken worden, tezamen met de andere leidend ambtenaren. • Samenwerkingsgerichte cultuur Coherentie in beleid wordt niet enkel bekomen via structurele ingrepen, ook de cultuur binnen een administratie moet gericht zijn op samenwerking. Zo kan een open dialoog tussen verschillende beleidsvelden en organisaties een belangrijke rol spelen in het aanpakken van obstakels rond coherentie (OECD, 1996, p. 27). Human Resources Management kan een samenwerkingsgerichte cultuur aanwakkeren door onder andere coöperatieve netwerken te stimuleren bij leidend ambtenaren. Leidend ambtenaren kunnen zo doorheen hun loopbaan verschillende functies binnen een beleidsdomein opnemen waardoor er contacten ontstaan die de grenzen van de entiteit overstijgen. De houding van topambtenaren wordt hierdoor minder territoriumgebonden en collegialiteit en begrip voor andere functies kan ontwikkeld worden. Bovendien kan er een meer holistisch inzicht in het beleidsproces en de actoren binnen een bepaald beleidsdomein groeien. De NPM-beweging heeft in verschillende OECD-landen een tendens naar meer verzelfstandigde entiteiten veroorzaakt. Door deze verzelfstandiging bestaat het gevaar van verkokering van verzelfstandigde entiteiten of met andere woorden het algemene overzicht van de werking van de organisatie verdwijnt. Wanneer er echter aandacht besteed wordt aan de ontwikkeling van een gedeeld discours waarbij complexe en brede issues ook voor verzelfstandigde/specialistische entiteiten meer tastbaar worden, kunnen ook zij een gepaste rol opnemen in complexe beleidsissues. Ook dit gedeeld begrip van meer brede issues moet deel uitmaken van een samenwerkingsgerichte cultuur. Een manier om een meer gedeeld begrip te ontwikkelen voor bepaalde issues is het oprichten van interdisciplinaire ׀48 ׀
bijeenkomsten. In essentie betekent dit dat ambtenaren van verschillende entiteiten de verschillende koppelingen tussen beleidsvelden ontdekken en bespreken. Op deze manier wordt de bredere context van een issue duidelijk en wordt de missie van elke entiteit in een bredere maatschappelijke context geduid (OECD, 1996, p. 27). > 3.3.
De coördinatiepraktijk in zeven landen: gebruikte instrumenten en algemene tendensen 4
De analyse van coördinatietendensen in zeven OESO-landen (Bouckaert e.a. 2000; Verhoest e.a. 2003; Verhoest, Bouckaert, Peters 2007; Bouckaert, Peters en Verhoest 2010) toont aan dat de coördinatie van beleid en beheer in de publieke sector traditioneel (voor 1980) vooral door middel van hiërarchie-gebaseerde instrumenten gebeurde. Het herschikken en bijeenvoegen van samenhangende bevoegdheden of beleidsdomeinen door het samenvoegen van departementen of andere overheidsorganisaties werd in de meeste landen veelvuldig toegepast. Door een dergelijke operatie worden samenhangende taken samengebracht, wat geschikt is in geval van een permanente organisatie-overschrijdende coördinatiebehoefte of een expliciete nood vanwege de gebruikers (Verhoest, Legrain en Bouckaert 2003; Alexander 1995). Echter, na 1980 wordt in de meeste landen, (behalve in Frankrijk) deze wijze van coördinatie verlaten of althans minder frequent toegepast. Immers, deze methode kent verschillende nadelen: het internaliseren van externe coördinatiebehoefte lost het probleem niet zomaar op; het is kostelijk en creëert discontinuïteit; en is een proces van lange duur. Bovendien zijn, zeker zonder ICT middelen, mega-ministeries moeilijk beheersbaar. In vele landen gaat men vervolgens integendeel sterk inzetten op het omgekeerde van mergers: door grootschalige verzelfstandiging in de jaren ’80 en ’90 gaat men samenhangende diensten uiteenhalen en sterk aansturing op nauwe doelstellingen. Toch zien we rond de eeuwwisseling terug een belangrijke toename van organisationele mergers in de overheid: in verschillende landen worden superministeries opgericht die meerdere grote beleidsdomeinen 4
Deze paragraaf is gebaseerd op Beuselinck E. & Verhoest, K. (2008). Coördinatie in een gefragmenteerd overheidslandschap: internationale trends en lessen voor Vlaamse en lokale besturen. Burger, Bestuur en Beleid: tijdschrift voor bestuurskunde en bestuursrecht, 5 (1), pp. 76-92.
samenbrengen. In de Verenigde Staten wordt in de nasleep van de 11 September-aanslagen een twintigtal ‘agencies’ en departementen ondergebracht onder het Homeland Security Department. Ook in NieuwZeeland en Zweden gebeurt er onder meer een merger van verschillende departementen tot respectievelijk het nieuwe superdepartement ‘Work and Income New Zealand’, en een Zweeds superministerie voor Industrie. In verschillende landen zien we in bepaalde gevallen een herintegratie van voorheen verzelfstandigde of afgesplitste entiteiten (Nieuw-Zeeland, Nederland). Verzelfstandiging hoeft op zich echter niet haaks te staan op het streven naar een betere coördinatie. Recentelijk zijn in verschillende landen agentschappen opgericht die aanverwante diensten bijeenbrengen, die vroeger verspreid zaten in het overheidsapparaat en die bovendien een sterke coördinerende functie krijgen. Denken we aan agentschappen die instaan voor voedselveiligheid (bv. het Federaal Agentschap voor Voedselveiligheid FAVV) of agentschappen inzake migrantenbeleid. Bovendien laat verzelfstandiging van beleidsuitvoerende taken toe om gemakkelijker coördinatie te bewerkstelligen tussen de afgeslankte kernadministratie. Zo denkt de Nederlandse overheid in het kader van haar recente bezuinigingsoperaties aan het poolen van beleidsvoorbereidende ambtenaren over departementen heen, zodat deze gemakkelijker en op een efficiëntere manier multi-dimensionele problematieken aanpakken kunnen (Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 2006). Thema’s Recente internationale voorbeelden Marktgerichte structurele instrumenten Marktwerking en • Gereguleerde quasi-markten binnen bepaalde creatie van beleidssectoren (bv. gezondheid) gereguleerde markten • Vermarkten van management-ondersteunende diensten (door de afschaffing van de verplichte winkelnering bij de horizontale departementen), markt-testing technieken • Experimenten voor het invoeren van competitie bij beleidsvoorbereiding in NieuwZeeland • Liberalisering van veel nutssectoren en openbare voorzieningen onder invloed van EU Netwerkstructuren - Fora voor informatie-uitwisseling, overleg of gemeenschappelijke sturing formele • Platformen voor overleg en netwerkgebaseerde gemeenschappelijke sturing zoals
׀50 ׀
Thema’s instrumenten
Informele netwerkinstrumenten
Recente internationale voorbeelden Bestuursraden in Nederland ; Gemeenschappelijke organen (e.g. ‘Top Leader Forum’) in Zweden • Gezamenlijk bestuurde agentschappen voor afstemming inzake beheer (zoals CAOonderhandelingen of interconnectiviteit van ICT en e-government) • ’Collège des Chefs de Service’, ’Pôles de Compétence’, het ‘Système d’Information Territorial (SIT)’ en de ‘délégations interservices’ in Frankrijk • Gezamenlijke planning, budgeten personeelsuitwissseling; ‘cross-agency teams’ en samenwerking tussen overheidsniveaus in allerlei vormen in Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk (Pollitt 2003) • Netwerken van veranderingsmanagers ‘réseau des modernisateurs’ in Frankrijk). • Ketenmanagement • Ontwikkeling van overheids- of sectorbrede ICT- en informatieplatformen •
•
Korpsen van topambtenaren via de Algemene Bestuursdienst in Nederland, de Senior Executive Service in Nieuw-Zeeland, via de ENA in Frankrijk Gedragscodes (integriteitscodes, codes voor deugdelijk bestuur).
Hiërarchische structurele instrumenten Organisationele Sinds 2000 internationaal meer voorbeelden van herindeling grootschalige samenvoegingen: (samenvoegingen en • Homeland Security Department in VS (20-tal mergers) ‘agencies’ en departementen); superdepartement ‘Work and Income New Zealand’; Zweeds superministerie voor Industrie. • Agentschappen die aanverwante diensten bijeenbrengen en coördineren: bijvoorbeeld het Federaal Agentschap voor Voedselveiligheid FAVV
Thema’s
Recente internationale voorbeelden • Poolen van beleidsvoorbereidende ambtenaren over departementen (Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 2006). Coördinerende functie • Versterking van eerste minister en zijn of entiteit diensten in Nieuw-Zeeland en Verenigd Koninkrijk door coördinatie van transversale doelstellingen en nieuwe instrumenten voor centralisatie gaan gebruiken (zoals strategische planningsystemen en indicatoren) (Bogdanor 2005; Hood 2005, Richards and Smith 2006). • Programmaministers met eigen budget (Nederland) • Opnieuw versterking van coördinerende en regulerende bevoegdheid van horizontale departementen in kader van bezuinigingen en rationalisatie Systemen voor coördinatie en consolidering via strategisch management, financieel management, enz. Strategisch • ‘Result-Based Management Accountability management of het Framework’ in Canada: strak en detaillistisch koppelen van • Nieuw-zeelandse systeem van 3-jaarlijkse doelstellingen en ‘Strategic Result Areas’ (SRA) en jaarlijkse monitoring op ‘Key Result Areas’ op organisatieniveau regerings-, (naderhand versterkt via SRA-netwerken): beleidsdomeinen combinatie van bottom-up en topdown organisatieniveau invulling van doelstellingencascade • Managing for (shared) outcomes (NieuwZeeland); Shared Public Service Agreements in Verenigd Koninkrijk: responsabilisering voor het aangaan van strategische partnerschappen om effectgerichte doelstellingen te bereiken Coördinatie en • ‘Outcome’-gericht budget of programmaconsolidatie via budget en de consolidatie van individuele financiële management budgetten in groter geheel (cfr. Strategische systemen (begroting, planning). boekhouding en audit) • Gemeenschappelijke budgetten, beheerd door één actor, met gemeenschappelijke verantwoordingsplicht (b.v. kredietlijnen met gemeenschappelijk authorisatie) en
׀52 ׀
Thema’s
Coördinatie contracten overeenkomsten
via en
Recente internationale voorbeelden • Budgetuitwisseling tussen organisaties mogelijk. • Prikkels voor samenwerking aan budgetten voor individuele organisaties. • centraal budget om ‘cross-cutting’ initiatieven te ondersteunen. (zie ook Niklasson en Quist 2007). • Effectgerichte doelstelling in overeenkomsten • Type-contract of generieke doelstellingen per contract • Centrale of wederzijdse screening van contracten met oog op afstemming van doelen
Tabel 3. Overzicht van de belangrijkste instrumenten voor coördinatie en consolidatie in OESO-landen (Bouckaert, Peters en Verhoest 2007). Een ander instrument dat in meerdere of mindere mate steunt op autoriteit is het instellen van een coördinerende functie of entiteit, al dan niet met een grote machtsbasis. Dit kunnen coördinerende ministers, topambtenaren of cellen zijn. Een dergelijke coördinerende functie is geschikt als de organisatieoverschrijdende coördinatiebehoefte tijdelijk is en als bevoegdheden eerder gelijkmatig verdeeld zijn over de betrokken organisaties. Een belangrijke voorwaarde is echter dat het gezag en de middelen van de coördinerende functie of entiteit aansluiten bij het doel van coördinatie, gaande van uniforme toepassing, tot wederzijds rekening houden met elkaar. Indien er nood is aan daadkrachtige coördinatie moet deze functie gezag hebben over de andere organisaties (bv. hun planning) of hun middelen kunnen beheersen. Voordelen bij vrij krachtige coördinerende functies is snelheid van beslissing en het verzekeren van de uitvoering van centrale beslissingen. Nadelen zijn de nood aan centralisatie van expertise, de doorkruising van verticale functionele sturingslijnen, waardoor er bevoegdheidsconflicten, verwarring en oversturing kan ontstaan, en een eventueel gebrek aan legitimiteit (Alexander 1995). Een duidelijk voorbeeld is de traditioneel sterke sturende rol van horizontale departementen ten opzichte van lijnentiteiten, die echter door de verzelfstandiging en deregulering in de jaren ’80 en ’90 danig verzwakt wordt (b.v. de feitelijke werking van de matrix-structuur in de Vlaamse overheid voor de ‘Beter Bestuurlijk Beleid’-operatie).
Kenmerkend voor de laatste evoluties lijkt dat dergelijke coördinerende functies net terug meer macht toebedeeld krijgen, in vergelijking met de jaren tachtig en negentig, waar net de individuele autonomie centraal stond. Nederland heeft de figuur van de programmaminister met een eigen budget in het leven geroepen, nadat het vroeger minder succesvolle ervaringen had met projectministers zonder eigen middelen en machtsbasis. Deze programmaministers moeten mee de departementale verkokering tegen gaan door over grenzen van departementen en agentschappen van verschillende beleidsdomeinen heen te werken (Minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties 2006). Wat ook duidelijk lijkt, is dat, zeker in landen zoals Nieuw-Zeeland en Verenigd Koninkrijk, de Eerste Minister en zijn ondersteunend departement hun coördinerende functie danig versterken, doordat ze bevoegd worden voor de sturing en opvolging van vele transversale beleidsdoelstellingen en nieuwe instrumenten voor centralisatie gaan gebruiken (zoals strategische planningsystemen en indicatoren) (Bogdanor 2005; Hood 2005, Richards and Smith 2006). In het algemeen lijken horizontale departementen (zoals Financiën, Personeel en Organisatie) in de meeste landen weer meer op de voorgrond te treden in hun coördinerende rol inzake beheer in de overheid, nadat door de verzelfstandiging hun rol sterk teruggedrongen was tot vooral ondersteuning en hoogstens een minimale regulering op een aantal aspecten. Echter, geen enkel land lijkt terug te keren tot de traditionele sturende rol van horizontale departementen, waarbij ze in detail middelen en procedures vastleggen voor de lijnentiteiten. Wat wel gebeurt, is dat de regulerende macht van horizontale departementen opnieuw naar meer aspecten wordt uitgebreid, om een eventuele wildgroei en tekort aan schaalvoordelen inzake managementsystemen tegen te gaan in het kader van bezuinigingen en de nadruk op deugdelijk bestuur. Daarnaast spelen deze horizontale departementen hun coördinerende rol in een verzelfstandigde overheid vooral via meer netwerkgerichte instrumenten, zoals het organiseren van ondersteunende netwerken van ambtenaren en het uitvaardigen van richtinggevende codes en richtlijnen (zie ook verder). Deze recente evoluties naar opnieuw meer centralisatie en vernieuwde hiërarchische vormen zijn zelfs in zekere mate merkbaar in landen zoals Zweden en Nederland, waar traditioneel de eerste minister, zijn diensten en de horizontale departementen weinig tot geen sturende bevoegdheden hadden. In Frankrijk blijven hiërarchische instrumenten belangrijk voor de coördinatie doorheen de periode 1980-2005. De recente grotere nadruk op ׀54 ׀
hiërarchische instrumenten kan te maken hebben met de nood aan een snellere en heldere besluitvorming bij toenemende onzekerheid, crisis of gevoelige beleidsproblematieken, zoals in de heel actuele kwestie van nationale veiligheid. Of ook door de steeds toenemende complexiteit van beleidsprocessen en dienstverleningen, waarbij overleg en afspraken op zich niet meer voldoende zijn en er meer nood is aan formalisering en standaardisering (Alexander, 1995; Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003). Tot nu toe hebben we veel aandacht gegeven aan hiërarchiegebaseerde instrumenten voor coördinatie en afstemming. Maar de meeste onderzochte OESO-landen hebben, vooral vanaf eind de jaren ’80 tot eind de jaren ’90, in meer of mindere mate geëxperimenteerd met een versterkte marktwerking als coördinatiemechanisme, weliswaar met wisselend succes. Dergelijke initiatieven zijn het sterkt uitgebouwd in Nieuw-Zeeland en Verenigd Koninkrijk, maar ook in mindere mate in Nederland en Zweden. In Frankrijk gaat het vooral om het privatiseren van overheidsdiensten (dus, het transfereren van overheid naar de markt), maar veel minder over in het binnenbrengen van de markt in de overheid. In de eerst genoemde landen ging het om het scheppen van gereguleerde quasi-markten binnen bepaalde beleidssectoren (bv. gezondheid), maar ook het vermarkten van management-ondersteunende diensten (door de afschaffing van de verplichte winkelnering bij de horizontale departementen), markt-testing technieken, tot zelfs experimenten voor het invoeren van competitie bij beleidsvoorbereiding in Nieuw-Zeeland. Sinds de jaren negentig is er overigens de bredere beweging naar het liberaliseren van netwerkdiensten en nutssectoren, zoals post, energie en telecommunicatie, die in verschillende Europese landen een sterke impact had. Toch blijken dergelijke marktgebaseerde coördinatiemechanismen vrij beperkt gebruikt te worden, in vergelijking met hiërarchie- of netwerkgebaseerde instrumenten. Bovendien zien we in verschillende landen dat rond de eeuwwisseling een aantal van deze initiatieven worden teruggedraaid. Een centraal probleem lijkt dat vermarkting en het invoeren van competitie samenwerking tussen diensten danig bemoeilijkt en de fragmentatie van de overheid bestendigd. Bovendien behelst het radicaal inzetten van marktmechanismen ook dat overheidsdiensten failliet zouden kunnen gaan of afgeschaft worden, wat slechts heel zelden effectief gebeurt. Hierdoor blijven inefficiënte diensten verder bestaan. Tenslotte vraagt het invoeren van een marktmechanisme binnen de publieke sector heel wat randvoorwaarden én een effectieve marktregulering door de overheid. In
die zin gaat marktwerking niet alleen over het terugdringen van de overheid, maar behoeft marktwerking ook een sterke, zij het specifieke, vorm van overheidsturing (Plug & van Twist, 2003). Daar waar de inzet van marktmechanismen als coördinatiemechanisme vrij marginaal blijven in de meeste OESO-landen, zetten de meeste landen sinds de jaren negentig heel wat netwerk-gebaseerde coördinatie-instrumenten in. Traditioneel nemen formele netwerkgebaseerde instrumenten in de meeste landen de vorm aan van uitgebreide stelsels van overlegcomité’s binnen de regering, of tussen administraties. Daar komen heel wat nieuwe vormen bij, zoals de ontwikkeling van overheids- of sectorbrede ICT- en informatieplatformen, en tal van fora voor overleg, samenwerking en gemeenschappelijke sturing tussen bepaalde diensten, sectoren of zelfs over overheidsniveaus heen. Zeker in Zweden zijn dergelijke netwerkgebaseerde coördinatie-instrumenten prominent aanwezig, omwille van de historisch hoge mate van autonomie van agentschappen. Heel wat afstemming inzake beheer (zoals CAO-onderhandelingen of interconnectiviteit van ICT en egovernment) gebeurt onder trekkerschap van nieuw opgerichte agentschappen, die gezamenlijk bestuurd worden door alle departementen en agentschappen of zelfs met andere overheidsniveaus. Hervormingen worden opgezet en gestuurd via gemeenschappelijke organen (e.g. ‘Top Leader Forum’). Maar ook in een traditioneel sterk hiërarchisch land als Frankrijk worden er bijvoorbeeld in de relatie met de ‘départements’ steeds meer netwerkvormen gebruikt, die moeten zorgen voor afstemming tussen centrale en regionale diensten, en tussen regionale diensten onderling, zoals de ’Collège des Chefs de Service’, ’Pôles de Compétence’, het ‘Système d’Information Territorial (SIT)’ en de ‘délégations interservices’. Een aantal van die vormen verwijzen ook naar een breder fenomeen waarbij diensten hun planning gezamenlijk doen of zelfs budgetten en personeel uitwisselen. Zo is er in Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk is er onder respectievelijk de ‘Review of the Centre’ en ‘Joined-up Government’ koepel heel wat nadruk op ‘cross-agency teams’ en samenwerking tussen overheidsniveaus in allerlei vormen (Pollitt 2003). Gemeenschappelijk voor de meeste landen is het opzetten van netwerken rond management (b.v. HRM en ICT) en hervormingen die, meestal onder impuls van de horizontale departementen, topambtenaren uit de verschillende geledingen van de centrale overheid samenbrengen voor het uitwisselen van best-practices, het afspreken van gemeenschappelijke normen en strategieën (b.v. ‘réseau des modernisateurs’ in Frankrijk). Nederland heeft met haar initiatieven ׀56 ׀
inzake ketenmanagement getracht het samenwerken van organisaties binnen en tussen overheden sterk sequentieel te structureren en in bepaalde sectoren gezamenlijk aan te sturen (bv. strafrechtketen, …). Ook haar ervaring met bestuursraden binnen departementen, leert veel over de mogelijkheden van de horizontalisering van bestuur binnen overheidsdiensten. Niet enkel formele netwerkvormen worden ingevoerd. Er is ook terug een groeiende aandacht voor het belang van informele netwerken en cultuur. Sommige landen hadden traditioneel een sterke informele cultuur , die topambtenaren (en soms ook politici) onderling verbond , zoals het Verenigd Koninkrijk (‘Oxbridge culture’) en Nieuw-Zeeland (‘Wellington village culture’). Door de toenemende verzelfstandiging, resultaatsgerichte sturing en competitie verzwakten in deze twee landen de bestaande gemeenschappelijke denkwijzen, de consensusgerichte attitude en actieve informele netwerken op een substantiële manier (Gregory 2003; Bogdanor 2005:13). Hiermee samenhangend was er het verlies aan ‘corporate identity’. In andere landen zoals Frankrijk en Zweden blijven die informele netwerken vrij sterk actief doorheen de periode. Diverse instrumenten worden in verschillende landen gaandeweg ontwikkeld en ingezet om die gemeenschappelijke en onderling bindende cultuur en netwerken te stimuleren, zoals de creatie van korpsen van topambtenaren, gemeenschappelijke vorming en training van personeel, en vergaande mobiliteit tussen diensten. Ook het groeiende aantal codes waarmee het gedrag van personeel, topambtenaren en bestuursleden (zelf)gereguleerd wordt, is daarvan een getuige (integriteitscodes, codes voor deugdelijk bestuur). Hierboven hebben we het vooral over structurele coördinatie-instrumenten, die gepaard gaan met de oprichting van een nieuw orgaan. Maar bepaalde managementsystemen kunnen ook een aanzienlijk coördinerende potentie hebben, zoals systemen voor strategische planning en begroting. Systemen van strategische planning en management verwijzen naar de afstemming van planning en doelstellingen op verschillende niveaus, beginnende bij regeringsdoelstellingen, die worden gekoppeld aan beleidsdomein- of departementale doelstellingen en dan verder vertaald worden naar doelstellingen, of zelfs acties op het niveau van verzelfstandigde agentschappen. Het gaat dus om het bewerkstelligen en opvolgen van een integratie van doelstellingen en acties op verschillende niveaus binnen de
overheid, zodat er een duidelijke link is tussen de doelstellingen op politiek niveau en de dagdagelijkse praktijk op de werkvloer. Zeker als er een koppeling is met andere systemen zoals het financieel management (begroting, boekhouding en rekeningen) en het personeelsmanagement (het vertalen in individuele doelstellingen), is dit potentieel een krachtig afstemmingsinstrument, ook in sterk verzelfstandigde overheidsapparaten. Dergelijke systemen van strategische planning kunnen eerder unilateraal en top-down worden opgelegd door ministers aan hun ondergeschikte diensten, hetgeen eerder een hiërarchische invulling is. Of strategische planning kan vorm krijgen door processen van onderhandeling en afstemming waarbij bottom-up gesuggereerde doelstellingen gekoppeld worden aan doelstellingen op hoger niveau. Deze laatste optie is meer netwerkgericht. Verschillende van de onderzochte landen ontwikkelden een dergelijk systeem, zoals Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk. Internationaal lijken er vier verschillende vormen te detecteren die verschillen naar graad van detail en dwingendheid. De meest dwingende variant is het opleggen van een gedetailleerd planningsinstrument (‘draaiboek’) waar organisaties zich moeten aan houden en waarbij na koppeling de vertaling van hogere politieke doelstellingen tot op het niveau van acties binnen verzelfstandigde agentschappen kan worden uitgewerkt. Het ‘Result-Based Management Accountability Framework’ in Canada is daar een voorbeeld van. De tweede variant is het cascade-systeem waarbij eenheden gevraagd worden om centrale hogere doelstellingen te vertalen naar hun eigen organisatie-doelstellingen. In dit systeem bestaat er meer een evenwicht tussen ‘top down’ en ‘bottom-up’ dynamiek. Een vrij gekend voorbeeld in de jaren negentig is het Nieuw-Zeelandse systeem van 3jaarlijkse ‘Strategic Result Areas’ (SRA) die dan vertaald werden naar jaarlijkse ‘Key Result Areas’ op organisatieniveau. In Nieuw-Zeeland diende men naderhand het systeem te versterken door betere monitoringsystemen en een door de bevoegde minister voorgezeten netwerk per SRA, die alle betrokken overheidsdiensten omvatte en de uitvoering van de SRA stuurde en opvolgde. Een derde variant is het opleggen van, meestal ‘outcome’gerichte, doelstellingen aan organisaties, die voor hen individueel moeilijk haalbaar zijn en waarbij deze organisaties geresponsabiliseerd of zelfs gedwongen worden om zelf onderling strategische partnerschappen aan te gaan. In Nieuw-Zeeland werd na het SRA-systeem bijvoorbeeld het ‘Managing for Shared Outcomes’- initiatief ontwikkeld, waarbij organisaties voor het bereiken van hun gemeenschappelijke effectgerichte doelstellingen ׀58 ׀
gaan samenwerken in termen van informatie, middelen, processen en verantwoordelijkheden. Een minder vrijblijvend voorbeeld zijn de ‘Shared Public Agreements’ in het Verenigd Koninkrijk, waarbij departementen gezamenlijk gebonden zijn aan het bereiken van gemeenschappelijke doelstellingen. Een laatste heel vrijblijvende vorm van strategisch management is het expliciteren van een collectieve missie en algemeen gedeelde doelstellingen, zoals de Nieuw-zeelandse ‘State Services Development Goals’ (zie ook Niklasson & Quist 2007). Ook contracten en beheersovereenkomsten spelen soms een belangrijke rol bij de coördinatie in de overheid, alhoewel resultaatsgerichte afspraken evenzeer de focus van een organisatie te sterk kunnen vernauwen op de verwezenlijking van enkel haar eigen organisatiedoelstellingen (zie hoger). Beheersovereenkomsten of managementcontracten met verzelfstandigde diensten en departementen kunnen generieke doelstellingen omvatten of kunnen gebaseerd zijn op een type-contract. Ook verwijzen individuele beheersovereenkomsten soms naar gemeenschappelijke doelstellingen voor twee of meerdere organisaties, waardoor deze geneigd zijn sterker samen te werken (zie ook hierboven). Beheersovereenkomsten kunnen ook passen in een cascade systeem van strategische planning, indien de overeenkomsten voldoende duidelijk de link leggen met de hogere politieke doelstellingen waaraan zij bijdragen (het zogen. ‘beleidskader’). Overeenkomsten kunnen centraal worden gescreend op hun consistentie en eventuele tegenspraak. Maar bovenal zijn overeenkomsten en contracten dikwijls zelf de basis of neerslag van een samenwerking, waarin partners procesmatige afspraken maken en hun gemeenschappelijk na te streven doelstellingen uitwerken. De begrotingscyclus is traditioneel een sterk coördinatie-instrument, maar is hierbij vooral gericht op individuele organisaties en op de inputzijde van het productieproces. Verschillende landen experimenteren met meer resultaatsgerichte vormen van budgetten, die toch stimulerend werken voor onderlinge afstemming en samenwerking. Voorbeelden zijn het ‘outcome’gericht budget of programma-budget en de consolidatie van individuele budgetten in groter geheel (cfr. Strategische planning). Daarnaast maken bepaalde landen gemeenschappelijke budgetten, beheerd door één actor, met gemeenschappelijke verantwoordingsplicht (b.v. kredietlijnen met gemeenschappelijk authorisatie) en budgetuitwisseling tussen organisaties mogelijk. Nieuw-Zeeland en Verenigd Koninkrijk koppelen prikkels voor
samenwerking aan budgetten voor individuele organisaties. En sommige landen hebben een centraal budget om ‘cross-cutting’ initiatieven te ondersteunen. Samenwerkingsgerichte budgettering vraagt echter wel om een grote flexibiliteit bij het beheer van de middelen, een langere tijdshorizon dan de huidige annualiteit (bv. 3 jaar) en een beperking van de controles (b.v. uitgavenlimieten per ministerie) (zie ook Niklasson & Quist 2007). Deze hoger beschreven systemen van strategische planning, contracten en budgetten die samenwerking en coördinatie stimuleren, zijn heel sterk aanwezig in Anglo-Saksische landen, zoals Nieuw-Zeeland en Verenigd Koninkrijk. Deze landen ontwikkelden een vrij rationalistische en instrumentele benadering van interorganisationele coördinatie en samenwerking, waarbij financiële prikkels op organisatie- en individueel niveau heel belangrijk zijn. Andere landen zoals Frankrijk, Nederland en Zweden gebruiken ook bepaalde van die systemen, maar prikkels spelen in deze landen minder een rol. Een algemeen probleem is echter hoe samenwerking te bevorderen in een administratief systeem waar verantwoording, toezicht en controle heel sterk gericht zijn op afzonderlijke organisaties en individuen. Zo zijn inspecties en audits meestal sectoraal georganiseerd. Ook parlementaire commissies zijn sectoraal georganiseerd. In een dergelijk ‘accountability’ systeem is samenwerking over beleidssectoren risicovol voor administraties, omdat één organisatie dan verantwoordelijk kan gesteld worden voor de fouten van andere organisaties waarmee ze samenwerkt. Overheden zoeken naar oplossingen, zoals een individuele evaluatie en promotie waarbij men rekening houdt met resultaten inzake samenwerking. Bovendien werken auditors en inspecties meer en meer zelf ‘cross-cutting’ of combineren ze hun werkzaamheden tot joined-up auditing’ en ‘single-audit’. Bovendien wordt gedrukt op de nood aan duidelijke governance-structuren en verantwoordingsarrangementen voor samenwerkingsverbanden (cfr. Rapport ‘Wiring it Up’ van de Britse regering 2001). > 3.4.
Good practice: Wanneer tot coördinatie overgaan?
Uit voorgaande uiteenzetting blijkt dat er onder andere met behulp van coördinatie-initiatieven naar coherentie gestreefd kan worden. De internationale literatuur biedt enkele interessante visies op de omstandigheden wanneer het best een coördinatie-initiatief kan worden
׀60 ׀
opgestart. De Nieuw-Zeelandse administratie stelt bijvoorbeeld een beslissingsraamwerk voor (Managing for Shared Outcomes Development Group, 2004, p. 8-10). Dit raamwerk (zie figuur 2) stelt een aantal vragen voorop waarvan de antwoorden een oplossing kunnen bieden op de vraag of coördinatie een geschikte manier is om het beleidsissue aan te pakken. De belangrijkste elementen die in het raamwerk worden aangeduid zijn de volgende: • Entiteiten moeten eerst duidelijk stellen wat de shared outcomes zijn die ze willen bereiken voor dat er beslist wordt op welke manier ze bereikt zullen worden. Ook de meeste cruciale kernoutcomes per entiteit moeten vastgelegd worden zodat prioriteiten zichtbaar worden. • Entiteiten beslissen over de beste manier waarop ze tot een hared outcome kunnen bijdragen. Eén onderdeel van deze beslissing is onder andere of de outcome op een efficiënte manier alleen bereikt kan worden of dat er best samengewerkt wordt met andere agentschappen. De andere onderdelen zijn terug te vinden in het beslissingsraamwerk in figuur 2. • Er moet door de agentschappen ook aandacht besteed worden aan de mogelijkheid voor het verzamelen van informatie over de efficiëntie en effectiviteit van de initiatieven zodat toekomstige beslissingen op een onderbouwde manier kunnen genomen worden. Figuur 2.
Beslissingsraamwerk om tot coördinatie over te gaan (gebaseerd op: Managing for Shared Outcomes Development Group, 2004, p. 8-10)
Voorwaarden (noodzakelijk voordat samengewerkt kan worden met potentiële partners) Is de gewenste outcome duidelijk? Heeft deze outcome een hoge prioriteit voor de eigen entiteit? Zijn de mogelijke andere actoren geïdentificeerd die kunnen bijdragen tot de outcome?
Neen- verder werk is nodig Neen- stop werking
de
samen-
Neen- verder werk is nodig
Als de antwoorden op bovenstaande vragen ‘Ja’ zijn – U bent klaar om de samenwerking met andere actoren aan te gaan. Leidend ambtenaren zouden een band moeten ontwikkelen met de leidend ambtenaren van andere relevante entiteiten
Uitvoerbaarheid beoordelen (noodzakelijk voordat overeengekomen wordt dat een shared outcome de meest gepaste aanpak is) Wordt de outcome het best bereikt door samen te werken? Is er een overeenkomst over de beste manier van samenwerking? Is de samenwerking aanvaard, uitvoerbaar, kosten-efficiënt en binnen de bestaande mogelijkheden?
Neen- Stop de samenwerking, werk alleen Neen- Verdere discussie is nodig
Neen- Stop werking
de
samen-
Als de antwoorden op bovenstaande vragen ‘Ja’ zijn – U bent klaar om de shared outcome te plannen. Onderbouwen van de redenen voor samenwerking en een methode om de resultaten te meten moeten ontwikkeld worden. Waarschijnlijkheid van succes (noodzakelijk voordat er overeengekomen kan worden hoe de shared outcome gemanaged wordt) Kunnen informele obstakels overkomen worden?
Zijn er voldoende succesfactoren aanwezig om de shared outcome te bereiken?
NeenOntwikkel een strategie om ze op te lossen
Neen- Zorg dat deze factoren aanwezig zijn
Als de antwoorden op bovenstaande vragen ‘Ja’ waren- U bent klaar om een shared outcome te managen. Leidend ambtenaren zullen een omgeving moeten creëren onderhouden die toelaat om de shared outcomes te managen.
׀62 ׀
en
Realiteitstest (noodzakelijk om te overwegen bij elke stap) Is er nieuwe informatie aan het licht gekomen die de voordelen van een gedeelde outcome teniet doen?
JaOverweeg vorige beslissingen opnieuw Neen- Ga verder met de
samenwerking Is een andere optie meer voordelig?
JaOverweeg vorige beslissingen opnieuw Neen- Ga verder met de samenwerking
Wat geconcludeerd kan worden uit dit beslissingsraamwerk, is dat de vraag of coördinatie en samenwerking tussen entiteiten wel de meest efficiënte manier is om resultaat te verkrijgen het startpunt is om na te denken over de organisatie van coördinatie. > 3.5.
Verschillende niveaus van coördinatie
Wanneer er een beslissing over de oprichting van een coördinatie-initiatief overwogen wordt, moet er ook gekeken worden naar het niveau van coördinatie dat het best past bij de actoren en het doel dat nagestreefd wordt. De Nieuw-Zeelandse administratie stelt verschillende coördinatievormen voor waarbij de gedeelde materie van minimum- tot maximuminvulling voorgesteld wordt. Een eerste vorm is het delen van informatie en kennis tussen actoren. Problemen rond gedeelde accountability en autoriteit komen niet voor omdat er slechts een minieme materie gedeeld wordt waarbij elke actor volledig accountable blijft voor zijn inbreng. Een tweede vorm van coördinatie is het delen van middelen voor een specifiek coördinatie-initiatief. Het voornaamste doel van het delen van middelen is toegang krijgen tot meer middelen om een bepaalde dienst te kunnen leveren. Bij deze vorm van coördinatie is het belangrijk om
aandachtig te blijven voor een efficiënte aanbesteding van de middelen in overeenstemming met het doel van het initiatief. Een derde vorm van coördinatie is het delen van werk. Autoriteit en accountability worden echter niet gedeeld. De administratie, middelen en expertise worden wel gedeeld om bepaalde initiatieven op een effectieve en efficiënte manier uit te voeren. De vierde vorm van samenwerking en coördinatie is het delen van verantwoordelijkheid. Op dit niveau worden beslissingen met betrekking tot beleidsontwikkeling, strategische planning en beleidsuitvoering door de actoren samen genomen. Accountability en verantwoordelijkheid worden gedeeld. Dit betekent dat ook de ministers van de verschillende betrokken agentschappen samen verantwoordelijk zijn voor de outcomes. Wanneer men beslist om samen beleidsontwikkeling en/of –uitvoering uit te brengen dan moet de meest passende vorm van coördinatie gekozen worden in functie van de outcome die men wel bekomen (Managing for Shared Outcomes Development Group, 2004, p. 11-13). > 3.6.
Succes- en faalfactoren op basis van de internationale coördinatiepraktijk
Succesfactoren voor coördinatie en samenwerking kunnen we op basis van theorie vastleggen zoals in hoofdstuk 3 van dit rapport is gebeurd. Op basis van de internationale praktijk zijn er ook enkele factoren opgesomd. We putten uit bronnen die gebaseerd zijn op onderzoeken in verschillende landen zoals Nieuw Zeeland, Australië, Canada, Verenigde Staten, Ierland, Schotland en het Verenigd Koninkrijk (United States General Accounting Office, 2000, p. 12-14; Managing for Shared Outcomes Development Group, 2004, p. 21-23; State Services Commission New-Zealand, 2008, p. 13). Verschillende factoren passen ook binnen het raamwerk rond succes- en faalfactoren dat we vastgelegd hebben binnen de theoretische beschouwing. Bijkomende factoren worden in het raamwerk toegevoegd.
׀64 ׀
Duidelijkheid bij de verschillende actoren over het doel van het coördinatie-initiatief (State Services Commission New-Zealand, 2008, p. 13)
Steun van de politieke verantwoordelijken, de betrokken entiteiten en de belangrijkste stakeholders. Een vroege betrokkenheid van stakeholders wordt zowel als een voor- als een nadeel gezien. Aan de ene kant kan een vroege betrokkenheid het eigenaarschap en het draagvlak bij de stakeholders vergroten, aan de andere kant kan het ook moeilijker zijn om een consensus te bereiken (State Services Commission New-Zealand, 2008, p. 12).
Sterk leiderschap binnen een whole-of-government context (State Services Commission New-Zealand, 2008, p. 12)
Het leiderschap moet aangepast worden aan de fase waarin de samenwerking zich bevindt. In een eerste fase moet vooral aandacht besteed worden aan het cultiveren van de juiste waarden en attitudes, in latere fases moet de aandacht uitgaan naar het consolideren van het samenwerkingsinitiatief.
Samenwerkingsgerichte Zealand, 2008, p. 17)
Deelnemende actoren zijn open en eerlijk over de eigen outcomes. Verborgen agenda’s moeten vermeden worden.
Er worden procedures en protocollen vooropgesteld om de coördinatie te plannen en te sturen. Dit zorgt ervoor dat alle neuzen in dezelfde richting blijven wijzen. Een duidelijke verdeling van rollen en responsabiliteit is van belang om het slagen van een initiatief te garanderen (State Services Commission New-Zealand, 2008, p. 13-15).
Het aantal deelnemende actoren moet werkbaar blijven en mag efficiëntie en de effectiviteit niet in de weg staan.
Eén entiteit coördineert en heeft het mandaat hiervoor gekregen van de andere actoren, ongeacht het niveau waarop gecoördineerd wordt. Deze factor kan genuanceerd worden. Bij overlegorganen kunnen actoren bijvoorbeeld beslissen om samen te komen en in consensus beslissingen te nemen. Alle actoren blijven echter gelijkwaardig.
cultuur
(State
Services
Commission
New-
de
De aanwezigheid van een algemeen gedeeld begrippenkader, van een gedeelde cultuur en een gemeenschappelijke taal. Agentschappen moeten er over waken dat er een gedeelde cultuur heerst. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van competitie tussen organisaties dan moet deze zorgvuldig gemanaged worden (State Services Commission New-Zealand, 2008, p. 18).
Aanwezigheid van voldoende middelen (State Services Commission NewZealand, 2008, p. 15)
Aanwezigheid van prestatiemeetsysteem en indicatoren om de outcomes te kunnen monitoren. Dankzij deze instrumenten kan er bijgestuurd worden wanneer uit het monitorsysteem blijkt dat de resultaten niet zoals verwacht zijn (State Services Commission New-Zealand, 2008, p. 15)
Er worden ook enkele faalfactoren aangeduid:
Gebrek aan vaardigheden en stimulansen om een interorganisationeel coördinatie-initiatief op te richten
Beleidsissues bekijken vanuit een overheidsperspectief in plaats van een burgerperspectief.
Agentschappen kijken enkel naar de eigen doelstellingen (United States General Accounting Office, 2000, p. 11).
Structuren en cultuur zijn gefocust op verticale mechanismen om beleid te ontwikkelen en uit te voeren.
Te veel of tegengestelde objectieven van de overheid (United States General Accounting Office, 2000, p. 9-12). Deze faalfactor komt meestal voor in een omgeving waar geen duidelijke verantwoordingslijnen zijn uitgetekend voor interorganisationeel beleid.
Een gebrek aan effectief sturen vanuit de centrale entiteiten.
Incompatibele procedures, processen en computersystemen kunnen ervoor zorgen dat de technische kant van het samenwerkingsinitiatief
׀66 ׀
moeilijk verloopt waardoor er meer middelen moeten geïnvesteerd worden in het werkbaar maken van bijvoorbeeld het uitwisselen van specialistische informatie (United States General Accounting Office, 2000, p. 12-14). Deze factoren zijn geen noodzakelijke voorwaarden maar worden doorheen de tijd best tegemoet gekomen om een zo optimaal werkend samenwerkingsverband te bekomen (Managing for Shared Outcomes Development Group, 2004, p. 21-23).
4. Onderzoeksopzet In dit hoofdstuk wordt het onderzoeksopzet geduid dat in het voorliggende onderzoek is toegepast. Ook de onderzoeksstrategie en –methoden worden vervolgens toegelicht. Het volledige onderzoeksopzet wordt visueel voorgesteld in figuur 3. In deel I van het onderzoek bekijken we welke coördinatienoden vastgesteld kunnen worden in het kader van een algemeen coördinatiebeleid in het beleidsdomein. Deel II concentreert zich op de aanwezige coördinatieinstrumenten en de feitelijke werking van deze instrumenten in de geselecteerde beleidsdomeinen. Dit wordt onderzocht op basis van beschrijvende vragen.
I
Noden van intra- BD coördinatie
II
IV Succes- en faalfactoren coördinatie
Aanwezige coördinatieinstrumenten binnen beleidsdomeinen: feitelijke werking
Gecoördineerd beleid
III
Figuur 3. Onderzoeksopzet
׀68 ׀
Deel III bekijkt in welke mate de aanwezige coördinatie-instrumenten bijdragen tot een beter gecoördineerd beleid. Dit deel zal bij de analyse van de specifieke cases aan bod komen vermits hier over concrete dossiers een uitspraak kan worden gedaan. We merken hier op dat het om de perceptie van de actoren zelf zal gaan. Deel IV ten slotte richt zich op de succes- en faalfactoren die in de theoretische beschouwingen geïdentificeerd zijn. Deze lijst van factoren is niet-exhaustatief, dit betekent dat ze verder kan worden aangevuld door de respondenten. > 4.1.
Onderzoeksstrategie: Documentanalyse – Kwalitatieve expertinterviews
De onderzoekstrategie die gebruikt zal worden, kan geplaatst worden binnen het kwalitatieve onderzoek. Het doel van het onderzoek is immers begrijpen en beschrijven van de coördinatiepraktijk en zijn context binnen een specifiek beleidsdomein. Een kwalitatieve aanpak is in deze de meest geschikte (Baarda et al, 2001; Van Thiel, 2007). Binnen de algemene onderzoeksstrategie willen we de bredere coördinatiecontext binnen de beleidsdomeinen in beeld brengen. Het doel is om een descriptieve analyse te maken van de algemeen gepercipieerde coördinatiepraktijk in de geselecteerde beleidsdomeinen. De onderzoeksvraag luidt als volgt: Welke factoren beïnvloeden de werking van de aanwezige coördinatieinstrumenten in een specifiek beleidsdomein van de Vlaamse Overheid? De deelonderzoeksvragen die aan bod komen zijn de volgende: Deelvraag 1a : Is de nood aan coördinatie aanwezig in het beleidsdomein? Deelvraag 1b: Welke coördinatienoden kunnen in het beleidsdomein onderscheiden worden? Deelvraag 1c: Hoe worden coördinatie-instrumenten beleidsdomeinspecifiek te coördineren?
ingezet
om
Deelvraag 1e: Welke factoren beïnvloeden de werking van de aanwezige coördinatie-instrumenten?
De onderzoeksmethoden die we gebruiken zijn semigestructureerde expertinterviews en documentanalyse. De semigestructureerde interviews zullen plaatsvinden met respondenten die cruciale functies vervullen binnen het beleidsdomein. We kunnen de respondenten dus zowel in het departement als in de agentschappen vinden. De selectie van respondenten gebeurt dus op basis van hun kennis en ervaring met de coördinatiepraktijk binnen het beleidsdomein. Ondersteunende databronnen zijn documenten zoals verslagen van vergaderingen, decreten, afsprakennota’s, beleidsnota’s, beleidsbrieven. De documentanalyse wordt vooral gebruikt ter aanvulling en duiding bij de data die verkregen zijn bij de interviews. Voor deelvraag 1d onderzoeksstrategie.
verschilt
de
aanpak
van
de
algemene
Deelvraag 1d: In welke mate dragen de aanwezige coördinatie-instrumenten in de onderzochte coördinatiedossiers bij tot een beter gecoördineerd beleid van het beleidsdomein? In elk beleidsdomein selecteren we enkele cases om de coördinatiepraktijk te illustreren. Deze aanpak hebben we gekozen om beleidsdomeinspecifieke coördinatie op een concrete manier te onderzoeken waarbij elk aspect van coördinatie, in de mate dat het mogelijk is, zoals de coördinatienood, de gebruikte coördinatie-instrumenten, de effectieve werking van de gebruikte instrumenten te bekijken. Om het coördinatiedossier zelf te onderzoeken maken we ook hier gebruik van semigestructureerde expertinterviews. Dit houdt in dat binnen het geselecteerde coördinatiedossier respondenten gekozen worden die vanuit hun positie een duidelijke kijk hebben op de verschillende coördinatieaspecten. Voor aanvullende duiding wordt ook gebruikt gemaakt van documentanalyse. Zo wordt er uitgekeken naar verslagen van vergaderingen van bijvoorbeeld beleidsraden en managementgroepen. > 4.2.
Onderzoeksmethode: Case-study
De Vlaamse Overheid bestaat uit dertien beleidsdomeinen. We hebben ervoor gekozen om het onderzoek aan de hand van een case-study voeren. Elk beleidsdomein wordt als een case gezien met zijn eigen omgeving en achtergrond, ingebed in de bredere context van de Vlaamse Overheid. We
׀70 ׀
spreken dan ook van een multiple case (holistic) design. Visueel kan dit als volgt worden weergegeven: Figuur 4. Multiple-case (holistic) design
Coördinatieinstrumenten
Coördinatieinstrumenten
Beleidsdomein A
Beleidsdomein B
Coördinatieinstrumenten Beleidsdomein C
We hebben voor de case-study method gekozen opdat de complexe omstandigheden van de verschillende cases op een diepgaande manier kunnen onderzocht worden. Bovendien staat de specifieke context van de publieke sector en de toepasbaarheid van de resultaten en aandachtspunten voorop waardoor de case-study de meest gepast methode blijkt (Van Thiel, 2010). Om de coördinatiepraktijk te onderzoeken, hebben we beleidsdomeinen geselecteerd op basis van twee selectiecriteria:
drie
kenmerken van het beleidsdomein: beleidsdomein, aantal EVA’s
homogeen/heterogeen
de politiek-ambtelijke relatie: 1-op-1 relatie van beleidsdomein met minister/ geen 1-op-1-relatie
We hebben uiteindelijk voor de beleidsdomeinen Onderwijs en Vorming, Welzijn, Volksgezondheid en Gezin en Leefmilieu, Natuur en Energie gekozen. Op basis van de criteria kunnen de beleidsdomeinen tegenover elkaar gesteld worden: Homogeen BD Onderwijs en Vorming
Heterogeen BD Leefmilieu, Natuur en Energie
Aantal EVA’s: klein
Aantal EVA’s: gemiddeld
Aantal EVA’s: Groot
BD Onderwijs en vorming
BD Welzijn, Volksgezondheid en Gezin
BD Leefmilieu, Natuur en Energie
1 op 1 relatie BD en minister: BD Onderwijs en Vorming BD Welzijn, Volksgezondheid en Gezin
Geen 1 op 1 relatie BD en minister: BD Leefmilieu, Natuur en Energie
Om enkele extra cases te verzamelen en om tot een selectie van beleidsdomeinen te komen zijn er ook in enkele andere beleidsdomeinen interviews geweest. Er zijn uiteindelijk 22 interviews geweest met volgende indeling:
׀72 ׀
BD Onderwijs Vorming
en
Departement
4 intervieuws
Agentschappen
5 interviews
BD Welzijn, Volksgezondheid en Gezin
Departement
4 interviews
BD Leefmilieu, Natuur en Energie
Departement
3 interviews
Agentschappen
2 interviews
Extern (MINA-raad)
1 interview
en
Departement
1 interview
BD Ruimtelijke Ordening en Wonen
Departement
1 interview
BD Bestuurszaken
Departement
1 interview
Overige beleidsdomein BD Mobiliteit Openbare werken
Binnen de geselecteerde beleidsdomeinen worden de verschillende voorgestelde concepten onderzocht. De resultaten van het onderzoek omvatten de succes- en faalfactoren van de coördinatiepraktijk binnen beleidsdomeinen in de Vlaamse Overheid en een aantal best practices in de vorm van cases aan te bieden. Op deze manier kan er een verspreiding van goede praktijken over beleidsdomeinen heen plaatsvinden. We focussen hierbij op de coördinatienoden binnen het beleidsdomein, op de generieke en specifieke coördinatie-instrumenten die binnen beleidsdomeinen gebruikt worden en op de succes- en faalfactoren die binnen dit coördinatieproces een rol spelen.
5. Vlaamse coördinatiepraktijk In hoofdstuk vijf wordt een zicht geboden op de Vlaamse coördinatiepraktijk op basis van diepte-interviews in verschillende beleidsdomeinen. De analyse van de interviews vormt een basis voor de voorstelling van de coördinatiepraktijk in de Vlaamse overheid, aangevuld met gegevens bekomen uit documentanalyse. De resultaten worden weergegeven volgens de theoretische concepten die eerder uitgediept werden met name: nood aan coördinatie, coördinatie via managementsystemen, coördinatie via structurele instrumenten en algemene succes- en faalfactoren. De volgorde van de coördinatie-instrumenten die behandeld worden, is als volgt: Tabel 4. Onderzochte coördinatie-instrumenten in de Vlaamse Overheid Coördinatie via managementsystemen 1. Strategisch management: Opmaak van de beleidsnota (planning) Koppeling beleidsnota en beleidsbrief (planning)
Coördinatie via structurele elementen 3. Overleg- en sturingsorganen: Beleidsraad Managementcomité Thematische werk- en stuurgroepen
Koppeling beleidsnota en beheersovereenkomst (planning) Opvolging beleidsnota (management) 2. Cultuurmanagement
4.Informatieuitwisselingssystemen 5. Herindeling van bevoegdheidslijnen 6.Coördinerende functies
׀74 ׀
De scope van het rapport bevat de hierboven genoemde instrumenten. Dit betekent dat financieel management als coördinatie-instrument niet aan bod komt. We hebben deze keuze gemaakt omdat op dit moment het Rekendecreet, ter vervanging van het Comptabiliteitsdecreet, in voorbereiding is. Dit betekent dat de contouren van de financiële instrumenten op dit moment nog niet helemaal duidelijk zijn. Het leek ons dan ook niet opportuun om deze in het onderzoek mee te nemen. Ook de coördinatie-instrumenten op basis van het marktprincipe nemen we niet mee. Deze keuze wordt ingegeven door het beperkte gebruik van dit soort van instrumenten in de Vlaamse publieke context. Een voorbeeld van een instrument dat toch binnen die context geplaatst kan worden zijn de managementondersteunende diensten. Voor meer informatie hierover verwijzen we naar het SBOV-rapport van Luts, Op de Beeck & Verhoest (2010)5. > 5.1.
Nood aan coördinatie
Het analyseren van de nood aan coördinatie richt zich in dit rapport zowel op de objectieve nood aan coördinatie als op de gepercipieerde nood. De objectieve nood aan coördinatie kan vastgesteld worden op basis van de formele taakverdeling en organisatiestructuur binnen een beleidsdomein. Daarnaast wordt er ook aandacht geschonken aan de gepercipieerde nood aan coördinatie. Dit is de nood aan coördinatie die door de actoren in de interviews zelf aangehaald wordt. We hebben voor dit onderscheid gekozen omdat de objectieve nood en de gepercipieerde nood aan coördinatie van elkaar kunnen afwijken. Toch hebben beide een invloed op het coördinatieproces en de keuze en werking van coördinatie-instrumenten. Aan de hand van de noden aan coördinatie die zijn afgeleid uit de theoretische beschouwingen (zie 2.1.1.) stellen we de resultaten van de case-study voor. 5
Luts, Op de Beeck & Verhoest (2010). Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. Stand van zaken en aanzet tot oplossingen vanuit interationale ervaringen. Leuven: SBOV.
•
Fragmentatie van beleid
De fragmentatie van beleid en beheer wordt door verschillende respondenten geplaatst binnen de hervorming ‘Beter Bestuurlijk Beleid’. In 2006 is ervoor gekozen om de beleidsvoorbereiding en –ondersteuning grotendeels bij het departement te situeren en de beleidsuitvoering bij de agentschappen. Binnen een beleidsdomein wordt dit gepercipieerd als een zware structuur waarbij verkokering en silovorming een gevaar vormen. Deze omstandigheden worden in het bevraagde beleidsdomein aangehaald om de nood aan coördinatie te verklaren. Een goede interactie tussen departement en agentschap is nodig om tot een afgestemd beleid te komen. In de praktijk gebeurt het echter toch nog dat een beleidsdossier in stukken wordt gehakt. Het departement buigt zich over de regelgeving en agentschap(pen) krijgen het volledig gevormde dossier pas overgedragen wanneer er uitvoeringsaspecten aan te pas komen. Het besef bestaat dat een gecoördineerde visie vanuit een centrale entiteit moet ontwikkeld worden (bijvoorbeeld departement), gebruik makend van de input van agentschappen. Dit kan informeel of via stuurgroepen gebeuren. Sommige factoren hebben echter een zodanige invloed op het proces waardoor niet of onvoldoende tot coördinatie kan gekomen worden (zie succes- en faalfactoren). •
Overlap van beleidseffecten/Blinde vlekken in de dienstverlening
Een nood die door verschillende respondenten wordt aangehaald is de overlap van activiteiten en een overlap van beleidseffecten. Dit maakt dat het beleidsproces qua efficiëntie suboptimaal verloopt. Een belangrijke oorzaak voor deze noden aan coördinatie is te weinig kennis van de activiteiten en prioriteiten van de andere entiteiten. Hierdoor wordt het mogelijk dat dezelfde activiteiten door verschillende entiteiten kunnen uitgevoerd worden. Een belangrijke instrument om de communicatie en de informatie-uitwisseling te stimuleren is het introduceren van een beleidsdomeinbreed informatiesysteem waarbij de entiteiten op de hoogte kunnen gehouden worden van elkaars activiteiten en initiatieven. •
Verschillende organisaties richten zich tot één groep
Agentschappen die zich tot dezelfde doelgroepen richten hebben elkaar nodig om coherent beleid te maken. Het cliëntperspectief stelt dat de
׀76 ׀
overheid moet vertrekken van het standpunt van de burger in haar ontwikkeling en uitvoering van beleid. Om dus tot een goed klantgericht beleid te komen, moeten agentschappen samenwerken en hun acties en beleid coördineren zodat er een coherent en consistent beleid tot stand komt waarbij een bepaalde doelgroep efficiënt en met eenduidige informatie benaderd wordt. •
Wrijving en conflicten
In één van de onderzochte beleidsdomeinen wordt de nood aan coördinatie gelegd bij een onduidelijke taakverdeling tussen de verschillende agentschappen. Er zijn taken die niet duidelijk bij één agentschap gelegd worden waardoor het gevaar bestaat dat verschillende agentschappen de taak in hun takenpakket integreren en er dus ook concurrentie ontstaat om deze taak te behouden. Deze situatie zorgt voor wrijving, conflict en een mogelijke overlap aan activiteiten in het beleid. Dit komt de efficiëntie en de consistentie van beleid niet ten goede.
Case A. Onduidelijke taakverdeling tussen twee agentschappen Een voorbeeld van deze problematiek binnen een beleidsdomein zijn bijvoorbeeld twee agentschappen die allebei instaan voor monitoring. Dit brengt in de praktijk duidelijke spanningen met zich mee. Deze situatie kan eventuele coördinatie-initiatieven bovendien ook bemoeilijken doordat de wil om samen te werken ontbreekt, beide agentschappen willen de taak immers zelfstandig uitoefenen.
•
Groeiende kwaliteitsdruk op de dienstverlening
De coördinatienood, gegroeid uit de stijgende kwaliteitsdruk, wordt deels gekoppeld aan de verschillende kwaliteitscontroles die kunnen ingeroepen worden door de verschillende actoren. Zo moet het beleid steeds meer ‘toetsen’ doorstaan die door verschillende actoren kunnen worden aangevraagd. Departementen kunnen bijvoorbeeld via een uitvoeringstoets de agentschappen vragen om na te gaan in welke mate beleidsvoorstellen haalbaar zijn qua kosten en mogelijkheden. De agentschappen kunnen via
beleidstoetsen nagaan of het beleid relevant en nuttig is voor de gestelde beleidskwestie. Deze toetsen kunnen ook beschouwd worden als procedurele coördinatie-instrumenten die de afstemming tussen actoren stimuleren. De reguleringsimpactanalyse (RIA) wordt bijvoorbeeld ook als ene procedureel coördinatie-instrument beschouwd. Het is belangrijk om via coördinatie rekening te houden met de inbreng van de verschillende actoren waardoor deze instrumenten het beleid op een hoger niveau kunnen brengen wanneer pro-actief rekening gehouden wordt met de input van verschillende actoren. De beleids- en uitvoeringstoetsen zijn echter optioneel en dus niet ingeburgerd in alle beleidsdomeinen. •
Toenemende complexiteit van beleidsuitdagingen
In homogene beleidsdomeinen zijn de verschillende beleidsthema’s en dossiers sterk verwant. Zij vragen dus om een integrale aanpak. Om goed beleid te leveren binnen beleidsdomeinen moet er dus afgestemd en gecoördineerd worden. Objectief gezien bestaat er dus een zeer sterke nood aan coördinatie omdat het gevaar bestaat op gefragmenteerd beleid wanneer geen afstemming gezocht wordt. •
Dynamiek van de netwerksamenleving
Verder bestaat de nood aan coördinatie binnen een onderzocht beleidsdomein ook door de decretale planningscyclus en de regeringscyclus die parallel naast elkaar en over elkaar heen lopen. Decretaal moeten in dit beleidsdomein de hoofdlijnen van het beleid vastgelegd worden zodat er voor interne samenhang gezorgd wordt tussen verschillende overheidsniveaus (gewest, provincies en gemeenten). Dit plan komt bovendien tot stand door inbreng van belanghebbende organisaties en de burger. Deze decretale cyclus moet bovendien gekoppeld worden aan de regeringscyclus. Deze situatie verplicht om af te stemmen en te coördineren. In de praktijk treden er echter problemen op met de tijdsvensters van beide cycli. Deze tijdsvensters raken moeilijk op elkaar afgestemd door het verschil in opmaak van beide documenten. Het ene plan heeft een langere doorlooptijd dan het andere waardoor de afstemming op elkaar suboptimaal gebeurt. Deze technische problemen vragen om een oplossing om de documenten op elkaar te blijven afstemmen. •
׀78 ׀
Inconsistenties in het beleid
Inconsistenties in beleid vinden vaak hun oorzaak in de voorgaande noden die zijn opgelijst. Waar van toepassing is er dus naar de inconsistentie van beleid, die een nood aan coördinatie oproept, verwezen. •
Zoektocht naar zuinigheid en kostenefficiëntie
Een best practice met betrekking tot deze nood is te vinden in case B rond gemeenschappelijk beheer van budgetten binnen een beleidsdomein.
Case B. Pooled interdependentie binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming De objectieve nood aan coördinatie binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming vinden we ten eerste terug in het gemeenschappelijke beheer van bepaalde budgetten binnen het beleidsdomein. In 2006 hebben de verschillende agentschappen en het departement ervoor gekozen om de informaticamiddelen, de apparaatskredieten en de personeelskredieten gezamenlijk te beheren. Eén entiteit heeft beslist om niet in dit systeem mee te stappen. Op gebied van personeelskredieten is er sprake van een interne verdeling tussen de entiteiten binnen de begrotingsallocaties, op basis van de verdeling van taken en personeel in 2006. Elke entiteit heeft een bepaald vooropgesteld budget. Dit budget kan echter aangevuld door of afgestaan worden aan andere entiteiten. Dit heeft tot gevolg dat er tussen de actoren een gebundelde of pooled interdependentie ontstaat. De verschillende entiteiten maken immers gebruik van gemeenschappelijke middelen waardoor er gecoördineerd en overlegd moet worden over de besteding van de middelen. Bovendien komt dit systeem de kosteneffciciëntie ten goede vermits er een stimulans bestaat om zaken gemeenschappelijk uit te voeren. Er speelt hier dus ook het idee van schaalvergroting.
•
Interdependentie
In het hoofdstuk rond de theoretische beschouwingen werd er ook op het belang van de afhankelijkheidsrelatie of de interdependentie tussen actoren gewezen. In de praktijk kunnen we uit de principes en de opdrachtomschrijvingen van Beter Bestuurlijk Beleid afleiden dat er een objectieve nood bestaat door het bestaan van een wederkerige
afhankelijkheidsrelatie tussen agentschappen en departement. Immers het departement bereidt het beleid voor, waarna het wordt uitgevoerd door de agentschappen. De agentschappen moeten dan weer input geven aan het departement voor de beleidsevaluerende en de operationele beleidsvoorbereidende taak. Er is dus een uitwisseling nodig tussen departement en agentschappen om tot een goed beleid te komen. Coördinatie van deze acties is dus cruciaal. Niet in alle beleidsdomeinen worden de rollen, zoals voorgeschreven door BBB opgenomen, dit betekent daarom niet dat de nood aan coördinatie naar de achtergrond verdwijnt. Allicht ontstaan er door andere invullingen van de taken andere noden aan coördinatie zoals bijvoorbeeld een inconsistent beleid of een gebrek aan een integrale aanpak.
׀80 ׀
> 5.2.
Coördinatie via managementsystemen
Coördinatie kan gebeuren via managementsystemen en via structurele instrumenten (Bouckaert, peters & Verhoest, 2010, p. 60). Onder managementsystemen worden instrumenten en procedures verstaan die het gebruik van resources plannen, opvolgen en evalueren of die beleid uitvoeren. In de beleidsdomeinen hebben we aandacht besteed aan strategische planning, strategisch management en cultuurmanagement. Tabel 5. Coördinatie via managementsystemen Coördinatie via managementsystemen Strategisch management
Cultuurmanagement
Opmaak van de beleidsnota (planning)
Mobiliteit van personeel
Koppeling beleidsnota en beleidsbrief (planning) (Koppeling beleidsnota en beheersovereenkomst (planning)) Opvolging beleidsnota (management)
Wissel-leren
Gemeenschappelijke waarden en normen
Strategisch management kan onderverdeeld worden in het opstellen (plannen) en opvolgen (managen) van strategische documenten met de bedoeling om de strategische beleidsvisie vast te leggen. Cultuurmanagement bestaat uit alle technieken en instrumenten die coördinatie stimuleren door visies, waarden, normen en kennis tussen de actoren te verspreiden zodat er een gemeenschappelijk discours bestaat rond samenwerking en afstemming. Het financieel management behoort ook tot de managementsystemen maar is niet in de focus van het onderzoek opgenomen.
> 5.2.1.
Interorganisationeel strategisch management
Zoals in de inleiding wordt vermeld, spitst strategisch management zich toe op het opstellen, koppelen en opvolgen van strategische documenten. We vermelden in de titel specifiek het interorganisationele aspect omdat dit de focus van het onderzoek is. Strategisch management kan immers zowel op organisatieniveau als op interorganisationeel niveau gesitueerd worden. We richten ons echter op het koppelen van strategische beleidsdoelstellingen, geformuleerd door minister en/of regering met doelstellingen op organisatieniveau. Meer specifiek heeft het aspect strategische planning betrekking op de opmaak en de koppeling van plandocumenten. Het strategisch management behelst dan het monitoren van de verschillende plandocumenten zodat de vooruitgang van de beleidsmaatregelen kan worden opgevolgd. Indien uit de opvolging blijkt dat de gewenste effecten niet of slechts ten dele bereikt worden dan kan het beleid op basis van de monitoring aangepast worden. Strategisch management bevordert de efficiëntie en effectiviteit van beleidsontwikkeling en -uitvoering van beleid en voorkomt een overlap aan activiteiten en beleidseffecten. Wanneer een organisatie/overheid inzet op strategisch management dan beoogt men, naast het vastleggen van een strategische visie, onder andere ook een betere afstemming tussen verschillende organisaties. Binnen de context van BBB zijn er enkele mechanismen ingebouwd die binnen strategisch management vallen. Met betrekking tot strategische planning onderscheiden we de opmaak en opvolging van de beleidsnota en de koppeling van de beleidsnota aan de beheersovereenkomsten. De opmaak van de beleidsnota vereist een sterke ondersteuning van het departement en een input van de agentschappen. Het departement heeft immers een belangrijke rol op te nemen in de ondersteuning van de minister in beleidsvoorbereiding en –evaluatie (Vlaamse Regering, 2003, p.18). De beleidsnota is een toekomstblik op het beleid dat de functioneel bevoegde minister voor de duur van de regeerperiode wenst te voeren. Aan deze beleidsnota wordt bovendien een jaarlijkse beleidsbrief gekoppeld. In de praktijk komt hier het gevoerde beleid van het voorbije jaar en het geplande beleid voor het komende jaar aan bod.
׀82 ׀
De koppeling tussen beleidsnota en beheersovereenkomst streeft naar een afstemming van de organisatiedoelstellingen van agentschappen op de beleidsprioriteiten van de minister, vastgelegd in de beleidsnota. Deze koppeling komt in het voorliggende rapport niet aan bod omdat de tweedegeneratie beheersovereenkomsten nog niet beschikbaar waren tijdens de looptijd van het onderzoek. Wanneer we deze planningsdocumenten nu situeren binnen de verschillende cycli, bevinden we ons binnen de beleidscyclus bij de verticale koppeling van beleidsnota en beleidsbrief. De tweede koppeling die we benoemen is de horizontale koppeling tussen de beleidscyclus en de contractcyclus. Deze focus wordt visueel voorgesteld in figuur 5.
Figuur 5. Documenten inzake beleid, beleidsuitvoering en financiën met betrekking tot beleidsontwikkeling (bron: Spanhove & Verhoest, 2008, pp. 17-18). Beleidscyclus
Welke Beleidsbeleidsdoelstellingen ontwikkeling willen we bereiken tijdens de legislatuur? Æ beleidsnota
Welke nadere invulling en accenten geven we aan de beleidsdoelstellingen voor het betrokken begrotingsjaar? Æ jaarlijkse beleidsbrief
Contractcyclus
Financiële cyclus
Welke organisatiedoelstellingen moet het agentschap nastreven tijdens de legislatuur teneinde de beleidsdoelstellingen mee te helpen verwezenlijken? Æ beheersovereenkomst Æ (managementovereenkomst in geval van een departement)
Welke is de voorziene budgettaire ruimte voor de legislatuur om de doelstellingen te verwezenlijken? Æ meerjarenbegroting
Welke nadere invulling en accenten geeft een agentschap (departement) aan de organisatiedoelstellingen voor het betrokken begrotingsjaar, gegeven de beleidsbrief? Æ jaarlijks ondernemingsplan
Welke zijn de beschikbare budgettaire middelen voor het beleidsdomein/ het agentschap om de doelstellingen voor het betrokken begrotingsjaar te realiseren? Æ jaarlijks machtigende begroting
In het vervolg van deze paragraaf bekijken we wat de literatuur rond strategisch management en strategische planning nog kan toevoegen. Vervolgens gaan we over tot een bespreking van de uitkomsten van het onderzoek. > 5.2.1.1. Literatuur In de managementliteratuur rond strategisch management wordt door onder andere Desmidt & Heene (2005, p.105) geduid op het verschil tussen de begrippen strategisch management en strategische planning. Strategische
׀84 ׀
planning is immers een cruciaal onderdeel van strategisch management. Dit betekent ook dat er aandacht moet besteed worden aan een juist gebruik van de begrippen strategisch management en strategische planning. In de praktijk worden deze begrippen nog al eens onderling verwisseld. Een organisatie die strategisch management toepast, beheert op een strategische manier en op een continue basis de organisatie aan de hand van budgettering, performantiemetingen, strategische programmering. Kortom, het beheer van alle managementprocessen die voortvloeien uit een overkoepelende strategische visie. Strategische planning is hierin een systematische procedure die het proces van ‘strategisch managen’ ondersteunt (Desmidt & Heene, 2005). Strategische planning is dus een belangrijkste stap om tot een volledig strategisch gemanagede organisatie te komen. Basisprocessen van interorganisationeel management in de publieke sector Ook hier vestigen we de aandacht op het interorganisationele aspect van het strategisch management. Het onderzoek focust immers op de strategische planning van organisaties binnen een beleidsdomein. In het kader van interorganisationeel strategisch management plaatsen we dan ook de vier basisprocessen van strategisch management, om individuele organisaties te laten samenwerken om geselecteerde, gemeenschapelijke doelstellingen te behalen (Beuselinck & Verhoest, 2008). Deze vier basisprocessen kunnen we op een continuüm plaatsen van een meer hiërarchische invulling naar een meer netwerkgerichte focus. De meest dwingende vorm is het opleggen van een gedetailleerd planninsginstrument waar organisaties zich aan moeten houden en waarbij na koppeling de politieke doelstellingen kunnen vertaald worden tot op het niveau van operationele acties binnen agentschappen. Er ontstaat dan een soort van draaiboek voor de organisaties waarbij de operationele maatregelen aansluiten op de bredere politieke doelstellingen (Beuselinck & Verhoest, 2008, p. 14) Een tweede vorm van interorganisationeel strategisch management is een soort van cascadesysteem waarbij de verschillende entiteiten hun eigen organisatie-doelstellingen afstemmen op centrale hogere doelstellingen. Deze varaiant heeft zowel top-down als bottom-up kenmerken (Beuselinck & Verhoest, 2008, p. 14)
Een derde variant is het opleggen van ‘effect’-gerichte doelstellingen aan organisaties die voor hen individueel moeilijk haalbaar zijn. Op deze manier worden de organisaties dus geresponsabiliseerd om samen te werken om deze doelstellingen te bereiken (Beuselinck & Verhoest, 2008, p. 14). Een laatste mogelijke vorm is de meest vrijblijvende vorm en bestaat uit het louter expliciteren van een collectieve missie en algemeen gedeelde doelstellingen (Beuselinck & Verhoest, 2008, p. 15). Beuselinck & Verhoest (2008) stelden vast dat het cascadesysteem (tweede variant) voor strategisch management het meest ingeburgerd is in de Vlaamse Overheid onder andere door de koppeling van beleidsnota aan beleidsbrieven en de praktijk van beheersovereenkomsten. Strategisch planningsmodel voor de publieke sector Een interessant strategisch planningsmodel in de publieke sector, is het model van Montanari & Bracker (1986) (Desmidt & Heene, 2005, pp. 111117). Dit model past eerder in de eerste en tweede variant van strategisch management en leunt dus eerder op het hiërarchische principe. Dit planningsmodel verloopt volgens vier fasen, analoog met de vier fasen van strategisch management: analyse, formulering, implementatie en evaluatie. De eerste fase bestaat uit twee luiken waarbij verschillende stappen aan bod komen. De eerste stap behelst het verzamelen van informatie over de interne en externe context van de publieke organisatie. Zo wordt er gekeken naar het politieke landschap en de mandaten van de organisatie om de vrijheidsgraden en de opdracht van de organisatie te kunnen vastleggen. In vergelijking met de opmaak van de beleidsnota is dit de fase waarin informatie bekomen wordt van agentschappen over zowel de diensten die geleverd worden als over de beleidsomgeving in het praktijkveld. De agentschappen leveren input voor beleid aan het departement. Ook de verschillende actoren (stakeholders) die het functioneren van de organisatie kunnen beïnvloeden worden opgelijst. Verder wordt er een SWOT-analyse (strenghts, weaknesses, oppotunities and threats) en een dienstenanalyse uitgevoerd. Een variant van de SWOT-analyse, met name de SWAA-analyse (strenghts, weaknesses, advocates en adversaries) kan in deze context ook toegepast worden. De resultaten van de SWOT-analyse leiden naar de dienstenanalyse waarbij de diensten en de producten die de publieke
׀86 ׀
organisatie levert, worden geëvalueerd zodat een gepaste strategie kan worden toegepast. In fase twee wordt de eigenlijke strategie geformuleerd en vertaald naar organisatiespecifieke doelstellingen. De overkoepelende strategie, vasteglegd door de regering en/of bevoegde minister, wordt vertaald naar meetbare objectieven waaraan operationele doelstellingen en actiestrategieën worden gekoppeld. Deze maatregelen concretiseren de manier en het budget waarmee de organisatie de objectieven wil bereiken. Binnen deze fase kunnen we bijvoorbeeld ook de koppeling van beheersovereenkomsten aan de beleidsnota plaatsen. Elke entiteit vertaalt de objectieven in de beleidsnota naar de eigen organisatie en legt vast op welke manier deze bereikt zullen worden. De derde fase richt zich op de implementatie van de strategie aan de hand van de ontwikkelde actiestrategieën. Een belangrijk element in deze context is het informatie-uitwisselingsysteem dat de organisatie gebruikt (zie analyse en ook 5.3.4). De benodigde informatie moet verzameld worden en moet alle actoren tijdig bereiken om de strategie te kunnen aanpassen wanneer geen of slechts beperkte resultaten worden bereikt. In de laatste fase staat de evaluatie centraal waarbij er gekeken wordt of de geformuleerde strategie geïmplementeerd is zoals gepland en of de geplande resultaten zijn bereikt. Desmidt & Heene (2005) stellen dat het strategische planningsmodel van Montanari & Bracker (1986) zeer sterk steunt op praktijken uit de private sector. Voor de Vlaamse overheid heeft er met onder andere de BBBhervorming ook een verschuiving plaatsgevonden naar meer private managementtechnieken binnen de NPM-context waardoor het voorgestelde planningsmodel toch zijn plaats kan vinden binnen de Vlaamse beleidsomgeving. Montanari & Bracker (1986) vertrekken ook van het standpunt dat publieke entiteiten zich in een competitieve middelenstrijd bevinden. Terwijl deze macht in de private sector vaak stabiel bij dezelfde actoren blijft, durft deze in de publieke sector nogal eens van actor te veranderen afhankelijk van de politiek-electorale cyclus (Desmidt & Heene, 2005). Zo onderscheiden Montanari & Bracker vier ‘invloed’fases op de operationele activiteiten van een publieke entiteit. In de eerste fase spelen vooral nog de goedgekeurde plannen en budgetten van de vorige legislatuur.
Het planningsteam moet zich op dit moment echter al sterk gaan profileren om een strategisch plan te ontwikkelen en beschikbare middelen veilig te stellen. In de tweede en derde fase worden de ontwikkelde strategische plannen geïmplementeerd en uitgevoerd. De actiestrategieën spelen op dit moment een hoofdrol. Dit is een stabiele periode waarin de macht van de actoren, normaal gezien, stabiel blijft. In de vierde fase daarentegen kunnen er twee richtingen uitgegaan worden. Wanneer het hoogst waarschijnlijk is dat de politieke machtsverhoudingen gelijkaardig blijven dan neemt de strategische activiteit drastisch toe. Bovendien vertonen de politieke verkozenen ook de neiging om extra middelen vrij te maken om de beloofde resultaten nog te bereiken. Wanneer de politieke verhoudingen daarentegen omgegooid worden dan nemen de strategische activiteiten af en concentreert de publieke organisatie zich best terug op zijn operationele activiteiten. Deze invloed van de politiek-electorale cyclus is bijzonder interessant in het kader van dit onderzoek. We kunnen besluiten dat er vanuit de literatuur een sterke invloed van de politieke context op strategische planning en uitvoering verwacht wordt. Enkele kanttekeningen die Desmidt & Heene (2005, p. 117) plaatsen, is dat publieke organisaties in deze beschouwing niet als partners binnen een netwerk worden gezien maar als entiteiten die in een middelenstrijd zitten, naar analogie met de private sector. Strategische planning wordt dan ook hoofdzakelijk ingezet om de eigen positie veilig te stellen en daarna pas om een bepaald maatschappelijk effect te bekomen. Deze middelenstrijd kunnen we zowel binnen beleidsdomeinen als tussen beleidsdomeinen situeren. Een tegengewicht voor deze competitieve visie van Montanari & Bracker is het strategisch planningsmodel van Bryson (1995). Het uitgangspunt bij dit model is dat publieke organisaties niet een rationeel-deductief keuzeproces volgen maar eerder beïnvloed worden door politieke rationaliteit. Politieke rationaliteit staat dan voor een oplossing die voor de meerderheid van de partijen aanvaardbaar is maar niet voor de meest economisch-rationele oplossing. Voorop staat dus de consensus en de aanvaardbaarheid voor alle betrokken partijen. Bryson (1995) argumenteert dat vele strategische plannen in de publieke sector falen omdat ze uitgaan van een consensus over de strategie en de doelstellingen. Er wordt immers vanuit gegaan dat stakeholders de visie delen van de (economisch rationele) visie van het planningsteam. Wanneer de betrokken partijen na verloop van tijd zicht ׀88 ׀
krijgen op de werkelijke gevolgen in de praktijk kan er weerstand ontstaan waardoor de planningsprocessen vastlopen. Bryson (1995) schuift een model naar voor waarin rekening gehouden wordt met de politieke rationaliteit om op die manier tot een consensus te komen rond bepaalde issues met alle betrokken partijen. In een tweede fase wordt de strategie dan verder, meer traditioneel rationeel, uitgewerkt tot een strategische planning. Deze aanpak kan interessant zijn wanneer beleidsdomeinen beleidsplannen uittekenen waarbij ook externe stakeholders betrokken worden zoals bijvoorbeeld het MINA-plan (zie case E). Risico’s van strategisch management Beuselinck & Verhoest (2008) stellen ook enkele aspecten van strategisch management voor die belangrijk zijn om tot een geslaagd strategisch management te komen. Wanneer er geen rekening wordt gehouden met deze elementen, ontstaat er dus een gevaar of risico voor het welslagen van het interorganisationeel strategisch management. •
Het is belangrijk om de centrale doelstellingen beperkt in aantal te houden. Immers wanneer deze vertaald worden naar de organisatiespecifieke doelstellingen dan kan een gebrek aan spaarzaamheid al snel uitmonden in een overvloed aan operationele doelstellingen.
•
Collectieve, algemene doelstellingen moeten evenzeer SMART (Specifiek, Meetbaar, Accountable, Realistisch en Tijdsgebonden) geformuleerd worden. Anders loopt men het risico om nietszeggende doelstellingen te formuleren.
•
Er moet over gewaakt worden dat de doelstellingen niet gebruikt worden om het eigen organisatiebudget te verhogen. Op die manier schieten de doelstellingen logischerwijs hun doel voorbij.
•
De accountability en responsabilisering op organisatieniveau moeten duidelijk vastgelegd worden zodat het duidelijk is wat de organisatie moet doen om de doelstelling te bereiken.
> 5.2.1.2. Analyse In de analyse van resultaten rond strategisch management richten we onze focus op de opmaak van de beleidsnota, de koppeling tussen beleidsnota en beleidsbrief en de opvolging van beleidsnota en beleidsbrief.
Opmaak Beleidsnota In de onderzochte beleidsdomeinen valt op dat de praktijk om een beleidsnota op te maken geen standaardiseerde procedure is die tussen alle beleidsdomeinen te vergelijken is. Onder andere de tradities die binnen een beleidsdomein bestaan en de relaties tussen de verschillende actoren hebben een sterke invloed op hoe een beleidsnota tot stand komt. Er vallen twee verschillende soorten procedures te onderscheiden bij de opmaak van de beleidsnota. Enerzijds is er sprake van een meer systematische aanpak waarbij er overkoepelende strategische doelstellingen worden vastgelegd. De meer specifieke doelstellingen en objectieven van de beleidsnota wordt ondergebracht onder deze overkoepelende kernideeën. Twee procedures worden in figuur 6 voorgesteld. Figuur 6. Opmaak beleidsnota in beleidsdomein A en in beleidsdomein B Beleidsnota Beleidsdomein A
in
Beleidsnota in beleidsdomein B
Overheidsbrede sleutelprojecten
Beleidsnota: strategische doelstellingen
Beleidsacties (+/- 250)
׀90 ׀
Beleidsnota
6 Beleidsprojecten (+/- 250)
In beide beleidsdomeinen wordt het voorgestelde beleid in de nota opgedeeld in verschillende beleidsprojecten/-acties. Idealiter wordt er zoals in de linkse voorstelling ook een koppeling gemaakt met overheidsbrede sleutelprojecten die op die manier doorwerken in de specifieke beleidsdomeinen. Ook de opdeling van de beleidsnota in projecten en acties heeft het voordeel dat er een transparante structuur ontstaat en afgeweken wordt van de meer wollige weergave van het geplande beleid. Deze manier van werken sluit sterk aan op de cascade-variant van strategisch management zoals vastgelegd door Beuselinck & Verhoest (2008). We kunnen stellen dat beleidsdomeinen die een meer systematische en procedurele aanpak nastreven verder staan in de evolutie naar strategisch management zoals gedefinieerd door Desmidt & Heene (2005). Deze procedure omschrijven we als de gïntegreerde procedure. De andere procedure, die uit de interviews binnen een bepaald beleidsdomein kon afgeleid worden, is meer ad-hoc en gebeurt niet systematisch. Agentschappen leveren wel input maar er wordt geen gebruik gemaakt van een overkoepelende strategie, noch van een geïntegreerde benadering. In plaats van een geïntegreerde procedure is er meer sprake van een knip- en plakprocedure. Enkele mogelijke verklaringen voor deze niet-systematische aanpak worden in onderstaande factoren aangehaald. Uit de analyse van de interviews komen verschillende elementen naar boven die van belang zijn om op een efficiënte, effectieve en gestructureerde manier de beleidsnota op te maken. •
Rol departement
Vooreerst zou het departement op basis van zijn opdrachtomschrijving in de Memorie van Toelichting (Vlaamse Regering, 2003, p. 18) een substantiële rol moeten spelen in de opmaak van de beleidsnota en de planning van beleid voor het gehele beleidsdomein (nadat de politieke beleidskeuzes zijn genomen weliswaar). Het departement moet dan ook de capaciteit en de mogelijkheid kunnen ontwikkelen om een overzicht te verkrijgen zodat horizontale coherentie kan nagestreefd worden. Dit uit zich onder andere in de taak van het departement om beleidsprojecten uit de beleidsnota te destilleren. Verder moet deze rol van het departement ook aanvaard
worden door de andere entiteiten binnen een beleidsdomein. Slechts wanneer op basis van een overeengekomen procedure geopereerd wordt, kan een departement verder gaan dan enkel het samenvoegen van de input van verschillende agentschappen. Wanneer we dit probleem terugkoppelen naar het planningsmodel van Montanari & Bracke (1986) dan kunnen we concluderen dat dit probleem zich al situeert in de eerste fase van het opstellen van een strategische planning waarbij er dus geen consensus is over de mandaten van de organisaties. •
Eigen belang voorop
Wanneer er bovendien een sterke strijd bestaat voor het veilig stellen van de eigen belangen dan betekent dit dat er ook weinig vertrouwen bestaat tussen de verschillende actoren. Dit heeft tot gevolg dat er weinig tot geen controle uit handen gegeven wordt op gebied van het opstellen van een beleidsnota/beleidsbrief. Het departement kan haar coördinerende rol dus niet ten volle ontplooien. Deze vaststelling kan gekoppeld worden aan het planningsmodel van Bryson (1995) waarbij er eerst een consensus over de taakverdeling en de procedure moet zijn bij de verschillende belanghebbenden voordat de strategie zelf kan slagen. Er kan gesteld worden dat wanneer de beleidsnota afgetoetst wordt op bijvoorbeeld het managementcomité, dit de betrokkenheid van de agentschappen met betrekking tot het bereiken van de doelstellingen zou kunnen versterken. De verdere analyse hangt samen met het bovenstaande. In een bepaald beleidsdomein is er sprake van een minieme coördinatie bij het opmaken van de beleidsnota. Een verklaring kan gezocht worden bij sommige agentschappen die liever in eigen naam willen naar buiten treden en niet onder de koepel van het beleidsdomein. Een coherente beleidsnota waarbij het beleid centraal staat wordt ingeruild voor het format waarin het eigen beleid en de eigen organisatie in het daglicht gezet wordt. •
Vrees voor het verlies van identiteit en prestige
Een belangrijke faalfactor die in een bevraagd beleidsdomein genoemd werd is bovendien het eigenaarschap van een beleidsactie. Sommige entiteiten hebben het gevoel dat dit eigenaarschap van een beleidsproject verloren gaat wanneer agentschappen samen een beleidsactie uitbrengen omdat de eindverantwoordelijkheid slechts bij één agentschap ligt. Het is duidelijk
׀92 ׀
dat de agentschappen hier vrezen voor een verlies van identiteit en prestige dat gepaard kan gaan met het volbrengen van de beleidsactie. Deze faalfactor kan vermeden worden door de verschillende actoren die meewerken aan een beleidsactie expliciet te benoemen en niet enkel de eindverantwoordelijke.
Koppeling beleidsnota en beleidsbrief Naast de opmaak van de beleidsnota kunnen we nog een waardevol mechanisme onderscheiden dat de strategische planning kan ondersteunen, met name de koppeling tussen de beleidsnota en de jaarlijkse beleidsbrief. Een beleidsnota wordt jaarlijks omgezet in een beleidsbrief waarin het gevoerde beleid van het voorbije en het geplande beleid van het komende jaar in wordt weergegeven. De beleidsbrief kan beschouwd worden als een meer operationele invulling van de strategische keuzes die in de beleidsnota werden voorgesteld enerzijds en anderzijds worden de al bereikte effecten of maatregelen voorgesteld. De koppeling tussen beleidsnota en beleidsbrief biedt op deze manier een zicht op de stand van zaken binnen het beleidsdomein. De koppeling tussen beleidsnota en beleidsbrief kan op een gestructureerde manier gebeuren waarbij de structuur van de beleidsnota gebruikt wordt als kapstok voor een meer operationele weergave van de keuzes. Op die manier kan deze koppeling een instrument zijn om coördinatie binnen het beleidsdomein te stimuleren. Een best practice wordt in case C voorgesteld.
Case C. Strategische koppeling tussen beleidsnota en beleidsbrief in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin Het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin voorziet een strategische koppeling tussen beleidsnota en beleidsbrief. Sinds vorige legislatuur speelt het departement een belangrijke rol in de opbouw van de beleidsnota en dus ook in de coördinatie binnen het beleidsdomein. Op initiatief van het departement is de beleidsnota opgesteld aan de hand van zes strategische doelstellingen die gebaseerd zijn op overheidsbrede sleutelprojecten die afgeleid zijn uit het regeerakkoord. Deze zes strategische doelstellingen worden op hun beurt uitgewerkt tot 250 beleidsacties. Elke beleidsactie krijgt een verantwoordelijke toegewezen uit het departement of uit de agentschappen. De vooruitgang van de beleidsacties wordt opgevolgd aan de hand van mijlpalen (maximaal vier per jaar). De stand van zaken van de beleidsacties wordt ingevuld met behulp van de input van de actieverantwoordelijken. De
beleidsbrief wordt dan op zijn beurt opgesteld volgens de structuur van de beleidsnota waardoor een duidelijke koppeling plaatsvindt tussen de strategische beleidskeuzes en de jaarlijkse voortgang van de beleidsacties. Uit de interviews is gebleken dat de cascade van doelstellingen die ontwikkeld wordt in de strategische plandocumenten een vooruitgang heeft betekend in de integratie van beleid en de afstemming tussen verschillende actoren. In figuur 7 wordt de koppeling tussen beleidsnota en beleidsbrief visueel voorgesteld.
Overheidsbrede sleutelprojecten Beleidsnota: doelstellingen
6
strategische
Beleidsacties (+/- 250)
Beleidsbrieven: stand van zaken beleidsacties
Figuur 7. Koppeling beleidsnota – beleidsbrief in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin
Opvolging van de beleidsnota en beleidsbrief Zoals Montanari & Bracker (1986) ook aanhalen in fase drie van het planningsmodel is bij de implementatie van strategie/beleid een informatieuitwisselingsysteem van grote waarde om feedback naar alle betrokkenen te voorzien. Op die manier kan opgevolgd en eventueel bijgestuurd worden opdat de vooropgestelde effecten bereikt worden. In dit deel bekijken we specifiek de informatiesystemen die ingezet worden voor de opvolging van de beleidsnota en de beleidsbrieven. In de analyse van de resultaten bekijken we ook meer algemene informatiesystemen die ook als
׀94 ׀
coördinatie-instrument ingezet worden (zie 5.3.4.). Twee cases worden voorgesteld met name POCO binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming en MODO binnen het beleidsdomein Bestuurszaken. Case D. ProjectOpvolging Coördinatie Onderwijs (POCO) In het beleidsdomein Onderwijs en Vorming gebruikt men binnen strategische management een beleidsopvolgingssysteem ‘ProjectOpvolging Coördinatie Onderwijs’ (POCO). De beleidsnota en de beleidsbrieven Onderwijs en Vorming worden vertaald in beleidsprojecten. Het zijn deze projecten die de basis vormen van het POCO-systeem en die dus worden opgevolgd. Aan deze projecten worden strategische en operationele doelstellingen gekoppeld. Per beleidsproject worden er binnen de operationele doelstellingen verschillende mijlpalen aangegeven, wordt de output vastgelegd en wordt aangeduid welke concrete acties, stappenplannen en financiële middelen nodig zijn om het beleidproject succesvol uit te voeren.
Figuur 8. Query’s in POCO
Deze informatie en de vooruitgang van de beleidsprojecten wordt ook gebruikt voor het opstellen van de beleidsbrieven. Wanneer er tijdens de legislatuur een nieuw beleidsproject wordt opgestart dan maakt het departement een nieuw project aan in het POCO-systeem. Wanneer een bepaald beleidsproject rond de ontwikkeling van beleid de status van uitvoering heeft bereikt dan gebeurt er een overdracht van dossier van departement naar het bevoegde agentschap. POCO geeft de politieke actoren de mogelijkheid om de stand van zaken binnen de verschillende beleidsprojecten op een zeer nauwkeurige manier op te volgen. Ook voor de verschillende entiteiten binnen de administratie biedt POCO een overzicht van de verschillende projecten die lopende zijn. We kunnen dus concluderen dat POCO zijn toegevoegde waarde vindt in het ontwikkelen van een holistische overzicht van de beleidsacties in het beleidsdomein en de mogelijkheid om het beleid transparant te kunnen monitoren. Belangrijk te vermelden bij de succes- en faalfactoren is de politieke steun en politieke opvolging van het POCO-systeem. Wanneer deze wegvalt zal er minder enthousiasme en engagement bij de agentschappen en het departement bestaan om de informatie up te date te houden in POCO. De effectiviteit van POCO zou hierdoor in het gedrang kunnen komen. Immers als er geen politieke opvolging meer is, valt een groot deel van de finaliteit van POCO weg.
Case E. MODO (Monitoren van doelstellingen) binnen het beleidsdomein Bestuurszaken Binnen het beleidsdomein Bestuurszaken werkt men met het managementinformatiesysteem MODO (Monitoren van Doelstellingen). MODO vormt een belangrijk onderdeel van een geïntegreerde set van processen en instrumenten die de organisatie, zijnde het departement bestuurszaken en bij uitbreiding het beleidsdomein, gebruikt om zijn strategie te ontwikkelen, om te zetten in operationele acties, deze acties te monitoren en te evalueren (Delarue & Spanhove, 2010, p.10). MODO beoogt de doelstellingen die voortkomen uit de beleidscyclus (regeerakkoord, beleidsnota, beleidsbrieven)
en de managementcyclus
(managementovereenkomst, ondernemingsplan, doelstellingen met betrekking tot interne werking/organisatiebeheersing
op
elkaar
af
te
stemmen
en
tegelijkertijd
een
monitorinstrument aan te bieden dat de vooruitgang van de vastgelegde doelstellingen opvolgt.
׀96 ׀
MODO is een scorecardtoepassing, die een up-to-date overzicht biedt van de doelstellingen die bereikt moeten worden, van de verschillende indicatoren en van de vooruitgang die gemaakt wordt. Om de prestaties van de verschillende entiteiten op te volgen, is het MODOinstrument gestructureerd volgens drie invalshoeken (scorecards), met name beleid, beheer en organisatiestructuur. Elke scorecard groepeert kritische performantie-indicatoren. Een indicator kan aan verschillende scorecards gelinkt worden waardoor vanuit verschillende invalshoeken naar eenzelfde geheel van doelstellingen, acties en indicatoren kan gekeken worden. Naast proces- en outputindicatoren (opvolging van processen en projecten om de doelstellingen te realiseren), wil het Departement in MODO ook een aanzet doen tot het monitoren van outcome indicatoren. Wanneer voor bepaalde beleidseffecten indicatoren zijn bepaald en hiervoor cijfergegevens beschikbaar zijn in een bronbestand, kan deze informatie worden
opgeladen
in
het
managementinformatiesysteem.
Momenteel
wordt
het
ziekteafwezigheidspercentage en de personeelsbeschikbaarheid op deze manier ontsloten voor de entiteiten binnen het beleidsdomein. MODO fungeert op die manier als een portaal dat op een geïntegreerde manier relevante managementinformatie aanbiedt. Als managementsysteem beoogt MODO brengt op drie vlakken een meerwaarde te realiseren: een betere integratie en communicatie, een meer resultaatgerichte benadering en focus op meetbare resultaten en tenslotte verbeterde monitoring en rapportering. Het eerste aspect integratie en communicatie wordt teruggeleid naar het verzamelen van de verschillende strategische en operationele objectieven in één framework. Dit komt de transparantie ten goede. Verder worden ook de indicatoren maandelijks geupdate en wordt de status van de indicatoren aangegeven via symbolen en kleuren zoals in figuur 13 en 14 (zie bijlage) wordt weergegeven. Op deze manier wordt aan managers een duidelijke stand van zaken gegeven waarop onderbouwde beslissingen gebaseerd kunnen worden. MODO kan dan ook gebruikt worden in diverse overlegfora (managementcomité, beleidsraad, overleg met kabinet, directieraad,..) om de strategische en operationele doelstellingen en de vooruitgang te bespreken. De doelstelling die nagestreefd wordt met MODO leunt dicht aan bij het begrip strategisch management. Het tweede aspect rond resultaatgerichte benadering en meetbare resultaten kunnen we terugvinden in de koppeling tussen de objectieven aan meetbare resultaten en SMARTgeformuleerde objectieven en KPI’s. Een extra mogelijkheid is de visuele voorstelling van
operationele doelstellingen die onder een strategisch objectief geplaatst worden (zie figuur 14). Deze aspecten dragen bij tot een effectieve en efficiënte monitoring van de tussentijdse resultaten zoals voorgesteld in fase drie van het planningsmodel van Montanari & Bracker (1986). Een derde troef van MODO is de verbeterde opvolging en rapportering die mogelijk gemaakt wordt. Zo kan op elk moment de status van doelstellingen weergegeven worden waardoor het management zijn beslissingen kan baseren op de informatie die aanwezig is binnen het managementsysteem. Dit bevordert bovendien ook de efficiëntie vermits alle informatie beschikbaar is op één plaats en alle informatie moet maar één keer op één plaats worden ingegeven. Verder kan het departement via het MODO-systeem op een eenvoudige en snelle manier
aan
de
rapporteringsvragen
voldoen.
Zo
worden
de
gegevens
voor
de
kwartaalrapportering aan het kabinet over de uitvoering van de beleidsbrief uit MODO gehaald.
Beleidsdomeinbrede plannen en koppeling met sectorale plannen Om het deel rond strategische management af te sluiten, wordt er nog een laatste case voorgesteld rond strategische planning. Deze case verschilt van de andere doordat het gaat om beleidsdomeinspecifieke planning die te onderscheiden valt van de beleidsnota. Case F. Milieubeleidsplan (MINA-plan) Het milieubeleidsplan (MINA-plan) wordt opgesteld binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie. In het decreet Algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM) is vastgelegd
dat
er
vijfjaarlijks
een
milieubeleidsplan
moet
worden
opgesteld.
Dit
milieubeleidsplan legt de hoofdlijnen binnen het milieubeleid voor een periode van vijf jaar vast. Overleg met de verschillende entiteiten binnen het beleidsdomein over verschillende aspecten rond milieu, natuur en energie moet zijn uitkomst vinden in het MINA-plan. Verder staat decretaal vast dat jaarlijks een milieujaarprogramma moet worden opgemaakt om het milieubeleidsplan in de praktijk te laten uitvoeren. In 2006 is het DABM aangepast zodat het MINA-plan gekoppeld werd aan de regeercyclus. Het regeerakkoord, de beleidsnota’s en de jaarlijkse beleidsbrieven vormen de basis voor de strategische keuzes binnen het MINA-plan. Het primaat van de politiek wordt door deze koppeling uitgevoerd.
׀98 ׀
Wanneer we deze koppeling beschouwen in het kader van strategische planning dan kunnen we deze koppeling situeren binnen de decretale cyclus van het MINA-plan en de beleidscyclus via de beleidsnota. De doelstellingen in de beleidsnota werken op deze manier door in de verschillende entiteiten via beheersovereenkomsten maar ook in een specifiek overkoepelend milieubeleidsplan. De coördinatie via strategische planning zou dus als een extra stimulans beschouwd kunnen worden voor de coherentie van beleid. Deze stimulans vinden we terug in de systematische opvolging van effect-indicatoren, een gemeenschappelijke visie bij een groot netwerk van personen die nadenken over het beleid en de toekomst met betrekking tot milieu en natuur op langere termijn. Verder biedt het MINA-plan ook een aanzet om continuïteit in het beleid over verschillende legislaturen aan te houden. Ook de mogelijkheid van participatie en inspraak aan betrokkenen geeft het MINA-plan een belangrijke toegevoegde waarde. In de praktijk komen er echter ook enkele factoren bovendrijven die het bekomen van een coherent en afgestemd beleid bemoeilijken. •
Technische moeilijkheden procedure
Een eerste belangrijke factor die de planning bemoeilijkt zijn de verschillende tijdsvensters van de beleidsnota en het MINA-plan. Deze tijdsvensters raken moeilijk op elkaar afgestemd door de verschillende werking van het MINA-plan en de beleidsnota. Het MINA-plan moet bijvoorbeeld aan een openbaar onderzoek onderworpen worden, bij de beleidsnota zijn het enkel de politieke keuzes die bepalend zijn. Het probleem is echter dat een beleidsnota wordt opgesteld bij het ingaan van de nieuwe legislatuur. Het MINA-plan vindt zijn wortels in de beleidsnota. Dit betekent dat het MINA-plan in theorie pas kan starten wanneer de volledige beleidsnota klaarligt. De procedure die het MINA-plan doorloopt neemt gemiddeld twee jaar in beslag. Dit betekent dat een MINA-plan pas in het midden van een legislatuur kan starten en dus ook doorloopt in een volgende legislatuur met een nieuwe beleidsnota. •
Visie van actoren
Het milieubeleidsplan heeft politiek al enkele keren ter discussie gestaan. Dit heeft een negatieve invloed op het engagement van de actoren om het planningsproces zo goed mogelijk te laten verlopen. Dit betekent dat het planningsteam extra inspanningen moet leveren om alle actoren te stimuleren en te enthousiasmeren. •
Zichtbaarheid van fouten en mislukkingen
De evaluatie van het MINA-plan moet ook steeds met alle omzichtigheid gebeuren omdat nietgehaalde doelstellingen vaak hun oorzaak vinden bij specifieke organisaties en/of personen. De evaluatie spreekt zich daarom niet altijd even duidelijk uit over oorzaken van niet gehaalde doelstellingen. •
Koppeling met andere plannen
Tijdens het onderzoek hebben we ook proberen na te gaan in welke mate het MINA-plan gekoppeld was aan andere sectorale plannen zoals bijvoorbeeld het waterbeleidsplan, klimaatbeleidsplan,.. binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie. Deze plannen volgen uit Europees bepaalde doelstellingen. Uit de interviews bleek echter dat er slechts een minimale of geen koppeling bestond tussen deze plannen. Er wordt aangegeven dat ook hier het tijdsmoment, met name de verschillende termijnen van de plannen de afstemming bemoeilijkt. Om beleidsplannen op de meest efficiënte en effectieve manier te kunnen gebruiken zouden ook deze plannen naar elkaar moeten verwijzen. Op deze manier ontstaat er een samenhang en afstemming tussen de plannen en automatisch dus ook tussen de actoren. Zo kunnen inconsistenties in het beleid vermeden worden. •
Planningsteam
Decretaal is voor het MINA-plan vastgelegd dat een planningsteam de planningscyclus moet opvolgen. De leden van dit planningsteam zijn de leidend ambtenaren van het departement, Agentschap voor Natuur en Bos, Instituut voor natuur- en bosonderzoek, Openbare Vlaamse afvalstoffenmaatschappij, Vlaamse Landmaatschappij en de Vlaamse Milieu Maatschappij. Het werk rond het MINA-plan wordt uitgevoerd door de planningsgroep. Dit gebeurt aan de hand van een detacheringssysteem. De détaché’s van agentschappen werken 4/5de bij het departement en nog slechts 1/5de bij het agentschap. In de praktijk leveren slechts twee agentschappen daadwerkelijk een detaché. De overige agentschappen worden betrokken via vergaderingen en afspraken. Deze werkmethode is niet ideaal. Wanneer enkele actoren niet deelnemen, dan verliest de werkgroep aan effectiviteit. Immers om met de andere actoren af te stemmen moeten er extra inspanningen geleverd worden. De planningsgroep, met inbegrip van de detaché’s, werkt aan de opstelling van het MINA-plan.
׀100 ׀
> 5.2.2.
Cultuurmanagement
Cultuurmanagement blijkt een belangrijk instrument in het creëren van een samenwerkingsgerichte cultuur binnen een overheid. Deze wil tot samenwerken moet zowel tussen het politiek-ambtelijke niveau bestaan als op het puur ambtelijk niveau. De Vlaamse overheid heeft overheidsbreed enkele aanzetten gegeven om samenwerking centraal te stellen. Zo behoort samenwerken, samen met betrouwbaarheid, voortdurend verbeteren en klantgericht werken tot de vier kerncompetenties die de Vlaamse Overheid voorop stelt aan zijn ambtenaren. Verder is er ook het charter politiekambtelijke samenwerking dat is ondertekend door de minister-president, de vice-minister-presidenten en het College van Ambtenaren-generaal (CAG). Dit charter legt enkele afspraken vast rond bevoegdheden, verantwoordelijkheden, samenwerking en wederzijdse afstemming. Deze initiatieven vormen een belangrijk eerste signaal in het stimuleren van een samenwerkingsgerichte cultuur. Op beleidsdomeinniveau kunnen er verschillende maatregelen genomen worden om departement en agentschappen onderling dichter bij elkaar te brengen zodat de stap naar een echte samenwerkingsgerichte cultuur gezet kan worden. Een eerste stap naar coördinatie via cultuurmanagement is het creëren van gemeenschappelijke waarden, normen, gemeenschappelijke regels en kennis. Dit kan op verschillende manieren gebeuren zoals bijvoorbeeld gemeenschappelijke opleidingen organiseren, mobiliteit van personeel tussen organisaties mogelijk maken (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010, pp. 64-65). Ook het formele en informele contact tussen ambtenaren speelt een belangrijke rol in het ontwikkelen van vertrouwen om tot samenwerking te kunnen komen. Informele contacten kunnen aangewakkerd worden door contexten te scheppen die dit mogelijk maken. Zo kan een gemeenschappelijke eetzaal of het werken op eenzelfde locatie het informele contact positief beïnvloeden. > 5.2.2.1. Analyse Wanneer we nu naar de praktijken binnen cultuurmanagement kijken dan komen er in de onderzochte beleidsdomeinen verschillende interessante initiatieven naar boven. In een beleidsdomein wordt samenwerking als individuele doelstelling voorop gesteld. Via het personeelsmanagement wordt voor elk personeelslid
een individueel ontwikkelplan opgesteld waarbij één van de resultaatsgebieden voor het personeel ‘het leggen en onderhouden van contacten met andere entiteiten’ is. De evaluatie van dit resultaatsgebied vindt plaats op basis van de contacten die er geweest zijn via bijvoorbeeld de deelnames aan projecten. Er bestaan bovendien ook plannen om de functioneringstoelage te koppelen aan het criterium ‘samenwerking’. Een belangrijke kanttekening bij deze vorm van evaluatie is dat de gebruikte concepten zoals ‘contact’ en ‘samenwerking’ een goede en legitieme operationalisatie moeten kennen. Voor nieuwkomers binnen het beleidsdomein worden er ook sessies georganiseerd waarbij expliciet de positionering van het personeelslid in het beleidsdomein wordt voorgesteld. Op deze manier leert de medewerker de structuur van het beleidsdomein kennen zodat de banden tussen de verschillende entiteiten duidelijk worden en contacten met de juiste diensten kunnen worden gelegd. Verder worden er nog verschillende initiatieven aangeboden binnen het beleidsdomein om het beleidsdomein beter te leren kennen. Eerst en vooral is er de mobiliteit van personeel tussen verschillende entiteiten. Het raamstatuut voor overheidspersoneel zou deze mobiliteit moeten vergemakkelijken, toch blijkt dit in de praktijk niet altijd het geval te zijn. Bovendien moet er ook opgepast worden dat de overgang van personeel niet als ‘een weghaal-actie’ of ‘roof-actie’ beschouwd wordt. Het is belangrijk dat er tussen de leidend ambtenaren afspraken worden gemaakt rond het overplaatsen van personeel zodat drempels en weerstanden tegen deze aanpak wegvallen. Wanneer een medewerker immers op verschillende plaatsen binnen de organisatie aan de slag is geweest dan groeit het begrip en de kennis van andere functies/posities of zelfs van andere organisaties. De coördinatie wordt positief beïnvloed door het verruimde begrip van het beleidsdomein. Een kanttekening bij de mobiliteit van personeel is dat het raamstatuut voor overheidspersoneel deze mobiliteit zou kunnen bevorderen maar evenzeer kunnen bepaalde neveneffecten van maatregelen een belemmering vormen voor de mobiliteit. Er moet dus zeker aandacht geschonken worden aan voldoende flexibele en effectieve mobiliteitsmaatregelen in het raamstatuut. In de scope van dit rapport was er echter geen ruimte meer om een volledige analyse van het raamstatuut mee te nemen. Een ander initiatief binnen een beleidsdomein dat een cultuur rond samenwerking kan stimuleren is wissel-leren. Wissel-leren houdt in dat ׀102 ׀
personeelsleden op een andere dienst of in een andere organisatie gaan werken voor een bepaalde periode of tijdens de werking van een bepaald project. Deze mogelijkheid wordt positief onthaald door de personeelsleden maar er wordt in de praktijk weinig gebruik van gemaakt doordat er vaak aan gebrek aan tijd/begeleiding is. De uitwisseling met externe organisaties zoals bijvoorbeeld scholen loopt vlotter omdat dit meer door leidinggevenden ondersteund wordt. Deze uitwisselingen stimuleren echter niet zo zeer de ontwikkeling van gemeenschappelijke waarden binnen het beleidsdomein maar geven wel een stimulans om in het algemeen meer rekening te houden en afstemming te zoeken met andere actoren en entiteiten. Een belangrijke faalfactor met betrekking tot dit initiatief is de tijdsdruk die vaak initiatieven rond wissel-leren beïnvloedt. Wissel-leren wordt binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming bijvoorbeeld intern weinig opgenomen vermits er een grote tijdsinvestering gevraagd wordt van zowel de deelnemer als de dienst waar de deelnemer op terecht komt. Een ander initiatief is de werknemers samenbrengen om over de waarden van het beleidsdomein te overleggen. Zo is bijvoorbeeld binnen een bepaald beleidsdomein de organisatie van een seminarie voor top- en middenkader een belangrijk instrument om de gemeenschappelijke waarden en normen te promoten en contacten tussen organisaties te stimuleren. Dit seminarie werd georganiseerd voor alle leidend ambtenaren en afdelingshoofden over een periode van twee dagen. De belangrijkste formele doelstelling was om best practices uit te wisselen. Deze bijeenkomst komt ook de informele contacten ten goede. Met dit seminarie wil het topmanagement een open cultuur en het in contact treden met andere organisaties promoten. Een algemene factor waar zeker aandacht aan moet besteed worden, is dat zowel de objectieve/subjectieve nood aan coördinatie als de wil om samen te werken niet op alle niveaus binnen een organisatie bestaat. Het is belangrijk om eerst naar de objectieve noden voor coördinatie te kijken, vooraleer op samenwerking te evalueren. Wanneer er geen subjectieve nood gepercipieerd wordt bij de medewerkers dan is het belangrijk om de medewerkers eerst te sensibiliseren voor deze nood, anders kan het evalueren op deze waarden de efficiëntie en effectiviteit tegenwerken.
> 5.3. Coördinatie via structurele instrumenten Coördinatie via structurele instrumenten richt zich op het creëren of veranderen van structuren en instituties om op deze manier coördinatie te stimuleren. In dit rapport hebben we ervoor gekozen om het onderzoek te richten op de structurele instrumenten binnen de netwerkgebaseerde en hiërarchiegebaseerde mechanismen. In onderstaande tabel wordt de onderverdeling van de onderzochte instrumenten visueel voorgesteld. Tabel 6. Coördinatie via structurele instrumenten Coördinatie via structurele instrumenten Netwerkgebaseerd
Hiërarchiegebaseerd
Coördinatie- en overlegorganen
Coördinerende functies
•
Beleidsraad
•
Managementcomité
•
Thematisch overlegorgaan
Herindeling van bevoegdheden
Informatie-uitwisselingssystemen
Binnen de netwerkgebaseerde instrumenten worden onder overlegfora de beleidsraad, het managementcomité en thematische overlegorganen besproken en ook informatie-uitwisselingssystemen binnen de verschillende beleidsdomeinen. Binnen de instrumenten die stoelen op hiërarchie komen coördinerende functies, herindeling van bevoegdheden en verschuiven van bevoegdheidslijnen aan bod. De praktijken rond de verschillende instrumenten worden vervolgens voorgesteld. > 5.3.1.
Coördinatie- en overlegorganen
Zoals hierboven vermeld, zullen we specifiek de beleidsraad, het managementcomité en meer algemeen, de thematische werk-/stuurgroepen behandelen als voorbeelden van beleidsdomeinspecifieke overlegorganen.
׀104 ׀
Wanneer we nu naar de formele functie van deze organen kijken dan wordt de beleidsraad in het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid omschreven als het forum waarop het politieke en het administratieve niveau overleg plegen en dat de regering ondersteunt bij de aansturing van het beleidsdomein (Art. 3 kaderdecreet Beter Bestuurlijk Beleid, Memorie van toelichting, pp. 28-29). De beleidsraad bestaat uit de minister, het kabinet en de leidend ambtenaren van het beleidsdomein. De minister wordt bijgestaan door de kabinetschef en de adjunct-kabinetschef. Een belangrijke finaliteit van de beleidsraad is dat er afstemming kan gebeuren voor het gehele beleidsdomein over de strategie en visie die het beleidsdomein gaat volgen. Immers alle leidend ambtenaren en de politieke verantwoordelijke(n) zijn aanwezig. Het managementcomité is een strikt ambtelijk overleg tussen de leidend ambtenaren van agentschappen en departement binnen het beleidsdomein. Het managementcomité wordt – in tegenstelling tot de beleidsraad - eerder als een overlegorgaan beschouwd dat zich richt op het management/beheer van het beleidsdomein (Vlaamse overheid, 2001, p. 24). Het managementcomité is geen verplicht orgaan binnen het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid maar wordt aangegeven als een optioneel orgaan. Onder thematische stuur- en werkgroepen verstaan we ten slotte overlegorganen die zowel permanent of ad-hoc kunnen samengesteld worden rond bepaalde beleids- of beheersthema’s. Door verschillende actoren samen te brengen rond een bepaald issue kan er een integraal en afgestemd beleid gevoerd worden. Op basis van de informatie-uitwisseling die plaatsvindt, kunnen gedragen beslissingen genomen worden. We bekijken op welke manier deze overlegfora in de literatuur worden voorgesteld en we stellen de analyses van de werking en de belangrijkste succes- en faalfactoren voor. > 5.3.1.1. Literatuur Wanneer we in de literatuur te rade gaan over overleg en coördinatie is het belangrijk om een onderscheid te maken tussen de verschillende werkvormen van de beleidsraad, het managementcomité en thematische stuur- en/ of werkgroepen. Immers op de beleidsraad geldt het primaat van de politiek waarbij de minister en zijn adviseurs de knopen doorhakken, op
het managementcomité zijn de partners gelijkwaardig en moet er samen tot een beslissing gekomen worden. De thematische stuur- en/of werkgroepen kunnen zowel gelijkwaardige partners als een dominante beslisser bevatten. Het is belangrijk om dit verschil in het achterhoofd te houden, ook bij het beschrijven van de literatuur. Wanneer we de formele organisatie van de beleidsraad beschouwen dan komt dit overeen met het concept ‘gemeenschappelijke sturing’ (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003). Er is sprake van een grote coördinatiebehoefte en het beslissingsorgaan kan beslissingen opleggen aan zijn leden. Ook wordt er gefocust op het opstellen van een gemeenschappelijke strategie, in tegenstelling tot bij overleg waarbij er gericht gezocht wordt om de organisatiespecifieke behoeften op elkaar af te stemmen. Verhoest, Legrain & Bouckaert (2003) wijzen op enkele principes die gevolgd moeten worden om de werking te garanderen: •
Duidelijkheid: de procedures rond lidmaatschap, plaats en inbreng moeten door iedereen aanvaard worden en voor iedereen begrijpelijk zijn.
•
Resultaatgerichtheid: de procedures moeten zo uitgetekend worden dat het streven naar resultaten voorop staat.
•
Consensusgerichtheid: de actoren moeten proberen te komen tot een algemene consensus.
Het managementcomité plaatsen we onder de term ‘overleg’, zoals gedefinieerd in Legrain, Verhoest & Bouckaert (2003). Er wordt immers gezocht wordt naar afstemming tussen de organisaties op gebied van beheer van het beleidsdomein in plaats van een gemeenschappelijke strategie te ontwikkelen (Legrain, Verhoest & Bouckaert, 2003). Bovendien zijn de actoren die deelnemen aan het overleg gelijkwaardig aan elkaar. Er kunnen verschillende redenen bestaan om over te gaan tot overleg: •
Uitwisselen van middelen
•
Regelen van taakverdeling tussen organisaties bij het uitvoeren van een gemeenschappelijke opdracht
׀106 ׀
•
Verdedigen van gemeenschappelijk belangen ten aanzien van een hogere instantie
•
Voorkomen/regelen van conflicten
Elk van deze redenen kan op de agenda van een managementcomité geplaatst worden. Enkele voorwaarden worden voorgesteld om tot een goede werking van een overlegorgaan te komen (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003): •
De risico’s en voordelen moeten gespreid zijn over de deelnemers anders bestaat het risico dat er een deelnemer opstapt.
•
Openheid over de te bespreken onderwerpen. Er mogen geen onderwerpen eenzijdig geweigerd worden.
•
Doelgerichtheid en constructiviteit: er moet een constructieve discussie en een debat mogelijk zijn waarbij de vrije dialoog voorop staat.
•
Eerlijkheid en fairplay: het doel voor alle deelnemers moet het vinden van een gemeenschappelijke oplossing zijn. Verborgen agenda’s staan het overleg in de weg.
•
Gelijkwaardige partners: alle partners zijn gelijkwaardig zowel in statuut als in persoon.
•
Unanimiteit: een overleg kan zijn beslissingen niet opleggen aan een overlegdeelnemer. Er moet dus unanimiteit bereikt worden tussen de actoren voordat er een beslissing kan genomen worden.
•
Interpersoonlijke relaties
De thematische werk- en/of stuurgroepen kunnen naargelang hun mandaat en organisatiestructuur zowel als een ‘gemeenschappelijk sturend’ orgaan als een ‘overlegorgaan’ gecategoriseerd worden. In de analyse van de coördinatie- en overlegorganen wordt teruggekoppeld naar de voorgestelde theoretische beschouwingen.
> 5.3.1.2. Analyse We bekijken in deze sectie eerst de werking van de beleidsraad, het managementcomité en de thematische werk- en stuurgroepen. Vervolgens behandelen we de succes- en faalfactoren die binnen deze instrumenten spelen.
Beleidsraad We bespreken de werking van de beleidsraad in de beleidsdomeinen aan de hand van enkele vooropgestelde parameters. Deze parameters worden besproken aan de hand van de praktijken in de onderzochte beleidsdomeinen. Ook de succes- en faalfactoren worden doorheen de rapportering aangehaald. Een kanttekening die we maken, is dat er in een onderzocht beleidsdomein beleidsveldraden georganiseerd werden omdat het beleidsdomein aangestuurd werd door twee ministers. Deze situatie werd opgelost door twee beleidsveldraden te organiseren. Verder creëerde de administratie ook de mogelijkheid om een gezamenlijke beleidsraad te organiseren waarbij de twee ministers aanwezig zouden zijn maar van deze mogelijkheid was nog geen gebruik gemaakt. De resultaten zijn dus deels gebaseerd op de praktijken binnen beleidsveldraden. Er moet dan in het achterhoofd gehouden worden dat de coördinatiemogelijkheid van een beleidsveldraad voor een beleidsdomein niet gelijk staat aan de coördinatiemogelijkheid van een beleidsraad. •
Aanwezigheid leden
In de onderzochte beleidsdomeinen zijn de leden van de beleidsraad meestal aanwezig. Als een lid van de beleidsraad niet aanwezig kan zijn, dan wordt er een vervanger aangeduid, dit is meestal de volgende persoon in lijn (algemeen directeur). Ook wordt er in sommige beleidsdomeinen gebruik gemaakt van een vaste vergaderfrequentie waardoor er dus een vast moment in de agenda kan aangeduid worden. Deze manier van werken vergemakkelijkt het samenkomen van de beleidsraad. Iedereen weet immers lang op voorhand wanneer de beleidsraad samen komt. Wanneer de minister en het kabinet zich engageren om aanwezig te zijn dan betekent dit dat de beleidsraad optimaal kan werken. Indien de minister
׀108 ׀
echter niet op de afspraak verschijnt dan blijkt dat de werking van de beleidsraad sterk afhangt van de kabinetsleden die wel aanwezig zijn. Uit interviews is gebleken dat wanneer het kabinet geen sterk sturende rol aanneemt, de beleidsraad zijn finaliteit verliest. Bovendien heeft dit ook gevolgen voor de afstemming van de gemeenschappelijke strategische visie van het beleidsdomein. Deze afstemming verloopt stroef waardoor er een overkoepelende visie gemist wordt. •
Vergaderfrequentie
De vergaderfrequentie van de beleidsraad verschilt van beleidsdomein tot beleidsdomein. De frequentie varieert in de onderzochte beleidsdomein van driewekelijks tot tweemaandelijks. In de beleidsraden waar er een sterk politiek en ambtelijk engagement is, ligt de frequentie van samenkomen hoger. In beleidsdomeinen waar er meer dan één bevoegde minister is, vinden er ook beleidsveldraden plaats. Daaruit blijkt dat de frequentie van samenkomen ook afhankelijk is van de politieke aansturing. Wanneer deze de beleidsveldraad niet stimuleert dan verlaagt de frequentie van vergaderen. •
Opmaak agenda
In de onderzochte beleidsdomeinen fungeert het managementcomité vaak als een voorbereidend orgaan op de beleidsraad. Verder kunnen alle partijen agendapunten aanbrengen. Het is voor de respondenten belangrijk dat er geen hiërarchie bestaat met betrekking tot het toevoegen van agendapunten. De respondenten geven aan dat dit belangrijk is om vertrouwen te creëren zodat alles via een open dialoog besproken kan worden. Vaak worden er op de beleidsraad ook een aantal vaste agendapunten behandeld.
•
Wijze van beslissing
In de beleidsraad geldt duidelijk het primaat van de politiek, toch wordt er ook aangegeven dat de aanwezige topambtenaren discussies voeren en als adviseurs optreden voor de minister. In een bepaald beleidsdomein beschouwen de respondenten de beleidsraad als een adviesorgaan voor de beslissingen die de minister neemt. Zo wordt er meestal in overleg een voorstel van beslissing op de beleidsraad goedgekeurd. In een beleidsdomein waar de politieke aansturing niet optimaal gebeurt, geven de respondenten aan dat er te weinig knopen worden doorgehakt met betrekking tot de bredere strategische visie van het beleidsdomein. Dit probeert men dan op te vangen in het managementcomité •
Focus
Op de beleidsraden worden vooral de strategische aspecten van het beleid besproken. In één beleidsdomein ligt de focus exclusief op de beleidstrategie. Zo wordt ook de praktische uitwerking van een decreet niet besproken op de beleidsraad omdat er binnen het beleidsdomein te veel regelgeving aanwezig is waardoor een bespreking op de beleidsraad niet mogelijk is binnen de contouren van de beleidsraad. In een ander beleidsdomein wordt de nieuwe regelgeving van het beleidsdomein wel besproken. Dit gebeurt aan de hand van een regelgevingsagenda. De focus van de beleidsraad is ook afhankelijk van de wensen van de bevoegde minister. Zo worden in één beleidsdomein actuele dossiers, op vraag van de minister, uitgewerkt op de beleidsraad. In een ander beleidsdomein komt vooral nieuw beleid of beleid waar afstemming over nodig is aan bod. Afhankelijk van het beleidsdomein worden er ook: begrotingsdiscussies gevoerd, de beleidsnota uitgewerkt, beleidsacties aan de entiteiten toegewezen. Verder is het belangrijk op te merken dat het departement in een bepaald beleidsdomein aangeeft dat het de beleidsraad gebruikt om zowel impliciet als expliciet een mandaat te vragen voor de oprichting van bepaalde werkgroepen onder voorzitterschap van het departement. Dit geeft de werkgroep een sterkere legitieme positie.
׀110 ׀
•
Voorzitterschap/secretariaat
Het voorzitterschap op de beleidsraad wordt opgenomen door de politieke actoren, met name de minister of de aanwezige kabinetsleden. De minister kan, afhankelijk van zijn persoonlijkheid, een dominante positie innemen. Het secretariaat wordt in de onderzochte beleidsdomeinen opgenomen door het departement. De taken van het secretariaat lopen uiteen van het opmaken van basisverslagen van de beleidsraad tot een weergave van aanleiding, voorstel van beslissing en de managementsamenvatting rond de beslissingen die genomen zijn. In het beste geval werd de verslaggeving van de beleidsraad doorgestuurd naar alle actoren en kwam opnieuw aan bod op de volgende bijeenkomst van de beleidsraad. Zo is er in een onderzocht beleidsdomein een concreet vergaderingsopvolgingssysteem uitgewerkt. Dit betekent dat, wanneer er beslissingen worden genomen op de beleidsraad, er een verslag wordt gemaakt voor de volgende beleidsraad. Aan dit verslag hangt een afsprakennota vast met de verschillende acties voor de actoren en de deadlines tegen wanneer deze acties uitgevoerd moeten zijn. Op de volgende beleidsraad wordt voor alle openstaande afspraken dan een stand van zaken gevraagd. Er kunnen ook afspraken opstaan die al enkele keren niet gehaald zijn en waarvan men op een bepaald moment beslist om de afspraak af te voeren. Er vindt echter dus wel altijd een opvolging/confrontatie plaats.
Managementcomité Het managementcomité beschouwen we als een overlegorgaan (zie 5.3.1.1.). De werking van het managementcomité in de onderzochte beleidsdomeinen wordt aan de hand van enkele parameters voorgesteld. •
Aanwezigheid leden
De meeste leden zijn altijd aanwezig. Wanneer een leidend ambtenaar niet aanwezig kan zijn dan wordt hij vervangen door de volgende in lijn, dit is meestal de algemeen directeur van de entiteit. In een onderzocht beleidsdomein is ook de algemeen directeur van de MOD aanwezig op het managementcomité. In een bepaald beleidsdomein vertegenwoordigen enkele sterk verwante agentschappen elkaar wanneer het andere niet aanwezig kan zijn. Deze praktijk was zeer specifiek voor het beleidsdomein. •
Vergaderfrequentie
De vergaderfrequentie van het managementcomité verschilt sterk van beleidsdomein tot beleidsdomein. Van een wekelijkse frequentie waarbij de voorbereiding van de dossiers zeer intensief is tot een maandelijkse/zeswekelijkse frequentie. •
Opmaak agenda
Voor de opmaak van de agenda van het managementcomité wordt gesteund op de input van de verschillende entiteiten. Alle actoren kunnen agendapunten voor het managementcomité aanbrengen. Bovendien komen er elke week vaste agendapunten aan bod. In een onderzocht beleidsdomein wordt zelfs het eerste plan van aanpak rond de beleidsnota op het managementcomité afgetoetst. Deze manier van werken heeft tot gevolg dat er al een bepaalde mate van gedragenheid is bij alle leidend ambtenaren voor dat de tekst naar het kabinet gaat. •
Wijze van beslissing
De beslissingen op het managementcomité worden bijna altijd in consensus genomen. Er bestaat wel een stemmingsregel maar deze wordt zelden tot nooit gebruikt. Bij echte discussies waarbij er niet tot een bemiddelde oplossing kan gekomen worden, wordt een beslissing uitgesteld. Op deze manier kan er eerst teruggekoppeld worden met de eigen directieraad om de verschillende mogelijke oplossingen te bespreken. •
Opvolging beslissingen
In een bepaald beleidsdomein wordt aangegeven dat de opvolging van beslissingen meer nadrukkelijk zou mogen gebeuren, bijvoorbeeld aan de hand van een actielijst die opgesteld wordt of een vergaderopvolgingssysteem dat de beslissingen en de opvolging van de opeenvolgende vergaderingen bijhoudt. In een ander beleidsdomein wordt er gebruik gemaakt van een afsprakenrooster/opvolgingstabel. Deze tabel wordt elke vergadering opnieuw geagendeerd. Volgens de respondent durft de opvolging van beslissingen binnen de eigen organisatie al eens minder vlot te verlopen omdat het engagement afneemt naar mate de opdracht verder in lijn wordt doorgeschoven. •
׀112 ׀
Focus
Op de managementcomités binnen de onderzochte beleidsdomeinen wordt er hoofdzakelijk op twee onderwerpen gefocust. Enerzijds komen op het managementcomité vooral beheerszaken aan bod. De nadruk ligt op het managen van de organisatie. De bedrijfsopvolging via de dashboards (zie verder) wordt binnen een bepaald beleidsdomein in dit kader ook besproken. Anderzijds richt men zich ook op overheidsbrede projecten en organen zoals Vlaanderen In actie (VIA), overleg in het College van Ambtenaren-Generaal, het sleutelproject Slagkrachtige Overheid. De voorbereiding zowel als de terugkoppeling vinden plaats in het managementcomité. Een aantal algemene voorbeelden van items die op een agenda van het managementcomité hebben gestaan zijn: overzicht van kredieten per entiteit, de stand van zaken van IT, projectvoorstel PLOEG en FUTO, reorganisatie van de MOD, afspraken rond de beheersovereenkomsten, het vormingsbudget, verhuisplannen, opvolging van de beleidsraad,.. Daarnaast richt men zich in een bepaald beleidsdomein ook op gemeenschappelijke projecten binnen het beleidsdomein zoals bijvoorbeeld archiefbeheer. In het onderzochte beleidsdomein waar de beleidsraad suboptimaal functioneert verschuift veel van het gemeenschappelijke overleg naar het managementcomité. Dit betekent dat ook beleidszaken aan bod komen. Er vindt dan wel steeds een terugkoppeling naar het kabinet plaats. •
Voorzitterschap/ secretariaat
Het voorzitterschap wordt niet in elk beleidsdomein op dezelfde manier ingevuld. In twee van de onderzochte beleidsdomeinen was de secretarisgeneraal van het departement voorzitter. In een ander beleidsdomein werd het voorzitterschap van het managementcomité alternerend geregeld over een termijn van zes maanden. Op deze manier wordt iedereen evenveel belast. Bovendien zorgt dit systeem ook voor een vorm van wederzijds begrip waardoor men makkelijker tot overeenkomsten komt volgens de respondenten. De opvolging van de beslissingen verloopt in de onderzochte beleidsdomeinen niet volgens een vast stramien. Dit is voor verbetering
vatbaar, zoals eerder gesteld, door het in gebruik nemen van een vergaderopvolgingssysteem. Het managementcomité kunnen we, op basis van de onderzochte beleidsdomeinen, beschouwen als een orgaan dat de leidend ambtenaren aangrijpen om eerst en vooral het beheer van het beleidsdomein als organisatie te regelen. Ook voor overheidsbrede projecten zoals VIA of PACT 2020 wordt het managementcomité aangegrepen om beleidsdomeinspecifieke standpunten overeen te komen en om terug te koppelen vanuit deze overheidsbrede projecten.
Thematische stuur- en werkgroepen Onder thematische werkgroepen verstaan we, zoals eerder vermeld, overlegorganen die zowel permanent of ad-hoc kunnen samengesteld worden rond bepaalde beleids- of beheersthema’s. Door het samenbrengen van verschillende actoren rond een bepaald thema/beleidsissue kan er een integraal en afgestemd oplossing gevonden worden. Op basis van de informatie-uitwisseling die plaatsvindt, kunnen gedragen beslissingen genomen worden. Afhankelijk van de structuur en organisatie van een thematische werkgroep categoriseren we de werkgroep als een overlegorgaan of als een ‘gemeenschappelijk sturend’ orgaan. De werkgroepen worden case-gewijs voorgesteld zodat de inhoud van overleg en de specifieke werkwijze meer in detail kan worden weergegeven.
Case G. Thematische werkgroepen in het beleidsdomein Onderwijs en Vorming Informaticamanagementcomité Het beleidsdomein Onderwijs en Vorming besteedt een groot deel van het gemeenschappelijke budget aan informaticaprojecten. Deze informaticaprojecten worden specifiek opgevolgd in het informaticamanagementcomité. De leidend ambtenaren van de verschillende entiteiten en de informatici zijn hier aanwezig. Sommige issues worden finaal beslist op het informaticamanagementcomité zelf, andere worden teruggekoppeld naar het managementcomité waar de beslissing uitsluitend
׀114 ׀
door
de
leidend
ambtenaren
genomen
wordt.
Op
het
informaticamanagementcomité worden de projecten besproken die in een eerste fase aanbod komen op de informatica-domeinstuurgroepen. Binnen deze domeinen (personeel; instelling en leerlingen; informatie, communicatie en infrastructuur) worden de informaticaprojecten voorbereid die specifiek te maken hebben met de informatica binnen de onderwerpen van de domeinen.
Beleidsraad
Managementcomité
Informatica ‐ managementcomité
Domein Personeel
Domein Instellingen en leerlingen Domein Informatie, communicatie en infrastructuur
Figuur 9. Structuur werkgroepen in het beleidsdomein Onderwijs en Vorming Elk domein heeft ook een domeinstuurgroep. Wanneer er bepaalde beslissingen moeten genomen worden over de begroting of over bepaalde projecten dan wordt het
informaticamanagementcomité
informaticamanagementcomité
komt
enkele
samengeroepen. keren
per
jaar
Het samen.
De
domeinstuurgroepen vergaderen iets frequenter. De beslissingen worden ook hier weer in consensus genomen. Soms worden de beslissingen doorgestuurd naar het managementcomité. De verschillende domeinen hebben, afhankelijk van het onderwerp, een of meerdere agentschappen als voorzitter. Het domein personeel heeft bijvoorbeeld AgODi en AHOVOS als voorzitters. Dit permanente overlegorgaan is opgericht uit nood aan coördinatie over de informaticaprojecten binnen het beleidsdomein. Er is een hele structuur opgebouwd rond
het
informatica-overleg
waarbij
op
een
operationeel
niveau
(domeinstuurgroepen) en op een meer strategisch niveau afgestemd wordt (informaticamanagementcomité). Het informaticamanagementcomité heeft dezelfde organisatiestructuur als het managementcomité. Het aantal leden is echter uitgebreider door de aanwezigheid
׀116 ׀
van de informatica expert-adviseurs. Deze hebben echter enkel een adviserende functie. De beslissingen worden in consensus genomen door de leidend ambtenaren. Dit
gebeurt
zowel
op
het
informaticamanagementcomité
als
op
het
managementcomité zelf. Het informaticamanagementcomité kan dus als een zuiver overlegorgaan beschouwd worden. WOOP en WINST WOOP en WINST zijn twee zeer praktijkgerichte overlegorganen. WOOP staat voor Werkgroep Overleg Onderwijs en Personeel. WINST staat voor Werkgroep INSTellingen en leerlingen. Deze werkgroepen zijn opgericht om eenduidige interpretaties en procedures bij de beleidsuitvoering binnen de verschillende agentschappen te verkrijgen. WOOP heeft al een lange traditie en bestaat al van voor de invoering van BBB. WOOP verenigt hoofdzakelijk de agentschappen AgODi en AHOVOS. WINST is pas recent opgericht. De administrateur-generaal van AgODi is voorzitter van zowel WOOP als WINST. We
kunnen
deze
organen
klasseren
als
overlegorganen
omdat
er
naar
overeenstemming wordt gezocht in de gebruikte procedures en interpretaties. Vanuit
het
coördinatie-perspectief
zorgen
deze
overlegorganen
voor
een
afstemming van procedures waardoor de uitvoering meer eenvorming verloopt en de efficiëntie en effectiviteit van beleidsuitvoering dus opgedreven wordt.
Case H. Beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie: netwerk van contactpersonen voor overheidsbrede werkgroepen Om de doorstroming van informatie van overheidsbrede werkgroepen naar de actoren binnen het beleidsdomein te garanderen, is er een netwerk van contactpersonen uit de verschillende entiteiten binnen het beleidsdomein opgericht. Deze duidelijke en concrete procedure is een eerste stap naar een goede informatiedoorstroming. Deze structuur ziet er, met als voorbeeld SOFI, als volgt uit:
Tabel 7. Netwerk van contactpersonen voor overheidsbrede werkgroepen Vb.:
Dep LNE
Persoon A
SOFI ANB
Persoon B
INBO
Persoon C
VEA
…
OVAM
…
VMM
…
VLM
…
VREG
…
Concreet wordt er voor elke overheidsbrede werkgroep iemand aangeduid die het beleidsdomein vertegenwoordigd. Deze vertegenwoordiger heeft dan de taak om alle personen in zijn netwerk op de hoogte te brengen over wat er is besproken en wat er beslist is. Deze werkmethode is op het managementcomité vastgelegd. In de voorgestelde tabel zijn persoon A en B de vertegenwoordigers van het beleidsdomein in het overheidsbrede overlegorgaan SOFI. Zij hebben de taak om de andere vastgelegde personen binnen het netwerk in te lichten
Naast deze formele werkgroepen en structuren zijn er in de verschillende beleidsdomeinen ook vele werkgroepen die niet formeel zijn vastgelegd. Deze werkgroepen worden meestal opgericht om een actueel/dringend beleidsissue te bespreken. De laatste case die we uitgebreid bespreken, kunnen we categoriseren als een orgaan waar opnieuw gemeenschappelijke sturing als structuur wordt gebruikt. Politieke actoren zijn aanwezig waardoor de finale beslissing door het primaat van de politiek beslist wordt.
Case I. Vlaams Overleg Internationaal milieubeleid Ontstaan VOIM: nood aan coördinatie Het VOIM is in de nasleep van Beter Bestuurlijk Beleid ontstaan. Er bestond bij de verzelfstandigde agentschappen binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie een nood om afstemming te zoeken rond het internationale en Europese
׀118 ׀
milieubeleid.
Er
moet
immers
zowel
een
top-down
als
bottom-up
informatiedoorstroming gebeuren. Enerzijds moet de informatie van boven naar onder doorgegegeven worden zodat alle agentschappen op de hoogte zijn van de beslissingen van de Europese Unie. Anderzijds moeten er ook standpunten geformuleerd worden en moet er dus ook een bottom-up beweging ontstaan. Dit alles moet bovendien ook snel en systematisch gebeuren. Op basis van deze gepercipieerde noden is er dan besloten om een thematisch overlegorgaan op te richten, met name het Vlaams Overleg Internationaal Milieubeleid (VOIM). Het initiatief om het VOIM op te richten kwam van het departement. Voor de oprichting van het VOIM vond er elke week een overleg plaats met enkele actoren zoals het kabineten
enkele
gespecialiseerde
medewerkers
en
een
permanente
vertegenwoordiger. Bij de oprichting van het VOIM is op de beleidsraad beslist om het VOIM te categoriseren als een werkgroep die verbonden is aan de beleidsraad. Op deze manier krijgt het VOIM gezag om opdrachten te geven. Alle agentschappen waren akkoord omdat ze beseften dat er een overlegforum nodig was. Bredere context van het VOIM Wanneer we de werking van het VOIM in een breder kader bekijken, past het VOIM in een cascade van beleid op verschillende niveaus. In België wordt er op gebied van milieubeleid gewerkt met piloten en trekkers van bepaalde dossiers. Voor elk dossier duidt men in België een piloot aan. De piloot van een dossier moet alles coördineren
in
het
Coördinatiecomité
Internationaal
Milieubeleid
over
de
verschillende gewesten en federale diensten heen. Deze piloot maakt ook een document
op
dat
voorgesteld
wordt
aan
de
Europese
of
internationale
onderhandelaars en adviseert de minister/hoogste ambtenaar rond dit dossier. Op Vlaams niveau wordt hetzelfde dossier opgevolgd door een trekker. Deze trekker brengt op Vlaams niveau de expertise bij elkaar en beschikt dan ook over een hele lijst van experten die geraadpleegd kunnen worden. De Vlaamse trekker koppelt dan terug naar de bevoegde piloot op federaal niveau. De beslissingen worden uiteindelijk genomen door de trekker en het kabinet en het departement geeft advies. De standpunten die worden opgenomen in het Coördinatiecomité Internationaal milieubeleid (Belgisch niveau) worden overlegd in het VOIM. De mate van relevantie en belangrijkheid van het VOIM is de afgelopen jaren steeds groter geworden omdat het internationale en Europese niveau steeds belangrijker is geworden. Daarbij komt ook dat het Europese voorzitterschap van België steeds dichterbij is gekomen waardoor het dus zeer belangrijk werd om tot goed
afgestemde standpunten te komen en een samenhangend en gecoördineerde werking te kunnen voorstellen. We lichten de werking van het VOIM toe aan de hand van enkele parameters. •
Aanwezigheid leden
Het VOIM bestaat uit de agentschappen van het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie, het kabinet en het departement. De agenda van het VOIM is zo opgesteld dat agentschappen enkel de punten kunnen komen volgen die hen aanbelangen omdat er anders teveel zaken niet relevant kunnen zijn voor een bepaald agentschap. Elk agentschap heeft voor het VOIM iemand aangeduid die de dossiers in het VOIM opvolgt. Meestal zijn dat ook de medewerkers die binnen het eigen agentschap met de Europese dossiers bezig zijn. Deze afgevaardigden van de agentschappen zijn gemandateerd om beslissingen te onderhandelen. De verantwoordelijkheid van de terugkoppeling naar het eigen agentschap ligt volledig bij de afgevaardigde. Het kabinet is bijna altijd aanwezig. Uit de interviews blijkt dat er bij het kabinet voor het VOIM een sterk engagement aanwezig is. Zo worden, volgens de respondenten, bijvoorbeeld ook steeds alle documenten doorgenomen. Een gedeeltelijke verklaring voor dit engagement voor het VOIM kan gevonden worden in het vroegere lidmaatschap van verschillende kabinetsleden bij het VOIM. •
Vergaderfrequentie
De frequentie van samenkomen is normaal om de veertien dagen. Door het Belgische voorzitterschap bij de Europese Unie is de frequentie echter gestegen en wordt er ook intensiever op het terrein zelf samengewerkt. •
Opmaak agenda
De agenda wordt opgesteld door de voorzitter en een medewerker die fulltime bezig is met de werking van het VOIM. Deze medewerker helpt de agenda opstellen, stuurt stukken door naar alle actoren, onderhoudt de bilaterale contacten wanneer er iets moet worden opgevolgd en maakt het verslag. Documenten en werkstukken
׀120 ׀
worden zonder selectie doorgestuurd. Het is de bedoeling dat de agentschappen zelf zien wat relevant is voor hen en wat niet. De Opmaak van de agenda van het VOIM houdt rekening met de agenda van de Europese Unie en de Leefmilieuraad. Deze agenda’s worden gescreend op wat er aan
bod
gaat
komen.
Verder
worden
ook
de
agendapunten
van
het
Coördinatiecomité Internationaal Milieubeleid (CCIM - Belgisch overleg) toegevoegd aan de agenda. Ook de werkgroepen op Europees niveau worden bekeken. De agendapunten worden bovendien ook geclusterd zodat actoren niet de hele vergadering moeten bijwonen maar enkel de punten die voor hun relevant zijn. •
Wijze van beslissing
Beslissingen gaan meestal uit van de entiteit die het meeste kennis en expertise bezit over het item, in samenspraak met het kabinet. Bepaalde beslissingen moeten ook extra op de beleidsraad bekrachtigd worden. •
Opvolging beslissingen
De verslagen van het VOIM worden verstuurd naar de secretaris-generaal, het kabinet en naar de beleidsraad. Op het VOIM zelf wordt het vorige verslag steeds overlopen. Dit betekent dat er dan een constante terugkoppeling ontstaat en een to do-lijst die wordt overlopen. Er is ook een elektronisch classificatiesysteem met name het Circasysteem. Elk dossier wordt op deze manier elektronisch geklasseerd. Ook hier wordt een medewerker fulltime ingezet om de dossiers te classificeren. •
Focus
De focus van het VOIM hebben we al grotendeels behandeld in de inleiding. De Europese en de internationale dossiers vormen de hoofdfocus van het VOIM. •
Voorzitterschap – secretariaat
Het kabinet is voorzitter voor de agendapunten dat ze aanwezig zijn. Wanneer het kabinet er niet is, wordt het voorzitterschap opgenomen door de persoon die alle Europese dossiers opvolgt. Deze persoon heeft immers een overzicht van alle dossiers. •
Verwante werkgroepen: SOIA en DOIM
Er is een overleg ontstaan met de departementen van andere beleidsdomeinen met name
Strategisch
Overleg
Internationale
Aangelegenheden
(SOIA).
Op
dit
overlegorgaan wordt er door de departementen regelmatig samengezeten over de raakpunten op gebied van internationale aangelegenheden. Er is dan ook nog een Departementaal Overleg Internationaal Milieubeleid (DOIM) opgericht waarbij alle diensten van het departement samenkomen om goed geïnformeerd te zijn over het internationale en Europese beleid. Dit loopt echter moeilijker omdat veel overleg al informeel gebeurt waardoor de nood om alles formeel te bespreken niet zo groot is. Succes- en faalfactoren •
Binnen het VOIM is een samenwerkingsgerichte cultuur aanwezig. Deze
cultuur wordt gestimuleerd doordat iedereen elkaar kent en respecteert. De interpersoonlijke contacten spelen immers een belangrijke rol in het functioneren van overlegorganen. •
De dynamiek van het VOIM wordt enkel doorbroken door de politieke
beslissingen die op zich kunnen laten wachten. Soms kan de werking vertraging oplopen doordat er op hoger (politiek) niveau weinig kennis aanwezig is over de besluitvormingsprocessen op Europees en internationaal niveau. Dit heeft tot gevolg dat er soms suboptimale omstandigheden ontstaan met betrekking tot de snelheid waarmee een (politieke) beslissing genomen moet worden. •
Er is een sterke nood aan coördinatie rond het internationale en Europese
milieubeleid. Deze nood wordt ook gevoeld door de verschillende deelnemers waardoor er een engagement bestaat om energie en tijd in het VOIM te investeren.
׀122 ׀
Thematische werkgroepen blijken een zeer effectief instrument wanneer bijvoorbeeld een beleidsdomeinbreed standpunt geformuleerd moet worden. In de praktijk worden vertegenwoordigers van verschillende entiteiten binnen een beleidsdomein bij elkaar gebracht die met een grote of minder grote autonomie beslissingen nemen en voorstellen uitwerken. > 5.3.1.3. Succes- en faalfactoren De succes- en faalfactoren van de beleidsraad, het managementcomité en thematische werk- en sturingsgroepen worden hier gebundeld. We behandelen eerst de factoren die voor de drie types gelden. Naderhand vermelden we factoren die specifiek betrekking hebben op de beleidsraad of het managementcomité. •
Interdependentie
Wanneer de verschillende leidend ambtenaren een gevoel van wederzijdse afhankelijkheid ervaren dan heeft dit een positieve invloed op de werking. In het beleidsdomein Onderwijs en Vorming (zie case A) bespreekt het managementcomité bijvoorbeeld het budget dat gedeeld wordt onder de verschillende leidend ambtenaren. Deze pooled interdepentie zorgt ervoor dat het overleg op het managementcomité als noodzakelijk wordt ervaren. •
Doelcongruentie
Een andere factor die de werking negatief kan beïnvloeden is wanneer de leidend ambtenaren niet dezelfde doelen voor ogen hebben. Wanneer voor sommige leidend ambtenaren het behalen van meer budget en meer personeel voor de eigen entiteit als prioriteit wordt gesteld dan verdwijnt de vertrouwelijke sfeer en daarmee ook de wil tot samenwerken. Vaak gebeurt dit streven naar het eigenbelang in een soort van ‘hidden agneda’. Het is dus belangrijk om een gemeenschappelijk doel te delen om zo de samenwerking en afstemming optimaal te laten werken. Eerlijkheid moet in het overleg voorop staan. •
Consensusgerichtheid
Het is bovendien belangrijk dat de leden steeds voor ogen houden dat er een gemeenschappelijke oplossing moet gevonden worden. Het streven naar consensus moet steeds als principe gevolgd worden.
•
Vertrouwen
Vertrouwen tussen de actoren is van cruciaal belang opdat alles in een open sfeer besproken kan worden. Er moet een basisattitude van vertrouwen aanwezig zijn tussen alle actoren zodat alle pijnpunten aan bod kunnen komen en niet via andere wegen geregeld worden. Op deze manier gaat er immers een kans verloren om verschillende actoren op elkaar af te stemmen en komt de efficiëntie en effectiviteit om tot goed beleid te komen in het gedrang. Sommige respondenten geven aan dat overleg wordt opgestart om elkaar te kunnen controleren. Deze beweegreden bemoeilijkt de werking van een overleg. Een open dialoog en vertrouwen tussen de actoren daarentegen werken consensusgerichtheid wel in de hand. •
Samenwerkingsgerichte cultuur
De aanwezigheid van een administratieve cultuur voor cross-sectorale samenwerking is een positieve stimulans voor de werking van de beleidsraad. Binnen bepaalde beleidsdomein tekenen de verschillende actoren duidelijk in voor een sterke administratieve afstemming en samenwerking. Dit laat zich voelen op de beleidsraad in het engagement en het belang dat de actoren hechten aan de politiek-administratieve bijeenkomst. •
Historische relaties en traditie
Historische relaties en traditie spelen ook een rol in de goede werking van de beleidsraad/managementcomité en thematische stuur- en werkgroepen.
Case J. De succesfactor ‘historische relaties en traditie’ binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin en binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming. Binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin komt de beleidsraad al sinds 2000 samen dus in dit beleidsdomein kunnen we spreken van een traditie. Dit betekent dat het voor de administratie een voor de hand liggend mechanisme is geworden. Binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming kunnen we spreken van een homogeen domein. Voor Beter Bestuurlijk Beleid was er ook sprake van een
׀124 ׀
sterk samenhangend ministerie. Deze historisch goede relaties zorgen dat de afstemming via de beleidsraad ook vlot kan verlopen. Het engagement is binnen de administratie aanwezig.
•
Erkenning van de waarde en het nut van de coördinatie via overleg
Alle actoren moeten bereid zijn om mee te stappen in het overleg en de waarde en het nut van de coördinatie erkennen. Wanneer enkele actoren niet deelnemen, dan verliest het overlegorgaan aan effectiviteit. Immers om tot afstemming te komen met de niet-deelnemende actoren vraagt extra inspanning. Er moet bovendien ook teruggekoppeld worden met de actoren die wel in het overleg zitten. Dit vraag extra inspanningen. Wanneer alle actoren bereid zijn om vertegenwoordigers af te vaardigen, moet er bovendien ook een engagement bestaan om het overlegorgaan goed te laten werken. •
Duidelijke procedures voor besluitvorming en mandatering vanuit en terugkoppeling naar de organisatie
De afgevaardigden van de verschillende entiteiten moeten met een mandaat kunnen spreken. Er moeten beslissingen genomen kunnen worden door de deelnemers zelf. Dit betekent dat de deelnemer zelf moet weten welke marge hij heeft om beslissingen te kunnen onderhandelen. Eventuele terugkoppeling met een hiërarchische hogere blijft mogelijkheid. Voortdurende terugkoppeling moet echter vermeden worden vermits dit de efficiënte werking van een werkgroep kan tegengaan. De afgevaardigde moet de beslissingen en informatie verder kunnen verspreiden in de organisatie. Er moet binnen de entiteit dus een mogelijkheid bestaan om de feedback te kunnen bespreken. Standaardisatie is een goed startpunt om de terugkoppeling naar de entiteit te verzekeren. Wanneer alles volgens bepaalde regels verloopt dan is de kans groter dan in de praktijk deze regels gevolgd worden. Een mooi voorbeeld is het netwerk van contactpersonen dat is vastgelegd voor de overheidsbrede werkgroepen binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie (zie case I)
De coördinator/voorzitter van een werkgroep moet over voldoende autoriteit beschikken en voldoende gerespecteerd worden (bijvoorbeeld door de opgebouwde expertise). Immers wanneer bepaalde opdrachten gegeven worden door de coördinator, dan moeten deze zo goed mogelijk opgevolgd worden. Dit lukt het best wanneer de actoren de coördinator als legitiem beschouwen. Een huishoudelijk reglement voor de beleidsraad of het managementcomité, zoals dat in sommige beleidsdomeinen is ingevoerd en dat goedgekeurd wordt door de beleidsraad zelf, kan een eerste stap zijn om deze procedures te laten naleven. Succes- en faalfactoren specifiek voor de beleidsraad •
Politiek engagement
Politiek engagement blijkt een zeer belangrijke factor te zijn in de werking van de beleidsraad. Ten eerste omdat de inbreng van politieke actoren expliciet nodig is door hun lidmaatschap in de beleidsraad. Wanneer ze dus niet aanwezig zijn of wel aanwezig maar geen knopen doorhakken, veliest de beleidsraad zijn eigenlijke functionaliteit. Uit de praktijk binnen de onderzochte beleidsdomeinen blijkt dat de beleidsraad zijn nut vindt in het uitstippelen van een bredere strategische visie met heel het beleidsdomein. Ook politieke keuzes in verband met beleid komen op de beleidsraad aan bod. •
Gepercipieerde nood aan coördinatie
Wanneer de actoren geen nood aan coördinatie voelen, dan heeft dit een negatieve invloed op de werking van de beleidsraad. Zo wordt er op het politieke niveau binnen een bepaalde beleidsdomein geen nood gevoeld voor een gezamenlijke beleidsraad. Op het administratieve niveau wordt er een gebrek aan visie voor het gehele beleidsdomein ervaren. Succes- en faalfactoren specifiek voor het managementcomite •
׀126 ׀
Openheid en vertrouwen
Het aanbrengen van agendapunten is in de onderzochte beleidsdomeinen goed geregeld. Alle partijen zijn immers vrij om items op de agenda te brengen. Deze openheid is belangrijk om de gelijkwaardigheid en dus ook het vertrouwen tussen de actoren te behouden. > 5.3.2.
Informatie-uitwisselingsystemen
Onder informatie-uitwisselingsysteem verstaan we een kennisnetwerk waarbij onder verschillende actoren kennis en expertise kan gedeeld worden. Een minimale invulling van een informatie-uitwisselingsysteem is communiceren over de verschillende initiatieven die ontwikkeld worden binnen de entiteiten. Een maximale invulling is het ter beschikking stellen van gegevens, documenten en bekendmaking van initiatieven (al dan niet in ontwikkeling). Het delen van kennis en activiteiten maakt dat dubbel werk voorkomen kan worden. Ook kan er door de informatiedoorstroom beter afgestemd worden zowel op gebied van beleid of beheer. Actoren weten waar de andere entiteiten mee bezig zijn waardoor een overzicht bestaat van thema’s of issues die gezamenlijk aangepakt kunnen worden. > 5.3.2.1. Literatuur Volgens Verhoest, Legrain & Bouckaert (2003) kan informatie-uitwisseling gedefinieerd worden als: “ samenwerkingsregelingen tussen organisaties om informatie en gegevens op een frequente en systematische wijze en op een lange termijn met elkaar uit te wisselen.” Verhoest, Legrain & Bouckaert (2003) onderscheiden in de publieke sector de uitwisseling van (halfverwerkte) gegevens. Het doel is om basisinformatie uit te wisselen met organisaties die deze gegevens ook nodig hebben. Het delen van deze informatie betekent dat deze gegevens ook maar één keer opgevraagd moeten worden bij de betrokken partijen. Dit betekent dat er efficiënter gewerkt kan worden. Er wordt immers bespaard op zowel tijd als geld. Een basis voor deze informatie-uitwisseling is een goed ICT-systeem en een gemeenschappelijk informatiesysteem voor de organisaties.
Naast de uitwisseling van gegevens en data kunnen er verder ook projecten gedeeld worden en mededelingen gebeuren via een gemeenschappelijk informatie-systeem. Op die manier worden de coördinatie-, communicatieen uitwisselingsmogelijkheden ten volle gebruikt. Naast een onderscheid op basis van de verschillende soorten informatie (van data en gegevens tot mededelingen en projecten) kan er ook in de organisatievorm van deze informatie-uitwisselingssystemen een onderscheid gemaakt worden. Ook hier kunnen we van een minimale tot een maximale invulling gaan: •
Systemen waarbij organisaties apart informatie gaan doorsturen aan elkaar zonder dat er echt sprake is van gedeelde informatiesystemen
•
Systemen waarbij organisaties hun informatie-systeem gaan koppelen, waardoor de informatie beschikbaar wordt voor anderen
•
Centrale gedeelde informatiesystemen waarbij organisaties informatie kunnen oploaden en invoegen en waarbij de informatiesystemen gemeenschappelijke gedeeld worden
> 5.3.2.2. Analyse De voorstelling van de resultaten wordt aan de hand van cases gedaan. Verder worden er ook succes- en faalfactoren van de praktijken in de beleidsdomeinen aangegeven.
Case K. Projectopvolging Coördinatie en Onderwijs (zie ook punt 5.2.1. strategisch management) Het beleidsdomein Onderwijs en Vorming zet het beleidsopvolgingssysteem Projectopvolging Coördnatie en Onderwijs (POCO) ook in als kennisinstrument. Dit betekent dat alle documenten die aan beleidsprojecten worden toegevoegd toegankelijk zijn voor alle medewerkers van het beleidsdomein. Voor deze optie heeft men bewust
gekozen zodat POCO ook een systeem wordt waarin
kennismanagement mogelijk wordt. De basis van de kennisdeling is dat iedereen de stand van zaken van een beleidsproject en de bijbehorende documenten kan
׀128 ׀
raadplegen. Dit betekent dat wanneer er informatie gezocht wordt over een bepaald thema dit steeds in POCO kan opgezocht worden of het nu gaat over nieuwe items of over bestaande projecten. Er is bovendien ook een echte zoekfunctie voorhanden waardoor de actoren alle informatie rond een bepaald thema kunnen verzamelen (zie ook figuur 8).
Case L. Databank milieu-informatie binnen het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie Het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie heeft een databank rond milieuinformatie die voor iedereen in het beleidsdomein beschikbaar is. De gegevens worden verzameld uit vergunningen en metingen die de milieu-inspectie uitvoert en uit jaarverslagen van bedrijven. Deze informatie kan gebruikt worden om beleid te bepalen maar ook om adviezen te geven en vergunningen af te leveren. Deze databank is echter van een hele andere orde dan een informatiesysteem waar de activiteiten en initiatieven worden gecommuniceerd. Het milieumanagement systeem oftewel de databank rond milieu-informatie zorgt wel voor een efficiëntiewinst doordat gegevens die door verschillende actoren gebruikt worden slechts één keer geregistreerd moeten worden en rechtstreeks voor iedereen beschikbaar zijn. Communicatie en afstemming tussen verschillende actoren met betrekking tot beleidsontwikkeling kan echter niet geoptimaliseerd worden.
De succes- en faalfactoren die we kunnen onderscheiden met betrekking tot informatie-uitwisselingssystemen worden vervolgens uitgediept: •
Aanwezigheid van informatie-uitwisselingssysteem
Zoals uit bovenstaande beschouwing blijkt, biedt een informatieuitwisselingssysteem, zelfs in zijn minimale invulling, efficiëntiewinten en kunnen activiteiten en beleidsacties beter op elkaar worden afgestemd. Toch blijkt uit het onderzoek dat er niet in alle onderzochte beleidsdomeinen een volwaardig informatie-uitwisselingsysteem aanwezig is. Dit heeft tot gevolg dat informatie zeer gefragmenteerd verspreid wordt. De interne communicatie is dus niet geformaliseerd. In de beleidsdomeinen
waar geen communicatiemogelijkheid voor handen is, wordt een duidelijke nood aan coördinatie gevoeld die volgens de respondenten te wijten is aan een gebrek aan interne communicatie. •
Engagement
Een noodzakelijke factor die aanwezig moet zijn bij een informatieuitwisselingsysteem waarbij communicatie centraal staat, is het engagement bij alle actoren. Ook bij het registreren van de gegevens moet er een wil bestaan om de gegevens up to date te houden. Belangrijk om hierbij in het oog te houden is dat de voordelen voor de actoren opwegen tegen de investering die de actoren moeten doen. •
Technische moeilijkheden
Een factor die het ontwikkelen van een informatie-uitwisselingsproces bemoeilijkt zijn de technische obstakels die kunnen optreden. Een uitgebreide toepassing, toegankelijk voor het hele beleidsdomein, wordt al snel te log. Er moet dus binnen het beleidsdomein een duidelijke keuze gemaakt worden voor een informatie-uitwisselingssysteem. Voor dit systeem moet voldoende expertise en financiële middelen worden ingezet. Met de bespreking van de informatie-uitwisselingsystemen hebben we het laatste instrument binnen de netwerkgebaseerde structurele coördinatieinstrumenten behandeld. De volgende instrumenten met name herindeling van bevoegdheden, verschuiven van bevoegdheidslijnen en coördinerende functies zijn gebaseerd op hiërarchische structuren. > 5.3.3.
Herindeling van bevoegdheden
‘Herindeling van bevoegdheden’ is een instrument dat zijn basis vindt in hiërarchische structuren. Er wordt uitgegaan van het principe dat diensten die bij elkaar horen, worden samengebracht om zo de coördinatie te verbeteren. Dit betekent dat diensten van verschillende organisaties, die dicht bij elkaar liggen worden ondergebracht in een nieuwe organisatie/dienst. Op deze manier kan er beter gecoördineerd worden omdat de diensten verenigd worden in één organisatie. Er zijn nog verschillende andere mogelijkheden om coördinatie te verbeteren via herindeling van bevoegdheden zoals bijvoorbeeld decentralisatie van
׀130 ׀
diensten waarbij diensten van elkaar afstemming/werking te verbeteren.
worden
gescheiden
om
de
> 5.3.3.1. Literatuur Zoals in de inleiding gesteld wordt, kan een herindeling van bevoegdheden twee richtingen uitgaan. Enerzijds kan er gedacht worden aan het samenbrengen van verschillende diensten in een nieuwe dienst/organisatie zoals bijvoorbeeld organisationele herindeling, mergers, herindeling van departementen en beleidsdomeinen. Anderzijds kunnen organisaties ook gesplitst worden om onbeheersbare organisaties te vermijden zoals bijvoorbeeld bij decentralisatie en verzelfstandiging het geval is. De voordelen van ‘het verschuiven van bevoegdheden’ worden door Verhoest, Legrain & Bouckaert (2003) als volgt beschreven: •
Samenhangende taken worden samengebracht waardoor de werking meer efficiënt en effectief kan gebeuren.
•
De organisatie-overschrijdende coördinatiebehoefte kan via de herindeling van bevoegdheden ingevuld worden. Ook de nood bij de gebruiker om deze diensten samengevoegd te zien, wordt op deze manier aangepakt.
De gevaren die kunnen onderscheiden worden bij de herindeling van bevoegdheden zijn de volgende (Verhoest, Legrain & Bouckaert; 2003): •
De externe coöördinatiebehoefte verdwijnt niet maar moet nu intern aangepakt worden.
•
Het proces om de herindeling van bevoegdheden te implementeren vraagt om veel middelen. Bovendien is het instrument dat een lange ontwikkeltijd heeft en ook een discontinuïteit in de aanbieding van diensten tot gevolg kan hebben. Deze aspecten moeten op voorhand dus zeker meegenomen worden bij de overweging om dit coördinatie-instrument in te zetten.
•
Er moet opgepast worden dat er niet enkel een formele wijziging plaatsvindt. In de praktijk moet deze verschuiving ook doorgevoerd worden.
Om de nood aan coördinatie op te vangen of om coördinatie te stimuleren wordt echter meestal overgegaan tot een fusie (Verhoest, Legrain & Bouckaert, 2003). Enkele aandachtspunten om deze herindeling vlot te laten verlopen zijn: •
Een algemene overweging rond de horizontale en verticale taakverdeling van de organisatie zodat de nieuwe structuren aan de vereisten van de opdrachten en taken voldoen.
•
De bedenkingen en wensen van de betrokken diensten moeten gehoord worden zodat er een draagvlak kan opgebouwd worden en de weerstand voor verandering zoveel mogelijk kan ingeperkt worden.
•
Ook de bedenkingen en wensen van de klanten en stakeholders moeten mee in rekening genomen worden.
•
Voorgaande studies kunnen een eerste blik werpen op de problemen en de gevolgen die te verwachten zijn. Op deze manier kan er al naar oplossingen gezocht worden.
•
Het herindelingsplan moet duidelijkheid scheppen over de nieuwe organisatiestructuur, uiteenzetting van de verwachte interne en externe werking en werkrelaties, de benodigde middelen en de te verwachten termijn om de herindeling door te voeren. Ook de continuïteit van de dienst moet voorzien worden tijdens de verandering van structuur.
Deze aandachtspunten zijn van een zeer praktische aard en zijn binnen de scope van het onderzoek niet in die mate aan bod gekomen. Toch vermelden we deze aandachtspunten omdat het elementen zijn die enkele basisvereisten aanhalen om de herindeling op een goede basis te starten. Waar mogelijk wordt in de analyse verwezen naar deze aandachtspunten.
׀132 ׀
> 5.3.3.2. Analyse De herindeling van bevoegdheden werd als coördinatie-instrument niet veel ingezet in de onderzochte beleidsdomeinen. In het beleidsdomein Onderwijs en Vorming wordt de oprichting van het agentschap AKOV als case besproken.
Case M. Oprichting Agentschap Kwaliteitszorg in Onderwijs binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming In het beleidsdomein Onderwijs en Vorming heeft men na de hervorming Beter Bestuurlijk Beleid besloten om in 2009 een nieuw agentschap op te richten rond kwaliteit. Het Agentschap Kwaliteitszorg in Onderwijs en Vorming is in 2009 opgericht en verenigt diensten die voordien in het departement, Agentschap voor onderwijsdiensten en Agentschap voor Hoger Onderwijs, Volwassenenonderwijs en Studietoelagen zaten. De diensten die zijn samengevoegd verenigen zich allen rond kwaliteitszorg en de kwalificatie van opleidingen,… . Het samenbrengen van de controle op kwaliteit en de uitreiking van kwalificaties is gevolgd uit de praktijk. Deze diensten moeten immers sterk met elkaar coördineren en samenwerken. De opdeling van deze diensten in verschillende organisaties bleek geen goede werkwijze om een goede service te garanderen. De nood aan coördinatie is een belangrijke stimulans geweest om deze diensten samen te brengen. Uit de interviews bleek dat het eerste aandachtspunt een belangrijke rol heeft gespeeld in de oprichting van AKOV. De organisatie is zo gestructureerd zodat alle taken rond kwaliteit en kwalificaties binnen de organisatie op de best mogelijke manier gestructureerd worden.
De praktijk in de onderzochte beleidsdomeinen heeft niet veel ondersteunende cases opgeleverd voor de herindeling van bevoegdheden. Toch kan dit instrument positieve resultaten opleveren wanneer blijkt dat verschillende diensten inefficiënt samenwerken. De beslissing om de diensten anders te organiseren, brengt grote veranderingen mee maar heeft op termijn, bij een goede invoering, een positief effect op de samenwerking tussen diensten en dus ook op de efficiëntie en effectiviteit.
> 5.3.4.
Coördinerende functies
Coördinerende functies zijn functies die de coördinatie binnen een beleidsdomein moeten regelen. Deze specifieke functies worden in het leven geroepen wanneer er een nood aan coördinatie ontstaat. In de Memorie van toelichting bij het kaderdecreet Bestuurlijk Beleid staat bijvoorbeeld dat het departement een coördinerende functie heeft binnen zijn beleidsdomein. De rol van het departement binnen het beleidsdomein zullen we dan ook nader bekijken. Er kunnen echter ook speciale functies opgericht worden om bepaalde coördinatietaken uit te voeren. > 5.3.4.1. Literatuur Alexander (1995) onderscheidt coördinerende functies in verschillende vormen: zo kan coördinatie formeel opgenomen worden door een individuele coördinator maar evenzeer door een interorganisationele coördinatiegroep. We bespreken volgens stijgende mate van hiërarchie de verschillende verschijningen van coördinerende functies: boundary spanner, interorganisationele groep, de coördinator en de organisatie als coördinator.
Boundary Spanner De boundary spanner verzorgt de link tussen twee of meer organisaties. Deze taak kan deel uitmaken van de functie van een persoon of kan er, door de andere taken die uitgevoerd worden, uit volgen. Vaak betreft de taak van een boundary spanner een zeer specifiek gemeenschappelijk onderwerp tussen organisaties (Alexander, 1995).
Interorganisationele groep als coördinator Alexander (1995) stelt dat in de publieke sector de interorganisationele groep als coördinator vaak instaat voor grote en complexe interorganisationele netwerken. Deze netwerken kunnen bestaan uit verschillende overheidsniveaus of bijvoorbeeld verschillende agentschappen. Vaak wordt ook de coördinatie met de private sector bevat in dit coördinatie-instrument. De faalfactoren met betrekking tot deze coördinatievorm is een laag engagement bij de politieke actoren en te weinig verantwoordelijkheid bij de meest belangrijke actoren. De belangrijkste kritische voorwaarden zijn concrete en afgebakende taken als onderwerp voor coördinatie voorstellen en het voorzien van voldoende middelen. ׀134 ׀
Coördinator De hoofdfunctie van een coördinator is het coördineren van een interorganisationeel netwerk. Dit is ook het verschil met de boundary spanner waarbij coördinatie ‘er bij hoort’. De coördinator kan niet terugvallen op middelen of op personeel. Hij kan enkel zijn autoriteit of beïnvloedingsstrategie gebruiken. Vermits de coördinator weinig echte macht heeft, wordt deze vorm weinig gebruikt in de praktijk. Wanneer deze vorm toch ingezet wordt, dan zijn de noodzakelijke voorwaarden dat er voldoende autoriteit en middelen worden ingezet.
Organisatie als coördinator De organisatie als coördinator richt zijn activiteiten op het coördineren van een interorganisationeel netwerk. Binnen deze vorm zijn er nog enkele verschillen met name een specifiek coördinerende unit met een hoge mate van autonomie, een organisatie die coördineert omdat dat deel uitmaakt van zijn andere taken en de coördinerende organisatie. De verschillen tussen twee laatste functies zijn genuanceerd en vaak is er geen duidelijk onderscheid te maken in de praktijk. In de analyse onderscheiden we de coördinerende functies aan de hand van deze vormen. Verder stellen Verhoest, aandachtspunten voor:
Legrain
&
Bouckaert
(2003)
enkele
• De focus van een coördinerende functie is vaak intern gericht. Er wordt vaak gekeken naar de problemen die de organisaties/diensten zelf veroorzaken. Belangrijk is echter om ook een externe blik te ontwikkelen zodat er ook met verschillende stakeholders zoals middenveldorganisaties, burgers,.. rekening gehouden wordt. • De druk van ledenorganisaties kan zeer hoog zijn om de leiding van een project te beïnvloeden of zelf over te nemen. Vaak spelen de belangen van het topkader een rol in deze strijd. Het is daarom belangrijk om de coördinator van voldoende macht en legitimiteit te voorzien. • Wanneer de coördinator deel uitmaakt van één van de organisaties die mee in het netwerk zitten dan moet er aandacht besteed worden aan
een open houding en duidelijk afgesproken procedures. Wanneer dit niet gebeurt dan kunnen er machtsconflicten ontstaan. Verhoest, Legrain & Bouckaert (2003) geven verder ook enkele voorwaarden aan die het best in acht kunnen genomen worden wanneer men een coördinerende functie wenst in te voeren. •
Wanneer de coördinerende functie een grote mate aan daadkracht nodig heeft dan is het belangrijk dat ze gezag heeft over de organisaties en/of de middelen kan beheersen.
•
De coördinerende functie is geschikt als coördinatie-instrument wanneer de organisatie-overschrijdende behoefte tijdelijk is. Deze voorwaarde is niet vervuld bij de coördinerende rol van het departement binnen het beleidsdomein.
•
De coördinerende functie is het meest geschikt als de bevoegdheden eerder gelijk verdeeld zijn over de betrokken organisaties..
•
.. en de centrale organisatie de uitvoering niet volledig aan de betrokken organisaties wil overlaten.
Deze voorwaarden bieden enkele omstandigheden waarin de coördinerende functie het best kan werken. Er is dus geen sprake van noodzakelijke voorwaarden. > 5.3.4.2. Analyse De analyse van coördinerende functies passen we eerst toe op de rol van het departement, verder bekijken we aan de hand van verschillende cases ook de andere vormen van coördinerende functies.
Coördinerende rol van het departement Wanneer we de verschillende vormen van coördinatie bekijken die Alexander (1995, zie literatuur punt 5.4.3.1.) voorstelt dan kunnen we het departement plaatsen onder de vorm ‘de organisatie als coördinator’. We bespreken deze vorm van coördinatie aan de hand van case N ‘de coördinerende rol van het departement binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin’.
׀136 ׀
Case N. Coördinerende rol van het departement binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin We bespreken de evolutie en de huidige rol van het departement. Evolutie Uit de analyse van de interviews binnen het beleidsdomein WVG kon er afgeleid worden dat de rol van het departement na Beter bestuurlijk Beleid stilaan geëvolueerd is. Deze evolutie vinden we onder andere terug in de werkverdeling van het team beleid. Bij de invoering van Beter Bestuurlijk Beleid heeft het team beleid zich aan de hand van aanspreekpunten per agentschap georganiseerd. Elk agentschap binnen het beleidsdomein had dus een vaste persoon waarmee contact kon worden opgenomen. Na enige tijd stelde men echter vast dat de expertise binnen het team beleid geen toegevoegde waarde kon leveren aan de kennis die al aanwezig was bij de agentschappen. Geleidelijk aan groeide bij het departement het inzicht dat een andere aanpak gezocht moest worden. Binnen het team beleid is men dan overgestapt naar een thematische indeling waarbij de specifieke koppeling naar
een
agentschap
verdween.
Dit
betekende
dat
één
of
meer
agentschappen/afdelingen nu per thema beroep kon doen op het departement. Ook werd door het departement duidelijk gemaakt dat het geen taken wilde afnemen van de agentschappen maar een meerwaarde wilde betekenen zowel in de coördinatinie binnen een agentschap als in de interorganisationele coördinatie binnen het beleidsdomein (oftwel agentschapspverschrijdende coördinatie). Het team beleid heeft deze contacten proberen te stimuleren door aan de agentschappen een dienstencatalogus voor te stellen. Deze dienstencatalogus stelt de verschillende diensten voor die het team beleid van het departement te bieden heeft (zie bijlage 7.5.). Vooral de coördinatie binnen agentschappen door het departement werd hierdoor gestimuleerd.
Door
deze
agentschapspecifieke
coördinatie
en
de
agentschapsoverschrijdende coördinatie kwam het departement in de mogelijkheid om een globaal zicht te ontwikkelen op het beleidsdomein en de tendensen die in de verschillende agentschappen ontwikkelen. De evolutie van de coördinerende rol van het departement heeft een invloed gehad op de de positionering van het departement en de agentschappen. Zo aanvaarden de agentschappen de huidige rol
van het departement maar het blijft cruciaal om aandacht te besteden aan de onvermijdelijke spanningsvelden. Het departement biedt zijn diensten aan maar kan niets opleggen. Dit zou binnen het beleidsdomein immers moeilijker aanvaard worden. Het departement is zich hier zeer sterk van bewust. Huidige rol De toegevoegde waarde van het departement met betrekking tot coördinatie wordt in de huidige context binnen het beleidsdomein vooral erkend in het globale brede overzicht van en inzicht in de verschillende tendensen binnen het beleidsdomein. Het departement verzamelt informatie door zijn contacten met agentschappen zowel via coördinatie binnen agentschappen als agentschapsoverschrijdende coördinatie en kan zo een algemeen beeld geven van de evoluties met betrekking tot verschillende thema’s zoals bijvoorbeeld vergunningenbeleid. Het departement heeft een beleidsboek WVG opgesteld waarin deze verschillende thema’s worden opgelijst waarrond het departement eventueel deze rol zou kunnen vervullen. Het gaat dan onder meer over volgende thema’s: vergunningenbeleid, aanbod in functie van zorg op maat, organisatiestructuren, subsidiëring, toezicht en kwaliteit, informatiebeheer en professionalisering. Rond deze thema’s kunnen werkgroepen worden opgericht die de meest gangbare uitgangspunten binnen het beleidsdomein met betrekking tot een bepaald thema bundelen. Op deze manier kan voor agentschappen, met betrekking tot een bepaald thema, een richting aangegeven worden voor een mogelijke werkwijze. Op deze manier kan het departement proactief zijn beleidsontwikkelende en beleidscoördinerende opdracht invullen. Visueel kan de coördinerende rol van het departement als volgt worden voorgesteld:
׀138 ׀
Figuur 10. Coördinerende rol van het departement WVG Coördinatie binnen agentschap
een
Agentschapsoverschrijdende coördinatie
Proactief coördineren
Algemeen beeld van tendensen
In de praktijk De agentschapspecifieke coördinatie concretiseert zich voor het departement vooral in het structureren van processen, bijvoorbeeld hulp bij de opmaak van een decreet. De inhoudelijke kennis en expertise rond het beleid zit immers vooral bij de agentschappen zelf. Het departement kan dan een toegevoegde waarde betekenen door aan te geven op welke manier het ontwikkelingsproces het best aangepakt wordt. Verder spitst de agentschapspecifieke coördinatie zich toe op een bemiddelende rol tussen entiteiten binnen een agentschap. Wanneer binnen een agentschap entiteiten tot overeenstemming gebracht moeten worden dan kan het departement de positie van neutrale bemiddelaar op zich nemen. Deze bemiddelende
rol
wordt
ook
opgenomen
wanneer
er
spanningen
tussen
verschillende actoren bestaan. Op vraag van het kabinet neemt het departement ook hier deze rol op. De coördinerende rol van het departement met betrekking tot de beleidsnota en beleidsbrief wordt beschreven in het deel rond management (zie punt 5.2.1.)
strategische
Succes- en faalfactoren Met betrekking tot de coördinerende rol van het departement zijn er verschillende beïnvloedende factoren vast te leggen. We stellen ze vervolgens één voor één voor. •
Verschil in visie
De rol van het departement lijkt in de praktijk niet overeen te stemmen met wat theoretisch is vastgelegd. Een eerste factor die daarbij onderscheiden kan worden is het verschil in visies van de verschillende entiteiten. Het departement zelf staat anders tegenover zijn opdracht dan agentschappen. Het departement moet zeer sterk zijn rol ‘verdienen’ om de coördinatie van het beleidsdomein op zich te ‘mogen’ nemen. In het ene beleidsdomein heeft het departement stilaan meer vertrouwen gewonnen door diensten aan te bieden en klaar te staan wanneer er vragen vanuit agentschappen gesteld worden. Er wordt vanuit het departement dan ook zeer sterk op toegezien dat alle opdrachten goed verlopen zodat ‘sporen’ bij de agentschappen verdiend kunnen worden. Verder staan agentschappen onderling ook op een andere manier tegenover het departement. Binnen een ander beleidsdomein is er een sterk verschil in visie. Enerzijds willen de agentschappen zo weinig mogelijk tussenkomsten van het departement. Het departement botst dan ook vaak tegen een muur wanneer ze haar formele taak binnen het beleidsdomein wil opnemen. Deze situatie is ook beïnvloed door de tradities binnen het beleidsdomein (invloed van geschiedenis). Bovendien zijn er ook verschillende ministers functioneel bevoegd voor het bemeidsdomein. Anderzijds is er ook een verschil tussen agentschappen binnen het beleidsdomein. Aan de ene kant staat een agentschap dat zeer sterk uitgaat van een sterk departement zowel op coördinerend als op integrerend vlak. Aan de andere kant staan agentschappen die zo weinig mogelijk tussenkomsten van het departement nastreven. •
Samenwerkingsgerichte cultuur
Volgend op de eerste faalfactor blijkt dan ook dat een samenwerkingsgerichte cultuur van groot belang is om alle entiteiten hun rol te laten opnemen. Er moet een basisengagement aanwezig zijn om
׀140 ׀
tenminste de formele taak van het departement te respecteren of over te gaan tot afspraken. •
Kennis en capaciteit
Een andere belangrijke factor is de kennis en de capaciteit die binnen het departement aanwezig is. Deze moet voldoende zijn om de taken uit te voeren die verwacht worden van het departement. Enerzijds zijn hier politieke keuzes in gemaakt die ervoor zorgen dat het departement de beleidsontwikkeling moet overlaten aan de agentschappen, anderzijds zit de kennis en expertise historisch gezien geconcentreerd in de agentschappen. Deze omstandigheden maken dat het voor een departement niet evident is om de beleidsontwikkeling en bijbehorende coördinatie zonder meer op zich te nemen. •
Historisch gegroeide relaties en traditie
Zoals al vermeld in bovenstaande factoren blijken de historisch gegroeide relaties en de traditie binnen een beleidsdomein ook sterk mee te spelen. De kennis en expertise voor beleidsontwikkeling zat voor Beter bestuurlijk beleid geconcentreerd bij de agentschappen. De overheveling van beleidsontwikkeling naar het departement blijkt zowel op gebied van competenties als cultureel gezien een moeilijke transitie. •
Attitudes over het departement en de evaluatie van de diensten
In de aanvaarding van de rol van het departement spelen ook de attitudes over het departement en de evaluatie van de diensten een belangrijke rol. Wanneer een agentschap negatief staat ten opzichte van zowel de taak die een departement moet vervullen als van de diensten die het departement verricht dan blijkt de taakverdeling zoals vastgelegd binnen Beter Bestuurlijk Beleid geen voet aan de grond te krijgen. Binnen de verschillende onderzochte beleidsdomeinen blijkt dat het departement van begin af aan af te rekenen krijgt met negatieve attitudes over het departement als instelling op zich. Wanneer het dan nog diensten moet verrichten die voorheen bij de agentschappen geconcentreerd zaten, dan blijkt dat de kwaliteit van de diensten een zeer sterke rol spelen in de mate waarin agentschappen het departement als coördinator van het beleidsdomein accepteren.
Coördinerende unit De organisatie als coördinator kan ook ingevuld worden door een unit van een organisatie die de coördinatie op zich neemt. In de case die we hieronder voorstellen neemt het spijbelteam binnen het departement Onderwijs en Vorming deze rol op zich. Case O. Spijbelactieplan De case die we bestuderen onder het coördinatie-instrument ‘oprichten van coördinerende functies’ is de oprichting van het spijbelteam in het kader van het spijbelactieplan binnen het beleidsdomein Onderwijs en Vorming. Aanloop naar het spijbelactieplan en verloop van het proces De eerste keer dat het spijbelthema ter sprake kwam in het departement onderwijs binnen het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap was midden jaren ‘90 toen er in Molenbeek jongerenrellen losbraken. Voor de eerste keer werd er een spijbelteam opgericht dat een aantal acties en experimenten op poten zetten. Uit deze acties zijn onder andere een nieuwe regelgeving rond spijbelen en het inzetten van spijbelambtenaren in bepaalde regio’s ontstaan. De meeste van deze spijbelacties vonden plaats onder de legislatuur van Marleen Vanderpoorten. Bij de start van de nieuwe legislatuur onder Frank Vandenbroucke (2004-2009) werd spijbelen als actiepunt opnieuw opgenomen en werd er op vraag van de minister een stand van zaken rond spijbelen in het departement opgesteld. De minister wilde inzetten op een integraal spijbelactieplan waaruit verschillende acties zouden voortvloeien. De beleidsnota Onderwijs en Vorming (2004-2009) ‘Vandaag kampioen in wiskunde, morgen ook in gelijke kansen’ vermeldt: “ […] Om het leerrecht van jongeren te waarborgen, zullen we een integraal beleid uitwerken
voor
schoolmoeheid,
absoluut
schoolverzuim,
spijbelen
en
probleemgedrag. […] Voor 30 juni 2005 zullen we het huidige beleid voor spijbelen evalueren. […] ” (Vlaamse Overheid, p. 73).
׀142 ׀
Het was de bedoeling om met het spijbelactieplan zowel intern als extern te kijken naar de aanpassingen die moesten gebeuren om een effectief programma op te stellen. Betrokken actoren binnen het beleidsdomein •
Departement
Binnen het departement is het spijbelteam opgericht. Het spijbelteam bestaat uit drie personen die tijdens de legislatuur 2004-2009 fulltime op het spijbelbeleid gericht waren en die uit de afdeling ondersteuningsbeleid komen. Verder waren vanuit het departement nog de afdeling secundair onderwijs en de afdeling basisonderwijs betrokken. Deze leerplichtafdelingen maakten deel uit van het actieplan omdat zij dus rechtstreeks bij de thematiek betrokken waren. Zij werden vooral geïnformeerd over de verschillende stappen die ondernomen werden. Ook feedback op bepaalde teksten werd aan deze afdelingen gevraagd. •
Agentschap voor onderwijscommunicatie
Het agentschap
voor onderwijscommunicatie
zorgde
voor de
verschillende
communicatieacties die moesten gebeuren in het kader van het actieplan. Zowel sensibiliseren als informeren van verschillende doelgroepen waren taken die door het AOC werden opgenomen. •
Agentschap voor Onderwijsdiensten
Het agentschap voor onderwijsdiensten was een belangrijke actor in het spijbelactieplan omdat de uitvoering van de leerplichtcontrole helemaal binnen dat agentschap valt. Alle acties die betrekking hadden op de leerplichtcontrole zoals bijvoorbeeld de afwezigheidsregistratie door scholen en de centrale gegevens zaten centraal bij AgODi. Zowel tijdens de voorbereiding als bij de uitvoering is heel nauw samengewerkt met de mensen die binnen AgODi verantwoordelijk waren voor de uitvoering van de leerplichtcontrole. •
Politieke actoren
Bij alle cruciale stappen binnen het spijbelactieplan is er rechtstreeks overleg geweest met de minister. Het kabinet is aanvullend ook een tegenwoordige actor geweest. Zo is een verantwoordelijke van het kabinet op alle momenten aanwezig geweest. Vooral bij het aftoetsen van beslissingen speelde het kabinet een belangrijke rol. •
Externe actoren
Het spijbelactieplan is voor een groot deel ook gericht op samenwerking met externe actoren. Dit overschrijdt echter de focus van het onderzoek en zal daarom minder aan bod komen Nood aan coördinatie De objectieve nood aan coördinatie gaat eerst en vooral uit van de eigenheid van het spijbelactieplan. Spijbelen is immers niet te plaatsen binnen één afdeling of entiteit binnen het beleidsdomein. Bij de oprichting van een spijbelactieplan wilde men een integraal plan uitwerken dat op verschillende gebieden zijn uitwerking zou hebben, bijvoorbeeld in scholen, de medische sector, justitie maar ook bij ouders en natuurlijk bij de leerlingen zelf. Ook intern werd er gekeken naar mogelijke acties. Vooral de hervorming van de leerplichtcontrole vroeg een grote interne hervorming binnen het beleidsdomein. De leerplichtcontrole zit binnen het agentschap voor onderwijsdiensten (AgODi), mede daardoor werden zij een belangrijke actor om tot een goede output te komen. De relatie tussen AgODi en het spijbelteam wordt dus gekenmerkt door een wederkerige interdependentie. Deze wisselwerking tussen AgODi en het spijbelteam is ontstaan door de uitwisseling van gegevens. De actoren zelf percipiëren de nood aan coördinatie ook op gebied van de integraliteit van het plan. Het spijbelteam moest op zoek naar andere actoren om het spijbelactieplan te laten slagen. De acties van deze actoren moesten op elkaar afgestemd worden en centraal gecoördineerd worden. Coördinerende functie van het spijbelteam Het belangrijkste coördinatie-instrument binnen het spijbelactieplan is de oprichting van een spijbelteam. De functie van het spijbelteam is de coördinatie
׀144 ׀
van het plan in goede banen leiden door overleg te organiseren met verschillende partners zowel tijdens de beleidsvoorbereiding als tijdens de beleidsuitvoering. We bespreken vervolgens enkele elementen. •
Afhankelijkheid van middelen
Het spijbelactieplan werd tijdens de legislatuur 2004-2009 jaarlijks 200.000 euro toegekend. Dat budget werd binnen het departement beheerd door het afdelingshoofd Ondersteuningsbeleid. Twee personen van het spijbelteam werden via deze gelden betaald. Ook enkele sensibiliseringsacties die het Agentschap voor Onderwijscommunatie op poten zette, werden deels betaald via deze toekenning. Verder heeft het spijbelteam één jaar extra middelen gekregen van het Federaal Impulsfonds voor migrantenbeleid om specifiek rond migranten te werken. De verschillende uitbestedingen werden op het niveau van de begroting vastgelegd en ook de rapportage rond deze uitbestedingen vond plaats. •
Snelheid van beslissen
Het spijbelteam had het voordeel dat de minister het spijbelactieplan als prioritair beschouwde. Dit betekende dat er snel knopen konden worden doorgehakt door de betrokkenheid van de minister en het kabinet. •
Centralisatie van expertise
Het spijbelteam bestaat uit personen die voor de oprichting ook deels met de spijbelproblematiek bezig waren. Bovendien hebben ze door het mandaat van spijbelteam te krijgen ook snel expertise opgebouwd. Deze expertise zorgde ook voor een soort van autoriteit. Deze is echter pas na verloop van tijd ontstaan. •
Gezag en macht voor coördinerende functie
Het spijbelteam kreeg geen expliciete bevoegdheid of autoriteit toegewezen. Echter in het begin werd het spijbelteam bijgestaan door het afdelingshoofd. Dit zorgde toch voor een soort van hiërarchische overste die wel gezag op tafel kon leggen. Na verloop van tijd kon het spijbelteam echter door de opbouw van
expertise gewicht in de schaal leggen waardoor de aanwezigheid van het afdelingshoofd overbodig werd. Belangrijk om te vermelden is ook de politieke steun waar het spijbelteam op kon rekenen. Succes en faalfactoren spijbelactieplan •
Gepercipieerde nood aan coördinatie
De gepercipieerde nood aan coördinatie is eerder al behandeld maar speelt een belangrijke rol in het coördinatieproces en werd sterk gestimuleerd door het spijbelteam met behulp van communicatie en informatie. Ook de gepercipieerde afhankelijkheid tussen actoren speelt een cruciale rol. Het gemeenschappelijke engagement is doorheen de tijd sterk gegroeid bij de verschillende actoren. •
Vertrouwen
De opstart van het spijbelactieplan viel samen met de invoering van Beter Bestuurlijk Beleid. In de interviews wordt aangegeven dat er op dat moment nog een sterk zoeken naar posities en manieren van samenwerking bestond. Er moest sterk bewaakt worden dat iedereen steeds betrokken was bij alle acties zodat er geen wantrouwen tussen de verschillende actoren kon ontstaan. Positieve attitudes zijn een factor waar het spijbelteam zelf zeer veel aandacht aan heeft besteed door steeds alle actoren op de hoogte te houden en uit te nodigen op de verschillende initiatieven. •
Gemeenschappelijk doel
Het benadrukken van een gemeenschappelijk doel en het voorkomen van gepercipieerde dreigingen is belangrijk om actoren mee te krijgen in een gemeenschappelijk verhaal. Er is door het spijbelteam aandacht besteed aan het gemeenschappelijke doel, met name het spijbelgedrag aanpakken met behulp van heel het beleidsdomein en externe partners •
׀146 ׀
Politieke steun
Het spijbelactieplan werd sterk gekenmerkt door de politieke steun en het politieke engagement dat er bestond. Dit betekende ook dat een aantal obstakels konden overwonnen worden die in het normale parcours waarschijnlijk wel voor problemen/ vertraging had kunnen zorgen. De minister was nauw betrokken bij het proces waardoor bepaalde dilemma’s of discussies op het niveau van de administratie bijna onmiddellijk beslecht werden door de minister zelf. Een voorbeeld van een discussie is bijvoorbeeld: hoe snel moest de hervorming van de leerplichtcontrole ingevoerd worden. De prioriteit die de minister gaf aan het actieplan en de betrokkenheid van de minister en het kabinet maakte dat alle actoren ook sterk inzetten op het plan. •
Tijd
Een andere factor die het spijbelteam aangaf was het feit dat de tijdspanne waarin het actieplan liep, verspreid was over verschillende jaren. Dit had tot gevolg dat de verschillende actoren elkaar ook echt konden leren kennen waardoor de informele contacten ook gestimuleerd werden. Bovendien zijn de actoren doorheen heel het proces dezelfde gebleven. Er is weinig tot geen personeelsverloop geweest waardoor het ook steeds dezelfde mensen waren waar mee samen gewerkt werd. Conclusie: Spijbelactieplan Het spijbelactieplan is een voorbeeld van een geslaagd dossier waarin goed gecoördineerd werd tussen verschillende actoren binnen het beleidsdomein. Het belangrijkste coördinatie-instrument was de oprichting van een coördinerende functie met name het spijbelteam. Eén van de belangrijkste succesfactoren die daarbij zeker vermeld moet worden, is de politieke steun die het project vanaf dag één heeft gekregen.
Coördinator Ook de functie van coördinator gedefinieerd door Alexander (1995) om organisaties en beleidsvelden overkoepelende visie in de aparte
door een individueel persoon, zoals wordt in de Vlaamse Overheid ingezet op elkaar af te stemmen en een entiteiten te laten doorwerken. Meer
specifiek gaat het om de functie van beleidscoördinator in de fase van beleidsvoorbereiding. De focus ligt hierbij op wetenschappelijk onderzoek, beleidsbrieven, beleidsnota’s, inter-afdelingsgerichte projecten, VIA,.. De functie wil voorzien in een horizontale beweging doorheen het beleidsdomein met betrekking tot de visie en de algemene boodschap die vertrekt vanuit het beleidsdomein Een factor die de werking van deze functie bemoeilijkt is het gebrek aan een één-op-één afstemming tussen minister en beleidsdomein. Dit betekent dat er zeer veel afgestemd en overlegd moet worden tussen de beleidsvelden en de politieke verantwoordelijken. De respondent verwijst in dit geval naar een ‘pendeldiplomatie’ waarbij tussen de verschillende partijen heen en weer gependeld wordt om zo tot een akkoord te komen.
׀148 ׀
> 5.4. Integratieve case: Integrale Jeugdhulp Integrale jeugdhulp is een zeer rijke case waarin verschillende instrumenten worden ingezet om de coördinatie binnen het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin te regelen. Er vindt ook coördinatie plaats met externe organisaties en met andere beleidsdomeinen maar we proberen ons in de mate van het mogelijke te beperken tot de beleidsdomeinspecifieke focus van het rapport. > 5.4.1.
Context Integrale Jeugdhulp
Voor een bondige omschrijving van de aanleiding en de ruimere context van integrale jeugdhulp steunen we op de publicatie van Verschuere & Vancoppenolle (2010, pp. 52-55). Verschuere & Vancoppenolle (2010) stellen dat de grootste wijzigingen betreffende bijzondere jeugdbijstand terug te leiden zijn naar twee beleidsinitiatieven: met name het project Integrale jeugdhulp en het Globaal plan Jeugdzorg. Deze plannen brachten een hele reeks initiatieven en maatregelen teweeg om de verschillende aspecten van de organisatie van jeugdhulp- en jeugdbijstand te (her)organiseren. We focussen in deze op het project Integrale Jeugdhulp. Verschuere en Vancoppenolle (2010) onderscheiden in het oorspronkelijke overheidsaanbod in het beleidsveld jeugdhulp een aantal schillen rond de hulpbehoevende minderjarige en diens ouders of opvoedingverantwoordelijken. De schillen staan voor de diverse hulpverleningslijnen en vormen een indicatie van de intensiteit van de hulpverlening en van de mate van vrijwillige tot gedwongen toegang. De derde schil bestaat dan uit de gedwongen hulpverlening op beslissing van de jeugdrechter. Verschuere & Vancopenolle (2010, p. 52-53) visualiseren deze structuur in figuur 11. In figuur 11 wordt ook duidelijk dat zowel sectoren van de Vlaamse als van de Federale Overheid (Volksgezondheid en Justitie) betrokken zijn. Bovendien blijkt in de praktijk dat verschillende sectoren en voorzieningen vaak een combinatie van lijnen aanbieden waardoor er een complex en divers hulpaanbod bestaat voor gezinnen met opvoedingsproblemen. Daarbij wordt dat hulpaanbod nog aangestuurd door verschillende bestuursniveaus en verschillende administratieve sectoren binnen de bevoegde overheden.
Figuur 11. Overheidsactoren in het beleidsveld jeugdhulp (bron: Verschuere & Vancoppenolle, 2010, p. 53)
Geestelijke gezondheidszorg Bijzondere Jeugdbijstand
CBJ
JRB Personen Handicap
m/e PEC
Algemeen welzijnswerk
Centra voor gezinszorg
integrale
x X/Y
CLB’s
Kind en Gezin
Afkortingen CBJ:Comité Bijzondere Jeugdzorg PEC: Provinciale evaluatiecommissie JRB: Jeugdrechtbank
Vrijwillige vrije hulpverlening
toegankelijke
Vrijwillige, maar niet toegankelijke hulpverlening
vrij
Gedwongen, niet vrij toegankelijke hulpverlening
Deze situatie stond ver van de ideale omstandigheden om de gepaste hulp af te stemmen op de hulpbehoevenden. Op het einde van de jaren negentig werd dan een omvangrijk hervormingsproject door de Vlaamse Overheid voorgesteld, met name Integrale Jeugdhulp. De ambitie van Integrale Jeugdhulp was om het hulpaanbod dat door de Vlaamse overheid en de
׀150 ׀
gesubsidieerde instanties aan de hand van verschillende kokers aan de hulpbehoevende en zijn omgeving wordt aangeboden, te rationaliseren, te coördineren en meer cliëntgericht te maken zodat de druk op sector van bijzondere jeugdbijstand verlicht wordt. Concreet streefde men naar een stroomlijning van het bestaande hulpverleningsaanbod, de creatie van netwerken tussen de betrokken toeleidings- en hulpverleningsactoren en ten slotte ook de oprichting van nieuwe functies en actoren in het veld zoals bijvoorbeeld de creatie van een intersectorale toegangspoort (Verschuere & Vancoppenolle, 2010, pp.53-54).
> 5.4.2.
Coördinatie-instrumenten
Zoals uit bovenstaande inleiding blijkt, zijn de maatregelen en initiatieven binnen het omvattende project Integrale Jeugdhulp zeer divers en bevatten ze vaak verschillende beleidsdomeinen. In het kader van dit rapport bespreken we enkele instrumenten die aansluiten bij de instrumenten die we al voorgesteld hebben. Op deze manier kunnen we lessen trekken voor beleidsdomeinspecifieke coördinatie uit de context van Integrale Jeugdhulp. We proberen Integrale Jeugdhulp dan ook te bekijken vanuit de werking van het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin waarbij het departement en de agentschappen maar ook de verbonden sectoren als focus worden meegenomen. We bespreken vervolgens: managementcomité Integrale Jeugdhulp, het beleidsondersteuningsteam (BOT), Vlaamse beleidsplan en de intersectorale toegangspoort. De gegevens waarop we ons baseren zijn afkomstig van de evaluatie van het decreet van 7 mei 2004 betreffende de Integrale Jeugdhulp door Van Tomme, Verhoest, Voets & De Peuter (2011). > 5.4.2.1. Overlegorganen In bestuurlijke zin mondde IJH uit in bepaalde structuren en instrumenten die het integrale karakter van jeugdhulp moeten bewaken en bevorderen. Alle betrokken sectoren participeren in regionale stuurgroepen en op Vlaams niveau is er een centraal managementcomité ingesteld. Dit managementcomité wordt bijgestaan door het beleidsondersteuningsteam. Beide organen bespreken we als overlegorganen ter bevordering van de coördinatie binnen Integrale Jeugdhulp.
Managementcomité Integrale Jeugdhulp •
Samenstelling MC
De leden van het managementcomité bestaan uit de administrateurengeneraal van het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap (VAPH), het agentschap Kind & Gezin, het agentschap Jongerenwelzijn, het agentschap Zorg en Gezondheid en de secretarissen-generaal van het departement Welzijn, Volksgezondheid en gezin en het departement Onderwijs en Vorming. De meerderheid van de actoren is gesitueerd in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin. De secretaris-generaal van het departement Onderwijs en Vorming wordt echter ook betrokken door de reikwijdte van Integrale Jeugdhulp. •
Vergaderfrequentie
Gemiddeld komt het MC Integrale jeugdhulp zeven keer per jaar samen •
Focus
De focus van het managementcomité is drieledig: 1. Afstemming en samenwerking op beleidsvlak: een horizontale en verticale aanpak 2. Advies verstrekken aan de Vlaamse Regering 3. Uitvoering van IJH opvolgen en verzekeren •
Opmaak agenda
De agenda wordt voorbereid door de secretaris (beleidsondersteuningsteam) van het managementcomité in samenwerking met de projectleider IJH. •
Wijze van beslissing
Op basis van uitgebreide nota’s van het beleidsondersteuningsteam wordt op het managementcomité toelichting gegeven door de projectleider. Op basis hiervan neemt het managementcomité beslissingen en formuleert het beleidsconclusies die opgenomen worden in het verslag. •
׀152 ׀
Voorzitterschap/secretariaat
De voorzitter van het managementcomité is de secretaris-generaal van het departement Welzijn, Volksgezondheid en Gezin. Oorspronkelijk was er een roterend voorzitterschap voorzien in het Besluit van de Vlaamse Regering van 11 juni 2004. Deze rotatie wordt in de praktijk echter niet uitgevoerd. Het secretariaat wordt voorzien door het beleidsondersteuningsteam Integrale Jeugdhulp van het departement. Dit werd voorzien in eerdervernoemde regelgeving.
Beleidsondersteuningsteam Het beleidsondersteuningsteam (BOT) werd opgericht als flankerend en ondersteunend orgaan van het managementcomité IJH. Het BOT bestaat uit acht medewerkers van het departement Welzijn, Volksgezondheid en Gezin. Van deze acht medewerkers is er één als secretariaatsmedewerker aangesteld, één als projectleider en zes als stafmedewerkers. De hoofdopdracht van het team komt dus neer op het ondersteunen van het managementcomité en het opnemen van het secretariaat. In de praktijk neemt het BOT bijvoorbeeld, met betrekking tot het decreet, de ondersteuning en begeleiding van het proces van conceptontwikkeling op. Na het opstellen van het decreet verschoof de focus naar het voorbereiden van de implementatie van de ontwikkelde concepten (Van Tomme, Verhoest, Voets, 2011, pp. 89-90). We kunnen het BOT op basis van bovenstaande omschrijving categoriseren als een ondersteunende structuur voor IJH, verbonden aan het departement. We bekijken vervolgens de succes- en faalfactoren van het BOT waarbij ook de perceptie van de andere actoren binnen IJH rond het BOT wordt aangehaald.
Lessons learned Aan voorgaande weergave van de werking van het managementcomité IJH kunnen ook enkele succes- en faalfactoren toegevoegd worden die ook in het licht van coördinatie binnen beleidsdomeinen een doorslaggevende rol kunnen spelen. Deze lessen geven een indicatie van omstandigheden en omgevingsprikkels in de praktijk die de werking van overlegorganen positief/negatief kunnen beïnvloeden. De behandelde factoren zijn geabstraheerd uit het onderzoek van Van Tomme, Verhoest & Voets (2011,
pp. 82-83) en omgezet in enkele aandachtspunten beleidsdomeinspecifieke coördinatiepraktijk. •
voor
de
Politieke situatie
Ook bij Integrale Jeugdhulp blijkt politieke betrokkenheid en steun een belangrijke stimulerende factor voor de dynamiek en de coördinatie die kan ingezet worden. Het managementcomité kan pas beleidsmatig iets veranderen wanneer er politieke keuzes gemaakt worden. Wanneer er echter politieke continuïteit ontbreekt (door bijvoorbeeld ministerwissels) en politieke steun en betrokkenheid voor bepaalde actiepunten niet tot uiting komt dan wordt het moeilijk om in de praktijk wel doorbraken te forceren. •
Informatie-overload
Het blijkt voor een overlegorgaan bovendien ook belangrijk om niet tè veel informatie doorgestuurd te krijgen. Een te grote informatietoestroom zorgt ervoor dat de verwerking van informatie zeer veel tijd en energie vraagt en bovendien bestaat het gevaar dat het overzicht verloren kan gaan. Een meer efficiënte verspreiding van informatie, een duidelijk onderscheid bijvoorbeeld tussen ‘nice-to-know’ en ‘need-to-now’ kan al een wezenlijk verschil betekenen in de verwerking van de documenten. •
Kennis en kunde
Het BOT heeft de kennis en kunde in huis om deskundig en goed onderbouwd werk te leveren. Bovendien is de kennis van het BOT beschikbaar voor de partners binnen IJH. Deze positie kan het overlegorgaan een sterk verbindende functie aanmeten omdat zij in het zoeken naar oplossingen binnen de beleidsvoorbereiding gevoeligheden kan aftasten en het gemeenschappelijke kan benadrukken. •
Betrokkenheid partners en eigenaarschap
Bepaalde partners van IJH geven aan dat ze te weinig betrokken worden in het beleidsvoorbereidende proces, dat door het BOT gebeurd, slechts bij de goedkeuzing wordt de mening en het advies van de verschillende partners gevraagd. ׀154 ׀
Verder wijzen de actoren ook op de neiging van het BOT om instrumenten en modellen te procedureren, bureaucratiseren en te verambtelijken waardoor het eigenaarschap bij de andere partners verdwijnt en er dus uiteindelijk vervreemding ontstaat van de samen ontwikkelde instrumenten.
> 5.4.2.2. Strategisch management Binnen Integrale Jeugdhulp heeft men een Vlaams beleidsplan ingevoerd om de Vlaamse beleidsvisie en een Vlaams actieplan rond Integrale Jeugdhulp kenbaar te maken.
Vlaams beleidsplan De inhoud van het Vlaamse beleidsplan moet de weerspiegeling zijn van een Vlaamse beleidsvisie rond Integrale Jeugdhulp. Het Vlaams beleidsplan vindt zijn basis in de regioplannen van de zes regio’s Integrale jeugdhulp Hoewel het Vlaamse plan volgens de regelgeving volledig gebaseerd moest zijn op de regionale beleidsplannen, bleek dit in de realiteit moeilijk haalbaar. Dit omwille van het feit dat de regionale beleidsplannen inhoudelijk te sterk van elkaar verschilden. Het Vlaams beleidsplan werd uiteindelijk opgebouwd uit de adviezen die de regio’s in hun beleidsplannen formuleerden aan het managementcomité en uit die regionale acties die een Vlaamse dimensie hadden. Daarnaast worden in het Vlaams beleidsplan ook thema’s opgenomen die niet in de regioplannen vermeld staan maar die toch relevant zijn voor de toekomstige Integrale Jeugdhulp. Het beleidsondersteuningsteam (BOT) heeft de taak om jaarlijks een Vlaamse jaarplanning op te stellen om de uitvoering van het Vlaamse beleidsplan te operationaliseren. De regioteams proberen hun regionale planning dan ook maximaal af te stemmen op de jaarplanning. Jaarlijks wordt er ook en werkingsverslag opgemaakt dat onder andere een analyse van de budgettaire impact van het Vlaams beleidsplan bevat. Een eerste evaluatie van het beleidsplan leidde tot een lichte bijsturing. Er werd geconcludeerd dat er op drie terreinen moest worden versterkt: verduidelijken en verbeteren van het instrumentarium dat IJH aanreikt, zoeken naar (nog) meer draagvlak bij de sectoren en kabinetten voor de veranderingen die door IJH zullen worden ingeleid en het versterken van het interne management. Deze bijsturing werd door het managementcomité gevat in het Vlaams Minimumprogramma waarbij vier prioriteiten werden
vastgelegd. Een trend naar meer Vlaamse aansturing – die reeds ingezet werd met het convenant van 2007 – werd met het Vlaams Minimumprogramma nog meer versterkt. De lessen (Van Tomme, Verhoest & Voets, 2011, pp. 91-92) die we onderscheiden zijn de volgende: •
Tijd
De betrokken actoren geven aan dat het Vlaams beleidsplan onder tijdsgebrek, een zeer hoog tempo en véél uit te werken acties te lijden heeft. Het Vlaams Minimumprogramma is een goede manier om toch aan prioritisering te doen maar ook hier geven de actoren aan dat zelfs deze scope nog kleiner mocht. •
Dialoog tussen bottom-up inbreng en top-down prioritering
Het Vlaamse Beleidsplan is opgestart als een bottom-up proces waarbij alle regio’s een regionaal plan ontwikkelden dat dan later gevat zou worden in het Vlaamse Beleidsplan. De samenvoeging van deze regionale plannen leidde echter tot een eerder onduidelijk raamwerk met een veelheid aan doelstellingen waarbij een gerichte focus ontbrak. Men heeft dit dan willen bijsturen door een top-down prioritisering door te voeren met behulp van een convenant en het Vlaams Minimumprogramma. Het gevolg is dat bottom-up inbreng en top-down aansturing door elkaar liepen, waardoor er verwarring optrad bij de partners. Er was immers onvoldoende duidelijkheid over welke strategie er nu gevolgd werd. De belangrijkste les die we hieruit kunnen trekken is dat er bij de start van een samenwerking toch enkele prioriteiten overeengekomen moeten worden die als leidraad kunnen dienen. Binnen de prioriteiten moet dan ook duidelijk gemaakt worden welke actoren verantwoordelijk zijn voor de resultaten en moet er dus ook een duidelijke taak- en rolafbakening vastgelegd worden. Een combinatie van een top down prioritisering en een bottom-up inbreng kan een goede methode zijn om een samenwerkingsproject uit te voeren, maar dan is er voldoende duidelijkheid nodig over de gehanteerde strategie bij alle betrokken partners.
׀156 ׀
•
Duidelijke communicatie over het planningsproces
Bovenstaande factor maakt duidelijk dat communicatie over het planningsproces een sterke impact kan hebben op het draagvlak van een project. Immers wanneer er gestart wordt met een bottom-up proces dat later ‘omgebogen’ wordt naar een top-down aanpak, zonder de actoren te informeren over deze ‘bocht’, dan kan dit uitmonden in een aliënatie van het project. De actoren zien hun eigen inbreng niet meer en de manier waarop de doelstellingen tot stand komen is niet meer duidelijk. Wanneer duidelijk gecommuniceerd wordt over een nieuwe aanpak dan kunnen de betrokken partijen hun verwachtingen op dat gebied ook bijstellen.
> 5.4.2.3. Herindeling bevoegdheden/Verschuiven bevoegdheidslijnen Binnen Integrale Jeugdhulp kunnen we het instrument Intersectorale Toegangspoort classificeren als een herindeling van bevoegdheden. Het moeilijke proces om consensus over de organisatie en de implementatie van deze toegangspoort te bereiken, wordt belicht.
Intersectorale Toegangspoort De intersectorale toegangspoort zou de overgang van de voor de cliënt rechtstreeks toegankelijk jeugdhulp naar de niet-rechtstreekse toegankelijke jeugdhulp moeten stroomlijnen. Rechtstreeks toegankelijk jeugdhulp is de hulp waar de cliënt zelf beroep op kan doen. De jeugdhulp die niet-rechtstreeks toegankelijk is, de jeugdhulp die aangeboden wordt door de sector Bijzondere Jeugdbijstand en veel van die hulp wordt ook gerealiseerd door de sector voor Personen met een handicap (Vlaams Agentschap voor Personen met een handicap) (Vlaamse overheid, 2010, p.3) In de oorspronkelijke situatie moest de hulpvraag en de situatie van de hulpbehoevende voorgelegd en beoordeeld worden door gespecialiseerde tussenpersonen. Voor het hulpaanbod van de sector Bijzonder Jeugdzorg, erkend en gesubsidieerd door het Agentschap Jongerenwelzijn, gebeurt dat door de bureaus van de Comités bijzondere Jeugdzorg. Voor het hulpaanbod in de sector Personen met een handicap gebeurt de beoordeling door de provinciale evaluatiecommissies (PEC). Enkel als het Comité Bijzondere Jeugdzorg of de PEC oordelen dat de hulpvraag van die aard is dat nietrechtstreeks toegankelijk aanbod aangewezen is, kunnen cliënten er gebruik
van maken. Er zijn dus in deze situatie twee verschillende sectoraal aangestuurde toegangspoorten. Bij de jongeren en hun ouders zorgt dit voor een zeer weinig transparant proces waarbij toeval meer bepaalt waar en door wie de jongere geholpen wordt dan de aard van de problematiek. Een gebrek aan afstemming heeft blinde vlekken en overlappingen in het hulpaanbod als resultaat. Ook met het gevaar van verkokering van de sectoren moet rekening gehouden worden (Vlaamse Overheid, 2010, pp. 34). Het is duidelijk dat de organisatie van het jeugdhulpaanbod en dan meer specifiek de overgang van rechtstreeks toegankelijke jeugdhulp naar nietrechtstreeks toegankelijke jeugdhulp verre van efficiënt en klantgericht geregeld wordt. De nood aan coördinatie is dus zeer sterk aanwezig. Binnen Integrale Jeugdhulp is het oprichten van één intersectorale toegangspoort als oplossing aangereikt. De intersectorale toegangspoort zal als een autonome entiteit ingebed worden binnen het Agentschap Jongerenwelzijn. Een overkoepelende instantie waarin de sectorale administraties, de voorzieningen en de cliëntorganisaties of de gebruikers vertegenwoordigd zijn, zal de intersectorale toegangspoort aansturen. Kortom de toegangspoort betekent de installatie van een orgaan dat onafhankelijk is van de jeugdhulpaanbieders waarbij een complexe taakherverdeling moet uitgewerkt worden in overleg met de vele betrokken partijen (Van Tomme, Verhoest & Voets, 2011, p. 66). Men heeft bij de invoering van Integrale Jeugdhulp enkele mijlpalen vooropgesteld, met name: •
• •
Het opstellen van een implementatieplan tegen 31 juli 2005, dat aangeeft op welke wijze de migratie naar de nieuwe situatie wordt georganiseerd. Realisatie van de toegangspoort tegen 1 januari 2008 Nadere regels betreffende indicatiestelling, toewijzing, en bijzondere procedures worden bepaald door de Vlaamse Regering en vastgelegd in een uitvoeringsbesluit.
In 2011 zijn echter geen van deze vooropgestelde doelstellingen gerealiseerd. De activiteit rond de intersectorale toegangspoort heeft zich vooral toegespitst op de verdere verfijning van het concept. Dit gebeurde in administratieve of gemengde werk- en/of stuurgroepen. Er is een ׀158 ׀
eindrapportage uitgebracht die een verheldering van de algemene principes van de intersectorale toegangspoort voorstelt en de verschillende operationele fases in het besluitvormingsproces concretiseert.
Lessons learned •
Duidelijke nieuwe organisatiestructuur
Het implementatieproces kan vertraging oplopen doordat de concepten nog niet voldoende zijn uitgeklaard. Het gevolg is dat men na de implementatie veel tijd moet investeren in het operationaliseren van alle begrippen en uitwerken van definities. Zoals in de aangehaalde literatuur werd gesteld moet het herindelingplan duidelijkheid scheppen over de nieuwe organisatiestructuur (zie 5.3.3.1). Dit was bij de intersectorale toegangspoort niet het geval op het moment dat het decreet het concept intersectorale toegangspoort voorstelde. •
Betrokkenheid stakeholders
Bij de bekendmaking van het concept ‘intersectorale toegangspoort’ moest er nog veel energie gestoken worden in het zoeken naar consensus over de concepten. Een voldoende intersectoraal en intrasectoraal draagvlak is noodzakelijk om de toegangspoort succesvol te implementeren. Hoewel er reeds een belangrijke weg gegaan werd, is dat draagvlak op dit moment nog steeds fragiel. Bepaalde betrokken actoren zijn nog steeds niet overtuigd van de meerwaarde van de intersectorale toegangspoort. Het is zeer belangrijk om aandacht te schenken aan de opmerkingen en bedenkingen van de betrokken diensten zodat de weerstand voor verandering zoveel mogelijk kan ingeperkt worden. Ook qua informatievoorziening is er weinig doorgestroomd naar de betrokken partijen. Verschillende actoren wijzen er dan ook op dat er nog veel onduidelijkheden zijn met betrekking tot de gebruikte concepten. Ondertussen zijn er sinds het decreet al verschillende jaren verstreken waarin er door betrokken actoren weinig vooruitgang gezien werd. Dit heeft een negatieve invloed gehad op de geloofwaardigheid van het instrument.
> 5.4.2.4. Besluit Integrale Jeugdhulp Het project Integrale Jeugdhulp bevat verschillende beleidslijnen en instrumenten die het jeugdhulpaanbod hertekenen en een stap vooruit zouden moeten betekenen in het efficiënt, effectief en klantgericht werken van dit beleidsveld. Enkele instrumenten hebben we in deze case besproken en daaruit blijkt dat verschillende coördinatie-instrumenten kunnen ingezet worden maar dat belangrijke basisvoorwaarden zoals bijvoorbeeld politieke betrokkenheid, financiële middelen en voldoende draagvlak bij de betrokken actoren cruciale factoren zijn voor de optimale werking van deze coördinatie-instrumenten. Om deze case af te sluiten halen we nog enkele algemene lessen aan die in de context van Integrale Jeugdhulp ook belangrijke aandachtspunten vormen voor de coördinatie binnen beleidsdomeinen in de Vlaamse Overheid (Van Tomme, Verhoest & Voets, 2011, pp. 115-117). •
Afhankelijkheidsrelaties en machtsverhoudingen
De afhankelijkheidsrelaties, vastgelegd binnen Integrale Jeugdhulp kunnen objectief aangewezen worden, met name de cliënt als invalshoek. Toch kunnen organisaties elk deze relatie anders percipiëren en minder belangrijk achten waardoor het gemeenschappelijk doel gedeeltelijk vervalt. Een voorbeeld is wanneer een organisatie percipieert dat ze de cliënt vanuit haar eigen organisatieperspectief beter kan helpen dan vanuit de Integrale Jeugdhulpstructuur. Afgeleid van deze situatie kunnen we stellen dat het voor beleidsdomeinspecifieke coördinatie belangrijk is dat de perceptie van afhankelijkheid of nood aan coördinatie moet bestaan voordat de coördinatie goed kan lopen. •
Selectie van partners
Men is bij Integrale Jeugdhulp vertrokken van het principe om alle partners te betrekken bij alle aspecten van het decreet. Het selecteren van de partners moet gebeuren in functie van de doelstellingen en de bijbehorende acties zodat de samenwerking en afstemming optimaal kan verlopen op de meest efficiënte manier voor alle actoren.
׀160 ׀
Voor beleidsdomeinspecifieke coördinatie betekent dit bijvoorbeeld dat men op het managementcomité en de beleidsraad onderwerpen kiest die relevant zijn voor alle actoren. •
Kosten-batenverhouding op basis van objectieve informatie
Samenwerking en afstemming verloopt makkelijker wanneer de betrokken actoren voldoende winst zien in IJH voor de eigen organisatie en/of het eigen cliënteel. Binnen IJH is de cruciale factor echter dat er op dat gebied objectieve informatie ontbreekt. Hierdoor zijn de baten en de investeringen moeilijk in te schatten en aan te tonen waardoor het een kwestie wordt van ‘woord-tegen-woord’. Uit deze omstandigheden blijkt dat het belangrijk is dat de betrokken partijen de kosten en baten kunnen afwegen en er een positieve balans ontstaat voor de baten die de coördinatie teweeg brengt. Bovendien wordt hiermee bevestigd dat het koppelen van de informatie van de verschillende betrokken actoren cruciaal is voor de samenwerking. •
Responsabilisering
Duidelijkheid in rollen en verantwoordelijkheden voor elke partner en in elke beleidslijn is essentieel om resultaten te boeken op het vlak van samenwerking en afstemming. Dit blijkt een belangrijk obstakel te zijn geweest in het proces rond Integrale Jeugdhulp. Betrokken actoren zien IJH als een externe actor waarin zij geen verantwoordelijkheid dragen. Deze opvatting ligt echter ver van de oorspronkelijke idee van IJH, met name om alle actoren zoveel mogelijk samen te vatten in structuren en instrumenten zodat IJH geïnternaliseerd zou worden als een project van de zes sectoren en alle relevante betrokken actoren. De verschillende actoren werden echter niet expliciet geresponsabiliseerd voor doelstellingen en acties binnen IJH. Er werd bij de start van IJH verondersteld dat de verschillende actoren binnen IJH als betrokken partijen zelf acties zouden nemen om IJH te laten slagen. Deze factor laat zien dat het belangrijk is om partijen te responsabiliseren voor de gemeenschappelijke doelstellingen. Elk moet zijn taken kennen en de rollen tussen de actoren moeten duidelijk verdeeld worden. Wanneer dit
niet gebeurt, kan het gevaar ontstaan dat de actoren zich niet verbonden, noch verantwoordelijk voelen om het vooropgestelde resultaat te bereiken.
׀162 ׀
> 5.5. Algemeen besluit Om het rapport te besluiten, stellen we de algemene succes- en faalfactoren voor die uit het onderzoek naar boven zijn gekomen. We bekijken eerst de nood aan coördinatie zowel op objectief als op subjectief niveau. Daarna komen de algemene succes- en faalfactoren aan bod en de factoren die het meest belangrijk bleken. Om af te sluiten worden er algemene aandachtspunten geformuleerd om de beleidsdomeinspecifieke coördinatie binnen de Vlaamse Overheid te stimuleren en te optimaliseren. > 5.5.1.
Nood aan coördinatie: conclusie
De nood aan coördinatie werd in het onderzoek opgesplitst in de objectieve nood die we konden onderscheid op basis van de organisatiestructuur van het beleidsdomein en het theoretische begrip interdependentie en de gepercipieerde nood die door de actoren werd gevoeld. De hervorming Beter Bestuurlijk Beleid bracht in het algemeen een objectieve nood aan coördinatie met zich mee door de beleidsontwikkeling (departement) en beleidsuitvoering (agentschappen) van elkaar te splitsen. Om tot goed beleid te komen hebben beide entiteiten input van elkaar en een uitwisseling van kennis nodig. Dit betekent dat ze afhankelijk van elkaar zijn om taken tot een goed einde te brengen en tot deugdelijk bestuur te komen. Theoretisch wordt er dan gesproken van wederkerige interdependentie. Deze objectieve nood aan coördinatie betekent niet dat alle actoren op het veld deze nood automatisch voelen of nog dat deze nood aan coördinatie wordt opgelost door de samenwerking tussen agentschap en departement. In sommige beleidsdomeinen nemen agentschappen zowel strategische beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering op zich waardoor de rol van het departement in vraag gesteld wordt. Er is nog een tweede objectieve nood aan coördinatie, met name door het feit dat er veel agentschappen zijn gecreëerd waarbij diensten die vroeger verenigd werden in het departement nu een aparte organisatiestructuur kennen. De coördinatiestructuren en –instrumenten die aanwezig waren voor BBB binnen departementen, moeten nu vervangen worden door nieuwe coördinatie-instrumenten die de verschillende agentschappen toelaten eventuele overlap of contrasterende acties op elkaar af te stemmen. De gepercipieerde nood aan coördinatie die wordt aangegeven door de respondenten zelf biedt daarom een veel beter zicht op de noden die
actoren percipiëren en die ook stimuleren om coördinatie-instrumenten in te richten. De gepercipieerde noden die we op basis van de interviews onderscheidden, zijn: fragmentatie van beleid, overlap aan beleidseffecten, blinde vlekken in de dienstverlening, verschillende organisaties richten zicht tot één groep, wrijving en conflicten, groeiende kwaliteitsdruk op de dienstverlening, toenemende complexiteit van beleidsuitdagingen, dynamiek van de netwerksamenleving, inconsistenties in het beleid, zoektocht naar zuinigheid en kostenefficiëntie. Deze noden aan coördinatie sluiten aan bij de noden aan coördinatie (Bouckaert, Peters & Verhoest, 2010) die we in de theoretische beschouwingen aanhaalden. In sommige gevallen waren de gepercipieerde noden aan coördinatie een stimulans om op zoek te gaan naar instrumenten die deze noden konden opvangen. In andere gevallen daarentegen bleek de gepercipieerde nood geen trigger om over te gaan tot (betere) coördinatie omdat er bijvoorbeeld een verschil in visie tussen de betrokken actoren bestond. > 5.5.2.
Algemene succes- en faalfactoren
De interviews over de verschillende beleidsdomeinen heen leidden naar verschillende succes- en faalfactoren die passen binnen het algemene kader dat in de theoretische beschouwingen aan bod is gekomen. Naast deze instrumentspecifieke factoren waarover hierboven uitvoerig gerapporteerd werd, kunnen ook enkele algemene succes- en faalfactoren onderscheiden worden. Deze factoren blijken bij alle coördinatie-instrumenten aanwezig en spelen een belangrijke rol bij de algemene houding tegenover coördinatie. Ze zijn minder aan bod gekomen bij de specifieke bespreking van de coördinatie-instrumenten om niet in herhaling te vallen. •
Samenwerkingsgerichte cultuur
Wanneer er zowel bij de administratie als bij de politieke actoren een cultuur voor samenwerking aanwezig is dan heeft dit een positieve invloed op het engagement van de verschillende actoren om actief samen te werken binnen het beleidsdomein. Samenwerking en coördinatie worden sneller in overweging genomen om beleidsissues en beheer te managen. Inefficënt en dubbel werk wordt op deze manier ook vermeden. Een ander gevolg van een sterke administratieve cultuur die gericht is op interorganisationele samenwerking is de reflex om alle relevante actoren te betrekken bij het coördinatieproces. Dit heeft tot gevolg dat er een betere afstemming kan
׀164 ׀
gebeuren en dat bovendien een groter draagvlak voor initiatieven gecreëerd kan worden. •
Vertrouwen
Vertrouwen in de coördinatiepartners/-oganisaties blijkt ook een belangrijke invloed uit te oefenen op de motivatie om over te gaan tot coördinatie of nog om de coördinatie op een efficiënte en effectieve manier te voeren. Wanneer er bovendien ook duidelijke positieve attitudes over elkaar bestaan bij de verschillende entiteiten dan wordt dit vertrouwen ook sneller opgebouwd. Verder stimuleert dit vertrouwen de bereidheid om gezamenlijk naar buiten te komen onder strategische doelstellingen van het hele beleidsdomein in plaats van als elke entiteit apart met zijn eigen doelstellingen. Zoals doorheen heel het rapport gebleken is, blijft vertrouwen een cruciale factor in het coördinatieproces. In de volgende box omschrijven we enkele theoretische inzichten, vertaald naar de praktijk over het opbouwen van vertrouwen binnen een interorganisationele context.
Intermezzo: Managen van vertrouwen als cruciale factor in het coördinatieproces Doorheen het hele rapport komt de cruciale impact van vertrouwen op samenwerking en de wil om te coördineren tot uiting. Ook specifiek met betrekking tot de rol van het departement blijkt dat vertrouwen tussen de verschillende entiteiten vaak nog ontbreekt/ niet voldoende ontwikkeld is. Vertrouwen tussen actoren is een band tussen organisaties die langzaamaan kan opgebouwd worden. Om een beter inzicht te geven in het opbouwproces van vertrouwen, geven we een zicht op ‘the trustbuilding loop’ van Vangen & Huxham (2010). Figuur 12.
Trust-building loop
Ondersteun het vertrouwen voor meer ambitieuze samenwerking
Versterk de attitudes rond vertrouwen
Streef naar realistische en succesvolle outcomes (bescheiden in het begin)
Vorm verwachtingen over de toekomst van de samenwerking op basis vaan eerder gesteld gedrag, contracten en overeenkomsten
׀166 ׀
Heb genoeg vertrouwen en neem een risico met (verdere) samenwerking
In deze ‘loop’ voor het opbouwen van vertrouwen wordt gewezen op twee belangrijke factoren in het starten van een vertrouwensband. De eerste factor is het vormen van verwachtingen over de toekomst van de samenwerking. Deze verwachtingen kunnen gebaseerd zijn op eerder gesteld gedrag of op meer formele contracten en overeenkomsten. Er kunnen enkele barrières gedefinieerd worden voor het vormen van positieve verwachtingen. Zo kan bijvoorbeeld ambiguïteit over de rollen en de taken van de betrokken organisaties een belangrijk obstakel vormen. Er moet duidelijk gedefinieerd worden wat de taken en rollen zijn van de betrokken actoren en wat de gemeenschappelijke doelen zijn waar naar gestreefd wordt. De tweede factor richt zich op de bereidheid voor het nemen van risico’s met betrekking tot de samenwerking. Er moet immers vertrouwen bestaan tussen de organisaties voor een samenwerking wordt aangegaan. Risico’s worden meestal geassocieerd met opportunistisch gedrag en kwetsbaarheid ten opzichte van de andere betrokken partijen. Immers er kan misbruik gemaakt worden van het vertrouwen wanneer bijvoorbeeld één organisatie het eigenaarschap van een bepaalde gemeenschappelijke outcome volledig opeist. Bovendien gaat samenwerking ook meestal gepaard met een investering van de betrokken organisaties. Wanneer de samenwerking mislukt, zijn deze investeringen dus verloren. Wanneer het initiële vertrouwen echter aanwezig is om een samenwerking aan te gaan, dan kan er overgegaan worden tot het opbouwen van vertrouwen. De eerste stap in het vertrouwensproces is het streven naar doelen die realistisch en makkelijk bereikbaar zijn. Op deze manier kan vertrouwen opgebouwd worden via wederzijdse positieve ervaringen. Wanneer het vertrouwen groeit, dan stijgt ook de bereidheid om meer risicovolle doelen te stellen aan het samenwerkingsverband. Eens het vertrouwen aanwezig is, moet er aandacht besteed worden aan het onderhoud van dit vertrouwen.
Wanneer we deze factoren toepassen op de samenwerking tussen departement en agentschappen dan wordt duidelijk dat in de beleidsdomeinen waar de samenwerking stroef verloopt, deze twee factoren een grote rol spelen. Zo zijn de verwachtingen over de toekomst van de samenwerking gebaseerd op eerdere contacten tussen departement en agentschap. Ten eerste is er de onduidelijke taakafbakening met betrekking tot de rol van het departement. Er wordt immers nergens aangegeven welke taken het departement op zich moet nemen met betrekking tot de coördinatie van het beleidsdomein (Spanhove & Verhoest, 2008, pp. 56-64). Ten tweede bestaat de kans dat de eerste samenwerking(en) niet is meegevallen. Op dat moment kan er dus een negatief patroon van verwachtingen ontstaan. Wanneer er geen vertouwen bestaat dan gaat men ook niet over tot het aangaan van samenwerkingsverbanden. We zien dat er bij sommige agentschappen een wantrouwen bestaat tegenover het departement. Het departement pakt dit best aan door extra aandacht te besteden aan de kwaliteit van zijn diensten en er extra op toe zien dat de diensten die geleverd worden positief gepercipieerd worden. Op die manier kan er langzaamaan aan het vertrouwen gewerkt worden tot er een volwaardige samenwerking tussen departement en agentschappen kan ontstaan.
•
Politieke steun
Een andere belangrijke factor is de politieke steun die er voor het ingezette coördinatie-instrument bestaat. Deze steun is vooral belangrijk wanneer de inbreng van de politieke actoren vereist is om het instrument optimaal te laten werken. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de beleidsraad en beleidopvolgingssystemen. Wanneer duidelijk wordt dat er geen politiek engagement voor het coördinatie-instrument bestaat, verandert het coördinatie-instrument van een efficiënt en effectief middel naar een suboptimaal en inefficiënt debacle. Bovendien kan de aanwezige steun van de bevoegde minister eventuele weerstand bij de verschillende actoren de kop in drukken. Wanneer deze steun ontbreekt, kan ook de prioriteit en het engagement bij de actoren voor het instrument dalen. Deze factor is bij de bespreking van de specifieke coördinatie-instrumenten ook uitvoerig aan bod gekomen.
׀168 ׀
•
Te weinig aandacht voor een externe focus na hervorming
Wat ook aan bod is gekomen tijdens de interviews is de fase die aanbreekt eens een hervorming is geïmplementeerd. Deze fase kan gekenmerkt worden door het zoeken naar rollen, taakafbakening en onderlinge relaties. Een verandering in de organisatiestructuur brengt op de werkvloer veel veranderingen mee. Wanneer we de verschillende coördinatie-instrumenten hebben besproken, werd duidelijk dat vele actoren de afgelopen jaren zich vooral hebben geconcentreerd op ‘wat is onze rol als entiteit?’, ‘hoe stellen we ons op ten opzichte van andere entiteiten?’, ‘Hoe profileren we ons in de maatschappij als entiteit?’,.. De antwoorden op deze vragen worden stilaan duidelijk, dit betekent dat er extra energie en tijd vrijkomt die ingezet kan worden om de bestaande processen en procedures te optimaliseren. De interne focus bij departementen en agentschappen die na de implementatie van de ‘Beter Bestuurlijk Beleid’-hervorming dikwijls dominant was, kan stilaan verlaten worden voor een focus die gericht is op een optimale samenwerking en afstemming met andere entiteiten binnen het beleidsdomein en daarbuiten. > 5.5.3.
Aandachtspunten
Op basis van de theoretische beschouwingen en de bevindingen in het onderzoek kunnen enkele algemene aanbevelingen worden geformuleerd voor beleidsdomeinspecifieke coördinatie in de Vlaamse Overheid. Aandachtspunt 1: Stimuleren van waarden die samenwerkingsgerichte cultuur ondersteunen Enkele waardegebonden succes- en faalfactoren blijken met betrekking tot interorganisationele coördinatie een belangrijke invloed te hebben op de bereidheid en het engagement van alle actoren om de coördinatie efficiënt en effectief te laten verlopen. We onderscheiden zo bijvoorbeeld de aanwezigheid van een samenwerkingsgerichte cultuur, engagement zowel bij de administratie als bij de politieke actoren om samen coördinatieinstrumenten te ondersteunen, vertrouwen tussen de actoren. Deze factoren kunnen beschouwd worden als basiswaarden die bij elke actor aanwezig moeten zijn voordat coördinatie kan opgestart worden. Cultuurmanagement, ook een coördinatie-instrument op zich, kan hier
ingezet worden om bepaalde waarden te stimuleren en te ontwikkelen in alle geledingen van de organisatie. De Vlaamse Overheid geeft al een eerste aanzet door samenwerking als kerncompententie voor al haar ambtenaren aan te geven. Deze waarde/competentie zou echter nog sterker naar voren moeten komen met betrekking tot bepaalde initiatieven. In de tegenwoordige publieke context zou het betrekken van andere relevante actoren een automatische reflex moeten worden. De nadruk zou daarbij bovendien ook gelegd moeten worden op het streven naar het algemeen belang waarbij de eigen belangen van de organisatie/ individu gekoppeld worden aan dit algemene belang. Aandachtspunt 2: Blijvende politieke betrokkenheid bij coördinatie Bij het inzetten van een coördinatie-instrument waarbij politieke opvolging en inbreng vereist is, blijkt het van groot belang dat er een duidelijke politieke steun en medewerking aanwezig is. De politieke actoren moeten dus het nodige engagement aan de dag leggen bij het gebruik van beleidsdomeinspecifieke coördinatie-instrumenten. De coördinatieinstrumenten die in het onderzoek aan bod kwamen en waarbij er een duidelijke politieke steun aanwezig was, werkten effectief en efficiënt zoals bijvoorbeeld het spijbelactieplan en POCO. Wanneer deze medewerking en bereidheid bij de politieke actoren ontbreekt dan kan dit een nefaste invloed hebben op de werking van het coördinatie-instrument. De boodschap is dus dat politieke actoren de samenwerking met de administratie moeten aangaan en blijven aangaan. Niet enkel bij de opstart van een instrument maar ook doorheen het volledige proces zodat het coördinatie-instrument zijn toegevoegde waarde kan behouden. Aandachtspunt 3: Strategisch geïntegreerde opmaak van de beleidsnota Het coördinatiepotentieel van een beleidsnota is op zijn grootst wanneer de beleidsnota opgedeeld wordt in enkele strategische beleidslijnen die de beleidsmaatregelen van de verschillende entiteiten binnen het beleidsdomein overkoepelen. Deze strategische beleidslijnen dienen, door de politiek verantwoordelijke minister na overleg met zijn departement en agentschappen, worden vastgelegd op basis van de keuzes die in het regeerakoord zijn gemaakt. Op die manier kan er naar een beleid gestreefd worden waarbij alle entiteiten binnen het beleid van ‘hun’ beleidsdomein een duidelijke plaats krijgen en waarbij hun organisatiedoelen bovendien
׀170 ׀
afgestemd worden waardoor dubbel werk en blinde vlekken in het beleid vermeden worden. Bovendien biedt deze structuur een duidelijk overzicht waardoor er ook een betere opvolging van de doelstellingen kan plaatsvinden. De transparantie wordt op deze manier geoptimaliseerd. Idealiter worden de strategische beleidslijnen van een beleidsdomein best ook gekoppeld met overheidsbrede doelstellingen (zoals in het regeerakoord). Op deze manier ontstaat er een cascade van doelstellingen. Deze structuur van een beleidsnota wordt bereikt door het gebruik van vastgelegde procedures waarbij de agentschappen hun operationele input centraal aan het departement leveren, optimaal op basis van een aantal eerste krachtlijnen van de politiek verantwoordelijke minister. Na overleg tussen politiek, departement en agentschappen kan onder de politiek vastgelegde strategische doelstellingen deze agentschapsspecifieke inbreng ingebracht en verder uitgewerkt/aangepast worden. Op deze manier ontstaat er een goed opvolgbare, transparante en centraal afgestemde weergave van het toekomstige beleid voor alle betrokken actoren. Aandachtspunt 4: De beleidsraad moet in haar beleidsmatige rol aandacht schenken aan de strategische visie van het beleidsdomein Uit de praktijk blijkt dat de beleidsraad een belangrijke rol speelt in het bepalen van de strategische visie van het beleidsdomein, bijvoorbeeld in actuele thema’s waarin een standpunt vereist is, en in de koppeling van de activiteiten van de verschillende entiteiten aan het overkoepelende strategische beleid, alsook wat betreft de opvolging van de uitvoering van de beleidsprioriteiten van de minister. Wanneer deze beslissingen niet op de beleidsraad genomen worden dan verliest het beleidsdomein haar dynamiek om met vereende krachten eenduidig op de maatschappelijke problemen te reageren. Bovendien kan er in de verschillende entiteiten dan moeilijk afgestemd worden op een gemeenschappelijk visie. Het niet-functioneren van de beleidsraad versterkt de middelpuntvliedende krachten die in een verzelfstandigd overheidslandschap aanwezig zijn, waarbij entiteiten eerder hun eigen belangen en standpunten vooropstellen, in plaats van het overkoepelende beleid. De belangrijke afstemming binnen de beleidsraad gebeurt meestal niet in de beleidsdomeinen waar er weinig politieke betrokkenheid is bij de beleidsraad als instrument. Ook in deze aanbeveling speelt politieke betrokkenheid dus een cruciale rol in de optimale afstemming van actoren.
Aandachtspunt 5: De werking van het managementcomité kan versterkt worden door het invoeren van een beslissingsopvolgingssysteem Het managementcomité is een coördinatie-instrument dat wanneer het goed functioneert een toegevoegde waarde is voor ambtelijke beslissingen op beleidsdomeinniveau. Deze beslissingen hebben hoofdzakelijk betrekking op procedures die worden afgesproken en beleidsdomeinbreed beheer. Ze maken een eenduidige positie op overheidsbrede overleg- en beslissingsorganen (zoals het CAG) mogelijk, alsook de opvolging van de uitvoering van beslissingen die op die fora zijn genomen. De beslissingen of opdrachten die op het managementcomité vastgelegd worden, kunnen best elke vergadering opgevolgd aan de hand van een beslissingsopvolgsingssysteem. Op deze manier worden de actoren terug aan hun engagementen herinnerd en vergroot de wil om deze op te volgen en te volbrengen. Het managementcomité wint duidelijk aan dynamiek en slagkracht als het gemeenschappelijke projecten aanstuurt, zoals gemeenschappelijke ICT-projecten (of zelfs gemeenschappelijke ICTbudgetten). Ook zou het managementcomité meer moeten worden gebruikt om best-practices of nieuwe instrumenten op vlak van beheer te delen tussen de betrokken organisaties. Aandachtspunt 6: Thematische stuur- en werkgroepen verbinden aan de beleidsraad Door het verbinden van thematische stuur- en werkgroepen aan de beleidsraad verkrijgt de werkgroep een meer legitieme en autoritaire positie. Op die manier stijgt het engagement en de prioritisering bij de diensten die medewerkers moeten afstaan en bij de medewerkers zelf. Zo zal er bijvoorbeeld minder weerstand zijn (bij de medewerker en/of bij de hiërarchische overste) om aan een werkgroep deel te nemen en zal er ook voldoende tijd en energie ingestoken worden. Deze legitieme positie kan ook op andere manieren verkregen worden bijvoorbeeld door een voorzitter te benoemen die een expert is op het betreffende gebied. De verbondenheid met de beleidsraad geeft echter aan dat er zowel een politieke als ambtelijke prioriteit bestaat voor de werkgroep. Aanbeveling 7: Duidelijke procedures voor de leden van thematische werken stuurgroepen ׀172 ׀
Wanneer er medewerkers afgevaardigd worden in werk- en stuurgroepen dan is het van belang dat ze een duidelijk mandaat vanuit de organisatie meekrijgen om beslissingen te nemen. Wanneer er voor elke minimale beslissing/voortgang moet teruggekoppeld worden met een hiërarchische overste dan komt dit de efficiëntie van de werkgroep niet ten goede. Ook het lid zijn van een werkgroep moet volstaan om deel te nemen aan de vergaderingen. Er moet dus niet voor elke vergadering opnieuw toestemming gevraagd worden. Het is van belang om de verkokerde diensten te verbreken aan de hand van werkgroepen. De gestructureerde terugkoppeling van informatie vanuit die overlegorganen naar betrokken management en medewerkers in de organisatie door de werkgroepleden dient meer expliciete aandacht te krijgen. Aandachtspunt 8: De invoering van uitwisselingssysteem in elk beleidsdomein
een
algemeen
informatie-
De aanwezigheid van een informatie-uitwisselingssysteem kan zelfs bij een minimale invulling een grote invloed uitoefenen op de cultuur en de wil om samen te werken en te coördineren. Wanneer het informatieuitwisselingssysteem enkel informatieve berichten verspreidt over de verschillende entiteiten en de lopende projecten dan kan dit bijvoorbeeld een aanleiding geven om af te stemmen over zaken die bij elkaar aansluiten bijvoorbeeld. Deze uitwisseling van informatie die gebeurt binnen de grenzen van het beleidsdomein, versterkt de band tussen entiteiten en met het beleidsdomein als overkoepelend geheel. Maximaal kan een informatieuitwisselingssysteem beleidsgegevens uitwisselen zoals we bijvoorbeeld POCO en MODO besproken hebben. Er is dan niet alleen een uitwisseling van informatie maar ook van gegevens en data. Deze manier van informatiedeling maakt afstemming tussen actoren mogelijk doordat alle gegevens voor iedereen beschikbaar zijn. Wat ook een positieve invloed heeft op de efficiëntie. Aandachtspunt 9: Duidelijk gedefinieerde en herindelingsstructuur bij de herschikking van bevoegdheden
operationele
Een nieuwe organisatiestructuur moet zo snel mogelijk vastliggen en meegedeeld worden aan alle betrokken actoren. Uit een case blijkt
duidelijk dat, wanneer het herindelingsplan nog niet volledig vastligt en het plan onvoldoende operationeel is, het implementatieproces grote vertragingen kan oplopen. Er moet immers eerst veel energie gestoken worden in het duidelijk definiëren en operationaliseren van de nieuwe structuur, de verschillende concepten en ideeën voordat ze in de praktijk kunnen worden ingezet. Deze vertragingen in het implementatieproces kunnen dan ook weer een negatieve invloed op het geloof in het project en het draagvlak dat bij de betrokken partijen bestaat. Belangrijk in deze situatie is om informatie te blijven uitwisselen over de fase van het project en de actoren bovendien zoveel mogelijk te betrekken om zo het draagvlak te versterken. De belangrijkste elementen blijken dus een duidelijk en operationeel plan dat opgesteld is met betrokkenheid van de diensten. Aandachtspunt 10: De rol van het departement moet duidelijk vastgelegd worden Uit het onderzoek is duidelijk gebleken dat de rol die voor het departement werd vastgelegd binnen BBB niet vanzelfsprekend is. De taakopdeling waarbij het departement instaat voor de strategische beleidsvoorbereiding, -evaluatie en –ondersteuning van de minister en de agentschappen zich richten op de beleidsuitvoering, waarbij ze operationele input kunnen doen, blijkt in de praktijk een moeilijke operationalisering te kennen. In de onderzochte beleidsdomeinen werd duidelijk dat zowel voor de agentschappen als voor het departement er een zoektocht heeft plaatsgevonden waarbij de rollen en taken werden verdeeld afhankelijk van de capaciteit van de entiteiten, de tradities die leefden binnen het beleidsdomein voor BBB en de attitudes die over elkaar bestonden. In sommige beleidsdomeinen heeft men ervoor gekozen om het principe van BBB zo dicht mogelijk te benaderen, in andere daarentegen ligt de taakinvulling van het departement eerder op de loutere procesmatige ondersteuning van de beleidsontwikkeling. De inhoudelijke opstelling wordt immers volledig door de agentschappen opgenomen. De beleidsontwikkelde rol van het departement blijft dus zeer beperkt. De onduidelijkheid en ambiguïteit die op dit moment in sommige beleidsdomeinen te vinden is, komt de efficiëntie, transparantie en effectiviteit van het beleid niet ten goede. We kunnen wel stellen dat in alle onderzochte beleidsdomeinen actief gezocht wordt naar de rolafbakening van het departement en bijgevolg dus ook van de agentschappen. Ook kan de managementovereenkomst bijvoorbeeld
׀174 ׀
aangewend worden om duidelijkheid te scheppen in de taken en rollen van het departement.
Referenties 6, P. ; Leat, D.; Seltzer, K. & Stoker, G. (2001). Towards holistic governance. The new reform agenda. Hampshire: Palgrave. Alexander, E.R. (1995). How organisations act together. Interorganisational coordination in Theory and Practice. Amsterdam: OSA. Baarda, D.B. en M.P.M. de Goede en J. Teunissen (2001). Basisboek kwalitatief onderzoek: Praktische handleiding voor het opzetten en uitvoeren van kwalitatief onderzoek. Groningen: Stenfert Kroese. Beuselinck, E. (2008). Shifting public sector coordination and the underlying drivers of change : a neo-institutional perspective. Beuselinck, E. & Verhoest, K. (2008). Coördinatie in een gefragmenteerd overheidslandschap: internationale trends en lessen voor Vlaamse en lokale besturen. Burger, Bestuur en Beleid: tijdschrift voor bestuurskunde en bestuursrecht, 5 (1), pp. 76-92. Bouckaert, G.; Verhoest, K. & Wauters, A. (2000). Van effectiviteit van coördinatie naar coördinatie van effectiviteit. Overheidsmanagement nr. 10. Brugge: Die Keure. Bouckaert, G., Peters, G. & Verhoest, K. (2010). The coordination of public sector organisations. Shifting patterns of public management. Palgrave Macmillan. Delarue, A. & Spanhove, J. (2010). Towards more accountability and improved performance. Business case: Strategic planning and performance measurement at the Flemish Department of Public Governance. Paper gepresenteerd op de EGPA-conferentie van 8-10.09.2010 in Ljubljana, Slovenië. Desmidt, S. & Heene, A. (2005). Strategie en organisatie van publieke organisaties. Leuven: Lannoo campus. Emerson, R.M. (1962). Power-dependence relations. American Sociological Review, 27(1), pp. 31-41.
׀176 ׀
Halligan, J. (2010). Post-NPM responses to disaggregation through coordinating horizontally and integrating governance. In: Laegreid P., Verhoest K. (Eds.), Governance of public sector organizations: proliferation, autonomy and performance. (pp. 67-88). Hampshire: Palgrave Macmillan. Kickert, W.J.M.; Klijn, E-H. & Koppenjan J.F.M. (1997) Managing complex networks: strategies for the public sector. London: SAGE. Luts, Op de Beeck & Verhoest (2010). Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. Stand van zaken en aanzet tot oplossingen vanuit interationale ervaringen. Leuven: SBOV. Managing for shared outcomes development Group (2004). Getting Better at managing for shared outcomes. A resource for agency leaders. Nieuw Zeeland Metcalfe, L. & Richards, S. (1990). Improving public management. London: SAGE Publications. McQuaid, R., W. (2010). Theory of organizationel partnerships: partnership advantages, disadvantages and success factors. In: Osborne, S.P. (Ed.), The New Public Governance? (pp. 127-149). Londen: Routledge. OECD (1996). Building policy coherence: Tools and tensions. PUMA Occasional Papers nr. 12. Parijs: OECD. Osborne, P.S. (2010) The new governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance. London: Routledge. Peters, G. B. (1998). Managing horizontal government. The politics of coordination. Public Administration, 76 (2), pp. 295-311. Rhodes, R.A.W. (1999).Understanding governance. Policy networks, governance, reflexivity and accountability. Buckingham: Open University Press. Rogers,D. L. & Whetten D. A. (1982). Interorganizational coordination : theory, research, and implementation. Ames (Iowa): Iowa State Press SERV (2009). Impact van de financiële en economische crisis op Vlaanderen en België. Brussel: SERV.
Spanhove, J. & Verhoest, K. (2008). Deugdelijk bestuur in de Vlaamse Overheid anno 2008. Een kwalitatieve analyse van nieuwe Government Governance mechanismen in BBB. Leuven: SBOV. State Services Commission New-Zealand (2008). Factors for successful coordination. A framework to help state agencies coordinate effectively. New-Zealand Thompson, J.D. (1967). Organizations in action. New York: Mcgraw-Hill. United States General Accounting office (2000). Managing for results. Barriers to interagency coordination. Washington. Vallet, N. (2008). Strategisch management in publieke organisaties… de vlag die vele ladingen dekt. Brussel: Sigma. Van Thiel, S. (2007). Bestuurskundig onderzoek. Een methodologische inleiding. Bussum: Coutinho. Van Tomme, N. , Verhoest, K., Voets, J. & De Peuter, B. (2011). Evaluatie van het deecreet van 7 mei 2004 betreffende de Integrale jeugdhulp. Leuven: K.U.Leuven Instituut voor de Overheid. Verhoest, K.; Legrain, A. & Bouckaert,G. (2003). Over samenwerking en afstemming: instrumenten voor een optimale beleidsen beheerscoördinatie binnen de publieke sector. Brussel: Academia Press, DWTC in samenwerking met Instituut voor de Overheid. Verschuere, B. & Vancoppenolle, D. (2010). Welzijn in Vlaanderen. Beleid, bestuurlijk eorganisatie en uitdagingen. Brugge: Die Keure. Vlaamse Overheid, Stuurgroep BBB (2002). Beter Bestuurlijk Beleid. Instrumenten en mechanismen voor afstemming van beleidsvoering. Brussel: Vlaamse Overheid. Vlaamse Regering (11 juni 2004). Besluit van de Vlaamse Regering van 11 juni 2004 tot afbakening van het toepassingsgebied van de Integrale Jeugdhulp en van de regio’s IH en tot regeling van de beleidafstemming IJH. Wageman,R. (1995). Interdependence and Group Administrative Science Quarterly, (40)1, pp. 145-180.
׀178 ׀
effectiveness.
6. Bijlagen > 6.1.
Bijlage 1: Succes- en faalfactoren gedefinieerd door Rogers & Whetten (1982)
Tabel 8. Interpretatieve en contextuele succesfactoren voor coördinatie (Rogers & Whetten, 1982) interpretatieve succesfactoren o Gepercipieerde nood aan coördinatie o Beloningen compenseren de kosten
contextuele succesfactoren o Noden/voordelen van coördinatie o Schaarse middelen: wanneer een organisatie geconfronteerd wordt met een mogelijk tekort aan
o Positieve attitudes
middelen, zal sneller overgegaan
o Consensus tussen leidend
worden tot coördinatie
personeel en middenkader zodat conflict vermeden wordt o Behouden van integriteit en identiteit van de organisatie o Behouden van de prestige/macht/ domein van organisatie, leider, personeel o ‘cosmopolitan’ ethos/
o normen voor innovatie en coördinatie: wanneer in een organisatie normen bestaan voor innovatie dan zal deze organisatie sneller overgaan tot coördinatie o Standaardisatie: een organisatie met gestandaardiseerde procedures is beter voorbereid om
wereldbeeld: deze visie op de
coördinatie aan te gaan doordat
maatschappij maakt dat andere
supervisie en betere
organisaties worden gezien als
accountability mogelijk is
waardevolle bronnen van
o Decentralisatie
informatie
o Professionalisme: een organisatie
o Groep-georiënteerde probleembenadering: bevordert
׀180 ׀
waar professionalisme aanwezig is heeft de mogelijkheid om meer
de samenwerking tussen
controle uit te oefenen doordat
personeelsleden
professionalisme gepaard gaat
o Beloningen voor
met verantwoordelijkheid en
groepgeoriënteerde benadering
accountability. Professionalisme
en omgevingsfocus: weerstand
faciliteert ook coördinatie omdat
bij het personeel wordt op deze
men meestal meer openstaat voor
manier tot een minimum
innovatie (meer aanzetten tot
beperkt
coördinatie)
o Toegankelijkheid/ bereikbaarheid van andere organisaties o Positieve evaluaties van andere organisaties/personeel o Vergelijkbare middelen,doelen en noden
o Functiediversiteit: verhoogt de linken met andere organisaties o Aanbieden van verschillende diensten/gedifferentieerde outputs: wanneer een organisaties verschillende diensten voorziet dan ontstaat er een grotere nood
o Gemeenschappelijk engagement
aan verbindingen met andere
o Gemeenschappelijke belangen
organisaties
en benaderingen o Akkoord over waarde en nut van de coördinatie
o Leiderschapskwaliteiten o Gestandaardiseerde verwijzingen: organisaties waarin
o Goede historische relaties
gestandaardiseerde verwijzingen
o Gepercipieerde gedeeltelijke
gebeuren naar andere
afhankelijkheid
organisaties, staan structureel dicht bij coördinatie met deze organisaties o Informele contacten/ uitwisselen van informatie en middelen o Geografische nabijheid: vergroot de kans op informele contacten
o Grensoverschrijdende rollen: grensoverschrijdende rollen zorgen voor meer informele contacten en het scannen van de omgeving o Complementaire rollen van organisatie en personeel o Vergelijkbare structuren, noden en diensten o Vrijwillig lidmaatschap: wanneer personeel vrijwillig lid is van bepaalde associaties dat verlaagt de kans op vijandigheid en misconcepties met betrekking tot andere leden. Gedeelde waarden worden bovendien ontdekt. o Veranderlijkheid in het politiekeconomische systeem: de veranderlijkheid in het politiekeconomische systeem veroorzaakt onzekerheid: dit vormt een stimulans om tot coördinatie over te gaan
׀182 ׀
Tabel 9. Interpretatieve en contextuele faalfactoren voor coördinatie (Rogers & Whetten, 1982) Interpretatieve faalfactoren o Tegenstrijdige belangen o Gepercipieerde dreigingen/ competitie o Gepercipieerd verlies van
Contextuele faalfactoren o Coördinatiekosten doen voordelen teniet o Bureaucratisering: gaat gepaard met stijgende
organisationele identiteit en/of
communicatiekosten,
programma-identiteit
fragmentatie van communicatie
o Gepercipieerd verlies van prestige en macht o Lagere effectiviteit van de
en een mogelijke communicatiestop. Dit maakt het moeilijk om met andere
diensten: men percipieert
organisaties te communiceren.
coördinatie als hebbende een
Bovendien staat bureaucratie
slechte invloed op de
innovatie in de weg
effectiviteit van de diensten o Vervreemding van de klanten:
o Centralisatie: de leidende staf van een gecentraliseerde
organisaties hebben schrik dat
organisatie is in het algemeen ver
door coördinatie de klanten van
verwijderd van de coördinerende
de organisatie gaan vervreemden
organisaties met rolambiguïteit,
o Onmogelijkheid om nieuwe klanten te dienen: de organisatie vreest dat door coördinatie nieuwe klanten niet meer bediend gaan kunnen worden o Verschillen in socialisatie tussen organisatie/ leider en professional:
fragmentatie van autoriteit en conflict tot gevolg o Professionalisatie: gebrek aan gemeenschappelijke taal o Specialisatie: gebrek aan gemeenschappelijke taal o Ontoereikende interne communicatie/tolerantie
communicatieproblemen ontstaan door een gebrek aan een gemeenschappelijke taal o Verschillen in leiderschapsbenadering en macht o Ongelijkheid in opleiding van
o Weinig tot geen grensoverschrijdende rollen o Weinig frequente en ontoereikende externe communicatie o Structurele verschillen (vb.:
personeel:
bureaucratie <–>
communicatieproblemen
ongestructureerde org (verlies
ontstaan door een gebrek aan
van autonomie))
een gemeenschappelijke taal o Inter- en intra-professional
o Verschillen in prioriteiten/ middelen/ functies/ doelen
verschillen:
o Unilaterale uitwisseling
communicatieproblemen
o Fragmentatie van de omgeving:
ontstaan door een gebrek aan
federaal - staat – lokale niveaus
een gemeenschappelijke taal,
van overheid
bovendien worden er
o Overheidsbemoeienis (evaluatie)
verschillende prioriteiten en
en verstoring van routine, macht
doelen gesteld
of status
o Verschillende prioriteiten, ideologieën en doelen o Gebrek aan gemeenschappelijke taal: dit heeft een negatieve invloed op de communicatie o Interne normen tegen uitbreiding o Vrees voor negatieve evaluaties van andere organisaties o Imperfecte kennis van omgeving met betrekking tot organisaties waarmee samengewerkt zou
׀184 ׀
kunnen worden o Slechte historische relaties/beeldvorming o Vrees voor sancties door netwerkleden wanneer wordt samengewerkt met ‘verkeerde’ organisaties
> 6.2.
Bijlage 2: MODO
Figuur 13. MODO (Delarue & Spanhove, 2010) In deze figuur een overzicht van strategische doelstellingen te zien per subentiteit. Bij elke doelstelling wordt een stand van zaken aan de hand van een kleurcode (rood/geel/groen) en een bijgaande opmerking (“post-it”). Deze status wordt elke maand geupdate. Op deze manier wordt een duidelijke stand van zaken weergegeven. Op basis van deze informatie kunnen onderbouwde beslissingen genomen worden.
186
> 6.3.
Bijlage 3: Visuele Voo orstelling va an hiërarchie binnen strategisch he en opera ationele doe elstellingen
4. Visuele Voorstelling V van hiërarcchie binnen strategische s e en Figuur 14 operationele doelstelling d en (Delarue e & Spanhov ve, 2010) w duide elijk hoe operationelle doelstelllingen In dit sccreenshot wordt samenhange en en bijdragen aan eenzelfde overkoepele ende strateg gische doelstelling g. Er is een duidelijke d we eergave van oorzaak en gevolg. g
> 6.4.
Bijlage 4: MODO als basis voor rapportage via beleidsbrief
Figuur 15. MODO als basis voor de kwartaalrapportering over de uitvoering van de beleidsnota (Delarue & Spanhove, 2010)
Ook hier wordt gewerkt met statusaanduidingen per strategische en operationele doelstelling. Deze informatie wordt gebruikt om aan het kabinet te rapporteren over de stand van zaken van de uitvoering van de beleidsdoelstellingen.
׀188 ׀
> 6.5.
190
Bijlage 5: Dienstencattalogus depa artement We elzijn, Volksgezon ndheid en Gezin G (abstra act)
