Zpráva o šetření. ve věci podnětu paní P

Úřad práce je před vydáním rozhodnutí o vyřazení z evidence povinen zjišťovat veškeré relevantní okolnosti, které by svědčily pro případné vážné důvody na straně uchazeče, vylučující hodnocení jednání jako maření součinnosti s úřadem práce. V Brně dne 1. července 2011 Sp. zn.: 5383/2010/VOP/EHŠ

Zpráva o šetření ve věci podnětu paní P. A - Obsah podnětu Na Kancelář veřejného ochránce práv se obrátila paní P. (dále také „stěžovatelka“) s podnětem, který se týká jejího sankčního vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Z jejího podání vyplývá, že Úřad práce v Bruntále (nyní Úřad práce ČR - kontaktní pracoviště Bruntál; dále také „úřad práce“) dne 27. 10. 2010 rozhodl o jejím vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle ustanovení § 30 odst. 2 písm. e) a odst. 3 a § 31 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, za maření součinnosti s úřadem práce, spočívající v tom, že se ve stanoveném termínu nedostavila na úřad práce bez vážných důvodů. Stěžovatelka uvádí, že jí byl stanoven termín k dostavení se na úřad práce na den 26. 10. 2010. Na úřad práce se však dostavila až následující den, tj. dne 27. 10. 2010, neboť měla zafixované datum dalšího dostavení se na úřad na 27. 10. 2010 vzhledem k tomu, že předchozí schůzka na úřadě práce se konala dne 27. 9. 2010. Správný termín zapomněla rovněž z důvodu svého stěhování dne 26. 10. 2010, přičemž v tento den u ní také proběhlo místní šetření sociální pracovnice Městského úřadu v Krnově. Paní P. se zmiňuje, že již odpoledne dne 26. 10. 2010 zjistila, že termín schůzky byl sjednán na tento den, a snažila se proto na úřad práce dovolat, avšak nikdo nebral telefon. Proto se na úřad práce dostavila ihned následující den a vše výše uvedené sdělila zprostředkovatelce a omluvila se. Úřad práce ani Ministerstvo práce a sociálních věcí však popsané důvody nepovažují za vážné důvody ve smyslu ustanovení § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, a proto byla stěžovatelka vyřazena z evidence uchazečů o zaměstnání a rozhodnutí o tomto bylo Ministerstvem práce a sociálních věcí potvrzeno. B - Skutková zjištění Ve věci sankčního vyřazení stěžovatelky z evidence uchazečů o zaměstnání bylo zahájeno šetření postupu Úřadu práce v Bruntále a Ministerstva práce a sociálních věcí a za účelem komplexního posouzení případu bylo od dotčených úřadů vyžádáno vyjádření a spisová dokumentace. Rovněž tajemník Městského úřadu v Krnově byl vyzván k podrobnějšímu vyjádření k okolnostem místního šetření provedeného sociální pracovnicí v bytě stěžovatelky dne 26. 10. 2010. Ze spisové dokumentace mám za prokázané, že dne 27. 9. 2010 stěžovatelka Úřadu práce v Bruntále podala žádost o zprostředkování zaměstnání, na základě které byla od tohoto data zařazena do evidence uchazečů o zaměstnání, přičemž

byla řádně poučena o právech a povinnostech uchazeče o zaměstnání. Následně se dne 26. 10. 2010 měla dostavit na stanovený termín na úřad práce. Dostavila se však až dne 27. 10. 2010 a do protokolu na úřadu práce uvedla, že měla zafixovaný termín návštěvy úřadu práce na 27. 10. 2010, a skutečnost, že termín je stanoven na 26. 10. 2010, zjistila dne 26. 10. 2010 v odpoledních hodinách, načež se snažila na úřad práce dovolat, ale telefon nikdo nezvedal. Dále uvedla, že se dne 26. 10. stěhovala a měla v bytě sociální pracovnici na šetření. Úřad práce na základě toho upustil od dalšího šetření a ještě dne 27. 10. 2010 vydal rozhodnutí o vyřazení stěžovatelky z evidence uchazečů o zaměstnání, když stěžovatelkou zmiňované důvody neuznal jako vážné ve smyslu ustanovení § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Dne 16. 11. 2010 stěžovatelka proti rozhodnutí úřadu práce o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podala odvolání, které na žádost úřadu práce dne 22. 11. 2010 doplnila přípisem vedoucího odboru sociálního Městského úřadu v Krnově. Z jeho vyjádření vyplývá, že dne 26. 10. 2010 bylo v jejím bytě v době od 11:00 do 12:30 hod. pracovnicí odboru sociálního provedeno místní šetření z důvodu ukončení nájemní smlouvy. Úřad práce tedy dospěl k závěru, že odvolání nemůže vyhovět, neboť se stěžovatelka mohla dostavit v uvedený den v jiný čas kdykoliv v pracovní době od 8:00 hod., takže odvolání bylo úřadem práce postoupeno k rozhodnutí Ministerstvu práce a sociálních věcí. To stěžovatelkou uváděné důvody stejně jako úřad práce nezohlednilo jako důvody, kterými by bylo možno omluvit jednání, jež vedlo k neplnění povinností uchazeče o zaměstnání. Odvolání proto bylo zamítnuto a napadené rozhodnutí o vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání podle ustanovení § 30 odst. 2 písm. e) a odst. 3 a § 31 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, potvrzeno. C - Právní hodnocení veřejného ochránce práv Podle ustanovení § 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, působí veřejný ochránce práv k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod. Do působnosti veřejného ochránce práv patří i přezkoumání postupu úřadu práce při výkonu činnosti související se zprostředkováním zaměstnaní ve smyslu ustanovení zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále také „zákon o zaměstnanosti“). Úřad práce postupoval v daném případě dle ustanovení § 30 zákona o zaměstnanosti. V ustanovení § 30 odst. 2 písm. e) zákona o zaměstnanosti je uvedeno, že uchazeče o zaměstnání úřad práce z evidence uchazečů o zaměstnání rozhodnutím vyřadí, jestliže bez vážného důvodu maří součinnost s úřadem práce (ustanovení § 31). Dle ustanovení § 31 písm. c) se za maření součinnosti považuje také situace, kdy se uchazeč nedostaví na úřad práce ve stanoveném termínu bez vážných důvodů [ustanovení § 5 písm. c)]. Dle ustanovení § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti se vážnými důvody rozumí důvody spočívající: 1. v nezbytné osobní péči o dítě ve věku do 4 let;

2

2. v nezbytné osobní péči o fyzickou osobu, která se podle zvláštního právního předpisu považuje za osobu závislou na pomoci jiné fyzické osoby ve stupni II (středně těžká závislost), ve stupni III (těžká závislost) nebo ve stupni IV (úplná závislost), pokud s uchazečem o zaměstnání trvale žije a společně uhrazují náklady na své potřeby; tyto podmínky se nevyžadují, jde-li o osobu, která se pro účely důchodového pojištění považuje za osobu blízkou; 3. v docházce dítěte do předškolního zařízení a povinné školní docházce dítěte; 4. v místě výkonu nebo povaze zaměstnání druhého manžela nebo registrovaného partnera; 5. v okamžitém zrušení pracovního poměru zaměstnancem podle ustanovení § 56 zákoníku práce; 6. ve zdravotních důvodech, které podle lékařského posudku brání vykonávat zaměstnání nebo plnit povinnost součinnosti s úřadem práce při zprostředkování zaměstnání; 7. v jiných vážných osobních důvodech, například etických, mravních či náboženských nebo důvodech hodných zvláštního zřetele. Výčet vážných důvodů obsažený v ustanovení § 5 písm. c) bodu 7 zákona o zaměstnanosti je toliko výčtem demonstrativním, neboť jiné vážné osobní důvody jsou poměrně širokým pojmem a neomezují se jen na příklady v tomto ustanovení uvedené. Pokud je uchazeč o zaměstnání sankčně vyřazen z evidence, nelze opomenout, že tato skutečnost může mít pro něj závažné důsledky, proto je vždy třeba v rámci správního řízení důsledně postupovat v souladu s ustanovením § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také „správní řád“), a zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad postupu úřadu práce s požadavky uvedenými v ustanovení § 2 správního řádu (zásada materiální pravdy). Mám za to, že úřad práce nerespektoval tuto zásadu a před vydáním rozhodnutí nezjistil skutkový stav věci bez důvodných pochybností, a tím v daném případě procesně pochybil. Úřad práce rovněž nevyužil dostatečně svých oprávnění při zajištění důkazů. Na základě ustanovení § 52 správního řádu má totiž správní orgán vždy provádět důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci, a to tak, aby byly naplněny zásady dobré správy (zejména přesvědčivost a soulad s právem). Mezi účastníky bylo nesporné, že se stěžovatelka nedostavila na termín smluvené schůzky dne 26. 10. 2010 na pohovor se zprostředkovatelkou zaměstnání na Úřadu práce v Bruntále. Sporné naopak bylo posouzení důvodů, které vedly u stěžovatelky k neúčasti na tomto pohovoru. Zákon situaci, kdy se uchazeč o zaměstnání nedostaví na úřad práce ve stanoveném termínu, hodnotí jako maření součinnosti s úřadem práce, jež je zákonem sankcionováno vyřazením z evidence uchazečů o zaměstnání. Maření součinnosti se však uchazeč nedopustí, existovaly-li u něj vážné důvody uvedené v ustanovení § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Stěžejní otázkou pro posouzení této věci je, zda stěžovatelka naplnila tyto podmínky uvedené v ustanovení § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti, které vylučují hodnocení jednání jako maření součinnosti s úřadem práce, a zda správní orgán postupoval v řízení v souladu se zákonnými požadavky. Úřad práce ani Ministerstvo práce a sociálních věcí neshledaly důvody, které stěžovatelka předložila, vážnými důvody ve smyslu uvedeného ustanovení zákona. S tímto hodnocením se neztotožňuji. Stěžovatelka již dne 26. 10. 2010 kontaktovala nejprve telefonicky a následně dne 27. 10. 2010 i osobně úřad práce s omluvou, že se dne 26. 10. 2010 nedostavila 3

na smluvenou schůzku. Uvedla, že vzhledem k předchozí schůzce konané dne 27. 9. 2010 měla zafixovaný termín návštěvy úřadu práce na 27. 10. 2010. Dále uvedla, že se dne 26. 10. stěhovala a nečekaně se do bytu dostavila sociální pracovnice na šetření a řešily předání bytu. Stěžovatelka rovněž zmiňovala, že po ztrátě zaměstnání přišla o značnou část příjmů, nebyla schopna hradit pravidelně nájemné, a proto jí byla dána výpověď z nájmu bytu. Po domluvě s pronajímatelem (městem Krnov) přistoupila na splátky a byla jí dána možnost setrvat v bytě až do konce října. Poté ovšem hrozila žaloba na vyklizení bytu. Je tedy nepochybné, že koncem října 2010 byla pod vlivem složité osobní i finanční situace snížena její koncentrace, a lze proto pochopit, že v tomto okamžiku došlo k omylu data schůzky na úřadu práce právě s ohledem na její psychický stav. Úřad práce tyto stěžovatelkou tvrzené skutečnosti neakceptoval jakožto vážné důvody ve smyslu zákona, přičemž shledal stěžovatelkou tvrzené skutečnosti bez právního významu. Obdobně vyložilo uvedené důvody i Ministerstvo práce a sociálních věcí. Stěžovatelka uvedla, že primárním důvodem jejího nedostavení se na úřad práce byl omyl v datu schůzky, kdy měla zafixovaný jiný termín schůzky. Tato informace ovšem nemůže být brána bez zřetele k ostatním skutečnostem, které stěžovatelka uvedla, svědčícím o jejím neutěšeném psychickém stavu v důsledku toho, že jako samoživitelka během jediného měsíce ztratila práci, řešila bytový problém (výpověď z nájmu bytu), k tomu finanční problémy a neohlášenou návštěvu sociální pracovnice Městského úřadu v Krnově. Takto izolovaně by se skutečně ono opomenutí jevilo jako pouhá nepozornost, která by nemohla být posouzena jako vážný důvod ve smyslu ustanovení § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Nicméně právě takto, odděleně od osobní, rodinné a sociální situace stěžovatelky, nemohou být jednotlivé skutečnosti posuzovány, ale musejí být chápány v souvislosti s ostatními relevantními okolnostmi. Teprve při zasazení do celistvého pohledu na situaci stěžovatelky, a s ohledem k němu, mělo být ono opomenutí interpretováno a hodnoceno. Tímto způsobem ovšem dotčené úřady nepostupovaly.1 Předem neohlášené sociální šetření by bylo bez pochybností možno označit za jiný vážný důvod ve smyslu ustanovení § 5 písm. c) bodu 7. Stěžovatelka tuto skutečnost oznámila správnímu orgánu již dne 27. 10. 2010. Správní orgán měl proto v souladu s výše zmíněnou zásadou správního řádu uvedenou v ustanovení § 3 správního řádu vyzvat stěžovatelku k jejímu prokázání, což ovšem učinil až v rámci odvolacího řízení, a místo toho ještě dne 27. 10. 2010 bez dalšího vydal rozhodnutí o vyřazení z evidence. V tomto bodu lze současně odkázat na zásadu správního řízení vyslovenou v ustanovení § 4 odst. 2 správního řádu, kterou se měl správní orgán řídit, neboť se jedná o obecný požadavek kladený na postup orgánu ve správním řízení: správní orgán v souvislosti se svým úkonem poskytne dotčené osobě přiměřené poučení o jejích právech a povinnostech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osobním poměrům dotčené osoby potřebné. Jestliže tedy v daném případě stěžovatelka tvrdila důvod, který měl zřejmou souvislost s jejím nedostavením se k jednání na úřadu práce, a svým důsledkem by měl zásadní vliv na závěr správního rozhodnutí, bylo povinností správního orgánu poučit stěžovatelku o nutnosti doložení této tvrzené skutečnosti. Totéž platí i ohledně tvrzeného stěhování stěžovatelky.

1

Shodně viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 30. 3. 2009, sp. zn. 4Ads 161/2008.

4

Nadto považuji za pochybení a rozpor s již uvedenou zásadou materiální pravdy, že se prvoinstanční orgán a následně ani Ministerstvo práce a sociálních věcí nezabývaly bližšími okolnostmi souvisejícími se stěhováním stěžovatelky, tj. např. skutečností, zda se nejednalo o soudní vyklizení nemovitosti apod. Úřad práce si tuto skutečnost prokazatelně písemně ověřil až v březnu 2011 a Ministerstvo práce a sociálních věcí se touto skutečností nezabývalo vůbec. Tímto postupem se jednání, či spíše nejednání, správního orgánu dostalo do rozporu s ustanovením § 2 odst. 2 správního řádu, neboť svojí nečinností úřady nevyhověly požadavku ochrany oprávněných zájmů účastníka správního řízení, a uvedeného ustanovení § 3 správního řádu, neboť se správní orgány aktivně nesnažily zjistit skutečný stav věci. Mohu tedy shrnout, že správní orgány ani u jednoho z uvedených důvodů neprojevily snahu o zjištění skutečného stavu věci a bez dalšího vyslovily závěr, že uvedené skutečnosti nejsou relevantními právními důvody. Rovněž skutečnosti spočívající v osobnosti uchazeče a jeho případné snaze aktivně hledat zaměstnání jsou bezpochyby jedním z hodnotících kritérií při posuzování jiných vážných důvodů a jako takové byly zcela opomenuty.2 Ve výše popsaném postupu správních orgánů shledávám přepjatý formalistní přístup, který je v rozporu se základními zásadami správního řízení, mimo jiné i se zásadou vyslovenou v ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu: Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Veřejným zájem, který plní, a základní funkcí, kterou zastává úřad práce, je zprostředkování zaměstnání. K tomuto účelu má veškerá činnost úřadu vést. Správní orgán proto měl pro zajištění této své primární funkce před vydáním rozhodnutí o vyřazení zjišťovat veškeré relevantní okolnosti, které by svědčily pro případné vážné důvody na straně uchazeče, neboť účelem činnosti úřadu práce je zprostředkovat uchazečům zaměstnání, a nikoli je vyřazovat (tento postup je krajním opatřením, a nikoli běžným nástrojem řešení agendy úřadu práce.) Kumulace důvodů uvedených stěžovatelkou by při prokázání a doložení vedla k závěru, že zde existovaly minimálně důvody uvedené v ustanovení § 5 písm. c) bodu 7 zákona o zaměstnanosti. Správní orgány však v rozporu s uvedenými zásadami správního řízení nepostupovaly tak, aby zjistily skutečný stav věci, a neprojevily žádnou součinnost s účastníkem řízení či ohled k jeho oprávněným zájmům. „Při celkovém hodnocení přístupu správních orgánů obou stupňů lze konstatovat, že zvolily velice restriktivní a formalistní výklad zákonných ustanovení, který se však svým dopadem dostal do rozporu se základními zásadami správního řízení. Veřejná správa je primárně, a především službou veřejnosti. Stanovený účel a cíl fungování toho kterého správního orgánu proto musí být vždy etalonem při posuzování výkonu činnosti daného správního orgánu. Správní orgány by měly mít k problémům a potížím fyzických a právnických osob (účastníků řízení) co možná největší pochopení a postupovat ve vztahu k nim vstřícně a objektivně. Veřejnou službou, kterou vykonává úřad práce, je zprostředkování zaměstnání na trhu práce. K tomuto svému cíli by proto měla vždy primárně vést veškerá činnost tohoto orgánu“.3 V daném případě měl správní orgán přistupovat ke stěžovatelce způsobem, který by naplňoval výše uvedená kritéria. Úřad práce je vždy před vydáním rozhodnutí o vyřazení z evidence povinen založit své 2 3

Shodně viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze 30. 3. 2009, sp. zn. 4Ads 161/2008. Převzato z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2009, sp. zn. 4Ads 161/2008.

5

rozhodnutí na podkladě zjištění skutkového stavu, která nevzbuzují pochybnosti, neboť jen takto zjištěný skutkový stav může být základem pro rozhodnutí, u kterého je přijaté řešení v souladu s veřejným zájmem a odpovídá okolnostem daného případu. Správní orgány proto měly především přistupovat ke stěžovatelce vstřícně a snažit se pochopit její situaci ve svém celku.4 Teprve při komplexním poznání situace stěžovatelky, která by bez pochybností značila, že došlo k maření činnosti úřadu práce bez vážných důvodů, ji mohl správní orgán vyřadit z evidence uchazečů o zaměstnání. Správní orgán však neprojevil žádnou aktivní snahu po seznámení se s důvody, které stěžovatelka uváděla pro vysvětlení své nepřítomnosti na úřadu práce ve stanoveném termínu. I bez ohledu na případné hodnocení těchto důvodů lze konstatovat, že správní orgány v tomto nedostály výše uvedeným požadavkům správního řádu. Nadto důvody, které stěžovatelka uváděla, by při jejich prokázání měly relevantní dopad na okolnosti jejího opomenutí a jako takové měly ve správním orgánu vzbudit pochybnosti o naplnění podmínek maření součinnosti s úřadem práce. V případě stěžovatelky se navíc jednalo o osobu, u níž měl úřad práce brát zvláštního zřetele k její situaci a věnovat jí zvýšenou péči ve smyslu ustanovení § 33 zákona o zaměstnanosti. U stěžovatelky byl dán důvod uvedený pod písm. g), neboť stěžovatelka se přechodně ocitla v mimořádně obtížných poměrech. Úřad práce proto měl obzvláště dbát na pomoc a snahu o pochopení situace stěžovatelky. D - Závěr Na základě výše uvedených skutečností končím šetření postupu Úřadu práce ČR - kontaktního pracoviště Bruntál a Ministerstva práce a sociálních věcí v předmětné věci s tím, že jsem v průběhu šetření shledal pochybení spočívající zejména v nerespektování zásady materiální pravdy a dalších zmíněných zásad správního řízení, nezjištění skutkového stavu věci bez důvodných pochybností a neprovedení důkazů potřebných ke zjištění stavu věci. Své šetření končím v souladu s ustanovením § 18 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, a žádám ředitele dotčeného úřadu práce a ředitele odboru politiky zaměstnanosti a odboru realizace služeb zaměstnanosti Ministerstva práce a sociálních věcí, aby se k mému zjištění ve lhůtě 30 dnů od obdržení této zprávy vyjádřili. Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření dotčeného úřadu podkladem mého závěrečného stanoviska ve věci. S pozdravem

JUDr. Pavel V a r v a ř o v s k ý v. r. veřejný ochránce práv (zpráva je opatřena elektronickým podpisem)

4

Shodně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, čj. 4Ads 20/2008-58.

6