EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 29.5.2015 COM(2015) 236 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Sedmá pololetní zpráva o fungování schengenského prostoru 1. listopadu 2014 - 30. dubna 2015
CS
CS
1.
ÚVOD
Na základě sdělení Komise ze dne 16. září 2011 o posílení správy Schengenu1 a souhlasu Rady ze dne 8. března 2012 předkládá Komise Evropskému parlamentu a Radě pololetní zprávy o fungování schengenského prostoru. Tato sedmá zpráva se zabývá obdobím od 1. listopadu 2014 do 30. dubna 2015. Předkládá se těsně před výročím Schengenské dohody, která byla podepsána dne 14. června 1985. 2.
POPIS SITUACE
2.1.
Migrační toky na vnějších hranicích schengenského prostoru
Hodnocené období se vyznačovalo neustálou migrací přes Středomoří do Evropy, velkým množstvím tragédií a rostoucí hrozbou, kterou představovaly radikalizované osoby, včetně zahraničních teroristických bojovníků, kteří se vrátili do Evropy, a kterou dále zvýraznily teroristické útoky ve Francii a Dánsku a zmařený útok v Belgii. Počet odhalených případů neoprávněného překročení hranice v roce 2014 výrazně vzrostl a dosáhl nejvyšší hodnoty od roku 2007, kdy byl zahájen sběr dat v rámci FRAN2 (síť analýzy rizik agentury Frontex). Vloni bylo odhaleno téměř 284 000 případů, což je dvojnásobek dosud rekordního roku 2011 (v roce 2013 dosáhl počet odhalených případů přibližně 107 000). Stejně důležitý je počet osob odhalených při neoprávněném překročení hranice během prvních pěti měsíců hodnoceného období (listopad 2014 – březen 2015, tedy měsíců, za něž byly dostupné souhrnné údaje v době sepisování této zprávy), který byl třikrát vyšší než ve stejném období předchozího roku a dosáhl 111 000 případů. I v roce 2014 vykázala zdaleka nejvyšší počet případů zadržení Itálie následovaná Řeckem a Maďarskem. Stejně jako v roce 2013, i v roce 2014 se nejčastěji jednalo o státní příslušníky Sýrie a Eritrey. Hlavní trasy používané v roce 2014 byly trasa přes centrální Středomoří3 (téměř čtyřnásobný nárůst od roku 2013, což představuje 60 % všech případů), trasa přes východní Středomoří (dvojnásobný nárůst ve srovnání se stejným obdobím roku 2013, i když stále ještě pod rekordními lety 2010–2011) a západobalkánská trasa (více než dvojnásobek oproti roku 2013). V případě jak trasy přes centrální Středomoří, tak trasy přes západní Balkán byl počet zadržení v roce 2014 nejvyšší od počátku sběru údajů v rámci FRAN v roce 2007. Co se týče prvních pěti měsíců hodnoceného období, západobalkánská trasa byla hlavní používanou trasou (více než 55 000 odhalených případů) a po ní trasa přes centrální a
1 2
3
KOM(2011) 561 v konečném znění. Není-li uvedeno jinak, jsou údaje uvedené v bodě 2 převzaty ze systému pro výměnu informací v rámci sítě analýzy rizik agentury Frontex a vztahují se na schengenský prostor a na kandidátské země schengenského prostoru. Údaje zahrnují pouze státní příslušníky třetích zemí odhalené na vnějších hranicích (s výjimkou dočasných vnějších hranic) při nelegálním vstupu nebo pokusu o vstup na území mimo hraniční přechody. Údaje za Chorvatsko jsou zahrnuty ode dne přistoupení k EU. Na rozdíl od předchozí pololetní zprávy byla trasa přes Apulii a Kalábrii začleněna do trasy přes centrální Středomoří.
2
východní Středomoří (přes 26 000 a 21 000 odhalených případů). Na těchto třech trasách bylo dohromady odhaleno téměř 93 % všech případů. V této souvislosti byl zaznamenán podstatný nárůst počtu nelegálních migrantů z Kosova4, který dosáhl vrcholu mezi lednem a únorem 2015 a díky němuž se západobalkánská trasa dostala na první místo v počtu neoprávněných překročení hranic v období od listopadu 2014 do února 2015. S cílem řešit situaci na srbsko-maďarských hranicích poskytovala agentura Frontex Maďarsku podporu formou technického vybavení a vyslaných příslušníků pohraniční stráže v rámci společných operací. Německo vyslalo několik příslušníků na podporu srbské pohraniční stráže a spolu s Rakouskem a Maďarskem podniklo řadu společných iniciativ, například hlídky ve vlacích. Komise zahájila intenzivní dialog mezi Srbskem a Kosovem4 zejména prostřednictvím pracovní skupiny pro nelegální migraci. Tím se otevřela cesta pro spolupráci mezi těmito dvěma stranami a obě strany se zavázaly, že posílí opatření na předcházení nelegální migraci z Kosova4 a její potírání. Srbské orgány se zavázaly posílit hraniční kontroly na srbsko–maďarských hranicích a stíhat převaděčské sítě ve Vojvodině, zatímco Kosovo4 se zavázalo posílit policejní spolupráci se Srbskem, jakož i výměnu informací se Srbskem a s EU. Z dostupných údajů vyplývá, že tato opatření pomohla zvrátit trend: počet zadržených nelegálních migrantů pocházejících z Kosova4 na srbsko– maďarských hranicích klesl z téměř 12 000 v únoru na méně než 400 v březnu. Podobně i počet zadržených osob na západobalkánské trase poklesl z téměř 15 000 v únoru na více než 5 000 v březnu. Konsolidace tohoto trendu však vyžaduje vytrvalé úsilí. V období mezi listopadem 2014 a březnem 2015 byla trasa přes centrální Středomoří druhou nejčastěji používanou trasou. Během hodnoceného období se znovu vyskytly „lodě duchů“ (případy lodí Carolyn Assens, Blue Sky M a The Ezadeen), kdy posádka opustí loď s nelegálními migranty na palubě5 a ta pluje dál neřízeně), u nichž se znovu ukázalo, že obchodníci s lidmi mění své pracovní metody rychle a bez jakékoli úcty lidskému životu. Ve vztahu k této trase bylo důležitým krokem zahájení společné operace agentury Frontex „Triton“ v centrálním Středomoří dne 1. listopadu 2014, tedy v době, kdy se Itálie rozhodla ukončit operaci Mare Nostrum, kterou provádělo její námořnictvo. Během operace6 došlo k 392 incidentům ve spojitosti s nelegální migrací, z toho ve 334 případech se jednalo o pátrání a zachraňování. Bylo odhaleno 49 871 osob7, z toho ve 43 057 případech se jednalo o pátrací a záchranné akce. Zatčeno bylo 132 převaděčů. Třebaže všichni zúčastnění partneři ukázali během společných operací odhodlání zastavit pokračující tragédii ve Středozemním moři, je zřejmé, že operace na ostrahu hranic „Triton“ nebo jiné operace nemohou samy tuto situaci vyřešit. Tyto akce jen doplňují opatření, která jdou nad rámec schengenského acquis (migrační politiky EU jako takové a situace v zemích původu a tranzitu) a nad rámec 4
5 6 7
Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a označení je v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1244 a se stanoviskem Mezinárodního soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova. Ve třech výše uvedených případech posádky opustily loď na posledním úseku cesty. Údaje ke dni 18.5.2015. V roce 2015 tvořily pětici nejpočetněji zastoupených zemí Eritrea, Somálsko, Nigérie, Senegal, Gambie (na 6. místě byli Syřané).
3
vlastního úsilí členských států při správě svých hranic. Za účelem řešení těchto problémů byl po tragédii v Středozemním moři dne 18. dubna8 na společném zasedání Rady pro zahraniční věci a Rady pro vnitřní věci schválen desetibodový akční plán pro migraci9. Příslušná opatření byla dále rozpracována v prohlášení vydaném Evropskou radou dne 23. dubna10, v němž se zavázala k posílení přítomnosti EU na moři trojnásobným zvýšením finančních zdrojů pro společné operace „Triton“ a „Poseidon“, k novým metodám boje proti obchodníkům s lidmi, k opatřením, která mají být přijata spolu se třetími zeměmi, jakož i k posílení vnitřní solidarity a odpovědnosti v EU. Tyto směry politiky se nyní provádějí na základě plánu vypracovaného k tomuto účelu. V červnu Rada a Komise podají Evropské radě zprávu o jejich provádění. Evropský program pro migraci, který Komise přijala dne 13. května, zahrnuje různá opatření k řešení problémů. Významný nárůst zaznamenaných případů vynesl na první místo trasu ve východním Středomoří, pokud jde o nejčastěji používané trasy v březnu (více než 2,5krát více případů ve srovnání s únorem). Zčásti to lze přičíst sezónním výkyvům, ale odráží to také rostoucí tlak na této trase. Komise nadále sledovala situaci v členských státech postižených významnými toky na evropských hranicích (zejména v Itálii, Maďarsku a Bulharsku) rovněž s ohledem na zlepšení tamějších azylových systémů, jakož i v zájmu řešení druhotného pohybu a zajištění provádění nařízení EURODAC, zejména pokud jde odebírání otisků prstů. V programu pro migraci se zdůrazňuje, že je třeba plně respektovat pravidla týkající se snímání otisků prstů migrantů na hranicích. Členské státy, jež jsou vystaveny zvláštnímu tlaku, budou využívat systém Hotspot pro poskytování operativní podpory na místě. Komise bude nadále ve spolupráci s Evropským podpůrným úřadem pro otázky azylu a dotčenými členskými státy posuzovat případnou potřebu použití mechanismu pro včasné varování, připravenost a řešení krizí na základě článku 33 nařízení Dublin III11. Komise rovněž nadále spolupracovala s Kyprem s cílem zajistit pohotovostní přijímací kapacity, jež by zvládly eventuální významné toky migrantů, a s cílem celkově zlepšit jeho azylový systém. Řecko provádí národní akční plán v oblasti azylu a migrace s cílem řešit systémové nedostatky v azylovém prostoru. Tento akční plán skončil v prosinci 201412. Je třeba poznamenat, že tyto členské státy vynaložily značné úsilí pro stabilizaci a zlepšení situace, nicméně je nutné dosáhnout dalšího pokroku. Komise úzce spolupracovala s členskými státy a Evropským podpůrným úřadem pro otázky azylu (EASO) za účelem snadnějšího provádění přepracovaného znění směrnice o azylovém 8
9 10 11 12
V noci z 18. na 19. dubna 2015 se převrátila loď s nelegálními migranty na palubě. Podle údajů dostupných v době sepisování této zprávy bylo zachráněno pouze 28 migrantů a objeveno 24 mrtvých těl (někteří zachránění migranti uváděli, že na palubě převrácené lodi se nacházelo přibližně 700 migrantů). http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_en.htm http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/04/23-special-euco-statement/ Nařízení (EU) č. 604/2013 (Úř. věst. L 180, 29.6.2013, s. 31). V říjnu Komise přijala pracovní dokument útvarů Komise hodnotící stav provádění plánu (SWD(2014) 316 final).
4
řízení, která objasnila a zpřísnila pravidla pro zajištění účinného přístupu k azylovému řízení, včetně žádostí podaných na vnějších hranicích. EASO zorganizoval řadu školení týkajících se azylového řízení a ve spolupráci s agenturou Frontex a Agenturou pro základní práva se připravuje také nový školicí modul určený pro pohraniční stráž. Během hodnoceného období pokračoval úřad EASO v krocích, které umožnily shromažďovat podrobné a spolehlivé údaje týkající se žádostí o azyl, včetně žádostí podaných na vnějších hranicích. V roce 2014 požádalo o azyl v schengenském prostoru a v kandidátských zemích schengenského prostoru zhruba 14 000 ukrajinských občanů13. To je sice téměř čtrnáctinásobek oproti 1 000 žadatelů o azyl za celý rok 2013, leč celkový počet je stále poměrně nízký. Ukrajinští žadatelé o azyl v schengenském prostoru a v kandidátských zemích schengenského prostoru představovali v roce 2014 přibližně 2 % všech žadatelů. Prakticky všichni ukrajinští žadatelé přijeli legálně s krátkodobými nebo dlouhodobými vízy a na hranicích bylo podáno jen velmi málo žádostí o azyl. Situace na Ukrajině a její vliv na migrační a azylové toky by měly být i nadále odpovídajícím způsobem sledovány, aby EU a schengenský prostor dokázaly co nejúčinněji reagovat na další vývoj. Řešení bezpečnostních hrozeb ze strany zahraničních teroristických bojovníků Co se týče zahraničních teroristických bojovníků, kteří se vracejí ze Sýrie do EU, a jejich odhalování na vnějších hranicích (touto otázkou se zabývá také evropský program bezpečnosti přijatý Komisí dne 28. dubna 201514), je na základě stávajícího právního rámce možné provádět systematické kontroly osob požívajících podle právních předpisů Unie právo na volný pohyb s využitím příslušných databází a na základě posouzení rizik. Komise nadále spolupracovala s členskými státy jednak na tom, jak zajistit, aby stávající nástroje, především Schengenský hraniční kodex a Schengenský informační systém (podrobnosti viz bod 4.1) mohly být plně využívány k reakci na hrozbu zahraničních teroristických bojovníků, a jednak na společných ukazatelích rizik umožňujících cílenější kontroly osob. Na svém neformálním zasedání dne 12. února 2015 vyslali členové Evropské rady jasný signál ohledně příštích kroků při dalším vývoji nástrojů pro odhalování a narušování cest souvisejících s teroristickou činností, především pokud jde o zahraniční teroristické bojovníky15. V tomto ohledu Komise přijala Praktickou příručku pro příslušníky pohraniční stráže (schengenská příručka), pokud jde o minimální a důkladné kontroly, obecná pravidla vztahující se na osoby, které požívají právo Unie na volný pohyb, a pravidla týkající se kontrol na pozemních a vzdušných hranicích. 2.2
Situace v rámci schengenského prostoru
V roce 2014 se počet zjištěných případů neoprávněného pobytu zvýšil o 28 % oproti předchozímu roku (na téměř 426 000 případů). Nejvyšší počet odhalených případů připadá na 13 14 15
Podle údajů Eurostatu. COM(2015) 185 final. http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/02/150212-european-council-statementfight-against-terrorism/
5
Německo, za nímž následuje Švédsko, Francie, Španělsko a Rakousko. Pokud jde hodnocené období, počet odhalených případů neoprávněného pobytu mezi listopadem 2014 a březnem 2015 (cca 184 000 případů) byl o 32 % vyšší než v témže období v letech 2013–2014. Jak je uvedeno v předchozích pololetních zprávách, síť FRAN začala v roce 2014 shromažďovat údaje o druhotném pohybu. Je třeba poznamenat, že navzdory připomínkám v předchozích zprávách řada zemí (Bulharsko, Island, Kypr, Malta, Rakousko, Řecko a rovněž Irsko, které nepatří do schengenského prostoru), dosud nepředložila své údaje (stav v polovině dubna 2015). Je nezbytné, aby všechny členské státy předložily úplné údaje a umožnily tak spolehlivou analýzu, která by pomohla sledování migračních tras. Vůbec první pravidelná společná zpráva agentury Frontex a Europolu o druhotném pohybu na základě výše uvedených údajů má být zveřejněna v červnu 2015. Iniciativa předsednictví pod názvem „Amberlights 2015“, což je nejnovější sběr informací o migračních tocích v EU/schengenském prostoru, se uskutečnila ve dnech 1. až 14. dubna 2015 na základě pokynů uvedených v příručce pro společné policejní operace16. Konala se z podnětu lotyšského předsednictví Rady Evropské unie a jejím záměrem bylo posílit hraniční kontroly a odhalování překročení doby povoleného pobytu státních příslušníků třetích zemí (při odchodu přes vzdušné hranice), ale také sběr a analýza souvisejících informací, včetně údajů o padělání dokladů. Na této činnosti se podílelo 28 zemí. Mezi hlavní výsledky patří 825 hlášení o 1 409 osobách, které překročily povolenou délku pobytu17, a o třech odhalených případech podvodu18. Mezitím byly zveřejněny výsledky podobné operace „Mos Maiorum“, která probíhala pod záštitou italského předsednictví. Této operace se účastnilo 27 zemí. Hlavním výsledkem operace bylo zadržení 19 234 nelegálních migrantů, z nichž 11 046 požádalo o azyl. Bylo zadrženo 257 převaděčů a zabaveno 593 dokladů. Operace umožnila shromáždit informace o hlavních trasách nelegálních migrantů a o způsobu práce zločineckých sítí při pašování lidí. 3.
UPLATŇOVÁNÍ SCHENGENSKÉHO ACQUIS
3.1.
Případy dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic
V článku 23 Schengenského hraničního kodexu19 se uvádí, že v případě závažné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost může členský stát výjimečně znovu zavést ochranu svých vnitřních hranic po dobu nepřekračující míru, která je nezbytně nutná jako reakce na tuto závažnou hrozbu. V období od 1. listopadu 2014 do 30. dubna 2015 se nevyskytl žádný případ, kdy členské státy dočasně obnovily ochranu na svých vnitřních hranicích. Co se týče minulého hodnoceného období, Belgie nakonec rozhodla, že nebude provádět kontroly na vnitřních hranicích (ačkoli je předtím Komisi ohlásila s ohledem na konání summitu 16 17
18
19
Dokument Rady č. 16825/10 ze dne 23.11.2010. Osobou překračující povolenou délku pobytu je státní příslušník třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky týkající se délky krátkodobého pobytu na území členských států. Osoba, která žádá a dostane doklad na základě falešného jména a totožnosti, nebo osoba, která změní svůj vzhled tak, aby vypadala jako jiná osoba, za účelem použití dokladu této osoby. Nařízení (ES) č. 562/2006 (Úř. věst. L 105, 13.4.2006, s. 1)
6
skupiny G7 v červnu 2014), neboť nakonec nezískala informace o nepopiratelných bezpečnostních rizicích. 3.2.
Zachování neprovádění opatření na ochranu vnitřních hranic
Dvě oblasti schengenského acquis, v nichž často dochází k údajnému porušování, se týkají 1) toho, zda provádění policejních kontrol v blízkosti vnitřních hranic má účinek rovnocenný hraničním kontrolám (čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu), a 2) povinnosti odstranit překážky bránící plynulému provozu, jako je například omezení rychlosti, na silničních přechodech na vnitřních hranicích (článek 22 Schengenského hraničního kodexu). V období od 1. listopadu 2014 do 30. dubna 2015 pokračovala Komise ve vyšetřování čtyř případů možného porušení ustanovení týkajících se zrušení ochrany vnitřních hranic, zejména odstranění překážek bránících plynulému provozu (týká se Belgie, Itálie, Rakouska a Slovinska). Komise pokračovala ve výměně názorů s Německem po zaslání adresné výzvy v říjnu 2014 o údajném nesouladu německého zákona o spolkové policii s článkem 20 a čl. 21 písm. a) Schengenského hraničního kodexu. A na závěr, Komise požádala Polsko o vysvětlení povinnosti mít u sebe doklady v příhraničních oblastech u vnitřních hranic Polska (čl. 21 písm. c) Schengenského hraničního kodexu). 3.3.
Rozvoj Evropského systému ostrahy hranic (Eurosur)
V průběhu hodnoceného období se Evropský systém ostrahy hranic rozšířil z původních 19 na všech 30 účastnických zemí. Agentura Frontex připojila nově zřízená národní koordinační centra ve zbývajících 11 účastnických zemích ke komunikační síti Eurosuru a pokračovala v bezpečnostní akreditaci této sítě, která bude dokončena v průběhu roku 2015. V souladu s ustanoveními nařízení o systému Eurosur několik členských států zefektivnilo povinnosti a postupy pro ostrahu hranic na vnitrostátní úrovni a výrazně zlepšilo výměnu informací a spolupráci mezi orgány hraniční kontroly jednotlivých států, jakož i s orgány sousedních členských států. Některé sousední členské státy rovněž začaly propojovat své vnitrostátní systémy ostrahy hranic na místní úrovni. Komise, agentura Frontex a členské státy završily přípravu příručky, která obsahuje technické a operativní pokyny pro uplatňování a řízení systému Eurosur. Tuto příručku má Komise podle plánu přijmout později v tomto roce. Agentura Frontex dále rozvíjela svou způsobilost koordinovat společné využívání nástrojů ostrahy a Eurosur fusion services pro pravidelné, spolehlivé a levné poskytování informací o ostraze vnějších hranic a v předhraniční zóně. V průběhu roku 2015 tato způsobilost výrazně vzroste, až budou pro tento účel k dispozici finanční prostředky z programu Copernicus20. V současné době mají členské státy k dispozici řadu služeb, počínaje satelitním sledováním a odhalováním plavidel, přes komplexní matematické algoritmy pro odhad polohy plavidel, až po přesné předpovědi počasí a oceánografické prognózy. Eurosur fusion services používají optické a radarové satelitní technologie pro lokalizaci plavidel podezřelých
20
Nařízení (EU) č. 377/2014 (Úř. věst. L 122, 24.4.2014, s. 44).
7
z pašování lidí, které často ohrožuje životy migrantů. Členské státy mohou kdykoli požádat o sledování konkrétních plavidel. Útvar pro detekci plavidel poskytuje každodenní podporu operaci „Triton“ a v současnosti je aktivní také v operacích „Poseidon“ a „Indalo“. Na podporu operací jsou trvale k dispozici i další služby, například modul námořních simulací nebo podrobné předpovědi počasí. 3.4.
Údajná porušení jiných ustanovení schengenského acquis
Během hodnoceného období pokračovala Komise v šetření případu, který se týkal estonských pozemních hranic (s ohledem na požadavky uložené pro překračování hranice ve vztahu k článkům 5 a 7 Schengenského hraničního kodexu). Kromě toho Komise pokračovala ve svém šetření týkajícím se Řecka a Bulharska s ohledem na údajné praktiky nuceného navracení na vnějších hranicích a zahájila vyšetřování údajných případů urychleného vystěhování ze Španělska (Ceuta a Melilla). V této souvislosti uskutečnila Komise technickou návštěvu Bulharska a další v Ceutě a Melille. Pokračuje v sledování situace v dotčených zemích. Vzhledem k neustálým stížnostem na příliš dlouhou dobu čekání v důsledku kontrol, které provádějí španělské orgány na hranici s Gibraltarem, vydala Komise dne 30. července 2014 španělským a gibraltarským orgánům dodatečná doporučení, jak lépe zvládat nápor vozidel a cestujících a účinněji potírat pašování tabáku, a poté obdržela odpovědi obou zemí, jak hodlají tato doporučení provést. Koncem února Komise obdržela od španělských orgánů informace, které požadovala již v červenci 2014. Podle předběžného hodnocení dosáhly orgány Gibraltaru pokroku při zavádění příslušných opatření za účelem splnění doporučení Komise. Podle určitých náznaků množství zabavených cigaret a tabáku na přechodu La Línea de la Concepción ubývá, což asi svědčí o tom, že zavedená opatření již začínají mít příznivý dopad. Komise bude bedlivě monitorovat situaci, dokud nebudou dovedena do konce všechna opatření, která Španělsko oznámilo, ale zatím nezavedlo, zejména rekonstrukční práce na hraničním přechodu La Línea de la Concepción. Komise vybízela orgány Gibraltaru i Španělska k posílení spolupráce a výměně zpravodajských informací a bude pokračovat v dialogu o těchto otázkách. Komise požádala polské orgány, aby přijaly nezbytná opatření pro změnu dvoustranné dohody z roku 2001 o společných hraničních přechodech s Ukrajinou, aby byla zajištěna kompatibilita s příslušnými ochrannými opatřeními týkajícími se těchto hraničních přechodů, která byla začleněna do Schengenského hraničního kodexu nařízením č. 610/2013. Provedení směrnice o navracení osob (2008/115/ES) ve vnitrostátním právu Od předchozí zprávy Komise systematicky sleduje všechny zjištěné nedostatky a v případě potřeby zahajuje šetření. Zejména se zaměřuje na zbývající nedostatky v některých členských státech, a dosud zahájila řízení o nesplnění povinnosti proti čtyřem členským státům, které ve svém vnitrostátním právu správně neprovedly několik článků směrnice o navracení. Jedním z nejdůležitějších důvodů pro řízení o nesplnění povinnosti je zajištění navracených osob. Vážné znepokojení vyvolávají podmínky a rozsáhlé využívání institutu zajištění (včetně zajišťovací vazby po dobu delší 18 měsíců), jakož i nedostatek vhodného přezkumu 8
zajišťovací vazby. Mezi důvody pro zahájení řízení o nesplnění povinnosti patřily neexistence účinných systémů pro sledování nuceného navracení, časová a územní platnost zákazů vstupu, stejně jako definice navracení. Procesní otázky (například překlad rozhodnutí o navrácení) také vedly k řízením o nesplnění povinnosti. Provádění nařízení o malém pohraničním styku (ES č. 1931/2006) Komise sleduje provádění režimu malého pohraničního styku od jeho vstupu v platnost v roce 2006. Pokud jde o dvoustranné dohody, které členské státy uzavřely se sousedními třetími zeměmi, Komise mohla uzavřít šetření týkající se Slovinska a Chorvatska, zatímco dva případy nesplnění povinnosti, z nichž jeden se týkal Lotyšska a druhý Polska, budou uzavřeny, až budou upravené dohody oznámeny Komisi. Kromě toho byla také uzavřena šetření týkající se Rumunska, Slovenska a Chorvatska o sladění povolení pro malý pohraniční styk s technickými specifikacemi a bezpečnostními opatřeními podle nařízení (ES) č. 1030/2002. Výměna informací o téže záležitosti pokračuje s Polskem. 3.5.
Nedostatky zjištěné pomocí schengenského hodnotícího mechanismu
Po rozsáhlých přípravách se dne 27. listopadu 2014 začal používat nový schengenský hodnotící mechanismus21. V předcházejících měsících byla zvláštní pozornost věnována dalšímu rozvoji odborné přípravy určené odborníkům pro hodnocení, včetně začlenění problematiky základních práv a vypracování nového komplexního balíčku školení odborníků pro návrat na základě společně schváleného základního pojetí. První ucelená odborná příprava odborníků pro hranice a navracení proběhla v v březnu 2015 v Chorvatsku. První zkušenosti týkající se provádění hodnotících návštěv podle nového mechanismu jsou pozitivní. Přípravné fáze bylo využito k zavedení nových postupů a nástrojů pro přípravu na inspekce na místě. Nepřetržitá spolupráce mezi Komisí a všemi členskými státy se ukázala být velmi konstruktivní. V důsledku toho, a také díky aktivnímu zapojení členských států při jmenování svých odborníků, bylo možné v hodnotících týmech dosáhnout dobré kombinace potřebných odborných znalostí. Partnerství mezi předními odborníky z Komise a z členských států i dělba práce mezi nimi byly velmi dobré a umožňovaly bezproblémovou týmovou práci hodnotících skupin. Je třeba konstatovat, že spolupráce s členskými státy v rámci hodnocení byla intenzivní a konstruktivní. Ze zkušeností vyplývá, že účast agentury Frontex a dalších pozorovatelů při inspekcích na místě byla pro hodnocení jednoznačně přínosem. První hodnocení se konala v Rakousku (únor–březen 2015) a v Belgii (duben–květen 2015). Hodnotící týmy zohlednily celou řadu otázek, včetně provádění doporučení pro boj proti zahraničním teroristickým bojovníkům. Jednou z novinek podle nového hodnotícího mechanismu je, že všechny aspekty schengenského acquis jsou vyhodnocovány během dvou měsíců (namísto delšího období podle starých pravidel), což umožňuje získat v relativně krátké době celkový přehled o situaci v členském státě. Do seznamu hodnocených oblastí 21
Nařízení (EU) č. 1053/2013 (Úř. věst. L 295, 6.11.2013, s. 27).
9
politiky bylo jako zvláštní položka doplněno navíc navracení a všechny vnější hranice hodnoceného členského státu budou zahrnuty do jedné zprávy. Nový mechanismus stanoví také možnost vykonávat neohlášené návštěvy. První taková návštěva se uskutečnila ve Švédsku na začátku března. Nová návštěva Polska v oblasti SIS/Sirene se konala ve dnech 25.–27. března 2015 (podrobnosti viz bod 4.1). Zprávy o výše uvedených návštěvách se dokončují. V rámci nového schengenského hodnotícího mechanismu má Komise povinnost zveřejňovat pro Parlament a Radu výroční souhrnnou zprávu o provedených hodnoceních. Záměrem je tedy ještě více se v budoucích zprávách soustředit na výsledky hodnocení schengenského prostoru a zejména využít jednu ze dvou pololetních zpráv ke splnění výše uvedených požadavků na podávání zpráv. 3.6.
Zrušení ochrany na vnitřních hranicích
Rada dosud nebyla s to rozhodnout o zrušení ochrany na vnitřních hranicích s Bulharskem a Rumunskem. Komise nadále plně podporuje vstup Bulharska a Rumunska do schengenského prostoru. V březnu 2015 Chorvatsko oficiálně prohlásilo, že je připraveno na schengenské hodnocení (k 1. červenci 2015) za účelem zrušení ochrany na vnitřních hranicích. 4. 4.1.
DOPROVODNÁ OPATŘENÍ Využívání Schengenského informačního systému (SIS)
Jednou z nejdůležitějších událostí hodnoceného období byla prozatímní integrace Spojeného království do SIS22; Spojené království začalo od 13. dubna 2015 vkládat údaje do SIS a používat údaje SIS23. V červnu se uskuteční hodnotící návštěva SIS/SIRENE, a poté (budou-li výsledky hodnocení pozitivní) bude Rada moci změnit prozatímní účast Spojeného království na definitivní. Během hodnoceného období Komise přijala několik iniciativ pro sladění provádění a širší využívání Schengenského informačního systému. Dne 29. ledna 2015 Komise revidovala příručku SIRENE, která vstoupila v platnost dne 30. ledna 201524. Provedené změny a technická modernizace SIS umožní rychlejší a cílenější výměnu informací o osobách podezřelých z terorismu mezi příslušnými orgány států schengenského prostoru. Kromě toho to povzbudilo úsilí členských států o zrušení platnosti dokladů totožnosti osob, které se mohou přidávat k teroristickým skupinám mimo EU, a významně to přispělo k účinnějším hraničním kontrolám, protože při kontrole cestovních dokladů na vnějších hranicích musí být takové doklady zabaveny. 22
23 24
Kromě záznamů pro účely odepření vstupu, které jsou součástí schengenského acquis, jehož se Spojené království neúčastní. Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2015/215 (Úř. věst. L 36, 12.2.2015, s. 8). Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2015/219 (oznámené pod číslem C(2015) 326) (Úř. věst. L 44, 18.2.2015, s. 75).
10
Revidovaná příručka SIRENE rovněž posiluje právní jistotu a základní práva. Změny se týkají problémů zděděných od předchozího systému (SIS1+) a zároveň odrážejí nové výzvy a požadavky, jež byly zjištěny během prvního roku fungování SIS druhé generace. Stanoví, mimo jiné, podrobná kritéria pro výmaz záznamů a vymezují jednotná pravidla pro konzultační postup týkající se státních příslušníků třetích zemí, o nichž je veden záznam pro vstup či pobyt v schengenském prostoru, a přitom mají povolení k pobytu. Během hodnoceného období Komise přijala rozhodnutí25, kterým se stanoví jednotné požadavky na testování SIS pro nově začleněné členské státy a pro členské státy, které podstatně mění své vnitrostátní systémy. I když v převážné většině členských států neustále rostl počet nových záznamů o věcech a sílilo v nich používání systémových funkcí, stále mezi nimi přetrvávají značné rozdíly, a Komise situaci nadále pečlivě sleduje. Vzhledem k novým funkcím některé členské státy stále neumí vkládat fotografie, otisky prstů nebo odkazy. V únoru 2015 zahájila Komise šetření týkající se Estonska, a požaduje harmonogram úplného provedení a používání nových kategorií věcí a funkcí v systému SIS. Komise také formálně upozornila na zpoždění v provádění nových kategorií věcí a funkcí v systému SIS u Švýcarska. Plná dostupnost SIS na vnějších hranicích má zásadní význam pro bezpečnost schengenského prostoru. Šetření Polska (viz 6. pololetní zpráva) vedlo v tomto ohledu k nové hodnotící návštěvě SIS/SIRENE, která se uskutečnila v březnu 2015. Výsledky návštěvy se teprve posuzují a promítnou se v příští zprávě. Komise v březnu rovněž zahájila formální šetření proti Itálii ve věci provedení článku 24 rozhodnutí o SIS II26, které se týká záznamů za účelem odepření vstupu nebo pobytu v schengenském prostoru, a ještě přesněji použití SIS na vnějších hranicích a kvality údajů týkajících se této kategorie záznamů. 4.2.
Využívání vízového informačního systému (VIS)
Navzdory původním plánům na zavedení VIS do regionu 17 (Arménie, Ázerbájdžán, Bělorusko, Gruzie, Moldavsko a Ukrajina) a 18 (Rusko) během hodnoceného období, se zavádění VIS dočasně na celém světě zastavilo. Vzhledem k silnému dopadu vydávání víz v těchto regionech na celkovou kapacitu VIS (více než 55 %) záviselo toto rozšíření na úspěšném rozšíření kapacity systému pro porovnávání biometrických prvků, který podporuje operace založené na otiscích prstů, jako je identifikace a ověřování pravosti. V prosinci 2014 agentura eu-LISA informovala, že VIS/BMS bude moci podpořit zavádění systému VIS v regionu 17 i dále, jelikož jeho celková kapacita vzroste 6,5krát do konce března 2015 oproti září 2014. Některé členské státy však vyjádřily politické, hospodářské a technické pochyby ohledně harmonogramu zavádění v ostatních regionech. Proto byl pro tyto regiony dohodnut nový harmonogram, kterým se bude zabývat příští pololetní zpráva.
25
26
Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2015/450 (oznámené pod číslem C(2015) 1612) (Úř. věst. L 74, 18.3.2015, s. 31). Rozhodnutí Rady 2007/533/SVV (Úř. věst. L 205, 7.8.2007, s. 63).
11
Jak bylo uvedeno v 6. pololetní zprávě, od 11. října 2014 se na schengenských hraničních přechodech povinně používají otisky prstů při ověřování totožnosti držitelů víz, jejichž údaje (případně i otisky prstů) jsou uchovávány v systému VIS. Dosavadní statistiky naznačují, že pouze část držitelů víz, jimž byly při podání žádosti o víza sejmuty otisky prstů, je na hranicích prověřována podle otisků prstů. V této fázi je důležité, aby členské státy plně splňovaly požadavky týkající se kontrol ve VIS (včetně otisků prstů) na vnějších hranicích a aby i nadále náležitě informovaly cestující o tomto novém požadavku na hranicích. 4.3.
Vízová politika a dohody o zpětném přebírání osob
Mechanismus pozastavení a revidovaný mechanismus vzájemnosti v nařízení č. 539/2001 Zatím žádný členský stát nepožádal o spuštění nového mechanismu pozastavení, který vstoupil v platnost v lednu 201427. Jak již bylo uvedeno v 6. pololetní zprávě, Komise schválila zprávu, v níž hodnotila situaci neuplatňování vzájemnosti s některými třetími zeměmi v oblasti vízové politiky28. Na základě potvrzení dotčených třetích stran, že mají společný cíl dosáhnout bezvízového cestovního styku, a na základě pozitivního zapojení do trojstranného přístupu29 a toho, že žádný dotčený členský stát nepožádal Komisi o pozastavení zrušení vízové povinnosti pro některé kategorie státních příslušníků dotčené třetí země, se Komise domnívá, že by v této fázi nebylo vhodné přijmout opatření k rozhodnutí o pozastavení zrušení vízové povinnosti. Druhé kolo trojstranných setkání s Austrálií, Japonskem, USA a Kanadou se konalo v lednu–únoru 2015. Mechanismus monitorování zemí západního Balkánu po liberalizaci vízového režimu Od liberalizace vízového režimu v roce 2009 neustále stoupá počet žadatelů o azyl v schengensmkém prostoru a v kandidátských zemích schengenského prostoru z pěti západobalkánských zemí osvobozených od vízové povinnosti. Jejich počet byl v roce 2014 o 34 % vyšší než v roce 2013 (pro srovnání: celkový počet žadatelů o azyl v schengenském prostoru a v kandidátských zemích schengenského prostoru stoupl v minulém roce o 45 %30). Tato situace tudíž i nadále nepříznivě ovlivňovala fungování bezvízového režimu. Nejvíce zasaženým členským státem je stále Německo, které přijalo skoro 78 % všech žádostí ze západního Balkánu. Za ním následovaly Francie, Švédsko a Belgie. Občané Srbska zůstali největší skupinou žadatelů o azyl ze západního Balkánu (41 % v roce 2014), následováni albánskými občany (25 %). V roce 2014 tvořili uchazeči z pěti zemí západního Balkánu 11 % z celkového počtu žadatelů o azyl v schengenském prostoru a v kandidátských zemích schengenského prostoru za rok 2014, což je srovnatelné s rokem 2013 (12 %). Dne 25. února 2015 předložila Komise pátou zprávu o monitorování zemí západního Balkánu v období po liberalizaci vízového režimu31, v níž zhodnotila provedená opatření, posoudila 27 28 29 30 31
Nařízení (EU) č. 1289/2013 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 74). C(2014) 7218 final ze dne 10.10.2014. Jak bylo vysvětleno v 6. pololetní zprávě, bod 4.3. Údaje Eurostatu ke dni 13.4.2015. COM(2015) 58 final.
12
fungování bezvízového cestovního styku a vydala příslušná doporučení, týkající se mimo jiné toho, jaké kroky mají podniknout západobalkánské země osvobozené od vízové povinnosti i členské státy EU. Dohody o zpětném přebírání osob a dohody o zjednodušení vízového režimu a liberalizace vízového režimu V návaznosti na prohlášení hlav států a vlád ohledně Ukrajiny ze dne 6. března 201432 zůstaly pozastaveny dvoustranné rozhovory s Ruskou federací o vízových otázkách. Během hodnoceného období byl dne 28. dubna 2014 uspokojivým způsobem zaveden bezvízový styk pro občany Moldavské republiky, kteří vlastní biometrický pas. Co se týká jednání o zpětném přebírání osob a o zjednodušení vízového režimu s Běloruskem, ve dnech 11.–12. března proběhlo v Minsku už třetí kolo jednání. Hlavní vyjednavači se shodli na tzv. „ucelené dohodě“, kterou však ještě musí potvrdit členské státy. Počátkem roku 2015 změnila Rada směrnice pro jednání o dohodě o zjednodušení vízového režimu s Běloruskem. Nyní zahrnují možnost zrušení vízové povinnosti pro držitele diplomatických pasů. Toto ustanovení je doplněno řadou pojistek, včetně širšího katalogu možností pro pozastavení takového zrušení vízové povinnosti. Dohoda o zpětném přebírání osob a dohoda o zjednodušení vízového režimu s Kapverdami vstoupily v platnost dne 1. prosince 2014. Dne 15. prosince 2014 schválila Rada směrnice pro jednání o dohodě o zpětném přebírání osob a dohodě o zjednodušení vízového režimu s Tuniskem. První kolo jednání týkající se dohody o zjednodušení vízového režimu s Marokem a obnovení jednání o dohodě o zpětném přebírání osob se konala ve dnech 19. až 20. ledna. Dne 30. října 2014 Komise předložila zprávy, v nichž zhodnotila, jak Peru a Kolumbie plní příslušná kritéria k tomu, aby mohly využívat bezvízové cestování do schengenského prostoru33. Celkové hodnocení vyznělo pro obě země pozitivně a dne 11. března 2015 Komise doporučila Radě zahájit s oběma zeměmi jednání o zrušení vízové povinnosti. Po obdržení směrnic pro jednání od Rady zahájila Komise v listopadu 2014 jednání o zrušení vízové povinnosti s 16 malými karibskými a tichomořskými ostrovními zeměmi a se Spojenými arabskými emiráty. Komise dne 5. března 2015 předložila Radě návrh rozhodnutí o podpisu a prozatímním uplatňování a o uzavření dohod o zrušení vízové povinnosti s první skupinou zemí (Spojené arabské emiráty, Východní Timor, Vanuatu, Samoa, Trinidad a Tobago, Svatý Vincenc a Grenadiny, Svatá Lucie, Grenada a Dominika). Partnerství v oblasti mobility mezi EU a Jordánskem bylo podepsáno dne 9. října a příloha společného prohlášení o partnerství v oblasti mobility byla přijata dne 8. prosince 2014, čímž 32 33
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-141372-2014-INIT/cs/pdf COM(2014) 663 final v případě Peru a COM(2014) 665 final v případě Kolumbie.
13
byla připravena půda pro jednání o dohodě o zjednodušení vízového režimu současně s jednáním o dohodě o zpětném přebírání osob. Průzkumná mise v Ammánu proběhla ve dnech 17.–18. února 2015 s cílem připravit základ pro tato jednání. Závěry této mise budou využity k přípravě návrhu směrnic pro jednání, které hodlá Komise předložit Radě v druhé polovině roku 2015, aby mohla být zahájena jednání s Jordánskem.
14
