Zicht op structuurvisies. Het gebruik van gemeentelijke structuurvisies. Datum 10 januari 2011

Zicht op structuurvisies Het gebruik van gemeentelijke structuurvisies

Datum

10 januari 2011

Zicht op structuurvisies | 10 januari 2011

Colofon

VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Ruimte, mooi en duurzaam Rijnstraat 8 Postbus 16191 2500 BD Den Haag

Publicatienummer:

VI-2011-02

Deze rapportage van de VROM-Inspectie is ook te downloaden vanaf www.vrominspectie.nl

Pagina 2 van 25


Inhoud

Samenvatting ................................................................................................................ 4 1

Inleiding ........................................................................................................... 6

2

Opdracht en onderzoeksmethodiek ...................................................................... 7

2.1

Achtergrond van de opdracht................................................................................................ 7

2.2

Probleemstelling ................................................................................................................. 7

2.2.1

Wettelijke bepalingen gemeentelijke structuurvisie ................................................................. 7

2.2.2

Probleemstelling ................................................................................................................. 8

2.3

Doel van het onderzoek ....................................................................................................... 9

2.4

Onderzoeksmethode .......................................................................................................... 10

2.4.1

Opzet van het onderzoek ................................................................................................... 10

2.4.2

Onderzoeksperiode............................................................................................................ 11

3

Bevindingen .................................................................................................... 12

3.1

Wel of geen gebiedsdekkende integrale structuurvisie ........................................................... 12

3.2

Achtergronden gebruik gemeentelijke structuurvisie .............................................................. 13

3.3

De inhoud van een gebiedsdekkende structuurvisie ............................................................... 16

3.3.1

Inleiding .......................................................................................................................... 16

3.3.2

De structuurvisie als motiveringskader: zorgvuldig ruimtegebruik ........................................... 18

3.3.3

Afweging belangen van nationaal ruimtelijke belangen .......................................................... 18

3.3.4

Structuurvisie als uitvoeringskader ...................................................................................... 20

3.4

Andere onderzoeken over structuurvisies ............................................................................. 20

4

Conclusies en aanbevelingen ............................................................................. 22

4.1

Conclusies ........................................................................................................................ 22

4.2

Aanbevelingen .................................................................................................................. 23

Bijlage 1 ..................................................................................................................... 25

Pagina 3 van 25


Samenvatting

Sinds de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) op 1 juli 2008 zijn gemeenten, rijk en provincies verplicht één of meerdere structuurvisies op te stellen voor hun grondgebied. Structuurvisies zijn een belangrijk instrument binnen de ruimtelijke regelgeving. Een structuurvisie is een basis voor ruimtelijke samenhang en voor de uitvoering van beleid. In de structuurvisie worden keuzes gemaakt die leidraad zijn voor nog op te stellen bestemmingsplannen en projectbesluiten. Daarmee is de structuurvisie belangrijk voor de werking van het stelsel van wet- en regelgeving en voor de realisatie van het nationaal ruimtelijk beleid. De VROM-Inspectie heeft in de periode maart-juni 2010 een onderzoek uitgevoerd naar structuurvisies bij gemeenten. Het volgende is onderzocht: Hoeveel gemeenten voldoen aan de wettelijke plicht ten aanzien van de aanwezigheid van een of meer structuurvisies die gebiedsdekkend zijn voor de gemeente? Alle 430 gemeenten zijn onderzocht. Wat zijn redenen waarom gemeenten wel of niet beschikken over een structuurvisie? Hiervoor zijn 20 gemeenten geïnterviewd. Hoe gebruiken gemeenten de structuurvisie als het gaat om motivering van nationaal ruimtelijke belangen, de afweging van deze belangen en de uitvoering van de beleidsdoelen? Hiervoor zijn 30 structuurvisies bekeken. Uit het onderzoek komt naar voren dat ruim tweederde van de 430 gemeenten nog niet beschikt over één of meer structuurvisies op grond van de Wro voor het grondgebied. Er is niet onderzocht of de gemeenten alsnog een structuurvisie zullen opstellen. Het ontbreken van een meerwaarde van de structuurvisie wordt vaak genoemd als inhoudelijke reden waarom gemeenten nog geen structuurvisie hebben. Capaciteitsgebrek, een gemeentelijke herindeling of een nieuwe gemeenteraad zijn procesmatige redenen voor de geïnterviewde gemeenten om nog geen structuurvisie op te stellen. De geïnterviewde gemeenten vinden de structuurvisie met name een belangrijk instrument in relatie tot sturing van het ruimtelijk beleid en bovenplanse kostenverevening, ook de bevraagde gemeenten die nog geen structuurvisie hebben geven dit aan. De gemeenten die wel een structuurvisie hebben, willen hiermee voldoen aan de wettelijke verplichting, maar ook sturing geven aan de ruimtelijke ontwikkelingen. Eén van de knelpunten bij de toepassing van de structuurvisie betreft de bovenplanse kostenverevening. Gemeenten geven aan dat op dit punt de toepassing van de regelgeving verduidelijkt zou moeten worden. De motivering van nieuwe bedrijventerreinen of woningbouwlocaties komt nog niet goed tot zijn recht in de 30 onderzochte structuurvisies. In meer dan de helft is er niet of nauwelijks een onderbouwing van de behoefteraming voor zo’n terrein, waarbij ook met regionale afstemming rekening is gehouden. In tweederde van de structuurvisies wordt er niet of nauwelijks aandacht besteed aan de mogelijkheid om in de ruimtebehoefte te voorzien door herstructurering of intensivering van bestaande terreinen. Opvallend aan de onderzochte gemeentelijke structuurvisies is dat er weinig aandacht wordt besteed aan relaties met de omgeving zoals het regionale beleid of het nationaal ruimtelijke beleid. In tweederde van de onderzochte structuurvisies wordt het nationaal ruimtelijk beleid niet of nauwelijks genoemd. De afzonderlijke Pagina 4 van 25


nationale belangen die aan de orde zijn, worden in de structuurvisies uiteindelijk wel aangegeven, met uitzondering van het onderwerp externe veiligheid. Externe veiligheid is in bijna de helft van de situaties waarin dit belang aan de orde was, niet meegenomen. Dit is opvallend aangezien het ministerie van VROM een stimuleringssubsidie heeft verstrekt voor het opstellen van structuurvisies in relatie tot externe veiligheid. Er is overigens alleen gekeken of de gemeente het nationale ruimtelijke belang betrekt, niet of de afweging zelf volledig en zorgvuldig was. De naleving van de mer-plicht komt bij de onderzochte structuurvisies niet goed uit de verf. Bij tweederde van de onderzochte structuurvisies wordt er geen expliciete afweging gemaakt ten aanzien van de noodzaak een mer uit te voeren. Bij negen van de onderzochte structuurvisies is waarschijnlijk ten onrechte geen plan-mer opgesteld. De plan-mer is in de interviews daarentegen niet aangemerkt als knelpunt bij het opstellen van een structuurvisie. De structuurvisie wordt nog niet breed ingezet als kader voor de uitvoering van het beleid. Een uitzondering is bovenplanse kostenverevening, dat in de helft van de structuurvisies aan de orde was. In meer dan de helft van de structuurvisies is niet of nauwelijks aangegeven met welke middelen en bevoegdheden het beleid gerealiseerd zal worden. In bijna alle structuurvisies wordt aangegeven op welke wijze met de inspraakreacties is omgegaan. Naar aanleiding van de conclusies van het onderzoek is een aantal aanbevelingen gegeven. Eén aanbeveling is om vanuit het ministerie van VROM gemeenten gericht informatie te geven over de structuurvisie in relatie tot bovenplanse kostenverevening en de plan-mer-plicht bij structuurvisies. Een andere aanbeveling betreft de betrokkenheid van het rijk bij gemeentelijke structuurvisies. In de Nota van Toelichting van het Besluit ruimtelijke ordening is aangegeven dat een regeling ten aanzien van overleg met andere bestuursorganen niet nodig is geacht, omdat de wetgever ervan uitgaat dat dit overleg vanzelfsprekend is op grond van decennia lang gebruik. Ook uit de Code Interbestuurlijke Verhoudingen volgt dat bestuursorganen elkaar betrekken bij de voorbereiding van beleidsdocumenten die een ander overheidsorgaan raken. De feitelijke situatie is echter dat het rijk alleen (selectief) overleg voert over bestemmingsplannen en incidenteel over gemeentelijke structuurvisies waarbij nationaal ruimtelijk beleid aan de orde is. Gelet op het feit dat sommige nationale belangen, zoals de toepassing van de SERladder, vooral aan de orde komen in een structuurvisie, is het volgens de VROMInspectie verstandig om te bezien of het rijk aan bepaalde onderwerpen aandacht moet gaan besteden in het kader van de structuurvisie in plaats van in het kader van het bestemmingsplan. Volgens de VROM-Inspectie is het efficiënt om de discussie over belangen als de SER-ladder al te voeren bij een gemeentelijke structuurvisie en niet pas bij een bestemmingsplan of bij een projectbesluit/omgevingsvergunning.

Pagina 5 van 25


1

Inleiding

De VROM-Inspectie voert een aantal onderzoeken uit naar aanleiding van de invoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) die op 1 juli 2008 in werking is getreden. Bij de onderzoeken wordt gekeken naar de uitwerking van regelgeving in de praktijk met name ten aanzien van uitvoerbaarheid en naleving van regelgeving. In 2009 is gekeken naar de uitvoeringspraktijk in verband met het vervallen van de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19 WRO. Het onderwerp van dit onderzoek is de gemeentelijke structuurvisie. Sinds 1 juli 2008 zijn gemeenten verplicht om één of meer structuurvisies te hebben die dekkend zijn voor het grondgebied. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de beleidsdirectie Nationaal Ruimtelijke Ordening (NRO). Deze beleidsdirectie is ook de primaire doelgroep van het onderzoek. Het rapport is als volgt opgebouwd: In het tweede hoofdstuk zijn de achtergrond en de doel- en probleemstelling van het onderzoek beschreven en wordt ingegaan op de onderzoeksmethode. Het derde hoofdstuk gaat in op de bevindingen. Daarbij wordt aangesloten bij de drie deelonderzoeken: Het landelijke beeld ten aanzien van de wettelijke plicht voor gemeenten ten aanzien van structuurvisies. De achtergronden waarom gemeenten wel of niet beschikken over een structuurvisie. Hiervoor zijn 20 gemeenten geïnterviewd. Het gebruik van de structuurvisie door gemeenten als het gaat om motivering van nationaal ruimtelijke belangen, de afweging van deze belangen en de uitvoering van de beleidsdoelen. Tot slot staan in het vierde hoofdstuk conclusies en aanbevelingen op basis van het onderzoek.

Pagina 6 van 25


2

Opdracht en onderzoeksmethodiek

2.1

Achtergrond van de opdracht Dit onderzoek naar structuurvisies is het tweede onderzoek dat de VROM-Inspectie uitvoert naar aanleiding van de nieuwe Wro die op 1 juli 2008 in werking is getreden. Bij de onderzoeken wordt gekeken naar de uitwerking van regelgeving in de praktijk. De VROM-Inspectie kijkt daarbij met name naar de uitvoerbaarheid, de knelpunten in de uitvoering en de naleving van regelgeving op stelselniveau. Tijdens de Eerste Kamer behandeling van de Invoeringswet bij de nieuwe Wro is aan de minister van VROM gevraagd, om in samenwerking met IPO, VNG en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) een ex-durante monitoring en evaluatieinstrument Wro op te zetten (motie Smaling). De monitoring en evaluatie moet jaarlijks de voortgang, de problemen, de successen en een evaluerende analyse van de uitvoeringspraktijk van de Wro weergeven. De minister van VROM heeft bij brief van 13 oktober 2008 het PBL opdracht gegeven om de monitor Wro uit te voeren. Het PBL heeft haar eerste rapportage op 3 juni 2010 gepubliceerd. Dit onderzoek van de VROM-Inspectie is geen onderdeel van de monitor en evaluatie Wro van het PBL, maar is wel inhoudelijk afgestemd met het PBL. Het PBL heeft ervoor gekozen om minder aandacht te besteden aan de gemeentelijke structuurvisie omdat de Wro op dit onderdeel niet ingrijpend is gewijzigd. De VI heeft besloten om onderzoek te doen naar dit onderwerp omdat de structuurvisie wel van belang is voor het nationaal ruimtelijk beleid. Bij het onderzoek wordt gekeken of gemeenten over een gebiedsdekkende structuurvisie beschikken, wat de achtergronden zijn voor het wel of niet opstellen van een structuurvisie en op welke wijze de structuurvisie inhoudelijk door gemeenten wordt gebruikt.

2.2

Probleemstelling

2.2.1

Wettelijke bepalingen gemeentelijke structuurvisie In de Wro is in artikel 2.1 opgenomen dat de gemeenteraad één of meer structuurvisies voor het gehele grondgebied moet vaststellen. Daarnaast kan de gemeenteraad voor aspecten van het gemeentelijk ruimtelijk beleid een structuurvisie vaststellen. De structuurvisie kan in samenwerking met aangrenzende gemeenten worden vastgesteld. In de praktijk kan een gemeente dus meerdere structuurvisies hebben voor de gemeente. Het kan daarbij gaan om een integrale gemeentebrede structuurvisie, een thematische gemeentebrede structuurvisie (bijvoorbeeld over woningbouw) of een gebiedsgerichte visie in verband met een concreet project. Ten aanzien van de inhoud schrijft de Wro voor dat de hoofdlijnen van de voorgenomen (ruimtelijke) ontwikkeling van het gebied en de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijk beleid in de structuurvisie opgenomen zijn. Een andere eis is dat een structuurvisie uitvoeringsgericht is. De betreffende overheid moet duidelijk maken hoe ze denkt de voorgenomen ontwikkeling te realiseren. Dat betekent ook dat de structuurvisie een beeld geeft van de bevoegdheden en middelen die het overheidsorgaan kan gebruiken om de voornemens ook daadwerkelijk uit te voeren. Pagina 7 van 25


In het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) zijn regels opgenomen over de voorbereiding, vormgeving en inrichting van structuurvisies. In een structuurvisie moet worden aangegeven op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding zijn betrokken (art. 2.1.1 Bro). In het Bro is niets geregeld ten aanzien van het overleg met andere overheden. Reden daarvan is, volgens de Nota van Toelichting, dat dit overleg immers vanzelfsprekend is op grond van decennia lang gebruik en op grond van de Code Interbestuurlijke verhoudingen. De vastgestelde structuurvisie moet digitaal ter beschikking worden gesteld op ROOnline. Indien de structuurvisie het eerste plan is dat kaders stelt voor een m.e.r.(beoordelings)plichtige activiteit (zoals opgenomen in het Besluit milieueffectrapportage 1994) moet de structuurvisie gepaard gaan met een planmer. De minister van VROM kan aanvullend nadere regels stellen over de voorbereiding, vormgeving en inrichting van de structuurvisie (art. 2.1.2 en 1.2.6 Bro). Het ministerie van VROM heeft daarvan geen gebruik gemaakt en heeft ook geen plannen om deze nadere regels op te stellen. De structuurvisie is dan ook vormvrij. Tot slot heeft de gemeentelijke structuurvisie een relatie met Hoofdstuk 7 van de Crisis-en Herstelwet (CHW). Voor geselecteerde lokale en (boven) regionale projecten van nationaal belang wordt in de initiatieffase een structuurvisie opgesteld. Alle betrokken overheden committeren zich expliciet aan deze structuurvisie.

2.2.2

Probleemstelling Reden voor dit onderzoek is dat enerzijds de structuurvisie een belangrijk ruimtelijk instrument is. Anderzijds ontbreekt voldoende inzicht in het gebruik van dit instrument door gemeenten. In enkele gevallen ontvangt het rijk een voorontwerpstructuurvisie voor advies. Dit vooroverleg is niet wettelijk vastgelegd, de wetgever ging echter wel uit van overleg over een structuurvisie als die visie belangen van andere overheden raken. Het rijk heeft daardoor beperkt inzicht welke gemeenten een structuurvisie hebben opgesteld en wat inhoudelijk in deze visie wordt opgenomen. Onderzoek dat door het PBL en Oranjewoud is uitgevoerd is aangegeven in hoofdstuk 3. Deze onderzoeken gaan (deels) in op andere onderzoeksvragen. Het ministerie van VROM vindt het van belang dat gemeenten voldoen aan de wettelijke plicht om een actuele structuurvisie vast te stellen. Daarnaast is ook inhoudelijk de structuurvisie om een aantal redenen van belang: Een structuurvisie kan een goede basis vormen voor de ruimtelijke samenhang binnen een gemeente. Dit belang wordt onderstreept door recente wetswijzigingen zoals de WABO en de CHW, die er toe leiden dat ruimtelijke ontwikkelingen meer gestuurd zullen worden door projectplanologie, bijvoorbeeld in een projectbesluit (omgevingsvergunning) of postzegelplan. Projectbesluitvorming leidt vaak tot gedetailleerde en weinig sturende plannen. Een structuurvisie kan dan zorgen voor de gebiedsoverstijgende samenhang. Een structuurvisie heeft ook een externe politiek-bestuurlijke werking. Zo is de structuurvisie soms ook een toetsingskader voor andere overheden op basis waarvan deze vooraf aangeven in te stemmen met gemeentelijke ruimtelijke

Pagina 8 van 25


plannen die passen binnen de structuurvisie. Een voorbeeld is de ontheffing in het ontwerp van de provinciale verordening Friesland. Voor de realisatie van een aantal nationale ruimtelijke belangen is het van belang dat een afweging van belangen plaatsvindt op een ander schaalniveau dan dat van een bestemmingsplan of projectbesluit. Het gaat onder meer om beleid voor het buitengebied, behoefteraming voor woningen en voor bedrijventerreinen. Met een structuurvisie kan de uitvoerbaarheid van ruimtelijke projecten worden vergroot omdat er ook de realisatie van de doelstellingen moet worden aangegeven. Onder meer kan de structuurvisie onderlegger zijn voor bovenplanse kostenverevening. Hieruit blijkt dat de structuurvisie een belangrijk instrument is om nationaal ruimtelijke belangen te realiseren en om de kwaliteit en uitvoerbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen te vergroten. Een eerste voorwaarde is dat gemeenten beschikken over een structuurvisie. Verder is inzicht belangrijk in de factoren die een rol spelen bij de beslissing van gemeenten om een structuurvisie op te stellen. Voor de doorwerking van nationaal ruimtelijke belangen is van belang om inzicht te krijgen in de wijze waarop de structuurvisie wordt gehanteerd als afwegings- en motiveringskader voor nationale ruimtelijke belangen.

2.3

Doel van het onderzoek Het onderzoek moet antwoord geven op de volgende vragen:

Onderzoeksvragen:  

   

Hoeveel gemeenten beschikken over een structuurvisie voor het gehele gemeentelijke grondgebied? Wat zijn redenen/achtergronden voor gemeenten om wel een structuurvisie vast te stellen en welke redenen weerhouden gemeenten ervan een structuurvisie vast te stellen? Welke knelpunten ondervinden gemeenten in relatie tot de structuurvisie en welke oplossingen geven zij aan? In hoeverre bevat de structuurvisie de afweging en motivering van nationaal ruimtelijke belangen? Wordt de structuurvisie gebruikt als instrument voor de uitvoering van het ruimtelijke beleid? Wat zijn aanbevelingen op basis van de onderzoeksresultaten?

Pagina 9 van 25


2.4

Onderzoeksmethode

2.4.1

Opzet van het onderzoek Het onderzoek bestaat uit drie onderdelen:

1

1. Wel of geen structuurvisie

Representatief onderzoek 430 gemeenten

2. Motieven en achtergronden

Telefonisch interview 20 gemeenten

3. Afweging nationaal ruimtelijke belangen

Inhoudelijke analyse 30 structuurvisies

1. Wel of geen structuurvisie Hoeveel gemeenten hebben een structuurvisie op grond van de nieuwe Wro? Dit is landsdekkend onderzocht. Alle 430 gemeenten zijn onderzocht. De resultaten van dit deel van het onderzoek geeft dus een representatief beeld van de landelijke situatie per 1 mei 2010. Een gemeente kan één of meer structuurvisies hebben vastgesteld. Gekeken is of gemeenten één of meer structuurvisies hebben op grond van de nieuwe Wro en daarnaast of deze visie(s) het grondgebied dekken. Gekeken is naar structuurvisies die na 1 juli 2008 minimaal in ontwerp zijn gepubliceerd. Ook meegeteld zijn oudere structuurvisies die door de raad na 1 juli 2008 opnieuw als actuele structuurvisie zijn vastgesteld (1. Als bron is gebruik gemaakt van RO-Online, de websites van de gemeenten en/of van samenwerkingsverbanden, de VNG en het internet in ruimere zin. Daarnaast is gebruik gemaakt van de VROM-Inspectie datebase Holmes (plannen die voor vooroverleg zijn toegezonden). 2. Motieven en achtergronden Wat zijn voor gemeenten inhoudelijke en procesmatige redenen om een structuurvisie op te stellen of juist niet? Welke belemmeringen ervaren gemeenten? Omdat het doel is inzicht te krijgen in deze vragen is gekozen voor indicatief onderzoek. 20 gemeenten zijn telefonisch bevraagd. Tien gemeenten die een structuurvisie hebben vastgesteld en tien gemeenten die nog geen structuurvisie hebben vastgesteld, zijn aselect gekozen. 3. Afweging van nationaal ruimtelijke belangen Op welke wijze wordt de structuurvisie door gemeenten gebruikt? Omdat het doel is inzicht te krijgen in het gebruik van structuurvisies is gekozen voor een indicatief onderzoek naar 30 aselect gekozen grondgebieddekkende structuurvisies op grond van de Wro. De 30 structuurvisies zijn niet noodzakelijkerwijs afkomstig uit één van de 20 geïnterviewde gemeenten. In dit onderzoek is gekeken naar drie functies van een structuurvisie: de structuurvisie als afwegingskader, als kader voor het motiveren van gemaakte keuzes en als uitvoeringsinstrument. Daarbij is ook specifiek gekeken naar de nationaal ruimtelijke belangen.

1

Op grond van de invoeringswet geldt ook een gemeentelijk structuurplan als structuurvisie op grond van de Wro. Een dergelijke structuurplan kwam weinig voor en zal daarnaast in weinig gevallen voldoen aan de inhoudelijke eisen ten aanzien van uitvoering en overleg. Deze structuurplannen zijn dan ook niet meegenomen. Pagina 10 van 25


2.4.2

Onderzoeksperiode Het onderzoek is in de periode maart – juni 2010 uitgevoerd. In de maanden mei en juni zijn 20 gemeenten actief benaderd voor het telefonische onderzoek. Alle geselecteerde gemeenten hebben hun medewerking verleend. Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen over een verklaring waarom een gemeenten wel of geen gebiedsdekkende structuurvisie hebben vastgesteld, is gekozen voor een telefonische interview op ambtelijk niveau. Gelet op de doelstelling van het onderzoek zijn de resultaten zodanig weergegeven dat zij niet te herleiden zijn naar een specifieke gemeente. Om diezelfde reden zijn de namen van de gemeenten van de 30 geanalyseerde structuurvisies niet weergegeven.

Pagina 11 van 25


3

Bevindingen

3.1

Wel of geen gebiedsdekkende integrale structuurvisie Ruim tweederde van alle gemeenten heeft nog geen structuurvisie op grond van de nieuwe Wro. 28 % (120 gemeenten) beschikt inmiddels over een of meer structuurvisies voor het hele grondgebied. Hierin zijn ook structuurvisies begrepen die op deze peildatum in ontwerp ter inzage zijn gelegd of die na 1 juli 2008 door de raad opnieuw als actuele structuurvisie zijn vastgesteld. De peildatum is mei 2010.

Figuur 1. Structuurvisies bij gemeenten

niet

120 310

wel

Er is ook gekeken naar de verdeling van de gemeenten met een structuurvisie per provincie. Formeel hebben provincies overigens (nog) geen rol ten aanzien van de naleving van de wettelijke plicht van gemeenten om een structuurvisie vast te stellen. In de provincie Zuid-Holland beschikken relatief de meeste gemeenten over een structuurvisie (44%). In de provincie Overijssel is dit het minst (12 %). Sommige provincies stimuleren wel de totstandkoming van gemeentelijke of intergemeentelijke structuurvisies.

Pagina 12 van 25


Figuur 2. Structuurvisies bij gemeente per provincie

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

3.2

wel niet

Achtergronden gebruik gemeentelijke structuurvisie Uit het overzicht van gemeenten die wel of geen gebiedsdekkende structuurvisie hebben opgesteld ofwel hebben vastgesteld, zijn 20 gemeenten geselecteerd (bijlage 1): tien gemeenten zonder gebiedsdekkende structuurvisie en tien gemeenten met een gebiedsdekkende structuurvisie. De vragen hebben betrekking op het verkrijgen van verklaringen waarom de gemeente wel of (nog) geen gebiedsdekkende structuurvisie heeft vastgesteld en knelpunten die gemeenten kunnen ondervinden.

Pagina 13 van 25


Figuur 3. Achtergronden van het gebruik van de gemeentelijke structuurvisie

Motieven en achtergronden Geen structuurvisie: motieven met betrekking tot het proces Geen structuurvisie: motieven met betrekking tot het instrument Motieven Wel een (gebiedsdekkende) structuurvisie

Nadelen van een structuurvisie

Knelpunten

Gemeenten met structuurvisie -

-

Voldoen wettelijke verplichting Sturing ruimtelijke ontwikkeling Bovenplanse kostenverevening Ruimtelijke onderbouwing Ambities voor toekomst vastleggen Sectorale afweging Draagvlak Fasering in uitvoering Herindeling Gebiedsontwikkeling Zoeklocaties Uitwerking regionale afspraken Globale karakter Snel verouderd, veranderende omgeving Risico voor grondspeculatie Zelfbindend Maken van politieke keuzes Digitalisering, RO online Kostenverevening niet duidelijk Kosten, capaciteit Verwerking zienswijzen

Gemeenten zonder structuurvisie Capaciteitsgebrek Herindeling Verkiezingen Geen reden Andere beleidsdocumenten Huidige visie nog actueel Geen uitleglocaties Samenhangend beleidskader Ruimtelijke onderbouwing

Bovenplanse kostenverevening

Wettelijke verplichting Voorbereiding bestemmingsplan korter Voorkomen ad-hoc planologie

Uitvoeringsprogramma Zelfbindend Risico voor grondspeculatie

Kostenverevening niet duidelijk Kosten, capaciteit

In figuur 3 is een overzicht gegeven van achtergronden waarom de bevraagde gemeenten wel of geen structuurvisie hebben, en welke knelpunten zij ondervinden.

Pagina 14 van 25


Waarom nog geen structuurvisie? Vier van de tien gemeenten geeft capaciteitsgebrek aan als één van de redenen om geen structuurvisie op te stellen. Overige redenen hebben veelal te maken met wisselingen in het bestuur vanwege verkiezingen of herindeling. Drie van de tien gemeenten hebben geen verklaring. Er is ook gevraagd naar motieven in verband met de structuurvisie als instrument. De meeste argumenten hangen samen met het ontbreken van een noodzaak: deze gemeenten hebben andere documenten die voorzien in een visie, of geen plannen voor nieuwe uitleglocaties, of de huidige visie is volgens hen voldoende actueel. Negen van de tien gemeenten zijn van plan om binnen 1-2 jaar alsnog een structuurvisie op te stellen. Bij één gemeente was het nog niet bekend. Waarom wel een structuurvisie? Vijf van de tien gemeenten zonder gebiedsdekkende structuurvisie willen de toekomstige structuurvisie gebruiken als een samenhangend beleidskader. Eveneens de helft van de onderzochte gemeenten geeft aan dat bovenplanse kostenverevening een belangrijke reden is voor het opstellen van een structuurvisie. Verder gaven individuele gemeenten aan dat het belangrijk is om aan de wettelijke verplichting te voldoen of te voorzien in een kortere bestemmingsplanprocedure doordat de voorbereiding al heeft plaatsgevonden. Ook het voorkomen van ad hoc planologie is genoemd. Daarnaast werd het beschikbaar hebben van een uitvoeringsprogramma en het gebruik van de structuurvisie als ruimtelijke onderbouwing bij andere ruimtelijke besluiten genoemd. Negen van de tien gemeenten die al een structuurvisie hebben, geven aan dat zij willen voldoen aan de wettelijke verplichting tot het vaststellen van een gebiedsdekkende structuurvisie. Acht van de tien gemeenten gebruiken de structuurvisie als sturend document voor ruimtelijke ontwikkelingen, waardoor ze minder ad hoc beslissingen hoeven te nemen. Zeven van de tien gemeenten geven aan dat zij de structuurvisie als onderlegger voor bovenplanse verevening zullen gebruiken. De helft van de ondervraagde gemeenten gebruikt de structuurvisie als ruimtelijke onderbouwing bij planontwikkeling. De verklaringen voor één integrale gebiedsdekkende structuurvisie komen overeen met de hierboven genoemde verklaringen om een structuurvisie vast te stellen. Daarbij zijn nog individuele verklaringen gegeven zoals meer integratie met andere sectorale afwegingen, overkoepelend document voor zoeklocaties, uitwerken van regionale afspraken, gebiedsontwikkeling en benoemen van kernkwaliteiten. Ook vanwege een gemeentelijke herindeling is een structuurvisie voor het nieuwe grondgebied gewenst. Nadelen van een structuurvisie Twee van de tien gemeenten die nog geen structuurvisie hebben, geven als potentieel nadeel aan dat een structuurvisie tot grondspeculatie kan leiden, omdat bouwlocaties worden aangegeven. Een andere gemeente geeft aan dat het zelfbindende karakter een nadeel is, afwijken wordt daarmee bemoeilijkt. De gemeenten die al een structuurvisie hebben, geven een divers beeld over nadelen van een structuurvisie. Twee gemeenten geven aan dat het globale karakter van een structuurvisie wennen is voor zowel raadsleden als burgers. Verder is aangegeven dat door de snel veranderende omgeving (bijvoorbeeld economie) de structuurvisie telkens moet worden bijgesteld of uitgangspunten zijn achterhaald. Ook stelt een gemeente dat zij via een structuurvisie veel informatie weggeeft aan projectontwikkelaars. Daardoor speelt grondspeculatie een rol bij

Pagina 15 van 25


gebiedsontwikkeling. Eén gemeente geeft aan dat de politiek zich niet wil vastleggen voor langere termijn. Knelpunten Bijna alle gemeenten die al een structuurvisie hebben (acht van de tien), ervaren knelpunten bij het opstellen en vaststellen van een structuurvisie. Bij vier van de tien gemeenten is het maken van politieke keuzes lastig. Hiervoor zijn door de betreffende gemeenten de volgende oplossingen gevonden: het bestuur keuzes voorleggen en daarover laten besluiten, structuurvisie globaal maken en geen planhorizon vastleggen en de laatste opgegeven oplossing is veel overleg voeren met verschillende partners. Voor een aantal gemeenten is de wetgeving ten aanzien van bovenplanse verevening in relatie tot de structuurvisie niet duidelijk. Dit geldt onder andere voor de eisen die aan de structuurvisie gesteld worden, zoals welke kostensoorten in het exploitatieplan mogen terugkomen. Deze gemeenten zien zich genoodzaakt expertise in te huren of bovenplanse kosten voor de zekerheid niet op te voeren. Tijd, geld en andere beschikbare middelen zijn voor enkele gemeenten een knelpunt geweest. Deze knelpunten zijn gedurende het proces zodanig opgelost dat uiteindelijk een structuurvisie is vastgesteld. Een aantal gemeenten heeft problemen met de digitalisering van structuurvisies. De eisen ten aanzien van het digitaal beschikbaar stellen van de structuurvisie komen niet overeen met de eisen ten aanzien van het bestemmingsplan. Hierdoor ontstaan problemen met de digitale raadpleegbaarheid van de structuurvisie op RO-online. Eén gemeente gaf aan dat de structuurvisie veel tijd heeft gekost doordat zij veel zienswijzen heeft ontvangen. Voor de behandeling van deze zienswijzen heeft deze gemeente alsnog/nogmaals veel aandacht besteed aan een toelichting van de structuurvisie.

3.3

De inhoud van een gebiedsdekkende structuurvisie

3.3.1

Inleiding Structuurvisies zijn niet alleen van belang voor gemeenten zelf. In een structuurvisie voor een bepaald gebied worden belangen bij elkaar gebracht en worden beleidskeuzes gemaakt. Omdat de structuurvisie zelfbindend is, zal deze ook richtinggevend zijn voor vast te stellen bestemmingsplannen. Daarmee is de structuurvisie van belang voor het rijk, vanwege de doorwerking van de nationaal ruimtelijke belangen in bestemmingsplannen. Deze doorwerking hangt samen met drie belangrijke functies die een structuurvisie onder meer heeft:

Pagina 16 van 25


motiveringskader

afwegingskader

uitvoeringskader

•expliciete onderbouwing van keuzes, bijvoorbeeld behoefteraming

•alle relevante belangen worden in beeld gebracht en tegen elkaar afgewogen

•middelen en bevoegdheden worden genoemd om tot realisatie van beleidsdoelen te komen •structuurvisie als basis voor bovenplanse kostenverevening

1. de structuurvisie als motiveringskader De realisatie van een aantal nationale belangen hangt samen met het feit dat in ruimtelijke plannen een onderbouwing voorafgaat aan de beleidskeuzes die gemaakt worden. Vanwege het schaalniveau is de structuurvisie bij uitstek het instrument om deze motivering kenbaar te maken. In dit onderzoek is gekeken naar de structuurvisie in relatie tot zorgvuldig ruimtegebruik voor bedrijventerreinen en woningbouwlocaties; een onderwerp dat in nagenoeg iedere structuurvisie relevant is. Dit onderwerp is een rijksprioritair onderwerp bij de beoordeling van bestemmingsplannen. 2. de structuurvisie als afwegingskader Omdat de structuurvisie zelfbindend is, zal het ook richtinggevend zijn voor de uitvoering van het beleid in bestemmingsplannen en projectbesluiten (omgevingsvergunningen). Om die reden is het voor de realisatie van het rijksbeleid van belang dat de nationale belangen voldoende worden meegewogen bij de beleidskeuzes. In dit onderzoek is gekeken of een aantal nationale belangen wordt betrokken bij de structuurvisie. Daarbij is aangesloten bij de rijksprioritaire belangen die VROM beoordeelt bij de gemeentelijke ruimtelijke plannen. Er is een selectie gemaakt van die belangen die, gezien het schaalniveau, in een gebiedsdekkende structuurvisie thuishoren. Tevens is gekeken naar de afweging van de mer-plicht, omdat dit een wettelijke verplichting is voor die structuurvisies die kaderstellend zijn voor een mer-plichtige activiteit. 3. de structuurvisie als kader voor de uitvoering van beleidsdoelstellingen Een ander wettelijke verplichting is dat in de structuurvisie aangegeven moet zijn met welke bevoegdheden en instrumenten het beleid gerealiseerd zal worden. Daarnaast moet in de structuurvisie zijn aangegeven op welke wijze is omgegaan met de inspraakreacties. Op verzoek van de beleidsdirectie NRO is in dit onderzoek eveneens gekeken in hoeverre in de structuurvisie een beleidskader is opgenomen voor de ontheffingen van bestemmingsplannen.

Pagina 17 van 25


Er zijn 30 gebiedsdekkende structuurvisies op grond van de Wro geanalyseerd. 3.3.2

De structuurvisie als motiveringskader: zorgvuldig ruimtegebruik Om na te gaan of in de structuurvisie keuzes worden gemotiveerd, is gekozen voor een onderwerp dat in nagenoeg iedere gemeentelijke structuurvisie aan de orde is: locaties voor woningbouw en/of bedrijventerreinen. Om zorgvuldig ruimtegebruik te bevorderen is het nodig dat eerst wordt gekeken of er behoefte is aan een dergelijke locatie en als deze ruimtebehoefte aanwezig is, of deze ingevuld kan worden door herstructurering of intensivering van bestaande terreinen. In de Nota ruimte is dit belang geformuleerd als: Benutting van het bestaand bebouwd gebied, bundeling van nieuwe bebouwing en zorgvuldig ruimtegebruik buiten bestaand bebouwd gebied (bedrijventerreinen en woningbouwlocatie).

Gekeken is naar de volgende aspecten: In hoeverre bevat de structuurvisie: Voldoende onderbouwing van een behoefteraming voor nieuwe woningbouw/bedrijvenlocaties waarbij rekening is gehouden met regionale afstemming. Een goede motivering of door herstructurering of intensivering van bestaande terreinen de behoefte aan woningbouw- of bedrijvenlocaties kan worden ondervangen. Uit het onderzoek komt naar voren dat de motivering van nieuwe bedrijventerreinen of woningbouwlocaties nog niet goed tot zijn recht komt in de onderzochte structuurvisies: In meer dan helft van de structuurvisies is er niet of nauwelijks een onderbouwing van de behoefteraming voor zo’n terrein waarbij ook met regionale afstemming rekening is gehouden. In tweederde van de structuurvisies wordt er niet of nauwelijks aandacht besteed aan de mogelijkheid om in de behoefte te voorzien door herstructurering of intensivering. 3.3.3

Afweging belangen van nationaal ruimtelijke belangen Bij de bestudering van de 30 onderzochte grondgebieddekkende structuurvisies is gekeken of nationale ruimtelijke belangen die aan de orde zijn, ook worden betrokken bij de belangenafweging. Daarbij is allereerst gekeken in hoeveel structuurvisies er expliciet wordt verwezen naar het nationaal ruimtelijk beleid en daarna of de afzonderlijke betrokken belangen worden genoemd. Van alle nationale ruimtelijke belangen is gekeken naar een aantal rijksprioritaire belangen die VROM beoordeelt bij de gemeentelijke ruimtelijke plannen en die gezien het schaalniveau thuishoren in een grondgebieddekkende structuurvisie.

Pagina 18 van 25


Naar de volgende belangen is gekeken: natuurwaarden, nationale landschappen, rijksbufferzone, archeologische waarden, ruimtelijke reservering en externe veiligheid. De bevindingen van het onderzoek zijn dat in tweederde van de 30 onderzochte structuurvisies niet of nauwelijks expliciet wordt verwezen naar het nationaal ruimtelijk beleid. Opvallend is dat in de structuurvisies ook weinig aandacht wordt besteed aan de omgeving zoals de regio. De afzonderlijke nationale belangen worden meestal wel genoemd in de structuurvisies, zoals ook in onderstaande grafiek is aangegeven. Een uitzondering is het onderwerp externe veiligheid (bijvoorbeeld de aanwezigheid van hogedruk buisleidingen in de gemeente). In 24 structuurvisies is het belang “externe veiligheid” aan de orde in de gemeente. Slechts in 13 structuurvisies wordt dit belang ook aangegeven. Dit is opvallend omdat VROM een stimuleringssubsidie heeft verstrekt voor het opnemen van het onderwerp externe veiligheid in structuurvisies. Er is alleen gekeken of de belangen worden genoemd. Of de afweging ook volledig en correct heeft plaatsgevonden, is niet bekeken.

Figuur 4. Nationale belangen: welke belangen zijn aan de orde in de 30 structuurvisies en hoeverre zijn de belangen meegewogen.

30 25 20 15 10

belang aanwezig

5 0

belang meegenomen

plan-mer Een wettelijk verplichte afweging betreft de plan-mer. Een plan-mer is verplicht als de structuurvisie kaders stelt voor ontwikkelingen waarvoor een mer-plicht geldt. Dit is in ieder geval aan de orde als deze ontwikkelingen significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000 gebieden. Te denken valt aan een woningbouwlocatie in of dichtbij een Natura 2000 gebied. Bij de bestudering van de 30 structuurvisies is gekeken of de gemeente expliciet aangeeft of er een plan-mer nodig is. Vervolgens is nagegaan of de plan-mer ook terecht ontbreekt. Pagina 19 van 25


Uit de analyse van de structuurvisies blijkt dat maar in een derde van de structuurvisies aandacht is besteed aan de noodzaak van een plan-mer voor een structuurvisie. In de overige tweederde wordt hieraan geen aandacht besteed. Uit de analyse blijkt verder dat bij negen structuurvisies ten onrechte geen plan-mer is opgesteld. Voorbeeld is een structuurvisie van een gemeente waarbij een woningbouwlocatie in een Natura 2000 gebied wordt overwogen. Bij 15 structuurvisies ontbreekt terecht een plan-mer. In de overige situaties is een planmer opgesteld of is uit de structuurvisie niet goed op te maken of een plan-mer noodzakelijk is (bijvoorbeeld omdat een structuurvisie onvoldoende kaderstellend is). Maatschappelijke belangen Het Bro stelt dat in een structuurvisie wordt aangegeven op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding daarvan zijn betrokken. In bijna alle structuurvisies wordt weergegeven op welke wijze is omgegaan met de maatschappelijke betrokkenheid.

3.3.4

Structuurvisie als uitvoeringskader Het is wettelijk verplicht om in een structuurvisie aan te geven op welke wijze, met welke instrumenten en bevoegdheden de beleidsdoelen worden gerealiseerd. Uit het onderzoek blijk dat in meer dan de helft van de structuurvisies niet of nauwelijks is aangegeven met welke instrumenten en bevoegdheden het beleid gerealiseerd zal worden. Indien instrumenten worden aangeven, dan is bovenplanse kostenverevening populair. De helft van de structuurvisies wordt gebruikt als onderbouwing van bovenplanse kostenverevening. In bijna alle structuurvisies wordt aangegeven voor welke termijn de structuurvisie is opgesteld. In geen enkele onderzochte structuurvisie is een beleidskader opgenomen voor het verlenen van ontheffingen van het bestemmingsplan.

3.4

Andere onderzoeken over structuurvisies Er is ook ander onderzoek uitgevoerd naar structuurvisies. Deze onderzoeken gaan slechts beperkt in op dezelfde onderzoeksvragen, maar zijn wel van belang in dit kader. Planbureau voor de leefomgeving (PBL) De minister van VROM heeft het Planbureau voor de Leefomgeving gevraagd een evaluatie uit voeren naar de Wro gedurende de eerste vijf jaar dat deze wet van kracht is. In het rapport staan de resultaten van de eerste evaluatie van juli 2008 tot eind 2009. In 2011 en 2013 volgen een tweede en derde rapportage. Het PBL geeft in haar rapport aan dat het bestemmingsplan slechts in beperkte mate planmatig is, en daardoor in beperkte mate een sturingsfunctie vervult. Het PBL heeft 13 gemeenten op hoofdlijnen over structuurvisies bevraagd. (bron: Ex-durante evaluatie Wro: eerste resultaten, 3 juni 2010). Een conclusie is dat het verplichte karakter van de structuurvisie bij gemeenten niet automatisch Pagina 20 van 25


leidt tot het hebben van of het werken aan een structuurvisie. Daarvoor is een aantal redenen opgegeven, zoals een beperkte meerwaarde en niet voorzien in mogelijkheden tot bovenplanse verevening. Andere redenen zijn dat de ruimtelijke afweging op het niveau van een bestemmingsplan wordt gemaakt of dat bestaande oude visies volgens de betreffende gemeenten nog leidend genoeg zijn. Oranjewoud Oranjewoud heeft eind 2009 onderzoek uitgevoerd naar hun ervaringen met de Wro (Oranjewoud 29 januari 2010). Aan het onderzoek van Oranjewoud hebben 100 gemeenten meegedaan. Een onderdeel van het onderzoek is het weergeven van de stand van zaken met structuurvisies. Het rapport geeft aan dat driekwart van de gemeenten nog achter loopt met de vaststelling van hun structuurvisie(s) conform de vereisten van de nieuwe wet. In 2008 beschikte 19% van alle gemeenten over een structuurvisie, in 2009 is dat slechts opgelopen tot 25%. Opmerkelijk is dat geen van de grootste gemeenten over een structuurvisie conform de nieuwe regels beschikt. De achterstand zal voor de gemeenten die de structuurvisie nog moeten opstellen veel werk met zich meebrengen.

Pagina 21 van 25


4

Conclusies en aanbevelingen

4.1

Conclusies In dit onderzoek is gekeken naar de gemeentelijke structuurvisie, een belangrijk instrument in het stelsel van de ruimtelijke regelgeving. De gemeentelijke structuurvisie is ook belangrijk voor de realisatie van het nationaal ruimtelijk beleid, onder meer omdat de gemeentelijke structuurvisie richtinggevend is voor op te stellen bestemmingsplannen. Daarnaast kan de structuurvisie een basis zijn voor een ontheffing van een provinciale verordening op grond van de Wro. Het verplichte karakter van de structuurvisie bij gemeenten leidt niet automatisch tot het hebben van een structuurvisie. Uit het onderzoek naar alle gemeenten blijkt dat ruim tweederde van de gemeenten op dit moment nog niet beschikt over een of meer structuurvisies op grond van de Wro die grondgebieddekkend zijn (peildatum mei 2010). Een onderzoek onder 100 gemeenten van Oranjewoud uit 2009 geeft een vergelijkbaar beeld. Vanwege de methode van onderzoek kan uit het onderzoek niet worden afgeleid of gemeenten die nog geen structuurvisie hebben opgesteld, dit alsnog zullen doen. De geïnterviewde gemeenten die nog geen structuurvisie hebben, geven verschillende redenen aan waarom ze nog geen structuurvisie hebben. Genoemd zijn capaciteitsgebrek en het ontbreken van een noodzaak, bijvoorbeeld omdat de gemeente geen uitleglocaties heeft of over andere beleiddocumenten beschikt. De verwachting van de VROM-Inspectie is dat de factor capaciteitsgebrek niet zal afnemen vanwege het feit dat ook gemeenten de komende jaren te maken krijgen met een financiële taakstelling en het stellen van prioriteiten. De tien geïnterviewde gemeenten die nog geen structuurvisie hebben, geven aan dat zij van plan zijn een structuurvisie op te stellen, of dat zij een visie aan het voorbereiden zijn. Hier kan geen conclusie uit getrokken worden voor de landelijke trend. De geïnterviewde gemeenten gebruiken de structuurvisie met name als samenhangend beleidskader of als basis voor bovenplanse kostenverevening. Daarnaast zijn redenen als het verkrijgen van draagvlak genoemd. Bijna alle geïnterviewde gemeenten die een structuurvisie hebben opgesteld, hebben daarbij knelpunten ondervonden. Opvallende knelpunten zijn de bovenplanse kostenverevening en de digitalisering. De plan-mer die verplicht kan zijn bij het opstellen van een structuurvisie, is door de geïnterviewde gemeenten niet genoemd als knelpunt. De structuurvisie als motiveringskader voor zorgvuldig ruimtegebruik voor bedrijventerreinen en of woningbouwlocaties komt nog niet goed uit de verf. In meer dan de helft van de 30 structuurvisies is er niet of nauwelijks een onderbouwing van de behoefteraming waarbij ook met regionale afstemming rekening is gehouden. In tweederde van de onderzochte structuurvisies wordt er niet of nauwelijks aandacht besteed aan de mogelijkheid om in de behoefte te voorzien door herstructurering of intensivering. De onderzochte structuurvisies kenmerken zich doordat er weinig aandacht is voor de relatie met de omgeving van de gemeente, zoals de regio. Pagina 22 van 25


In tweederde van de visies wordt er niet of nauwelijks verwezen naar het nationaal ruimtelijk beleid. De afzonderlijke belangen die van nationaal belang zijn, worden in de meeste visies wel genoemd, met uitzondering van het belang externe veiligheid. De plan-mer-plicht is nog onvoldoende belicht in de onderzochte structuurvisies. In tweederde van de 30 structuurvisies wordt geen aandacht besteed aan de afweging van de noodzaak van een plan-mer. Bij negen structuurvisies is een dergelijke plan-mer waarschijnlijk ten onrechte niet opgesteld. De structuurvisies besteden vrij weinig aandacht aan de middelen en instrumenten voor de uitvoering van de beleidsdoelen. Een uitzondering betreft de bovenplanse kostenverevening, die bij de helft van de structuurvisies aan de orde is. In bijna alle structuurvisies wordt aandacht besteed aan de wijze waarop met inspraak is omgegaan. De onderzochte structuurvisies zijn niet gehanteerd als beleidskader voor ontheffingen.

4.2

Aanbevelingen Het belang voor gemeenten en de mogelijkheden die een structuurvisie bieden, zou intensiever onder de aandacht gebracht kunnen worden bij gemeenten. Dit kan onder meer via de beleidsaccounts van VROM-beleid en de accounts van de VROM-inspectie. De invulling van bovenplanse kostenverevening is een knelpunt voor sommige geïnterviewde gemeenten. Gelet op de afbakening van dit onderzoek kon dit knelpunt niet uitgebreid worden geanalyseerd. De aanbeveling aan de beleidsdirectie is om na te gaan in hoeverre VROM de gemeenten hierover nader kan informeren, bijvoorbeeld via InfoMil. Het naleeftekort van de plan-mer kan deels samenhangen met het gegeven dat bij de 30 geanalyseerde structuurvisies in tweederde van de plannen geen aandacht wordt besteed aan de noodzaak om al dan niet een plan-mer op te stellen. Deze expliciete afweging zou in iedere structuurvisie aan de orde moeten komen. Een mogelijkheid zou zijn om de publicatie die de commissie mer hierover heeft opgesteld onder de aandacht te brengen van gemeenten en stedenbouwkundige bureaus. Daarnaast zou de expliciete afweging in een structuurvisie over de noodzaak van een plan-mer in een ministeriële regeling (op grond van het Bro) opgenomen kunnen worden als inhoudelijke vereiste van een structuurvisie. Gelet op het feit dat sommige nationale belangen, zoals de toepassing van de SER-ladder, vooral aan de orde komen in een structuurvisie, is het volgens de VROM-Inspectie verstandig om te bezien of het rijk aan bepaalde onderwerpen aandacht moet gaan besteden in het kader van de structuurvisie in plaats van het bestemmingsplan of de omgevingsvergunning. Volgens de VROM-Inspectie is het efficiënt om de discussie over belangen als de SER-ladder al te voeren bij een gemeentelijke structuurvisie en niet pas bij een bestemmingsplan of bij een omgevingsvergunning. Deze aanbeveling sluit aan bij de bedoeling van de wetgever zoals aangeven in de Nota van Toelichting van het Bro. Daarin is aangegeven dat een regeling ten aanzien van overleg met andere Pagina 23 van 25


bestuursorganen niet nodig is geacht omdat de wetgever ervan uitgaat dat dit overleg vanzelfsprekend is op grond van decennia lang gebruik. Ook uit de Code Interbestuurlijke Verhoudingen volgt dat bestuursorganen elkaar betrekken bij de voorbereiding van beleidsdocumenten die een ander overheidsorgaan raken. De feitelijke situatie is echter dat het rijk alleen (selectief) overleg voert over bestemmingsplannen en nauwelijks over gemeentelijke structuurvisies waarbij nationaal ruimtelijk beleid aan de orde is.

Pagina 24 van 25


Bijlage 1

Overzicht van de 20 gemeenten die hebben meegewerkt aan de telefonische enquête. N.b. de 30 structuurvisies die zijn beoordeeld betreft een aparte steekproef.

nr gemeente 1 Bernheze 2 Borsele 3 Coevorden 4 Delft 5 Duiven 6 Eemnes 7 Eijsden 8 Etten-Leur 9 Goes 10 Harderwijk 11 Hoogezand-Sappemeer 12 Kampen 13 Leerdam 14 Loppersum 15 Naarden 16 Ouder Amstel 17 Schagen 18 Uitgeest 19 Utrechtse Heuvelrug 20 Weert

Pagina 25 van 25

Zicht op structuurvisies. Het gebruik van gemeentelijke structuurvisies. Datum 10 januari 2011

Recommend Documents