Zelená kniha o obchodování s emisemi skleníkových plynů v Evropské unii 08/03/2000 COM(2000)87
(výtah)
1
Obsah 1
Shrnutí politiky................................................................................................................................ 3
2
Úvod ................................................................................................................................................ 4
3
Zelená kniha pro široké konzultace se zainteresovanými stranami................................................. 4 3.1 Co je obchodování s emisemi...................................................................................................... 4
4
Evropské společenství, obchodování s emisemi a Kjótský protokol............................................... 5 4.1 Navrhovaný přístup: „učení se ze zkušeností“ ............................................................................ 5
5
Role Evropského společenství......................................................................................................... 6 5.1 Ekonomické důvody pro obchodování s emisemi....................................................................... 6 5.2 Ochrana vnitřního trhu ................................................................................................................ 6 5.3 Definování role Společenství a členských států .......................................................................... 6
6
Návrhy politik ve vztahu k rozsahu systému obchodování s emisemi v ES ................................... 7 6.1 Výběr sektorů .............................................................................................................................. 7 6.2 Jaká je únosná úroveň rozdílnosti v rámci Společenství? ........................................................... 7 6.2.1 Společný systém Společenství............................................................................................. 7 6.2.2 Systém koordinovaný Společenstvím.................................................................................. 8 6.2.3 Rozšíření EU ....................................................................................................................... 8 6.3 Otázky ......................................................................................................................................... 8
7
Návrhy politik ve vztahu k prvotnímu rozdělení emisních kvót ..................................................... 8 7.1 Definování celkového objemu kvót pro obchodující sektory na úrovni Společenství a členských států .................................................................................................................................... 9 7.2 Alokace emisních kvót společnostem ze strany členských států................................................. 9 7.2.1 Obecný přístup .................................................................................................................... 9 7.2.2 Klíčové otázky..................................................................................................................... 9 7.3 Vstup nové společnosti.............................................................................................................. 10 7.4 Otázky ....................................................................................................................................... 10
8
Návrhy politik ve vztahu k součinnosti s dalšími politikami a opatřeními ................................... 10 8.1 Vztah k technické regulaci ........................................................................................................ 10 8.2 Vztah k dohodám o životním prostředí ..................................................................................... 10 8.3 Vztah ke zdanění energií ........................................................................................................... 11 8.4 Zajištění ekvivalence dopadů obchodování s emisemi a dopadů jiných politik a opatření....... 11 8.5 Otázky ....................................................................................................................................... 11
9
Návrh politik ve vztahu k plnění a vynucování závazků............................................................... 11 9.1 Význam striktních opatření k zajištění a vynucení závazků...................................................... 11 9.2 Dodržování a vynucování pravidel ve vztahu ke společnostem................................................ 11 9.3 Dodržování a vynucování pravidel ve vztahu k členským státům ............................................ 12 9.4 Otázky ....................................................................................................................................... 12
2
1
Shrnutí politiky
Cílem této Zelené knihy je otevřít diskusi o obchodování s emisemi skleníkových plynů v Evropské unii a vztahu mezi obchodováním s emisemi a jinými politikami a opatřeními, která se zabývají změnou klimatu. V Kyotském protokolu se Evropská unie zavázala snížit emise skleníkových plynů v období 2008-2012 o 8% ve srovnání se jejich úrovní v roce 1990. Při srovnání s předpokládaným vývojem to prakticky znamená snížení o 14%. Obchodování s emisemi v rámci Společenství i s ostatními industrializovanými zeměmi napomůže ke snížení nákladů Společenství na splnění zmíněných závazků. Společně s ostatními politikami a opatřeními bude obchodování s emisemi hlavní a integrální součástí implementační strategie společenství. Komise je přesvědčena, že Společenství jako celek bude muset použít všechny dostupné nástroje, aby splnilo své mezinárodní závazky a čím dříve přistoupí k jednotlivým krokům, tím lépe. EU se v současnosti připravuje na ratifikaci Kyotského protokolu, který by měl začít platit v roce 2002. Obchodování s emisemi, ať již v jedné zemi nebo mezinárodní, je systém, ve kterém jsou entitám, jako jsou společnosti, přiděleny kvóty určující, kolik emisí mohou v daném období vyprodukovat. Společnosti, které sníží své emise více a tedy jich produkují méně než stanoví kvóta, mohou prodat "přebytek" těm společnostem, které nejsou schopny dosáhnout takového cíle. Toto obchodování přispívá ke splnění environmentálních cílů, neboť celkové množství emisních kvót je pevně určeno. To umožňuje nákladově efektivní dosažení cíle a vytváří motivaci pro investice do environmentálně přijatelných technologií. Jelikož je obchodování s emisemi novým nástrojem ochrany životního prostředí v EU, je důležité získat zkušenosti s jeho implementací před spuštěním mezinárodního systému obchodování s emisemi v roce 2008. Existuje tedy dobrý důvod pro to, aby se Evropské společenství a jeho členské státy na něj připravily tím, že zavedou systém obchodování s emisemi v rámci Společenství do roku 2005. Komise je přesvědčena, že koherentní a koordinovaný rámec implementace obchodování s emisemi, který zahrne všechny členské státy, dává, ve srovnání s množstvím nekoordinovaných národních systémů obchodování s emisemi, ty nejlepší záruky na hladké fungování jednotného trhu s emisemi. Systém obchodování s emisemi na úrovni Společenství povede k jednotné ceně za tunu emisní kvóty obchodované společnostmi v rámci systému, zatímco nepropojené národní systémy by vyústily v různé ceny v každém z národních systémů. Rozvoj jednotného trhu byl jedním z motorů rozvoje EU v posledních letech, na což je potřeba brát ohled při vytváření nových trhů. Klimatické změny jsou jasným příkladem problémů nerespektujících hranice států, a proto vyžadují společný přístup. Navíc výnosy z rozsahu na úrovni EU umožní podstatné snížení nákladů a podobné regulační postupy umožní udržet administrativní náklady na co nejnižší úrovni. Klíčové otázky této politiky, které musí být rozhodnuty při zavádění takového systému, jsou především: Které země a které společnosti, v kterých sektorech by se měly účastnit? Jak a kdo by měl rozdělovat emisní kvóty různým sektorům a potažmo společnostem účastnícím se obchodování s emisemi ve srovnání s těmi, které se ho neúčastní, a individuálními společnostmi, které se systému účastní? Jak může obchodování s emisemi navázat na existující politiky a opatření, jako například na technickou regulaci, environmentální dohody či fiskální pobídky a jak je možné zajistit rovné
3
podmínky mezi společnostmi, které se obchodování s emisemi účastní a těmi, které jsou předmětem jiných politik a opatření? Komise je přesvědčena, že přístup na úrovni Společenství je nutný proto, aby nebyla narušena konkurence na vnitřním trhu. Různé národní systémy obchodování s emisemi by mohly vést k vážným problémům ve vztahu ke státní pomoci a k novým společnostem vstupujícím na trh. Taková situace by vedla k nejistotě jak na straně firem, tak na straně členských států. Tyto problémy by se mohly dále prohloubit při rozšíření Společenství. Síla a environmentální integrita jakéhokoli systému obchodování s emisemi bude závislá především na míře plnění podmínek a robustnosti vynucovacích mechanizmů. Efektivní fungování takového režimu vyžaduje určitou úroveň harmonizace pravidel monitorování, hlášení a ověřování. Tato Zelená kniha je počátkem procesu zkoumání těchto otázek. Navazující reakce a názory zaměřené na otázky obsažené v tomto dokumentu jsou vítány. 2
Úvod
Kjótský protokol byl přijat v prosinci 1997 na třetí Konferenci účastníků rámcové konvence o změně klimatu při Organizaci spojených národů (UNFCCC). Protokol byl významným krokem, neboť stanovil limity emisí skleníkových plynů v rozvinutých zemích. V rámci protokolu se Evropská unie zavázala snížit emise šesti skleníkových plynů o 8% v průběhu let 2008 až 2012 ve srovnání s objemem emisí v roce 1990. Protokol definoval tři mechanizmy, které by měly napomoci jeho nákladově efektivní implementaci. Jedním z nich je i mezinárodní obchodování s emisemi skleníkových plynů, které by mělo fungovat od roku 2008. Evropská unie je jednou ze stran, které se zavázaly splnit absolutní kvantitativní emisní limit, což je předpokladem pro obchodování s emisemi. V květnu 1999 Komise přijala Sdělení o klimatických změnách, ve kterém došla k závěru, že pokud nebudou do roku 2005 vytvořeny potřebné politiky, nepodaří se cíl - snížení o 8% splnit. V současnosti je klíčovým problémem provázání nové politiky s existujícími opatřeními, jako jsou energetické daně, regulatorní nebo technické standardy či dohody o životním prostředí tak, aby se vzájemně doplňovaly. Možné dopady na mezinárodní konkurenceschopnost budou minimalizovány, neboť se obecně očekává, že ostatní vyspělé státy se budou také účastnit obchodování podle Kjótského protokolu, takže dodatečné náklady firem budou srovnatelné. 3
Zelená kniha pro široké konzultace se zainteresovanými stranami
Tato kniha je počátkem konzultačního procesu, který umožní všem zainteresovaným stranám - vládním i nevládním organizacím, ze všech členských států - vyjádřit se tak, aby pravidla obchodování byla vyvážena. 3.1
Co je obchodování s emisemi
Obchodování s emisemi je systém, ve kterém je každé společnosti přidělena kvóta na emise skleníkových plynů, které může za určité období vyprodukovat, a která je v souladu s celkovým cílem vlády. Tato kvóta a její části jsou pak předmětem obchodování společností. Součet všech kvót je celkovým limitem, který systém povoluje. Právě tento celkový limit je to, co je přínosem obchodování s emisemi pro životní prostředí. Hlavní výhodou obchodování je jistota, že se dostaví environmentální efekt.
4
Koncept individuálních „povolení“ je dobře znám v oblasti ochrany životního prostředí, ale sám o sobě nezaručuje dosažení očekávaných výsledků. V případě, že počet nových provozoven bude vyšší, než se očekávalo, mohou být vyšší i celkové emise, a to i přesto, že každá nová továrna používá nejlepší dostupnou technologii. Obchodování s emisemi dovoluje individuálním společnostem znečišťovat více než je jejich kvóta, ale pouze za podmínky, že naleznou jinou společnost, která vypustila méně emisí, než jí povolovala její kvóta, a která je ochotna prodat „nevyužitou“ část své kvóty. Celkový objem emisí je stejný, jako kdyby obě společnosti úplně vyčerpaly své kvóty, ale s tím důležitým rozdílem, že pružnost obchodování vytvořila přínosy pro prodávající i pro nakupující společnost, a to bez jakéhokoli poškození životního prostředí. Obě společnosti měly nižší náklady na splnění environmentálních požadavků, než jaké by vznikly v případě, že obchodování by nebylo možné („prodávající společnost“ získala na prodeji části kvóty a náklady „nakupující společnosti“ byly nižší než v případě, že by musela splnit předem definované emisní kvóty). Transparentní cenové signály by také usnadnily vyhodnocení podnikatelských příležitostí z obchodování a také rozhodnutí o výhodnosti vstupu na daný trh. Navíc ještě obchodování s emisemi povede k větší konkurenci při hledání nákladově nejefektivnějších cest, jak snížit emise, a povzbudí zavádění technologií ohleduplných k životnímu prostředí. Smyslem obchodování s emisemi je využití tržního mechanizmu k tomu, aby bylo dosaženo takového snížení emisí, jaké požaduje stanovený cíl, za cenu co nejnižších nákladů. Cíle lze ovšem dosáhnout pouze v případě, že existuje robustní a přiměřeně nákladný systém monitorování plnění kvót (vyjádřených v tunách ekvivalentu oxidu uhličitého). 4
Evropské společenství, obchodování s emisemi a Kjótský protokol
Evropská unie schválila v červnu 1998 dohodu o přerozdělení závazku EU na jednotlivé státy. Ačkoliv Kjótský protokol nespecifikuje entity, které by se měly účastnit obchodování s emisemi, je Komise přesvědčena, že nejefektivnějšími bude systém, kde účastnícími se entitami budou jednotlivé společnosti (nikoli jednotlivé provozovny). 4.1
Navrhovaný přístup: „učení se ze zkušeností“
Taktéž v červnu 1998 navrhla Komise, že Společenství by mělo mít interní systém obchodování připraven do roku 2005, aby získalo dostatečné zkušenosti s jeho fungováním, před spuštěním mezinárodního systému v roce 2008. Systém musí být od začátku budován tak, aby byl snadno propojitelný se systémy vně EU, a to jak v geografickém smyslu, tak v tom, kolik plynů a ekonomických sektorů zahrne. Obchodování s emisemi samo o sobě nesnižuje emise, ale vytváří motivaci k jejich snižování při co nejnižších nákladech a při jasně daném celkovém objemu emisí. Navíc platí, že čím více znečišťovatelů systém pokrývá, tím větší jsou rozdíly v nákladech na splnění emisních limitů jednotlivými znečišťovateli a tím větší je potenciál na snížení celkových nákladů na splnění závazku. Tento fakt hovoří pro zavedení co nejkomplexnějšího systému pokrývajícího všechny členské státy, všechny znečišťovatele a všechny druhy emisí. Na druhé straně existují dobré důvody, proč nezačínat s příliš širokým systémem. Mezi ně patří: • nejasnosti okolo fluorových plynů a okolo absorpce oxidu uhličitého náplněmi filtrů; • technická a administrativní náročnost rozdělení emisních kvót, monitorování a vynucování jejich plnění ze strany malých, mobilních znečišťovatelů, jako jsou soukromá vozidla.
5
Proto se Společenství zaměří nejprve na velké znečišťovatele, kteří beztak produkují 80% celkových emisí. 5 5.1
Role Evropského společenství Ekonomické důvody pro obchodování s emisemi
Ekonomické přínosy obchodování závisí na počtu zúčastněných znečišťovatelů. Současné odhady ukazují, že systém zahrnující výrobce a velké spotřebitele energií v celém Společenství by mohl snížit náklady na splnění závazku z Kjóta o 20% (cca 1,7 miliardy euro ročně), ve srovnání s obdobným systémem na národních úrovních bez přeshraničního obchodování. Navíc systém na úrovni Společenství bude levnější propojit na další mezinárodní systémy. Úspory pramení především z jednotné ceny za tunu emisí, což povede k tomu, že společnosti podnikající v různých státech nebudou různě zatíženy. V současnosti nejsou dostupná žádná data z reálného obchodování s emisemi a odhady se velmi liší – od 5 eur do 58 eur za tunu ekvivalentu oxidu uhličitého. Další detaily jsou v příloze 1. 5.2
Ochrana vnitřního trhu
Snížení emisí dosažené obchodováním by nemělo vytvořit překážky obchodu či vstupu na různé trhy ani narušit konkurenci na vnitřním trhu. Systém na úrovni Společenství splňující pravidla spravedlivé konkurence jednak předejde zmíněným problémům, jednak snáze zamezí nesouladu s mnohostrannými obchodními dohodami. Systém musí zaručit obdobné zacházení se srovnatelnými společnostmi v různých členských státech a zároveň by měl být jednoduchý a tím i nepříliš nákladný pro společnosti i administrativu, která zajistí jeho fungování a vynucení. Ovšem mezi rovným nakládáním a jednoduchostí na straně jedné a národní suverenitou na straně druhé je substituční vztah. 5.3
Definování role Společenství a členských států
Z koncepčního pohledu může být obchodování s emisemi v EU organizováno na různých úrovních s větší rolí členských států nebo naopak Společenství. V tomto ohledu je potřeba zabývat se následujícími ohledy: • jak zajistit rovné zacházení se srovnatelnými společnostmi v různých členských státech, kde navíc dojde k souběhu obchodování, a dalších (nebo alternativních) přístupů a politik tak, aby nedošlo k narušení konkurence; • jak rozdělit emisní kvóty, aby nedošlo k nepřímé diskriminaci a bylo minimalizováno narušení konkurence; • jak zajistit maximální synergii s existující národní legislativou; • jak zajistit efektivní monitorování, hlášení, ověřování a vynucování; • jak dosáhnout souladu s mezinárodním obchodováním s emisemi podle Kjótského protokolu. Je evidentní, že Společenství musí hrát určitou roli, proto by se debata měla zaměřit na to, jakou.
6
6
Návrhy politik ve vztahu k rozsahu systému obchodování s emisemi v ES
Nejnáročnější je začít a pro začátek je stěžejní otázkou, kteří znečišťovatelé se mohou obchodování účastnit. 6.1
Výběr sektorů
Při definování sektorů, které by se měly účastnit systému, je potřeba vyhodnotit následující kritéria: • environmentální efektivita, • ekonomická efektivita a potenciální dopad na konkurenci, • administrativní náročnost, • existence alternativních politik a opatření. Bude-li systém spuštěn nejprve s relativně malým počtem velkých znečišťovatelů, jejichž náklady na snížení emisí budou největší a zároveň různé pro každého z nich, pak budou tato kritéria dostatečně splněna. Nařízení o velkých spalovnách (Nařízení rady 88/609/EC ve znění novely Nařízením 94/66/EEC) a Nařízení o integrovaném systému prevence a kontroly znečištění (Nařízení rady 96/61/EC) solidně vymezují první účastníky systému. Nicméně nepostihují některé sektory a malé znečišťovatele, což bude nutné řešit politikami a opatřeními s podobným účinkem. Tabulka ukazuje, že malý počet sektorů vytváří přibližně 45% emisí oxidu uhličitého v EU: Sektor Výroba elektřiny a tepla (provozovny s kapacitou nad 50 MWth) Železo a ocel Rafinerie Chemie Sklo, keramika a konstrukční materiály (včetně cementu) Papír a tisk (včetně výroby celulózy) Celkem
Procento emisí CO2 v EU15 29,9% 5,4% 3,6% 2,5% 2,7% 1,0% 45,1%
Zdroj: EUROSTAT 1997. Obecně se uznává, že obchodování s emisemi bude nejzajímavější pro ta odvětví, kde jsou průměrné náklady na snížení emisí nejvyšší. Zásadní otázkou omezení rizika nerovných podmínek pro velké a malé zdroje a pro „obchodující“ a „neobchodující“ zdroje je realizace striktních opatření a politik ve vztahu k neobchodujícím zdrojům, ovšem s možností, že tyto firmy budou moci dobrovolně přejít mezi obchodující. 6.2
Jaká je únosná úroveň rozdílnosti v rámci Společenství?
Zásadní otázkou je, zda by se měly stejné sektory ve všech členských státech EU účastnit systému obchodování. 6.2.1
Společný systém Společenství
Systém definovaný na úrovni celého společenství by vytvořil optimální podmínky pro rovnou konkurenci, maximální transparentnost a právní jistotu. Navíc by byl ekonomicky přínosnější
7
než národní řešení, neboť rozdíly v nákladech na splnění kvót a tedy i prostor pro obchodování by byly větší. 6.2.2
Systém koordinovaný Společenstvím
Jelikož je zřejmé, že ne všechny státy budou připraveny na účast v systému, je potřeba vyřešit synchronizaci jejich přistoupení k účasti na systému. To lze řešit pomocí dvou režimů: Opt-in režim Tato možnost sestává ze systému na úrovni Společenství, do kterého by se členské státy mohly přihlásit (opt-in). Tento systém by byl náročný na koordinaci, neboť Společenství musí zajistit stejné podmínky na vnitřním trhu ve všech zemích, ale při mnoha odlišných strategiích a kombinacích různých sektorů a plynů bylo velmi složité podmínky transparentně vyhodnotit a dodržet. Opt-out režim Společenství jako celek by se nejprve dohodlo na seznamu všech sektorů, které se systému zúčastní, přičemž členské státy budou mít možnost dočasně odhlásit (opt-out) některé sektory. V tomto režimu by bylo méně možných kombinací, takže by byl jednodušší, transparentnější a snáze vynutitelný než opt-in režim. Podmínkou obou režimů je, že sektory, které se systému neúčastní jsou regulovány jiným způsobem, který nutí znečišťovatele ke srovnatelné snaze a srovnatelnému financování snižování emisí. 6.2.3
Rozšíření EU
Systém musí být budován tak, aby byl snadno rozšiřitelný o nové členské země. Podle Kjótského protokolu se závazky EU pro první období (2008-2012) v důsledku rozšíření nezmění, nicméně je možná účast nových členů na systému obchodování skrze vzájemné uznání národních systémů a systému EU. V dalším období po roce 2012 mohou být jejich závazky integrovány do závazku EU. Obdobná možnost vzájemného uznání systému a následné účasti na obchodování s emisemi platí i pro členy Evropského hospodářského prostou (EEA). 6.3
Otázky
Otázka 1: Které sektory by se měly účastnit obchodování s emisemi ve Společenství? Nabízí Nařízení LCP a IPPC užitečnou definici prvních sektorů, které by se mohly účastnit v systému obchodování s emisemi ve Společenství? Otázka 2: Měl by vzniknout společný systém obchodování s emisemi pro celé Evropské společenství, který by společnostem zaručil spravedlivou konkurenci, maximální transparentnost a právní jistotu? Otázka 3: Byla by pružnost koordinovaného systému (opt-in či opt-out režim) v souladu s požadavky vnitřního trhu nebo budou výhody pružnosti převáženy vysokou komplexností? Otázka 4: Jaké jsou možnosti členských států zahrnout více sektorů než požaduje systém Společenství do jejich domácího systému obchodování? 7
Návrhy politik ve vztahu k prvotnímu rozdělení emisních kvót
Než bude možné začít obchodovat, je nutné rozdělit emisní kvóty na znečišťovatele. Návrhy politik se týkají tří úrovní prvotního rozdělení: 8
1. rozdělení na „obchodující“ a „neobchodující“ části ekonomik, 2. rozdělení emisních kvót mezi zúčastněné sektory a 3. rozdělení emisních kvót mezi zúčastněné společnosti. 7.1
Definování celkového objemu kvót pro obchodující sektory na úrovni Společenství a členských států
Cílem prvotního rozdělení není, aby každá společnost snížila své emise o 8% tak, jak to požaduje Kjótský protokol. Je evidentní, že v některých sektorech by bylo takové snížení extrémně nákladné (např. doprava) a naopak v jiných sektorech je i větší snížení relativně méně nákladné. Pro ekonomiku jako celek je optimální soustředit se na snížení emisí tam, kde jsou největší možnosti při nejnižších nákladech. Komise v současnosti podporuje rozsáhlý empirický výzkum srovnávající relativní náklady na snížení emisí v různých sektorech různých členských států. K vytvoření transparentního rámce pro rozdělení kvót společnostem na území jednotlivých států je potřeba, aby: • každý členský stát, který vytvoří vlastní systém obchodování pro období 2008-12, stanovil, kolik tun bude spadat do tohoto systému a jaké snížení (v tunách) bude dosaženo skrze jiné politiky a opatření; • podobně i v případě vybraných sektorů, které se budou účastnit v systému obchodování na úrovni Společenství před rokem 2008, musí dojít k určení kvóty (v tunách) pro každý účastnící se členský stát; • po roce 2008 se budou muset členské státy dohodnout, kolik bude uděleno každému z obchodujících sektorů v každém státě a jaká část snížení emisí bude řešena jinak. 7.2 7.2.1
Alokace emisních kvót společnostem ze strany členských států Obecný přístup
To, jak budou kvóty rozděleny, neovlivní dopad na životní prostředí, který je dán stropem na celkový objem. Nicméně lze očekávat, že jednání o rozdělení kvót nebudou jednoduchá, neboť vzniknou silné tlaky ze strany různých zájmových skupin. Přesto nesmí dojít k zvýhodnění určitých sektorů či společností, neboť tím by došlo ke konfliktu s legislativou vnitřního trhu, která vymezuje pravidla státní podpory a pravidla konkurence. Pokud by došlo k dohodě o rozdělení kvót na sektory v členských státech na úrovni Společenství, bude celý systém vynutitelný na základě zmíněné legislativy. V případě, že této dohody nebude dosaženo, pak bude muset vzniknout komplexní legislativa definující procedury alokace emisních kvót sektorům a jednotlivým společnostem na úrovni členských států, která zajistí rovné zacházení s podobnými společnostmi ve všech členských státech. Případně by Komise musela vše řešit ad hoc. 7.2.2
Klíčové otázky
Klíčovými otázkami, kterými se Komise bude zabývat (ať již ad hoc nebo při tvorbě pravidel), je možná diskriminace vůči společnostem vlastněným zahraničním kapitálem a dále metoda alokace kvót, kde je několik možností: • prodej v aukci nebo • přidělování zdarma odvozené od objemu produkovaných emisí v minulosti, případně • kombinace obou systémů.
9
Z technického hlediska je výhodnější aukce, neboť je transparentní, založená na principu „znečišťovatel platí“, odbourává politicky problematické rozhodování o výši kvót a mohou se snadno přidat i společnosti, které nově vstoupí na trh. Společnosti by mohly nesouhlasit s aukcí proto, že je nutí předem platit za něco, za co se v minulosti neplatilo. Ovšem alokace zdarma založená na objemu emisí v minulosti by ovšem znevýhodnila ty, kteří již investovali do lepších technologií; proto je realizovatelná pouze na základě jednoduchých standardů typu X tun emisí na tunu oceli apod. Další otázkou je, zda je nutné, aby platila stejná metoda alokace v celém Společenství. Pokud to bude ponecháno na členských státech, pak bude nutné předejít narušení konkurenčního prostředí. 7.3
Vstup nové společnosti
Vstupu nových společností by nic nemělo bránit ani v případě alokace dle emisí v minulosti. Je otázkou, zda je nutné, aby nová společnost dostala svůj podíl nebo postačí, když si jej bude moci koupit od zavedených společností. Ty mají motivaci prodat nevyužitou část svých kvót, neboť čelí nákladům z příležitosti. Nesmí ovšem dojít k tomu, aby se emisní kóty spolu s dominantním postavením zavedených firem staly bariérou vstupu na oligopolní trhy. 7.4
Otázky
Otázka 5: Měla by celková emisní kvóta pro každý sektor v členském státě podléhat souhlasu na úrovni Společenství? Otázka 6: Měly by metody alokace kvót jednotlivým společnostem podléhat souhlasu na úrovni Společenství nebo považujete pravidla založená na vymezení státní pomoci a dalších ustanoveních Smlouvy za dostatečná k zajištění rovného nakládání? 8
Návrhy politik ve vztahu k součinnosti s dalšími politikami a opatřeními
Je potřeba vyjasnit vztah mezi technickou regulací, daněmi a dohodami o životním prostředí a novým mechanizmem obchodování s emisemi. 8.1
Vztah k technické regulaci
Technická regulace je jedním z nepoužívanějších a nejefektivnějších nástrojů politiky ochrany životního prostředí. V současnosti se týká skleníkových plynů jen okrajově, takže je možné ji dále rozšířit i doplnit obchodováním s emisemi. Technická regulace bude hlavním nástrojem v sektorech, které nebudou alespoň zpočátku obchodovat, neboť zdroje jsou malé a/nebo mobilní (např. doprava, vytápění domácností apod.). Technická regulace využívá principu „nejlepší dostupné technologie“, která by mohla sloužit jako jedno z kritérií rozdělení kvót bez použití aukce. 8.2
Vztah k dohodám o životním prostředí
Dohody na úrovni sektorů jsou velkým přínosem k dosažení cíle z Kjóta, proto Komise podporuje jejich zachování a navrhuje jejich zapracování do jednotného rámce na úrovni Společenství. V některých případech, jako například v dohodách mezi asociacemi výrobců automobilů, je prostor pro obchodování mezi těmi, kterým se cíle nedaří naplnit a těmi, kteří plní cíl lépe, než se zavázali. 10
Ve vztahu k dohodám je potřeba řešit dvě oblasti: • Odpovědnost na úrovni společnosti nebo sektoru Existují-li jasně definované závazky pro všechny signatáře dohod, pak jsou dvě možnosti – buď se obchodování zúčastní každý z nich, nebo jeden právní subjekt zastupující celé odvětví. Nicméně v obou případech je důležité, aby bylo zajištěno nezávislé monitorování a hodnocení. • Cíle ve vztahu k energetické efektivnosti a emisím uhlíku Cíle jsou v rámci dohod často definovány jako hodnoty na jednotku výstupu, což nezaručuje očekávaný environmentální výsledek v případě, že výstup neočekávaně vzroste. Proto je potřeba převést závazky na tuny ekvivalentu oxidu uhličitého, jak to požaduje Kjótský protokol. 8.3
Vztah ke zdanění energií
Zdanění energií a obchodování s emisemi se budou velmi dobře doplňovat, neboť první přístup pokryje sektory jako doprava a vytápění, které se dají těžko a nákladně monitorovat, a druhý pak velké producenty v sektorech s velkou mezinárodní konkurencí. Tam je obchodování výhodnější, neboť na rozdíl od zdanění se jej budou postupně účastnit všechny rozvinuté země, takže nenaruší relativní konkurenceschopnost firem. 8.4
Zajištění ekvivalence dopadů obchodování s emisemi a dopadů jiných politik a opatření
Ekvivalence je podmínkou rovného přístupu, proto je důležité monitorovací mechanizmus (Rozhodnutí rady 93/389/EEC) rozšířit, aby zahrnul i náklady politik a opatření tak, aby se vyvíjely srovnatelně s obchodováním. Touto oblastí se také zabývá již zmíněný výzkum. 8.5
Otázky
Otázka 7: Je možné souhlasit s tím, že musí existovat rovnováha mezi sektory účastnícími se obchodování a sektory regulovanými jiným způsobem? Otázka 8: Jak může být zajištěna environmentální efektivita (vyjádřená splněním závazků z Kjóta) a transparentnost při použití mixu obchodování s emisemi, daní z energií, environmentálních dohod s cíli určenými na jednotku vstupu? 9 9.1
Návrh politik ve vztahu k plnění a vynucování závazků Význam striktních opatření k zajištění a vynucení závazků
Stabilita a environmentální integrita systému obchodování s emisemi kriticky závisí na robustním režimu vynucování pravidel. Kromě ex-post ověření a vynucení by měly existovat také tvrdé pokuty, které by podstatně přesáhly náklady na splnění závazků tak, aby společnosti měly silnou motivaci dodržovat pravidla. 9.2
Dodržování a vynucování pravidel ve vztahu ke společnostem
Členské státy by měly být první instancí odpovědnou za vyhodnocování dodržování pravidel ze strany společností v daném státě, neboť mají pro tuto roli nejlepší předpoklady. Základní
11
monitorování a podávání zpráv by měly dělat jednotlivé společnosti. Zjištěná data by měly předávat národním úřadům, které potom poskytnou agregovaná data Komisi. Na úrovni Společenství by měly být stanoveny pokuty za nedodržení pravidel, aby se předešlo hrám nadnárodních společností vedoucím k nesplnění limitu v zemi, která přijala nejnižší postihy, což by mohlo vést k nedodržení kvóty dané země, případně i celého Společenství. K ověření dat od společností je možné využít služeb soukromých auditorů, tak jak je tomu v případě Systému eco-managementu a auditu Společenství. 9.3
Dodržování a vynucování pravidel ve vztahu k členským státům
V současnosti je role Společenství, při vyhodnocení výsledků členského státu ve světle závazků z Kjóta, vymezena monitorovacím rozhodnutím (Rozhodnutí rady 93/389/EEC), které umožňuje kontrolu na základě agregovaných dat. Tento systém by měl být posílen. Podle smlouvy může Komise či členský stát žalovat jiný členský stát pro nesplnění některého právně kodifikovaného závazku plynoucího z členství ve Společenství. Od roku 1993 může navíc Evropský soudní dvůr uvalit na členský stát pokutu, což je mechanizmus, který umožňuje efektivně prosazovat environmentální legislativu. 9.4
Otázky
Otázka 9: Jsou současné nástroje (monitorovací mechanizmus, procedury při nesplnění závazků) dostatečné nebo by měly být vyvinuty další doplňkové nástroje, aby bylo Společenství schopno adekvátně vyhodnotit plnění závazků v kontextu obchodování s emisemi? Otázka 10: Zaručují výše zmíněné prvky kontroly dodržování pravidel, jejich vynucování, koordinaci či harmonizaci na úrovni Společenství? Které prvky by měly převzít členské státy?
12
Příloha 1 Empirické odhady nákladů na splnění závazků z Kjótského protokolu Z ekonomických analýz Komise vyplývá, že zavedení obchodování na úrovni Společenství jako doplňku k systémům obchodování na úrovni členských států, by mohlo při účasti části sektorů přinést ročně až 20 procentní úspory (viz tabulka). Model
Náklady členských států na splnění závazků z Kjóta v roce 2010 v miliardách eur
Bez obchodování mezi členskými státy EU
9
Obchodování na úrovni EU mezi producenty energií
7,2
Obchodování na úrovni EU mezi producenty energií a velkými spotřebiteli energií
6,9
Obchodování na úrovni EU mezi všemi sektory
6,0
Cena emisní kvóty v rozsahu 1 tuny by se pohybovala kolem 33 eur, což se vejde do intervalu daného jinými studiemi (5-58 eur). Tyto modely ovšem optimisticky předpokládají, že všechny přínosy na národní úrovni jsou již vyčerpány a že členské státy dosáhly nejefektivnější možné regulace pomocí alternativních politik (daně, dohody atd.). To není příliš pravděpodobné, proto jsou dobré důvody pro to, abychom předpokládali, že celkové úspory, které obchodování přinese, jsou výrazně vyšší.
Zdroj: Green Paper COM(2000)87, 8. 3. 2000 Překlad: Jan Kudrna Korektura: ODIS
13
