Zástupce veřejného ochránce práv JUDr. Stanislav Křeček

Zástupce veřejného ochránce práv JUDr. Stanislav Křeček V Brně dne 21. srpna 2013 Sp. zn.: 6476/2011/VOP/JŠK Vážení paní jednatelko, vážený pane jednateli, dovoluji si Vás informovat, že mě veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský, s účinností od 20. května 2013, pověřil jako svého zástupce vyřizováním podnětů z oblasti státní správy na úseku školství, přičemž mám při jeho vyřizování všechna oprávnění, která náleží jemu jako veřejnému ochránci práv. Rašínova vysoká škola, s. r. o., se sídlem Šámalova 1477/60, 615 00 Brno, IČ: 26275619 (dále jen „stěžovatelka“ nebo také „vysoká škola“), se obrátila na veřejného ochránce práv se stížností proti rozhodnutí o odnětí akreditace. V květnu roku 2010 proběhlo na vysoké škole hodnocení účelovou pracovní skupinou, jmenovanou Akreditační komisí. Na základě tohoto hodnocení vytkla Akreditační komise vysoké škole skutečnosti, které jí však, dle tvrzení stěžovatelky, byly známé již při udělení akreditace. Na základě hodnocení Akreditační komise Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministerstvo“) rozhodlo dne 4. ledna 2011, pod č. j. 32 866/2010-30/1 (dále jen „rozhodnutí v I. stupni“), o odnětí akreditace magisterského studijního programu „Ekonomika a insolvence“ - studijní program „Revitalizace ekonomických subjektů a řízení zdrojů“, omezení akreditace bakalářského studijního programu „Ekonomika a insolvence“ - studijní program „Krizový management“ a omezení akreditace bakalářského studijního programu „Ekonomika a insolvence“ - studijní program „Řízení sociálních služeb“. Dne 7. ledna 2013 vydala bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv RNDr. Jitka Seitlová zprávu o šetření podnětu stěžovatelky, která byla zaslána k vyjádření Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy. Ve zprávě se zástupkyně veřejného ochránce práv zabývala řízením o návrhu na odnětí a omezení akreditace, jakož i řízením o rozkladu, které rozhodnutí ze dne 3. ledna 2011 následovalo. Rozhodnutí o odnětí a omezení akreditace nicméně bylo posuzováno ve světle rozhodnutí o rozkladu. Stěžovatelka uplatňovala v průběhu celého řízení řadu výhrad a námitek věcných i procesních. Za nejvýznamnější považovala zástupkyně ochránce zejména námitku prekluze pravomoci úřadu, námitku podjatosti, námitku opomenutých důkazů a námitku neseznámení s podklady pro rozhodnutí. Základní zjištění uvedená ve zprávě o šetření mohu shrnout následovně. Pokud jde o namítanou prekluzi lhůty pro rozhodnutí RNDr. Jitka Seitlová se ztotožnila se závěrem stěžovatelky, že nebyla dodržena lhůta pro rozhodnutí. Nesouhlasila ovšem se závěrem, že nedodržením lhůty došlo k „prekluzi práva rozhodnout“; na druhou stranu pro nedodržení lhůty bylo možné využít opatření proti nečinnosti. Bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv tedy konstatovala

pochybení, které však nebylo v době přijetí stížnosti ochráncem aktuální, protože v té době již bylo rozhodnutí o odnětí a omezení akreditace vydáno. V řízení byla postupně namítána podjatost ředitele odboru vysokých škol doc. Ing. Václava Vinše, CSc., podjatost ředitele odboru vysokých škol Mgr. Jiřího Nantla, LL.M., a podjatost členů rozkladové komise. O námitce podjatosti Ing. Václava Vinše, CSc., nebylo řádně rozhodnuto; námitka byla dodatečně řešena až v konečném meritorním rozhodnutí. Tuto skutečnost bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv ministerstvu také vytkla jako pochybení. K nápravě však došlo již rozhodnutím o rozkladu, kde byl tento nedostatek a jeho vliv na správnost rozhodnutí posuzován. O námitce podjatosti Mgr. Jiřího Nantla, LL.M., rozhodnuto bylo, a bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv se se způsobem vyřízení ztotožnila. Nebylo naopak rozhodnuto o podjatosti členů rozkladové komise. Vzhledem k tomu, že rozkladová komise je jen poradním orgánem, který vydává nezávazný návrh nikoliv kolegiálním orgánem nadaným pravomocí rozhodnout, nepovažovala případnou podjatost člena rozkladové komise bez dalšího za důvod nezákonnosti rozhodnutí o rozkladu. Avšak toto pochybení zástupkyně veřejného ochránce práv ministrovi školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministr“) ve zprávě vytknula. Pokud jde o neprovedené důkazy, neshledala RNDr. Jitka Seitlová v postupu ministerstva ani ministra pochybení. Správní orgán není návrhy účastníků vázán a vždy provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci. Neprovedení důkazu je samozřejmě nutné odůvodnit, ale způsob, jakým se ministerstvo i ministr vypořádali s neprovedením některých důkazů, nepovažovala bývalá zástupkyně ochránce za svévolný či excesivní. Za skutečně zásadní považovala RNDr. Jitka Seitlová poslední námitku stěžovatelky. Jedním z podkladů pro rozhodnutí ve věci samé bylo i stanovisko Akreditační komise k vyjádření stěžovatelky. Vysoká škola však neměla možnost vyjádřit se k tomuto podkladu před vydáním meritorního rozhodnutí. Tím došlo k porušení ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů; právo vyjádřit se k podkladům, ze kterých správní orgán vychází v meritorním rozhodnutí, patří k základním právům účastníka řízení, jehož účinné uplatnění je zároveň elementárním předpokladem pro naplnění zásady spravedlivého procesu. Ani bývalý ministr v řízení o rozkladu nezohlednil tuto námitku. Protože se jednalo o vadu, která se vždy zákonitě projeví v meritorním rozhodnutí a představuje porušení práva garantovaného Listinou, nemohl ani ministr postupovat v řízení o rozkladu dle ustanovení § 89 odst. 2 věta třetí. V daném případě navíc z rozhodnutí o rozkladu vyplynulo, že uvedený postup představuje ustálenou praxi ministerstva. Toto pochybení považovala bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv v šetřené věci za zásadní (a to i proto, že s ohledem na „ustálenost“ zasahuje pochybení do dalších zájmů mimo zájmy stěžovatelky). Z uvedeného vyplývá, že zejména řízení v prvním stupni bylo zatíženo celou řadou vad. Jednalo se o pochybení, kterých by se ústřední orgán státní správy neměl dopouštět. Právě poslední uvedené pochybení však zástupkyni veřejného ochránce práv vedlo k závěru, že došlo k pochybení ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů.

2

Ve svém vyjádření bývalý ministr školství, mládeže a tělovýchovy Prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M., rozporuje závěry zástupkyně veřejného ochránce práv, které jsou uvedené v subkapitolách C.1, C.4 a D. zprávy o šetření. Jedná se tedy o závěry bývalé zástupkyně týkající se lhůty pro vydání rozhodnutí, a závěry týkající se porušení práva na spravedlivý proces. Jak jsem již uvedl, pochybení spočívající v nedodržení lhůty pro vydání rozhodnutí bylo neaktuální již v okamžiku podání stížnosti. Pochybení ve smyslu ustanovení § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv se vztahovalo k pochybení dle subkapitoly C.4 zprávy o šetření. Vyjádření k této části považuji za zásadní. Proto se i ve vztahu k navrženým opatřením k nápravě vyjádřím toliko v rozsahu pochybení zjištěného v šetřeném případě. Bývalý ministr ve svém vyjádření uvedl, že stanoviska Akreditační komise jsou k dispozici na webových stránkách Akreditační komise, a to přibližně do dvou týdnů od jejího zasedání. Se stanoviskem Akreditační komise k vyjádření stěžovatelky bylo možné takto se seznámit již 7. prosince 2010, tj. skoro měsíc před vydáním rozhodnutí ve věci. Ministr v této souvislosti také podotkl, že správní řád nestanoví žádnou formu, jakým způsobem má být účastníku umožněno vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. V závěrech bývalé zástupkyně veřejného ochránce práv spatřoval ministr rozpor, protože je v téže části zprávy uvedeno, že stanovisko Akreditační komise je nezávazné. V prvé řadě musím konstatovat, že domnělý rozpor ve zprávě neshledávám. Závěr mé předchůdkyně, že si ministerstvo mohlo vyžádat stanovisko Akreditační komise k vyjádření stěžovatelky, byť nezávazné, neznamená, že toto stanovisko nepředstavovalo podklad pro rozhodnutí ve smyslu ustanovení § 50 správního řádu. Nesouhlasím také se závěrem bývalého ministra, že zveřejnění stanoviska na internetových stránkách Akreditační komise je dostačujícím z hlediska naplnění ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu. Na tom nic nemění ani skutečnost, že správní řád nestanoví konkrétní formu, jakým způsobem má správní orgán dát účastníku řízení možnost vyjádřit se k podkladům. Dle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu: Nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.

Z uvedeného znění vyplývá, že správní orgán musí účastníkovi dát možnost vyjádřit se. Účastník řízení stěží bude mít možnost vyjádřit se k těm podkladům, o jejichž existenci nebude vědět; na tom by nic nezměnila ani skutečnost, že správní orgán nebo dokonce jiný subjekt (v tomto případě Akreditační komise jako navrhovatel) podklad bez vědomí účastníka zveřejní. Ustanovení tedy nezakotvuje pouze „pasivní roli správního orgánu spočívající v tom, že nebude účastníkům řízení v uplatňování tohoto práva bránit. Správní orgán musí účastníky řízení sám vyzvat, aby se k podkladům rozhodnutí vyjádřili.“1 Aktivní role správního orgánu ostatně nepřímo vyplývá i z některých ustanovení správního řádu, jež se výslovně odkazují na výzvu podle ustanovení § 36 odst. 3 správního řádu; viz například ustanovení

1

Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha : BOVA POLYGON, 2012, str. 402

3

§ 144 odst. 3 správního řádu.2 Proto trvám na závěru bývalé zástupkyně veřejného ochránce práv uvedeném ve zprávě o šetření ze dne 8. ledna 2013. Považuji nicméně za podstatné, že ministerstvo, ačkoliv se závěrem bývalé zástupkyně veřejného ochránce práv nesouhlasí, přistoupilo ke změně své praxe. Z vyjádření bývalého ministra vyplývá, že u řízení zahájených na návrh Akreditační komise na omezení, pozastavení nebo odnětí akreditace studijního programu bude ministerstvo postupovat následovně. Pokud Akreditační komise navrhne omezení, pozastavení nebo odebrání akreditace, ministerstvo zahájí řízení, seznámí účastníka (vysokou školu) s nedostatky, dle návrhu Akreditační komise, a stanoví mu lhůtu (maximálně 20 dnů) pro vyjádření. Pokud bude vyjádření účastníka obsahovat nesouhlas s konkrétními skutečnostmi tvrzenými v návrhu Akreditační komise, nebo námitku, že od okamžiku podání došlo k podstatným změnám skutkového stavu, pro které již není zapotřebí přijímat opatření ve smyslu ustanovení § 85 odst. 2 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o vysokých školách“), předloží ministerstvo vyjádření účastníka k dalšímu posouzení Akreditační komisí. Pokud bude Akreditační komise ve svém vyjádření trvat na svém původním návrhu, seznámí ministerstvo se stanoviskem účastníka řízení, a stanoví mu lhůtu (maximálně 4 dny) pro vyjádření. Mohl bych samozřejmě polemizovat, zda může být uvedená lhůta pro vyjádření dostatečná. Z hlediska zjištěného pochybení však považuji za zásadní, že ministerstvo upustí od dosavadní, dle mého nezákonné, praxe, a před vydáním rozhodnutí ve věci samé bude vysoké škole dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, včetně „druhého“ stanoviska Akreditační komise. Z hlediska dostatečnosti ministrem navržených opatření k nápravě se samozřejmě nelze vyhnout úvaze, do jaké míry je opatření dostatečné ve vztahu ke stěžovatelce (potažmo k Vám). V tomto ohledu musím konstatovat, že navrhovat opatření k nápravě je v této situaci velmi složité. Není možné odhlédnout ani od skutečnosti, že se vysoká škola podala proti rozhodnutí o rozkladu dne 9. května 2011, tedy ještě před podáním stížnosti veřejnému ochránci práv, žalobu ve správním soudnictví; dle ustanovení § 12 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv se již v době podání stížnosti jednalo o skutečnost, pro kterou mohl ochránce podnět odložit, ačkoliv bývalá zástupkyně veřejného ochránce práv k tomuto kroku nepřistoupila. Nemohu však opominout fakt, že rozhodování soudů je výslovně vyňato z působnosti veřejného ochránce práv. Za situace, kdy vše do značné míry závisí na tom, jak o žalobě rozhodne soud, jsem po pečlivém zvažování mých možností dospěl k závěru, že jediným efektivním řešením je v současné době rozhodnutí soudu. Samotné stanovisko bývalé zástupkyně veřejného ochránce práv obsažené ve zprávě o šetření Vám přitom může posloužit i v soudním řízení správním.

2

„V řízení s velkým počtem účastníků lze výzvu podle ustanovení § 36 odst. 3 pro účastníky podle ustanovení § 27 odst. 2 nahradit zveřejněním konceptu výrokové části a odůvodnění rozhodnutí s uvedením, v jaké lhůtě, kde a jakým způsobem lze proti konceptu podávat námitky a navrhovat doplnění řízení. Po zveřejnění konceptu nelze uplatňovat námitky, které účastník mohl uplatnit již dříve v řízení.“

4

Pokud jde o Vaše doplnění ze dne 4. července 2013, musím konstatovat, že současný postoj Ministerstva je logický. Ačkoliv, jak jsem již zmínil, trvám na závěrech uvedených ve zprávě o šetření, rozhodnutí ministra ze dne 29. dubna 2011, č. j.: 6925/2011-80, o rozkladu, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí v I. stupni, nabylo právní moci. Na tom zpráva RNDr. Jitky Seitlové o zjištění pochybení nic nezměnila. Akreditace bakalářských studijních programů je tedy na základě uvedených rozhodnutí omezena dle ustanovení § 85 odst. 2 písm. a) zákona o vysokých školách; omezení spočívá v zákazu přijímat k uvedeným studijním programům další uchazeče. Samotným prodloužením akreditace bakalářských studijních programů tedy nedošlo ke zrušení opatření v podobě omezení akreditace (spočívajícím v zákazu přijímat další uchazeče). I v této věci je tedy nutné v prvé řadě vyčkat na rozhodnutí soudu. Vzhledem k tomu, že změnu praxe ministerstva považuji za dostatečné opatření k nápravě, končím šetření ve smyslu ustanovení § 18 odst. 2 věta první zákona o veřejném ochránci práv. S pozdravem

JUDr. Stanislav K ř e č e k v. r. (dopis je opatřen elektronickým podpisem)

Vážená paní Ing. Jana Boršková jednatelka Rašínova vysoká škola, s.r.o. Šámalova 60 615 00 Brno Vážený pan Ing. Pavel Herajt jednatel Rašínova vysoká škola, s.r.o. Šámalova 60 615 00 Brno

Údolní 39 602 00 Brno tel: (+420) 542 542 888, fax: (+420) 542 542 112

5