ZÁRÓTANULMÁNY „A nagyváros és környéke területpolitikai sajátosságai a kistérségi rendszer működése szempontjából”
című kutatás
A program vezetője: Kovács Róbert
Az anyagot szerkesztette: Kovács Róbert
Készítették: Gazsó István, Kovács Róbert, Perger Éva, Szegvári Péter, Vigvári András, Zsugyel János A kutatásban részt vett: Bányai Judit, Demeter László, Dukai Réka, Füzes Tamás, Gazsó István, Hauser Richárd, Horváth Natália, Zsugyel János, Kunceviacs Gábor, Perger Éva, Schneider Gábor, Szegvári Péter, Szuchy Róbert, Szuper József, Varga István, Vigvári András
2008. május 10.
Tartalomjegyzék I. A NAGYVÁROSI TÉRSÉGEK PROBLÉMÁJÁNAK ELMÉLETI‐GYAKORLATI MEGKÖZELÍTÉSE SZAKIRODALOMI FORRÁSOK TÜKRÉBEN ................................................................................................................................... 6 1.
A HAZAI ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER SZISZTEMATIKUS ÁTTEKINTÉSE ........................................................................ 6
2.
A HAZAI HAGYOMÁNYOK ÉS A JELENLEGI KISTÉRSÉGI RENDSZER JELLEMZŐI ................................................................. 8
3.
A HAZAI KISTÉRSÉGI RENDSZER TIPIZÁLÁSA ........................................................................................................ 10
4.
A HAZAI ÉS A NEMZETKÖZI SZAKIRODALOM A NAGYVÁROSI TÉRSÉGEKRŐL ................................................................ 11 4.1 A kistérségi rendszer működésének tapasztalatai a nagyvárosi térségekben ................................... 11 4.2 A nagyvárosok és környékük területpolitikai sajátosságai és a kistérségi rendszer .......................... 15 4.3 Milyen tanulságok vonhatóak le a nemzetközi és a hazai történeti példákból nagyvárosi térségek igazgatási megoldásaira? ............................................................................................................................ 24 4.4 Néhány összefoglaló gondolat ........................................................................................................... 33
II.
KISTÉRSÉGI FELADAT‐ELLÁTÁSI TÍPUSOK A STATISZTIKAI ADATOK TÜKRÉBEN ..................................... 36 1.
A KISTÉRSÉGI FELADAT‐ELLÁTÁSI TÍPUSOK MEGHATÁROZÁSA TELEPÜLÉSHÁLÓZATI SZEREPKÖR ALAPJÁN ......................... 37
2.
KISTÉRSÉGI FELADAT‐ELLÁTÁSI TÍPUSOK MEGHATÁROZÁSA STATISZTIKAI ADATOK ALAPJÁN .......................................... 39
3.
A NAGYVÁROSI KISTÉRSÉGEK BESOROLÁSÁNAK EREDMÉNYEI, ILLETVE AZ ENNEK ALAPJÁN LEVONHATÓ KÖVETKEZTETÉSEK .. 41
4.
A PÉCSI, EGRI ÉS HÓDMEZŐVÁSÁRHELYI KISTÉRSÉG ............................................................................................ 44
III. A NAGYVÁROSI KISTÉRSÉGEK KÖZSZOLGÁLTATÁS FELADATOK ELLÁTÁSÁRA VONATKOZÓ KÉRDŐÍVEK KIÉRTÉKELÉSÉNEK EREDMÉNYEI ................................................................................................................... 48 1.
PÉCS ......................................................................................................................................................... 48
2.
EGER ......................................................................................................................................................... 48
3.
HÓDMEZŐVÁSÁRHELY ................................................................................................................................... 48
4.
AZ EGYÜTTMŰKÖDÉS ÁLTALÁNOS FELTÉTEL‐RENDSZERE ....................................................................................... 49 4.1 Általános feltételek ............................................................................................................................ 49 4.2 Demográfiai problémák ..................................................................................................................... 50 4.3 Pénzügyi problémák ........................................................................................................................... 50 4.4 Fejlesztési együttműködések .............................................................................................................. 51
2
4.5 Általános együttműködési tapasztalatok........................................................................................... 51 5.
AZ EGYÜTTMŰKÖDÉS EGYES KONKRÉT SZAKTERÜLETEKEN ..................................................................................... 52 5.1 Alapfokú oktatás ................................................................................................................................ 52 5.2 Szociális ellátás .................................................................................................................................. 55 5.3 Kulturális szolgáltatás ........................................................................................................................ 57
6.
A NAGYVÁROSI KISTÉRSÉGEK KÖZSZOLGÁLTATÁSAIRA VONATKOZÓ KÉRDŐÍVES MEGKÉRDEZÉSEK ÁLTALÁNOSÍTHATÓ TAPASZTALATAI ..................................................................................................................................................... 58
IV.
MEGOLDÁSI JAVASLATOK, SZABÁLYOZÁSI KONCEPCIÓ ....................................................................... 60
1.
ÖSSZEGEZŐ KÖVETKEZTETÉSEK ....................................................................................................................... 60
2.
A KÖZIGAZGATÁSI ÉS ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER REFORMJÁVAL ÖSSZEFÜGGŐ ÁTFOGÓ JAVASLATOK ........................... 65 2.1 Az önkormányzati középszint megerősítésére vonatkozó javaslatok ................................................ 65 2.2 A megyei jogú városi jogállás megszüntetésére vonatkozó javaslatok ............................................. 71 2.3 A kötelező önkormányzati társulások szabályozására vonatkozó javaslatok .................................... 73 2.4 A közszolgáltatási rendszerek és az ehhez kapcsolódó finanszírozási struktúrák megváltoztatására vonatkozó javaslatok ................................................................................................................................... 75
3.
A KÖZIGAZGATÁSI ÉS ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER MÉRSÉKELT ÁTALAKÍTÁSÁRA, KORSZERŰSÍTÉSÉRE VONATKOZÓ, ILLETVE AZ IGAZGATÁSSZERVEZÉSI ÉS TERÜLETPOLITIKAI KORMÁNYZATI INTÉZKEDÉSEKET TARTALMAZÓ JAVASLATOK ................................. 76 3.1 A területfejlesztési törvény módosítására vonatkozó javaslatok ....................................................... 77 3.2 A differenciált feladatok normatív finanszírozási rendszerének átalakításával kapcsolatos javaslatok ........................................................................................................................................................... 78 3.3 Az államigazgatási feladat‐rendszer korszerűsítésével és egyszerűsítésével kapcsolatos javaslatok 80 3.4 A többcélú kistérségi rendszer korrekciójával kapcsolatos javaslatok ............................................... 81 3.5 A regionális operatív programok következő akciótervei tartalmi elemeinek módosítására vonatkozó javaslatok .................................................................................................................................................... 82
3
A hazai önkormányzatiság 1990‐ben kialakított rendszere a települési autonómiat és egyenlőséget helyezte a középontjába. Ezt a jogi, finanszírozási rendszer egyaránt tükrözi. A sajátos hazai viszonyoknak megfelelően ezen az alappilléren csak a helyi feladatellátást szabályozó ágazati törvényeknek sikerült kisebb‐nagyobb réseket ütni. Nem kérdés, hogy a magyar önkormányzati rendszer 1990‐ben létrehozott rendszere, ha úgy tetszik „magyar modellje” nem volt tekintettel sem az államszocializmus előtti önkormányzati rendszer hagyományaira, mint ahogy nem volt tekintettel a nemzetközi fejlődés irányaira, tapasztakataira sem. Ennek oka nem a rendszer születése körül bábáskodó szakértők felkészületlensége, hanem az adott rendszerváltás pillanatának hangulatában, politikai konstellájációban született politikai kompromisszumok jellege volt1. Az is megállapítható, hogy a rendszer korszerűsítése kapcsán egyoldalúan az „elaprózottsági problematika”, a községi önkormányzatok működésének problémái kerültek fókuszba.
1990 óta több sikertelen kísérletnek lehettünk tanúi, amelyek átfogó módon igyekeztek megreformálni, bizonyos hangsúlyait megváltoztatni. Mára tarthatatlanná vált a differenciálatlan helyi feladatellátás, és a szélsőséges települési önrendelkezés rendszere. Az települési felelősségek racionalizálásának alapvetően két útja lehetséges: az első a térségi szemlélet követi, a másik a települések mérete szerint, hatósugaruk (regionális, megyei kistérségi stb.) szerint differenciál. Általában a két szemlélet keveréke valósul meg valamelyik szemlélet predominanciája mellett. A hazai reformkísérletekben eddig inkább az előbbi, a területi megközelítés volt a meghatározó. A „nagyvároskörnyékek” igazgatási‐ ellátási kérdései, mint problémafelvetétés egyszerre tükrözi a két megközelítést. Hiszen egyszerre veszi figyelembe a nagyvárost és annak hatósugarát, illetve gondolkodik városkörnyékben, amely a hazai regionális tudományi szaknyelvben a kistérség, járás szinonímája lett. Ez bizonyos szabadságot biztosított számunkra a munkánk során. A „magyar modell” erőtlen korszerűsítési kísérletének tekintjük a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény megszületését. Az új intézmény pozitívuma, hogy nyilvánvalóvá tette a helyzet tarthatatlanságát, elfogadtatta az érintettekkel a változtatás szükségességét és kilendítette a hazai önkormányzatiságot „nyugalmi”‐dermedtségi állapotából. Létrehozása 1990 óta az első olyan 1
Erről ld. részletesen Vigvári András: A leggyengébb láncszem. In: Vigvári (2006c)
4
intézkedés, amely rendszerszerűen, átfogó módon nyúlt a helyi feladatellátás átalakításához. Ereje ugyanakkor gyengesége is, hiszen továbbra sem tesz különbséget a méret, szükségletek (például általános felzárkóztatás, infrastruktúrafejlesztés, ipari vagy épített környezeti rehabilitáció vagy éppen agglomerálódó, nagyvárosi térség), illetve jelleg szerint (urbánus vs. rurális térség stb.). Adós maradt tehát a szakmailag indokolt, árnyalt megoldásokkal. Ez pedig nem magyarázható egyszerűen a kétharmados támogatottság miatti kötelező társulás megkerülésének kényszerével, hanem sokkal inkább azzal, hogy a törvényalkotó ismételten áltlános érvényű megoldást keresett, és egyetlen terület(fejlesztés)i térkategóriához (LAU1) differenciálatlanul próbálta (volna) hozzáláncolni a vonalas infrastruktúrák fejlesztését, a közigazgatás‐ és a humán szolgáltatások ellátását‐szervezését. A nemzetközi gyakorlat és az 1945 előtti hazai önkormányzati rendszer is igen differenciált és kifinomult eljárásokat, példákat tartalmaz az önkormányzás összetett jogi rendszerére, csakúgy mint a helyi közszolgáltatások változatos (és a fejlődés miatt állandóan változó) kihívásaira, a konfliktusokat eredményes kezelő, a méretgazdaságossági gazdaságossági és hatékonysági szolgáltatásszervezési szempontokra érzékeny megoldásokra. Kutatásunk ezek bázisán a sajátos település‐térségi szegmensre vonatkozó egyedi kereteket kereste a hazai és nemzetközi szakirodalomban és az érintett kör napi gyakorlatában. Ezek olyan szintetizálására törekedtünk, ami közvetlen hasznosítható megoldási, szabályozási javaslatokban ölt testet.
5
I. A nagyvárosi térségek problémájának elméletigyakorlati megközelítése szakirodalomi források tükrében
1. A hazai önkormányzati rendszer szisztematikus áttekintése Az önkormányzati rendszer megújítását rendszerszerűen érdemes megragadni. A magyar modell korszerűsítését négy dimenzióban szükséges vizsgálni, majd az elemzések alapján megvalósítani. A jelen kutatási programban is szükségesnek látjuk e dimenziók – természetesen megfelelő arányú – érvényesítését. Az első dimenzió kapcsán vizsgálandók az önkormányzatok alkotmányos státuszával és a közigazgatás rendszerével kapcsolatos feladatok. Ez döntően az önkormányzati középszint kérdéseit (választott regionális, vagy „nagymegyés” önkormányzatok), a kistérségi szint jövőjét, illetve az önkormányzáshoz fűződő jogok gyakorlásának és a kötelező társulás intézményének bevezetését érintő „csomag”. Konszenzus van abban, hogy az önkormányzati középszint megerősítése szükséges. Az önkormányzati középszint megerősítése történhet a mai megyék nagy megyékké történő összevonásával, a mai hivatalosan létező hét fejlesztési régió bázisán, sőt elképzelhető a „három régiós” modell is. A lehetőségek mindegyikének vannak előnyei és hátrányai, a döntést a szűkebb szakmai szempontok mellett a megvalósíthatóság „földhöz ragadt” politikai szempontjai is motiválni fogják. Egy dolgot fontos hangsúlyozni. Azt tudniillik, hogy a központi feladatok és hatáskörök decentralizálása nélkül semmilyen regionalizálásnak nincs értelme2. Vita van az önkormányzati jog gyakorlását illetően. Ennek kapcsán utalunk arra, hogy az önkormányzáshoz fűződő jogokat nem szabad összekeverni a feladatellátás értelmes léptékével. Többen javasolják az önkormányzati jogok kistérségek szintjére telepítését. Véleményünk szerint ennek nincs értelme. Szükséges volna azonban az önkormányzati egységek minimális nagyságát, megfelelő lakosságszám megjelölésével, meghatározni. A mai többcélú kistérségi társulások súlyos belső ellentmondása, hogy a közigazgatási, közfeladatellátási és település‐, térségfejlesztési feladatokat egy szervezeti keretbe igyekezett beleerőltetni. A többcélú társulásokat a területfejlesztés és bizonyos feladatok optimális szervezeti keretének, de nem az önkormányzatiság alapegységének tekintjük.
2
A decentralizálás és a regionalizálás összefüggéseiről ld. Horváth (szerk., 2004)
6
A második dimenziót az önkormányzati feladattelepítés jelenti. Ebben három kérdés vethető fel. Az első, szükséges‐e és milyen jogi technikával a települések (község, város, nagyváros), illetve regionális képződmények (kistérség, agglomeráció, régió) közötti differenciált feladat‐ és hatáskör telepítés? A regionális szint létrehozásával a központi szintről történő feladat decentralizálás, a helyi szintről a recentralizálás milyen körben következzen be? A recentralizáció – vagyis települési szintről a régiókhoz történő átcsoportosítás – szükséges a közoktatásban és az egészségügyben. Decentralizáció a közútkezelésben, a környezetvédelembe és vízgazdálkodásban, és a helyközi tömegközlekedés bizonyos területein. Végül, de nem utolsó sorban fontos kérdés, hogy a kötelező társulások jellege milyen legyen. Települések meghatározott körére és/vagy méretgazdaságos feladatellátásra és/vagy meghatározott területi egységekre történjen‐e a kötelező társulások előírása? Úgy gondoljuk, hogy az alapfokú oktatásban és az egészségügyben a kötelező társulás alapja a méretgazdaságos feladatellátás legyen. Például általános iskolát 600‐800 tanköteles tanulóra kell fenntartani. Az igazgatási jellegű feladatok és a területfejlesztés (LAU 1‐es szint) esetében a mai kistérségek –minimális korrekciókkal lehatárolási korrekciókkal és a városi és rurális kistérségek szabályozásban történő megkülönböztetésével ‐ alkalmas egységet jelentenek. A harmadik dimenzióhoz a szolgáltatásszervezés kérdései tartoznak. Itt valószínűleg csökkenteni szükséges a költségvetési intézmények dominanciáját, újra kell gondolni a költségvetési szektoron kívüli feladatellátó egységek kérdéseit. Az intézményközpontúság csökkentésének együtt kell járnia a nem költségvetési rendben gazdálkodó szervezeteknél felhasznált közpénzek és közösségi vagyon feletti ellenőrzés erősítésével. A negyedik dimenzió a finanszírozási rendszer. Ezen belül saját források arányának kérdéseit, az adó‐ vagy díjfinanszírozás dilemmáit, a központi működtetési, kiegyenlítő, illetve fejlesztési transzferek allokációs mechanizmusait és az önkormányzatok kialakítandó pénzügyi architektúráját szükséges vizsgálni. Úgy tűnik, hogy a pénzügyi ösztönzés elégtelen az előző három területen szükséges előrelépések kikényszerítésére, sőt a tapasztalatok szerint e pénzügyi „ösztönzők” az esetek egy részében plusz feladatellátást eredményeztek, más esetekben a forráshiányos önkormányzatok burkolt konszolidációja. A kutatás további részében ezen rendszerszemléletű megközelítést alkalmaztuk a nagyvárosi problematika kezelésére. Ez annál is inkább fontos, mivel a nagyváros, mint térségszervező erő alkalmas lehet, mind a mainál eredményesebb és szignifikánsabb olcsóbb közszolgáltatások
7
nyújtására éppúgy, mint az önkormányzati középszinttel összefogva a helyi gazdaságfejlesztési tevékenység erőteljes javítására, ezzel javítva az ország egyes térségeinek telephelyi és regionális versenyképességét. Úgy gondoljuk, hogy bemutatott nemzetközi tapasztalatok komoly tanulságokkal szolgálnak a kutatás által vizsgált problémák megoldásában. Szomorúan kell megállapítanunk, hogy a nemzetközi főárammal szembenálló megoldások nemcsak az 1990‐es önkormányzati törvény megoldásait, de a többcélú kistérségi társulásokkal kapcsolatos gyakorlatot is jellemzik. Az előttünk álló problémák megoldása érdekében ezért ezek feltárását folytatjuk, a követhető gyakorlatok esettanulmányszerű bemutatására a munka következő fázisában sor kerülhet.
2. A hazai hagyományok és a jelenlegi kistérségi rendszer jellemzői Az 1990‐ben létrejött önkormányzat rendszer nem követte az 1945 előtti differenciált feladatellátási rendszer hagyományait, ahogy lerombolta a megreformált tanácsi rendszer 1980‐as években kialakult korszerű változatát a helyhatóságok és a helyi közfeladatellátás integrációja és munkamegosztása helyett annak dezintegrációját elaprózottságát „állítva elő”. Fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a dezintegráció legsúlyosabb következménye nem a községi rendszerre alapuló feladatellátás, hanem a területi szint és a nagyvárosi szint közötti kapcsolatok felszámolása volt. Nem kívánjuk a községi önkormányzati problémakört lebecsülni, de mégis úgy gondoljuk, hogy a szubszidiaritás nélküli decentralizáció magyar önkormányzati rendszeréhez a térségi felatellátás és szolgáltatásszervezés éppúgy hozzájárult, mint az egy falu egy iskola elvének érvényesülése. Sőt, a globalizáció időszakában felértékelődő telephelyi és területi versenyképesség, a helyi gazdaságfejlesztés fő letéteményese éppen a nagyvárosi kör. A magyar önkormányzati rendszer születésének – az önálló önkormányzati egységek megkettőződésének és ezzel a decentralizált kötelező feladatok (közoktatás, egészségügy, szociális ellátás) elaprózottságának létrejötte mellett – másik „műhibája” a területfejlesztés intézményrendszerének megkésett újjászületése, ennek az önkormányzati rendszerrel kialakított szervetlen kapcsolat és mindebből a helyi gazdaságfejlesztés elégtelen intézményi és financiális eszközei. Ennek egy nem túl jólsikerült korrekcióját jelentette a többcélú kistérségi társulások intézményének létrehozása.
8
A kistérségek fogalma a magyar területfejlesztési gyakorlatban viszonylag rövid múltra tekinthet vissza, hiszen mindössze 1994. január elsején lépett hatályba a Központi Statisztikai Hivatal kistérségi besorolása, mely a magyarországi településeket 138 statisztikai kistérségbe osztotta be. A besorolás elsősorban a statisztikai adatgyűjtési szempontokat tükrözte, bár természetesen számot vetett a földrajzi, közigazgatási és gazdasági‐társadalmi szempontokkal is. A statisztikai feladatellátás optimalizációs szempontok mellett azonban nem kevésbé jelentősek voltak az egyéb szempontok, melyek közül legjelentősebb az egyes településeknek a különféle támogatások elnyerésére irányuló törekvése volt. Így a kialakított kistérségi besorolást már három év múlva módosították és 150 statisztikai kistérséget alakítottak ki, majd 2003‐ban, az újabb módosítást követően 168‐ra növekedett a kistérségek száma. A kistérségekből egy kormányhatározatban rögzített mutatószám rendszer értékei alapján 95 került a kedvezményezet kistérségi kategóriába. A kedvezményezett kategórián belül különösen hátrányos helyzetű kistérségnek azt a 48 kistérséget tekintik, melyeknek a komplex mutatója nem éri el Budapest komplex mutatójának 60%‐át.3 A kistérségek fogalmának viszonylag kései megjelenése azonban nem jelenti az Európai Unió LAU1 (2003‐ig NUTS4) szintű régiójának tekintett területegység hagyományának hiányát a magyar közigazgatási és területfejlesztési gyakorlatban. A megyék és a települések közötti területi irányítási szint a járások formájában a kiegyezéstől egészen 1984‐ig része volt a közigazgatásnak, s az ezt követő megszüntetésük után megmaradt a városkörnyéki igazgatás rendszere, ami a magyar regionalizmus haladó hagyományaiból táplálkozott. Erdei Ferenc a Szeged környéki városok és az alföldi tanyarendszer gazdaságának és társadalmának szociográfiai elemzésével rámutatott arra, hogy a régió kiegyensúlyozott fejlődése érdekében elengedhetetlen „a város‐vidék ésszerű egybeszervezése, a kétoldalú viszonyok egyenrangú szabályozása”4. Ehhez a hagyományhoz nyúlt vissza óvatosan, a járás megnevezést is kerülve az 1996. évi területfejlesztésről és területrendezésről szóló törvény, mely a kistérségeket, mint az egymással határos és funkcionális kapcsolatban lévő települések térségi identitással rendelkező összességeként határozta meg. A helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évben alkotott törvény alapján fokozatosan nyertek teret az önkéntes önkormányzati társulások, ezek az 1996‐os 1997‐es törvények alapján kialakult együttműködések még a konkrét céloknak megfelelő egyedi kompromisszumokon alapuló eltérő 3 4
Kovács Flórián László: A kistérségek szerepe a területfejlesztésben. Területi Statisztika, 2004/5. p407‐414 Erdei Ferenc: Város és vidéke. Szépirodalmi Könyvkiadó, Budapest, 1972. p444.
9
területiségű társulások voltak. Középtávon ezen önkéntes társulások eltűnése prognosztizálható. Hosszabb távon a statisztikai kistérségeken alapuló, erős társadalmi háttérrel rendelkező kistérségi szint megteremtése nélkülözhetetlen kelléke lesz a hazai területfejlesztésnek. Mivel a települési önkormányzati feladatok nagyrészt függetlenek a települések lakosságszámától, így azok megfelelő színvonalú és hatékony ellátására a helyhatóságok nagy része egyedül nem képes. Az „ágazati” jogszabályokból ‐ néhány kivételtől eltekintve (pl. okmányirodák, építéshatósági, gyámügyi feladatok) ‐ hiányzik az önkormányzati feladatok differenciált telepítése. Ahatékonyabb, minőségibb feladatellátás érdekében a pénzügyi szabályozórendszer útján kellett az elmúlt években az önkormányzatok társulási hajlandóságát növelni. Így például a központi költségvetés támogatja a körjegyzőségek fenntartását, a közoktatási feladatok társulás keretében való ellátását, a belső ellenőrzési társulások létrehozását.
3. A hazai kistérségi rendszer tipizálása A kistérségi súlyponti település típusa és népsűrűsége szerint megkülönböztethetünk nagyvárosi‐, városi és rurális kistérséget. A nagyvárosi kistérség vonatkozásában különbséget teszünk a 150 ezer lakost meghaladó, a 100‐150 ezer lakos közötti és az 50‐100 ezer lakos közötti székhely településsel rendelkező nagyvárosi kistérségek között. Az elsőbe Győri kistérség, Pécsi kistérség, Miskolci kistérség, Szegedi kistérség, Kecskeméti kistérség és Debrecen tartozik. A második csoportba Székesfehérvári kistérség, Szombathelyi kistérség, Zalaegerszegi kistérség, Kaposvári kistérség, Nyíregyházi kistérség, Szolnoki kistérség, Budaörsi kistérség5 tartozik. A harmadik szegmenst Tatabányai kistérség, Veszprémi kistérség, Dunaújvárosi kistérség, Soproni kistérség, Nagykanizsai
5
A 2007. január 1‐ei állapot szerint a 23 megyei jogú város közül még egyedül a Budaörsi kistérség volt az, ahol nem a megyei jogú város (Érd) volt a székhelytelepülés. A fővárosi agglomeráció kiterjedtségét jelzi, hogy a mindösszesen 10 település alkotta Budaörsi kistérség lakosságszáma 140 ezres! Ezt módosította a parlament 2007. június 18‐án, amikor elfogadta a 2004 /CVII törvény módsításával az Érdi kistérség (Érd, Diósd, Százhalombatta, Tárnok) létrehozását. Az Érdi kistérség 4 településből áll, és 94 603 fő a lakja. A Budaörsi kistérség településszáma így 10‐ről 6‐ra, a lakosságszáma 148 602‐ről 53 999‐re csökkent volna, de Páty község átsorolásával a településszám végül 7, a lakosságszáma pedig 60 096 lett. (www.erdcenter.hu, letöltve 2008. május 14.) 2007. október 26‐án megtartotta alakuló ülését az Érdi Kistérség Többcélú Társulása. Testületi döntés hiányában Százhalombatta nem vett részt az ülésen (erd.mconet.biz, letöltve 2008. május 14.)
10
kistérség, Egri kistérség, Békéscsabai kistérség, Hódmezővásárhelyi kistérség, Salgótarjáni kistérség alkotják. . A városi kistérségek méret szerint a 25‐50 ezer lakosú, a 10‐25 ezer lakosú és a 10 ezer lakos alatti székhelytelepülések alapján tipizálhatók. A kistérségek tipizálása értelmezhető a kistérségi szereplők száma szerint. A hazai szakirodalom a 10 alatti településszámú kistérséget kevés településes kistérségnek, míg az ennél több szereplővel működő kistérséget soktelepülésesnek nevezi. Magyarországon 62 kevés, és 106 soktelepüléses kistérség van. Sem a többcélú kistérségi társulások létrehozását lehetővé tevő 2004‐es törvény, továbbá az ösztönző támogatások feltételeit meghatározó rendeletek sem tettek különbséget az egyes kistérségek között, sajátosságaik, szükségleteik, illetve az ellátandó feladatok vonatkozásában, így a nagyvárosi térségek speciális feladatköre sem jelenik meg a kistérségi társulások közszolgáltatási feladatai között, a jelenlegi rendszer nem differenciált.
4. A hazai és a nemzetközi szakirodalom a nagyvárosi térségekről 4.1 A kistérségi rendszer működésének tapasztalatai a nagyvárosi térségekben Jelen tanulmánynak nem célja, és nem feladata, hogy általában értékelje a kistérségi rendszer működését. Az összefoglaló ezért elsősorban a nagyvárosi sajátosságok megjelenését vizsgálja. Érvényes azonban ez esetben is, hogy még nem telt el elég idő a rendszerezett, és megalapozott értékeléshez, így inkább egy‐egy kiragadott példa jelzi a problémákat. Az első működési tapasztalatokat az un. kistérségi modellkísérletek nyújtották. A 2003‐ban indított modellkísérletek közül kettő célzott meg „nagyvárosi kistérséget”. Az egyik a miskolci „nagyváros és térsége” modellprogram, a másik az ún. Zalaegerszeg‐Gellénháza‐Bak egységes integrált kistérségi önkormányzati költségvetési gazdálkodási modellprogram. 2004‐ben ugyanezen helyszíneken kerültek meghatározásra és támogatásra újabb fejlesztési területek, Miskolc esetén a területfejlesztés és térségi közszolgáltatás bővítése, Zalaegerszeg esetén az elektronikus ügyintézési
11
funkció bővítésére. 2005‐ben további megyei jogú város kistérsége került a modellkísérletek közé Szekszárd, ahol a humánerőforrás fejlesztési rendszer kialakítását támogatták. (Dudás 2005) Miután a Zalaegerszegi és a Szekszárdi kísérlet egy speciális területet fogott át, és csak néhány önkormányzatot fedett le, témánk szempontjából a legfontosabb a Miskolci modellkísérlet. A Zalaegerszegi modellkísérletről azért annyi információt érdemes megjegyezni, hogy a kísérlet jól szerepelt, de végül mégsem folytatódott.6 A miskolci modellkísérlet tapasztalatai (Mészáros 2005) rámutattak, hogy a kistelepülések érzékenysége miatt a nagyvárosok kistérségekben különösen fontos annak tudatosítása, hogy mást jelent a közfeladatok ellátásának megszervezése, és mást azok konkrét végrehajtása. Felhívta a figyelmet a hálózatszemlélet kialakításának szükségességére, és ezzel összefüggésben a mikrokörzetek fontosságára. Példát mutatott az együttműködés optimális szervezeti kereteinek kialakítására, mely folyamat lényege, hogy lehetőleg konszenzus elérésére van szükség, mert bármilyen türelmetlenség (gondolom a nagyváros részéről) a későbbi együttműködés zavaraihoz vezet. A tapasztalatok azt mutatták, hogy a nagyvárosi kistérségek esetén akkor lesz működőképes az együttműködés, ha a nagyváros és környéke szövetséges lesz, a város és vidéke természetes egységének tekinti a kistérséget, mely mindkét fél számára előnyös szövetség alakítható ki. Nagyon veszélyes lehet a későbbi működésre, ha a nagyváros a kistérségi keretben „bekebelezni kívánja” agglomerációját. A tanulmány rámutatott arra is csak pozitív ösztönzéssel fejleszthető a kistérségi rendszer, és az „ötletszerű” finanszírozási megoldások hosszú távon nem fenntarthatók. Bár csak néhány év telt el az új kistérségi rendszer kialakítása óta a megalakult többcélú kistérségi társulásokkal kapcsolatos tapasztalatokat több vizsgálat feldolgozta. Először nagyon korán, 2005‐ben az IDEA program keretében készült értékelés a többcélú kistérségi társulások önértékelése, és az ágazati minisztériumoknál dolgozó szakemberek „ágazati” összefoglalója alapján. Sem az önértékelésekről készült összefoglaló (Bekényi‐ Barabás – Deák – Kópiás – Novák – Pintérné ‐ Vass 2005), sem az ágazati vizsgálatok nem foglalkoztak kiemelten a „nagyvárosi” kistérségekkel. Az összegzések nem is törekedtek specialitások megfogalmazására, sokkal inkább az általános tapasztalatok összefoglalására. Egy‐két esetben az ágazati tanulmányok azonban érintették a nagyváros „problémát”. 6
A szekszárdi modellkísérletről pedig sehol nem találtam anyagot, még a kistérség honlapján sem.
12
Az oktatási feladatok kapcsán (Szentírmai 2005) felmerült, hogy a megyei jogú városok jelentős része, amelyek eredményesen működő intézményhálózatukkal önállóan is képesek gazdaságosan megvalósítani feladataikat a kistérségi társulás létrehozásában nem igazán érdekeltek. (Nehezen volt rávehető Veszprém, Szombathely, egyáltalán nem Hódmezővásárhely). E városok „megszokták, hogy a környező települések „önként” válnak meg intézményeiktől, így biztosítva a nagyváros intézményeinek „gyermekutánpótlását”. A kistelepülések viszont nem csak autonómiájukat féltik, hanem attól is tartanak, hogy a nagyobb települések saját céljaikra használják fel a kistérségen keresztül lehívható támogatásokat. A tanulmány alapján feltűnik még néhány az oktatási feladatokhoz kapcsolódó „nagyvárosi” sajátosság, melyek ugyan nem alkalmasak átfogó értékelésre, de jelzésértékűek. A tanulmány összesíti néhány megye által nyújtott információk alapján, hogy egyes kistérségekben hány mikro‐ térség működik. A mikro‐térségek ezekben a megyékben (Baranya, Bács‐Kiskun, Békés, Hajdú‐Bihar, Nógrád, Somogy, Tolna, Zala) éppen nagyvárosok környezetében nem jelennek meg. Ilyen említésre csak Szekszárd, a legkisebb megyei jogú városunk kistérségében kerül. Másik érdekes részlete a tanulmánynak, amikor bemutatja, hogy a települési és a megyei feladatok kistérségi szinten történő ellátásának köre mennyire heterogén még az egymáshoz közeli kistérségek körében is. Példaként Csongrád megyét említi, ahol a szegedi társulásról megállapítja, hogy csak olyan feladatokat vállalt fel, amelyeket nem kötelező a településeknek önállóan ellátni, és amelyre a költségvetésből további normatív támogatás igényelhető. A tanulmányban arra is van utalás, hogy milyen problémákat okoz, ha a kistérségi lehatárolás nem veszi figyelembe a valós, különösen a közlekedési térkapcsolatokat, a nagyvárosokhoz való kötődést. A téti kistérség szerepel egyik példaként, ahol a települések fele kapcsolódik csak tömegközlekedéssel a központhoz, sokkal inkább Győrhöz kötődik. Itt nem is sikerült első körben közoktatási feladatok ellátására társulni. A másik példa a dunaújvárosi kistérségből kivált adonyi társulás, ahol viszont nem merték 3 évre vállalni a közös oktatási feladatellátást. Az oktatási feladatokat tárgyaló tanulmányon kívül csupán a területfejlesztési tanulmányban jelenik meg a „nagyvárosi kérdés”. (Virág 2005) E szerint: „A társulásokon belül változó, hogy mennyire érvényesül a nagyobb település súlya a testületi döntéshozatalban, vagy mennyire szorul ez háttérbe a nagy település szolgáltatási kínálatának sokszínűsége mellett. Leegyszerűsítve: eltérő, hogy az egyes társulásokon belül mennyire tekinti a nagyobb település a kisebbeket „legyűrendő” kisebb
13
szomszédoknak, illetve mennyire tekinti a nagy település és a többi társulási tag a kistérséget egységesebb – és alapvetően egységes értékrendszerrel rendelkező – agglomerációnak. Nagyobb településeknél ez könnyebben előálló helyzetnek tűnik.” Kifejezetten a nagyvárosi kistérségek jellemzőivel foglalkozik Schneider Gábor a Magyarország 2015 program keretében írt tanulmánya (Schneider 2006). Véleménye szerint „A kistérségi társulás a jelenlegi formájában nem tudja kezelni a funkcionális nagyvárosi térségek összetett kapcsolatát. Budapest és agglomerációjának megoldatlansága ennek az egyik legnyilvánvalóbb példája, de a Debreceni kistérség problematikája is megoldatlan maradt. Szerinte a nagyvárosi „kistérségekben létrejövő társulások a közszolgáltatások meglehetősen szűk körére terjednek ki.” Problémának látja, hogy a törvény nem tett különbséget a megyei jogú városok és vonzáskörzetük, illetve a kisebb lélekszámú kistérségek feladatellátása között, jól lehet jelentős szolgáltatásbeli különbségek vannak közöttük. A kistérségi rendszer egyik legkomolyabb belső problematikájának azt tartja, hogy a nagyváros a társulás keretei között végzett közszolgáltatási feladatok fejlesztésében nem érdekelt. A szerző felhívja a figyelmet arra is, hogy az adott kistérséghez tartozó települések száma jelentős szolgáltatásszervezési feladatokat vet fel. Minél magasabb a településszám annál nehezebb a közszolgáltatások térségi ellátásának hatékony kialakítása. Szerinte a problematikát jelentős mértékben árnyalja az adott kistérségben lévő körzetek száma is. A miskolci és a pécsi kistérséget veszi alapul. Mindkét városi térségben jelentős (40 és 39) a települések száma, ugyanakkor a székhelytelepülés és a kistérség összlakosságának aranyában jól látható különbségek mutatkoznak. Amíg a miskolci kistérség esetén ez 65%‐os, addig ez a pécsi kistérségben 86%‐os. A miskolci kistérségben 4 város és vonzáskörzet is kialakult, addig a pécsi kistérségben az egyedüli város maga a székhelytelepülés. A kistérségi társulások egyre komplexebb feladatellátása tekintetében ez azt jelenti, hogy a Miskolc és vonzáskörzetében a közszolgáltatások és az államigazgatási feladatok több pólusúvá tehetők, a térségi feladatokra mikro‐társulások kialakítása várható, addig a Pécsi kistérségben a feladatellátás teljes egészében a nagyvárosra hárul.7 A TÖOSZ számára készült 2007. augusztusában az az összefoglaló tanulmány, mely esettanulmányok alapján összegezte a többcélú kistérségi társulások megalakulásának tapasztalatait. (Kovács – Varga‐Ötvös 2007) A feldolgozott esettanulmányok közé egyetlen „nagyvárosi” kistérség került a 7
Ez egyébként azt is jelzi, hogy a miskolci modellkísérlet csak részben volt képes az összes nagyváros számára hasznosítható eredményeket produkálni, mert nagyok a különbségek a „nagyvárosi” kistérségek között.
14
zalaegerszegi kistérség. Ebből a tanulmányból idéznék: „Azon települések, térségek esetében, ahol például sajátos település‐szerkezetükből adódóan nagyobb számban, szisztematikusan léteznek ilyen társulások, együttműködések, több település számára nem világos a kormányzat célja a többcélú társulások ösztönzésével, mivel az intézmények nagy részét már eddig is közösen tartották fenn. Így ők az új rendszerben a bürokrácia további növekedését látják (Zalaegerszeg), és kevésbé a társulásban rejlő hatékonyságnövelés lehetőségét.” Magából az esettanulmányból kiderül, hogy a Zalaegerszegi Kistérségi Társulás létrejött, azonban csak 3 évre vállalta a közös feladatellátást, így nem kapott maximális támogatást, illetve az is, hogy a társulás elsősorban az ösztönző támogatások elnyerésére jött létre.
4.2 A nagyvárosok és környékük területpolitikai sajátosságai és a kistérségi rendszer A fentiekben megpróbáltam összefoglalni a nagyvárosok és a nagyvárosi kistérségek sajátosságait, áttekinteni, hogy a jogi szabályozás logikája mennyiben veszi figyelembe ezeket a sajátosságokat, valamint, hogy a működési tapasztalatok alapján a szakértők milyen következtetéseket vontak le a nagyvárosi kistérségekre vonatkozóan. Ebben a fejezetben arra törekszem, hogy a feldolgozott információkat egységes keretbe foglaljam, és azokat saját következtetéseimmel kiegészítsem. Mind az új kistérségi rendszert megalapozó tanulmányok, mind a többcélú kistérségekkel foglalkozó és azok előnyeit (vagy hátrányait) bemutató szakértői anyagok, mind a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény magyarázata három funkciót tulajdonít az immár törvény által lehatárolt kistérségeknek: az önkormányzati közszolgáltatási szerepkört, a területfejlesztési funkciót és a „magasabb” szaktudást igénylő államigazgatási feladat‐és hatáskörök ellátását. Ez azt jelenti, hogy a legtöbb szakértő és a Kormány is úgy tekint a kistérségi szintre, mely ‐ bár önkormányzatisággal nem rendelkezik ‐ képes arra, hogy „kvázi” önálló közigazgatási szintként egységesítse – uniós statisztikai értelemben LAU1 szinten – a több településre kiterjedő „körzeti” feladatok ellátási rendszerét. Mivel egy új közigazgatási szint létrehozása az Alkotmány, és a kétharmados önkormányzati törvény módosítását igényelte volna, a kistérségi feladatellátás törvényi szabályozása kompromisszumos megoldásként „ágazati” törvényekre maradt. Szorosan kapcsolódik a kistérségekhez a regionális szint bevezetésének kérdésköre. Miután a regionális önkormányzatok megteremtését, és a megyei szint önkormányzatiságának megszüntetését szintén
15
megakadályozta, hogy nem volt mód a „minősített” törvények elfogadására, „kistestvére” a kistérség is csak torzó maradt. Változatlanul megmaradtak a megyei feladat‐ és hatáskörök, és a megyei jogú városok feladat‐ellátási kötelezettsége, valamint a változások a települési önkormányzati rendszer – lényegében 1990‐ben meghatározott – alapjait sem érintették. A változatlan önkormányzati struktúra szorításában a kistérségi rendszer egyszerre több igazgatási probléma megoldását lenne hivatott szolgálni, változó sikerrel. A nagyvárosok és a „nagyvárosi kistérségek” helye, szerepe, működése kitűnő példája annak, hogy a kistérségi rendszerrel nem lehet minden ‐ a helyi önkormányzati struktúrával, az államigazgatással és a területfejlesztéssel kapcsolatos ‐ problémát egyszerre kezelni. Ha tartalmilag tekintjük ugyanis át, hogy a nagyvárosi kistérségek mennyiben alkalmasak a kitűzött célok megvalósítására, kiderül, hogy az egész rendszert komoly ellentmondások terhelik.
4.2.1
A „nagyvárosi” kistérség, mint az államigazgatás körzeti szintje
Mind az elmélet, mind a gyakorlat azt igazolta, hogy az államigazgatási feladatok közül a tömegesen előforduló, „nagyobb szakértelmet igénylő”, és települési vagy körjegyzőségi szinten nem feltétlenül ellátandó feladatok megszervezését alapvetően nem a kistérségi határokhoz kell igazítani. A közlekedési helyzet és az ellátandó lakosság számának függvényében kell kialakítani ezeket a „közigazgatási szolgáltatásokat”. Miután a kistérségek lakosságszáma, településstruktúrája meglehetősen heterogén, elképzelhetetlen, hogy a kistérségi struktúra biztosítsa a megfelelő keretet az államigazgatás körzeti szinten megszervezendő feladatainak. Az e feladatok ellátásához megfelelő területegység ráadásul általában kisebb, mint a kistérségi szint. Nem véletlen, hogy a jegyzőkhöz telepített államigazgatási feladatok egy részénél ‐ már a kistérségi rendszer bevezetését ‐ megelőzően a kistérségeknél jóval kisebb körzeteket alakítottak ki (lásd okmányirodák, szociális igazgatás, építésügyi igazgatás). Ha e rendszer bármilyen továbbfejlesztéséről van szó, és más feladatok is a körzetközponti jegyzőkhöz kerülnek, nem érdemes kistérségi keretekben gondolkodni, sokkal inkább a jelenlegi – nagyjából egységesített ‐ körzetekben. (Az igazán nagy 100 ezer fő feletti városok esetén inkább annak lenne értelme, ha az okmányirodák újabb kirendeltségeket nyitnának.) Miután ezekhez az igazgatási szolgáltatásokhoz „spill‐over” hatás nem kapcsolódik (bárki igénybe veheti őket, nem csak a környező települések) a nagyvárosi agglomerációk egységes kezelése sem szükséges.
16
Az ágazati igazgatás körzeti szerveinek valamiféle területi összehangolása közvetlenül szintén nem a kistérségi rendszert érinti alapvetően, hanem az ágazatokat és az egész államigazgatási szervezetrendszer korszerűsítését. (E területen ráadásul nyilvánvalóan vannak olyan ágazatok, ahol ez az egységesítés szóba sem jöhet, mert speciális területegységekre szerveződnek) Az Államreform Operatív Programban szereplő cél a közös közigazgatási szolgáltató központok kialakítása, szintén az okmányirodákra támaszkodik. Az operatív program másik fejlesztési célja, az elektronikus ügyintézés elterjesztése, pedig alapvetően enyhíti az államigazgatás területi elérhetőségének problémakörét. Az államigazgatási feladatokkal kapcsolatban több tanulmányban megfogalmazódott, hogy nincs szükség arra, hogy a nagyvárosokat az egyéb körzetközpontoktól eltérően, speciálisan kezeljék. A megyei jogú városok az államigazgatás szempontjából persze különleges helyzetben vannak. E városokban azon kívül, hogy mindegyikben működnek okmányirodák, és várhatóan ügyfélszolgálati irodák is, melyek ellátják a környék lakosságát, ezekbe a városokba települtek a megyei és regionális illetékességű államigazgatási szervek, illetve azok kirendeltségei. E szervek működése a nagyvárosoknak, mint igazgatási központoknak előnyös, és térségük települései is kedvezőbb helyzetben vannak, mint esetleg más települések. Ez azonban nem a nagyvárosi kistérségek sajátosságainak köszönhető, hanem a nagyvárosok központi szerepkörének.
4.2.2
A „nagyvárosi kistérség”, mint közszolgáltatási egység
A kistérség, mint önálló közigazgatási szint megteremtésének szándékát, majd a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló törvény megalkotását deklarált módon leginkább a hazai szétaprózott települési önkormányzati struktúra motiválta. Ez egyrészt azt eredményezi, hogy sok az alacsony népességszámú, kis teljesítőképességű önkormányzat, mely nem képes megfelelő színvonalon biztosítani a közszolgáltatások egy részét, másrészt azt, hogy nincs mód a méretgazdaságosság és hatékonyság szempontjainak érvényesítésére az önkormányzati közszolgáltatások megszervezésében. A kistérségi rendszer a szándékok szerint keretet biztosíthat arra, hogy az önkormányzatok a közszolgáltatások megszervezését és fejlesztését egy nagyobb népességszámú területegységben hangolják össze. Ezáltal megfelelő színvonalon elláthatók lesznek a kis települések önkormányzatai számára is a kötelező önkormányzati feladatok, másrészt kistérségi szinten javulhat a közszolgáltatások színvonala és hatékonysága.
17
Több elméleti és tapasztalatokat bemutató tanulmány is felhívta a figyelmet arra, hogy ez az alapprobléma a nagyvárosokat igazán nem érinti. Önállóan képesek települési feladataik ellátására, méretgazdaságossági szempontoknak is jobban meg tudnak felelni. Intézményeik kihasználtságát gyakran javítja, hogy a „szuburbán” öv településeinek lakossága is használja azokat. Amennyiben mégis szükség van feladataik ellátásának racionalizálásra, önálló döntéseket szeretnének hozni. Nem igazán érdekeltek tehát abban, hogy települési szintű feladataikat az önkormányzati társulásokhoz delegálják. A másik oldalon a kistelepülések sem biztos, hogy megoldják a közszolgáltatások minőségi javításának, illetve finanszírozásának problémáit, hiszen a nagyvárosi kistérségekben a társulások megalapítását, a vállalt feladatok körét alapvetően nem a kistelepülések szempontjai határozzák meg. A kistérségi tapasztalatokat összegző tanulmányok arra is rámutattak, hogy a nagyvárosi működő társulások többségében a támogatások eléréséhez minimálisan szükséges feladatok ellátását oldották meg kistérségi szinten. A kistérségi rendszer az önkormányzatok egyre kedvezőtlenebb finanszírozási helyzetében ugyanis lehetőséget adott többletforrások bevonására. A nagyvárosok esetén ezek a források legalább azt lehetővé tették, hogy intézményeiket, szolgáltatásaikat legalább a korábbi színvonalon tudják működtetni. A nagyvárosok a közszolgáltatások terén is érdekeltek a kistérségi együttműködésben. Ezt az érdekeltséget azonban alapvetően a többlettámogatások teremtik meg. Elsősorban azonban nem azokon a területeken társulnak, melyek a kistelepülések problémái, hanem amelyek esetén lehetőséget látnak saját bevételeik növelésére, vagy egyes speciális szolgáltatási területeken arra, hogy meglévő kapacitásaikat ki tudják használni. A nagyvárosok tipikus problémáját, a középszintű feladatok ellátásának finanszírozási nehézségeit az önkéntes társuláson alapuló kistérségi rendszer szintén nem képes kezelni. Ebben az esetben a környező települések nem érdekeltek abban, hogy a társulás vállaljon fel megyei feladatokat, hiszen a középszintű közszolgáltatásokat eddig is igénybe vették a nagyvárosban, természetesen azokat az intézményeket is, melyeket a város tart fenn. Miért áldozzanak arra, amire nem muszáj. Ráadásul a középszintű szolgáltatásokat nem csak a környező települések veszik igénybe, hanem távolabbi települések is, esetenként az egész megye. A kistérségi rendszer jelen formájában tehát nem alkalmas arra, hogy „befogadja, vagy legalábbis kezelje” a nagyvárosok térségi feladatait. Az alapfokú közszolgáltatások kistérségi szintű szervezése kapcsán már felmerülhet az a probléma is, hogy a lehatárolt kistérségek nem illeszkednek a valós térszerkezethez. Nem azt a térséget fedik
18
le, ahol valóban mindennapos összefonódott kapcsolatok alakultak ki a nagyváros és a környező települések között. Amennyiben a kistérség nagyobb, mint a városi agglomeráció, ez a probléma esetleg megoldható mikrotérségek, alközpontok kialakításával. Amint láttuk jócskán vannak azonban olyan nagyvárosi kistérségek, ahol nincsenek alközpontok, és a feladatellátás zömében a nagyvárosra hárul. Abban az esetben, amikor a nagyvároshoz szervesen kapcsolódó települések más kistérségbe tartoznak, e települések lakóinak esetleg nem ideális olyan kistérségi centrumhoz kapcsolódni, melyek számukra nehezen elérhetők. Nem csak a közlekedési nehézségek miatt okozhat ez problémát, hanem a mindennapi életvitel miatt is. Ha a közeli nagyvárosba járnak dolgozni, természetesebb számukra a nagyvárosi intézményeket igénybe venni pl. az oktatás, vagy az egészségügy területén. Abban az esetben, amikor a szolgáltatás közös megszervezése nem a lakosság „mozgását”, hanem a szakemberek „utaztatását” igényli, a közlekedési nehézségek szintén akadályozhatják munkájukat, és ronthatják a szolgáltatás minőségét. A nagyvárosok, mint azt az IDEA tanulmányok előre jelezték, nem az alapellátások megszervezése, hanem a térségi versenyképesség növelése miatt érdekeltek a kistérségi együttműködésben. A térségi versenyképesség növelését szolgálhatja egy ideális funkciómegosztás a térség települései között. Érvényes lehet ez a közszolgáltatások ellátásában kialakított „munkamegosztásra” is. Egyes egészségügyi, szociális, vagy az oktatási feladatok ellátásához elképzelhető például, hogy a környező településeken jobb feltételeket lehet biztosítani. Bizonyos intézmények (sportlétesítmények, rehabilitációs egészségügyi intézmények, speciális oktatási intézmények, szociális otthonok) elhelyezésére az övezet, míg más intézmények esetén a városközpont az ideális helyszín. Ez persze egyes esetekben bizonyos középfokú feladatok kistérségi ellátását és megszervezését jelentené, amiben egyelőre nem igazán érdekeltek az erre nem kötelezett városkörnyéki önkormányzatok). Az ivóvízellátás, vízgazdálkodás, környezetvédelem, természetvédelem, hulladékkezelés esetén, pedig még nyilvánvalóbb a települések egymásra utaltsága. Abban a helyzetben azonban, ha az egymással összefonódó települések nem egy kistérségbe tartoznak, ami gyakran előfordul a nagyvárosok környékén, ebből a szempontból sincs mód a valós „funkcionális” városi teret egy egységként kezelni. Az „agglomerációs” szintű szolgáltatásszervezés, és a funkciók racionális megosztása azon nagyvárosok környékén lenne a legfontosabb, ahol viszonylag intenzív a szuburbanizáció. Ezekben a térségekben ugyanis már „kicsiben” megjelennek azok a problémák, melyekkel súlyosabb változatban a budapesti agglomerációban találkozhatunk. (Kovács 2003). Ez nem csak a „spill‐over”
19
hatások erősödését jelenti, hanem azt is, hogy a nagyváros népességszámának csökkenése miatt a nagyvárosi intézményekben kapacitásfelesleg keletkezhet, míg a környező településeken olyan fejlesztésekre van szükség, melyekre e települések csak fokozott erőfeszítésekkel képesek. A kistérségi szintű szolgáltatásszervezést a nagyvárosi térségekben ugyanúgy, mint egyéb kistérségekben jelentősen akadályozza a közlekedési infrastruktúra, illetve a tömegközlekedés fejletlensége. A településeket összekötő közutak fejlesztése azonban kívül esik a települési önkormányzatok feladat‐ és hatáskörén. Sokat javítana a szolgáltatásszervezés hatékonyságán, ha a közlekedési hálózatok fejlesztése során módjuk lenne a társulásoknak érdemben befolyásolni a fejlesztési döntéseket. A tömegközlekedés területén nagyvárosi körzetekben kézenfekvő megoldásnak tűnik a városi helyi közlekedés „kiterjesztése” a térség településeire. Ez esetben is racionális megoldás lehetne a „kistérségi” feladatvállalás. A jelenlegi kistérségi rendszer (szabályozás, pozitív és negatív ösztönzés), e területen azonban nem teremtik meg a feltételeket.
4.2.3
A „nagyvárosi” kistérség, mint területfejlesztési egység
Mint azt korábban, a jogi szabályozás ellentmondásai kapcsán kifejtettem, álláspontom szerint a kistérségi társulások nem területfejlesztési feladatokat látnak el, hanem a településfejlesztési feladatok összehangolását. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a kistérségi szintnek nincs a területfejlesztésben jelentősége. A kistérség nem önálló területfejlesztési szint, de a területfejlesztés szempontjából fontos fejlesztési alapegység, a nagyvárosok esetén, pedig fejlesztési hatásokat kisugárzó központ lehet. A jelenleg lehatárolt kistérségek ezeket a szempontokat szinte egyáltalán nem veszik figyelembe. A kistérség nagyon jó alapegység arra, hogy mérjük az országon belüli területi egyenlőtlenségeket, és esetleg arra is, hogy a településfejlesztési és vállalkozásfejlesztési támogatásokat a kistérségek fejlettségének függvényében differenciáljuk. Területfejlesztési szempontból azonban teljesen más fejlesztési célok és feladatok merülnek fel egy nagyvárosi térségben, mint egy alapvetően rurális térségben. Szükség van a különböző típusú térségek közötti differenciálásra a területfejlesztési eszközök tekintetében is. Nagyvárosi kistérségekben ráadásul óvatosan kell bánnunk az olyan mesterségesen kialakított kistérségi határokkal, melyek elsősorban nem a területfejlesztés, hanem a szolgáltatásszervezés ‐ sőt az alapfokú szolgáltatásszervezés ‐ logikáját követik. A komplex kistérségi rendszerben számtalan olyan eset volt, amikor egy település azért szeretett volna olyan
20
kistérséghez tartozni, melynek nem a nagyváros a központja, mert így lehetősége volt arra, hogy „hátrányos helyzetű” kistérségbe kerüljön (vagy abban maradjon). Az a törekvés, hogy egyszerre több funkció ellátására alkalmas kistérségeket alakítsunk ki, így akár hátráltathatja is a területfejlesztési célok megvalósítását. A kistérségi szint arra is kitűnően alkalmas lehet, hogy települések együttműködjenek, és kialakítsanak közös fejlesztési elképzeléseket. E célra azonban nem biztos, hogy a kötelezően lehatárolt kistérségi keretek a legjobban alkalmasak, hanem a valóban „alulról” jövő kezdeményezések, az önkéntes társulások, melyek bizony az egyes kistérségi határokat, a megyehatárokat, sőt egyes esetekben akár az országhatárokat is átlépik. Az egyéb területfejlesztési szereplők – a vállalkozók, társadalmi szervezetek, a civil szféra szereplői – érdemben e kereteken belül tudnak kapcsolódni a közös elképzelésekhez. A „mesterséges” határok között működő többcélú önkormányzati társulásokban, kistérségi területfejlesztési tanácsokban szinte értelmezhetetlen e partnerek képviselete. A köztestületeknek, érdekszövetségeknek, vagy a civil szervezeteknek ugyanis nincs „kistérségi” szintű szervezettségük. Igen nehéz értelmezni a törvény azon kitételét tehát, hogy bizonyos szervezetek „kistérségi illetékességű” képviselője kap tanácskozási jogot. Azoknak kellene „tanácskozási joggal” részt venni egy‐egy fejlesztési elképzelés kidolgozásában, akik adott projektekben szerepet tudnak vállalni, vagy akikre megvalósításuk hatással van. Nagyvárosi térségekben – bár nem ismerek erről empirikus felvételeket, és gyakorlati tapasztalataim sincsenek ‐ valószínűsíthető, hogy a „helyi illetékességű” képviselők általában magához a nagyvároshoz kötődnek. Még egy funkcióra kitűnő lehet a kistérségi szint (akár a jelenlegi határok keretein belül is). A települi önkormányzatoknak, vállalkozóknak, egyéb helyi szereplőknek ugyanis nagy szükségük van arra, hogy fejlesztési projektjeik kidolgozásában, illetve megfelelő végrehajtásában szakértői segítséget kapjanak. A kistérségek szintjén szükség lenne tehát egy olyan fejlesztési ügynökségre, mely ezt a segítséget megadja. Jelenleg a székhely települések hivatalai, vagy kistérségi munkaszervezetek ezekre a feladatokra kevésbé alkalmasak. Az uniós források minél jobb felhasználása érdekében e fejlesztési ügynökségek létrehozását érdemes lenne állami eszközökkel is segíteni, de a kistérségi társulások is szerepet vállalhatnának kialakításukban. Ezeket az ügynökségeket azonban nem kötnék a kistérségi határok, elvállalhatnának más kistérségből származó megbízásokat is.
21
Jelenleg, amikor mind az európai uniós regionális politika, mind a hazai területfejlesztési politika elkezdett nem csak térségekben, hanem hálózatokban is gondolkodni, a nagyvárosoknak kitüntetett szerep jut a fejlesztési elképzelésekben. A kiegyensúlyozott policentrikus városhálózat kialakítását, a városi térségek fejlesztését, a város és vidék együttműködésének javítását, a regionális fejlesztésre vonatkozó koncepciók jelentős területfejlesztési erőnek tekintik. Az elképzelés megvalósítása hazai nagyvárosaink szempontjából három dolgot jelent. Egyrészt el kell érniük, hogy beilleszkedjenek a megfelelő szintű nagyvárosi hálózatokba, másrészt, mint fejlesztési pólusoknak alkalmasnak kell lenniük, hogy innovációs, gazdaságfejlesztő hatást gyakoroljanak tágabb és szűkebb környezetükre, harmadrészt képesnek kell lenniük arra, hogy saját „vidéki” környezetükkel harmonikusan együttműködjenek. Területfejlesztési szempontból az általunk vizsgált megyei jogú városoknak különböző szerepük lehet. Városhierarchiában elfoglalt helyük ugyanis – mint korábban láttuk – jelentősen eltér. Az Országos Területfejlesztési Koncepció (OTK) szerint is az a cél, hogy néhány nagyvárosunk (Debrecen, Miskolc, Szeged Pécs, Győr, és funkciómegosztásban Székesfehérvár és Veszprém) un. fejlesztési pólusokká váljon. E városok távlati funkciója, hogy a fejlődést közvetítsék, ill. kisugárzó erejüknél fogva generálják régió‐ és országhatárokat is átlépő hatóterületeik fejlődését. A többi megyei jogú város szerepe kisebb hatókörű. Az OTK‐át idézve „Cél továbbá egy, a jelenleginél intenzívebben kooperáló, kiegyensúlyozott városhálózat megteremtése, melyben e pólusok és a nagyobb ‐ megyei jogú – városok, mint regionális alközpontok hálózatosan együttműködnek, mely együttműködés különösen a pólusoktól távol eső térségek dinamizálására képes nagyvárosok szerepének megerősítése szempontjából fontos. A pólusok stratégiáit és a hálózatos együttműködés feladatait a régiók fejlesztési stratégiáiba kell beépíteni.” Míg a régióközpont, fejlesztési pólus városok szempontjából tehát a regionális, sőt nemzetközi szerep a legfontosabb, és erre kell alkalmassá tenni a teljes nagyvárosi térséget, „egyéb” hazai nagyvárosaink inkább térségük kisvárosainak dinamizálásával, illetve a harmonikus város és vidéke kapcsolat kialakításával felelhetnek meg a fejlesztési elképzeléseknek. A pólusvárosoknak területfejlesztési szempontból együttműködniük tehát elsősorban „szupra‐regionális” szinten, saját makro‐régiójuk külföldi nagyvárosaival, és más magyar régióközpontokkal kell, „nemzeti” regionális szinten pedig elsősorban saját ‐ NUTS2 ‐ régiójuk egyéb nagyvárosaival. A többi nagyvárosnak pedig regionális szinten saját régióközpontjukkal, szubregionális szinten pedig a megye többi városával. A
22
jelenlegi kistérségi rendszer tehát egyik nagyváros típus esetében sem nyújt területfejlesztési szerepköreik betöltéséhez megfelelő intézményesült keretet. A fejlesztési pólus nagyvárosok esetén az adekvát keretet a nemzetközi, makro‐regionális együttműködések, illetve a hazai régiók (NUTS2) területfejlesztési intézményei nyújthatják. A többi nagyváros esetén „felfelé” szintén a régió, „lefelé” pedig alapvetően a jelenlegi megyei területfejlesztési intézmények, vagy esetleg más, a jelenlegi kistérségeknél jóval nagyobb területegység térségi együttműködései. Ez az egység lehet esetleg régióhatárokon átnyúló, sőt akár országhatárokon is átnyúlhat. (Az első esetet a hazai területfejlesztési intézményrendszerben a térségi fejlesztési tanács intézménye képezi le.) Területfejlesztés szempontjából tehát az a legfontosabb, hogy legyenek olyan szervezeti keretek, melyben minden „várostérség” ki tudja alakítani ‐ a megfelelő szinteken ‐ együttműködéseit, illetve, hogy a nagyvárosi térségek megfelelő képviselettel rendelkezzenek a „hivatalos” területfejlesztési szinteken, befolyásolni tudják a regionális és országos, sőt európai fejlesztési döntéseket.8 Bár az OTK a városi központok szemszögéből fogalmazza meg9 a „nagyvárosi problémákat”, és a városkörnyéki településeket csak egy vonatkozásban – a városok körüli zöldgyűrű kialakításával kapcsolatban – említi, meggyőződésem, hogy a pólusszerep megalapozásához a városoknak szüksége van a környező településekkel való szoros együttműködésre, és a funkciók megosztására a városi központ és az agglomerációs gyűrű között. Nem véletlen, hogy az európai városokkal foglalkozó tanulmányok egyike sem a közigazgatási határok közé szorított városokat tekinti egységnek, hanem az un. „funkcionális városi térségeket”. Területfejlesztési szempontból egy egységnek (a tulajdonképpeni a városnak) kell tekinteni a funkcionális városi körzeteket. Azokat a közfeladatokat, melyek az egész várostérség harmonikus működését és fejlődését biztosítják (pl. városi
és
városkörnyéki
közlekedés,
környezetvédelem,
vízgazdálkodás,
ivóvízellátás,
szennyvízelvezetés és kezelés, hulladékgazdálkodás, területrendezés, stb.) ezen a szinten kell 8
Nem feladata ennek a tanulmánynak a hazai területfejlesztés és az uniós fejlesztések intézményrendszerének értékelése. Azt azonban érdemes megjegyezni, hogy természetesen akkor kaphatnak érdemi szerepet nagyvárosaink, ha regionális szinteken valódi területfejlesztési döntések születhetnek. Egy centralizált struktúrában központi döntésektől függ, hogy megjelenik‐e a fejlesztési pólus szerepkörök támogatása, illetve, hogy az valóban a nagyvárosi helyi adottságokra építenek‐e. Jelenleg az uniós támogatások felhasználása sajnos egyáltalán nem ezt a képet mutatja. Hiába fogadta el az országgyűlés az OTK korábbiakban idézett szövegét, a jelenlegi regionális operatív programokban a nagyvárosok ritkán, akkor is főleg, mint a város‐rehabilitáció célterületei jelennek meg. 9 Sőt szerintem a hazai szuburbanizációs folyamatok és azok hatásainak megítélésében túlzó.
23
megszervezni. Ha közigazgatási szempontból nem is lesz egységes a térség, és arra sincs mód, hogy e feladatok közös ellátását az elkülönült önkormányzatok számára kötelezővé tegyük, akkor is ebbe az irányba kell az egyéb lépéseket megtennünk. Ki kell alakítani speciális városkörnyéki társulási formákat, és a finanszírozási rendszerben, mind negatív mind pozitív módon, a valós várostérség települési önkormányzatainak együttműködését kell ösztönözni ezekben a feladatokban. A jelenlegi többcélú kistérségi társulási rendszer, mely nem illeszkedik a nagyvárosi térségek valós térszerkezetéhez, és mely alapvetően az elaprózott települési önkormányzati rendszer problémáinak orvoslására, valamint a kistelepülések lakóinak megfelelő szintű ellátása érdekében jött létre, semmiképpen nem alkalmas arra, hogy a nagyvárosi térségek problémáit kezelje. Ezen a ponton meg kell jegyeznünk azonban, hogy nem minden megyei jogú városunk körül alakult ki ilyen szervesen összetartozó övezet. A speciális szabályozást tehát nem érdemes egységesen az összes megyei jogú városunk térségére kiterjeszteni.
4.3 Milyen tanulságok vonhatóak le a nemzetközi és a hazai történeti példákból nagyvárosi térségek igazgatási megoldásaira? 4.3.1
Nemzetközi példák
Mint, ahogy a kutatási projektterv is utal rá, a nagyváros környéki igazgatás kérdéseivel meglehetősen széleskörű szakirodalom foglalkozik, és az európai unió keretén belül is kiemelten foglalkoznak ezzel a témával. (pl. METREX tanulmányok). Az általunk vizsgált nagyvárosi körre azonban a metropolisz igazgatás tapasztalatai csak jelentős megszorításokkal alkalmazhatók. Mint az a tanulmány első részéből kiderült a magyar megyei jogú városok európai értelemben nem tekinthetők nagyvárosoknak, így a „metropolitan governance” igazgatási megoldásai nem igazán értelmezhetők esetükben. Nyilvánvaló, hogy minőségileg mást jelent egy több milliós nagyvárosi térség igazgatása, mint a mi, maximum 200 – 250 ezres várostérségeinké, jóval kisebb „nagyvárosainkat”, melyek még térségükkel együtt is csak 50‐70 ezer fő népességet számolnak, pedig végképp teljesen más típusnak kell tekintenünk. Megyei jogú városaink esetén fel sem merülhetnek bizonyos megoldások, melyeket a metropoliszok esetén alkalmaztak. Teljességgel értelmetlen például gondolkodni azon, hogy a városi központokat és az övezeteket összekapcsoljuk úgy, hogy egy új, föderatív jellegű, sokfunkciós, agglomerációs szintet hozunk létre. Az eltérő nagyságrendek miatt esetünkben korlátozottabb az egyes feladatokra (pl. tömegközlekedés, környezetvédelem,
24
közműhálózatok működtetése stb.) specializált igazgatási szervezetek (egyfunkciós önkormányzatok, állami‐önkormányzati kevert szervezetek) létrehozása is. Mégis fel szeretném idézni a nagyvárosi igazgatás fejlődésének alapvető tendenciáit, hiszen a fő irányok kialakításában útmutatást adhat. A városfejlődés különböző szakaszaiban különböző tendenciákat figyelhetünk meg az európai nagyvárosok közigazgatásának átalakításában. A szuburbanizációs szakaszt a koordináció és a centralizáció irányába történő átszervezések jellemezték. A helyi adottságok függvényében történtek adminisztratív határmódosítások, területi összevonások, vagy a helyi önkormányzatok önkéntes, vagy kényszerelemeken nyugvó együttműködésének ösztönzése. Ez utóbbi esetben ‐ amennyiben a térség önkormányzatai önállóak maradnak ‐ nagyon sok országban vezettek be pénzügyi kiegyenlítő mechanizmusokat város és térsége között. A dezurbanizációs szakaszt átmenetileg bizonyos decentralizáció, a helyi önszerveződésre jobban építő, a helyi igényekhez jobban alkalmazkodó igazgatási megoldások, és az új közmenedzsment technikák alkalmazása jellemzi.10 Jelenleg (európai szinten már a reurbanizációs szakaszban) a nagyvárosok nemzetközi szerepe újra bizonyos centralizációs lépéseket igényel, melyben az egész várostérség összehangolt működését szolgáló igazgatási megoldásokra van igény. A nagyvárosok igazgatása kapcsán ezzel párhuzamosan egyre fontosabb szerepet kap az igazgatási szereplők és egyéb szereplők (vállalkozások, civil szervezetek, lakosság önszerveződő csoportjai) közötti „partneri” viszony. Hazai nagyvárosaink – legalábbis a legnagyobbak ‐ térségei esetén tisztán kell látnunk tehát, hogy az igazgatási megoldásoknak „hármas nyomás”‐nak kell megfelelniük. Kezelniük kell a szuburbanizációs folyamatok hatásait, méltányolniuk a csak nem oly rég önkormányzatisággal rendelkező környező települések önállóságát, és segíteniük kell, hogy a nagyvárosi térségek valós fejlődési pólusokká válhassanak. A metropoliszok esetén is alkalmazott megoldások közül ezért az önkéntes, a formakötött, vagy a kötelező társulási formák látszanak saját nagyvárosaink esetében alkalmazható megoldásnak.11 Első benyomásra a többcélú kistérségi társulás, mint szervezeti forma, ilyen, hiszen egy formakötött, önkéntes társulás. Ha azonban a települési önkormányzatok társulásos kapcsolatainak nemzetközi 10
Nyilvánvaló, hogy e tendenciák a helyi sajátosságokhoz alkalmazkodva érvényesültek, pl. ahol megmaradt a szétaprózott önkormányzati struktúra, nem volt lényegi decentralizációs szakasz. 11 E ponton feltételezzük, hogy sem szándék, sem mód nincs határmódosításokra, illetve községösszevonásokra.
25
tapasztalatait áttekintjük (Pfeil 2003, 2006, Kovács K. 2003, Bekényi – Bércesi ‐ Németh 2003), feltűnik, hogy a magyar többcélú kistérségi önkormányzati társuláshoz nincs hasonló. A magyar szabályozás az önkéntes társulás elvén alapul, de meghatározza a területi kereteket (mint általában a kötelezés lehetőségét is alkalmazó társulási szabályozások). Behatárolja az e társulási forma keretében ellátható feladatköröket (mint azok a formakötött társulások, melyek csak bizonyos térségekben, vagy településtípus esetén alkalmazhatók), de nem differenciál településtípusok között. Közben lazít a területi kereteken (elég az önkormányzatok bizonyos arányának részvétele), és szabadon választhatóvá is teszi a közösen ellátható feladatköröket (mint egy alulról jövő kezdeményezés esetén). Ezek a feladatkörök szokatlan módon rendkívül heterogének, az alapfokú kötelező önkormányzati feladatoktól a középfokú, önként átvállalt feladatokig, a területfejlesztéstől a belső ellenőrzésig, a szociális ellátástól a gazdaságfejlesztésig, a közművelődéstől az állat és növényegészségügyig terjednek. Azonnal kiemel azonban e körből három olyan feladatkört, mely esetében törvényben garantálja a költségvetési támogatásokat. A társulás ezen kívül formakötött, törvény szabályozza a megállapodás tartalmi elemeit, a szervezeti formát, a döntéshozó és végrehajtó szerveket, a döntéshozatali mechanizmust, de több esetben megállapodáson alapuló eltérésre ad lehetőséget. Ugyanezt teszi a működési költségekhez való hozzájárulás módjával kapcsolatban. Összességében az az érzése az embernek, hogy a jogalkotó valamilyen sajátos „kint is vagyok” „bent is vagyok” típusú megoldást keresett, felhasználva a legkülönfélébb (de leginkább a francia) szabályozási megoldások részelemeit.12 Az európai országok gyakorlatában nem jellemző, hogy a LAU1 statisztikai szint többcélú önkormányzati társulási formában intézményesül. Az államigazgatási típusú „járások” azonban gyakoribbak (pl. Görögország, Csehország, Szlovákia). Van persze olyan ország is, ahol a LAU2 szint lakosságszáma eléri, vagy meghaladja a mi kistérségeinkét, mint pl. Egyesült Királyság, Írország, Belgium, Hollandia, Portugália, így a LAU1 szintre még statisztikailag sincs is szükség. Területfejlesztési célok megvalósítása érdekében több országban előfordul, hogy ezen a szinten összefognak a települések, de azt általában konkrét programokra szabadon, vagy esetleg „felsőbb kijelölésre” teszik. (pl. Olaszországban a régiók jelölhetnek ki ilyen akcióterületeket). Egyéb fejlesztési és működtetési feladatokra az önkormányzatok együttműködésének leggyakoribb formája 12
Ismervén a jogszabály megszületésének körülményeit, tudjuk, hogy valóban valami ilyesmi volt a szándék. Az önkéntes társulásokra alapozva hozni létre egy kvázi közigazgatási középszintet.
26
Európában az un. céltársulás (Németország, Spanyolország, Franciaország, Ausztria stb.), ahol az önkormányzatok egy‐egy (esetleg néhány) feladatra, változó körben, változó térségi keretben társulnak. Az elaprózott önkormányzati struktúrákban (pl. Spanyolország, Olaszország, Franciaország) a kisméretű önkormányzatok feladat‐ellátási képességét segítik az úgynevezett községszövetségek, de ez esetben a „nagyvárosok” nem tagjai az összefogásoknak. Az igazi nagyvárosok, a metropoliszok térségében az együttműködés intézményesült formái általában megjelennek, sőt van, ahol önálló önkormányzati szintet alkotnak. (pl. Olaszország) A mi többcélú társulásunkkal talán leginkább rokonok (pontosabban a miénk emlékeztet rájuk) a különböző típusú francia társulások, bár ez esetben is jelentős különbségeket találunk. A francia törvények ugyanis gyakran differenciálnak a különböző típusú térségek között az urbanizáltság alapján. A francia társulások számára az adott forma függvényében meghatároznak kötelezően ellátandó feladatokat is, ezen felül választhatnak szabadon (körzeti önkormányzat), vagy egy meghatározott a mi többcélú társulásunkénál jóval szűkebb listából (városközösségek, községközösségek). Még a francia társulási formák közül is nehéz a mi megyei jogú városainkhoz illeszkedő formát találni. Ilyen lehetett volna akár a korábbi városkörzet, melyet eredetileg a középvárosok vonzáskörzeteire hoztak létre. (Nem terjedt el, minimálisan kötelező feladatai a lakásügyi igazgatás és a tűzvédelem, önként vállalt feladatai általában a vízhálózat kiépítése, fenntartása, szemétgyűjtés, iskolások szállítása volt) Esetleg nagyobb városaink esetén a korábbi francia példa alapján lehetett volna létrehozni un. városközösséget (nagyvárosi térségi közösséget), hisz ez 50 ezer főt meghaladó városok és vonzáskörzetük esetén az önkormányzatok kezdeményezésére alapítható volt, de tipikusan a legnagyobb városokra hozták létre. A decentralizációt követő egységesített francia törvényi szabályozás alapján ilyen típus lehetne az agglomerálódott települések közössége, mely legalább 15 ezer fős városközponttal, és legalább 50 ezer fős folyamatos beépítettségű térséggel rendelkezik. Kötelező feladatai a gazdaságfejlesztés, területrendezés,
lakáspolitika,
várospolitika,
választható
úthálózat‐fejlesztés,
‐fenntartás,
parkolóhelyek létrehozása, üzemeltetése, csatornázás víztisztítás, vízvédelem, vízszolgáltatás, környezetvédelem. A nagyobb városok környékén alakuló nagyvárost övező települések közösségét azonban már nem lehetne nálunk létrehozni, hiszen ennek minimális lakosságszáma 500 000 fő. (Kötelező feladatai: fejlesztési tervezés és rendezés az agglomeráció egészére, város‐rehabilitáció, bizonyos közszolgáltatások, pl. lakásügy, középiskolák, szemétszállítás, szennyvízelvezetés, víz‐ gázellátás, vásárok, utak, parkolók, stb.) Hazai kistérségi társulási szabályozásunk és a francia
27
rendszer között a lényegi különbség azonban mindenképpen az, hogy a francia rendszer a városok környékére más típusú társulási kereteket biztosít, mint az egyéb településeknek. A városi térségek közösen ellátandó, vagy ellátható feladatai, pedig tipikusan várostérségi problémákra koncentrálnak, és nem az alapfokú közszolgáltatások biztosítására. A rendszer ráadásul a „térségek” területi lehatárolását is a városi térségekhez alakítja. Szintén a külföldi tapasztalatokhoz tartozik, hogy van olyan ország (Spanyolország), ahol a szétaprózott önkormányzati struktúra problémáinak feloldására megvalósították a differenciált feladattelepítés koncepcióját. A helyi önkormányzati hatáskörök vonatkozásában négy népességnagyság‐csoportot állapítottak meg, melyekhez hozzárendeltek kötelezően ellátandó feladatokat. Bizonyos értelemben hasonló történt Szlovákiában is, ahol viszont az átszervezett, és újra lehatárolt „járások” központjának önkormányzata kapott többletfeladatot a környező településekre is kiterjedő ellátási felelősséggel. A nemzetközi tapasztalatokhoz még egy utolsó megjegyzés. A SMESTO projekt, mely kifejezetten az európai kis és középváros körrel foglalkozott, az igazgatás tekintetében csak annyit fogalmazott meg, hogy országonként sokféle igazgatási megoldás jellemzi ezt a városi térség típust. Kiemelte, hogy azokban az esetekben, ahol a morfológiailag egy városban több önkormányzat van, vagy ha morfológiailag több település alkotja a térséget, de egy önkormányzatba szerveződnek, szükség van a közigazgatási szervek kooperációjára, melynek nem mindig a legkedvezőbbek a feltételei.
4.3.2
Hazai hagyományaink
Sokan és sokféleképpen foglalták össze a hazai közigazgatás‐történet kistérségi rendszert érintő tanulságait (pl. Németh 1999, B. Szabó 1996, Pfeil 2003, Bekényi‐Bércesi‐Németh 2003, Szigeti 1997, 2002, Hoffman). Nem szeretném ebben a tanulmányban ismételni megállapításaikat. Sokan felidézték a kistérségek és járások kísérteties területi hasonlóságát, és tartalmi különbségeit; a tanácsi körzetesítés és a településhálózat fejlesztési koncepció városhierarchiájának ellentmondásait; a városkörnyéki igazgatási modell tapasztalatait. E tanulmányban sokkal inkább arra szeretném felhívni a figyelmet, hogy a végül megvalósult kistérségi rendszer hű tükrözője annak, hogy gyakran még a közigazgatási szakemberek sem voltak egységesek abban, hogy milyen problémák megoldását szolgálja a kistérségi rendszer, és ennek megfelelően milyen történeti hagyományokra kellene
28
támaszkodnunk, vagy milyen megoldásokat kellene elvetnünk. Sokszor még az egyes fogalmak értelmezésében sem volt egységes az álláspont. A járás történetileg nyilvánvalóan elsősorban hatósági igazgatási egység volt. A vármegyerendszer idején a vármegye igazgatási szerveként azt a célt szolgálta, hogy az ügyek intézése elérhetővé váljon az állampolgárok számára „egy napi járással”.13 „A szocialista időszakban ugyan 1950 és 1971 között a járási szinten is működött tanács, mint az államhatalom népképviseleti alapon szervezett helyi szerve, de az ágazati jogszabályok ekkor is csak ritkán telepítettek nem hatósági típusú hatásköröket a járási szintre. A járási tanácsok megszűnése után, újra a megyei tanács igazgatási körzetévé váltak, és a települési szinten nem ellátható bonyolultabb szakigazgatási ügyek, illetve a másodfok és a községi szint (és a termelőszövetkezetek) feletti felügyelet, ellenőrzés fő keretei maradtak. A közszolgáltatások megszervezésének területi szintjét a járás gyakorlatilag soha nem jelentette. A kistérségi rendszer szempontjából a járásokkal való bármiféle összehasonlításnak tehát csak a kistérség igazgatási funkcióinak szempontjából lehet értelme. Azt azonban ez esetben sem felejthetjük el, hogy az általunk vizsgált nagyvárosok többsége nem volt része a járási igazgatásnak, mert megyei városi jogkört kapott. (A megyei várossá nyilvánítás feltételei ekkor szigorúbbak voltak. Csak 100 ezres népességszámot meghaladó megyeszékhely, jelentős gazdasági, társadalmi szerepkörrel, és megyehatárokon túlnyúló vonzáskörzettel válhatott megyei várossá.) Az alapvető közszolgáltatások ellátásának és megszervezésének optimális területi kereteit a szocialista időszakban a községegyesítések, és a községi közös tanácsok rendszere próbálta biztosítani (bár ez a szint alsó szintű igazgatási körzeteket is jelentett). A III. tanácstörvény 1971‐ben egyértelműen differenciálta a hatáskörök telepítését. A községi tanács alapvetően a helyi és (mikro) körzeti szükségleteket kielégítő, a nagyközségi, városi és megyei tanács a település vonzáskörzetét is ellátó intézményeket hozhatott létre. Már ekkor megjelent tehát a jogi szabályozásban a kiemelt nagyközségek, városok vonzáskörzeti szerepe. A vonzáskörzeti szerepnek önmagában nem volt közigazgatás‐szervezési következménye, bár ‐ a későbbiekben bemutatott ‐ városkörnyéki igazgatás lehetősége megerősíthette a városok és környékük kapcsolatait. A kistérségi szint intézményesülését tehát a közszolgáltatások szervezésében nem találjuk meg. A községi struktúra szétaprózottsága 13
„A járási főszolgabíró – mint a vármegye mindenese a közszolgáltatások nyújtásának terén is számos feladattal rendelkezett, habár tevékenysége alapvetően hatósági felügyeleti‐rendészeti volt.” (Hoffmann 200)
29
miatt meglévő helyi kapacitáshiányt az alapszintű szolgáltatások tekintetében mikro‐térségi szinten a községi közös tanácsok voltak hivatottak megoldani. Területfejlesztési szempontokat elsősorban a központi beruházási döntések érvényesítettek. Az 1971‐ben elfogadott Országos Településfejlesztési Koncepció a településfejlesztés szempontjából alapozta meg a fejlesztési döntéseket. A koncepció nem vette figyelembe a közigazgatási szempontokat, és például bizonyos esetekben úgy jelölte ki a különböző szintű fejlesztendő központokat, hogy a települések igazgatási státuszát nem vette figyelembe. (Több nagyközségi tanács székhelytelepülése például funkció nélküli településként szerepelt benne). A legfontosabb területfejlesztési szint természetesen továbbra is a központi szint maradt, de a későbbiekben a megyei tanácsok részleges önállósulásával és megerősödésével a fejlesztési forrásokért való harc fő kereteit a települések számára már a megyék jelentették. A nagyvárosok ebben a „harcban” jó érdekérvényesítő képességgel rendelkeztek. (Vági 1982) Szakértők elemzéseikben sokszor valamiféle „városkörnyéki igazgatás” megalapozásának lehetőségét látják a jelenlegi kistérségi rendszerben (sőt esetenként egyenesen városkörnyéki igazgatásnak is hívják azt). Érdemes azonban felhívni a figyelmet arra, hogy a jelenleg kialakított többcélú kistérségi társulási rendszer, még esetleges megerősödése után sem ugyanazokat a funkciókat hordozza, mint akár a városkörnyéki igazgatás bevezetésére vonatkozó elméleti javaslatok, vagy a később valóban bevezetetett szisztéma. Eredeti állapotában Erdei Ferenc ezt a modellt a tanyás mezővárosok térszerkezetére dolgozta ki, lényege pedig az volt, hogy a városi intézmények illetékessége kiterjedt volna a környező községekre is. Később továbbfejlesztve elképzelését a vármegyerendszer‐ellenesség jegyében alkotta meg az un. városmegye koncepciót. E koncepcióban már nem a mezővárosok, hanem a fejlett ipari‐kereskedelmi centrumok a városi központok. Gyakorlatilag egy új területi önkormányzati szintet alapozott volna meg, melyben a községi önkormányzatok a városokhoz kapcsolódnak. (Erdei 70‐80 városmegyében gondolkodott). Ez a fogalom aztán újraéledt Bibó István munkáiban, aki – a többek között a településfejlesztési koncepcióból kiindulva és annak kritikájaként ‐ a nyolcvanas években kidolgozta a középfokú központokból kifejlődő igazgatási „városkörnyék‐rendszert”. (80‐110 „város‐járás” kialakítását javasolta) Ez a rendszer elsősorban a középfokú közszolgáltatások ellátásának optimálisnak tartott kereteit vázolta fel.
30
Ide kapcsolódik Madarász Tibor tervezete, aki ugyan a megyei tanácsok fennmaradásával számolt, de a városi tanácsokat úgynevezett tájegységi tanáccsá fejlesztette volna (népességarányosan elosztott helyekkel, melyben a városi képviselők közvetlen választás útján a községiek delegálás útján kerülnek), melynek közös fenntartási feladatai mellett közös fejlesztési feladatai is lettek volna, de rendelkezett volna bizonyos ellenőrzési, irányítási, sőt újraelosztási hatáskörökkel a városkörnyéki községek felé. Kiss István szintén a városi térségek optimális közigazgatás‐szervezési megoldásait kereste, mivel meggyőződése volt, hogy a városi agglomerációk kialakulása szükségessé teszi az igazgatási szervek együttműködését. Ő föderatív megoldások és horizontális együttműködések kombinációját javasolta, elsősorban a fejlesztési, rendezési tervek, és a városfenntartási és vonzáskörzet‐igazgatási feladatokra. Kilényi Géza viszont a városkörnyéki községek és a város együttműködésére egy kétkamarás modellt javasolt, mely formában az egész település‐együttest érintő ügyekben (pl. a körzeti közszolgáltatások működése és fejlesztése) a községek is képviselhették volna magukat. Az ebben a bekezdésben felvázolt javaslatok nem egy, az egész országra kiterjedő kistérségi rendszerben gondolkodtak, hanem megoldást kívántak találni a városokat és „környéküket” egységben kezelő igazgatási megoldásokra. Valamiféle városkörnyéki igazgatási modellhez kapcsolódó elméleti koncepciók mellett a gyakorlatban is bevezetésre került valamilyen városkörnyéki igazgatási rendszer. Először speciális megoldásként a III. tanácstörvény tette lehetővé, hogy bizonyos községek (az ún. városkörnyéki községek) tekintetében a járási hivatalt vagy annak elnökét megillető hatásköröket a városi végrehajtó bizottság titkára, illetőleg szakigazgatási szervei gyakorolják. 1984‐től a járások megszüntetésével „a legtöbb járási hivatali hatáskört a városi tanács VB szakigazgatási szerveire ruházták át” s a korábban „csak lehetőségként szereplő városkörnyéki igazgatást tették általánossá. Mivel a megyei városok nem élvezték a megye jogállását, ezért a magyar közigazgatás történetében az a kivételes pillanat jött el, amikor minden város és vonzáskörzete egy közigazgatási egységet képezett.”14 A városkörnyéki igazgatás azonban nem volt hosszú életű, és megvalósított formájában is elsősorban a hatósági, igazgatási feladatok megszervezését szolgálta. A városkörnyék ellátási, szolgáltató feladatainak összehangolására, és közös fejlesztésére sokkal inkább az un. városkörnyéki koordinációs bizottságok nyújtottak szervezeti keretet. 14
Lásd Hoffman 200
31
A városkörnyéki igazgatás tehát az elméletekben vagy egy városi térségekre bevezetett speciális igazgatási megoldás volt, vagy egy területi önkormányzati középszint, mely a középfokú közszolgáltatások nyújtásának is keretet nyújthat (de nem az alapfokúaknak!). A bevezetett jogszabályok alapján, pedig vagy speciális, vagy általános megoldásként a járást helyettesítő elsősorban igazgatási egység. Sem a szakértői javaslatokban, sem a gyakorlatban nem jelentett soha egyszerre igazgatási, közszolgáltatási és területfejlesztési funkciókat hordozó szintet, és végképp nem terjedt ki az alapfokú közszolgáltatások megszervezésére. Amint láttuk a nagyvárosi kistérségekben a jelenlegi kistérségi rendszer komplexitását különösen nehéz kezelni. A széttagolt, szétaprózott települési önkormányzati rendszer, illetve a valós középszint hiánya a rendszerváltás után folyamatosan foglalkoztatta a szakembereket és az igazgatási szereplőket. Gyakran felmerültek a „városkörnyéki igazgatás”, illetve a „városmegye” koncepció bizonyos elemei. A városokra és környékükre építő igazgatási megoldásokat kereső munkák közül kiemelkedik az a kötet, melyet a Megyei Jogú Városok Szövetsége és a Kisvárosi Önkormányzatok Országos Szövetsége megbízása alapján a Magyar Közigazgatási Intézet kutatói, valamint vezető köztisztviselők munkái alapján állítottak össze, és amely már igen korán, 1996‐ban többoldalúan megvizsgálta a városok és vonzáskörzetükre alapuló igazgatási struktúra lehetőségeit. (Város és vonzáskörzete, Önkorkép 1996) A javaslatok alapján a szerzők három modellt dolgoztak ki a problémák kezelésére, a differenciált feladattelepítés, a megyei szint megerősítésének, illetve a városkörnyéki feladatellátás modelljét. A városkörnyéki feladatellátást szintén három modell keretében látták megszervezhetőnek. Az un. „városmegye modellben” a városkörnyékek teljes egészében magukra vállalnák a középszintű önkormányzati közigazgatás funkcióit. A „városkörnyéki kötelező társulási modellben” az Országgyűlés által létrehozott kötelező városkörnyéki társulásoknak önálló vagyona, forrásai, és feladat‐ és hatásköreik lennének, melyeket szintén törvény szabályoz. Politikai irányításukat a polgármesterekből álló városkörnyéki tanács látná el. A harmadik, a „városkörnyéki önkéntes társuláson alapuló modell”, az összefoglaló tanulmány szerint „csakis úgy tehető életképessé, ha mögötte egy olyan jogszabályi háttér, és egy olyan pénzügyi szabályozás áll, mely határozottan, és erőteljesen a társulási szervezeti forma választására készteti az egy városkörnyékbe (vonzáskörzetbe) tartozó városi, illetve községi önkormányzatokat.” (Szabó 1996). A kötet szerzői több oldalról elemezték a város és vonzáskörzetének lehetséges szervezeti kereteit (Kara, Balázs 1996), kitértek a település‐földrajzi vonatkozásokra (Szigeti 1996), helyi közszolgáltatások szervezésére (Horváth M. 1996), az önkormányzati rendszer jellegzetességeire a város és vonzáskörzete szempontjából, (Fürcht
32
1996), illetve a gazdasági alapkérdésekre (Kökényesi 1996). Az összefoglaló tanulmány (Szabó 1996) konkrét szabályozási, finanszírozási javaslatokat is megfogalmazott. E javaslatok egyes elemei visszaköszönnek a jelenlegi szabályozásban, más elemei teljesen ellentmondanak annak. A mi témánk szempontjából a legfontosabb, hogy e munkában sem kaptak kiemelt figyelmet a „nagyvárosok”, és a javaslatok sem differenciáltak a különböző „városi vonzáskörzetek” között. .
4.4 Néhány összefoglaló gondolat A tanulmányban eddig megfogalmazottak alapján levonhatjuk azt a következtetést, hogy a nagyvárosi térségek olyan sajátosságokkal bírnak, melyek miatt a mai kistérségi rendszer nem képes megfelelő keretet adni sem arra, hogy a helyi önkormányzati rendszer e térségekben jellemző ellentmondásait kezelje, sem arra, hogy e térségek területfejlesztési szerepkörüket megfelelően betölthessék. Miután „nagyvárosi” kistérségeink meglehetősen heterogének, nem egyforma intenzitással érvényesülnek ezek a sajátosságok minden megyei jogú városunk esetén. A nagyvárosi térségek sajátosságainak érvényesíthetősége természetesen alapvetően összefügg a kistérségi rendszer átfogó működésével, szabályozásával. Úgy tűnik, hogy a szakértők abban is egyetértenek, hogy maga a kistérségi átfogó szabályozás is módosításra, de legalábbis javításra szorul. Ehhez álljon itt példaként Pfeil Edit összefoglalója a kistérségi rendszer általános tapasztalatairól: Szerinte: •
„A helyi közszolgáltatások átfogó hálóját a többcélú társulások szintjén kevés helyen sikerült megszervezni
•
A közszolgáltatásokhoz való állampolgári hozzáférés részben javult, de a pótfinanszírozás és a közszolgáltatások minőségjavulása között nincs közvetlen kapcsolat
•
Az állami támogatási preferenciák követése mentén történik a kistérségi és önkormányzati feladatszervezés – ellene hat a hatékony feladatszervezésnek
•
A kiegészítő támogatás lehívása mechanikusan valósul meg, lényegében a létszámadatok alapján”
A kistérségi közigazgatás törékeny és instabil – a városok helye és szerepe tisztázatlan benne”
33
Ezek az általános problémák, amint az ebből a tanulmányból is kiderül, fokozottan jellemzik a „nagyvárosi” kistérségeket. Természetesen a kistérségi rendszernek mindenképpen pozitívuma, hogy azokban a térségekben is elindított egy közös gondolkodást, együttműködést a város és a környező települések között, melyekben eddig ez a spontán társulások alapján visszafogottabban jelentkezett. Ahol már korábban kialakultak az együttműködési formák, ott azonban úgy érezték a települések, hogy a kistérségi rendszer feleslegesen „bürokratizálja”, túlbonyolítja az együttműködés rendszerét. Egyes esetekben az új keretek gyengítették, lazították a korábbi jól működő együttműködéseket, hiába nem avatkozott bele a törvény formálisan az egyéb keretek között (más területegységen, más feladatokban, más szervezeti megoldásokkal) működő önkormányzati társulások szabadságába. Hazai nagyvárosaink azonban ebből a szempontból is különbözőek voltak, hiszen egyes nagyvárosok már korábban arra törekedtek, hogy szoros együttműködéseket alakítsanak ki a „városkörnyéki” településekkel, sőt törekedjenek arra, hogy segítsék megoldani a térség kisebb önkormányzatainak problémáit, míg más esetekben nem ez a magatartás volt a jellemző. A rosszemlékű múlt miatt maguk a környező települések is gyakran idegenkedtek a nagyvárossal való összefogástól, és inkább az azonos súlyú társaikkal igyekeztek összefogni. Az új kistérségi rendszer csak kismértékben segítette feloldani a korábbi „görcsöket”, a kistelepülések félelmét önállóságuk elvesztésétől, vagy a nagyváros túlsúlyától. Ezt bizonyítja, hogy a mai napig akadnak olyan – a nagyváros vonzáskörzetéhez szervesen hozzátartozó, sőt egyértelműen agglomerációs települések ‐ melyek szívesebben tagjai egy nagyváros nélküli társulásnak. Maguk a nagyvárosok egyre inkább felismerik, hogy területfejlesztési szerepköreik betöltéséhez, egy versenyképes „várostérség” kialakításához szükségük van a környező településekre is. A kistérségi rendszer által nyújtott keretek azonban számos olyan funkció összehangolását nem biztosítják, melyre feltétlenül szükség lenne egy szerves egységet képező várostérség kialakításához. (Pl. az adott feladatkör nem is jelenik meg a többcélú kistérségi társulásokról alkotott törvényben pl. bűnmegelőzés, vagy az egyéb jogszabályok sem negatív, sem pozitív ösztönzéssel nem sarkallják a településeket az együttműködésre, pl. nem biztosítnak többlettámogatást ezekre a területekre (pl. helyi közlekedés, környezetvédelem, kultúra, közművelődés, területrendezés).
34
A jelenlegi kistérségi rendszer legnagyobb hibájának az látszik, hogy egyszerre kíván választ adni az önkormányzatok funkcionális teljesítőképességének hiányára, az államigazgatási feladatellátás területi rendszerének szétaprózottságára, és koordinálatlanságára, a valós középszint hiányára, és a városi térségek egységes fejlesztésére, működtetésére. A kistérség funkciójának bizonytalansága még mindig tetten érhető. A különböző feladatkörök ellátásának optimális térbeli keretei ugyanis teljesen eltérőek. Talán ennek köszönhető az a folyamat is, melynek eredményeképp (a települési önkormányzatok számának növekedéséhez hasonlóan) a kistérségek száma is folyamatosan nő. Úgy tűnik maguk a kistérségek is „elaprózódnak”. Az RKK kutatásai szerint nincs az országban ennyi „vonzáskörzet”. A kistérségi központok kijelölését településhálózat fejlesztési célokra is használják, miközben annak eredendően más a „hivatása” Nagyvárosok esetén a kistérségi funkciók bizonytalanságának ellentmondása hatványozottan jelentkezik. A nagyvárosok megyei jogú városi szerepkörükből adódóan igazgatásilag elszakadnak a környezetüktől, míg a kistérségi rendszerben épp e térség településeivel kellene egy többfunkciós „közigazgatási egységet képezniük”. Nem szenvednek az alapfeladatok területén a teljesítőképesség hiányától, mégis alapvetően ezekre kellene társulniuk. A jelenlegi társulási forma nem biztosítja számukra sem területfejlesztési szerepkörük kiteljesedésének lehetőségét, sem a megyei feladatok vonzáskörzeti ellátásának valamiféle kompenzációját. A környező települések, pedig részben óvatosak, és félnek a nagyvárosi túlsúlytól, másrészt nem a nagyvárosban látják a partnert abban, hogy kötelező feladataik ellátásának nehézségeit megoldják. Jelen tanulmánynak nem feladata a kistérségi rendszer továbbfejlesztésére vonatkozó konkrét javaslatok megfogalmazása. Mégis felhívnám a figyelmet néhány megfontolandó szempontra: •
Érdemes meggondolni, hogy a nagyvárosi kistérségekre a jogalkotó speciális szabályozást fogadjon el. A szabályozásnak ki kell térnie mind a feladatok, mind a finanszírozás differenciált megjelenítésére. A támogatott feladatok között kiemelten érdemes kezelni a nagyvárosi térségek speciális problémáit.
•
A speciális szabályozás során azonban nem kell túlzásokba esni. Nem kell feltétlenül a metropoliszok esetén alkalmazott nemzetközi tapasztalatokra építeni. Azt is figyelembe kell venni, hogy a szuburbanizáció a jelek szerint nem ölt olyan méreteket hazai nagyvárosaink esetén, ami miatt a legfontosabb probléma a városi központ helyzetének romlása lenne. A nagyvárosok finanszírozási problémái egyelőre nem a szuburbanizációnak köszönhetőek,
35
hanem az „ellentételezés nélküli” körzeti, megyei feladatvállalásnak, illetve az önkormányzati finanszírozás alapproblémáinak. •
A differenciált szabályozásnak ki kell terjedni az ágazati és területfejlesztési szabályozásra is.
•
A megyei jogú városok és a „nagyvárosi” kistérségek köre nagyon heterogén. Egyes „nagyvárosaink” hasonulnak többi középvárosunkhoz. A speciális szabályozásnak tehát nem biztos, hogy valamennyi megyei jogú városra ki kell terjednie.
•
Szorosan ide kapcsolódik, hogy a kistérségi rendszer szempontjából a legnehezebben kezelhetők azok a feladatok, melyek e nagyvárosok megyei jogállásából fakadnak. A megyei város jogállás megszüntetése, illetve a középszint kérdésének egyértelmű rendezése nélkül még esély sincs arra, hogy a nagyvárosi térségekben működőképes kistérségi, pontosabban „várostérségi” rendszer alakuljon ki.
•
Bármilyen formában működik a kistérségi rendszer tovább, érdemes valóban közelíteni a jogilag lehatárolt kistérségeket a valós városi térségekhez, elsősorban azokban az esetekben, ahol a városi agglomerációhoz, település‐együtteshez tartozó települések más kistérségbe tartoznak. Ezen esetekben megoldást kell találni arra a problémára, hogy a „nagyvárosi kistérséghez” csatolt települések is jogosultak legyenek kedvezményes fejlesztési támogatásokra, abban az esetben, ha ez a térségi kohéziót segíti. Az európai forrásokból a „városfejlesztést” szolgáló támogatásokat például ne csupán a város‐rehabilitációra fordítsák. A városfejlesztés változzon „városi térség”‐fejlesztéssé.
II. Kistérségi feladatellátási típusok a statisztikai adatok tükrében A nagyvárosi kistérségek feladat‐ellátási típusainak meghatározása keretében egyaránt végeztünk elméleti megfontolásokat és statisztikai elemzéseket. Ennek során arra a kérdésre igyekeztünk választ adni, elkülöníthetők‐e a kistérségi feladat‐ellátás keretében különféle településtípusok, s ezek milyen objektív ismérvek alapján határozhatók meg.
36
1. A kistérségi feladatellátási típusok meghatározása településhálózati szerepkör alapján Az elméleti megfontolások alapján a településeknek a településhálózati hierarchikus helyzetét, illetve az ebben betöltött szerepét vizsgáltuk. Tekintettel arra, hogy a kutatás a megyei jogú városi jogállású településekre korlátozódik, adott volt a magyarországi kistérségek vonatkozásában az a kistérségi kör, melyek megyei jogú városok köré szerveződtek. 2006. évben 22 megyei jogú város volt Magyarországon. Ezek közül 18 megyeszékhely található, míg 4 speciális helyzetű megyei jogú város nem töltött be megyeszékhely feladatot. (Sopron, Nagykanizsa, Dunaújváros és Hódmezővásárhely) Ez a 4 település részben történeti, részben társadalmi‐gazdasági, részben településhálózat fejlesztési szempontok alapján kerülhetett a megyei jogú városi körbe, közigazgatási szerepük alapján nem feltétlenül indokolt e körbe történő felvételük, de a vizsgálat során ennek tényét adottságként kezeltük. A 18 megyeszékhely közigazgatási szempontok alapján egyenrangúaknak tekinthető, de jelenlegi és jövőbeni szerepük valószínűsíthető átalakulása miatt két csoportba osztható. A több megyére kiterjedő, régióközponti szerepet ellátó megyei jogú városok a jövőben elkülönülnek majd a közigazgatási szerepkörüket lassan elveszítő hagyományos megyeközpontoktól. A regionális szerepkört ellátó nagyvárosok köre még nem tekinthető véglegesnek. A korábbi évtizedekben kiemelt felsőfokú településhálózati szereppel rendelkező nagyvárosok mellett (Debrecen, Győr, Miskolc, Pécs, Szeged) a tervezési‐statisztikai, később közigazgatási régióközpont szerepkör esetleg más nagyvárosokra is kiterjeszthető. (Veszprém, esetleg Szombathely mellett a helyi társadalmak elképzeléseiben tetszőlegesen tágítható körre terjedhet ki a regionális szerepkör, s ekkor még nem szóltunk a jelenleg még nem véglegesített régióhatárok esetleges átrendezésének hatásáról) Elemzésünkben adottnak tekintjük a nagyvárosi kistérségi kör három típusba történő besorolási lehetőségét. A három típus a
-
regionális kisugárzással rendelkező nagyvárosi kistérség;
-
megyei kisugárzással rendelkező nagyvárosi kistérség;
-
kistérségi kisugárzással rendelkező nagyvárosi kistérség.
37
A regionális kisugárzással rendelkező kistérség definíció szerint olyan intézményhálózattal és fejlettségi jellemzőkkel rendelkezik, melynek alapján több megyére kiterjedő térségi központi feladatellátásban játszhat szerepet. Ez jelenthet egyrészt közigazgatási funkciókat, amennyiben decentralizált központi államigazgatási, illetve a későbbiekben választott regionális szintű feladat hozzárendelését, vagy regionális hatókörrel rendelkező oktatási, egészségügyi‐szociális, kulturális intézményekben folyó tevékenység megjelenését feltételezi. (Egyetemi, gyógyászati központ stb.) Ebben a vonatkozásban – a több évtizedes fejlesztés ellenére – mindössze Debrecen, Szeged, Pécs, míg Győr, Miskolc és Veszprém csak részben tekinthető regionális központnak, míg az egyéb szóba jöhető nagyvárosok csak hosszabb távon válhatnak teljes értékű regionális központtá. A megyei kisugárzású nagyvárosi kistérségek nemcsak a saját kistérségük számára, hanem az adott megye többi kistérsége számára is biztosítanak szolgáltatásokat. A magyarországi településhálózat hagyományai miatt ezen a területen különösebb problémák nem merülnek fel, hiszen – bár nem teljesen egyenértékű színvonalon – de valamennyi megyeszékhely kistérség képes ezen feladatok ellátására. Ez a megállapítás annak ellenére érvényes, hogy a sokat emlegetett több száz éves megyerendszeri hagyományok a mai megyehatárok vonatkozásában messze nem érvényesek, hiszen a jelenlegi megyék a hagyományos vármegyék határainak összevonásával a II. világháborút követően jöttek létre. Az elmúlt évtizedek nagyarányú népességkoncentrációja miatt azonban a korábbi vármegye székhelyek – amennyiben a közigazgatási szerepkört nem tudták megőrizni – csak kivételesen tudták korábbi vonzáskörzetüket megtartani. Sopron üdítő kivételnek számít, de a korábbi megyeszékhelyek sora vált néhány évtized alatt jelentéktelen településsé: Sátoraljaújhely, Balassagyarmat, Gyula stb. A kistérségi kisugárzású nagyvárosi kistérségek azok a megyei jogú városok köré szerveződő kistérségek, melyek regionális, vagy megyei kisugárzás hiányában csak saját kistérségi feladataikat képesek ellátni, s ennek megfelelő fejlettségi színvonallal és intézményi háttérrel rendelkeznek. Az elméleti megfontolások alapján meghatározott három kistérségi típus képviselőjeként a kutatást végző szakértői csoport Pécs, Eger és Hódmezővásárhely kijelölése mellett határozott. Pécs regionális központi szerepe megkérdőjelezhetetlen, Eger hagyományos megyeszékhely funkciót lát el, de regionális szerepkörre hosszú távon sem tehető alkalmassá, míg Hódmezővásárhely esetében
38
reálisan szintén nem merül fel a regionális központ Szeged közelsége miatt a kistérségit meghaladó feladatvállalás, illetve ellátási igény.
2. Kistérségi feladatellátási típusok meghatározása statisztikai adatok alapján A nagyvárosi kistérségekre vonatkozó statisztikai adatok elemzése alapján arra a kérdésre kerestünk választ, hogy az elméleti megfontolások alapján kialakított három feladat‐ellátási típus a kistérségi statisztikai adatgyűjtés keretében publikált adatok alapján, illetve segítségével igazolható‐e. A tanulmány a nagyvárosi kistérségek gazdaság‐ és társadalomstatisztikai bemutatásával foglalkozó része több mint 100 mutató alapján végezte el ezt a leíró jellegű munkát, s mutatta be a három kiválasztott kistérség jellemzőit, illetve határozta meg a magyarországi kistérségek között elfoglalt helyüket. Az elemzés jelenlegi fázisában a rendelkezésre álló mutatók halmazából néhány kiválasztott mutató segítségével kívánjuk az általánosítható jellemzőket megragadni. Az elemzés kereteinek kijelölése során az alábbi elveket érvényesítettük: -
A magyarországi kistérségek területi és népesség szempontjából jelentősen differenciáltak, ebből adódóan gazdasági‐társadalmi súlyuk is különböző. E tény miatt az elemzésből kizártuk a budapesti kistérség adatait, így a megállapítások a vidéki nagyvárosi kistérségekre vonatkoznak.
-
A kistérségek népesség‐ és területadatainak nagymértékű szórása miatt azokat a mutatókat vontuk be a vizsgálatba, melyek a népességszám alapján származtatott fajlagos mutatóknak tekinthetők. Tekintettel arra, hogy az érdeklődésre számot tartó kistérségi publikált adatok túlnyomórészt nem fajlagos adatok voltak, ezért a megfelelő fajlagos adatokat a lakónépességre publikált adat segítségével képeztük. Ez esetenként a statisztikai publikációkban nem szereplő hányados típusú mutatót jelentett, de a statisztikai összehasonlítás során ennek kezelhetősége nem jelentett gondot. (1 főre eső természetes szaporulat, 1 főre eső lakásszám stb.)
-
Az elemzésre kerülő mutatók kiválasztásánál azt a rendező elvet követtük, hogy a kistérségi feladat‐ellátás súlyponti területeit lefedő mutatók mellett a demográfiai,
39
gazdasági‐társadalmi, valamint infrastrukturális fejlettséget jellemző mutatók is jelenjenek meg az elemzésben. Így az alábbi mutatók generálására került sor:
1 főre eső természetes szaporodás
1 főre eső SZJA adóalap képező jövedelem
1 főre eső lakásszám
1 főre eső vezetékes ivóvízhálózatba bekötött lakásszám
1 főre eső háziorvosok száma
1 főre eső óvodába beírt gyermekek száma
1 főre eső gimnáziumba beírt diákok száma
1 főre eső szakiskolai diákok száma
1 főre eső vendégéjszakák száma
Olyan mutatók generálását végeztük el, melyek nagyobb értékei a jobb színvonalú feladat‐ellátás, illetve magasabb gazdasági‐társadalmi fejlettség tényére engednek következtetni. Ez csak a kistérségek demográfiai erejét mutató 1 főre eső természetes szaporodás mutató esetében nem igazolódott, hiszen itt szinte minden nagyvárosi kistérség negatív értéket mutatott, így e mutató esetében az alacsonyabb negatív érték jelezte a kedvezőbb demográfiai helyzetet. Az elemzés során arra kerestünk választ, hogy az elméleti megfontolások alapján kialakított 3 nagyvárosi kistérség típus ezen statisztikai mutatók alapján reprodukálható‐e. Ennek vizsgálata érdekében meghatároztuk a valamennyi magyarországi kistérségre, illetve a nagyvárosi kistérségre jellemző középértéket. Annak érdekében, hogy a középérték meghatározásánál az eltérő kistérségi nagyságrendekből eredő súlyozási probléma ne merüljön fel, a középérték meghatározásánál a medián mellett döntöttünk. Azt vizsgáltuk meg, hogy az egyes mutatók vonatkozásában mely nagyvárosi kistérségek értékei haladják meg a nagyvárosi középértéket, melyek esnek a nagyvárosi és az országos kistérségi középérték közé, valamint mely nagyvárosi kistérségek mutató értékei nem érik el az országos középértéket sem. Az előzetes hipotézis alapján az egyes nagyvárosi kistérségek a megfelelő értéktartományba történő besorolása alapján három csoport alakítható ki.
40
3. A nagyvárosi kistérségek besorolásának eredményei, illetve az ennek alapján levonható következtetések Az előzetes hipotézis csak részlegesen volt igazolható. Bár a mutatók kiválasztásánál arra törekedtünk, hogy az egyes mutatók nagyobb értékei magasabb fejlettségi, feladat‐ellátási színvonalat tükrözzenek, a kiválasztott mutatók egy részénél az országos középérték meghaladta a nagyvárosi kistérségek mediánját (háziorvosi ellátottság, óvodai ellátottság), illetve a nagyvárosi és az országos kistérségi értékek mediánja nagyon közel esett egymáshoz (lakásellátottság). A háziorvosi ellátottság és az óvodai ellátottság mutatójánál a nagyvárosi kistérségek kedvezőtlenebb mediánja a nagyobb népességkoncentráció hatását is jelzi, s nem feltétlenül jelent rosszabb színvonalú ellátottságot, a lakás‐ellátottsági mutató pedig a lakáskörülmények kiegyenlítettségére utal országos összehasonlításban. A többi mutató esetében az országos és a nagyvárosi kistérségi medián kellően eltérő és a várakozásnak megfelelő viszonyban áll egymással (nagyvárosi kistérség mediánja meghaladja az országos kistérségi mediánt), mégsem sikerült a nagyvárosi kistérségeknél három csoport kialakítása, mivel minden nagyvárosi kistérségi érték meghaladja az országos középértéket. (SZJA jövedelemalap, gimnáziumi ellátottság, szakiskolai ellátottság)
41
Az elemzésbe bevont mutatók vonatkozásában az egyes értékeket az alábbi táblázat mutatja be megnevezés
országos medián
1 főre eső természetes szaporodás 1 főre eső SZJA adóalap képező jövedelem (ezer Ft) 1 főre eső lakásszám 1 főre eső vezetékes ivóvízhálózatba bekötött lakásszám 1 főre eső háziorvosok száma 1 főre eső óvodába beírt gyermekek száma 1 főre eső gimnáziumba beírt diákok száma 1 főre eső szakiskolai diákok száma 1 főre eső vendégéjszakák száma
‐0,0042
nagyváro ‐si medián ‐0,0027
Pécs
‐0,0024
Eger
Hódmező ‐ vásárhely ‐0,0023 ‐0,0049
531
690
707
756
549
0,404
0,408
0,422
0,418
0,416
0,378
0,393
0,421
0,400
0,390
0,00050
0,00049
0,00057
0,00049
0,00050
0,033
0,032
0,030
0,032
0,033
0,013
0,022
0,038
0,045
0,018
0,011 0,593
0,022 0,881
0,016 1,636
0,026 4,621
0,020 0,528
A táblázat adatai alapján megállapítható, hogy az elméleti megfontolások alapján feltételezett egyes nagyvárosi kistérségi feladat‐ellátási típusok a kiválasztott mutatók értékei alapján is alapvetően megállják a helyüket. A regionális, megyei és kistérségi kisugárzás ténye a képzett mutatók értékeinek csökkenő mértékében visszaigazolást nyernek. Kisebb eltérések, az előzetes feltételezéseknek ellentmondó sorrendiség az alábbi mutatók esetében jelentkeznek: -
Az SZJA jövedelemalap Eger esetében mért kiemelkedő értéke Pécs város gazdaságszerkezeti átalakításának nehézségeire vezethető vissza, Pécs regionális központi szerepkörét várhatóan ez a tény hosszú távon nem érinti majd.
-
Az 1 főre eső háziorvosok száma és az 1 főre eső óvodai ellátottsági adatok országos méretekben messzemenően kiegyenlítettek, így az ezeknél a mutatóknál tapasztalható sorrendiség eltérés marginális jelentőségű;
-
Az 1 főre eső gimnáziumi diákok számánál Eger kiemelkedő értéke hagyományos iskolavárosi vonzerejével függhet össze.
-
Az 1 főre eső szakiskolai diákok száma Pécs esetében alacsonyabb, mint Hódmezővásárhely és Eger esetében.
42
-
Az 1 főre eső vendégéjszakák száma – mely a gazdaságszerkezet korszerűségét hivatott bemutatni a szolgáltatási szektor fejlettségére jellemző mutatószámon keresztül – Eger esetében kiemelkedően magas, de ez Eger kiemelt, nemzetközileg ismert turisztikai jelentőségével függ össze, s így egyedinek tekinthető.
Összefoglalóan megállapítható, hogy a településhálózati szerepkör alapján kialakított nagyvárosi kistérségi típusok a kiválasztott kistérségi statisztikai adatok elemzése alapján is visszaigazolást nyertek, s a részletes kérdőíves vizsgálatokhoz a települések kijelölése megfelelő megalapozottsággal történt.
43
4. A Pécsi, Egri és Hódmezővásárhelyi kistérség Pécsi kistérség A Pécsi kistérség 39 településből áll és Pécs városán kívül csak falvak találhatók benne. A 39 település országos viszonylatban magasnak mondható15, a 19 településes átlagnak közel kétszerese, de még a megyei jogú városi (továbbiakban nagyvárosi) kistérségek 27 településes átlagát is jóval felülmúlja. A nagy településszám azt eredményezi, hogy a kistérség minden 100 km2‐ére 6,83 település esik16. A kistérség népessége 2006‐ban 184.936 fő volt, ennek 84,7%‐a élt a központban, Pécsett. A 38 községre átlagosan 744 lakos jut, tehát a központi nagyváros mellett erősen aprófalvas térségről lehet itt beszélni. Országos viszonylatban a települések átlagos népessége (4742 fő) viszonylag magasnak mondható17, de a nagyvárosi térségek 7015 fős átlagától jócskán elmarad. Népsűrűsége az országos átlag háromszorosa feletti, 324 fő/km2 értéket mutat. szektor
Pécsi kistérség nagyvárosok Magyarország
mezőgazdaság
2%
4,3%
8,8%
ipar
28%
34,8%
37%
szolgáltatás
70%
60,9%
54.2%
6. táblázat: A Pécsi kistérség foglalkoztatottsága szektorok szerint
A foglalkoztatottság ágazati bontását vizsgálva a Pécsi kistérségben mind országos viszonylatban, mind a nagyvárosok viszonylatában erős eltolódás érzékelhető a szolgáltatások irányába, főleg a mezőgazdaság rovására. A Mecsek geográfiai sajátosságai és természeti kincseinek védelme miatt mezőgazdaságra szinte alkalmatlan, míg az iparban foglalkoztatottak relatíve alacsony aránya a
15
A Pécsi kistérségnél több településből álló kistérségek listája (a központ neve után zárójelben a települések száma található): Sopron (39), Ajka (39), Miskolc (40), Szombathely (40), Mohács (43), Edelény (46), Szigetvár (46), Nagykanizsa (48), Pápa (49), Fehérgyarmat (49), Lenti (51), Siklós (53), Kaposvár (77), Zalaegerszeg (79). 16 Magyarországon 100 km2‐re 3,38 település jut. 17 Budapest lakosságát figyelmen kívül hagyva az országos átlag 3 636 fő.
44
szocialista nagyipar új körülmények között való fenntarthatatlansága miatti foglalkoztatottsági szerkezetváltozásra enged következtetni. A munkanélküliségi arányszám hagyományosan alacsonyabb a nagyvárosokban és környékén az országos átlagnál, a Pécsi kistérségben 2006‐ban a munkaképes korúak 4%‐a volt regisztrált munkanélküli, közülük is mindössze 1,7% tartósan, azaz 180 napnál régebben18. A korábban említett szektorok közötti munkavállalói, a rendszerváltás óta feltételezhető mozgás úgy tűnik sikeresnek mondható, a foglalkozásukat vesztettek hamar és sikeresen tudnak visszailleszkedni a munkaerőpiacra.
Egri statisztikai kistérség Az Egri statisztikai kistérség 14 településből áll, melyek Eger kivételével nem érik el a városi rangot. A kistérség településeinek számát tekintve valamivel elmarad az országos átlagtól, és jócskán a nagyvárosi kistérségek átlagától. A 100 km2‐re eső települések száma 3,24 viszont nagyjából az országban tapasztalható területi eloszlást tükrözi. A kistérség népessége 2006‐ban 79.945 fő volt, ebből Egerben élt a kistérség lakosságának 70,9%‐a. A fennmaradó 13 településre jutó 23.298 fő településenként átlagosan 1792 lakost jelent. A 185 fő/km2‐es népsűrűsége a kistérségnek az országos 108,2 fő/km2‐et jócskán meghaladja. szektor
Egri kistérség nagyvárosok Magyarország
mezőgazdaság
2,9%
4,3%
8,8%
ipar
30,2%
34,8%
37%
szolgáltatás
66,9%
60,9%
54.2%
7. táblázat: Az Egri kistérség foglalkoztatottsága szektorok szerint
A foglalkoztatottság szektorait vizsgálva az országos adatokhoz képest erős eltolódás tapasztalható a szolgáltatások irányába, míg a nagyvárosi kistérségekkel összevetve a mezőgazdasági foglalkoztatottak alacsony aránya és a szolgáltatói szektorban dolgozók 6%‐os többlete tapintható ki.
18
Országos arányszámok: 8,18%, illetve 4,17%.
45
A kistérségben 4,7%‐os munkanélküliség mellett 1,9%‐os tartós munkanélküliséget mértek 2006‐ban. Ezen adatok megközelítőleg az országosan mért munkanélküliségi arányszámok fele környékén mozognak.
Hódmezővásárhelyi statisztikai kistérség A 708 km2 területen elhelyezkedő Hódmezővásárhelyi kistérség mindössze négy településből áll, melyből két település város (Hódmezővásárhely mellett az 1993‐tól városi rangot kapott Mindszent). A kistérségben lévő települések alacsony száma országos viszonylatban is figyelemre méltó. Az országban nyolc olyan kistérség19 található ahol a települések száma nem haladja meg a négyet, ezek közül a hódmezővásárhelyi az egyetlen, amelyben nagyváros is található. A 100 km2‐re eső települések száma 0,56, amely egy erősen településhiányos kistérségre engedne következtetni, ha nem vennénk figyelembe az alföldi tanyavárosok történelmi fejlődésének sajátosságait. Az régió sajátossága volt a tanyáztatás, a tanyákon élő emberek magas aránya, illetve a gazdálkodóknak piacot biztosító hatalmas területű, de alacsony lakosságszámú városok20 kialakulása. A kistérség népessége 2006‐ban 58.416 fő volt, melynek 81,3%‐a élt Hódmezővásárhelyen. A többi település átlagos lélekszáma 3347 fő, amely alig különbözik a (Budapest nélkül mért) országos átlag 3636 lakosától. A 82,5 fő/km2‐es számított népsűrűség azonban jelentősen elmarad a Magyarország egészére vetített 108,2 fő/km2‐től. szektor
Hódmezővásárhelyi kistérség nagyvárosok Magyarország
mezőgazdaság ipar szolgáltatás
10,8%
4,3%
8,8%
38%
34,8%
37%
51,2%
60,9%
54.2%
8. táblázat: A Hódmezővásárhelyi kistérség foglalkoztatottsága szektorok szerint
19
A további alacsony településszámú kistérségek (a központ neve után zárójelben a települések száma): Hajdúböszörmény (3), Dunakeszi (3), Balmazújváros (4), Hajdúszoboszló (4), Jánoshalma (4), Kiskunmajsa (4), Csongrád (4). 20 Hódmezővásárhely közigazgatási területe Budapest után a második legnagyobb az országban.
46
A kistérség sajátos alföldi jellege a foglalkoztatottak szektorok közötti megoszlásában is megmutatkozik. A 10,8%‐os mezőgazdasági foglalkoztatottság nem csak a nagyvárosi kistérségek között számít kiemelkedően magasnak, hanem az országos mutatót is 2%‐al múlja felül. A szektorok közötti belső hangsúlyeltolódás a térségben a szolgáltatások irányából a mezőgazdaság és – némileg meglepő módon – az ipar felé tapasztalható. A nagyvárosi kistérségekben átlagos 5,44%‐os aránynál némileg magasabb, 6%‐os a helyben mért munkanélküliség21, de még ez a mutató is alacsonyabb az országos 8,18%‐nál. Az arányszámok a foglalkozási szerkezetben folyamatosan végbemenő, a mezőgazdaság és az ipar rovására történő, lassú átalakulásra engednének következtetni, ám ennek ellentmond, hogy a Központi Statisztikai Hivatal 2003. évben is hasonló arányokat mért.
Összefoglalás A három kiemelt kistérség társadalmi‐földrajzi értelemben a 2003 és 2006 között eltelt három évben érzékelhető változást nem mutatott, mindhárom nagyvárosban és környékén szinte állandósult a lakosság száma, a foglalkozás‐szerkezet rendszerváltás utáni átalakulása lezárult. A Pécsi kistérség környéke agglomerációs jelleget, az Egri kistérség települései pedig agglomerálódó jelleget mutatnak, míg a Szeged mellett fekvő Hódmezővásárhely és környezete egy jóval lazább település‐együttest alkot22. A Pécsi kistérségben lévő települések magas száma és az egymáshoz mért relatív közelsége megfelelő terep a nagyvárosi környezetből kiszakadni vágyók számára. Eger Pécshez hasonló viselkedésre való hajlandóságának a helyi gyenge közlekedési kapcsolatok szabnak gátat, illetve a város mérete is elmarad az ország legnagyobb, agglomerációra már fogékonynak számító településeinek lakosságszámától. Hódmezővásárhely alföldi jellegét és sajátos fejlődését a jelek szerint tartósan képes lesz megőrizni a XXI. században is.
21
A tartósan munkanélküliek aránya 3,1%, (nagyvárosokban: 2,67%, országosan: 4,17%) forrás: Schneider Gábor: A városi és a rurális kistérség fogalmának meghatározása – A nagyvárosi kistérség integrált feladatai. Munkaanyag, Magyarország 2015 Intézményi Munkacsoport. 22
47
III. A nagyvárosi kistérségek közszolgáltatás feladatok ellátására vonatkozó kérdőívek kiértékelésének eredményei 2008. április hó folyamán a 3 kiválasztott nagyvárosi kistérségben került sor települési önkormányzati és kistérségi, valamint intézményi vezetők kérdőíves megkérdezésére. A kérdőívek alapján összeállított interjúk, valamint az egyes kistérségek feladatellátására vonatkozó összefoglaló értékelések jelen tanulmány mellékletében található. A 3 kistérség feladatellátásának összefoglaló értékelése az alábbiak szerint történt meg: A kérdőíves megkérdezések alapján a megkérdezett önkormányzati, kistérségi és intézményvezetők az alábbi feladatok kistérségi szintű megoldásáról tettek említést az interjúk során: felnőtt‐ gyermek‐ és fogorvosi ügyeleti szolgálat, pedagógiai tanácsadás, gyermekpszichiátriai intézmény, laborjárat,
1. Pécs
pályaválasztási tanácsadás, hajléktalan ellátás, gyermekjóléti szolgálat, családsegítő szolgálat, fogyatékosok nappali ellátása, jelzőrendszer üzemeltetés, házi segítségnyújtás, étkeztetés, családok átmeneti otthona alapfokú oktatás, logopédiai szolgálat, orvosi ügyelet , gyerekek átmeneti otthona, családok átmeneti otthona ,
2. Eger
belső ellenőrzés, mozgókönyvtár, jelzőrendszeres házi segítségnyújtás, halmozottan hátrányos fiatalkorúak támogató szolgálata, iskolabusz, általános iskola,
3. Hódmezővásárhely
mozgáskorlátozottak közlekedtetése, családsegítő szolgálat, otthoni gyermeksegítő szolgálat, logopédia, gyógytestnevelés, nevelési tanácsadás, pályaválasztási tanácsadás, fejlesztőpedagógiai szolgáltatás, pedagógus továbbképzés, idősek otthona, hajléktalan ellátás, krízis‐ szálló, anya‐gyermekszálló, belső ellenőrzés,
48
Bár a felsorolás vélhetően nem teljes körű, az érintettek általi megemlítés arra utal, hogy ezek a feladatok jelentik a kistérségi együttműködés gerincét. Az oktatási és szociális feladatok kistérségi jellegű szervezése mellett megjelenik az egészségügyi, közművelődési, valamint egyéb közigazgatási és infrastrukturális szolgáltatási feladatok ellátása is, de ezek az interjúk során háttérbe szorultak, illetve marginális jellegűek voltak.
4. Az együttműködés általános feltételrendszere 4.1 Általános feltételek Az 1997. évi területfejlesztési törvény létrejötte előtt döntően az infrastrukturális fejlesztési feladatok vezettek a települési együttműködésekhez. Ebben az időszakban a létrejött társulások önkéntes jellege a közigazgatási határokon átívelő természetes együttműködésre is vezetett, amennyiben a feladat jellege ezt indokolta. (Pl. Eger vonzáskörzetében a gázvezeték építésére alakult, több hullámban létrejött társulás a megyehatárokon is átívelő együttműködésre vezetett.) A Pécsi kistérségben 1990. előtt is létezett településközi együttműködés, intézmény fenntartási céllal, a kezdeti együttműködés során nyert kedvező tapasztalatok az 1997. évi területfejlesztési törvény alapján létrehozott települési együttműködési keretek (társulási munkaszervezetek) segítségével a közös feladatellátás kiterjesztését is eredményezte. (Eger környéki orvosi ügyelet) Intézményi keretek hiányában is megvalósultak korábban együttműködések, ebben az esetben a közösen megvalósított feladatok ellátására szerződés alapján vállalkoztak a részvevő önkormányzatok. (Hódmezővásárhelyi kistérség) A települések természetes vonzáskörzetéhez igazodóan főként fejlesztési koordinációra alakultak meg társulások (Vásárhely és Térsége Területfejlesztési Önkormányzati Társulat), vagy speciális ágazati feladatokra. (Pécsi kistérség oktatási turisztikai együttműködés) A Pécsi kistérségben 2003. évben alakult 68 település részvételével kistérségi társulás az 1997. évi területfejlesztési törvény alapján. Egyes európai integrációs követelmények is önkormányzati társulások létrehozását igényelték (Szentlőrinc‐Orfű Sapard programhoz kapcsolódóan) A 2004. évi törvényi keretek változása, mely a többcélú kistérségi társulások létrehozását preferálta, nem járt minden esetben a korábbi önkéntes társulási formák felszámolásával (Eger és vonzáskörzete), ami ezek kölcsönös előnyeire enged következtetni. Máshol az önkéntes társulás
49
megszűnt, illetve feladatait a többcélú kistérségi társulás vette át. (Hódmezővásárhelyi kistérség) Ebben az időszakban az együttműködési lehetőségek tovább szélesedtek, oktatási, egészségügyi, szociális, belső ellenőrzési területekre terjedtek ki. A kötelezően felvállalandó feladatokon kívül egyéb, önként vállalt feladatok ellátására is felhasználják a szervezeti kereteket. (Hódmezővásárhelyi kistérség) A kistérségi munkaszervezet önkormányzati apparátusba történő integrálása racionális, de növelheti a konfliktusforrást a kistérség székhely és egyéb települései között (Hódmezővásárhelyi kistérség)
4.2 Demográfiai problémák A lakosságszám mindenütt jellemző csökkenése nem jelenti a feladatok mennyiségének általános csökkenését. A kedvező demográfiai helyzet esetenként más típusú problémákat generál. Relatív alacsony átlagéletkorú, főként romák által lakott városrészben rohamosan növekedik a hátrányos helyzetű, ellátást igénylő gyerekek száma. A demográfiai problémák pedig nagyrészt a gyerekvállalást segítő intézményrendszer korábbi leépítésére, illetve rendelkezésre állásának hiányára vezethető vissza. (Pécsi kistérség) A nagyvárosi agglomerációs térségekben a népességszám növekedése is jellemző lehet, de ez együtt jár az agglomerációs térségen kívüli települések népességcsökkenésével. (Pécsi kistérség)
4.3 Pénzügyi problémák Általánosnak tekinthető a feladat‐ellátásra kapott normatívák elégtelensége, melyet többek között az önkormányzati források terhére pótolnak. Külön gond az agglomerációs szerepkört ellátó nagyvárosok alulfinanszírozottsága, melyet tetéz a fejkvóta nélküli szolgáltatás igénybevétel. (Pécsi kistérség) Az automatikus forrásbiztosítás reálértékének évek óta tartó csökkenése mellett tapasztalható a pályázati források folyamatos növekedése, ami a pénzügyi feltételek fenntarthatóságához járul hozzá.
50
4.4 Fejlesztési együttműködések Az 1996 előtti időszakban a közösen lebonyolított infrastrukturális fejlesztések jelentették a települési együttműködés fő területét. 2004. évtől a többcélú kistérségi társulások keretében jelentős oktatási, egészségügyi, szociális fejlesztések is megvalósultak. Nehezíti az együttműködést fejlesztési területen, ha a részvevő települések fejlesztési prioritásai lényegesen eltérnek egymástól (Hódmezővásárhelyi kistérség), bár itt is megvalósultak olyan fejlesztések, melyek közös érdekeket szolgálnak (kerékpárút).
4.5 Általános együttműködési tapasztalatok A többcélú kistérségi társulásokat létrehozó jogszabályi háttér a részvevők tapasztalatai szerint nem ösztönzi megfelelően a kistérségi gondolkodásmódot. A konkrét együttműködési nehézségek vonatkozásában azonban az egyes kistérségekben ellentmondásosan nyilatkoztak a részvevők. Míg Eger kistérségben a kialakított döntési rendszer hibáját abban látják, hogy az együttműködésben részvevők szavazati aránya független a képviselt lakosság számától, addig Hódmezővásárhely esetében a gondot épp az jelenti, hogy a lakosságszám alapján kialakított döntési rendszer privilegizált helyzetbe hozza a kistérségi székhely nagyvárost, vétójogot adva a döntésekben az 52%‐ os szavazati súllyal. A kistérségi feladatellátás a kis súllyal rendelkező települések számára átláthatatlanná teszi a pénzügyi feltételrendszert, kiszolgáltatottság érzését erősíti, különösen a korábban teljes körű önálló feladatellátással rendelkező települések számára. (Hódmezővásárhelyi kistérség) Gondot okoz a kistelepülések önállósága, melyet a polgármesteri beosztás főállásban történő ellátási lehetősége
is
éltet
(Hódmezővásárhelyi
kistérség)
Más
esetben
ezt
„megélhetési
önkormányzatiságnak” nevezték el (Pécsi kistérség) Ez nemcsak az önkormányzati tisztségviselők ragaszkodását jelzi a kistelepüléseken a fizetett önkormányzati választott tisztséghez, hanem az önálló önkormányzati intézmények foglalkoztatási hatását is jelenti, ami egy kistérségi koncentráció esetén esetleg megszűnhet.
51
Igényként fogalmazódott meg a politika kiszorításának igénye az együttműködési problémák kezelésében. (Hódmezővásárhely) Az együttműködési problémákat esetenként több évtizedes települési rivalizálás és elmérgesedett személyi viszonyok is okozzák, melyeknek helyi feloldására nincs esély, központi beavatkozás lenne szükséges. (Hódmezővásárhelyi kistérség) Hiányolják az állami irányítás szolgáltató jellegét, 2006. óta a szakemberek távozása miatt a minisztérium tanácsadó, orientáló szerepét nem tudja ellátni. A törvényi keretek változékonysága is táplálja a bizonytalanságot. (Pécsi kistérség) A kistérségi szintű feladatellátás egyes esetekben nem járna a költségek csökkenésével, hanem többletköltségeket generálna, ami miatt nem is valósul meg teljes körűen, mivel egyes települések nem csatlakoznak. (Hódmezővásárhelyi kistérség belső ellenőrzési feladatok)
5. Az együttműködés egyes konkrét szakterületeken 5.1 Alapfokú oktatás 5.1.1
Ellátottak attitűdje, demográfiai hatások
A demográfiai hatások jelentkeznek az alsófokú oktatás területén. Ezek a demográfiai problémák azonban jótékony hatásúak voltak a kistérségi együttműködés szorosabbra fűzése terén. A több apró település együttműködésén alapuló Egri kistérség keretében a székhelytelepülés iskoláihoz történő tagiskolai integráció, esetleg több székhelykörnyéki település iskolai integrációja jelentette a megoldást. Hódmezővásárhely kistérségben a települési rivalizálás színterévé vált az alapfokú iskolai feladat‐ellátás. A székhelyközségben működő kistérségi fenntartású iskola egyelőre lényegében a székhelytelepülés igényeit látja el, míg a székhelykörnyéki települések beiskolázási gondokkal küzdő iskolái esetenként a székhelyközségből is fogadnak tanulókat. Egyes településeken az iskolafenntartás érdekében más településekről telepítenek sokgyermekes családokat, ami a hagyományos települési közösség szétzilálásához, szociális, vagy egyéb (bűnözés elszaporodása) problémákhoz vezet.
52
5.1.2
A szolgáltatás feltételrendszere, kapacitáskihasználtság
Az alapfokú oktatásban a kapacitásfelesleg jellemző, mely döntően demográfiai okokra vezethető vissza, míg a speciális oktatás keretében inkább a kapacitás szűkösség jelentkezik. A szolgáltatások kihasználtsága terén kapacitásgondok mutatkoznak logopédiai, gyógypedagógiai területen (Eger), egyes új fejlesztések esetén azonban más térségekből származó ellátottak felvételére is lehetőség van, ami a kapacitáskihasználtság túlméretezettségére, vagy felfutási problémákra utal (Hódmezővásárhely) A kapacitás‐kihasználtsági problémák miatt néhány településen iskolabezárásokra, illetve integrációra került sor. Ez egyaránt indulhat a székhelytelepülésről, vagy az intézményét fenntartani képtelen településekről is. (Pécsi kistérség) Egy teleülésen belül is jelentkezhet a kapacitáshiány és a ‐ többlet, s ezen a kistérségi integráció sem segít. (Az agglomerációból bejáró diákok nem a kapacitáskihasználtsággal küzdő külvárosi iskolákba törekednek Pécsett) Bár az integráció az Egri kistérségben az óvodai feladat‐ellátás keretében is szükséges volt, a települések a helyi óvoda felszámolására nem kényszerültek. A kistérségi együttműködés fejlődése intézményi átalakulásokat hozott magával, melyet a racionális feladat‐szervezés szolgálatába állítanak. Hódmezővásárhely kistérségben a gyógypedagógiai általános iskolába integrálódott a nevelési tanácsadás, illetve számos speciális fejlesztés. A centralizált feladat‐ ellátás nem jelent feltétlenül centralizált feladatellátást. Hódmezővásárhely kistérségben a települési igényeket külön felmérték, a szolgáltatások nyújtására szerződést kötöttek, egyes szolgáltatásokat nemcsak az intézményi központban biztosítják, hanem megfelelő igény esetén a nem székhely települések helyszínén. Ez a megoldás kétségtelenül növeli a kistérségi együttműködés elfogadottságát. A kistérségi feladatellátás a kapacitások ésszerű kihasználásához is hozzájárulhat. (A Hódmezővásárhelyi kistérség kistérségi fenntartású általános iskolájának két tagintézményébe a beiskolázás az optimális osztálylétszám biztosításának megfelelően történik)
53
5.1.3
Pénzügyi feltételek
A feladat‐ellátás pénzügyi háttere összetett, a finanszírozásban állami normatíva, önkormányzati hozzájárulás és egyéb források egyaránt szerepet játszanak. (Gyógypedagógiai oktatásban részvevők utaztatása
társadalombiztosítási
normatíva
terhére)
Az
alapfokú
iskolai
szolgáltatás
alulfinanszírozottság a legnagyobb mértékű, egyéb szolgáltatásoknál ez nem ilyen mértékű. (Pécsi kistérség) A pénzügyi keretek tágításához a többcélú kistérségi társulás annyiban járul hozzá, hogy a hazai és európai uniós pályázatok figyelését és pályázati munkáját átvállalják, amire települési keretek között legfeljebb a székhelytelepülés esetében lehetne rendszeres és szervezett lehetőséget teremteni. A pályázatokban részvétel esetenként a részvevő települések önkormányzatán keresztül történik. (Hódmezővásárhely kistérség) A társulások számára biztosított magasabb normatíva ösztönzi a kistérségi keretek közötti feladatellátást. Ebben az esetben kedvezőbb feltételek között végezhető a hátrányos helyzetűek felzárkóztatása és integrációja is. (Hódmezővásárhelyi kistérség) Egyes területeken a finanszírozási feltételek miatt csak az igények egy részét lehetséges kielégíteni (Egri kistérség logopédiai és gyógypedagógiai szolgáltatás, Hódmezővásárhelyi kistérség speciális fejlesztési feladatok) A kistérségnek és a részvevő településeknek a normatíva által nem fedezett költségek megosztására vonatkozóan megállapodást kell kötniük, az intézmények ennek hiányában bizonytalan finanszírozási háttérrel is folytatják tevékenységüket. (Hódmezővásárhelyi kistérség) A jelentkező pénzügyi gondok, alulfinanszírozottság kapacitáshiány formájában csapódnak ki. (Pécsi kistérség tehetséggondozás) Az alapnormatíva csökkenése miatt végképp lehetetlen a fejlesztések finanszírozása. (Pécsi kistérség)
5.1.4
Együttműködés kihívásai
A települések együttműködési viszonyai jelentős eltéréseket mutatnak az egyes nagyvárosi kistérségekben. A Egri kistérségben jó együttműködésről számoltak be a részvevők, Hódmezővásárhelyi kistérségben a településeket rivalizálás jellemzi. Az alsófokú oktatás területén jelentős társadalmi értéknek tekintik a település önálló iskolájának megtartását, s az ennek megőrzését preferáló közösségek képviselői pozitív példákra hivatkozhatnak. A fő érv a diákok utaztatásával kapcsolatos időráfordítás és ennek költségigénye. Hódmezővásárhely kistérségben az egyik érintett közösség a Csongrád megyei közgyűlés támogató gyakorlatát emeli ki a
54
székhelytelepülés törekvésével szemben. Feltehetőleg ezen a területen a politikai hovatartozás sem döntő, hiszen a székhelyközség oktatási integrációt támogató polgármestere annak a politikai pártnak a képviselője, amely a települési oktatás megőrzését tekinti követendő társadalmi célnak. A problémák gyökereként, illetve a megoldás lehetséges forrásaként a szabad iskolaválasztás jogának korlátozását nevezik meg a részvevők, vagy legalábbis a pénzügyi feltételrendszernek az iskolaválasztási döntésekhez való igazítását jelölik meg lehetőségként. (Pécsi kistérség) A közoktatás állami felügyeletének hiányát (minőség‐ellenőrzés) a kistérségi integráció akadályának tekintik. (Pécsi kistérség)
5.2 Szociális ellátás 5.2.1
Az ellátottak attitűdje, demográfiai hatások
A gyermek‐ és családvédelmi területen a demográfiai hatások csak áttételesen jelentkeznek, hiszen a csökkenő gyermeklétszám mellett is növekvő igény van a gyermek‐ és családvédelmi szolgáltatásokra, ami a foglalkoztatási, jövedelmi problémák halmozódására utal. Az európai uniós forrásokból megvalósuló fejlesztések színvonala lényegesen meghaladja az átlagos magyarországi színvonalat, ami az igénybevételt bizonyára ösztönzi, bár az igénybevételi kör pl. a halmozottan hátrányos gyermekeken keresztül adott.(Hódmezővásárhelyi kistérség Csodaház napköziben megvalósult hidroterápiás szoba, fényterápiás szoba, sóbarlang stb.)
5.2.2
Kapacitáskihasználtság
A kapacitások kihasználtsága általában megfelelő az Egri kistérségben a gyermekek és családok átmeneti otthonában. A maximálisan 1 évig terjedő elhelyezési lehetőség nem feltétlenül jelent zsúfoltsági problémát, hanem az ellátás hangsúlyozottan ideiglenes jellegére vezethető vissza, hiszen különösen gyermekek esetében a családtól való éven túli elszakítás feltehetőleg több kárt okoz, mint amennyi előnnyel jár. A szaporodó szociális gondok azonban a kapacitásgondok későbbi felmerülését is eredményezheti, ami esetleg átmenetileg kezelhető az elhelyezés maximális időtartamának csökkentésével is.
55
A Hódmezővásárhelyi kistérségben az intézményi integráció megvalósult a gyermekjóléti és családsegítő szolgáltatás keretében, ahol a Kapcsolat Központ látja el ezeket a feladatokat a kistérségben. A központ kihasználtsága teljesnek tekinthető. Gondot jelent, hogy a 18 év feletti halmozottan hátrányos helyzetű személyek ellátása megoldatlan a kistérségben. Részben a lakosság elöregedésével és elszegényedésével kapcsolatos kapacitás‐gondok jelentkeznek az idősellátás területén, ahol az alulfinanszírozott ellátás iránti igény is meghaladja a kapacitásokat. (Pécsi kistérség) Egyes szolgáltatások kapacitásgondjai azért jelentkeznek, mert egyéb közszolgáltatások nem kellő mértékben vannak jelen. (Pécsi kistérségben a családok átmeneti otthonának kapacitáshiánya arra vezethető vissza, hogy a szociális bérlakásokat nagymértékben felszámolták, illetve nincs új építés) Egyes ellátási területek teljesen megoldatlanok (Pécsi kistérség szenvedélybetegek ellátása)
5.2.3
Pénzügyi feltételek
Az Egri kistérség gyermekek és családok áthelyezésének pénzügyi fedezetét a többcélú kistérségi társaság biztosítja. A Hódmezővásárhelyi kistérségben jelentős összegű EU pályázati forrásból valósítottak meg fejlesztést, mely a 18 éven aluli halmozottan hátrányos helyzetű fiatalok nappali foglalkoztatását és ellátását vállalja fel.
5.2.4
Együttműködés problémái
A települések együttműködési viszonyai jelentős eltéréseket mutatnak az egyes nagyvárosi kistérségekben. Az Egri kistérségben jó együttműködésről számoltak be a részvevők, Hódmezővásárhelyi kistérségben a településeket rivalizálás jellemzi. A szolgáltatások megszervezésében és működtetésében szerepet vállalnak a civil szervezetek is. (Pécsi kistérség)
56
5.3 Kulturális szolgáltatás 5.3.1
Az ellátottak attitűdje, demográfiai hatások
Az Egri kistérségben mozgókönyvtár szolgáltatásban 17 település vesz részt, melyet a székhelyközpont könyvtára gesztorál, a többcélú kistérségi társulással együttműködésben. A kistérség elöregedésének ténye és a szolgáltatás igénybevétele közötti összefüggés léte nem jelenik meg az interjúban. Amennyiben a kistérségi feladatellátás konfliktusforrás a települések között, ott a kulturális‐ közművelődési feladatellátás érthetően háttérbe szorul az egyéb együttműködési területek mellett. A települések azonban érzik ezen a területen is az összefogás kényszerét, ezért a helyzetfelmérés már folyamatban van. (Hódmezővásárhelyi kistérség közművelődési helyzetértékelés)
5.3.2
Szolgáltatási feltételek
A kapacitások kihasználtsága jónak mondható az Egri kistérségben, ahol a szolgáltatást az illetékes keresettnek ítéli meg.
5.3.3
Pénzügyi feltétel
Az Egri kistérségben a szolgáltatás pénzügyi fedezetét állami normatíva terhére biztosítja a gesztor intézmény. A Pécsi kistérségben falunapok szervezésével próbálják a települési identitást fejleszteni, de az ingyenesség miatt ezeknek a rendezvényeknek az értékeltsége alacsony szintű.
5.3.4
Egyéb közszolgáltatások, infrastruktúra
Az Egri kistérségben kistérségi együttműködést meghaladó hatókörrel működik, hiszen a megyei vízmű 90 Heves megyei, valamint 1–1 Pest és BAZ megyei települést lát el ivóvízzel. A Pécsi kistérségben hasonló szervezeti keretekben működnek, bár vízi közmű hálózat egy részét az önkormányzat nem adta az üzemeltető tulajdonába. Pécsett a tűzoltóság lényegében a kistérség területére kiterjedő hatáskörrel működik.
57
5.3.5
Szolgáltatási feltételek
Az Egri kistérségben a megyei vízmű 5 üzemegységének egyike biztosítja az ellátást, 100%‐os vezetékes ivóvíz és 60%‐os szennyvíz ellátottsági szinttel.
5.3.6
Pénzügyi feltételek
Az Egri kistérség vízellátásának pénzügyi feltételeit az igénybevevők a szolgáltatási díj megfizetésével biztosítják. A tervezett fejlesztésekhez európai uniós források állnak majd rendelkezésre. Pécsi kistérségben a tűzoltóság pénzügyi fedezetét a város (elhelyezés) és az állami normatíva (szakmai feladat‐ellátás) együttesen biztosítja. Ezen kívül a vis maior pályázati lehetőség keretében jutnak a katasztrófavédelem keretében a tényleges igénybevétellel kapcsolatos forrásokhoz.
5.3.7
Az együttműködés kihívásai
A megyei vízmű gazdasági társaságként 83 települési önkormányzat tulajdonában áll. Tekintettel arra, hogy a gazdasági társaságokban az igazgatóságon és felügyelő‐bizottságon keresztül a tulajdonosok korlátozás nélkül képviselhetik érdekeiket, ezért az együttműködés feltételrendszere adott. A megyei vízmű igazgatója az együttműködést problémamentesnek ítéli.
6. A nagyvárosi kistérségek közszolgáltatásaira vonatkozó kérdőíves megkérdezések általánosítható tapasztalatai Az 1990. évet követően megszerzett települési önkormányzatiságot az érintett települések nem kívánják feladni, ezért óvatossággal közelítenek a kistérségi feladat‐ellátás lehetőségéhez, mivel ebben az önállóság elvesztési lehetőségének trójai falovát látják. Ezt Schneider–Vigvári (2008) tanulmánya a következőképpen fogalmazza meg: „A mai többcélú kistérségi társulások súlyos belső ellentmondása, hogy a közigazgatási, közfeladat‐ellátási és település‐, térségfejlesztési feladatokat egy szervezeti keretbe igyekezett „gyömöszölni”. A többcélú társulásokat a területfejlesztés és bizonyos feladatok optimális szervezeti keretének, de nem az önkormányzatiság alapegységének
58
tekintjük.”23 Ennek megfelelően nehéz helyzetben van a feladat‐ellátás racionális kereteit kijelölni kívánó központi kormányzat, különösen, ha az illetékes minisztériumok koordináló és tanácsadó tekintélye is megingani látszik a központi államigazgatás utóbbi időkben tapasztalható leépítése során. Meg kell találni azokat az együttműködési kereteket, amelyek a részvevő önkormányzatok számára megfelelő biztonságot nyújt speciális érdekeik érvényesítésére, illetve az együttműködésből eredő előnyök és hátrányok méltányos kiegyenlítésére. Ebben valószínűleg az egyes nagyvárosi kistérségi típusok esetében eltérő megoldásokat kell találni. A természetes agglomerációs területtel rendelkező aprófalvas térség helyzete eltér a kistérségi székhellyel rivalizáló kistelepülések együttesétől. A helyzetet csak nehezíti, ha a racionális feladat‐ellátási keretek pénzügyi kereteinek biztosítása a központi források szűkössége miatt lehetetlenül el. Ebben az esetben az intézmények működtetéséért felelős önkormányzatok, illetve kistérségek felelőssége a pótlólagos források biztosítása. Csekély vigasz, s általában nem napi működési feltételeket javító tény, hogy a hiányzó források egy része pályázati keretek között elérhető, ennek folyamatos figyelése és pályáztatása önálló apparátus fenntartását teszi szükségessé, ami kétségtelenül kedvezőbb feltételek között megy végbe kistérségi, mint önkormányzati keretek között. A szükséges fejlesztéseknek ma már egyedüli fedezetét jelenti a hazai és uniós pályázati forrás, esetleges alapítványi támogatás. Alkalomadtán a civil szférával való együttműködés is szükséges a feladatellátáshoz. Az együttműködés számos akadálya ellenére is utat tör a racionális intézményi működtetés a kistérségi keretek között. Erre utal, hogy a többcélú kistérségi társulások keretében számos önként vállalt feladatot is ellátnak, bár néhol az alapfeladatok ellátása érdekében való összefogás is nehézkes. Az alapfokú oktatás, a szociális ellátás keretében számos pozitív kezdeményezés bukkan fel, az infrastruktúra üzemeltetés keretében a hálózati jellegből, vagy a speciális jellegből adódóan az együttműködési kényszer adott. (vízművek, tűzoltóság, katasztrófavédelem) Ezeken a területeken adott esetben a megyei, vagy regionális jellegű összefogás sem ütközik nehézségekbe, ami bizonyos optimizmusra ad okot a jövőt illetően. Tekintettel arra, hogy ezen a területeken ugyanazok az önkormányzatok mutatnak készséget az együttműködésre, melyek egyéb esetben torzsalkodnak, 23
Vigvári‐Schneider: 22. o.
59
arra lehet következtetni, hogy ésszerű indokokkal az együttműködés egyéb területekre is kiterjeszthető. A demográfiai problémák a kistérségi ellátórendszer működtetésére nem fejtenek ki egyértelmű negatív, illetve pozitív hatást. A népesség fogyása tehermentesítheti is a kapacitásgondokkal küzdő intézményeket. A népesség elöregedése ugyan kapacitásfelesleget hoz létre az oktatási rendszerben, de növeli az igényt az egészségügyi és szociális területen. A demográfiai problémák esetenként oldhatók a gyermekjóléti ellátások színvonalának emelésével. Aggasztó jel viszont, hogy a hátrányos helyzetű fiatalok körében egyre nagyobb igény mutatkozik gyógypedagógiai, nevelési tanácsadásra, növekszik a halmozottan sérült gyermekek, ellátásra szoruló fiatal felnőttek aránya, ami a nemzet demográfiai erejének csökkenése mellett az egészségi állapot romlására is visszavezethető, ami a későbbi gazdasági fejlődés gátjának minősülő tényezőként is értékelhető.
IV. Megoldási javaslatok, szabályozási koncepció
1. Összegező következtetések Jelen dolgozat a kutatás keretében elkészült elméleti alapozó tanulmányban24 és empirikus esettanulmányokban25 foglaltakra alapozva azt fogalmazza meg, hogy a feltárt nagyvárosi sajátosságok milyen mértékben teszik szükségessé a hazai kistérségi rendszer és az erre vonatkozó jogi szabályozás érdemi módosítását. A javaslatok elsősorban abból az alapállásból készültek, hogy a közigazgatási rendszer egy szegmensének, a nagyvárosi kistérségnek a szerepét a közigazgatási és önkormányzati rendszer összefüggéséből nem lehet önkényesen kiragadni, s a megváltoztatására irányuló javaslatoknak is összhangban kell lenniük a közigazgatási és önkormányzati rendszer szabályozási és finanszírozási elemeivel, illetve azok megváltoztatási igényeivel és megoldásaival. Ebből adódóan a javaslatok egy része a közigazgatási és önkormányzati rendszer reformjához szükséges elemeket rögzíti azzal a feltételezéssel, hogy az ehhez szükséges alkotmányos és törvényi szintű szabályozás minősített vagy szigorú minősített többséget követel meg a parlamenti 24
Perger Éva (2008) Schneider Gábor – Vígvári András (2008), valamint Gazsó István (2008), továbbá Zsugyel János (2008) 25
60
döntéshozatalban. A javaslatok másik része mérsékelt átalakítási, korszerűsítési megoldásokat, igazgatásszervezési és területpolitikai intézkedéseket tartalmaz, amelyhez a törvényi szabályozás során elegendő az egyszerű parlamenti többség vagy a rendeleti szintű szabályozással a változtatás megoldható kormányzati szinten is. Sajátos helyzetben van a finanszírozási rendszer, hiszen ennek összes eleme egyszerű parlamenti többséggel változtatható. A forrásszabályozás egésze, az adómegosztás jellemzően az éves költségvetési törvények tárgya. A helyi adózás is feles törvénnyel szabályozott. Az Ötv. 88. §‐ában foglalt adósságszabály is ‐ a saját bevételekbe sorolással – „felülírható” feles törvénnyel. Ez a helyzet adta az alapot a 18 éves önkormányzati rendszerben a fiskális alapú megszorításokra, a jogbizonytalanságra és az ágazati elven működő recentralizálásra26 Ez adta a lehetőséget arra is, hogy pénzügyi ösztönzéssel pozitív folyamatokat ki lehessen váltani a bemerevedett rendszerbe. Ilyennek tekinthetjük a kistérségi ösztönzést és az ÖNHIKI szigorítást. Összességében úgy gondoljuk azonban, hogy a látszólagos „szabadság” ellenére a pénzügyi eszközök változtatásában is a rendszer egészére, a javasolt megoldásokkal kapcsolatos konzisztenciára nagy figyelmet kell fordítani. A javaslatok fenti csoportosítása alkalmas lehet arra, hogy azok megvalósíthatóságát a „többségi demokrácia” illetve a „közmegegyezéses demokrácia” keretei között értelmezhessük. A konszenzusra épített kormányzást ennek megfelelően olyan hatalomgyakorlási technikának tekinthetjük, amely nem a kizárásra, hanem a befogadásra alapozódik, ahol a „többség” nemcsak a kormányzati támogatottság minimális mértékével elégedett, hanem a lehető legszélesebb kiterjesztésére törekszik.27 A közmegegyezésen alapuló kormányzás a hatalom teljes vagy viszonylagos koncentrálása helyett alkotmányosan is a többségi uralom korlátozását feltételezi. A konszenzusos kormányzás alkotmányjogi megfelelője egy olyan rendszer, amely előírja és ösztönzi a hatalom megosztását és korlátozását. Ennek megfelelően a „bizalomra” / „bizalmatlanságra” hivatkozóknak óhatatlanul szembe kell nézniük azzal, hogy e rendszerben kiegyensúlyozottságnak kell érvényesülni abban az értelemben, hogy nemcsak a hatalmi ágak elválasztását, hanem
26 27
Ld. erről Vigvári (2008) Vö.: Arendt Lipjhardt (1984)
61
versengő kiegyensúlyozottságát is lehetővé kell tenni, beleértve a hatalom széles értelemben vett decentralizálását. 28 Ebben az összefüggésben fontosnak tartjuk a „pénzügyi alkotmányosság” biztosítását, amely a kutatás tárgyánál maradva a központi költségvetés és a helyi önkormányzatok viszonyrendszerének kiszámíthatóvá tételét és a fentebb említett jogi sajátosságok ellenére valamiféle konszenzusosságát jelenti. Ez azt jelenti, hogy a forrásszabályozás rendszerének (állami hozzájárulások és adómegosztás) az éves költségvetési törvényekből történő kiemelését, valamilyen fixing technika alkalmazását kellene megvalósítani, amelyet össze lehet és kell kötni a helyi szint költségvetési fegyelmének intézményesítésével. Az utóbbi másfél esztendő igazolta azt a korábbi sejtésünket29, hogy az államháztartás pénzügyi fegyelme szempontjából a helyi önkormányzati szektor növekvő kockázatot jelent. Ezért gondoljuk, hogy az Országgyűlésnek benyújtott pénzügyi stabilitási csomag egésze, az önkormányzatokra vonatkozó része különösen nem állja meg a helyét.30 A kutatás során született tanulmányok is aláhúzzák az államreform régóta meglévő szükségességét, különös tekintettel az önkormányzati középszint megerősítésére, a megyei jogú városi jogállás megszüntetésére, a kötelező önkormányzati társulások törvényi szabályozására, illetve a közszolgáltatási rendszerek és az ehhez kapcsolódó finanszírozási struktúrák megváltoztatására. Az elmúlt évtized a magyar közpolitika történetében felértékelte a területfejlesztési, a regionális‐politika jelentőségét és a közigazgatás‐politikával való összefüggését, különösen az Európai Uniós csatlakozással összefüggésben, valamint világossá tette egy túlságosan gyors decentralizációs folyamat eredményeként létrejött „település‐orientált” rendszer működőképességének határait. Az elmúlt több mint 15 évben valamennyi kormány programja, s az ezek alapján született közigazgatási korszerűsítési kormányhatározatok megfogalmazták egy korszerű térszerveződési rendszer kialakítását, de fontos eleme volt a feladatok pontos meghatározásának az is, hogy az átfogó közigazgatási szerkezeti változtatások nagyrészt alkotmányos és 2/3‐os törvényi szabályozást is igényelnek. Tekintettel arra, hogy ezek a változások átalakítanák a politikai hatalmi súlypontokat, valamint involválnák a választási rendszer megváltoztatását is, s összességében a feladatok végrehajtásához növelni kellene a változások szakmai elfogadottságát, illetve csökkenteni az 28
Vö. Szegvári Péter (1994) Ld. Vigvári (2006c) 30 Ld. Vigvári (2007) 29
62
egzisztenciális okokból feltámadó ellenérzéseket és konfliktusokat, ezért a mindenkori kormány számára lényeges e célok megvalósításához, hogy konszenzust tudjon elérni a parlamenti pártokkal és az érintett érdek‐csoportokkal. Ebben a folyamatban jó lenne elkerülni, hogy az alkotmányozási és jogalkotási folyamat résztvevői a mindenkori politikai erőviszonyok alakításától tegyék függővé a rájuk vonatkozó szabályok érvényesítését. Ebből következik a reform‐folyamat fokozatossága, amely azt feltételezi, hogy az átfogó javaslatokat tartalmazó reformot ne egyetlen választási ciklusban kívánja megvalósítani a kormányzati többséggel rendelkező politikai csoport. Ésszerű lenne a mostani választási ciklusban sikerrel elfogadtatni azokat az alapvető normákat, amelyek valamennyi jelenlegi parlamenti párt konszenzusát igénylik, miközben az intézményrendszer felállítására és az új szabályok hatályba léptetésére csak hosszabb távon, egy következő választási ciklusban kerülne sor. Ez a megoldás kellő alapot adna arra, hogy a végső célokban a politikai pártok egyetértsenek, kellően neutralizálják a kérdéseket a jelenlegi politikai‐hatalmi helyzettől, kölcsönös bizalom alakuljon ki egymás iránt a politikai csoportokban, és felkészüljenek strukturálisan is a hatalmi szerkezetből adódó változásokra. Ugyanakkor ez arra is lehetőséget biztosítana, hogy a mérsékelt átalakítási javaslatok már ebben a választási ciklusban megvalósuljanak, s feles törvényekkel vagy a kormányzati kompetenciába tartozó szabályozással (pl. területfejlesztési törvény módosítása, a többcélú kistérségi rendszer korrekciója, a regionális operatív programok következő akciótervei tartalmi elemeinek módosítása, a differenciált feladatok normatív finanszírozási rendszerének átalakítása, az államigazgatási feladat‐ rendszer korszerűsítése és egyszerűsítése) a távolabbi cél irányába fokozatosan jussunk el. Koherenciát és folyamatosságot lehetne biztosítani ezzel a megoldással az egyes döntések, valamint a kormány és a parlamenti pártok, önkormányzati szövetségek által közösen elfogadott – és politikai‐ társadalmi támogatottságot élvező – végső célok elérése között, csökkentve az ezzel járó politikai‐ társadalmi feszültségeket. A változások végrehajtásának és rendszerszerűségének szükségessége látszik abból is, hogy finanszírozási javaslataink „közös része” az a meggondolás, hogy a központi forrásszabályozás centralizáltságával és ágazati szemléletével szakítani szükséges, e helyett a térségi szemléletet kell alkalmazni. Ez teszi lehetővé azt is, hogy a mai elaprózott és „kézivezérelt” forrásszabályozást, amely mintegy 200 támogatási jogcímmel és egy erősen intranszparens szja megosztási
63
mechanizmussal működik, egy világos és legalább egy politikai ciklusra rögzített adómegosztással és 10‐nél nem több támogatási jogcímmel szükséges felváltani. A kutatás során eddig megfogalmazottak alapján levonhatjuk azt a következtetést, hogy a nagyvárosi térségek olyan sajátosságokkal bírnak, melyek miatt a mai középszintű önkormányzati rendszer és a megyei jogú városi rendszer szabályozása, illetve a kistérségi rendszer kialakítása nem képes megfelelő keretet adni sem arra, hogy a helyi önkormányzati rendszer e térségekben jellemző ellentmondásait kezelje, sem arra, hogy e térségek területfejlesztési szerepkörüket megfelelően betölthessék. A nagyvárosi térségek sajátosságainak érvényesíthetősége természetesen alapvetően összefügg a középszintű önkormányzati rendszer hiányosságaival, illetve a kistérségi rendszer átfogó működésével, szabályozásával. Úgy tűnik, hogy a szakértők abban is egyetértenek, hogy maga az önkormányzati középszint megerősítése valódi decentralizációval együtt szükséges, s a kistérségi átfogó szabályozás is módosításra, de legalábbis javításra szorul. A mai többcélú kistérségi társulások súlyos belső ellentmondása, hogy a közigazgatási, közszolgáltatási és település‐, térségfejlesztési feladatokat egy szervezeti keretben igyekszik megvalósítani. A többcélú kistérségi társulások alkalmasak lehetnek a területfejlesztés és bizonyos feladatok optimális szervezeti keretének, de nem az önkormányzatiság alapegységének, s ezek a kistérségi rendszer átfogó problémái fokozottan jellemzik a nagyvárosi kistérségeket. Miután „nagyvárosi” kistérségeink meglehetősen heterogének, így nem egyforma intenzitással érvényesülnek ezek a sajátosságok minden megyei jogú városunk esetén. Az EU fogalmi rendszere szerint a „nagyvárosi” kritériumnak (500 ezer és 1 millió fő közötti népesség) Budapest kivételével nem felel meg egyetlen további magyarországi város sem, így a statisztikai rendszerek hazai viszonylatban a 100 ezer fő felettieket tekintik annak. 31 A kutatás során értékelt nagyvárosaink (megyei jogú városaink) az urbanizációs folyamat különböző fokán állnak, figyelembe véve a városi funkciók bővülését és minőségi színvonalának emelkedését. A KSH besorolása szerint értékelve kialakultak már a városiasodási folyamat előrehaladott állapotát jelző agglomerációk, agglomerálódó
31
Ambrus Zoltánné – Kissné Majtényi Mónika – Kólyáné Sziráki Ágnes – Malakuczné Póka Mária (2008): 136. o.
64
térségek és település‐együttesek, de vannak olyan megyei jogú városaink is, amelyek az urbanizációnak még egyik ilyen fokát sem érték el. Összességében egyrészről megállapítható, hogy a kutatásban érintett nagyvárosi térségek eltérő sajátosságokkal rendelkeznek a többi térségekkel (főként a rurális kistérségekkel) szemben, másrészről a városiasodás eltérő fokán álló városok, amelyek kistérség‐központ és társközpont funkciót is betöltenek, egymástól eltérő funkciókkal („funkciógazdagsággal”) rendelkeznek, s emiatt nem uniformizálhatók.32 E két körülményt a nagyvárosi térségekre vonatkozó szabályoznál is figyelembe kell venni, valamint az igazgatásszervezési, területpolitikai intézkedéseknél is érvényesíteni szükséges.
2. A közigazgatási és önkormányzati rendszer reformjával összefüggő átfogó javaslatok A kutatás során született tanulmányok alapján a nagyváros és térsége sajátosságait kifejező, a közigazgatási és önkormányzati rendszer reformjával összefüggő átfogó javaslatok az alábbi területekre fókuszálnak: •
az önkormányzati középszint megerősítésére;
•
a megyei jogú városi jogállás megszüntetésére;
•
a kötelező önkormányzati társulások törvényi szabályozására;
•
a közszolgáltatási rendszerek és az ehhez kapcsolódó finanszírozási struktúrák megváltoztatására.
2.1 Az önkormányzati középszint megerősítésére vonatkozó javaslatok Az önkormányzati rendszer megújítása keretében létre kell hozni a rendszer kohézióját biztosítani képes középszintet. Ennek indokai az 1990‐es rendszerváltásig nyúlnak vissza. A pártállami 32
Varga István (2006): 77. o.
65
időszakban a megyék által gyakorolt túlzottnak tartott hatalom miatt a jogalkotó szándékosan a településeket jelölte meg a magyar önkormányzati rendszer alappilléreiként, miközben nem ruházott valós hatásköröket a területi önkormányzatként kialakított megyei önkormányzatokra. Így a történelmi hagyományok következtében és a választási rendszerből eredően erős politikai legitimitással rendelkező megyei önkormányzat tevékenysége a térségi feladatokat ellátó intézmények fenntartására szorítkozik, nem rendelkezik forrásallokációs jogkörrel, s térségi, koordinációs szervezési feladatai, hatáskörei súlytalanok. Az Európai Régiók Gyűlése 1996 decemberében fogadott el egy nyilatkozatot a regionalizmusról (az önkormányzati középszintről), majd több éves előkészületek után elkészült a Regionális Önkormányzatok Európai Chartája (Charta) az Európa Tanács Helyi és Regionális Közhatóságok Európai Kongresszusa keretében. Ezek a dokumentumok meghatározzák a régiókkal (önkormányzati középszinttel) szembeni tartalmi és formai követelményeket, amelyek követését ajánlják a ratifikáló államoknak, miután az Európa Tanács legmagasabb fórumai konvencióként elfogadják.33 A regionális (középszintű) önkormányzat fogalmát is megadja a dokumentum: az állam legnagyobb területi egysége, amelyik a helyi önkormányzatok és a központi állam között helyezkedik el, és választott testülettel rendelkezik. A régióknak saját és átruházott feladataik megvalósításához megfelelő szabályozási és végrehajtási eszközökkel kell rendelkezniük. A régiókat (középszintű önkormányzatokat) általános hatásköri felhatalmazással kell ellátni a szubszidiaritás elvét követve, mind a településekkel, mind a nemzeti állammal való viszonyrendszerben. Külön megemlíti a Charta a régiók helyi önkormányzatok irányában betöltendő finanszírozási kiegyenlítő szerepét, az interregionális együttműködés, határon túli kapcsolatok jelentőségét. Kiköti a Charta a régiók részvételi jogát az őket érintő nemzeti döntéshozási eljárásban, erre különböző módozatokat ajánlva. Deklarálja a régiók részvételi jogát az európai intézményekben és a nemzetközi kapcsolatok alakításában. A régiókat megilleti a szervezetük önálló alakításának joga, de mindenképpen rendelkezniük kell egy közvetlenül választott testülettel és egy végrehajtó orgánummal. A Charta a regionális demokrácia egyik lényeges feltételeként rögzíti a finanszírozási önállóság keretében az adó‐megállapítási és –kivetési jog biztosítását.
33
Vö.: Kurucsai Csaba (1986)
66
A fenti követelmények illetve törekvések figyelmeztetnek arra, hogy a regionalizálás folyamata átfogóan kell, hogy érintse a teljes állami és önkormányzati igazgatást, a hatásköröket, finanszírozást, mindezek alkotmányos alapjait. Ez a feladat lényegesen több és más, mint a területfejlesztési régiók megerősítése, nem is oldható meg a regionális politika,
mint
közpolitika
dimenzióján
belül,
hanem
egész
állami‐politikai
berendezkedésünket érinti. A régióépítés stratégiájának megalkotása előtt nem a földrajzi lépték, hanem a tartalom kérdésében kell döntést hozni. Sőt az Európa Tanács mellett működő Európai Helyi és Regionális Hatóságok Kongresszusa (CLRAE) Régiók Kamarája 2002. június 4‐én megtartott ülésén értékelte a magyarországi regionális demokrácia állapotát, s ebben azt rögzítette, hogy „Magyarország jelenlegi, rendkívül összetett közigazgatási és területi hatósági rendszere a szubszidiaritás tekintetében nem felel meg teljes mértékben a regionális demokrácia követelményének”. A regionális demokrácia továbbfejlesztése érdekében a dokumentum azt is ajánlja, hogy a regionális önkormányzati struktúrák kialakításához választani kell a megyei vagy a területfejlesztési régiók szintje között.34 A megye, illetve régió közötti választás nem egyszerűen területszervezési, területfejlesztési, igazgatás‐szervezési, hanem alapvetően politikai kérdés, a hatalom centralizációjának, decentralizációjának kérdése, amely ebből a szempontból alkotmányos szabályozás kérdése is. A települési önkormányzatok tényleges teljesítőképességüktől függően, differenciáltan kapják meg a feladatokat, s ebben a folyamatban a nagyvárosok specialitásaira és eltérő sajátosságaira, funkcióira is figyelemmel kell lenni. A területi szolgáltatások végzése települési önkormányzat döntése alapján helyi szintre vihető, ezzel mind az ellátásban, mind a fejlesztésben elvész a területi szintű tervezés, melynek következményeként fölösleges kapacitások jöttek létre, más területeken pedig ellátási hiányosságok alakultak ki. Mindezek hatására pazarlások mutathatók ki a rendelkezésre álló források felhasználásában, s nem megfelelő a szolgáltatások színvonala. Így az önkormányzati 34
Ajánlás a magyarországi regionális demokrácia állapotáról. (Elfogadta a Régiók Kamarája a 2002. június 4‐ei ülésén) ÖNKORMÁNYZAT 2002. július‐augusztus (29.‐30.o.)
67
szint gyengesége miatt óhatatlanul a központi állami szervek jöhettek szóba a feladatok címzettjeként. Ezért a demokratizálódás folyamata egy szükségszerű központosítással, illetve a decentralizáció helyett dekoncentrációval párosult. A területi koordináció feltételeit meg kell teremteni, mert ennek hiányát mutatja, hogy a fejlesztési feladatok megoszlanak az Országgyűlés (címzett és céltámogatások) és az egyes minisztériumok között. A fejlesztési prioritások központból történő meghatározása gyakran nem találkozik a valós helyi szükséglettel, illetve pénzügyi lehetőségekkel. Ennek következtében rendkívül rossz a fejlesztések hatékonysága, mint azt az Állami Számvevőszék több jelentésében kimutatta. A centralizált minisztériumi döntéshozatal miatt hiányzik a fejlesztési prioritások területi és ágazatok közötti összhangja. Ugyanakkor voltak törekvések e hiányosságok kiküszöbölésére: ezt mutatja a megyei és regionális területfejlesztési tanácsok, a megyei közoktatási közalapítványok (megyei közoktatási fejlesztési tervek), a regionális idegenforgalmi bizottságok, a munkaügyi tanácsok és egyéb térségi szervezetek példája. Ezek azonban nem küszöbölték ki magát a probléma magvát: a döntési jogkör átadását a helyi polgároknak felelős szervezeteknek. A megyei területfejlesztési tanácsok intézményesítése például nem jelentette a hatáskörök decentralizációját, illetve érdemi forrásallokációs funkciót sem tölthetett be tekintettel arra, hogy a rendelkezésükre bocsátott forrás nagyságrendekkel elmaradt a központi egyéb fejlesztési célú források mögött. Tényleges áttörést kell létrehozni a kistérségi ellátás átfogó megszervezésében, figyelemmel a már létrejött többcélú kistérségi társulásokra, s ebben speciális szabályozás kell a nagyvárosi térségekre, illetve a városi és rurális térségekre. A közigazgatás megye alatti szintjének formálódása az elmúlt évtizedben sok esetlegességgel volt terhelt. A települések között – a kormányzat központi pénzügyi ösztönzésével – egészséges együttműködés vette kezdetét, mely érinti a közigazgatást, közszolgáltatást, a térségi fejlesztéseket (telefon, gáz, ivóvíz, csatornázás, szennyvíztisztítás, kommunális hulladék elhelyezése, stb.). Az államigazgatás körzeti feladatainak ellátásában is születtek eredmények (pl. tűzoltóság, okmányirodák, építésigazgatási ügyek), mindezek azonban csak részleges előrelépést hoztak. A gazdaság fejlődése, a felmerülő igények rugalmas kiszolgálása ugyancsak igényli a helyi viszonyokat ismerő, a gazdaságfejlesztés megfelelő területi kiterjedését elérő, valamint kellő forrással rendelkező területi szint kialakítását. Az általános kistérségi feladatok keretében speciálisan kell rögzíteni a nagyvárosi térség funkcióit, és feladatait.
68
Az önkormányzati feladatok differenciált telepítésével csökkenteni kell a település‐orientált önkormányzati rendszer ellentmondásait. A megyei szint kiüresedése magával hozta, hogy a települések sokszor az erejüket meghaladó feladatok ellátására jogosultak, illetve kötelesek. Ehhez járul, hogy a települések között nem csupán lakosságszámban van különbség, hanem gazdasági és társadalmi adottságaikban, illetve az ebből eredő teljesítőképességükben is. Ezt érzékelve, a szabályozásban megjelentek ugyan előre mutató elemek, de a megtett intézkedések (pl. a városi feladatok meghatározása a szociális ellátásban, a városkörnyéki igazgatási feladatok létrehozása, az adóerő‐képesség meghatározása) nem komplex keretekbe illeszkedve lettek meghatározva, így ezek is inkább fokozták az önkormányzati rendszer belső ellentmondásait. Maguk a települési önkormányzatok is érzékelték e problémákat, s emiatt is az egymás közötti együttműködés felerősödött, amit a központi szabályozók is ösztönöztek: megszaporodtak a legkülönbözőbb céllal létrejött társulások. A társulások rendszere igen változatos. Ez egyfelől örvendetes, mert a helyi kezdeményezések meglétét, erejét mutatja, másfelől viszont nem alkalmas az önkormányzati feladatok egységes, jó színvonalú ellátására. A szakszerűség, gazdaságosság és hatékonyság követelményeinek érvényesítéséhez szükséges az együttműködés koordináltabbá tétele, a helyi feladatok telepítése vegye figyelembe a települések eltérő teljesítőképességét, s vizsgálja annak a lehetőségét, hogy a települési önkormányzatok által ellátott feladatokat célszerű‐ e a kistérségekre telepíteni.35 A magyar közigazgatási rendszerben a nagyvárosi térségeket érintő középtávú célkitűzések, kitörési pontok az államreform programjának elemei lehetnek a következők: •
az érdemi feladatokat ellátó középszint megteremtése, ezen belül intézményes keretek biztosítása kistérségi szinten az átfogó településközi együttműködéshez, valamint az európai értelemben vett regionális (középszintű) önkormányzatok megteremtése a kormányzati feladatok széles körű decentralizációjával;
•
a feladatok teljesítőképesség szerinti differenciált telepítése a településekre, illetve a kistérségekre;
•
a központi közigazgatás tehermentesítése a végrehajtási jellegű feladatoktól annak érdekében, hogy a stratégia‐alkotásra és a szabályozásra tudjanak összpontosítani;
35
Vö.: Németh Jenő (2004/a)
69
•
a szolgáltatási színvonal emelése és bővítése az esélyegyenlőség jegyében;
•
a költségtakarékosan működő közigazgatás megteremtése;
•
az EU tagállamként való hatékony működést szolgáló közszolgáltatási rendszer elérése.
A korszerűsítés irányaként – összhangban a nemzetközi trendekkel – a hatékony, eredményes, minőségi közigazgatás és a demokratikus kormányzás megvalósítását célszerű megjelölni. A fenti célkitűzések elérése érdekében középtávon szükséges feladatként megjelölhető: •
az államszervezeti szintek súlypontjainak átalakítása, elsősorban a kistérségi és a regionális szintek megerősítésével és az ésszerű decentralizáció, valamint a helyi önkormányzati autonómia feltételeinek javításával;
•
az OECD átlagához mérten is „felduzzadt” közszektor szerepének és funkcióinak a korszerű követelmények szerinti ésszerűsítése, főként a feladatok és kompetenciák felülvizsgálatával, s ehhez kapcsolódva a közszektorra fordítható kiadások optimális meghatározása;
•
a közigazgatási közszolgáltatások eredményességének, hatékonyságának és minőségének javítása és hosszútávon történő biztosítása, elsősorban a polgárbarát közszektor személyi és tárgyi feltételeinek kialakításával, a közigazgatás egységes szabályozási és értékelési rendszerének kialakításával, a közigazgatási eljárások egyszerűsítésével;
•
a korszerű közszolgáltatások mindenki számára egyenlő eséllyel való hozzáférhetőségének biztosítása, főként az európai korszerű módszerek alkalmazásával, az elektronikus‐ kormányzás eszközrendszerének kifejlesztésével.
A középszint megerősítése elképzelhetetlen annak gazdasági alapjai kialakítása nélkül. A megyei önkormányzatok ma nem vethetnek ki helyi adót36, egyéb saját bevételük sem túl jelentős, jellemzően vagyon felélésből származhat. A középszint számára lehetővé kellene tenni, hogy címzettje lehessen megosztott központi adóknak. Ez biztosíthatná, hogy a mai adóerőképességen alapuló „Robin Hood eljárás”‐t váltsa fel egy igazságosabb, transzparensebb kiegyenlítő mechanizmus. A központi adó (szja, akár esetleg más adónem) megosztása történjen a középszint gazdasági fejlettségét kifejező kompozit indikátor alapján. A középszint alatti települések területi 36
Érdekes módon ezen alkotmányossági aggályokat felvető helyzet nem váltotta ki az Alkotmánybíróság érdeklődését.
70
kiegyenlítését e megosztott forrás alapján – szintén települési fejlettségi indikátorok alapján, valamint a vis major keretek odaítélésével – a középszint végezhetné. A javasolt kiegyenlítési rendszer egyben megszüntetné az ÖNHIKI és a miniszteri támogatási keret szükségességét. Összességében rögzíthető, hogy a nagyvárosi kistérség speciális szabályozása előfeltételezi az önkormányzati középszint megerősítését, s a kistérségi közigazgatási szintek általános szabályozási feltételeinek kialakítását, figyelemmel a kistérségi szinten ellátható feladatokra és azok finanszírozási feltételeire.
2.2 A megyei jogú városi jogállás megszüntetésére vonatkozó javaslatok A középszintű (európai értelemben vett regionális) önkormányzatiság megerősítésével egyidejűleg a jelenlegi megyei jogú városi jogállás megszüntetése szükséges ahhoz, hogy a nagyvárosi térségekben működőképes „várostérségi” település‐rendszer és valódi városkörnyéki közigazgatási szisztéma alakulhasson ki. Megyei jogú városaink önkormányzatai alapvetően ugyanolyan jogokkal és kötelezettségekkel rendelkeznek, mint bármely települési önkormányzat. Lényegét tekintve igaz ez a települési önkormányzatok által kötelezően ellátott, vagy önként vállalt feladat és hatáskörök szabályozására is. Ugyan ‐ az önkormányzati törvény szerint ‐ a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak ‐ más helyi önkormányzatokhoz képest – törvény több kötelező feladat‐ és hatáskört állapíthat meg, a hazai szabályozás eddig nemigen alkalmazta az un. „differenciált feladattelepítés” elvét. Természetesen, mivel az önkormányzati törvény alapján a települési önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat‐ és hatásköröket vállalhatnak, a megyei jogú városoknak nagyobb a mozgásterük az önként vállalt feladatok és hatáskörök körében. Alapvetően korlátozza azonban az önként vállalt feladatok körét az egyes városok finanszírozási helyzete. A megyei jogú városok ugyanis ebből a szempontból sem különböznek a többi önkormányzattól. Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének belső ellentmondásai ugyanúgy érintik őket, mint bármely más települést.
71
Teljesítőképességük elsősorban nem attól függ, hogy mekkora a népességük, vagy hogy megyei jogú városok‐e, hanem attól, hogy milyen lehetőségeik vannak saját bevételeik növelésére. 37 A megyei jogú városok nem, mint települési önkormányzatok, különböznek a többi várostól, hanem abban, hogy területükön – megfelelő eltérésekkel – saját hatáskörként látják el a megyei önkormányzati feladat‐ és hatásköröket is. Az Ötv. 70 §.‐a a megyei önkormányzatok számára bőségesen ír elő kötelezően ellátandó feladatokat, és ágazati törvények is meghatároznak ilyeneket. Más önkormányzat is felvállalhatja ezeket a feladatokat, de – más önkormányzatokkal ellentétben ‐ a megyei jogú városok kötelesek végezni ezeket, nem ajánlhatják fel a megyéknek, ha ellátásuk aránytalan anyagi megterhelést jelent számukra. Miután manapság a megyei feladatok finanszírozása is meglehetősen ellentmondásos, a megyei jogú városok „együtt szenvedik” a megyékkel a megyei feladatok ellátásának alulfinanszírozottságát. A gyakorlatban ráadásul a megyei jogú város önkormányzata által fenntartott intézményekben az egész megyére, sőt azon túlra is kiterjedően vannak ellátottak. A megyei jogú város nemcsak a saját illetékességi területén, hanem saját környékére, sőt amennyiben megyeszékhely gyakran az egész megye területére kiterjedően lát el megyei önkormányzati feladat‐ és hatásköröket. A nagyvárosok közszolgáltatási ellátó rendszere mind az alapfokú, mind a középfokú feladatok terén – vonzáskörzetükre, agglomerációjukra kiterjedően – természetes módon elégítik a város határán túl keletkező igényeket is. Ez egyenesen következik a megyei jogú városok térségi, területi feladatellátó, vonzáskörzet központi szerepéből. „A nagyvárosok változó struktúrájú ellátási rendszere magába foglalja az alap‐ és középfokú ellátórendszert és a felsőfokú ellátórendszer jelentős részét egyaránt, azonban az erőteljes „spill‐over” hatás miatt ezek optimális színvonalú működtetésére nem képesek. Emiatt saját kompetenciában „válogatásra” kényszerülnek, hogy melyik ellátás kapjon prioritást a többi rovására.”38 A megyei jogú városok, miközben egész térségüket, sőt az egész megyét ellátják, közigazgatásilag el is szakadnak környéküktől. Az önkormányzati képviseleti rendszer szempontjából ugyanis nem részei a megyének, de a polgáraik igénybe veszik a megyei fenntartású intézmények szolgáltatásait, ami „demokrácia‐deficitet” eredményez a közhatalmi rendszerben az átláthatóság és az 37 38
Perger Éva (2008): 22.old. Varga Istvánt idézi Perger Éva (2008): 23. o.
72
elszámoltathatóság szempontjából. A megyei, vagy éppen a megyei jogú városi szinten készülő bármilyen tervezési dokumentum (valamilyen ágazati fejlesztési terv, rendezési terv, sőt területfejlesztési koncepció), vagy konkrét fejlesztési projektek készítése esetén a két önkormányzat általában csak egyeztetésre köteles, vagy még arra sem. Nem véletlen, hogy a gyakorlatban esetenként párhuzamos a feladatellátás, más esetben pedig kapacitáshiány alakulhat ki. Ez a probléma közvetlenül érinti a nagyváros és környékének együttműködését, illetve a kistérségi rendszert is. Összességében a kutatási eredmények alapján a megyei jogú városi kategória megszüntetése szükséges. Egyben indokoltnak tűnik az önkormányzati törvényben megjeleníteni a nagyvárost, mint széles feladatkörrel rendelkező, európai értelemben vett nagy lakosságszámmal és regionális vonzáskörzettel rendelkező települést ‐ a differenciált hatáskör‐telepítés eszközét alkalmazva. Ez azonban nem eredményezne kiemelt jogállást a maihoz hasonló módon, és szervesen illeszkedne a hierarchikus városi funkciók szerinti feladat‐ és hatáskör telepítésekhez, amelyben differenciáltan érvényesíthető a nagyvárosnak és térségének az eltérő mértékű urbanizációs jellege (agglomerációs, agglomerálódó és település‐együttessel rendelkező) a városkörnyéki igazgatás speciális szabályozása keretében.
2.3 A kötelező önkormányzati társulások szabályozására vonatkozó javaslatok A nagyvárosi kistérségek esetében az urbanizáltság előrehaladottsága alapján (agglomerációs és agglomerálódó, illetve település‐együttessel rendelkező) az érintett önkormányzatok többségének vagy a térség lakosságának többségét kitevő önkormányzatok kezdeményezésére törvény tegye kötelezővé a „városkörnyéki társulás” megalakítását. Ennek alkotmányos feltétele, hogy az alkotmányban az önkormányzatok társulási szabadsága 2/3‐os törvényben korlátozhatóvá váljék. Az alkotmány felhatalmazása alapján a törvényben előírt feltételekkel létrejött városkörnyéki társulás számára kötelezővé kell tenni a – a francia városközösségi szabályozási modellt adaptálva39 – az eltérő funkciókra figyelemmel a térségi közszolgáltatási és közigazgatási feladatok (gazdaságfejlesztés, területrendezés, lakáspolitika, várospolitika, választható úthálózat‐fejlesztés, ‐ 39
Perger Éva (2008): 50. o.
73
fenntartás, parkolóhelyek létrehozása, üzemeltetése, csatornázás víztisztítás, vízvédelem, vízszolgáltatás, környezetvédelem) ellátását, megfelelő térségi normatíva bevezetésével együtt. Miután a kötelező önkormányzati társulási szabályozáshoz hiányzott a szükséges kétharmados parlamenti többség, így a többcélú kistérségi társulás intézményesítését ‐ az Alkotmánybírósági normakontrolt és ez alapján történő módosítást is megjárva – a jelenleg hatályos 2004. évi CVII. törvény végezte el. A törvény a települési önkormányzatok önkéntes társulásának elve alapján határozta meg a többcélú kistérségi társulás létrehozásának és működésének szabályait. Az ilyen típusú önkormányzati együttműködések térbeli kereteit, a kistérségeket, a törvény melléklete tartalmazta, módosítva és egyben megerősítve, „törvényi keretekbe foglalva” a korábban csak kormányrendelettel szabályozott kistérségi határokat. A jogszabály egyben szabályozza a kistérségi lehatárolás módosításának eljárását is, és az önkormányzati választásokat követő hat hónapos időszakra korlátozza annak kezdeményezését. A törvény egyrészt új együttműködési keretet kívánt teremteni az önkormányzatok számára, másrészt lehetőséget kívánt biztosítani arra, hogy az önkormányzati finanszírozás rendszerén belül, vagy az ágazati szabályokban ösztönözzék a településeket a kistérségi határokon belül megvalósuló együttműködésre. Az „ösztönzés” végül két formában meg is valósult, egyrészt pozitív ösztönzésként az önkormányzati finanszírozási rendszer keretein belül, másrészt egyfajta „negatív” ágazati ösztönzéssel pl. az oktatás, vagy az egészségügy területén, ahol a szakmai minimumkövetelmények meghatározásával, vagy pl. a TB finanszírozás szigorításával megnehezítették az önkormányzatok számára a kötelező feladatok ellátását. A végeredmény ismert, gyakorlatilag minden kistérségben, köztük a nagyvárosi kistérségekben, létrejöttek a többcélú társulások. A törvény alig tesz különbséget a különböző típusú kistérségek között, így nem alkalmaz külön szabályokat a nagyvárosi kistérségekre sem. Egyetlen ponton tesz különbséget kistérségek között. A 25‐nél többtagú társulások esetén a működőképesség biztosítását a döntés‐előkészítő, koordináló, és a munkaszervezet irányítását végző 5‐9 tagú elnökség segíti. A differenciálás hiánya talán a legjobban a többcélú kistérségi társulás által ellátható feladat és hatáskörök taxatív felsorolásánál érhető tetten. A nagyvárosi térségek többsége annyira különbözik más kistérségektől, hogy szinte elképzelhetetlen, hogy egy ilyen kistérség számára legfontosabb együttműködési területek ugyanazok legyenek, mint bármely más kistérségben. Ezt a helyzetet tovább súlyosbítja, hogy a törvény csak az oktatási, szociális, egészségügyi és területfejlesztési
74
feladatkörökbe tartozó egyes feladat‐ és hatáskörök ellátásához garantál az éves költségvetési törvényben ösztönző támogatást. Ez egyrészt azt sugallja, hogy törvényalkotó a többcélú kistérségi társulásokat elsősorban e feladatok ellátására szerette volna létrehozni, másrész meglehetősen bizonytalanná teszi egyéb feladatok finanszírozását, a hosszú távú tervezést nem tesz lehetővé. A konkrét szabályozásban a támogatások elérhetőségének végül, ugyan feltétele volt a nagy ellátórendszerek egyes feladatainak és a területfejlesztési feladatok közös ellátása, de – a feltételek teljesítése esetén ‐ megjelent az un. kistérségi normatíva, mely lehetővé tette, hogy a társulások az általuk legfontosabbnak ítélt közös feladatokra szabadabban használják a támogatásokat.40 Ez a javaslat is akkor értelmes rendszerszerűen, amennyiben a normatív állami támogatás jogcím rendszere leegyszerűsödik. Ennek feltétele az ún. ágazati törvények – sokszor elhatározott – érdemi egyszerűsítése.
2.4 A közszolgáltatási rendszerek és az ehhez kapcsolódó finanszírozási struktúrák megváltoztatására vonatkozó javaslatok A többcélú kistérségi társulások számára előírt fakultatívan választható 18 feladatkörnél bővebben és a városiasodás mértékéhez igazodva (agglomerációs, agglomerálódó, illetve település‐együttessel rendelkező) differenciáltan kell meghatározni a nagyvárosi térségi társulásban kötelezően ellátandó feladatokat, amelyhez un. speciális térségi normatívában kell a feladat ellátásának feltételeit biztosítani az alkotmányos szabályokkal összhangban. A többcélú kistérségi társulásról szóló törvény a társulások ösztönzését célozza meg azzal, hogy a fakultatívan választható 18 kistérségi szolgáltatásból szűk körben (négyféle együttműködési forma esetében) kínál direkt ösztönző támogatást. Az agglomerációs nagyvárosi térségekben azonban a kapcsolatok a felkínált együttműködési formáknál sokrétűbbek, illetve a városiasodás mértékétől függően eltérő funkciókat valósítanak meg. Ezért a városkörnyéki társulás kötelező feladatainak speciális és differenciált szabályozásával egy valós költségeken alapuló normatív finanszírozási
40
Perger Éva (2008): 35. old.
75
rendszer kapcsolható össze, ami elismerné a nagyváros többletterheit a „spill‐over” hatás kezelésének felvállalásában. 41 A normatív finanszírozás feltételeken túl a törvény alapján kötelezően megalakítandó városkörnyéki társulások számára biztosítani kell a saját forrás megteremtését is. Fontos volna bevezetni ennek érdekében a társulás tagjai közötti – horizontális ‐ adómegosztást. A hatályos helyi adórendszerben ennek megfelelő tárgya a helyi iparűzési adó lehetne, amely ráadásul a káros adóversenyt is korlátozná. Meggondolandó, hogy a 100%‐ban átengedett központi adót (jelenleg a gépjárműadó) hasonló megosztás tárgyává tegyük. A javaslatok lehetővé tennék a helyi adóigazgatás ésszerűsítését is, korábbi javaslatainkban megfogalmazott társulásos helyi adóigazgatást.
3. A közigazgatási és önkormányzati rendszer mérsékelt átalakítására, korszerűsítésére vonatkozó, illetve az igazgatásszervezési és területpolitikai kormányzati intézkedéseket tartalmazó javaslatok A kutatás során született tanulmányok alapján a nagyváros és térsége sajátosságait kifejező, a közigazgatási és önkormányzati rendszer mérsékelt átalakításával összefüggő, illetve az igazgatásszervezési és területpolitikai intézkedéseket tartalmazó javaslatok az alábbi területekre fókuszálnak: •
a területfejlesztési törvény módosítása;
•
a differenciált feladatok normatív finanszírozási rendszerének átalakítása;
•
az államigazgatási feladat‐rendszer korszerűsítése és egyszerűsítése;
•
a többcélú kistérségi rendszer korrekciója;
•
a regionális operatív programok következő akciótervei tartalmi elemeinek módosítása.
41
Varga István (2006): 64. o. és 78. o.
76
3.1 A területfejlesztési törvény módosítására vonatkozó javaslatok A területfejlesztési törvényt ki kell egészíteni a településfejlesztés és településrendezés szabályaival, s ehhez igazodva kell meghatározni az egyes térségek (a régió, a megye, a kiemelt térség, a kistérség és ezen belül a városkörnyék)42 a településfejlesztésben és a területfejlesztésben betöltött szerepét. A városkörnyék esetében differenciáltabban kell meghatározni a nagyvárosi térségek funkcióját a városhierarchiában elfoglalt helyük figyelembe vételével. Azokban a kistérségekben, ahol a városkörnyék központja nagyváros (megyei jogú város) a kistérségi fejlesztési tanácsnak a törvény kötelezően írja elő, hogy együttes koncepciót és programot fogadjon el városkörnyékre kiterjedően a szolgáltatásokra és az infrastruktúra fejlesztésekre. A területfejlesztési törvény eleve szétbontja a településfejlesztés és a területfejlesztés szabályozását azzal, hogy a településfejlesztésre és a településrendezésre külön törvény rendelkezéseit tartja irányadónak. 43 A területrendezés egyes elemeinek szabályozására az épített környezet védelméről szóló törvény részleges kísérletet tesz, de a településfejlesztésről mind a mai napig nem született külön törvény. Ez pedig zavart okoz a két szakpolitika összehangolt érvényesítésében és az ehhez kapcsolódó intézményrendszer működésében, így különösen a nagyvárosok többcélú kistérségi társulásainak keretei között. A kistérségi társulások nem az Európai Unió regionális politikájának hazai végrehajtásához kapcsolódó klasszikus területfejlesztési feladatokat látnak el, hanem a településfejlesztési feladatok összehangolását. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a kistérségi szintnek nincs a területfejlesztésben jelentősége. A kistérség nem önálló területfejlesztési szint, de a területfejlesztés szempontjából fontos fejlesztési alapegység, a nagyvárosok esetén, pedig fejlesztési hatásokat kisugárzó központ lehet. A jelenleg lehatárolt kistérségek ezeket a szempontokat szinte egyáltalán nem veszik figyelembe. 44 A területfejlesztési törvény használja a fogalomrendszerében a városkörnyék kifejezést, ezzel jelölve a városközpontú kistérségeket, mint a fejlesztések összehangolására kialakult önszerveződő területi
42
Vö.: a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. tv. 5. §. e)‐i) pontjaival. Vö.: a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. tv. 1. §. (3) bekezdésével. 44 Perger Éva (2008): 45. o. 43
77
egységeket45, de ezen belül nem differenciál a városközpontú kistérségek között a városiasodás különböző foka és a városkörnyék központját jelentő város funkciója (városhierarchiában elfoglalt helye) alapján. Amennyiben a megyei jogú városi jogállás megszüntetésére vonatkozó javaslat nem talál fogadtatásra, akkor a megyei jogú városi jogálláson belüli további differenciálással lehet élni a nagyvárosok esetében. Vagyis a megyei jogú városok között a feladatkörök és a funkciók alapján kijelölhetők azok, amelyek regionális, megyei, illetve városkörnyéki funkciókkal rendelkeznek, s ezt a feladatok és hatáskörök meghatározásánál is figyelembe lehet venni a szabályozás során. Ezzel összhangban a területfejlesztési törvény az agglomerációval rendelkező nagyvárosok esetében – hasonlóan a budapesti agglomerációs térséghez és a balatoni térséghez – elismerhetné kiemelt térségként a nagyvárosi térséget, ahol a törvény lehetőséget adhatna térségi tanács megalakítására, hasonlóan a többi kiemelt térséghez (pl. Tisza‐tó és környéke, M8‐as térség). Azokban a kistérségekben, ahol a városkörnyék központja nagyváros (megyei jogú város) a törvény kötelezően nem írja elő a kistérségi fejlesztési tanács számára, hogy együttes koncepciót és programot fogadjon el városkörnyékre kiterjedően a szolgáltatásokra és az infrastruktúra fejlesztésekre. Ehelyett a városkörnyékbe tartozó városközpontot és a környező településeket érintő fejlesztésekre külön koncepció és program elfogadását teszi kötelezővé, ami nehezíti a városkörnyéki kistérség térségfejlesztési funkciójának betöltését, különösen az agglomerációs, agglomerálódó és település‐együttessel rendelkező nagyvárosok esetében.
3.2 A differenciált feladatok normatív finanszírozási rendszerének átalakításával kapcsolatos javaslatok A többcélú kistérségi társulások számára előírt fakultatívan választható 18 feladatkörnél bővebben és a városiasodás mértékéhez igazodva (agglomerációs, agglomerálódó, illetve település‐együttessel rendelkező) differenciáltan kell meghatározni a nagyvárosi térségi társulásban együttműködéssel
45
Vö.: a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. tv. 5. §. g) pontjával.
78
megvalósítható feladatokat, amelyhez valamennyi felvállalt feladat esetében garantálni kell a törvényben az ösztönző támogatás biztosítását a központi költségvetés által. 46 Az egyik háttértanulmány47 felveti annak kérdését, hogy a pénzügyi ösztönzés mennyire alkalmas eszköz a méretgazdaságos feladatellátás kikényszerítésére. A jelenlegi normatív szabályozási rendszer logikáját követő kistérségi normatív támogatási technika az eddigi tapasztalatok szerint csak részben eredményes. A támogatást lehívhatják olyan társulások is, ahol lényegében a feladatellátás érdemi részében semmi nem változott, tehát tényleges hatás nincs. A többcélú kistérségi társulásról szóló törvény a társulások ösztönzését célozza meg azzal, hogy a fakultatívan választható 18 kistérségi szolgáltatásból szűk körben (négyféle együttműködési forma esetében) kínál direkt ösztönző támogatást. Az agglomerációs nagyvárosi térségekben azonban a kapcsolatok a felkínált együttműködési formáknál sokrétűbbek, illetve a városiasodás mértékétől függően eltérő funkciókat valósítanak meg. Ezért a városkörnyéki társulás együttesen vállalt feladatainak speciális és differenciált szabályozásával egy valós ösztönző rendszer alakulna ki, amely nem gátolná a nagyvárost a térségi feladatok „erőn felüli” felvállalásában. Szükséges, hogy a városkörnyéki térség számára külön un. kiegészítő normatíva biztosítását garantálja a törvény azokra az esetekre, amikor a térségbe tartozó önkormányzatok (mikro‐ térségre kiterjedő) egy része „horizontális megállapodást” köt többletfeladatok ellátására, vagy arra tekintettel, hogy a kistérségi lehatárolás korrekciója elmarad a tényleges agglomeráció határán túlnyúló kistérségekben. A nagyvárosok közül elsősorban a tényleges agglomerációval rendelkezők és a potenciális régióközpontok nyújtanak a városkörnyék határain túli területekre is szolgáltatásokat, s az erre alapozó együttműködéseket az un. kiegészítő normatíva ösztönözhetné azzal, hogy a nagyvárosra háruló „többletterheket” ennek keretében lehetne „megtéríteni”. A nagyméretű, illetve az agglomerálódó és a település‐együttessel rendelkező nagyvárosi kistérségek esetében hasonló megoldást jelenthetne az un. kiegészítő normatíva a többletfeladatok együttes ellátásának ösztönzésére. Úgy gondoljuk, hogy a forrásszabályozási rendszer egyszerűsítése bármely forgatókönyv esetén szükséges. A normatív támogatási jogcímek számának csökkentése mellett a feladatfinanszírozás 46 47
Vö.: a települési önkormányzatok többcélú társulásáról szóló 2004. évi CVII. Tv. 2.§. (1)‐(2) bekezdéseivel. Schneider‐Vigvári (2008)
79
helyett továbbra is az addicionalitás, tehát a kötelező feladatok ellátásában saját erő fenntartását tartjuk kívánatosnak. A jelenlegi forráshiányos kör esetében – ez a kutatás szempontjából irreleváns terület – e szüksége „saját erőt” a korábban említett kiegyenlítés biztosíthatná. A különböző „spill over”‐ek kezelését egy a feladatcsoporthoz kötött térségi normatíva rendszer tudja kezelni.
3.3 Az államigazgatási feladatrendszer korszerűsítésével és egyszerűsítésével kapcsolatos javaslatok A nagyvárosok esetében a többcélú kistérségi társulások keretében ellátandó államigazgatási feladatok megszervezését indokolt mikro‐térségekben kialakítani, figyelemmel a nagyvárosok közigazgatási körzetközponti szerepére. A városkörnyéki igazgatás korszerű modelljeként a korábbi kísérletek tapasztalatai a szabályozásba beépíthetők, s az ágazati szabályozásokkal ösztönözhetők. A kutatás igazolta, hogy az államigazgatási feladatok közül a tömegesen előforduló, „nagyobb szakértelmet igénylő”, és települési vagy körjegyzőségi szinten nem feltétlenül ellátandó feladatok megszervezését alapvetően nem a kistérségi határokhoz kell igazítani. A közlekedési helyzet és az ellátandó lakosság számának függvényében kell kialakítani ezeket a „közigazgatási szolgáltatásokat”. Miután
a
kistérségek
lakosságszáma,
településstruktúrája
meglehetősen
heterogén,
elképzelhetetlen, hogy a kistérségi struktúra biztosítsa a megfelelő keretet az államigazgatás körzeti szinten megszervezendő feladatainak. Az e feladatok ellátásához megfelelő területegység ráadásul általában kisebb, mint a kistérségi szint. Miután ezekhez az igazgatási szolgáltatásokhoz „spill‐ over” hatás nem kapcsolódik (bárki igénybe veheti őket, nem csak a környező települések) a nagyvárosi agglomerációk egységes kezelése sem szükséges. 48 Az Államreform Operatív Programban szereplő cél a közös közigazgatási szolgáltató központok kialakítása, szintén az okmányirodákra támaszkodik. Az operatív program másik fejlesztési célja, az elektronikus ügyintézés elterjesztése, pedig alapvetően enyhíti az államigazgatás területi elérhetőségének problémakörét. Az alapozó tanulmányban az államigazgatási feladatokkal
80
kapcsolatban több tanulmányban megfogalmazódott, hogy nincs szükség arra, hogy a nagyvárosokat az egyéb körzetközpontoktól eltérően, speciálisan kezeljék. 49
3.4 A többcélú kistérségi rendszer korrekciójával kapcsolatos javaslatok A jelenlegi kistérségi lehatárolást korrigálni kell azokban az esetekben, ahol a területfejlesztési‐ statisztikai kistérség határa eltér a városkörnyéki térség valóságos térségétől (az agglomerációjától, agglomerálódó térségétől vagy a település‐együttesétől). Azokban az esetekben, amikor a nagyváros agglomerációjába vagy település‐együttesébe tartozó önkormányzatok „kilógnak” a kistérségből, feltétlenül indokolt a korrekció, és a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény mellékletének módosítása. Azokban az esetekben, amikor a kistérségbe a valós városkörnyéki területen kívüli (az agglomerációs vagy a település‐együtteshez nem tartozó) önkormányzatok is beletartoznak, a korrekció egyedi elbírálás alapján indokolható, akkor, ha városkörnyékbe tartozó települések kapcsolat‐rendszere a városközponttal gyenge. Sok esetben ez a „túlterjeszkedés” indokolható is lehet, ha a városiasodásban előrehaladottabb nagyváros „régióközpontként” térségi feladatokat a városkörnyék határán túl is vállal és betölt, ilyen esetben nem feltétlenül szükséges a korrekció, hiszen a nagyvárosi kistérség így jobban be tudja tölteni területfejlesztési funkcióját. Korrekcióra és összhangba hozatalra szorul a területfejlesztési törvény és a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvénynek a kistérségi társulásokra és a kistérségi területfejlesztési tanácsokra vonatkozó szabályozása, oly módon, hogy a nagyvárosokkal működő területfejlesztési tanácsok „szigorúbb” szabályozását a kistérségi tanácsok működésére is ki kell terjeszteni, s lehetővé kell tenni speciális társulási formák létrehozatalát az un. funkcionális nagyvárosi térségekre a városiasodás mértékéhez és funkcióihoz igazodva. A két törvény ellentmondásos szabályozása az empirikus kutatások tapasztalatai alapján50 is akadályozza a nagyváros valós együttműködését a térségi önkormányzatokkal, s a tényleges térségi szerepkörök felvállalására sem ösztönző a nagyváros részéről, ezért a területfejlesztési törvény „szigorúbb” (a nagyvárosok érdekeltségét jobban garantáló) szabályozási rendszer átvétele indokolható a kistérségi társulások működési szabályait illetően. 49 50
Perger Éva (2008): 42‐43. o. Zsugyel János (2008)
81
A jelenlegi többcélú kistérségi társulási rendszer, mely nem illeszkedik a nagyvárosi térségek valós térszerkezetéhez, és mely alapvetően az elaprózott települési önkormányzati rendszer problémáinak orvoslására, valamint a kistelepülések lakóinak megfelelő szintű ellátása érdekében jött létre, semmiképpen nem alkalmas arra, hogy a nagyvárosi térségek területfejlesztési problémáit kezelje. Tekintettel arra, hogy nem minden megyei jogú városunk körül alakult ki ilyen szervesen összetartozó övezet, ezért a speciális szabályozást tehát nem érdemes egységesen az összes megyei jogú városunk térségére kiterjeszteni.
3.5 A regionális operatív programok következő akciótervei tartalmi elemeinek módosítására vonatkozó javaslatok A városkörnyék együttes fejlesztését szolgáló területpolitikai intézkedések körében javasolható, hogy a ROP következő akcióterveinek előkészítésénél az EU forrásokból is támogatható célok között jelenjenek meg a nagyvárosi térség fejlesztésére szolgáló célok is a jelenlegi „városfejlesztési” célok mellett. A jelenlegi 2007‐2008 közötti tervidőszakra vonatkozó ROP akciótervek preferálják az un. város‐rehabilitációs programok keretében megvalósuló település‐ fejlesztési tervek megvalósulását, de a kistérség egészére elkészülő területfejlesztési koncepciók és programok megvalósíthatóságát jelentősen segíthetné, és a városkörnyék térségi fejlesztését támogathatná a „város‐térségi” fejlesztési támogatások beépítése a 2009‐2010 közötti időszak akcióterveibe. A területfejlesztési törvény megjelöli a kedvezményezett térség fogalmát, amitől megkülönbözteti a hátrányos helyzetű térségeket. Tekintettel arra, hogy az agglomerációs nagyvárosi térségek tudatos területpolitikai fejlesztésekkel tölthetik be igazán a regionális szerepkörüket, ezért indokolt lenne az ágazati és a területi támogatások esetében a nagyvárosi térséget is kedvezményezett térségként megjeleníteni, és speciális eszközökkel támogatni.
82
Felhasznált források “The Role of Small and Medium‐Sized Towns (SMESTO)” ‐ ESPON 1. 4. 1. Final Report, 2006 „Polycentricity and better European territorial balance” METREX ‐ PolyMETREXplus „Potentials for polycentric development in Europe” ‐ ESPON 3. 1. 1. Final Report, 2005 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről 2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról A magyar területfejlesztési gyakorlat tudományos megalapozása, (Tájékoztató az Országos Területfejlesztési Tanácsnak) MTA Regionális Kutatások Központja Pécs, 2002 Agglomerációk és szuburbanizálódás Magyarországon (szerk: Csapó T. – Kocsis Zs.) Savaria University Press, Szombathely, 2006 Ágh, A. (2006): Az intézményi reformok Zöld Könyve: A szinergiák éneke. Első változat Ambrus Zoltánné – Kissné Majtényi Mónika – Kólyáné Sziráki Ágnes – Malakuczné Póka Mária (2008): Nagyvárosok összehasonlító vizsgálata. Területi Statisztika 2008. március Arendt Lipjhardt (1984): Democracies Forms of Majoritan and Consensual Government in 21 Countries. Yale University Press. New Haven and London. Az Országgyűlés 97/2005.(XII.25.) OGY határozata az Országos Területfejlesztési Koncepcióról Bajmócy P. (2001): A szuburbanizáció motivációi Magyaroszágon In: A földrajz eredményei az új évezred küszöbén. Szeged, 2001. pp.8‐23 Bajmócy P. (2006): A hazai szuburbanizációs folyamatok trendjei 2000 után pp. 112 ‐127 Barta Gy. (2005): Nemzetközi funkciók. Munkamegosztás a hét nagyváros között Magyarországon Falu‐Város‐Régió, 2005. 3‐4. pp. 35‐43. Bekényi J.‐ Barabás Z.– Deák L. – Kópiás B. – Novák N. ‐ Pintérné Varga I. – Vass Gy. (2005): A többcélú kistérségi társulások megalakulásának és működésének tapasztalatai pp. 17 ‐74. Bekényi József – Bércesi Ferenc – Németh Jenő (2003): A kistérség fogalma, funkciói, intézményrendszere (Előzetes koncepció – vitaanyag) In. Kistérségi közigazgatás (Szakértői tanulmányok) Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest. Bekényi József – Pintérné Vig Ilona (2004): A települési önkormányzatok kistérségi együttműködése. Önkormányzati Hírlevél 14‐15. szám Beluszky P. – Győri R (2004): Fel is út le is út……(Városaink a településhierarchiában elfoglalt pozícióinak változásai a XX. században) Tér és Társadalom 2004/1 pp. 1‐41. Beluszky P. – Győri R. (2006): Ez a falu város! Avagy a városi rang adományozásának gyakorlata és következményei 1990 után Tér és Társadalom 2006/2 pp. 65‐82. Beluszky P. – Győri R.: Kutatási beszámoló „A magyarországi városállomány általános jellemzői” c. NKFP témáról Budapest, 2003. Beluszky P. (2000): Adalékok a városhálózat 1990 utáni átalakulásához In: Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón (szerk.: Horváth Gy. – Rechnitzer J.) MTA RKK Pécs, 2000. pp. 115‐129. Bércesi F. ‐ Bekényi J. – Németh J. (2003): Kistérség fogalma, funkciói, intézményrendszere pp. 7 ‐ 42.
83
Bércesi F. (2003): A nagyvárosok helye, szerepe és funkciója, valamint környezetével való kapcsolata a kistérségek szemszögéből tanulmány, IDEA „A nagyváros és környéke” projekt Bíró Péter‐Molnár László: A kistérségi szintű relatív fejlettség meghatározása. Területi Statisztika, 2004/6 p564‐585. Bognár Z. (2003): „A nagyváros és környéke” projekt, összefoglaló tanulmány IDEA 2003 Bristol Accord (2005): Elérhető:http://www.odpm.gov.uk/pub/523/BristolAccordConclusionsofMinisterialInformalMeetingonSustaina bleCommunitiesinEb_id1162523.pdf
Czebe Jenő (1941): A magyar önkormányzati jog. A szerző kiadása, Budapest Csatári B. (2000): A magyarországi kistérségek vidékiség kritériumai In: Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón (szerk: Horváth Gy. – Rechnitzer J.) MTA RKK Pécs, 2000 pp. 193 – 217. Daróczi Etelka (1999): Ki a fővárosból – változások Budapest és az ország vándorforgalmában pp. 69‐90. Dövényi Z. ‐ Kovács Z. (1999): A szuburbanizáció térbeni‐társadalmi jellemzői Budapest környékén Földrajzi Értesítő 1999/1‐2, pp. 33‐58. Dr. Németh J. (2001): A kistérségi (városkörnyéki igazgatás helye a közigazgatás rendszerében Területi Statisztika 2001. január pp. 23‐33. Dudás F. (2005): A közigazgatás teljesítőképességének növelése a kistérségi törekvések tükrében pp. 3 ‐16. Dudás Ferenc (2006): A nemzeti közigazgatás versenyképességének néhány aspektusa az egységes (ülő) Európai Közigazgatási Térben. In. Kistérségi tervezési módszertan (Szerk.: Németh Jenő). BM – MKI. Budapest. Endrei D. ‐ Sohár E. (2006): A pécsi kistérség egészségügyi és szociális közfeladatainak közös ellátása, Kézirat. Erdei Ferenc: Város és vidéke. Szépirodalmi Könyvkiadó, Budapest, 1972. Európa Tanács mellett működő Európai Helyi és Regionális Hatóságok Kongresszusa Régiók Kamarája – CLRAE (2002): Ajánlás a magyarországi regionális demokrácia állapotáról. (Elfogadta a Régiók Kamarája a 2002. június 4‐ei ülésén) In.: ÖNKORMÁNYZAT 2002. július‐augusztus (29.‐30.o.) European Commission (2005): Kohéziós politika és városok: a városok hozzájárulása a régiók növekedéséhez és foglalkoztatási helyzetéhez. COM (2005) Elérhető:http://ec.europa.eu/ European Commission (2006): Thematic Strategy on the Urban Enviroment. COM (2006) Elérhető:http://ec.europa.eu/ European Spatial Planning Observation Network (ESPON) (2004): The Role, specific situation and potentials of urban areas as nodes in a policentric development. (Városi térségek szerepe és speciális helyzete, mint policentrikus fejlesztési csomópont.) ESPON. 1.1.1. European Spatial Planning Observation Network (ESPON) (2006): Mapping regional competitiveness and cohesion: European and global outlook on territorial diversities (A regionális versenyképesség és kohézió feltérképezése: európai és globális kitekintés a területi különbségekre), ESPON Atlas 2006. European Spatial Planning Observation Network (ESPON) (2007): Esettanulmány városi feladatellátásról. (Study on Urban Functions). ESPON 1.4.3. Elérhető:http://www.espon.eu/mmp/online/website/content/projects/261/420/file_1448/tender_1.4.3.pdf, (Letöltés: 2007.03.12.)
84
Faluvégi Albert: Kistérségeink helyzete az EU küszöbén. Területi statisztika, 2004/5 p434‐458. Faragó L. (2006): A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása Tér és Társadalom 2006/2 pp. 83‐ 102. Framework, 2007. május Gazsó István – Zsugyel János (2008): Statisztikai elemzés a nagyvárosi kistérségek helyzetéről. Kézirat – Esettanulmány II. Készült a ROP 3.1.1. program „A nagyváros és környéke sajátosságai a kistérségi rendszer működése szempontjából” című kutatási projekt keretében. Gergyák Ferenc (2003): A kistérségi szintre telepített államigazgatási, közszolgáltatási és egyéb állami feladatok. Magyar Közigazgatás 2003. évi 11. szám Goldmann, R. – Kaló, R. (2005): A kistérségek településszerkezeti tipizálása. Kézirat. Grósz A. – Rechnitzer J. (szerk.) (2005): Régiók és nagyvárosok innovációs potenciálja Magyarországon MTA Regionális Kutatások Központja, Pécs‐Győr H/17245. számú országgyűlési határozati javaslat Érd város megyei jogú várossá nyilvánításáról, Budapest, 2005. augusztus Hahn Csaba: A térségi fejlődést befolyásoló tényezők. Területi Statisztika, 2004/6 p544‐563. Hoffman I. (2005): A közszolgáltatások nyújtása az ezredfordulón – különös tekintettel a kistérségi szolgáltatásokra, Kézirat. Horváth M. Tamás (szerk.) (2004): A regionális politika közigazgatási feltételei. Variációk az uniós csatlakozás küszöbén. BM IDEA Program, MKI. Elérhető:http://www.espon.eu/mmp/online/website/content/projects/259/648/file_1178/2.ir_1.1.1.pdf, (Letöltés: 2005.12.20.)
Elérhető:http://www.espon.eu/mmp/online/website/content/publications/98/855/file_1500/espon‐ briefing2.pdf, (Letöltés: 2006. 10. 25.) Elérhető:http://www.eurometrex.org/Docs/PolyMETREX/Discussion/EN_Discussion_Note1.pdf,(Letöltés: 2006. 11. 5.)
Elérhető:http://www.eurometrex.org/Docs/PolyMETREX/Interim/EN_PolyMETRExplus_interim_report.pdf,(Let öltés: 2006. 11. 5.)
Initiativkreises Europäische Metropolregionen in Deutschland (IKM) (2006): Die Kohesionpolitik und die Städte: Der Beitrag der Städte zu Wachstum und Beschäftigung in den Regionen (A kohéziós politika és a városok: A városok hozzájárulása a növekedéshez és a foglalkoztatáshoz a régiókban), IKM‐Verband Region Stuttgart Elérhető:http://www.deutsche‐metropolregionen.org/_material/IKM‐ Stellungnahme‐Cohesion%20Policy%20and%20Cities060216.pdf,(Letöltés, 2006.10.10.) Ivancsics, I. (2006): Az államigazgatási feladatok kistérségi ellátásának hatása a területi államigazgatási szervekre. IDEA tanulmány Izsák É. (1999): A települési sorrend megváltozása a szuburbanizációs index alapján a budapesti agglomerációban. In: Földrajzi Értesítő 1‐2, 83‐92 o. Kéki Z. (2003): A nagyváros és környéke IDEA tanulmány, „A nagyváros és környéke” projekt Kistérségi közigazgatás (szerk: Ágh A. –Németh J.) IDEA MKI Budapest, 2003 Kistérségi közigazgatási modellek és fejlődési minták (szerk.: Ágh A. – Németh J.) IDEA MKI, Budapest, 2004 Kistérségi módszertan (szerk.: Németh J.) (A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásai önértékelésének és ágazati vizsgálatának tapasztalatai) IDEA MKI Budapest, 2005 Koós B. (2007): A szuburbanizációs folyamat a magyar gazdaságban Közgazdasági Szemle, 2007. április pp. 334–349. Kovács Flórián László: A kistérségek szerepe a területfejlesztésben. Területi Statisztika, 2004/5.
85
Kovács Flórián László: A kistérségek szerepe a területfejlesztésben. Területi Statisztika, 2004/5. Kovács K. (2003): Az EU‐s felvételünk hatása a kistérségi rendszer működésére pp. 265 ‐298. Kovács Katalin (1999): A szuburbanizációs folyamatok a fővárosban és a budapesti agglomerációban pp. 91‐114. Kovács R. – Varga Ötvös B. (2007): Többcélú kistérségi társulások megalakulásának tapasztalatai kutatási beszámoló Kovács R. (2003): A településszerkezet és a közigazgatási rendszer inkonzisztenciája – a szuburbanizáció példáján, Budapest térségében PHD értekezés, 2003 Kovács T. – Tóth G. (2003): Agglomerációk, település‐együttesek a magyar településrendszerben Területi Statisztika 2003. július pp. 387‐391. Kovács Z. (szerk.) (1999): A szuburbanizáció jellemzői a budapesti agglomerációban (esettanulmányok). In.: Földrajzi Értesítő 1‐2, 59‐82 o. Kurucsai Csaba (1998): A Regionális Önkormányzatok Európai Chartája előélete és elfogadott változata főbb rendelkezései. Magyar Közigazgatás 1998/6. szám. Lábadyné Csaba, A. (2004): A nagyvárosi kistérség szerveződésének speciális vonásai. IDEA 2004. Lengyel I. – Rechnitzer J. (2000): A városok versenyképességéről In: Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón szerk: Horváth Gy. – Rechnitzer J. MTA RKK Pécs 2000 pp. 130 – 152. Lengyel Imre (2007): Fejlesztési pólusok, mint a tudásalapú gazdaság kapuvárosai Magyar Tudomány 2007/6 pp. 749‐758. Lőcsey H. (2004): A vidéki városi agglomerációk fejlődési pályája MTA Közgazdaságtudományi Intézet, Műhelytanulmányok 2004/24. Matolcsy Gy. – Csizmazia G. ‐ Csordás L. (2007): A magyar gazdaság térszerkezeti változásai, Polgári Szemle, 2007. november pp. 45‐55. Mészáros Rezső (1993): Szeged elővárosi fejlődése. Háttértanulmány, Békéscsaba, MTA RKK. METREX (2004): Towards European Urban Balance (Az európai városi egyensúly irányába), Discussion Note 1 from a workshop held in London 22‐23 April 2004, Glasgow: METREX The Network of European Metropolitan Regions and Areas METREX (2005): Towards a Polycentric Metropolitan Europe (Egy policentrikus metropoliszi Európa felé), Interim Report on the PolyMETREX Plus Project, Glasgow: METREX The Network of European Metropolitan Regions and Areas Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) (2006): 33. határozat – Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland (Modellek és Stratégiák a Németországi Területfejlesztéshez) Berlin, 2006.06.30. Elérhető:http://www.bmvbs.de/Anlage/original_982048/Leitbilder‐und‐Handlungsstrategien‐fuer‐die‐ Raumentwicklung‐in‐Deutschland‐2006.pdf ,(Letöltés: 2006.11.08.)
MTA Regionális Kutatások Központja által 1995‐1996‐os években készített államháztartási reform tanulmányok. Kéziratok, MTA RKK Központi Könyvtár Nagyrónai László (2006): Kistérségi tervezés a közoktatásban. In. Kistérségi tervezési módszertan (Szerk.: NÉMETH Jenő). BM – MKI. Budapest. Németh Jenő (szerk.) (2004a): Kistérségi közigazgatási modellek és fejlődési minták. A 2003‐2004. évi modellkísérletek összegző tanulmányai. BM IDEA programja, MKI. Budapest. Németh Jenő (szerk.) (2004b): Kistérségek kézikönyve. Szakértői módszertan és dokumentumtár. BM IDEA programja, MKI. Budapest.
86
Németh, Jenő (szerk.) (2005): Kistérségi Tervezési Módszertan. IDEA 2005 Nyikos Györgyi – Horkay Nándor – Péti Márton (2006): Területfejlesztés és kistérségi tervezés. In. Kistérségi tervezési módszertan (Szerk.: Németh Jenő). BM – MKI. Budapest. OECD (2008): Reforms for Stability and Sustainable Growth. Orova, M. (2006): A helyi önkormányzati együttműködések, társulások az Európai Unió tagállamaiban. Kézirat Pap N. (2004): A kistérségek helye, szerepe Magyarországon a 21. század első évtizedében, Tér és Társadalom 2004/2. pp. 23–36. Perger É. – Keresztély K. – Králik M. (1996): A körzeti jellegű önkormányzati funkciók szabályozása PM megbízás, kézirat, MTA RKK Perger É. (2004): A főváros és „környéke” régióként való értelmezése, a „központi régió problémája In: Horváth M. T. (szerk): „A regionális politika közigazgatási feltételei” Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2004, pp. 213‐254. Perger É. (2006): „Terület‐ és településfejlesztési ismeretek” köztisztviselői továbbképzési program tankönyv (szerk.:Szigeti E.) II.1‐4 fejezet Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2006. pp. 7‐37. Perger Éva (2008): Nagyvárosi térségek – kistérségek – nagyvárosi funkciók – kistréségi szerepek. Kézirat – Megalapozó tanulmány. Készült a ROP 3.1.1. program „A nagyváros és környéke sajátosságai a kistérségi rendszer működése szempontjából” című kutatási projekt keretében. Péteri G. (2006): Hogyan csináljunk közigazgatási reformot? Dániai tanulságok Magyarország számára. In: Vigvári A (szerk.) (2006a): Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeiről. IDEA, MKI, TÖOSZ. 11‐44. o. Raumordnungsbericht (2005) – A 2005‐ös Területfejlesztési Jelentés. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Szövetségi Építésügyi és Területfejlesztési Hivatal) 2005.05.09. Elérhető:http://www.bbr.bund.de/cln_007/nn_22548/DE/ForschenBeraten/Raumordnung/RaumentwicklungD eutschland/Raumordnungsberichte/ROB2005/ROB2005Kern__ppt,templateId=raw,property=publicationFile.p pt/ROB2005Kern_ppt.ppt
Rechnitzer J. (2004): A városhálózat és a régiók formálódása Magyar Tudomány 2004/9 pp.978 – 990. RePUS (Regional Polycentric Urban System ) Project, INTERREG IIIB, Final Report, 2007 Schneider G. (2006): A városi kistérség és a rurális kistérség fogalmának meghatározása (A nagyvárosi kistérségek integrált feladatai), Munkaanyag, Magyarország 2015 intézményi munkacsoport, 2006. június Schneider Gábor – Vigvári András (2008): Kiindulópontok a városi kistérségek vizsgálatához. Kézirat – Esettanulmány I. Készült a ROP 3.1.1. program „A nagyváros és környéke sajátosságai a kistérségi rendszer működése szempontjából” című kutatási projekt keretében. Schneider, G (2006): A városi és rurális kistérség fogalmának a meghatározása. A nagyvárosi kistérségek integrált feladatai. IDEA 2006 Somlyódiné Pfeil E. (2003): Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás, Dialóg Campus Kiadó, Budapest‐Pécs, 2003 Somlyódiné, Pfeil E. (2001): A településhálózat fejlesztésének helye az önkormányzati rendszer jövőjében, Magyar Közigazgatás 2001. március pp. 146‐150. Somlyódiné, Pfeil E. (2003): A városok helye és szerepe a kistérségi közigazgatási rendszer kialakulásában pp. 167 – 188.
87
Somlyódyné Pfeil E. (2007): A közszolgáltatás‐szervezés racionalizálásának technikái a nemzetközi gyakorlatban prezentáció, Az „Aprófalvak és aprófalusiak esélyegyenlőségéért” c. NKFP‐kutatás záró konferenciája, Budapest, 2007. november 17–18. Somlyódyné Pfeil E.: Nemzeti várospolitikák és az Európai Unió policentrizmus koncepciója Tér és Társadalom 2006/4 pp. 31‐47. Süli‐Zakar I. (1996): Debrecen gazdaságának és településszerkezetének történeti földrajza. In.: Tanulmányok Debrecen városföldrajzából II. Debrecen, Kossuth Lajos Tudományegyetem Társadalomföldrajzi Tanszék. pp. 149‐266. Szegvári Péter (1994): Többségi és (vagy) konszenzusos demokrácia. Társadalmi Szemle 1994. 2. sz. Szegvári Péter (2006): Államreform és területfejlesztés. A Falu. 2006. Tél. XXI/4. Szegvári Péter (2008): A kistérségek szerepe a településfejlesztésben és a közszolgáltatások megszervezésében – avagy hol tart ma a kistérségi közigazgatás? In.: Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére. (Szerk.: Kukorelli István) ELTE ÁJTK Alkotmányjogi Tanszék. Rejtjel Kiadó. Budapest. Szente, Z. (2001): A regionális önkormányzatok lehetséges feladat‐ és hatáskörei. Régió, Közigazgatás, Önkormányzat – Magyar Közigazgatási Intézet Szentirmai L. (2005): Az oktatási feladatok ellátásának tapasztalatai a kistérségben. Várható változások a feladat‐ellátási formákban pp. 87 ‐118. Szigeti E. (2002): Község, város, jogállás (A magyar településhálózat közigazgatási térszerkezetének néhány kérdése) Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2002 Szigeti E. (2006): A magyar államszervezet működésének térszerkezeti keretei (munkaanyag) kézirat Budapest, 2006. szeptember Szirmai V. (2004): Globalizáció és a nagyvárosi tér társadalmi szerkezete Szociológiai Szemle 2004/4. pp. 3–24. Szirmai V. (2007): A magyar nagyváros térségek társadalmi jellegzetességei, Magyar Tudomány 2007/6 pp. 740 ‐748. Társadalmi‐gazdasági átalakulás a budapesti agglomerációban (szerk.: Barta Gy.‐Beluszky P.) Regionális Kutatási Alapítvány, 1999. Budapest Timár J. – Váradi M. (2000): A szuburbanizáció egyenlőtlen fejlődése az 1990‐es évek Magyarországán In.: Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón (szerk.: Horváth Gy. – Rechnitzer J.) MTA RKK Pécs, 2000. pp. 153‐175. Tímár J.(2006): Az agglomerálódástól a szuburbanizációig: Tértermelés a posztszocialista Magyarországon pp. 35 – 51. Timár Judit (1994): Az alföldi urbanizáció sajátosságai Kandidátusi Értekezés, Békéscsaba. Timár Judit (1999): Elméleti kérdések a szuburbanizációról In: Földrajzi Értesítő 1999/1‐2, pp. 7‐31. Timár Judit (2006): Városiasodás és szuburbanizáció In.: Tér – társadalom – kultúra (szerk.: Török József) VII. Közművelődési nyári egyetem kiadvány, Szeged, 2005. Torma A. (2004): Közigazgatási struktúraváltás Magyarországon, Magyar Közigazgatás 2004. december pp. 713‐725. Új Magyarország Fejlesztési Terv (2007) Új Magyarország Fejlesztési Terv, Akciótervek (2007‐2008) URBACT (2007): Prezentációs brosúra. Elérhető: http://urbact.eu/fileadmin/corporate/pdf/PresentationBrochure_EN_Jan08.pdf,(Letöltés: 2008.04.05.)
88
Urban Audit (2004): Urban Audit Perception Survey: Local perceptions of quality of life in 31 European cities (Urban Audit érzetfelmérés: Az életminőség helyi érzete 31 európai városban) Elérhető:http://www.urbanaudit.org/UAPS%20leaflet.pdf, (Letöltés: 2006. 10. 16.) Varga I. (2003): (Nagy)városok és (kis)térségeik tanulmány, IDEA „A nagyváros és környéke” projekt Varga I. (2005): A nagyvárosi agglomerációk hatása a kistérségi szerveződések alakulására tanulmány, Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programja (IDEA), Pécs 2005. szeptember Varga István (2006): Egy elfelejtett terület. Gondolatok a nagyvárosi kistérség szabályozási kérdéseihez, In.: Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság (szerk.: Vigvári A.) IDEA, MKI, 2006. pp. 45 – 82. Varga S. (2004a): Fél évszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásban I. Pénzügyi Szemle. 4. szám. Varga S. (2004b): Fél évszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásban. II. Pénzügyi Szemle. 5. szám. Varga, I. (2003): (N)agyvárosok és (kis)térségek. Kézirat, IDEA Program Varga, I. (2005): A nagyvárosi térségek és agglomerációk összefüggései. Kézirat, IDEA Program Város és vonzáskörzete (szerk.: Szabó G.) ÖN‐KOR‐KÉP, Budapest 1996 Verebélyi I (1996): A kormányzás és közigazgatás reformjának tervezete. Magyar Közigazgatás. 4. szám. Verebélyi I. (1995): A helyi önkormányzati rendszer fejlődésének főbb irányai Magyar Közigazgatás. 2. szám. Verebélyi I. (2000): Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció Magyar Közigazgatás. 9‐11. szám. Vigvári A. (2005b): Közpénzügyeink. KJK‐KERSZÖV Üzleti Kiadó Kft. Vigvári A. (2006c): Finanszírozási reform vs. Feladatreform. Néhány szempont az önkormányzati rendszer reformjához. Magyar Közigazgatás, március‐április 232‐247. o. Vigvári A. (2006d): Önkormányzati reformok, de hogyan? Fejlesztés és finanszírozás. 2. szám. 42‐ 51. o. Vigvári A. (2006e): A közpénzügyi reformok megvalósításának egy lehetséges útja. Pénzügyi Szemle, LI. évfolyam 2. szám127‐146. o. Vigvári A. (szerk.) (2005a): Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeiről. IDEA Program, TÖOSZ, Magyar Közigazgatási Intézet. Vigvári A. (szerk.) (2006a): Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeiről. IDEA, MKI, TÖOSZ. Vigvári A. (szerk.) (2006b): Vissza az alapokhoz! Stratégiai Kutatások – Magyarország 2015. Új Mandátum Kiadó. Vigvári András (2005): Forrásabszorpció és forrásszabályozás. . In: Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeiről. BM IDEA Program, 2005. 185‐205. o. Vigvári András (2006a): A decentralizáció és önkormányzati pénzügyi rendszer. In: Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Belügyminisztérium IDEA Program, Magyar Közigazgatási Intézet, 2006. 175‐197. o.
89
Vigvári András (2006b): A leggyengébb láncszem. A helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének reformja. In: Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról. Új mandátum Kiadó.42‐66. o. Vigvári András (2006c): A magyar gazdaság versenyképességét szolgáló közszektorhoz vezető út egy lehetséges forgatókönyve. In: Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról. Új mandátum Kiadó. 229‐247. o. Vigvári András (2007): Fiskális politikai csodafegyver? Pénzügyi Szemle, LII. évf. 2007.3‐4. szám 522‐ 529. o. Vigvári András (2008): Szubszidiaritás nélküli decentralizáció. Tér és társadalom. 1. szám Virág R. (2005): A területfejlesztési funkció működésének értékelése a kistérségi rendszerben pp. 151 – 188. Zsugyel János (2008): A nagyvárosi kistérségek közszolgáltatási feladatok ellátásra vonatkozó kérdőívek kiértékelésének eredményei. Kézirat – Esettanulmány III. Készült a ROP 3.1.1. program „A nagyváros és környéke sajátosságai a kistérségi rendszer működése szempontjából” című kutatási projekt keretében.
90
