Z49-d101 MIN. V > * K 4n t

ff ^

.* * ,'v

Z49-d101 MIN

1

1

* *

of

^

v ï

ny '

V

i.'

> * K 4n t * ^

>•* # i

t

i

't*

1'

£1*3

f

il?

f5,1-

„

** i

y

s, , •• tr. d

f)

l

«

i lt

* '

7

„ 4

t 1!

/*'

~'*k!-

f^

^

4r

*

'

*j

•*

>

a

u

-

.

•vyr

•wp

VJP

T

'lp

"F

'p

'V

*p

**

^

?

F

r.4

Wft

Vff ?p

*'4

'V

>p

jJk

jA * A

^*'

In deze reeks zijn reeds verschenen: Checklist staatssteun 1999 Leidraad behandeling verzoeken om openbaarheid 1999 Regeling nadeelcompensatie V&W 1999 Versterking van de rivierdijken, Een bestuurlijk-juridische evaluatie van de planen besluitvormingsprocedures zoals opgenomen in de Wet op de waterkering 1999 Wetgeving op het scherp van de snede 2000 Tracéwet 2000 Geluid en tracébesluit 2000 Lex aquarum, liber amicorum: opstellen over waterstaat, waterstaatswetgeving en wetgeving 2000 De concessie, 'revival' van een oud instrument? 2000 PPS: een verkenning van de juridische ruimte: opstellen over publiek-private samenwerking 2000 Vraagbaak Europees aanbestedingsrecht 2001 Privacy: ons een zorg! 2002 Checklist Europees R e c h t en Nationale Beleidsruimte 2002 Bestuurlijke boeten in de wetgeving van Verkeer en Waterstaat 2002 O p de goede weg, Evaluatieonderzoek naar de werking van de Tracéwet 2002 Leidraad bescherming persoonsgegevens 2003 Juridische leidraad subsidieregelgeving Verkeer en Waterstaat 2003 Handleiding Klachten De BTW-leidraad voor de B T W praktijk Checklist Staatssteun 2004 Uit de openbare dienst, Juridische schetsen op V&W terrein Implementatie van EG-Richtlijnen vergeleken Vraagbaak Europees aanbestedingsrecht 2005

DE DROOMJURIST

Liber amicorum ter gelegenheid van het afscheid van Karel Kraan van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Onder redactie van: Rieti den Boer Kitty van den Brand Marianne Dekker David van Duren Tjarda van der Goot Herman Krans Mare van Zandvoort

Den Haag, oktober 2005

3

vv oord vooraf

Voor u ligt het liber amicorum ter gelegenheid van het afscheid van mr. Karel Kraan, H o o f d d i r e c t e u r Juridische Z a k e n bij het M i n i s t e r i e van Verkeer en Waterstaat. De droomjurist. Karel Kraan heeft per i september 2005 het ministerie verlaten. Met een verhuizing naar het Friese Drachten deze zomer laat hij niet alleen de Haagse wereld achter zich maar krijgt zijn loopbaan ook een andere wending: mr. Kraan is raadsheer geworden in de Centrale R a a d van Beroep te Utrecht. Hoe groot de winst ook moge zijn voor de rechtsprekende macht, voor het ministerie - in het bijzonder voor H D J Z - betekent zijn vertrek een aanmerkelijk verlies. De eerste Hoofddirecteur Juridische Zaken van het ministerie begon in 1998 nog gewoon als Directeur Juridische Zaken, met als bijzondere taakopdracht om de kwaliteit van de verbrokkelde juridische functie bij V&W te verbeteren. Hij is daarin zonder meer geslaagd! Niet alleen door het bijeenbrengen van een aantal verspreide juridische afdelingen in de nieuwe Centrale Directie Juridische Zaken in 1999 maar ook door de vorming van de Hoofddirectie Juridische Zaken in 2002. Met die vorming is de gehele beleidsjuridische functie van het ministerie in één organisatie bijeengebracht. O o k is verankerd dat de hoofddirecteur een centrale kwaliteitsbevorderende rol voor de juridische functie van het gehele ministerie heeft. Het afscheid van een toonaangevend, scherpzinnig en strategisch jurist als Karel Kraan, wordt gepaste luister bijgezet door het verschijnen van dit liber amicorum. Het kón ook nauwelijks anders voor iemand die verantwoordelijk is voor het opzetten van de Publicatiereeks HDJZ, die inmiddels ruim twintig uitgaven telt. O m enige eenheid aan te brengen is gepoogd het boek thematisch op te zetten. Die poging is in overwegende mate mislukt. Aan de auteurs afkomstig van binnen en buiten de Hoofddirectie Juridische Zaken, die allen iets (meer) met Karel Kraan hebben, is een achttal vragen voorgelegd, met het verzoek om in hun bijdrage tenminste vier ervan te beantwoorden. Ieder heeft op geheel eigen wijze aan dit verzoek aandacht besteed. Allereerst kan met vreugde worden geconstateerd dat enkele auteurs alle vragen precies en in de gestelde volgorde hebben behandeld. Aan de andere zijde van het spectrum treffen we aan Karel Kraan bevriende auteurs aan die gewoon een fraaie bijdrage hebben geleverd over een onderwerp dat Karel Kraan ook vast en zeker zou aanspreken. De redactie meende - indachtig de brede interessesfeer van de scheidende hoofddirecteur - dat die ruimte voor een creatieve uitwerking van de vraagstelling er ook best zou mogen zijn.

4

D E DROOMJURIST

In dit liber amicorum is aangesloten bij de bijzondere aandacht die Karel Kraan in zijn werkzaamheden altijd heeft gehad voor de ontwikkeling van het juridisch métier, de v o r m i n g van de overheidsjurist, de communicatieve kant van het juridisch werk, het overbruggen van mogelijke tegenstellingen tussen juridische n o r m e r i n g en de politieke en beleidsmatige realiteit. Deze thema's zijn uitgekristalliseerd in de navolgende acht vragen die aan de auteurs zijn voorgelegd: • welke eigenschappen heeft een goede overheidsjurist nodig? • waarin verschilt een overheidsjurist van andere ambtenaren? • welke jurist of welk juridisch werk zou u als u dat gevraagd wordt meenemen naar een onbewoond eiland? • wat is het fraaiste juridische advies dat u ooit heeft gegeven of ontvangen? • wie of wat heeft u in uw (juridisch) werk sterk geïnspireerd? • aan wat voor leidinggevende heeft een juridische professional het meest? • wat verstaat u o n d e r juridische kwaliteit? O p welke manier is die volgens u (in een overheidsorganisatie) het beste te waarborgen en hoe komt volgens u de juridische functie het beste tot zijn recht binnen de rijksoverheid? • wat was uw mooiste of meest negatieve ervaring die u heeft gehad als overheidsjurist resp. met een overheidsjurist? In meta-juridische, organisatiekundige, juridische en andersoortige bijdragen geven zo'n kleine veertig auteurs een fraai beeld niet alleen van de breedte van het werk dat de "jurist-ambtenaar" op een ministerie verricht, maar ook van het profiel van de overheidsjurist en diens leidinggevende, kwaliteitsbevorderingsmethodieken en wat dies meer zij. Daarbij is een enkele speelse verwijzing naar een deel van de vele competenties waarmee Karel Kraan is begiftigd niet geschuwd. De bundel besluit met een vertelling. Auteurs en redactiecommissie wensen allen die dit boek onder ogen krijgen veel leesplezier. En wat meer is, is onze wens voor Karel Kraan: alle goeds op je verder H D J Z - l o z e levenspad!

Den Haag, september 2005 De redactie Rien den Boer Kitty van den Brand Marianne Dekker David van Duren Tjarda van der Goot Herman Krans Mare van Zandvoort

5

6

Inhoudsopgave

7

I nhoudsopgave

Bij het afscheid van overheidsjurist Karel Kraan prof. mr. J. de Ruiter

n

Uit Karels keuken mr. M. V. van Ginkel

19

Overheidsjurist, een vak apart mr. P. W. de Vries

25

Een profiel van de wetgevingsjurist en 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist mr. W.H.M.A. Pluimakers

31

Juridisch kwaliteitsbeleid: de Balanced ScoreCard mr. H.M. Linthorst

45

De kunst van het leidinggeven aan juridische professionals prof. mr. CR. Niessen

51

Aan wat voor leidinggevende heeft een juridische professional het meest? mr. H. Dekker

57

Spreekwoordelijk leidinggeven? mr. M.M. den Boer

63

De overheidsjurist tussen recht en politiek mr. L.J. Clement

71

De overheidsjurist: overheid? Jurist? En hoe zal het zijn in 2025? mr. E.J. Daalder

75

Een boterham met pindakaas mr. dr. K.E. van Tuijn

81

De professionaliteit van de overheidsjurist prof. dr. Ph. Eijlander

87

Een overheidsjurist moet goed kunnen schrijven mr. G.J. Barendse

91

8

D n DROOMJURIST

A lawyer's paradisé mr. H.A.B, van Dorst-Tatomir Juridische waarheid en politieke realiteit mr.J.A.E. Nijeuhuis Een beroepsopleiding voor de overheidsjurist niet de meestertitel begint het pas mr. H. Schröter Legal Planet: Den Haag mr. I.L.J.M. Heemskerk,

97

105

109

113 mr. O. Kwast, mr. M. de Vriendt

Ambtenaar zijn is een hoger beroep mr. W. W. Timmer

119

Grensgevallen mr. H.P. Heida

125

Kwaliteitszorg in de juridische professie: Doen we de goede dingen? En: doen we de dingen goed? mr. A.C.], de Rouw

131

Geen haar beter. Enkele beschouwingen over juridische kwaliteit mr. J.C. Jonker

135

Het wetgevingsproces als beleidsinstrument mr. A.J. Scliöh'inck

141

Belangenafweging door de wetgever in de praktijk Brief aan mijn wetenschappelijke oppositie mr. dr. W.S.R. Stoter Voor een goed begrip mr. dr. J.P. de Jong Onthullende inkijkjes in het verschijnsel jurist Keuzes bij een toetjesbuffet mr. drs. E. van Schouten De overheidsjurist in de oude en de nieuwe tijd mr. ing. J.H. Dronkers

147

153

163

171

Inhoudsopgave

9

Juridische professionaliteit van de ambtenaar van staat mr. G.H. van Dongen

177

Overheidsjurist: een vak apart drs. S.A.P. van Melis

181

Overheidsjurist met een paardensprong mr. J.H.A. Teulings

187

De RWS-jurist is een kiezende jurist mr. H.G.J. Buursen

195

De overheidsjurist: vrij en verbonden?

201

mr. G.J. Oltlwff Panta rei; ook voor juristen! mr. P.H.J. Smeets MPA

203

R e c h t en Politiek dr. S.B. Ybema

211

Het in beginsel-beginsel Over het profiel van de overheidsjurist in de moderne rechtsstaat prof. mr. A. van Hall W i e water deert, die water keert drs. M.E.P. Dierikx, ir.J.P. van Dalen, ir. B.W.A.H. jhr. mr. C.H. V. Villeneuve, ing. A.H. de Vries Het spoorgoederenvervoer, de gebruiksvergoeding en privaatrechtelijke verhoudingen

215

221 Parmet

225

mr. V.J.A. Siitó' Toezicht en inspecties in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen: een opgave voor het juridische denken 237 dr. ing. F.J.H. Mertens

De Vijf gratiën, een vertelling mr. T.J.M. Hollenberg

249

io

D E DROOMJURIST

Bij liet afsclieid van ovcrlieidsjurist Karcl Kraan

n

Dij het afscheid van o verheidsjurist Karel Kraan

prof. mr. J. de Ruiter* Herinnering Het is een bijzondere ervaring een bijdrage te mogen leveren aan een afscheidsbundel voor een van j e oud-studenten. De herinnering aan deze student is bovendien aangenaam. Het waren de roerige maar in tal van opzichten ook interessante en vernieuwende zeventiger jaren, waarin de universiteiten zonder veel voorbereiding een democratische bestuursvorm ontvingen. Student Kraan speelde daarin een constructieve rol, de toch ook wel voorkomende excessen vermijdend en nuchter zijn aandeel in de nieuwe bestuursstructuur nemend. Met zijn toen opgedane academische bagage heeft hij zich in de praktijk verder ontwikkeld tot overheidsjurist. In die hoedanigheid ontmoette ik hem weer toen ik enige malen betrokken werd bij de advisering over de toekomst van de Staatscommissie voor de Waterstaatswetgeving. Iedere meester in de rechten een jurist? Wat is een overheidsjurist en welke eigenschappen heeft hij nodig om zijn werk goed te kunnen doen? - Even terzijde: het gaat daarbij om mannen en vrouwen, maar omdat wij nu afscheid nemen van een man spreek ik steeds van " h i j " en niet van "hij/zij" -. Wie het doctoraalexamen rechten heeft doorstaan is nog geen jurist en iedere jurist in dienst van de overheid is nog geen overheidsjurist. Tallozen hebben rechten gestudeerd onder het motto "Daarmee kun je alle kanten op", wat zij vervolgens ook in praktijk brengen. Door de studie hebben zij zich gekwalificeerd voor tal van functies in organisaties van allerlei snit, waar hun kennis van het recht een zeker praktisch nut heeft. Deel aan rechtsvorming, rechtsvinding, rechtsstoepassing of rechtshandhaving hebben zij over het algemeen niet en het is voor hen ook niet strikt nodig de rechtsontwikkeling te blijven volgen. Ook bij de overheid bestaan tal van dergelijke functies. D e "echte" jurist Een "echte" jurist is iemand die zijn vakgebied beheerst maar vooral zijn hart heeft verpand aan het recht. Hij is iemand die de functie van het recht in de samenleving niet alleen intellectueel kan omschrijven, maar die zich daarmee ook persoonlijk vertrouwd voelt - al kan en moet zoiets uiteraard ook groeien. Verder is hij er zich steeds van bewust dat het recht niet op zichzelf staat, maar dat het steeds georiënteerd moet zijn op het welzijn van de mens in de samenleving. Daar past wel de waarschuwing bij dat de jurist ook de beperkingen van het recht moet zien. In de complexiteit van mens en samenleving zijn tal van factoren Job de Ruiter is onder andere oud-minister van Justitie.

PROF. MH. J. DE R U I T E R

werkzaam, er zijn zoveel aspecten die elk hun eigen betekenis hebben, dat steeds overwogen moet worden of het recht wel of niet kan worden ingezet. En tot slot van deze algemene typeringen nog het volgende. De nauwe band tussen samenleving en recht betekent dat de ontwikkelingen in beide hand in hand gaan en elkaar wederzijds beïnvloeden. Feiten en normen spelen haasje-over. De feiten dagen het recht uit en het recht moet steeds weer het initiatief herwinnen (met het gevaar steeds weer achter de feiten aan te lopen). Dit betekent dat kennis van de samenleving, en dan vooral van de "omgeving" van het rechtsgebied dat men in het bijzonder bearbeidt, een vereiste is. Overheidsjurist en politiek Voor de overheidsjurist komt hier nog iets bij. Hij doet zijn werk binnen het kader van de overheid, dus in een politieke context. Hij kan niet als een wetenschapper zijn onderwerpen kiezen - hij werkt in opdracht - en ook de richting waarin hij moet werken wordt door een politiek verantwoordelijke bepaald. Dat vereist loyaliteit. Is hij dan enkel "la bouclic du miiiistrc"? Zeker niet. Allereerst moet hij er een fijn gevoel voor hebben dat soms iets wat politiek gewenst wordt geacht juridisch eenvoudig niet kan. Aan het gewenste staan kunnen verdragen in de weg staan of andere bezwaren. Het is de taak van de overheidsjurist daarop in alle duidelijkheid te wijzen. Het is immers hoogst ongewenst dat een minister met een voornemen naar buiten komt, waarvan vervolgens blijkt dat het juridisch onuitvoerbaar is. Juist de loyaliteit vereist dus een kritische zin. Creativiteit Verder vereist zijn rol als vormgever een grote mate van creativiteit. Denk aan een wetsvoorstel. Als dit helder is geschreven en goed is opgebouwd, dan kan het een wonder van juridische schoonheid zijn. Bovendien is dat een zegen voor de burgers en voor de uitvoerders van de wet. Denk ook aan de rechter die met de toepassing te maken krijgt. De juridische schoonheid drukt zich uit in efficiency en effectiviteit, bruikbaarheid dus. Integriteit Ten aanzien van ambtenaren wordt veel aandacht besteed aan hun integriteit. Daarover kan niet te licht worden gedacht. Dat geldt voor alle ambtenaren zonder onderscheid. Denk ook aan het woord van minister len Dales: "Een beetje integriteit bestaat niet". Veelal gaat het daarbij om steekpenningen, geschenken, reisjes e.d. Maar zeker voor de overheidsjurist omvat integriteit meer: het zijn de wil en de kunde het overheidsbeleid loyaal en creatief te helpen sturen volgens de algemene rechtsbeginselen. Dat is bitter nodig in deze woelige en stuurloze tijd , waarin de vox populi steeds meer richtsnoer voor de politici lijkt te worden. " D e samenleving wil het" is de leus. Na deze beschouwingen over het profiel van de overheidsjurist moet ik aan de hand van de door de redactie opgeworpen vragen zelf, als persoon en als jurist, als "ik", wat meer naar voren komen.

Bij het afscheid van ovcrlieidsjurist Karcl Kraan

13

Rechtenstudie toen en nu De rechtenstudie ben ik begonnen in 1948 aan de rijksuniversiteit te Utrecht. Tussen "toen" en "nu" bestaat een geweldig groot verschil. De studie beperkte zich, in tegenstelling tot de verbrokkeling van nu, tot de grote rechtsgebieden en één keuzevak, terwijl de rechtsgeschiedenis - nu geheel gemarginaliseerd - in de kandidaatsfase een grote plaats innam. De student moest bijvoorbeeld de Latijnse teksten k u n n e n lezen en begrijpen. Z o n d e r een behoorlijke kennis van het R o m e i n s e privaatrecht was het niet mogelijk het kandidaatsexamen te halen. Het was een echt struikelblok. Dit is ook de plaats te vermelden welk boek ik zou kiezen om mee te nemen naar een onbewoond eiland. Dat is de schitterende vertaling van het Corpus Iuris Ciuilis, een blijvend m o n u m e n t dat de toegankelijkheid van het Romeinse privaatrecht waarborgt ook in een tijd waarin kennis van het Latijn voor juridische studenten geen vereiste meer is. 1 Leermeesters Ik voelde mij het meest aangetrokken tot het privaatrecht. O p dat terrein heb ik twee echte leermeesters gehad, namelijk Hijmans van den Bergh - de man van de systematisering van het privaatrechtelijke overgangsrecht - voor het burgerlijk recht en Dorhout Mees voor het handelsrecht. Wat mij in hen aantrok was de nuchterheid waarmee zij de stof glashelder konden brengen. Hijmans van den Bergh kon m e t een enkele o p m e r k i n g een niet s t e e k h o u d e n d e r e d e n e r i n g vernietigend onderuit halen. Ik ervoer dat toen hij als promotor het werk aan mijn proefschrift begeleidde. Enige jaren ben ik assistant van Dorhout Mees geweest. Hij had een zeer beperkt gezichtsvermogen, zodat hij een assistant nodig had om hem alles (jurisprudentie, artikelen) voor te lezen en hem te assisteren bij het schrijven van zijn boeken en het voorbereiden van zijn colleges. Het vak handelsrecht gold als saai vak, maar de zo nauwe betrokkenheid bij een ware meester op dat gebied bracht dat vak voor mij tot leven. Zij zijn mijn echte leermeesters geweest. Voor de corifeeën Meijers en Scholten en voor de gepassioneerde (men zou bijna zeggen: wilde) Eggens had ik - zij het op wat meer afstand - grote bewondering. Eigenlijk niet zozeer voor hun boeken, maar voor hun annotaties van arresten van de Hoge Raad. Meijers annoteerde meteen na de start voor Ars Aequi arresten. In anderhalve kolom kon een meesterstukje neerzetten (later zijn de noten ontaard in veel te lange artikelen). Een revolutionair H o f Veel later heb ik grote bewondering gekregen niet voor een mens maar voor een instituut, namelijk het Straatsburgse Hof voor de Rechten van de Mens. Door de uitspraken van dat hof werd zonneklaar dat mensenrechten niet alleen maar mooie idealen zijn, maar dat zij ook een revolutionaire betekenis hebben voor achterblijvende rechtsstelsels. Met name in de tijd dat ik mij vooral bezig hield 1

J.E. Spruit, R. Feenstra. K.E.M. Bongenaar (red.). Corpus Iuris Ciuilis, Tekst en Vertaling, Zutphen: Walburg Pers, 's-Gravenhage: Sdu Juridische en Fiscale Uitgeverij, zes delen vanaf 1993.

H

PROF. MR. J. DE R U I T E R

m e t het familierecht, is het Nederlandse familierecht met b e t r e k k i n g tot de afstamming en de verhouding ouders-kinderen fundamenteel door de rechtspraak van het hof gewijzigd. O o k de Hoge Raad heeft daaraan - de Europese tendensen nauwgezet volgend - belangrijk bijgedragen. Interessant daarbij was dat door de rechtstreekse werking van het Verdrag van R o m e het Nederlands recht bijna in het geheim op allerlei punten gewijzigd was zonder dat enige Nederlandse autoriteit daaraan te pas was gekomen. Ik herinner mij een debat in de Eerste Kamer, waar ik een wetsvoorstel verdedigde dat strekte tot erfrechtelijke gelijkstelling van wettige en natuurlijke kinderen. Hoewel dat niet tot een ieder was doorgedrongen, hoefde ik het eigenlijk niet te verdedigen, want die plicht tot gelijke behandeling gold reeds krachtens het verdrag. Wel moest een praktische oplossing worden gevonden voor de terugwerkende kracht van de wet. Strikt genomen ging het echter niet om terugwerkende kracht van die wet, maar om een beperking pan de werking van het verdrag voor het verleden. Zonder wettelijke v o o r z i e n i n g zou (theoretisch) de gelijkstelling geldend recht zijn geweest vanaf de w e r k i n g van het verdrag in 1951. Dit zou tot een volkomen o n w e r k b a r e situatie zou hebben geleid. Die werd v o o r k o m e n door de overgangsbepaling dat de nieuwe wettelijke regeling zou gelden vanaf de datum van het eerste fundamentele arrest van het Hof over deze materie. Alleen familie als er familie op staat? Het revolutionaire van de uitspraken van het Europese Hof lag hierin dat het op een bijzonder creatieve manier o m g i n g met het centrale begrip family life. Wat schematisch weergegeven gold in ons stelsel als familie- en gezinsleven slechts dat wat in de wet daarover was geregeld. Bijvoorbeeld: toen in onze wet niet over een omgangsregeling na echtscheiding werd gesproken bestond dit recht ook niet, hoezeer ook dit door velen als onrecht werd gevoeld. N o g een voorbeeld: de (biologische) vader van een niet door hem erkend onwettig kind bestond voor de wet niet als vader, hoezeer hij ook een band met het kind had; hij gold slechts als verwekker en het enige wat hij mocht doen was betalen. Kortom: de wet regelde welke inhoud het familie- en gezinsleven had en daarmee basta. In één klap heeft het Europese Hof dit rigide stelsel opengebroken door niet uit te gaan van het wettelijk stelsel, maar van de bestaande feitelijke verhoudingen. De mensen bepalen zelf (de intensiteit) van hun persoonlijke verhoudingen en het is vervolgens aan de wet en de rechter om daaraan de juridische consequenties te verbinden. Vanuit deze basis van het begrip family life hebben wetgeving, rechtspraak en wetenschap een enorme impuls gekregen en kon - en daarom ging het in de eerste plaats - veel als onrecht ervaren recht verdwijnen. Rechtsvinding in grote stijl door "echte"juristen. Opdrachtgever en adviseur Maar nu terug naar de overheidsjurist, en dan vooral zijn rol als adviseur. Ik kan die rol van twee kanten benaderen, juist omdat ik geen overheidsjurist ben geweest (als men tenminste het rechtersambt niet meerekent). Als buitenstaander ben ik een vrij groot aantal malen in de gelegenheid geweest te adviseren, vaak als voorzitter of lid van een commissie, soms ook geheel alleen.

Bij liet afscheid van ovcrlicidsjurist Karet Kraan

15

De opdrachtgever moet de adviseur niet gebruiken om een politiek gevoelige aangelegenheid voor zich uit te schuiven; hij moet serieus van mening zijn dat hij het advies echt nodig heeft omdat hij het niet alleen met zijn ambtenaren kan oplossen. Ook moet hij van plan zijn zich iets van het advies aan te trekken (al is hij er natuurlijk niet aan gebonden). Als het om een advies gaat dat moet uitmonden in wetgeving, zal dit over het algemeen geen problemen opleveren, al was het maar omdat bij de externe advisering tevens de deskundige inbreng van een of meer terzake kundige overheidsjuristen gewaarborgd is. De adviseur zal zich steeds bewust moeten zijn van de bestuurlijk-politieke context waarin het adviesverzoek is gedaan. Een adviseur die zich daarvan te ver verwijdert kan soms publicitair wel op applaus of tenminste aandacht rekenen, veel effect zal zijn advies niet hebben. Als minister (van 1977—1982 op Justitie en vervolgens tot 1986 op Defensie) heb ik vanzelfsprekend vele adviezen ontvangen. Lang niet alles wordt officieel advies g e n o e m d , maar eigenlijk is alles wat een a m b t e n a a r voor de minister voorbereidt (op papier of mondeling) zoiets als een advies. Dag in dag uit wordt een minister gevoed door zijn ambtenaren. Het is alles piramidaal gestructureerd, een minister heeft verreweg het meeste contact met de ambtelijke top, maar hij is er zich zeer wel van bewust dat vrijwel alles wordt voorbereid in de lagere regionen. Tevredenheid en teleurstelling Over het algemeen ben ik zeer content geweest over de kwaliteit van wat mij werd aangereikt. Ik ben mij daarbij altijd bewust geweest van twee dingen. Het eerste is dat het advies is geschreven door een ambtenaar die op zijn terrein deskundig is en dat ik daarop ook moet (kunnen) v e r t r o u w e n . Het t w e e d e was dat het advies voldoende in mijn "lijn" moest liggen, zodat ik het - als het daarop aan zou komen - het ook als van mijzelf zou kunnen verdedigen binnen de aanwezige politieke constellatie. Heb ik dan nooit een teleurstelling gehad als adviseur en als minister? Niet vaak, maar wel op enige zeer pijnlijke punten. Drie voorbeelden, (a) Ik was voorzitter van een commissie die in mijn ogen een goed rapport had opgesteld. Nadat het was gefinaliseerd zei het ambtelijke lid van de commissie mij dat hij het met de hoofdstrekking van het advies niet eens was en dat hij de minister zou adviseren het niet op te volgen. Z o kan men natuurlijk niet werken, (b) Ten aanzien van een zeer gevoelige materie had ik de Tweede Kamer al herhaaldelijk toegezegd dat op een zeker tijdstip het omvangrijke wetsvoorstel zou worden ingediend. Toen die datum al enige malen was verzet en uitstel politiek echt niet verder mogelijk was, moest de behandelend ambtenaar erkennen dat het onderwerp zijn k r a c h t e n te b o v e n was gegaan en dat er n o g geen wetsvoorstel was. (c) Doordat niemand van de ambtelijk direct betrokkenen zich daarvoor verantwoordelijk had gevoeld, werd ik op een zo laat tijdstip over een heel groot "lijk in de kast" geïnformeerd, dat een niet meer te dempen zeer schadelijke politieke commotie ontstond. Gelukkig zijn dit uitzonderingen die mijn hoge dunk van de ambtelijke adviseurs niet hebben verminderd.

i6

PROF. MR. J. DE R U I T E R

My finest hour Maar laat ik in majeur eindigen. De redactiecommssie vraagt naar mijn "fraaiste" rapport. 2 In 1996 werd mij door staatssecretaris De Grave van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd advies uit te brengen over de problematiek van de asbestslachtoffers. Het lot van vele werknemers die met fatale gevolgen als werknemers arbeid hadden verricht onder omstandigheden waarbij asbest vrijkwam, was in 1995 door de Socialistische Partij al overtuigend op de maatschappelijke en de politieke agenda gezet. Dit initiatief had geleid tot standpuntbepalingen door de diverse betrokkenenen (de slachtoffers, de werkgevers, de verzekeraars, de staatssecretaris en de kamerleden) maar de p o g i n g e n om de tegenstellingen te overbruggen waren niet geslaagd. Wel werd algemeen de urgentie van de problematiek erkend. Het uitbrengen van een advies werd begunstigd door verschillende omstandigheden. In de eerste plaats had de staatssecretaris mij een duidelijke en gedifferentieerde opdracht meegegeven m e t als elementen: inventariseer, onderzoek en stel voor. Een tweede begunstigende factor was dat er heel wat voorwerk was gedaan. De standpunten lagen wel ver uiteen maar "het veld was rijp om te oogsten". O o k was het - al klinkt dit mischien een beetje verwaten - prettig dat niet een commissie maar ik als individueel persoon.de opdracht kreeg. Daardoor kon ik m e t o n d e r s t e u n i n g van een m a t e r i e d e s k u n d i g e secretaris en enige ervaren onderzoekers snel en flexibel opereren. In het onderwerp zaten enkele praktische problemen die een acceptabele oplossing heel moeilijk m a a k t e n , namelijk de omstandigheid dat heel wat vorderingen verjaard waren e n / o f dat een eventueel aansprakelijk te stellen w e r k g e v e r onvindbaar was door een of meer overnames, sluiting van het bedrijf en dergelijke. Civielrechtelijk waren dat niet te overwinnen obstakels. Anderzijds was het niet acceptabel een belangrijk aantal slachtoffers buiten een regeling te laten. Hier moest dus wel hulp komen van de overheid. Een gesprek met de staatssecretaris daarover verliep zeer bevredigend, zodat ik van de aanvang gesteund was door de zekerheid dat in het kader van een algemene regeling voor deze categorieën een beroep op een overheidsbijdrage kon worden gedaan. Een aantal gesprekken met de diverse betrokkenen leverde al snel het beeld op dat het geld niet het probleem was. Werkgevers en verzekeraars verklaarden om strijd dat er ingeval van aansprakelijkheid natuurlijk ook betaald zou worden. Verder leverde bestudering van bestaand en aanstaand aansprakelijkheidsrecht de conclusie op dat er in feite een risico-aansprakelijkheid van de werkgever bestond, zodat over schuld niet behoefde te worden gesproken. En wat betreft de o m v a n g van de schadevergoeding was van belang dat de fatale zeer agressieve door asbest veroorzaakte ziekte mesothelioom, een zeldzame kanker van het long- en buikvlies, zich eerst na zoveel tijd pleegt te openbaren, dat de getroffene dan al tegen het eind van zijn loopbaan of reeds met V U T of pensioen is. In hoofdzaak ging het dus om immateriële schade.

~ J. de Ruiter, Advies in opdacht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, *s- Gravenhage: VUGA Uitgeverij 1997.

Bij het afscheid van ovcrheidsjurist Karel Kraan

17

De analyse van een fors aantal dossiers leverde de kern van de problematiek op, namelijk lange, gecompliceerde procedures, een echte juridische lijdensweg dus, des te pijnlijker vanwege het vaak snelle overlijden van de getroffene, waardoor hij zelfs geen profijt van de schadeloosstelling kon hebben. De "aanval" moest dus daarop gericht worden. Dit alles overwegend k w a m ik eerst tot een negatieve en vervolgens tot een positieve conclusie. De negatieve was dat de oprichting van een fonds, waarover veel werd gesproken, niet alleen geen enkel probleem zou oplossen, maar - sterker nog - de problemen zou vermeerderen. De positieve was eigenlijk eenvoudig. Richt een instituut op en breng daar rondom iedere zaak de partijen bij elkaar om volgens vooraf vast te stellen criteria tot een afdoening te komen. Toen dit denkbeeld was overgenomen moest er nog veel werk worden verzet, eerst door oud-staatssecretaris Heerma en na diens overlijden door de oud-president van de Amsterdamse rechtbank Asscher. Daarbij ging het vooral om de richtlijn voor de omvang van de immateriële schade. O p die basis ging het Asbestinstituut van start en kortgeleden mocht ik aan de viering van het vijfjarig bestaan een bijdrage leveren. Dat was my fincst hom.

18

Uit Karcls keuken

19

U i t Karels keuken

mr. M.V.

van

Ginkel*

Wat ik in aforismen hoogstel is dat ze vijf in plaats van tien woorden gebruiken. Dat is altijd een princicp van me geweest. Geen nutteloze woorden.1 Inleiding De redactie van deze bundel heeft een thematische opzet gekozen die boven water kan halen wat anders ongekend blijft. Het doet mij denken aan de lunchbijeenkomst van de Hoofddirectie Juridische Zaken (HDJZ) waar Suzanne Stoter aan drie collega's exact dezelfde vragen stelde over ambachtelijke kwesties. Door overeenkomsten en verschillen in hun beantwoording ontstond een fraai dieper inzicht in de materie. Ik hoop ook aan een dergelijke verdieping bij te dragen. Vraag 1. Welke eigenschappen heeft een goede overheidsjurist nodig? In mijn woordenschat ontbreekt "overheidsjurist". Ik veronderstel dat de redactie een verzamelterm heeft gebruikt voor de diverse juridische functies die binnen HDJZ, of in ruimere zin binnen een juridische directie van een ministerie, kunnen worden vervuld. Googlend trof ik deze term op internet aan bij arbeidsmarktperspectieven voor juristen en bij bureaus die h u n b r o o d verdienen met het organiseren van cursussen. Een overheidsjurist moet allereerst beschikken over de eigenschappen voor een ambtenaar. Daarbij denk ik aan dienstbaarheid, respect voor de democratische b e s l u i t v o r m i n g m e t b e g r i p voor de soms daarin o p t r e d e n d e grilligheden, betrouwbaarheid en voorts aan maatschappelijke betrokkenheid, vermogen om in ondergeschiktheid te werken, redactionele vaardigheid en het vermogen om de eer aan anderen te laten. Veel ambtelijke functies vergen bovendien dat men zich gedurende lange tijd op een beperkt terrein van overheidszorg weet te concentreren. De verzamelterm "overheidsjurist" omvat allerlei functies, waarbij ik de verschillen gemakkelijker kan aangeven dan de overeenkomsten. Juristen zijn d o o r hun studie meer dan anderen gespitst op afbakening en respectering van bevoegdheden. Dat houdt tevens in dat zij naar de organisatievorm waarin zij werken, anders kijken dan andere ambtenaren. Het vergt een bijzondere mentale instelling om voor juridisch werk te zijn ondergebracht in een grote organisatie, waar reorganisaties elkaar gemiddeld een keer per driejaar opvolgen. Het ontbreken van winstprikkels blijkt ruimte te bieden voor minder verheven drijfveren als de behoefte aan status en macht bij de inrichting van de ambtelijke dienst. Dat is niets nieuws voor wie de hoofdlijnen van 2500 jaar

1

Thijs van Ginkel was van oktober 1979 tot december 2004 werkzaam als wetgevingsjurist bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Richard Minne, in: H.U. Jesscrun d'Oliveira, Scheppen riep hij gaal van Au!, p. 97.

20

MR. M.V. VAN GlNKEL

bestuursgeschiedenis kent, hoewel ik moet erkennen dat ik eigenlijk meer rationaliteit in relatie tot publieke doelen had verwacht. Nauw hiermee verwant is de vraag welk besturingsmodel voor de organisatie wordt gekozen. Hoewel formeel de minister verantwoordelijk blijft, is dit vooral iets van en voor ambtenaren. Z o is een model met "checks and balances" binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat vervangen door het model van de "integrale manager". Daarbij wordt gedoeld op de directeur-generaal van een beleidsonderdeel, die alle relevante belangen moet afwegen, waaronder de juridische aspecten. In het verlengde hiervan is ervoor gekozen dat H D J Z niet eigener beweging werkt, doch in opdracht van andere ambtelijke eenheden binnen Verkeer en Waterstaat. Wat er ook voor dit model van opdrachtgever/opdrachtnemer zou pleiten, verbetering van de juridische productie heb ik niet kunnen waarnemen. Integendeel, vertraging trad op, omdat eerst een voldoende gedetailleerde o p dracht moest w o r d e n opgesteld. Bij de u i t v o e r i n g van de o p d r a c h t kan het nodig zijn dat een beleidsambtenaar participeert. Het feit dat hij zich op het opdrachtgeverschap kan beroepen, kan dan verstorend werken. O o k was het veelbetekenend dat minister Netelenbos voor wetgeving inzake het betaald rijden geen tussenkomst van de directeur-generaal Verkeer wilde. In de vraag van de redactie ligt de vraag besloten waarin een goede overheidsjurist verschilt van een normale overheidsjurist. Een overheidsjurist kan een product afleveren dat technisch gezien in orde is, maar waar men zich van kan afvragen of de samenleving er op zat te wachten. De meerwaarde van een goede jurist is gelegen in een positief antwoord op de vraag ofje er ook echt wat aan hebt. Vraag 2. Waarin verschilt een overheidsjurist van andere ambtenaren? In mijn antwoord op vraag i heb ik aangegeven dat een overheidsjurist eerst en vooral ambtenaar is, en dat het werk van overheidsjuristen nog al uiteenloopt. Het belangrijkste verschil tussen een beleidsambtenaar en een overheidsjurist is gelegen in het feit dat van een overheidsjurist een kwaliteitsproduct w o r d t verlangd dat slechts kan w o r d e n geleverd als de overheidsjurist voldoende inhoudsgericht werkt. Die gerichtheid staat op gespannen voet met het sinds de jaren 80 opgekomen idee dat de rijksdienst meer als een bedrijf zou moeten gaan werken en dat het marktdenken zou moeten worden binnengehaald. Van andere ambtenaren wordt sindsdien een sterke inhoudelijke gerichtheid niet langer op prijs gesteld, omdat zij moeten zorgen voor harmonie tussen proces en inhoud, en de overheid niet langer wordt gezien als spelbepaler, maar als medespeler. Hoewel de noodzaak van inhoudelijke gerichtheid voor overheidsjuristen in wezen niet is verdwenen, staat de ambtelijke tijdgeest het onverkort uitdragen hiervan niet toe. De botsing tussen deze twee ambtelijke culturen wordt nog versterkt door het feit dat de maatschappelijke effecten van het marktdenken gepaard gaan met een sterke juridisering in de samenleving, waardoor een zwaardere rol voor de juridische directies in de rijksdienst noodzakelijk wordt. Hoezeer deze ontwikkelingen ook een verdere analyse waard zijn, keer ik toch terug naar de vraag. Sommige ambtenaren hebben voor een begrotingsonderdeel met alles wat daar aan vastzit, een bijzondere verantwoordelijkheid. Dat komt bij de overheidsjuristen slechts sporadisch voor.

Uit Karcls keuken

21

Als ander verschil wordt wel genoemd dat de overheidsjurist vanuit een beperkte invalshoek naar de materie kijkt, terwijl de beleidsambtenaar vanuit een veel ruimere invalshoek moet opereren, en tegen die achtergrond moet zorgen voor evenwichtigheid. Maar die eis geldt naar mijn mening in elk geval ook voor de wetgevingsjurist. Deze m e n i n g is terug te voeren op mijn beeld van de w e t gevingsjurist die niet bezig is met het recht, maar bezig is met beleidsontwikkeling in een bijzondere vorm. Die bijzondere vorm (het ontwerp van een regeling) is pas recht als de regeling in werking is getreden. Anders gezegd, de wetgevingsjurist is bezig met toekomstig recht. Een regeling maken is een vak apart en het werk van een wetgevingsjurist kent grote verschillen met dat van overheidsjuristen die het recht toepassen. Dat komt bijvoorbeeld tot u i t d r u k k i n g in de aandacht die aan de jurisprudentie moet worden geschonken. Juridische adviseurs dienen de jurisprudentie te volgen. Voor een wetgevingsjurist is het bijhouden van jurisprudentie van veel minder belang; die doet er verstandig aan vernieuwing van het recht op verwante terreinen bij te houden en vooral ontwikkelingen op het terrein waar hij beleidsontwikkelend bezig is. Z o vond ik als wetgevingsjurist het tijdschrift Verkeerskunde van groter belang dan Verkeersrecht. Sommigen menen dat overheidsjuristen een bijzondere opdracht zouden bezitten om te waken over de democratische rechtsstaat. Ik ben echter van de traditionele school die de ministeriële verantwoordelijkheid centraal stelt met een dienstbare opstelling van ambtenaren. Dit impliceert wel dat - anders dan in het model van de integrale manager - de juridische directie zonder tussenkomst van een beleidsdirectie juridische kwesties onder de aandacht van de bewindspersoon moet kunnen brengen. Vraag 3. Welke jurist of welk juridisch werk zou u als u dat gevraagd wordt desnoods als het echt niet anders kan - meenemen naar een onbewoond eiland? Mijn eerste gedachten gaan naar Vrouwe Justitia, maar ik kies voor mijn hoogleraar Staatsrecht Koopmans, die tot nadenken stimuleerde. Z o merkte hij op dat een wetgevingsjurist liever geen definities opneemt, omdat daarmee de regeling veel sterker zou worden gefixeerd, en daarmee minder duurzaam zou zijn. Vraag 4. Wat is het fraaiste juridische advies dat u o o i t heeft gegeven o f ontvangen? Ten tijde van het eerste kabinet-Lubbers deed zich een omvangrijke kostenstijging bij de Oosterscheldewerken voor. Eerder was in de ministerraad afgesproken dat bij dit project de extra kosten voor een milieuvriendelijke oplossing over alle begrotingshoofdstukken zouden worden omgeslagen. Minister Kroes wilde zich echter niet beroepen op die oude afspraak gezien de ruïneuze gevolgen die dat zou hebben voor de begroting van Onderwijs. Zij gaf de Directieraad van de Rijkswaterstaat de opdracht zelf te zorgen voor opvang van de kostenoverschrijding. Omdat ik mij diepgaand had beziggehouden met het wijzigen van de Wet op het Rijkswegenfonds kreeg ik het verzoek te bedenken hoe deze grote geldbron voor de oplossing van het probleem te gebruiken. Mijn spontane reactie was dat een dergelijke uitgave in strijd zou zijn met de Wet op het Rijkswegenfonds, maar dat ik begreep dat een list geboden was. Ik heb toen enkele varianten ontwikkeld, waarbij uitgaven die tot dan toe ten laste kwamen van de gewone begroting van

22

MR. M . V . VAN GlNKEL

Verkeer en Waterstaat, zouden worden bekostigd uit het Rijkswegenfonds, zoals de personeelskosten van weggebonden personeel. Kortom ik beschreef andere vormen van toerekening aan het Rijkswegenfonds. Als nadeel van deze vormen van toerekening wees ik op het structurele karakter dat onvermijdelijk zou zijn. Daarom adviseerde ik een variant zonder structureel karakter. Aangezien er een weg over de dam zou komen, zou de dam ook kunnen worden gezien als niet alleen een waterhuishoudkundige voorziening maar ook als fundering voor een weg tussen Schouwen-Duiveland en Noord-Beveland. En zo is de Oosterscheldedam een duur onderdeel van het rijkswegennet gaan vormen. Vraag 5. Wie o f wat heeft u in uw (juridisch) werk sterk geïnspireerd? Als wetgevingsjurist heb ik veelal in een open en intensieve wisselwerking met beleidsambtenaren en (andere) materiedeskundigen samengewerkt, in een aanpak waarbij men zich over en weer medeverantwoordelijk voelde voor de taak en de rol van de ander. Die samenwerking heeft mij veel waardering van mijn partners opgeleverd en gestimuleerd verder te gaan, ook in situaties waarin het wetgevingsproject leek te stranden. Het door mijn partners in herinnering roepen van succesvolle eerdere samenwerkingsprojecten kon daarbij soms extra inspirerend zijn. Vraag 6. Aan wat v o o r leidinggevende heeft een juridische professional het meest? Een overheidsjurist ontleent zijn waarde als juridische "professional" aan de kwaliteit en tijdige beschikbaarheid van zijn productie. Al wat daartoe bijdraagt, dus ook wat in dit verband de leidinggevende heeft te bieden, is van nut. Een belangrijke rol voor de leidinggevende is gelegen in de steun die jij kan geven als de "professional" tegen een belemmering is opgelopen en zoekende is naar de juiste aanpak kent om verder te komen. Een eerste steun kan zijn dat de leidinggevende de b e l e m m e r i n g als reëel erkent. Die e r k e n n i n g heeft meer lading als de leidinggevende ervaring heeft met het soort werk dat de professional verricht. Het is daarbij niet van belang of de leidinggevende het onderwerp in kwestie ook kent; integendeel, dat zou het risico opleveren dat de leidinggevende het werk overneemt in plaats van steun verleent. Verder is de professional gebaat bij een leidinggevende die aandacht heeft voor afstemming op andere ontwikkelingen in de ambtelijke dienst. Dat voorkomt dat de medewerker onnodig veel tijd en energie moet stoppen in het bijhouden van dergelijke ontwikkelingen. Vraag 7. Wat verstaat u onder juridische kwaliteit? Op welke manier is die volgens u (in een overheidsorganisatie) het beste te waarborgen en hoe komt volgens u de juridische functie het beste tot zijn recht binnen de rijksoverheid? Kort gezegd wordt juridische kwaliteit bepaald door de vraag of het klopt. Bij een wetsvoorstel: of het concept geschikt is om de vele toetsings- en beoordelingsrondes bij andere departementen, bij de Raad van State, bij de EU, en bij de Staten-Generaal te doorstaan. En voorts of de wet uitvoerbaar zal zijn en daarbij leidt tot wat wordt beoogd.

Uit Kareh keuken

23

Bij de voorbereiding van een besluit: of de juiste wettelijke grondslag is gekozen en voorts of de overwegingen en de afweging van de betrokken belangen evenwichtig zijn te achten. Bij een advies: of de relevante wetsartikelen aandacht hebben gekregen en of het oordeel over de vraag in kwestie is gebaseerd op een evenwichtige beoordeling mede in het licht van de ontwikkelingen in de rechtspraak. Bij een pleidooi: of naast de eisen die ook aan een advies worden gesteld, het pleidooi overtuigingskracht bezit. De vraag of het klopt, hoort de chef te beantwoorden. Die moet dus het vermogen daartoe bezitten. Ik vind de vraag over het waarborgen van de kwaliteit wat merkwaardig. Wie is dan de geadresseerde van de waarborg, en waarom zou er gewaarborgd moeten worden. Ik vrees dat dit waarborgen neerkomt op een verkeerde besteding van schaarse middelen. Toepassingen van het gedachtegoed over kwaliteitsborging zijn een luxe die men zich in een tijdperk dat de omvang van het overheidsapparaat sterk wordt verkleind, niet kan veroorloven. Voor bescheiden vormen van intercollegiale toetsing zie ik nog wel enige ruimte, maar hier dreigt het gevaar dat zich vaak in niet op winstmaximalisatie berustende organisaties voordoet: men raakt steeds meer intern gericht en gaat zich vooral met elkaar bezighouden. Wel blijft bij wetgeving essentieel dat toekomstige toepassers van het nieuwe recht in de ontwerpfase een duidelijke rol vervullen met het oog op de uitvoerbaarheid. Wat de organisatiekant van de tweede vraag betreft ben ik voorstander van de fysieke nabijheid van juristen bij de ambtenaren met wie zij dienen samen te werken. Wel kan het nodig zijn dat organisatorisch enige scheiding wordt aangebracht om conflicten zichtbaar te krijgen en ze voldoende evenwichtig te kunnen beslechten. Daarnaast ben ik ervoor dat het organisatiemodel is ingericht om met terugkerende zaken routine op te bouwen ten gunste van een snellere en betere productie. Vraag 8. Wat was uw mooiste of meest negatieve ervaring die u heeft gehad als overheidsjurist resp. met een overheidsjurist? In een mammoetbijeenkomst van bewindslieden met de koepels van de andere overheden (IPO, V N G en Unie) moesten eindbeslissingen worden genomen over de operatie herverdeling wegenbeheer na een ontwikkelingsfase van driejaar. De stuurgroep onder leiding van de vroegere staatssecretaris Brokx had de vergadering goed voorbereid, maar op één onderwerp dreigde het overleg vast te lopen: de verdeling van reserves. Het I P O wilde de provincies "de vrije hand geven", terwijl de V N G en de U n i e n o r m e r i n g voorstonden. Minister Maij-Weggen vroeg fluisterend aan de heer Brokx hoe uit de impasse te komen. Die raadde haar aan de wetgevingsjurist het w o o r d te verlenen. Aldus geschiedde, en met een beroep op beginselen van behoorlijke wetgeving heb ik een doorbraak weten te bewerkstelligen.

24

Overhcidsjtirist, ccn vak apart

25

jurist, een vak apart

mr. P.W.

de Vries*

Stokpaardje Karel en ik leerden elkaar kennen in het begin van de jaren tachtig, toen hij, pas begonnen bij C Z W , secretaris was van een interdepartementale werkgroep onder leiding van R o n Niessen.' Die bekeek de vraag of het nieuwe grondrecht vrijheid van arbeidskeuze (artikel 19, derde lid, van de Grondwet) nieuwe wetgeving nodig maakte. Dat was voor het ministerie van Binnenlandse Zaken (hierna: BiZa) belangrijk omdat het nieuwe grondrecht was ingevoegd bij amendement van het liberale kamerlid Rietkerk, inmiddels minister van BiZa geworden. Wetgeving heeft dat naar mijn herinnering niet opgeleverd, maar wel aardige discussies van geïnteresseerde overheidsjuristen. Karel maakt gebruik van dit grondrecht door zijn loopbaan een andere wending te geven en dat moeten wij respecteren, wat we zonder het grondrecht ook wel zouden hebben gedaan. Dat respect hebben we des te meer als wij kijken naar het oeuvre dat Karel nalaat in de vorm van de door hem opgezette Hoofddirectie Juridische Zaken en de juridische kwaliteitsslag die onder zijn leiding V&W-breed is gemaakt. Over dat proces en het managen ervan heeft Karel behartenswaardige opmerkingen gemaakt in zijn bijdrage aan de bundel Uit de openbare dienst. Juridische schetsen op V&W terrein die ik ter lezing aanbeveel. 2 Ik las deze bijdrage vlak voor de deadline voor mijn bijdrage aan deze bundel en wilde niet in herhalingen vervallen. Vandaar dat ik een ander stokpaardje zal berijden: de (ond)erkenning van het vak van overheidsjurist als juridisch beroep. Vraag aan een gemiddelde derdejaars rechtenstudent naar een aantal juridische beroepen, geheid dat het antwoord het traditionele rijtje weergeeft: rechter, officier van justitie, advocaat, notaris en, misschien bij een enkele civilist, bedrijfsjurist. Dat is raar. De overheid is toch als geen andere maatschappelijke instelling bezig met het recht: zij maakt het, past het toe, handhaaft het en schendt het, vaak beweerdelijk. Een buitenstaander realiseert zich niet hoeveel juridisch werk dat voor de overheid

1

2

Paul de Vries is de Juridisch Adviseur van het ministerie van Justitie en was daarvoor directeur Wetgeving (en juridische zaken) bij het ministerie Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Raad van State. C Z W : de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van, inmiddels, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. K J . Kraan, 'Een vruchtbare samenzwering: HDJZ als professionele gemeenschap', in: M.M. den Boer e.a. (red.). Vit de openbare dienst. Juridische schetsen op VenW-terrein, Den Haag: HDJZ Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2004, p. 117-127.

26

MR. RW.

DE VRIES

oplevert, hoeveel juristen daarmee bezig zijn. Duizenden die de overheidsburelen van Rijk, provincies, gemeenten en andere overheden bevolken en daar onontbeerlijk werk doen. Zwoegers in het vooronder? Voor ons, juristen bij de overheid, is het trouwens ook geen vanzelfsprekendheid dat we een apart juridisch vak beoefenen. Er zijn beroepsorganisaties voor leden van de rechterlijke macht, advocaten, notarissen en bedrijfsjuristen. Die organisaties vormen een netwerk en doen aan kennisuitwisseling, opleiding, voorlichting, meningsvorming, integere beroepsuitoefening en belangenbehartiging. Zij nemen deel aan het openbare debat over juridische zaken en schromen (terecht) niet op te komen voor de belangen, rechten en plichten van de beroepsgroep die zij vertegenw o o r d i g e n . O v e r h e i d s j u r i s t e n k e n n e n zo'n organisatie niet en blijven de ongeorganiseerde zwoegers in het vooronder, een aanduiding die door Justitieambtenaar Van Eijkern beroemd (want vindbaar via Google) werd gemaakt toen hij schreef over de invloed van wetgevingsjuristen. Het gevleugelde begrip is niet alleen op deze groep overheidsjuristen van toepassing, maar op allen die bij de overheid het juridische handwerk beoefenen. Rechtsstaat Het is belangrijk het vak van overheidsjurist meer gestalte of, in het communicatiejargon, meer smoel te geven, binnen en buiten de overheidsorganisatie. Principieel belangrijkste reden daarvoor is rechtstreeks te herleiden tot het rechtsstaatsbeginsel. De overheid maakt recht en handhaaft het, heeft de grootste juridische omzet in de samenleving, en is tevens als weinig anderen aan het recht onderworpen. Burgers, bedrijven en instellingen die met de overheid van doen krijgen, moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid rechtmatig handelt. De rechter, de Nationale ombudsman, de Algemene Rekenkamer en het parlement zijn van overheidswege ingestelde organisaties om de overheid zo nodig aan dat beginsel te houden. Maar deze instituten zijn veiligheidskleppen voor uitzonderingsgevallen, althans, zo hoort het te zijn. De overheidsorganisatie dient zo te zijn ingericht dat eerbiediging van het recht een integraal onderdeel van haar processen uitmaakt, evenwaardig aan de beleidsmatige, politieke, publicitaire en financiële invalshoeken die bij elk overheidsoptreden een rol spelen. Dat eist betrokkenheid van kwalitatief goede juristen. O m die te kunnen werven en behouden moet de overheid een duidelijke visie hebben en tonen op wat zij van haar juristen verwacht. Gebondenheid aan het recht Dat brengt me op een tweede overweging om meer aandacht te geven aan het vak van overheidsjurist. Binnen de overheidsorganisatie zijn politici, hun politieke adviseurs en de beleidsadviseurs leidend. Zij stellen vast aan welke problemen de overheid aandacht moet besteden, welke regelgeving, financiering en organisatie daarbij nodig zijn en hoe daarvoor politiek en maatschappelijk draagvlak georganiseerd kan worden. Recht, wetgeving en uitvoeringspraktijk zijn voor hen een middel, een instrument om doelen te bereiken. Wat zij zich niet vaak realiseren is dat, als eenmaal de weg van wetgeving is ingeslagen, voor een bepaalde uitvoeringspraktijk

Ovcrlieidsjiirist, ccn vak apart

27

is gekozen of een overheidsopdracht is verleend, de overheid zich daarbij ook vastlegt. De rechter zal de overheid eraan houden, ook als dat politiek, beleidsmatig of financieel niet (meer) uitkomt. Daarom eist ook de zelfbinding die overheidsoptreden meebrengt een goede doordenking, ook juridisch, van de keuze voor wetgeving of voor een bepaalde uitvoeringspraktijk. Rol overheidsjurist Een volgende reden voor betere profilering van het vak van overheidsjurist is dat de rol van de jurist binnen overheidsorganisaties verheldering behoeft, voor bestuurders, beleidsmensen en voor de overheidsjurist zelf. Er bestaan nogal uiteenlopende, naar tijd en plaats variërende opvattingen over die rol, over wat een overheidsorganisatie van haar juristen mag verlangen. Deze verschillen van inzicht zijn, als je niet oppast, bron van veel vertraging, ruzie en persoonlijke frustratie. Dat is niet goed voor de organisatie en haar medewerkers, het is ook niet goed voor de kwaliteit van de producten en het gezag van de overheid en dat van de bestuurders. Ik noem een paar vragen die hier spelen. Hebben juristen zich te beperken tot de rol van juridisch vormgeven in wetten, besluiten, overeenkomsten en convenanten van wat politiek en beleidsmatig besloten is? O f hebben zij tot taak vanuit hun discipline commentaar te leveren dat kan variëren van het aangeven van kleine verbeteringen, via het aandragen van juridische alternatieven tot het op juridische of misschien ook andere gronden kwalificeren als mission impossible van een gemaakte beleidskeuze? Hoort het ook tot hun rol te wijzen op inconsistenties met ander overheidsbeleid, al dan niet juridisch vormgegeven, al dan niet binnen hetzelfde beleidsdomein of hetzelfde departement? Of moeten zij zelfs het voortouw nemen als de richting duidelijk is en het aankomt op de uitwerking? Moeten zij toetsen wat juridisch het beste is of zich beperken tot de vraag of een beleidsvoornemen juridisch verdedigbaar is, houdbaar voor de rechter of in ieder geval niet volstrekt juridisch onhoudbaar? Organisatie van juridische kwaliteit Dan een reden die te maken heeft met de manier waarop de juridische functie binnen de overheid is georganiseerd of belegd, zoals dat sinds e e n j a a r of tien wordt genoemd. Ik stel voorop dat er geen pasklaar, overal en altijd toepasbaar antwoord is op de vraag hoe dat moet. Er zijn vele wegen die naar R o m e leiden. Het beleid van sommige departementen is veel sterker in wetgeving ingebed dan dat van andere. Bij een aantal beleidsgebieden is de uitvoering goeddeels in handen van " h e t veld" terwijl elders directe o v e r h e i d s b e t r o k k e n h e i d veel groter is. De omvang van de diverse begrotingen verschilt en ook dat stelt andere eisen aan de inrichting van departementen, de verankering van de juridische functie en de verhouding tussen de juristen en de andere disciplines. Maar één ding is bij alle overheidsorganisaties gelijk: gebrek aan juridisch kwaliteit leidt tot slechte wetgeving en andere juridische instrumenten, leidt tot gebrekkige vormgeving van beleid, tot politieke afbreukrisico's en tot onnodige financiële en administratieve lasten voor burgers, bedrijven en instellingen. Het is daarom nodig dat elke overheidsorganisatie serieus nadenkt over de manier waarop zij haar juridische functie vorm geeft. Waarbij ik benadruk ik al lang geleden ben afgestapt van de gedachte dat één manier de beste is.

28

MR. P.W. DE VUIES

Aantrekkelijke arbeidsplek bij de overheid Als laatste in deze niet uitputtende lijst noem ik een punt dat samenhangt met de vraag waarmee ik begon. De overheid concurreert op de markt van jonge juristen met veel andere werkgevers. Die bieden - op den duur - niet alleen vaak een beter salaris, zij hebben ook een voor jonge juristen herkenbaarder en aantrekkelijker i m a g o . Bij de overheid zijn er grenzen aan de salarissen die k u n n e n w o r d e n geboden. In de sfeer van secundaire arbeidsvoorwaarden is de overheid overigens geen slechte werkgever. Maar belangrijker dan het salaris is een enthousiasmerende boodschap over het belang dat de overheid hecht aan goede juristen in haar ambtenarencorps, over de belangrijke en interessante context waarin zij werken, wat de overheid van haar juristen verwacht, hoe ze worden ingezet en wat hun ontwikkelingsmogelijkheden zijn. Dit is van groot belang om goede, gemotiveerde j o n g e juristen voor de overheid te w i n n e n en te behouden. De overheid moet uitstijgen boven het beeld dat zij alleen maar 'een' plek is waar je als jurist ook terecht kunt. Zij moet een plek zijn waar juristen graag komen werken, waar hoge eisen aan ze gesteld worden, waar hard gewerkt en veel samengewerkt moet worden, waar je als jurist volledig aan je trekken komt en je kunt ontwikkelen. Een w e r k o m g e v i n g waar je creatief bezig bent, nieuwe juridische wegen ontwikkelt en veel plezier kunt hebben. Hier ligt een taak voor de ambtelijke leiding van de departementen en voor de juridische directeuren. De onlangs gestarte tweede visitatieronde langs de departementen, waarbij dit keer niet alleen de wetgevingsfunctie maar de gehele j u r i dische functie wordt bekeken, biedt daarvoor goede aanknopingspunten. Vereniging van overheidsjuristen Ik zou ook graag zien dat voor alle overheidsjuristen, ook de juridische adviseurs, de b e z w a a r - en beroepsjuristen, de beleidsjuristen en de uitvoeringsjuristen, aansluiting wordt gezocht bij de beleidslijn die Justitie de laatste t w i n t i g jaar heeft ingezet voor de wetgevingsjuristen. Vooral sinds de Securitelaffaire is de wetgevingsfunctie beter geprofileerd, bewerktuigd en van infrastructuur voorzien. Er k w a m een Academie voor Wetgeving, die een aantal pas afgestudeerde, streng geselecteerde juristen opleidt tot wetgevingsjurist en ook voor al meer ervaren w e t g e v i n g s j u r i s t e n bijscholing verzorgt. Justitie heeft een K e n n i s c e n t r u m W e t g e v i n g dat een netwerkfunctie voor wetgevingsjuristen heeft, aan kennis delen en onderzoek op het gebied van wetgeving doet en een mooie website in de lucht heeft ( w w w . k c - w e t g e v i n g . n l ) . O p de meeste d e p a r t e m e n t e n w o r d t de (centrale) wetgevingsafdeling vaker en steviger dan vroeger betrokken bij projecten die tot wetgeving (kunnen) leiden. Deze rijksbrede ontwikkeling dient zich te gaan uitstrekken tot alle overheidsjuristen, die zich met trots lid van een elitecorps moeten gaan voelen in plaats van behorend tot een leger Dorknopers. Een mooi voorbeeld vindt u in het Verenigd Koninkrijk. Dat kent een Government Legal Service, die juristen voor de centrale overheid werft, van een netwerk en opleidingen voorziet en ook een rol speelt bij de loopbaan van juristen. Ik verwijs likkebaardend naar www.gls.gov.uk. Als het gaat om juridische kwaliteitszorg kan het Rijk ook n o g wat leren van een initiatief van gemeentejuristen. Sinds

Ovcrhcidsjurist, een vak apart

29

vijfjaar bestaat er een Vereniging Juridische Kwaliteitszorg Lokaal Bestuur, waarbij ongeveer 160 gemeenten en andere instellingen (waaronder het Ministerie van Justitie) zijn aangesloten. Alle Nederlandse literatuur over juridische kwaliteit is trouwens geënt op het lokale bestuur. Maar niet alleen de SG's en de juridische directeuren zijn aan zet. Ik zie, zoals uit het bovenstaande volgt, reden en ruimte om over te gaan tot de oprichting van een vereniging van overheidsjuristen, door mij in al eens in 2003 bepleit tijdens een bijeenkomst bij V&W. Karel constateerde in zijn hierboven vermelde verhaal dat die nog steeds niet bestaat. Wat let ons? [email protected]

30

Een profiel van de wetgevingsjurist en 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist

31

Een profiel van de wetgevingsjurist en 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist

mr. W.H.M.A.

Pluimakers*

Inleiding Dit opstel handelt over een belangrijke actor in het proces van voorbereiding en totstandbrenging van wetgeving van de rijksoverheid, te weten de wetgevingsjurist. Ingegaan wordt op de vraag aan welke juridische en andere "kwaliteitseisen" de wetgevingsjurist (idealiter) moet voldoen, wil deze zijn rol goed kunnen vervullen. Het begrip (juridische) kwaliteit valt evenwel niet goed te definiëren; het is een containerbegrip en het zegt om die reden in wezen niet veel. O m het hanteerbaar te maken moet het worden opgedeeld in een aantal elementen. In het onderstaande wordt een poging gedaan door het opsommen van een aantal kwaliteitseisen - in hedendaags jargon - een "profiel" van de wetgevingsjurist te schetsen. Het geheel wordt afgerond met twaalf wenken voor de (beginnende) wetgever. Die tips kan men zien als verbijzonderingen van het beschreven profiel. Dit alles is gebaseerd op de persoonlijke ervaringen van schrijver dezes als wetgevingsjurist. Het artikel heeft, zoals zal blijken, geen (pseudo)wetenschappelijke pretentie. Het,wetgevingsproces ten departemente; wetgevingsafdeling en beleidsafdeling Het wetgevingsproces als het belangrijkste proces bij de rijksoverheid Het wetgevingsproces is niet alleen formeel maar ook materieel het zwaarste proces dat de rijksoverheid kent. Formeel spelen de belangrijkste organen van het rijk een rol: regering (Koningin en ministerraad), Raad van State, Tweede Kamer en Eerste Kamer. Materieel is het bij uitstek het middel om allerlei vaak nogal ingrijpende zaken te regelen. Niet zonder reden spreekt Thorbecke over de wet als "de hoogste verrichting van staat". Het spreekt voor zich dat dit proces niet alleen goed moet worden gevoerd, het stelt terecht ook hoge eisen aan degenen die de wetgeving voorbereiden. Die voorbereiding vindt in de praktijk in hoofdzaak plaats op de ministeries en wel door een samenwerkingsverband van personen, werkzaam bij de wetgevingsafdeling en de beleidsafdeling. Die afdelingen dienen goed geëquipeerd te zijn voor het totstandbrengen van goede wetgevingsproducten. Het wetgevingsproces als bij uitstek genormeerd proces Het wetgevingsproces is een van de meest genormeerde processen. Er zijn niet alleen in de Grondwet en de andere wetten tal van bepalingen aan te wijzen over Wim Pluimakers was circa 30 jaar wetgevingsjurist en tot 1 december 2004 werkzaam als wetgevingsjurist-projectleider bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

32

MR. W . H . M . A . PLUIMAKERS

de vraag hoe de procedure moet worden gevoerd. Daarnaast zijn er de Aanwijzingen voor de regelgeving, er is een Draaiboek voor de wetgeving, dat een systematische beschrijving bevat van de p r o c e d u r e , met inbegrip van allerlei te hanteren formulieren en modellen, alsmede een boekwerk betreffende de 101 Praktijkvragen over de implementatie van EG-besluiten en een zogenaamde EG-checklist. Er is verder ter zake kabinetsbeleid, zoals de nota "Zicht op w e t g e v i n g " en latere nota's over wetgevingsbeleid van de minister van Justitie, bijvoorbeeld de nota "Voortvarend wetgeven" en de nota "Wetgevingskwaliteitsbeleid en wetgevingsv i s i t a t i e " , alsook de r a p p o r t e n van V i s i t a t i e c o m m i s s i e s W e t g e v i n g e t c . ' Per ministerie bestaan er veelal nog specifieke, op het ministerie toegesneden regelingen of instructies. Het vorenstaande betekent voor het onderwerp van dit opstel dat ten behoeve van het maken van wetten moet worden beschikt over personen die deskundig zijn op het terrein van de geldende normen voor de totstandbrenging van wetgeving. Dit klemt te meer nu wetgeving de belangrijkste bron van recht is. Vergeleken niet andere werkzaamheden bij de rijksoverheid kan worden gesteld dat het verrichten van wetgevingsactiviteiten veel sterker is genormeerd dan welke andere functie dan ook bij de rijksoverheid. Met betrekking tot het zogenaamde beleidswerk (anders dan in de vorm van wetgeving), dat de hoofdmoot vormt van het werk op het centrale apparaat van de ministeries, gelden gemiddeld genomen nauwelijks normen of standaardprocedures. O o k anderszins is het beroep van wetgevingsjurist meer ontwikkeld dan dat van andere overheidsjuristen. 2 Er is een eigen vereniging, die ook studiebijeenkomsten organiseert, er is een eigen periodiek (Regelmaat), een specifieke beroepsopleiding ( A c a d e m i e voor de w e t g e v i n g ) , en een K e n n i s c e n t r u m W e t g e v i n g bij het ministerie van Justitie. Samenwerking wetgcvingsafdeling en beleidsafdeling Een vaak gehanteerd patroon op de ministeries is dat met het oog op de totstandb r e n g i n g van w e t g e v i n g wordt samengewerkt tussen wetgevingsafdeling en beleidsafdeling. Dit is evenwel niet steeds het geval. Het komt voor dat de wetgevingsafdeling het beleid "erbij doet"; dit doet zich nogal eens voor op het ministerie van Justitie. Het kan ook zijn dat daar waar de materie in hoofdzaak juridisch is en er niet of nauwelijks beleid aan de orde is of daar waar het gaat om gebonden implementatie van EG-verordeningen of-richtlijnen het werk in hoofdzaak of uitsluitend wordt gedaan door de wetgevingsjurist. Het komt soms ook voor dat daar waar er geen (centrale) wetgevingsafdeling is of daar waar deze geen capaciteit beschikbaar heeft, de beleidsafdeling zelf of via externe juridische bijstand zorgt voor de productie van een wetsvoorstel.

1

2

De nota "Zicht op wetgeving" is te vinden in Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nrs. 1 en 2. De nota "Wetgevingskwaliteitsbeleid en wetgevingsvisitatie" is te vinden in Kamerstukken II 2000/bi, 27475, nrs. 1 en 2. W.H.M.A. Pluimakers, 'Enkele ervaringen bij het wetgeven ten departemente', in Regelmaat 2005, p . 140-146.

Een profiel van de wetgevingsjurist en 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist

33

Dit alles betreft echter uitzonderingen op de hoofdregel, die luidt dat in het algemeen de voorbereiding van wetgeving een zaak is van 2 ambtelijke organisatieonderdelen, al kan het zijn dat er één penvoerder is in de persoon van de wetgevingsjurist, die dan veelal gevoed wordt door de beleidsafdeling. Taakverdeling tussen beide afdelingen In de kern is de t a a k v e r d e l i n g tussen beide afdelingen betrekkelijk simpel. De beleidsafdeling zorgt voor het beleid dat bij het betrokken wetsvoorstel aan de orde is en de wetgevingsafdeling zorgt ervoor dat dat beleid condenseert in een juridisch acceptabel schriftelijk stuk in de vorm van wetsartikelen met daarbij behorende algemene en artikelsgewijze toelichting. Een en ander betekent niet dat de wetgevingsjurist zich niet zou mogen bemoeien met het beleid of dat de beleidsafdeling zich niet zou mogen bemoeien met het werk van de wetgevingsjurist. Beleid en wetgeving zijn geen gesloten werelden; het zijn communicerende vaten. Het gaat er om dat er interactie is tussen de werelden van beleid en wetgeving, dat beide partijen samen een product ontwerpen, dat tegelijkertijd een juridisch product is alsook de weerslag van het beoogde beleid. Er kan dan ook in dit licht bezien, anders dan wel eens door nogal wat beleidsafdelingen wordt gedebiteerd, geen sprake zijn van een exclusieve of primaire verantwoordelijkheid van de beleidsafdeling voor het wetsvoorstel. Beide afdelingen zijn, ieder vanuit de belangen die men behartigt, gezamenlijk verantwoordelijk voor het ene product. Het vorenstaande brengt met zich dat de wetgevingsjurist verplicht is zich vanuit zijn aldus beleefde verantwoordelijkheid volop inhoudelijk te bemoeien met de voorstellen die door de beleidsafdeling worden gedaan ten aanzien van de inhoud van het wetsvoorstel. Het is derhalve niet zo dat de wetgevingsjurist er voor is om netjes op te schrijven hetgeen door de beleidsafdeling wordt beoogd. Hij kan zich niet beperken tot de wetgevingstechnische facetten of tot de scribarol. De verantwoordelijkheid van de wetgevingsjurist gaat verder, hij is verplicht de voorstellen van de beleidsambtenaar kritisch tegen het licht te houden en te bezien of deze voldoen aan eisen van goede wetgeving.3 M.i. is dit een van de kernfuncties van de ware wetgevingsjurist: het inhoudelijk meedenken met de beleidsafdeling en het röntgenen van het door de beleidsafdeling voorgestane beleid op (in hoofdzaak) sluitendheid, acceptabiliteit, samenhang en juridische en bestuurlijke consequenties, dit alles met het oog op het operationaliseren van beleidswensen tot werkbare wetgeving. Z o het niet de beleidsambtenaar zelf is die aan de wetgevingsjurist vraagt wat hij vindt van zijn ideeën omtrent hetgeen in de wet zal moeten worden geregeld, behoort de wetgevingsjurist in de dialoog met de beleidsambtenaar de vraag aan de orde te stellen of en welk probleem er nu precies aan de orde is, of wetgeving dat probleem kan ondervangen of dat er andere middelen zijn om iets aan het probleem te doen, en, zo w e t g e v i n g als middel in a a n m e r k i n g komt, welke instrumenten daartoe moeten worden gekozen.4

3 Aldus ook Ph. Eijlander en W. Voermans, Wetgevingsleer, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 1999, p . 7 e n 8.

34

MR. W.H.M.A. Pl.UIMAKERS

Een vaste taakafbakening valt tegen de achtergrond van het vorenstaande niet te geven. M.i. is de grens nogal flnïde. Het ligt in de rede gebruik te maken van eikaars kwaliteiten door elkaar de dingen te laten doen waarin beide partijen sterk zijn. Gemiddeld genomen zal de wetgevingsjurist een surplus hebben op het terrein van rechts- en wetskennis, kennis van de wetgevingsprocedure, ordenend vermogen en redactionele kwaliteiten. Dit kan betekenen dat bijvoorbeeld het redigeren van teksten vaak een zaak zal zijn van de wetgevingsjurist. De beleidsafdeling als opdrachtgever van de wctgcvingsafdeling? De verhouding tussen de wetgevingsafdeling en de beleidsafdeling ligt nogal eens gevoelig, zo is de ervaring. O p basis van "integraal-management"-filosofieën waarop veel valt af te dingen - wordt door sommige beleidsafdelingen wel beweerd dat zij dominus legis zijn in het ambtelijke wetgevingsproces en dat zij in dat kader deskundigheid inhuren van anderen, in het bijzonder van de wetgevingsafdeling. Tegen de achtergrond van hetgeen zo-even is opgemerkt, is een dergelijke benadering m.i. dubieus en doet zij tekort aan de wezenlijke inbreng van de wetgevingsjurist. In de wereld van het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt in de taakverdeling tussen "beleid" en "wetgeving" wel gesproken over het model van opdrachtgever en opdrachtnemer: de beleidsafdeling verleent in die benadering opdracht tot het voorbereiden van wetgeving aan de wetgevingsafdeling. In die wereld is het werken met het opdrachtgeverschap een bekend model: de infrastructurele werken die het ministerie laat verrichten geschieden in die rolopvatting. Het is echter zeer de vraag of daarmee de verhoudingen juist zijn getypeerd. 5 Het opdrachtgeverschap zou kunnen inhouden dat de opdrachtgever bepaalt op welk moment in de wedstrijd de wetgevingsafdeling wordt betrokken bij de totstandbrenging van het wetsvoorstel. M.i. dient het echter zo te zijn dat van meet af aan de wetgevingsafdeling en de beleidsafdeling samen optrekken, op straffe van verlies aan kwaliteit en tijd als de wetgevingsjurist later in het proces wordt betrokken en door zijn inbreng naar voren komt dat het toch wat anders zou moeten dan aanvankelijk werd aangenomen. Het opdrachtgeverschap zou ook een zekere hiërarchie kunnen suggereren, die er in de praktijk niet is en voor het beoogde product evenmin wenselijk is. Het is verder zo dat de beleidsafdeling ook zelf bijdragen moet verlenen in het kader van het wetgevingsproces. Men kan zich niet verschansen in de opdrachtgeverrol sec en volstaan met het uitdelen van opdrachten. Het gaat erom dat er van stonde af aan wordt samengewerkt tussen beleid en wetgeving. Het wetgevingsproces dient in hoge mate te zijn geïntegreerd met het beleidsproces. 6 In het kader van die samenwerking staan alle bijdragen van beide 4 Mocht in een dergelijke discussie de vraag aan de orde komen of de wetgevingsjurist zich hiermee wel mag bemoeien, dan kan het antwoord zijn dat de Aanwijzingen voor de regelgeving over het gebruik van regelgeving in acht behoren te worden genomen. Verwezen wordt met name naar de aanwijzingen 4 en 6 tot en met 18. 5

Onder verwijzing naar het opdrachtgeversmodel is het binnen V&.W voorgekomen dat door een beleidsafdeling aan de betrokken wetgevingsjurist die alvast was begonnen aan het schrijven van een wetsvoorstel dat in het regeerakkoord was aangekondigd als absoluut prioritair, werd verweten dat hij niet had mogen beginnen omdat hem daartoe geen opdracht was verleend door de betrokken beleidsafdeling.

Een profiel van de wetgevingsjurist en 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist

35

afdelingen telkens geheel ter discussie. Het werk ontleent ook daaraan zeker charme en vormt mede daardoor een uitdaging. Beleidsafdelingen en wetgevingsafdelingen hebben elkaar hard nodig om een verantwoord product tot stand te brengen. Het verdient geen aanbeveling de tijd te verdoen met discussie over opdrachtgeversmodel, competenties e.d. 7 Organisatorische plaats van de wctgevingsafdeling binnen het ministerie In het verleden is ook interdepartementaal veel discussie gevoerd over de vraag waar de wetgevingsafdeling behoort te zijn ondergebracht, centraal - onder de hoede van de Secretaris-Generaal -, dan wel decentraal - onder de hoede van de DirecteurenGeneraal -. Persoonlijk heb ik ervaring met beide organisatiemodellen. Mijn ervaringen met beide modellen op het ministerie van Verkeer en Waterstaat zijn zo dat beide m.i. geschikt zijn. Bij het decentrale model past wél de kanttekening dat verzekerd moet zijn dat er voldoende hoeveelheid wetgevingswerk voorhanden is en derhalve voldoende kritische massa aan wetgevingsjuristen en daarmee ook carrièreperspectief voor de wetgevers. Voordelen van een centrale afdeling zijn m.i. in ieder geval concentratie van juridische deskundigheid, meer mogelijkheden tot opleiding van jonge juristen en meer mogelijkheden interessant legislatief werk te vinden. Mijn indruk is dat de centralisatietendens het afgelopen decennium sterker is geweest dan de decentralisatietendens. Als echt issue is dit punt m.i. niet meer aan de orde. Profiel van de wetgevingsjurist Wat maakt iemand nu geschikt voor het wetgevingsvak? In het algemeen geldt dat het gaat om een mix van generalistische en specialistische facetten. Onderstaand een poging tot rubricering. Juridische aspecten Allereerst - dit spreekt voor zich - dient men te beschikken over de noodzakelijke juridische en bestuurlijke bekwaamheden. Wil het wat worden, dan zal men parate kennis moeten hebben op het stuk van de wetgeving in het algemeen en in het bijzonder de meer specifieke eisen inzake wetgevingstechniek. O o k is hoe dan ook vereist dat men voldoende kennis en inzicht heeft ten aanzien van het openbaar bestuur. Ordeningsaspecten De wetgevingsjurist dient verder te beschikken over een zeer goed ordenend vermogen, waarbij zin en onzin, alsook hoofd- en bijzaken goed worden onderscheiden. Daarbij hoort de hang naar objectiveren: audi et alteram partem. Van de wetgevingsjurist mag verder grote precisie en gedegenheid worden verwacht. Aldus het Eindrapport van de Visitatiecommissie wetgeving Van wetten weten, ministerie van Justitie, april 2002, p. 5. 1 Veel minder kritisch over dit model is Karel Kraan (KJ. Kraan, 'Een vruchtbare samenzwering: HDJZ als professionele gemeenschap', in: M.M. den Boer e.a. (red.), Uit de openbare dienst, Juridische schetsen op V&W-terrein, Den Haag, HDJZ ministerie van Verkeer en Waterstaat 2004, p . 117-127).

36

MR. W . H . M . A . PLUIMAKERS

Die precisie heeft betrekking op alle facetten in het wetgevingsproces, de grote lijnen én de details, vanaf het secuur analyseren van gedachten omtrent wenselijke wetgeving, het onderkennen en zorgvuldig inventariseren van voor- en nadelen van bepaalde oplossingen, tot en met het secuur afwegen van belangen en de vormgeving. Eigenschappen als de geneigdheid tot objectiveren en over het hek kunnen kijken komen in dat kader heel goed van pas. Vormgevingsaspecten Hoe dan ook moet de wetgevingsjurist beschikken over bovengemiddelde, zeer goede schriftelijke uitdrukkingsvaardigheden. Men moet in staat zijn zich bondig en ook overtuigend en genuanceerd uit te d r u k k e n . M.i. ligt op dit punt een kernkwaliteit van de ware wetgevingsjurist: als deze niet beschikt over uitstekende redactionele vaardigheden, is hij in ieder geval niet geschikt voor het vak. Is dit aan de orde ten aanzien van de wetsartikelen, die zo kernachtig, duidelijk en sober mogelijk dienen te zijn, het geldt evenzeer voor de toelichting. Daarbij heeft het algemeen deel van de toelichting m.i. een enigszins ander karakter dan het artikelsgewijze deel. Voor het artikelsgewijze deel geldt dat het niet meer of minder dient te zijn dan een duidelijke en een juridisch sluitende toelichting op de desbetreffende wetsartikelen; dat deel van de toelichting heeft een overwegend juridisch karakter. Het is straks in overwegende mate de leidraad voor de interpretatie van de wet. Het algemene deel kan uiteraard ook bron zijn voor wetsuitleg, maar dat deel is m.i. primair ervoor bedoeld om nut en noodzaak van het wetsvoorstel te behandelen en de op hoofdlijnen gemaakte beleidskeuzes uiteen te zetten en te onderbouwen. Dat deel heeft meer een politiek karakter en is dan ook (mede) een oratio pro domo. Het is dan ook niet verwonderlijk dat niet name op dat deel wordt gereageerd door kamerleden, die gemiddeld genomen niet erg deskundig zijn in zaken van wetgeving. Het zal vaak zo zijn dat de wetgevingsjurist ook de overige begeleidende stukken, tenminste op het punt van redactie, voor zijn rekening neemt. Hierbij valt mede te denken aan de inleidende speech van de minister ten behoeve van de opening van het antwoord van de bewindspersoon tijdens de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel. Bij die speech komt het erop aan dat in kort bestek de essentialia van het wetsvoorstel goed over het voetlicht worden gebracht, waarbij de presentatie nauw luistert, met name bij die onderdelen die in de politieke arena (min of meer) omstreden zijn. Het ligt in de rede dat de wetgevingsjurist ook aan dat soort teksten de volle aandacht geeft, hetgeen betekent dat hij ook hier in staat moet zijn zich zakelijk, maar ook wervend en met overtuigingskracht uit te drukken. Zo mogelijk moet hier, anders dan bij de wetsartikelen en de toelichtende stukken, welsprekendheid worden betracht. De speech moet ook zo zijn gesteld dat kamerleden zich niet overdonderd voelen door verbaal geweld, waarbij alles uit de kast wordt gehaald om het eigen gelijk te bewijzen. Het parool is dus m.i. dat de wetgevingsjurist zelf in zijn werk zo weinig mogelijk ruis moet veroorzaken en dat zijn bewindspersoon ook niet moet aandoen. O o k dat is m.i. een aspect van professioneel handelen.

Ecu profiel van de wetgevingsjurist cu 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist

37

Sociale facetten

Het vorenstaande is lang niet voldoende, wil sprake zijn van een goed wetgevingsjurist. Weliswaar heeft het wetgevingswerk sterk solistische kanten, met name als moet worden geschreven. Telkens evenwel zal men voor het overige moeten samenwerken. Het voorbereiden en totstandbrengen van wetgeving is gemiddeld genomen al lang geen Alleingang meer van de wetgevingsjurist; een kenmerk is dat het, afgezien van het schrijfwerk, een bezigheid is die in groepsverband plaatsvindt. Wetgeven is ook mensenwerk. Dit gegeven stelt eisen ten aanzien van de attitude van de wetgevingsjurist. Bereidheid tot samenwerken is een must. Men moet daarbij het vermogen hebben zich te kunnen inleven in de gedachtewereld van anderen, die vaak werkzaam zijn in andere werelden en die vaak weinig kennis hebben van het wetgevingsproces of die niet scherp voor ogen hebben wat wetgeving kan bewerkstelligen. De habitus van de wetgevingsjurist behoort m.i. te zijn dat hij die anderen serieus neemt, dat ook laat blijken en in voor leken verstaanbare taal uitlegt welke juridische kanten bij een bepaald onderwerp aan de orde zijn. De wetgever moet dus goed kunnen communiceren. Als hij problemen heeft met een bepaalde aanpak, maakt hij de anderen deelgenoot van zijn problemen en geeft hij aan op welke wijze die problemen kunnen worden ondervangen. Dit laat onverlet dat men het de anderen niet te makkelijk moet maken. Men moet in staat zijn mensen scherp te bevragen en door te vragen als onvoldoende duidelijke antwoorden worden gegeven. 8 Men hoort er hierbij wél voor te zorgen dat dit gebeurt in een positief kritische sfeer. Horkerig of hautain gedrag hoort niet tot de kenmerken van de wetgevingsjurist. 9 Overige aspecten Onder dit opschrift vallen eigenschappen en bekwaamheden van zeer verschillende aard, die hieronder in willekeurige volgorde worden vermeld. Zij houden alle verband niet een bepaalde habitus, attitude of gerichtheid, los van de zojuist onder 3.4 besproken sociale facetten. Een eerste punt is - dit is m.i. zeer belangrijk - dat wordt beschikt over gezond verstand (common sense). Het komt de wetgevingsjurist goed van pas als hij zich geen knollen voor citroenen laat verkopen, en evenzeer als hij zich niet laat meesleuren in de waan van de dag. Nuchterheid is een prima eigenschap, ook in het wetgevingsvak. De voormalig Hoofdingenieur-directeur van de Waterstaat Hoogland beschrijft het proces inzake de voorbereiding van de Wet op de waterkering, waarin hijzelf de rol van beleidsambtenaar vervulde en mr. J.H.A. Teulings die van de wetgevingsjurist aldus: Als wij zeiden: "we willen gewoon zorgen, dat de bereikte veiligheid ook voor de toekomst gewaarborgd wordt", dan leek dat op het eerste gezicht duidelijk, maar Jan Herman (mr. J.H.A. Teulings, W P ) ging net zo lang door met doorvragen totdat óf hij het zo goed doorhad dat hij het ook aan een ander kon uitleggen óf wij gingen twijfelen of ons verhaal werkelijk wel zo consistent was. (J.R. Hoogland, 'Wat is een goede jurist', in: A. Driesprong e.a. (red.), Lex aquarum, Liber amicorum. Opstellen over waterstaat, waterstaatswetgeving en wetgeving opgedragen aan mr. J.H.A. Teulings, 's-Gravenhage: Centrale Directie Juridische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2000, p. 89). 9 Cf. K.J. Kraan, Op. cit., p. 121.

3»

MR. W . H . M . A . PLUIMAKEKS

Mijn ex-collega Jan Herman Teulings heeft wel eens gedebiteerd datje, om een goed wetgever te zijn, een zekere mate van slechtheid nodig hebt. Daar zit iets in, als hij daarbij doelt op besef van (mogelijk) goed én kwaad, dat al diegenen die op wat voor manier dan ook een rol in het wetgevingsproces spelen, k u n n e n veroorzaken. Het gaat dus om het vermogen om a priori rekening te houden met tegenvallers door onverwacht slecht gedrag van anderen. Zo kan het zijn d a t j e rekent op de medewerking van een organisatie of een persoon, terwijl achteraf blijkt dat dat helemaal niet zo is en dat men tracht tegen te werken. Als je het hier bedoelde besef hebt, kun j e daarop anticiperen en een strategie bepalen. Verder moet de wetgevingsjurist zijn plaats kennen. Egotripperij verdraagt zich moeilijk m e t het ambtelijk bestaan en a fortiori in zaken van w e t g e v i n g . De wetgevingsjurist moet er tegen kunnen dat zijn voorstel niet of niet helemaal wordt gevolgd door de politiek. Als "zijn" product wordt aanvaard, wordt het daarmee het product van een ander, namelijk van een minister, het kabinet of het kabinet en de volksvertegenwoordiging gezamenlijk. Uiteindelijk, in de politieke fase van de totstandkoming van de wet, is zijn plaats die tussen de coulissen en is hij de souffleur van degenen die Je verantwoordelijkheid dragen. Wie uit is op het verbinden van zijn naam aan h. t product, moet een ander vak kiezen, bijvoorbeeld dat van advocaat of van rechte;. Het hebben van gevoel voor verhoudingen hoort ook bij dit punt. De wetgevingsjurist zal verder resultaatgericht moeten zijn en t e m p o moeten k u n n e n m a k e n . Het gaat erom dat in een bepaald afgebakend tijdsbestek een product klaar behoort te zijn. Weliswaar is een zekere beschouwelijke inslag voor de wetgevingsjurist wenselijk, maar het wetgevingsvak is ongeschikt voor degenen die, om onzekerheid tegen te gaan of uit een te ver doorgevoerd perfectionisme, telkens weer n i e u w e studies willen verrichten teneinde te bezien of bepaalde aannames of keuzes voldoende zijn onderbouwd. Het betere kan hier de vijand van het goede zijn. Politiek en samenleving verwachten resultaten. Anders dan vroeger wel het geval was, komt een wetgevingsjurist niet weg met de opvatting dat "een beetje wet wel tien jaren kost". 10 Het wetgevingsproces kent aanzienlijke tempowisselingen. Dit is met name aan de orde in de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel of als een bepaald wetsvoorstel op andere wijze in politiek vaarwater komt. Politieke of maatschappelijke druk kan ertoe leiden dat in de hoogste versnelling moet worden gewerkt om een resultaat te k u n n e n laten zien. Dit soort situaties vergt dat de wetgevingsjurist stressbestendig behoort te zijn en met die tempowisselingen - die door anderen worden opgelegd - mee moet kunnen gaan: ook al wordt hem niet of nauwelijks tijd gegund, hij zal toch snel de nieuwe situatie moeten kunnen doorzien voor wat betreft de consequenties voor het wetsvoorstel. Het wetgevende werk vergt ook dat men voldoende volhardend is. De wetgevingsjurist is een van de weinige constante factoren in alle fasen van het wetgevingsproces. Dit adagium werd in vroeger dagen binnen Justitie verkondigd.

Een profiel van de wetgevingsjurist en 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist

39

In het wetgevende vak gaat het vaak om onderwerpen waaraan een aantal jaren intensief wordt gewerkt. Heel wat juristen brengen dat geduld niet op en zijn daarom reeds ongeschikt voor het vak. Niet ieder is het gegeven om soms week in week uit zonder veel externe contacten aan zijn bureau te werken aan teksten over telkens hetzelfde onderwerp. O m d a t de wetgevingsprocedure in hoge mate een iteratief proces is, waarbij in iedere fase, tot en met de behandeling in de Eerste Kamer telkens dezelfde vragen aan de orde (kunnen) zijn, is het bezitten van een zeker geduld voor de betrokken wetgevingsjurist noodzakelijk. Telkens opnieuw tot in de mondelinge behandeling door de Tweede Kamer, als daarom wordt gevraagd, zal moeten worden uitgelegd waarom het wetsvoorstel nuttig en nodig is, ook al is het punt al eerder uitvoerig belicht. Telkens ook, als dit aan de orde komt, zal serieus naar aanleiding van reacties moeten worden bezien of het wetsvoorstel niet kan worden verbeterd. Het is niet iedereen gegeven om blijmoedig telkens de discussie te voeren over dezelfde punten. De wetgevingsjurist zal verder moeten beschikken over ruggengraat en een zekere vasthoudendheid, met name als te lichtvaardig suggesties worden gedaan tot wijziging van de opzet van het wetsvoorstel, waartoe na grondig en gedegen beraad is gekozen. Anderzijds mag dit niet ontaarden in het a tort et a travers vasthouden aan bepaalde zaken. O p zekere momenten is de rek uit de (politieke) discussie en zal men ter wille van de aanvaardbaarheid van het wetsvoorstel met iets anders moeten komen. De wetgevingsjurist zal dan over de vereiste flexibiliteit moeten beschikken om de in zijn ogen betere oplossing te verruilen voor een andere, next-best-oplossing. Eigenschappen als gevoel voor strategie en tactisch inzicht - met name oog voor het beslissende m o m e n t u m - kunnen in dit soort gevallen - die zich overigens sporadisch voordoen - goed van pas komen. 1 1 Gevoel voor timing hoort daar ook bij: het kan zich voordoen dat op zeker moment de voorwaarden gunstig zijn om door te pakken. Die kans moet dan wél worden benut en men moet dan niet te beroerd zijn overuren te maken. Ook gevoel voor relativiteit kan dan te stade komen, al is het maar om je erbij neer te leggen als wordt gekozen voor een suboptimale oplossing. 12 Een punt dat met het vorenstaande verband houdt is dat de wetgevingsjurist moet beschikken over een op de maatschappij gerichte antenne. Bij het maken van afwegingen, het doen van (ambtelijke) keuzes en het presenteren van teksten en voorstellen dient hij telkens zijn omgevingsbewustzijn aan te spreken. Je moet het niet te gek m a k e n met j e voorstellen. H e t v o o r t d u r e n d r ö n t g e n e n van de relevante partijen waar j e mee te maken hebt bij de voorbereiding van een 11

K.J. Kraan, ' W e t g e v i n g en krijgskunst', in: A. Driesprong e.a. (red.), Lex aquarum, Liber amicorum. Opstellen over waterstaat, waterstaatswetgeving en wetgeving opgedragen aan mr. J.H.A. Teulings, 's-Gravenhage: Centrale Directie Juridische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2000, p. 338-350. 12 In zijn eerder geciteerde artikel in de bundel Uit de openbare dienst spreekt Karel Kraan over de droomjurist, die over een cascade van deugden beschikt, waartoe ook het vermogen tot relativering behoort, ook van die deugdengalerij zelf. Excellent and not too serious, op. cit. p. 123.

40

MR. W . H . M . A . PLUIMAKEHS

bepaald wetsvoorstel, is dus aangewezen, en, mede op basis van de bevindingen, het rekening houden met de opstelling van partijen. Je moet ook verder kijken dan de zaken waar men zich binnen het ministerie druk over maakt. Het is niet erg verstandig dwars tegen allerlei partijen met redelijke verlangens in te gaan. Anderzijds moet men ook niet per se willen behagen. Uiteindelijk is het uiteraard de politiek die hier beslist. Dit betekent dat tijdig aandacht van de bewindspersoon moet worden gevraagd als dit soort kwesties aan de orde zijn. De opsomming lijkt nog niet geheel sluitend. Een ouderwetse ambtelijke deugd als een dienende instelling ten opzichte van de minister en het parlement moet ook nog worden vermeld. Die dienstbaarheid mag echter niet leiden tot serviliteit. Indien men vindt dat een bepaald voorstel objectief gezien bezwaren heeft of risico's oplevert, is de wetgevingsjurist verplicht daarvoor aandacht te vragen. De zojuist groepsgewijs gerubriceerde kwaliteitseisen, die samen een profiel zouden kunnen opleveren van de functie van wetgevingsjurist, zijn niet alle in gelijke mate van toepassing bij alle processen van totstandbrenging van wetgeving. Het kan zijn dat de beleidsafdeling een betrekkelijk ondergeschikte rol speelt bij een bepaald wetgevingsproces. Te denken valt aan aanpassingswetgeving, dat wil zeggen wetgeving die ertoe strekt een aantal wetten aan te passen aan een reeds tot stand gebrachte wet. In dat kader zijn gemiddeld genomen veel minder beleidskeuzen aan de orde; het gaat daarbij vaak om nogal technisch getinte wetgeving. Een ander voorbeeld is de wetgeving die strekt tot implementatie van E G - w e t g e v i n g . ' 3 Voor dat soort wetgeving dient de wetgevingsjurist uiteraard wél te beschikken over juridische, ordenings- en redactionele bekwaamheden, maar sommige andere elementen van het profiel (bijvoorbeeld hetgeen onder Sociale facetten of Overige aspecten aan de orde is) kunnen onder die omstandigheden minder toepasselijk zijn. Tenslotte de vraag hoe goed kan worden beoordeeld of een bepaald persoon (sollicitant voor het wetgevingsvak) beschikt over zodanige kennis, vaardigheden en potenties dat hij te zijner tijd kan voldoen aan het profiel. De twee methoden die daartoe in mijn tijd, toen ik mij aanmeldde voor een functie bij de rijksoverheid, w e r d e n toegepast, zijn naar mijn indruk min of meer in o n b r u i k geraakt. Allereerst kwam het vroeger voor dat de sollicitant in een kamertje werd geplaatst, met verzoek in een beperkt aantal uren een juridische casus schriftelijk te behandelen. Alsdan werd getest niet alleen op redactionele vermogens, maar ook op analytische capaciteiten, terwijl verder moest worden blijk gegeven van oplossend vermogen. Je moest komen tot een juridisch en bestuurlijk verantwoorde oplossing en die ook goed k u n n e n motiveren. Daarnaast werd een psychologisch adviesbureau (destijds: de Rijks Psychologische Dienst) om een oordeel gevraagd ten aanzien van 13 M.i. levert het voorbereiden van autonome nationale wetgeving meer voldoening op dan de gebonden implementatie, eenvoudigweg omdat er veel meer vrije marge is, hetgeen de mogelijkheid biedt meer creativiteit in de vrije ruimte aan de dag te leggen. Het implementatiewerk is in mijn ogen vaak en in overwegende mate een nogal technische aangelegenheid. Indien de wetgevingsjurist niet erg gecharmeerd is van politiek gewoel behoefte heeft aan richtinggevend kader, kan dit aanleiding zijn om te kiezen voor implementatiewerk.

Een profiel van de wetgevingsjurist en 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist

41

de persoonlijkheidsstructuur van de sollicitant. M.i. functioneerde dit alles heel redelijk. Ik zou dan ook een revival van dit soort beoordelingspraktijken willen bepleiten. Twaalf tips voor de beginnend wetgevingsjurist Dit opstel sluit af met een aantal wenken, met name bedoeld voor de beginnend wetgevingsjurist. 1. Besteed zo weinig mogelijk energie aan competentiekwesties over de vraag of de beleidsafdeling dan wel de wetgevingsafdeling bevoegd is om iets te doen. In het voeren van competentiediscussies kan veel tijd gaan zitten, tijd die beter kan worden besteed aan de echte vragen van wetgeving. Ga gewoon zo snel mogelijk niet de beleidskompanen inhoudelijk aan de slag. 2. Zorg overigens voor een goede sfeer in de relatie met de beleidsafdeling. Een open mind ten aanzien van hetgeen door de beleidsafdeling wordt voorgestaan is zeer wenselijk. Voldoe zo weinig mogelijk aan de-vooroordelen die welig tieren bij beleidsafdelingen over wetgevers. Wees dus niet formalistisch, niet defensief, vertoon geen gesloten wereldbeeld, denk mee met het beleid en wees geen beroepsremmer in vaste dienst.' + 3. Tracht te bewerkstelligen dat de interne organisatie van het wetgevingsproces zo sinipehiiögelijk blijft. M.i. werkt het het best als de eigenlijke voorbereiding van het wetsvoorstel gebeurt in een kleine groep, waarbij te denken valt aan niet meer dan 2 tot 4 personen, die bereid zijn om samen te werken. In die groep zit in elk geval de wetgevingsjurist, bij voorkeur gesecondeerd door een junior, en de beleidsambtenaar die in staat is voldoende scherp aan te geven wat beleidsmatig wordt beoogd en die ook beschikt over de nodige contacten intern en extern, die moeten worden aangesproken om voldoende informatie over beleidsaspecten te verkrijgen. Wacht niet op behandeling in allerlei stuurgroepen, toetsgroepen of hoe ze ook mogen heten, waarin alles en iedereen is vertegenwoordigd, maar werk gewoon door. 4. Met het vorenstaande samenhangend: houd de vaart erin. Houd je aan je afspraken met betrekking tot het leveren van teksten en het ingaan van een volgende fase in het wetgevingsproces. Bestrijd gedurende het hele proces bureaucratische tendensen. Ga trechtermatig te werk en ga niet alle mogelijke detailvragen tegelijkertijd onderzoeken alvorens de pen op papier te zetten. Parkeer dergelijke punten van onderzoek en neem die ter hand bijvoorbeeld als een concept van het wetsvoorstel voor commentaar ligt bij externe instanties. 5. Wie schrijft, die blijft. Je trekt het initiatief de facto vanzelf- zonder datje competentiediscussies hebt gevoerd - naar je toe als je concepten van teksten levert. Heel vaak is gebruik dat de wetgevingsjurist de teksten levert voor de wetsartikelen 14 Als deze wenk meer wordt nagevolgd, zou de cursus bij De Baak "Leiding geven aan eigenwijze juristen", voorzover althans aandacht wordt besteed aan eigenwijze wetgevingsjuristen, kunnen worden gestaakt. Cf. K.J.Kraan Op. cit. p.117.

42

MR. W.H.M.A. PLUIMAKERS

en de artikelsgewijze toelichting, maar zie er niet tegenop om ook onderdelen van het algemene deel van de memorie van toelichting of zelfs het integrale algemene deel te schrijven. De ervaring leert dat de wetgevingsjurist gemiddeld over betere redactionele vaardigheden beschikt dan de gemiddelde beleidsambtenaar en ook veel meer kennis bezit van het rechtssysteem en de wetgevings-procedure. Veel energie wordt verloren door te wachten op bijdragen van beleidsafdelingen, terwijl verder de van die kant geleverde bijdragen nogal eens zodanig zijn dat zij niet zonder amendering vatbaar zijn voor het opnemen in de toelichting. Dit laatste kan leiden tot langdurige discussies met de beleidsafdeling, waarbij ook de verhoudingen onder druk komen te staan. Voorkom dit alles door j e ruimhartig op te stellen ten aanzien van de portie schrijfwerk. Bedenk hierbij dat het vaak zo is dat de wetgevingsjurist als enige partij juist is vrijgesteld voor dit soort werk, terwijl de doorsnee-beleidsambtenaar het wetgevende werk er vaak maar bij doet. Een goede methode is om zelf het schrijfwerk te doen nadat j e de relevante partijen g r o n d i g hebt geïnterviewd. In de hier beschreven benadering valt de regie je feitelijk als vanzelf in de schoot. 6. Begin spoedig na het verrichten van de analyse op hoofdlijnen en de verkenning van de gewenste oplossing met het schrijfwerk door het ontwerpen van een eerste concept. Het schrijfproces is een probate methode om erachter te komen of de materie wel goed is doordacht. Vluchten kan niet meer als je jezelf tot taak stelt de afgesproken hoofdlijnen van een onderdeel van een beoogde wettelijke regeling te converteren in wetsartikelen en toelichting. Al werkende weg komen als vanzelfde vragen op die je in de discussies over het hoofd hebt gezien. 7. Zeg nooit alleen maar nee tegen voorstellen van beleidsafdelingen 0111 iets zus of zo te regelen. Met een veto help je de zaak niet verder en het is ook niet nodig. Er zijn m.i. vrijwel altijd varianten te verzinnen die redelijkerwijs wél acceptabel zijn voor beide partijen. Bedenk dat de geldende rechtsorde beslist geen gesloten systeem is en dat wat gisteren niet kon, morgen misschien wél kan en zelfs wel wenselijk is, althans moet gebeuren. 8. Gedraag j e niet als studeerkamergeleerde. Ga je in het land oriënteren ten aanzien van het probleem waarvoor een wettelijke regeling wordt verlangd en wacht niet totdat de beleidsafdeling je de resultaten van haar onderzoek toezendt met verzoek een en ander in wetgevingsteksten 0111 te zetten. Door een externe oriëntatie krijg je een beter beeld van de problematiek, hetgeen je helpt in het verdere proces van wetgeving. Je leert aldus ook de relevante actoren kennen, waar j e j e voordeel mee kunt doen als later in de wetgevingsprocedure om informatie wordt gevraagd die ten departemente niet beschikbaar is. Je hebt dan, voor zover nodig, j e contacten, die j e k u n t aanspreken om bepaalde informatie te verkrijgen. Zorg ook voor contact met diegenen die straks de wet zullen gaan uitvoeren en toon je ontvankelijk voor suggesties vanuit de uitvoeringspraktijk.

Een profiel van de wetgevingsjurist en 12 wenken voor de beginnende wetgevingsjurist

43

9. Zorg dat ten tijde van de mondelinge behandeling van je wetsvoorstel je agenda vrij is en je op je post bent. Dat betekent datje in die fase permanent telefonisch en via de computer beschikbaar bent. De mondelinge behandeling van het wetsvoorstel, met name die in de Tweede Kamer, is een m o m e n t suprème in de procedure. De wetgevingsprocedure heeft in die dagen bij uitstek haar eigen dynamiek. Posities kunnen razendsnel veranderen. Het is dan zaak zo snel mogelijk op de hoogte te zijn, teneinde binnen de kortste termijn conclusies te trekken ten aanzien van de vraag wat die nieuwe ontwikkelingen voor de verdere behandeling van het wetsvoorstel kunnen betekenen en je bewindspersoon goed te kunnen bedienen. Je moet op het vinkentouw zitten om de speeches van de kamerleden die het woord gaan voeren over het wetsvoorstel te pakken te krijgen. Het kan ook zijn dat een kamerlid behoefte heeft aan ambtelijke bijstand, bijvoorbeeld voor het formuleren van amendementen. Het kan ook zijn dat hij meer wil weten over de achtergronden van een bepaald element van het wetsvoorstel. Je moet dan zo snel mogelijk actie o n d e r n e m e n , niet alleen om hem te bedienen, maar ook om je af te vragen wat zijn vragen zouden k u n n e n b e t e k e n e n voor (de verdediging van) het wetsvoorstel. Het kan ook zijn dat de minister ineens tijd in zijn agenda vrijmaakt en met j e wil praten over het wetsvoorstel teneinde zich te prepareren op de mondelinge behandeling. ' Zorg er dus voor d a t j e agenda in de dagen vóór de mondelinge behandeling zo vrij mogelijk is en onderhoud intensieve contacten met het Bureau SecretarisGeneraal, dat meestal wel weet wat er speelt in de Kamer en dat dichtbij de bewindspersoon zit. Aarzel niet om van het momentum gebruik te maken door suggesties te doen om tegenstellingen te overbruggen o f t e verzachten. 10. Prepareer je met het oog op de mondelinge behandeling door grondig te kijken naar de punten van kritiek die in de schriftelijke behandeling van het wetsvoorstel door het parlement naar voren zijn gekomen. Meestal is het zo dat daarop wordt teruggekomen in de mondelinge behandeling. Zorg er bij voorbaat voor dat er een schriftelijk stuk beschikbaar is, waarin wordt ingegaan op de kritiekpunten en probeer nog nieuwe gezichtspunten of nadere informatie te verwerven ter versterking.van het betoog. 11. Het werk houdt voor de wetgevingsjurist niet op als de wet in het Staatsblad is geplaatst. Ook los van de kwestie dat vaak nog nadere of verdere regelgeving nodig is (bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling) dient de wetgevingsjurist zijn bijdrage te leveren aan de nazorg. Daarmee wordt gedoeld op het geven van voorlichting, schriftelijk en mondeling over de consequenties van de wet. Daarnaast dien je beschikbaar te zijn om over vragen van wetsinterpretatie die in het bijzonder zullen spelen in de eerste jaren nadat de wet in werking is getreden, je aandeel te leveren. Er is immers niemand aan te wijzen die beter in staat is aan te geven hoe de wet dient te worden verstaan daar waar deze kennelijk vragen oplevert.

44

12. Het vak leer je - hoe voortreffelijk ook de opleiding is aan de Academie voor W e t g e v i n g - toch het best door het gewoon in de praktijk te gaan doen. Verzeker je van supervisie van een oude rot in het vak, die voldoende tijd n e e m t om j e g r o n d i g uit te leggen wat er allemaal mis is aan j e concept en die het nog leuk vindt ook om iemand iets te leren. T o t slot Het vorenstaande mag ook worden verstaan als een ode aan het vak van wetgevingsjurist, een vak dat, als j e er geschikt voor bent en voldoet aan het geschetste profiel, en dat is, zoals uit het vorenstaande moge blijken, lang niet iedere jurist, afgezien van misschien soms wat frustratie, veel voldoening kan opleveren, juist omdat het een appèl doet op veel van de hierboven aangestipte eigenschappen en bekwaamheden. In zijn eerder aangehaalde artikelen heeft Karel Kraan zich ook beziggehouden met de vraag over welke eigenschappen de wetgever of meer algemeen de bij een ministerie werkzame jurist behoort te beschikken, wil hij de boot niet missen en de strijd winnen. Dit opstel borduurt daarop voort en wordt aan hem opgedragen, niet veel waardering voor de wijze waarop hij de functie van Hoofddirecteur Juridische Zaken bij V & W heeft vervuld. Karel, je zult in je nieuwe functie de dynamiek der departementen van algemeen bestuur nog missen!

Juridisch kwaliteitsbeleid: de Balanced ScorcCitrd

45

Juridisch kwaliteitsbeleid: de Balanced ScoreCard

mr. H.M.

Linthorst* Het hoeft niets te zijn, als het maar wat lijkt.

Ik vermoed dat Karel Kraan de eerste directeur van een juridische stafdirectie is geweest, die systematisch aan de slag is gegaan met juridisch kwaliteitsbeleid binnen zijn directie. Je had natuurlijk ook altijd wel het wetgevingskwaliteitsbeleid van het Ministerie van Justitie, maar dat ging en gaat toch vooral over de kwaliteit van het werk van andere ministeries. In de vraag wat het precies inhield, heb ik mij nooit zo verdiept. Ik begreep wel dat het iets te maken had met een model van de Stichting Nederlandse Kwaliteit. Dat deed mij altijd denken aan "Koopt Nederlandsche waar; dan helpen wij elkaar"; maar dat mag niet meer van Brussel. Later kwam ik zijdelings weer in aanraking met dat model, toen bij mijn ministerie, Economische Zaken (EZ), werd afgekondigd dat iedere directie een "balanced scorecard" (BSC) moest hebben. Daarbij werd overigens in eerste instantie geen gewag gemaakt van kwaliteitsbeleid. Het had meer te maken, dacht ik, met VBTB. H e t idee was, dat al het geld dat door de ministeries wordt uitgegeven beter verantwoord moest worden. Niet alleen wat betreft de rechtmatigheid, maar vooral ook gelet op doelmatigheid en effectiviteit. Je zou denken dat het daarbij primair o m beleidsgelden en beleidsdirecties zou gaan, maar zo gemakkelijk kwam ik daar niet vanaf. Nee, de gedachte was: ook een stafdirectie geeft geld uit, al zijn het slechts de personeelskosten, en we willen ook daarvan weten of die goed zijn besteed. Dus werd ook de juridische stafdirectie van EZ, W J Z , onderworpen aan de zogenaamde werkplancyclus, die met zich brengt datje vóór de aanvang van een kalenderjaar, in een werkplan, moet zeggen w a t j e van plan bent te gaan doen en na afloop ervan, in eenjaarrapportage, moet zeggen watje gedaan hebt. Daarbij is het, ik zeg het maar voor alle duidelijkheid, niet goed genoeg om in het werkplan te zeggen d a t j e van plan bent de wetten te maken die het beleid graag gemaakt wil hebben, de juridische adviezen te geven die je gevraagd worden en de beroepszaken te behandelen die er zoal binnenkomen. Dat kan beter. Met een beetje goede wil kan j e best verzinnen welk werk er waarschijnlijk op je afkomt en hoeveel mankracht j e daarvoor waarschijnlijk in gaat zetten. En dan blijkt, wonderbaarlijk, het totaal van de menskracht die je voor al die werkzaamheden gaat inzetten precies overeen te komen met het aantal fte's van je directie! Iedereen blij? N o g niet helemaal. Want het kan nóg beter.

Huub Linthorst is directeur Wetgeving en Juridische Zaken bij het ministerie van Economische Zaken.

46

MR. H . M .

LINTHORST

Wat bij dit alles namelijk wat onderbelicht blijft, is de vraag "waar doen we het allemaal voor"? Wat is, in het managementjargon, onze "missie"? Denk ook hierbij vooral niet, dat die vraag simpel te beantwoorden is. Je komt al onmiddellijk te staan voor vragen als: doen wij dingen vooral omdat ze ons gevraagd worden, of hebben we ook onze eigen taken, wellicht zelfs controletaken, en onze eigen (kwaliteits)normen? Daar valt heel lang en met heel veel mensen over te delibereren. Dat is ook precies de bedoeling. Daarbij geldt: uiteindelijk doet het er niet zo veel toe wat er in die missie komt te staan. Waar het om gaat is het proces dat tot die missie leidt; dat een hele directie eens flink bezig is geweest met de zin van het bestaan. Ergens klopt er natuurlijk iets niet in deze redenering. Als gevolg van het personeelsverloop is er al snel een groot deel van het personeel dat niet deel heeft genomen aan dat proces en geen idee heeft hoe men tot de missie van de directie gekomen is. Je zou dan dus de hele operatie nog eens opnieuw moeten doen. Maar dat is óók wat gek, want een missie moet een zekere bestendigheid hebben. Iedere vijfjaar een nieuwe missie maakt een èrg rare indruk. Het mooiste is een missie die reeds bij eerste lezing onmiddellijk duidelijk en overtuigend is, zodat hij ook aan nieuwe medewerkers nauwelijks uitgelegd hoeft te worden. Maar in dat geval kun j e hem waarschijnlijk ook binnen vijf minuten bedenken en mis je dat geweldige wordingsproces. Overigens ben ik zo'n heldere missie nog nooit tegengekomen, althans niet bij een juridische stafdirectie. Ze maken allemaal een wat gekunstelde indruk. Maar, als gezegd, voor de praktijk van de werkplancyclus en de BSC doet dat er niet zo veel toe. Is er eenmaal een missie, dan kan een werkplan onmiddelijk opgeleukt worden met redeneringen in de trant van: we gaan dit-en-dat doen, en dat moéten we wel doen, omdat wij anders onze missie niet kunnen volbrengen. Dat doet het prima! Maar, nog steeds kan het beter. En daar komt de BSC aan te pas. Gesteld voor de opdracht een BSC voor WJZ te ontwerpen, heb ik een boekje geleend over de BSC en het INK-model. Daaruit bleek mij, dat de BSC en het I N K-model nauw aan elkaar verwant waren, maar toch ook weer nèt even anders. Leentjebuur spelen bij Karel leek dus geen oplossing. De oplossing stond echter in het boekje zelf. Het bevatte een voorbeeld van een BSC, dat met enige kleine aanpassingen zó gebruikt kon worden bij W J Z . Zie figuur i. Zo'n BSC is opgebouwd uit vier lagen. Die staan voor 4 perspectieven van waaruit je naar het functioneren van een organisatie kunt kijken. Je moet zo'n BSC van beneden naar boven lezen. Het laagste niveau is dan dat van het verbeterperspectief. Daarboven ligt het niveau van het interne perspectief. Dan komt het klantenperspectief en ten slotte is er het perspectief van het resultaat. Dat is waar het uiteindelijk allemaal om gaat; de missie dus. Het kunstje is, om vanuit ieder perspectief zogenaamde kritische succesfactoren (KSF-en) te benoemen. In figuur 1 hebben ze ieder hun eigen vakje. En vervolgens moeten ze in een logisch, oorzakelijk verband met elkaar gebracht worden. Dat visualiseer je met pijlen. Dus, weer onderaan beginnend, kennis & vaardigheden zijn een voorwaarde voor - onder meer - kwaliteit. Kwaliteit leidt - mede - tot een goede service en dus tevredenheid van de klant en daardoor ook tot het realiseren van de missie, maar het draagt ook rechtstreeks bij aan het realiseren van de missie. Enz.

Juridiscli kwaliteitsbeleid: de Balanced ScorcCcird

47

Maar dan zijn we er nog niet. Bij KSF-en horen "kwantitatieve prestatie-indicatoren" (KPI-en) en bij die KPI-en horen weer "streefwaarden" (SW). Dat was even worstelen met de materie. De grootste fout die je daarbij kunt maken is: het allemaal te serieus nemen. Je gaat - niet geheel ten onrechte - denken: op die KPI-en wordt ik natuurlijk afgerekend, dus ze moeten wel een héél getrouw èn volledig beeld geven van wat er werkelijk toe doet. Nou, vergeet dat maar, want dat lukt nooit. O m twee redenen. De eerste is, dat de mate waarin streefwaarden gehaald worden zelden louter afhankelijk is van j o u w organisatie. In het vorenbedoelde boekje had ik al gelezen, dat een BSC eigenlijk alleen goed gehanteerd kan worden bij organisaties waarvan succes of falen slechts in zeer beperkte mate afhankelijk is van anderen. Even heb ik toen overwogen om aan mijn opdrachtgevers te melden, dat ik om die reden helaas geen BSC kon maken. Ik schatte echter in, dat men dat niet zou willen horen. Dus heb ik braaf de BSC gemaakt, maar bij s o m m i g e streefwaarden wel als voorbehoud opgenomen: "voor zover te wijten aan WJZ". Het tweede probleem is, dat succes of falen van een juridische stafdirectie slechts in zeer beperkte mate valt te vangen in objectieve, kwantitatieve gegevens. Als je je suf prakkiseert, kun je er wel een paar bedenken, maar vervolgens denk j e : maar dat dekt de werkelijkheid bij lange na niet en geeft dus geen getrouw beeld! Dat kan wel zijn, maar daar moetje niet mee zitten. Beter een paar exact ogende KPI-en dan helemaal niets. Het hoeft niets te zijn, als het maar wat lijkt. Bedenk daarbij, dat de gedachte achter de BSC - en achter alle audits en certificeringsystemen - uitgaat van een fictie: als het met een lijstje kwantitatieve; afvinkbare gegevens wel goed zit, dan zal het met het reilen en zeilen van de hele organisatie wel goed zitten. Onzin natuurlijk, maar als men dat nou wil denken, wat hindert het? Mits je maar daarnaast je eigen professionele opvattingen over kwaliteit, succes en goed presteren handhaaft en op basis daarvan voortdurend je eigen, subjectieve waarnemingen blijft doen. Dan blijft je persoonlijke, professionele integriteit intact. Die BSC is voor erbij. Wat ook erg hielp was de, met enige moeite, aan de bedrijfsvoeringsgeleerden op het ministerie ontfutselde tegemoetkoming, dat die KPI-en niet allemaal echt objectieve gegevens hoefden te zijn, maar ook min of meer subjectief van aard konden zijn, en bij voorbeeld voort konden komen uit een enquête. Dat loste een hoop problemen op. H o u d t regelmatig een klanttevredenheidsenquête en een personeelstevredenheidsenquête, en je hebt - mitsje niet met open vragen werkt, maar laat scoren met getallen - een vracht kwantitatieve gegevens, waar je iets mee kunt. De laatste fase, na het benoemen van de KSF-en en de KPI-en, is die van het vaststellen van de streefwaarden. Dan wordt het voor je gevoel écht menens, want daarop ga je afgerekend worden, d e u k j e . O o k hierbij geldt echter: neem het allemaal niet te serieus. Wat mij érg geholpen heeft, was kennis nemen van hoe andere dienstonderdelen hiermee omgingen. Eén van de mooiste was de SW die bij de directie personeelszaken werd gehanteerd voor het ziekteverzuim: maar liefst 10%, toevallig nét iets boven het feitelijke cijfer. Van een ander dienstonderdeel, dat ooit nog eens een prijs voor het beste jaarverslag (mét BSC) gewonnen had, leerde ik, dat als j e een paar procent van je personeelsbudget uitgeeft aan opleidingen, het met de kennis in je organisatie wel goed zit. Ik was er zelf niet op gekomen, maar heb het vrolijk overgenomen

48

MR. H . M .

LINTHORST

en er nooit enige kritiek op gehoord. Maar de allermooiste was - weer bij die directie personeelszaken - de SW die hoorde bij een KPI over de kwaliteit van het personeel: geen negatieve personeelsbeoordelingen. Het realiseren daarvan heb j e zelf volledig in de hand! En het personeel zal er zéér blij mee zijn. Aan mijn beroepseer voelde ik mij verplicht om bij een aantal belangrijke KPI-en als streefwaarde " o " op te n e m e n . Liever moeten uitleggen waarom het geen o geworden is dan vooraf al berusten in enig falen, zo voelde het ongeveer. O f ik mij daarbij wel aan de regels van het spel heb gehouden, betwijfel ik. Want als de ervaring uitwijst dat het nooit o is, maar altijd rond de 5 uitkomt, moetje, geloof ik, als streefwaarde 4 invullen. Dan kun je - zo is de gedachte - daarop sturen. Maar ik kon het niet over mijn hart verkrijgen om te doen alsof ik een aantal verloren beroepszaken per jaar best acceptabel vind. Het deed mij denken aan het verhaal dat in militaire dienst de ronde deed: bij een NAVO-oefening " m a g " 1% sneuvelen. Dat soort cynisme laat ik liever over aan de militaire professie. Het resultaat was een BSC, waarmee ik een werkelijk overweldigend succes heb geboekt. Men vond het prachtig! Niets van kritiek in de trant van "zijn dit wel de goede KSF-en?", "zijn er niet meer KPI-en te bedenken?" of " k u n n e n die streefwaarden niet wat anders?". Het geheel ging erin als koek. O o k de jaarlijkse besprekingen waren een makkie. Stond een streefwaarde op o, en was de feitelijke realisatie hoger, er werd nauwelijks aandacht aan geschonken. Dat bleek ook helemaal niet de bedoeling. Omdat ik de opdracht gekregen had een BSC te maken, leefde bij mij de gedachte dat de opdrachtgever iets wilde doen met die BSC, en de bijbehorende jaarrapportages. Bijsturen bij voorbeeld. Dat was echter een groot misverstand. Aan mij werd na eenjaar de vraag gesteld, of ik nu veel profijt had gehad van de BSC, vooral in termen van extra sturingsmogelijkheden. Die vraag beantwoorde ik, geheel naar waarheid, met "nauwelijks". Dat had ik niet m o e t e n doen. Veel van het krediet, dat ik had o p g e b o u w d met mijn prachtige BSC, heb ik daarmee weer verspeeld. Het had kennelijk iets van de succesvolle leerling die zich tegen zijn oude leermeester keert, door op te merken dat de opleiding eigenlijk maar matig was. Dat doet pijn. Inmiddels zijn de wonden geheeld en heeft de mode in de bedrijfsvoering al weer een nieuwe draai genomen: bij EZ is de BSC voor stafdiensten onlangs afgeschaft, althans facultatief gemaakt. Maar zo gemakkelijk komen ze niet van mij af: die BSC houd ik erin. Want, hoe gek het ook klinkt na al het bovenstaande, ik ben er wel een beetje van gaan houden. Het ziet er erg professioneel uit en het kost eigenlijk vrij weinig moeite. Dan is het ook niet erg als het vrij weinig nut heeft. Ik ben zelfs geneigd de BSC te propageren bij andere departementen. Bij mijn eigen departement speelt het niet, maar ik ken inmiddels tè veel (oud-)directeuren van juridische stafdirecties, die bij hun aantreden van hun SG te horen kregen, dat het vooral de bedoeling was dat zij hun juristen eens wat soepeler mee lieten denken met het Beleid. De BSC is een prima instrument 0111 inzichtelijk te maken dat er méér is. Met het vertrek van Karel Kraan zal het juridische kwaliteitsbeleid bij V&W niet verdwijnen, zo schat ik in. Maar laat er daarnaast vooral ook gewoon kwaliteit bij HDJZ blijven. Karel heeft dat.

Juridisch

kwaliteitsbeleid:

de Baïanced

ScoreCard

49

Missie " IVJZ maakt zich er sterk voor dat EZ in juridisch opzicht effectief handelt' K$I:: KPl:

.SIK.'

realisatie missie afwezigheid afbreuk, b.v.: - negatieve publiciteit - rapporten A R K en Nationale Ombudsman - wetenschappelijke kritiek - verloren beroepszaken o (althans voor zover te wijten aan WJZ)

KSF: KPl: .SIK

Kwaliteit KSF: foutloos werken KPI'en: a. ingebrekestellingen EU b. adviezen/rapportages RvSt c. visitatie SVV: a. o b. o dicta 4 en _s c. geen fundamentele kritiek

\ << >

UJ UJ

ai. ai, UJ ÜJ

oa

\ 'NO

•—«

UJ

<

Service goede en tijdige service tevreden klanten in enquête op alle onderdelen ten minste voldoende scoren-

Organisatie KSF: efficiënte organisatie KPI'en: a. doorlooptijden i. juridische adviezen ii. implementatie E U - r lijnen iii. beslissingen op bezwaar b. bereikbaarheid c. bezettingsgraad .SIK: a. i. in enquête voldoende ii. o termijnoverschrijdingen iii. So% binnen wettelijke termijn of overschrijding met instemming bezwaarde b. in enquête voldoende scoren c. ten minste yo%

Kennis & vaardigheden KSF: voldoende kennis & vaardigheden KPl'en: a. opleidingsbudget b. bestede uren c. oordeel klanten .SIK: a. 2% P-budget en dat uitputten b. 5% e. in enquête voldoende scoren

figuur

Stijl KSF: adequate attitude / stijl KPFen: a. beleidsgevoeligheid. samenwerken, creativiteit b. pro-activiteit c. onafhankelijkheid .SIK; a. - in enquête voldoende scoren - geen fundamentele kritiek in projectevaluaties b. in enquête voldoende scoren c. ?

Medewerker tevredenheid KSF: tevreden medewerkers KPl: a. oordeel medewerkers over o.in.; - werkdruk - ontwik kei mogelijkheden b. verzuim meldingsfrequentie c. kort ziekteverzuim SVV: a. in enquête voldoende scoren b. c. minder dan 4%

50

De kunst van het leidinggeven aan juridische professionals

51

D e kunst van het leidinggeven aan juridische professionals

prof. mr. CR.

Niessen*

Aanleiding Eén van de grote fouten uit het "Grote foutenboek" van Klinkers is het aansturen van professionals.' Dat is volgens hem een grote fout, want professionals die van bovenaf door managers worden aangestuurd, gaan zich ergeren, gaan ontwijken en gaan weg. Maar waarom is dat dan een grote fout? Dat vereist enige uitleg, die ik hieronder poog te bieden. In wezen komt het hierop neer, dat het begrip "aansturen" niet compatibel is met het concept "professional". Laten we ter verheldering van onze gedachtegang elk van beide noties nader beschouwen. "Aansturen" "Aansturen" ligt hedendaagse managers in de mond bestorven, net zoals "afrekenen". Er zijn nog steeds managers, die welgemoed aan het "aansturen" zijn en hun medewerkers "afrekenen" op bepaalde prestaties, terwijl deze managers op hun beurt worden "aangestuurd" door hogere échelons en door deze worden "afgerekend" op hun prestaties. De vraag is, of de arbeidende mens in de organisatie daar allemaal veel gelukkiger van wordt. Ik dacht het niet. "Afrekenen" en "afrekencultuur" hebben langzamerhand een pejoratieve klank gekregen. Terecht, maar over "afrekenen" wilde ik het in deze bijdrage niet hebben. Het gaat mij om "aansturen". En "aansturen" zou het verdienen om ook een pejoratieve klank te krijgen. "Aansturen" is immers een bepaalde vorm van leidinggeven, die men ook wel aanduidt met "hands on" leidinggeven. En dat is een soort leidinggeven waarbij de organisatie waaraan leiding wordt gegeven, de teugels en breidels strak om het lijf voelt. Voordat wij evenwel k u n n e n concluderen dat " a a n s t u r e n " nou net niet de managementstijl is die bij uitstek geschikt is om leiding te geven aan professionals, moet eerst ingegaan worden op het begrip "professional". "Professional" "Professional" is een containerbegrip. 2 Men kan zich een continuüm voorstellen met aan de ene kant het begrip "professional" als aanduiding voor hen die in tegenstelling tot amateurs, van hun talent hun beroep hebben gemaakt, zoals professionele

1

Ron Niessen is bijzonder hoogleraar op de Ien Dales Leerstoel (UvA). Hij is medewerker en chef geweest van de Stafafdeling Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken, toen Karel Kraan daar ook werkte. Leo Klinkers, Vakvercislen voor politiek en beleid. Geboden en verboden in alfabetische volgorde, Meise z.j., p. 73; zie ook p. 12-13.

52

i'HOF. MR. C R . NlESSEN

sporters. In het midden van het continuüm zien wij de professionals als personen die een bepaald beroep uitoefenen, en geheel aan het andere uiteinde de professionals die hun beroep op een bepaalde wijze uitoefenen. Strikt onderscheid tussen elk der soorten professionals is moeilijk aan te brengen. Een violist in een symfonieorkest bijvoorbeeld kan men zowel rekenen tot degenen die in tegenstelling tot een amateur-violist, van zijn talent zijn beroep heeft gemaakt, als tot degenen die een bepaald beroep uitoefenen, als tot hen die hun beroep op een bepaalde wijze uitoefenen; dat laatste vooral als het hier de eerste violist van het orkest betreft, dan wel een improviserend jazzviolist a la Stéphane Grapelli. Ik wil mij in deze bijdrage beperken tot de professionals die hun beroep op een bepaalde wijze uitoefenen, en - zoals naderhand zal blijken — tot de juridische professionals bij de overheid. Weggeman heeft het over "professionals die op een creatieve, improviserende manier verondersteld worden bezig te zijn met het realiseren van de doelen van de organisatie waarvan ze lid zijn".3 Weggeman onderscheidt tussen Improviserend werkende, en Routinematig werkende professionals: I-Profs en R-Profs. O n d e r een I-Prof verstaat hij iemand die op basis van creativiteit en improvisatietalent voortdurend nieuwe informatie produceert; informatie in de zin van concrete of abstracte gegevens die vroeg of laat belangwekkend of waardevol worden geacht. Deze omschrijving van de I-Prof komt het meest overeen met de algemene omschrijving van professionals van Weggeman, die ik zo-even weergaf. O n d e r R-Profs verstaat hij iemand die min of meer routinematig een bepaalde vaardigheid op een zeldzaam h o o g niveau weet toe te passen ("vakmanschap door meesterschap"). Als wij deze omschrijvingen confronteren met de definitie van professional waaraan Biemans in navolging van Jamous en Peloille de voorkeur geeft, dan lijkt het erop dat Biemans onder "professional" vooral de I-Prof verstaat.* Zij meent immers dat professionals diegenen zijn die moeten functioneren in een functie met een hoge Iiideteniiiiiatioii/Teclinicality Ratio. Dat wil zeggen een functie waarin de vraagstukken die behandeld moeten worden een hoge mate van onbepaaldheid (iiideteniiiiiation) hebben, waarbij de technische vaardigheden die b e t r o k k e n e heeft geleerd of verkregen (tecliniccility) slechts in geringe mate aan de oplossing van die vraagstukken kunnen bijdragen. In Biemans' omschrijving zijn creativiteit en improvisatievermogen belangrijke assets voor een professional, welke competenties wij vooral tegen komen bij de I-Prof van Weggeman, en niet of minder bij diens R-Prof O m het beeld te verhelderen geef ik hier het schematisch overzicht van Weggeman weer van de karakteristieken van I-Profs en R-Profs.

Zie voor het navolgende ook mijn rede bij de opening van de Academie voor Wetgeving op 3 september 2001 te Den Haag, niet in druk verschenen. 3 M. Weggeman, Leidinggeven aan professionals, 1' dr., derde oplage 1993, p. 12 en 26-31. Hij haalt ook het populaire gezegde aan (p. 44): Een professional is iemand die oplossingen bedenkt voor problemen die je niet gehad zon hebben zonder die professional. 4 P.J. Biemans, Professionalisering van de personeelsfunctie. Delft 1999, p. 23 e.v..

De kunst van het leidinggeven aan juridische professionals

I-Prof • improviseert • maakt informatie • kennis is de drijvende kracht • scoort op flexibiliteit • vernieuwt op basis van creativiteit • heeft geleerd te leren ('doublé loop learning')

53

R-Prof • werkt routinematig • overtreft normen en standaarden • ervaring is de drijvende kracht • scoort op efficiency • verbetert op basis van concentratie • leert steeds meer over hetzelfde ('single loop learning')

In de werkelijkheid kunnen mijns inziens (delen van) beide typologieën in één mens voorkomen. Bovendien kunnen in een bepaalde levensfase I-Profs graag R-Profs willen worden. Welke karakteristieken passen nu het meest bij de juridische professional bij de overheid? Dat hangt ervan af, met welke functie de juridische professional bij de overheid belast is. In wezen zijn er vier soorten juristen bij de (rijks)overheid werkzaam: zij die rechten hebben gestudeerd en daar verder in hun functie niets mee van doen hebben; zij die bestaande regels toepassen in concrete gevallen; de juridisch adviseurs die over verschillende juridische terreinen (staats- en bestuursrecht, ambtenarenrecht, civiel (arbeids)recht, EU-recht etc.) adviezen geven aan de departementsleiding, het liefst met een beetje bestuurlijk oog bezien; de wetgevingsjuristen. De regeltoepassers - de uitvoeringsjuristen - zie ik meer als R-Profs; de wetgevingsjuristen meer als I-Profs en de juridisch adviseurs staan hier zo'n beetje tussenin. Rechters (tot welk ambt Karel Kraan, voor wiens afscheid deze bijdrage is geschreven, nu is geroepen) idem; ook zij moeten vaak creatief zijn in het interpreteren van bestaande wetgeving en in de toepassing daarvan op het individuele geval. Leidinggeven aan professionals De grote moeilijkheid bij dit onderscheid is, dat in de ogen van Weggeman voor I-Profs een andere managementstijl nodig is dan voor R-Profs. De chef van een groep I-Profs - en hier verbind ik het betoog van Weggeman met dat van Biemans - zal in beider opinie aan hen een grote mate van ruimte moeten gunnen om met hun creativiteit de indetmnination van het openbaar bestuur van mogelijke oplossingen te voorzien. Dit zou meebrengen dat de chef zich niet teveel met het werkproces van zijn mensen moet bemoeien, maar wel dat hij aangeeft wanneer wat klaar moet zijn. Voor het overige zou hij "een warm nest" moeten bieden: hij moet zorgen voor een inspirerend en aangenaam werkklimaat. Zo'n werkklimaat houdt in mijn ogen onder meer in dat de chef aan deze profs ruimte laat om hun creativiteit te ontplooien en ze veiligheid biedt tegen een boze buitenwereld die op output wil sturen, die denkt dat meten weten is en daarvoor allerlei kwantitatieve gegevens wil hebben en die werkprocessen wil evalueren en functionarissen op de output wil afrekenen. Zo'n werkklimaat houdt ook in dat de chef vertrouwen geeft aan zijn medewerkers. Wie vertrouwen geeft, krijgt vertrouwen terug: medewerkers gaan zichzelf verantwoordelijk voelen voor de kwaliteit van het product en de voortgang van het productieproces. Een inspirerend en aangenaam werkklimaat brengt ook mee dat de chef zo mogelijk alle informatie waarover hij beschikt, doorgeeft aan de

54

PROP. MR. C R . NlESSEN

medewerkers. H o e vaak gebeurt het niet dat een manager denkt: "Kennis is macht, dus kennis delen is delen van macht"? Leidinggeven aan professionals in de goede zin, betekent: met hen delen van informatie. Tot een inspirerend en aangenaam werkklimaat behoort mijns inziens ook, dat een goede prijs betaald wordt voor de creativiteit waarmee een product gemaakt wordt: de beloning van professionals moet adequaat zijn. Als het om R-Profs gaat, hanteert Weggeman het door Klinkers afgewezen woord "aansturen", zowel op het punt van het werkproces als op dat van de output. Ik zou menen dat het ook voor R-Profs van belang is dat de chef aangeeft wanneer wat klaar moet zijn, maar ook zorgt voor een net zo inspirerend en aangenaam werkklimaat als voor de I-Profs. "Taakgericht aansturen van het werkproces" voor de R-Profs, zoals Weggeman het noemt, is mijns inziens niet nodig, als de chef aan hen de efficiency- voordelen van gestandaardiseerde werkprocessen kan uitleggen. Bij I-Profs is - per definitie - van gestandaardiseerde werkprocessen geen sprake. Voor beide soorten profs is dus mijns inziens het zorgen voor een inspirerend en aangenaam werkklimaat van (groot) belang. Dat is in lijn met hedendaagse personeelsmanagementinzichten. Daarbij wordt de organisatie niet gezien als een piramide, waarbij vanaf de top de regie wordt gevoerd, maar als een omgekeerde piramide waarbij het breedste deel van de piramide aan de bovenkant ligt en wordt bezet door de werkers in het veld, de profs, terwijl onderop de chef heeft te zorgen voor "het warme nest" waarover ik het zo-even had. Karel Kraan heeft dit ook allemaal geleerd in de MLO, de Management Leergangen Overheid. Hij verwoordde het eens zo: "Het doet er tegenwoordig niet toe hoeveel mensen je onder je hebt, maar hoeveel je bovenop je hebt liggen". De ook door Karel Kraan bewonderde geschriften van meester Sun, de Chinese veldheer van 2500 jaar geleden, bevatten een in dit verband toepasselijke tekst: "Daarom is een commandant die optrekt zonder enigerlei gedachte aan het behalen van persoonlijke roem, en die terugtrekt ondanks de zekere bestraffing, wiens enige zorg het is zijn mensen te beschermen en de belangen van zijn vorst te behartigen, de parel van de natie. Omdat hij waakt over zijn manschappen alsof zij zijn kinderen zijn, zullen ze hein volgen in de diepste dalen; omdat hij waakt over zijn manschappen alsof ze zijn eigen beminde zonen zijn, zullen ze aan zijn zijde sterven".5 Leidinggeven aan juridische professionals Voor het leidinggeven aan juridische professionals geldt naast dit alles een paradox die ook voor het leidinggeven aan andere professionals van toepassing zou kunnen zijn: de leidinggevende heeft het meeste gezag als hij zelf het vak beoefend heeft en behoudt slechts het gezag als hij het vak niet meer beoefent. Van degene die leidinggeeft aan juridische professionals in de overheidsorganisatie wordt ook een grote mate van materiedeskundigheid vereist. Terwijl het de trend bij topfuncties in de rijksdienst is (zie de Topmanagementgroep 6 ) om de functionarissen verplicht te laten rouleren, waardoor betrokkenheid bij mensen en materie bij deze topambtenaren niet zeer wordt bevorderd, wordt de leidinggevende van juridische professionals meestal gezien als eerste juridisch adviseur van de politieke

De knust van het leidinggeven aan juridische professionals

55

leiding. Dan is voor deze leidinggevende materiedeskundigheid onmisbaar. Hij moet meteen en ter plekke kunnen adviseren over bijvoorbeeld de verdediging van een wetsontwerp van "zijn" minister, maar ook in een concreet geval over de consequenties van de ministeriële verantwoordelijkheid of over de compatibiliteit van bepaalde beleidsvoorstellen van de politieke leiding niet EU-regelgeving dan wel de Grondwet, de Algemene wet bestuursrecht e.d.. Daar komt bij dat de bestuurders niet graag een juridisch "neen" horen ten aanzien van hetgeen zij als beleid voor ogen hebben. Het is eigen aan bestuurders om te willen scoren. Van de eerste juridisch adviseur w o r d t dan verwacht, dat hij beleidsalternatieven aanreikt die juridisch wel door de beugel kunnen. Natuurlijk kan de chef in voorkomend geval een materiedeskundiger medewerker inzetten voor het meteen en ter plekke adviseren als bovenbedoeld. Maar hij is wel het boegbeeld van het organisatieonderdeel waarin de juridische professionals te werk zijn gesteld, en dat betekent dat van hem door de politieke leiding verwacht wordt, dat hij zich niet te vaak laat vervangen. En niet alleen de politieke leiding verwacht dat. Ook de beleidsdirecteuren en directeuren-generaal nemen aan dat de chef als eerste juridisch adviseur ook hen adequaat terzijde staat, zoals hierboven beschreven ten aanzien van de assistentie van de politieke leiding. Lukt het de chef niet deze externe rol naar behoren te vervullen, dan verliest ook zijn organisatieonderdeel aan reputatie, invloed en gezag. Het is in dit geval niet het schip dat het boegbeeld draagt, maar het boegbeeld dat het schip achter zich aan sleept. Juridische professionals m o e t j e als leidinggevende het gevoel geven dat aan hen juist geen leiding wordt gegeven. Dat is een van de belangrijkste vaardigheden waarover een chef van juridische profs moet beschikken. Dat is de interne kant van 5 Sun-Tzu, De kunst van het oorlog voeren, vert. Roger T. Ames, Utrecht/Antwerpen 3" druk, z.j., p. 144. Zoals meestal in dit soort bijbels kan men in de geschriften van meester Sun ook wel hiermee strijdige teksten vinden: "...als [een commandant] van zijn mensen houdt, kan hij gemakkelijk in de war gebracht en ontregeld worden" (Sun-Tzu, a.w., p. 130). En in tegenstelling tot de ruimte voor creativiteit voor professionals die ik voorsta, hecht meester Sun juist aan strenge discipline, maar dan wél in combinatie met een menselijke behandeling van ondergeschikten (a.w., p. 138). De eis van strikte militaire discipline moeten wij evenwel zien tegen de achtergrond van het klassieke Chinese denken, dat er overal in de fysieke wereld orde is en moet heersen. Zo bezien is discipline onderdeel van de Tao, de Weg, om die orde te bereiken en wanorde tegen te gaan. Een van de goede eigenschappen van een goed commandant is voorts in meester Sun's ogen: respect, en met dit respect rekruteert de commandant mannen met talent en karakter (a.w., p. 213), een voorwaarde voor succes: "... als hij mannen met talent en wijsheid in dienst heeft, zullen zijn geheime plannen slagen" (a.w., p. 214). Zie K.J. Kraan, 'Wetgeving en krijgskunst', in: A. Driesprong e.a. (red.), Lex aqitarum, Liber amicorum. Opstellen over iraterstaat, waterstaatswetgeving en wetgeving opgedragen aan mr. J.H.A. Tenlings, 's-Gravenhage: Centrale Directie Juridische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2000, p. 338 e.v.. Zie ook mijn: 'Flexibilisering van de arbeid voor de Topmanagementgroep bij de rijksoverheid', 'm Sociaal Maandblad Arbeid 2003, p. 390-395.

56

zijn functioneren. Daarnaast moet hij naar buiten toe functioneren als primus inter pares en blijk geven van grote materiedeskundigheid. Het gaat er mij in deze bijdrage niet om, of Karel Kraan aan deze eisen (en aan nog veel meer andere competentie-eisen voor het goed leidinggeven aan juridische professionals bij de overheid, zoals politieke en bestuurlijke gevoeligheid en bepaalde sociale vaardigheden; ik liet ze hier onbesproken) in de praktijk als hoofddirecteur juridische zaken van Verkeer en Waterstaat voldeed. Dat m o e t e n anderen beoordelen. Mij gaat het erom, dat ik in deze bijdrage aandacht wilde vragen voor de kunst (want dat is het: een kunst) van het leidinggeven aan (juridische) professionals. 7 Die kunst zit 'm in de zorg voor het hierboven bedoelde "warme nest" en in het aan de medewerkers het gevoel geven dat juist geen leiding wordt gegeven. Slotbeschouwing Als (aankomend) leidinggevende van juridische professionals kun je nauwelijks op andere wijze in deze kunst opgeleid worden dan door de kunst af te kijken van anderen. Karel Kraan en ik hebben allebei dezelfde chef gehad, die ons als voorbeeld kon dienen. Deze scoorde hoog op de drie punten die ik hierboven noemde - het zijn van boegbeeld naar buiten, en naar binnen de zorg voor een inspirerend en aangenaam werkklimaat en aan de profs het gevoel geven dat hij juist geen leiding gaf.8 Ik heb, eenmaal tot hogere managementregionen geroepen, hem als voorbeeld g e n o m e n ; ik denk dat Karel in zijn leidinggevende functies dat ook deed, zozeer inspireerde die chef ons. Al konden wij ons ook zeer aan hem ergeren, als hij doordramde over de democratische rechtsstaat die wij hadden te beschermen. In dat opzicht liet hij ons, professional, toch wel even voelen dat er tóch leiding gegeven werd!

7

Zie ook K.J. Kraan, 'Een vruchtbare samenzwering: HDJZ als professionele gemeenschap', in: M . M . den Boer e.a. (red.). Uit de openbare dienst. Juridische schetsen op V&iV-terrein, Den Haag: HDJZ Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2004, p. 117 e.v. En daarnaast heeft hij velen die nu enige naam hebben in de rijksdienst opgevoed in de politieke en bestuurlijke gevoeligheid waar ik het eerder even over had als gewenste competentie voor leidinggeven aan juridische professionals bij de overheid.

Aan wat voor leidinggevende heeft een juridisch professional hel meesi?

57

A a n wat voor leidinggevende heeft een juridisch professional het meest?

mr. H.

Dekker*

Mijn beeld over de ideale leidinggevende heeft zich met name gevormd in de periode dat ik zelf nog geen leiding gaf. Ironisch genoeg kan ik me herinneren dat ik destijds vooral een uitgesproken oordeel had over 'hoe het niet moest'. Vele bazen dienden mij als voorbeeld. Uiteindelijk wist ik zo goed hoe het niet moest, dat het hoog tijd werd dat ik het zelf maar eens ging proberen. Sinds die beslissing, nu bijna 12 jaar geleden, is mijn oordeel over leidinggevenden aanzienlijk milder geworden. Begrippenkader De vraag 'Aan wat voor leidinggevende heeft een juridische professional het meest?'omvat een aantal b e g r i p p e n die verduidelijking b e h o e v e n alvorens de vraag goed te kunnen b e a n t w o o r d e n . Want wat verstaan we precies onder 'een juridisch professional', onder 'een leidinggevende' en onder 'leidinggeven'? En welke behoeften heeft een professional of welke behoeften zou hij moeten hebben? Achter elk van deze begrippen kan een hele wereld schuilgaan, in het ene geval gebaseerd op heel specifieke eigen opvattingen, in een ander geval op amper doordachte aannames. Daarom eerst een verkenning van de genoemde begrippen. Juridisch professionals De term juridisch professional heeft iets aanmatigends. De b e n a m i n g lijkt te veronderstellen dat er ook een tegenhanger is van deze beroepsgroep, namelijk de niet-professionals, oftewel de amateurs. Wat hier ook van zij, het is vooral lastig dat de term juridisch professional geen eenduidig begrip is. Er zijn immers veel verschillende soorten juridisch professionals. Het maakt nogal wat uit in welk type organisatie een juridisch professional werkzaam is. Z o moet een jurist in overheidsdienst niet worden verward met een advocaat. Een advocaat is naastjurist ook ondernemer. Hij heeft een sterk ontwikkeld gevoel voor de markt, de tendensen, de klanten. De portefeuille bouwt zich in de loop der tijd op rond zijn persoon. De advocaat is veelal een solist en kan zich dat ook veroorloven. O o k bedrijfsjuristen zullen zich als juridisch professionals beschouwen. Hun situatie verschilt naarmate de omvang en aard van het bedrijf waarvoor zij werkzaam zijn. Het is in ieder geval een commercieel getinte functie. Het bedrijfsbelang is zijn focus en is leidend voor zijn advisering en voor zijn handelen. Heleen Dekker is directeur van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

58

MR. H. DEKKER

Een juridisch professional in overheidsdienst werd voorheen, iets minder pretentieus, aangeduid als overheidsjurist of juridisch beleidsmedewerker. Hij werkt voor het algemeen belang, vanuit de optiek van de overheidslaag, waarvoor hij werkzaam is. Een jurist in overheidsdienst kenmerkt zich door het feit dat hij deel uitmaakt van een groter geheel. Hij heeft vrijwel altijd beleids- of technische collega's, waar hij intensief mee moet samenwerken om tot de gewenste resultaten te kunnen komen. De overheidsjurist moet een betrouwbaar vakman zijn, maar vooral in samenwerking met anderen. De kwaliteiten van de overheidsjurist worden bij v o o r k e u r preventief ingezet, als creatief adviseur bij de t o t s t a n d k o m i n g van bestuurlijke en politieke besluiten of als o n t w e r p e r van handhaafbare regels. Dit betekent dat hij idealiter gericht is op samenwerking, op signalering, op afstemming, op samenspel met anderen binnen een organisatie. Naast de juridische v a k i n h o u d is hij dus vooral ook bekwaam op het terrein van s a m e n w e r k i n g en communicatie. Terugkomende tot de kernvraag: ik beperk mij verder tot de behoeften van de juridisch professional in overheidsdienst. Behoeften van de professionals O m een professional optimaal te laten presteren is meer nodig dan een goede leidinggevende. D e verantwoordelijkheid voor de verdere ontwikkeling van zijn vaardigheden en de verdieping van zijn vakkennis ligt voor een belangrijk deel bij de professional zelf. Vandaar immers de term professional. Het bieden van faciliteiten door de organisatie is daarbij een prettige bijkomstigheid. Juridisch professionals in een (grote) overheidsdienst hebben — zo leert de ervaring - desondanks wel degelijk behoefte aan een persoon, die richting geeft aan het samenspel, iemand die de organisatiedoelen kan vertalen en onder wiens regie het juridische aandeel in het functioneren van de organisatie optimaal wordt benut. Iemand die inzicht geeft in de wensen en behoeften van de organisatie, die mede de context schept waarbinnen hun producten tot hun recht komen en die meer glans geeft aan hun prestaties. Het is niet alleen een behoefte vanuit de optiek van de professional. Laten we niet vergeten dat er ook een organisatiebelang speelt bij een goed functionerende leidinggevende van een juridische dienst. O p metaniveau gaat het daarbij in essentie over.de mate van invloed die het juridisch oordeel heeft op de bestuurlijke en politieke besluitvorming. Al te veel juridisch pragmatisme doet de kwaliteit van besturen geen goed en creëert uiteindelijk mogelijk een bepaalde mate van straatvechtersmentaliteit, al te veel juridisch formalisme en gebrek aan juridische creativiteit verlamt de besluitkracht van een organisatie en vervreemdt de juristen van hun omgeving. Voortbouwend op de kwaliteiten van de professionals zelf, betekent dit enerzijds dat een leidinggevende bij voorkeur niet het slimste jongetje van de klas moet willen zijn. Dit belemmert immers zijn 'uitzicht op de omgeving', leidt zijn aandacht af van zijn kerntaken en — belangrijker n o g - kan de ontwikkeling van de kwaliteiten van de onder zijn leiding werkende professionals in de weg staan. Dit fenomeen (de slimste willen zijn en blijven) is overigens wel een reële valkuil voor elke leidinggevende. De oorzaken kunnen verschillen. Soms komt het voort uit de persoonlijkheid van de leidinggevende, die niet in staat is zich tot op zekere hoogte los te maken van de inhoud, soms trekt de organisatie hem 'als vanzelf' in deze valkuil. Het kan bijvoorbeeld ingegeven zijn door het feit dat de kwaliteiten

Aan wat voor leidinggevende heeft een juridisch professional hel meest?

van 'zijn' professionals nog te kort schieten en het hem nog niet is gelukt hierin op een andere wijze te voorzien dan door middel van zijn voortdurende persoonlijke detailbemoeienis en het overnemen van taken. Anderzijds hebben juridisch professionals ook geen behoefte aan een leidinggevende die de juridische taal in het geheel niet (meer) spreekt. Een leidinggevende aan juridisch professionals moet steeds in staat zijn, daar waar nodig, de diepte in te gaan en onafhankelijk juridisch te oordelen. Vanzelfsprekend op basis van adviezen van zijn professionals en zonder de collega's voor de voeten te lopen. Dit vergt een hoge mate van discipline, alertheid en lenigheid van geest. Jarenlange ervaring in het vak maakt dit soort exercities vanzelfsprekend aanmerkelijk eenvoudiger. Kortom, de professional in overheidsdienst heeft behoefte aan een leidinggevende, die de juridische functie binnen een organisatie tot zijn recht laat komen. Iemand die kennis van zaken heeft en die van professionals - tot op zekere hoogte - een eenheid kan smeden. Iemand die ontwikkeling stimuleert, samenwerking gestalte geeft en die met respect voor de individuele kwaliteiten richting geeft. Iemand die van een geheel meer maakt dan de som der delen. Geen juridisch professional, maar een professional in management. Professional in management Wat kenmerkt een professionele leidinggevende? Een professionele leidinggevende kent de organisatiedoelen. Deze doelen vormen immers de context, waarbinnen het aan zijn zorg toevertrouwde (juridische) dienstonderdeel functioneert, en vormen bovendien de leidraad bij het kiezen van een ontwikkelingsrichting. Een goed leidinggevende moet ook de cultuur van de organisatie kennen: de formele en de informele en met name de opvattingen binnen de organisatie over het juridische dienstonderdeel. Juristen in overheidsdienst hebben in de beeldvorming bijvoorbeeld vaak een 'naam' als star, conservatief en dogmatisch te overwinnen. Een goed leidinggevende moet iemand zijn die extern de relaties onderhoudt en de beeldvorming behartigt en intern in staat is cultuurveranderingen door te voeren. Een leidinggevende moet ook goed kunnen analyseren. Hoe staat het organisatieonderdeel er daadwerkelijk voor? Wat zijn de sterke en zwakke kanten? Wat moet en kan beter, wat moet en kan anders? Waar het best te beginnen? Kortom, het moet iemand zijn die, vanuit een deugdelijke analyse, met inachtneming van de organisatiedoelen en cultuuraspecten, in een open stijl essentiële doelen stelt en deze ook weet te bereiken. Doelen stellen en doelen bereiken alsmede op een verstandige manier veranderingen doorvoeren zijn de belangrijkste opgaven voor een professionele leidinggevende. Doelen stellen Elke leidinggevende moet op meerdere abstractieniveaus doelen kunnen stellen. De ultieme, meest abstract geformuleerde doelstelling moet bij voorkeur enigszins verheffend van karakter zijn. Deze doelstelling verbindt het organisatieonderdeel en de medewerkers aan het leveren van bijdragen aan de organisatie als geheel. Of, beter nog, aan een rechtvaardige samenleving met een positief effect op individuele burgers. Dit alles vanuit de professionele ambitie tot constante verbetering ("do goodfor society, improve the lot of individuah, learti and improve").1

59

6o

MR. H . ÖEKKEK

O m een voorbeeld te noemen: het willen worden van een bestuursdepartement kan voor j u r i s t e n , die werkzaam zijn binnen een van oudsher op uitvoering gericht ministerie, een weliswaar redelijk abstract maar tegelijkertijd richtinggevend en verheffend doel zijn. Voor het dagelijks werk moet het doel van de organisatie naast verheffend vooral ook begrijpelijk zijn en goed vertaalbaar naar het juridische domein, naar de kleinere doelen binnen de onder handen zijnde projecten en dossiers. Het voordeel van een gemeenschappelijk doel is dat het voor alle medewerkers een richtinggevend aspect oplevert voor het werk van alledag. Het vergt aandacht en investering, maar schept een gemeenschappelijke taal, reduceert onzekerheid en bundelt krachten. "Organisaties of organisatieonderdelen, die hun doelen door en door kennen, blijken in staat hun processen te verkorten, sneller tot besluiten te komen en efficiënter te produceren."2 Een richtinggevend doel helpt de professional (en ook zijn leidinggevende) ook om de professionele doelstellingen te blijven onderscheiden van persoonlijke (politieke, levensbeschouwelijke, morele) waarden, die mogelijk vaak, maar nu juist niet altijd, zullen samenvallen. Het voortdurend oog hebben voor dit genuanceerd onderscheid is een belangrijk kenmerk van professionalisme. Immers het is niet de jurist als persoon, maar de jurist als professional die de doelen in het werk bepaalt en wil bereiken. Doelen bereiken O m doelen te bereiken dient de leidinggevende zich op de verschillende deelterreinen van m a n a g e m e n t te begeven: v a k i n h o u d , politiek, financiën, H R M , klanttevredenheid, medewerkerstevredenheid, strategie, cultuur, communicatie etc. O p al deze terreinen staan hem instrumenten en sturingsmethoden ter beschikking die hem helpen zijn doelen te bereiken. Managementmodellen kunnen hem ondersteunen het juiste evenwicht te vinden. Het hanteren van deze hulpmiddelen kan een tegenwicht bieden aan de - bij iedere leidinggevende bestaande - persoonlijke/natuurlijke voorkeuren voor bepaalde instrumenten of managementdeelterreinen. Echter, al deze instrumenten en aandachtsgebieden ten spijt, het komt uiteindelijk toch neer op de kwaliteiten van de leidinggevende. O p vaardigheden, stijl en attitude. Met name het vermogen tot (zelfreflectie, het vermogen tot het bieden en aanvaarden van vertrouwen en om vastberaden te blijven streven naar constante verbetering. Zelfgenoegzaamheid en ijdelheid daarentegen zijn vaak de uitingsvormen van slecht of ' u i t g e w e r k t ' leiderschap. Het gaat erom bij tegenslag steeds in de spiegel te durven blijven kijken en bij succes juist de credits aan anderen te k u n n e n blijven geven: "...looks in the minor, not out the window, to apportion rcsponsibility for poor results, nevcr blaming other people, external factors or bad luck and looks out the window, not in the tnirror, to apportion credit for the success of the company - to other people, external factors and good luck".3

1

O. Ingstrup and P. Crookall, The three I'illars of Public Management, Montreal/Londen, 1998. O. Ingstrup and P. Crookall, The three Pillars of Public Management, Montreal/Londen, 1998. 3 J. Collins, Level 5 Leadership, The triumph of humility and fierce resolve, Harvard Business Review 2001. 2

Aan wal voor leidinggevende hccfl een juridisch professional hel meest?

Dit vraagt innerlijke kracht, doorzettingsvermogen en visie. Een dergelijke open en doelgerichte stijl legt, als het goed is, de basis voor een op leren gerichte cultuur, waarin de professional tot volledige ontplooiing kan komen. Streven naar verbetering, naar een lerende organisatie Leidinggeven is niet hetzelfde als de baas spelen. Het maakt niet uit of het gaat om leidinggeven aan professionals of niet-professionals. Het is evenmin van belang of het gaat om een afdelingshoofd van een kleine eenheid of een directeur van een grote dienst. Het stimuleren van het dragen van eigen verantwoordelijkheid, het waarde hechten aan de eigen o o r d e e l s v o r m i n g van de medewerkers, het a a n m o e d i g e n van innovatie (zoeken naar betere en efficiëntere werkwijzen) brengt meer rendement dan het geven van bevelen en opdrachten. Het is ook moeilijker, want het vergt veel meer aandacht en geduld. Maar als het lukt, legt het de basis voor een organisatie, die permanent leert en zichzelf voortdurend wil blijven verbeteren. Leren is in dit verband meer dan kennis verwerven: kennis is naar zijn aard beperkt, leren is een oneindig proces. Het willen leren is een stijl en een doel in zichzelf. "Immers leren veronderstelt naast visuele, optische waarneming, ook waarnemende aandacht, de aandacht om zonder vervorming de dingen te zien, zoals ze zijn. Dat vereist de zelfbeheersing van iemand (of een organisatie) die aan het leren is. Dit in tegenstelling tot de zelfbeheersing van de orthodoxie, van de traditie of van het opvolgen van bepaalde regels of bevelen. "4 Het willen leren en verbeteren is de basis voor elke professionele organisatiecultuur. Het streven naar een lerende organisatie betekent dat — hoe vervelend het ook kan zijn — fouten en vergissingen moeten worden geaccepteerd. Zonder fouten is het immers lastig leren. Fouten moeten worden besproken en soms zelfs diepgaand geanalyseerd, maar fouten moeten iemand niet worden nagedragen. Een lerende organisatie moet zich het maken van fouten kunnen en vooral willen permitteren. In een professionele organisatie wordt veelal als onderdeel van het leerproces het meester-gezelsysteem gehanteerd. Het scheppen van een dergelijke leersituatie (door middel van bijvoorbeeld patronaat en mentoraat) is zeker nuttig in een organisatie van professionals. Het helpt een cultuur te bouwen, waarin het vanzelfsprekend is elkaar te willen helpen en elkaar te helpen leren. Deze leersituatie moet echter niet worden verward met het negentiende eeuwse model van leidinggeven, gebaseerd op meesterschap. Een professional in management is immers niet de knapste jurist (of laat zich daar in ieder geval niet op voorstaan); hij heeft gekozen voor een ander vak: leidinggeven. Veranderingen bewerkstelligen Zeventig procent van ingezette veranderingen in organisaties leidt niet tot het gewenste resultaat, zo blijkt uit onderzoek. "Het mislukken van veranderingsprocessen ligt vooral in de aanpak van de veranderingen en het handelen van betrokken actoren. Veel organisaties proberen de dynamiek van hun omgeving te ordenen. Er bestaat ook een manier van veranderen en vernieuwen zonder vooropgestelde heldere doelen. Dit vergt een meer open wijze van handelen. Het gaat om meervoudig kijken naar vraagstukken, uitwisselen van interpretaties, reflecteren op assumpties en stimuleren van interacties. 4 j . Krishnamurti, Totale vrijheid, Haarlem: Altamira-Becht, 2000.

61

62

Vernieuwen en leren vallen dan samen in een proces van lerend vernieuwen. Het is de geplande verandering voorbij."* Geplande of niet geplande veranderingen, hoe het ook zij, bij cultuurveranderingen van juridische overheidsdiensten boekt men zeker niet makkelijk successen met grote, dramatische ingrepen. Al snel wordt een al te enthousiaste managementstijl d o o r de professionals feilloos gefileerd door het scherpe mes van de analyse. Rustig, overwogen, open, stap voor stap werken aan verandering: dat is de stijl die, mits langdurig en met geduld volgehouden, werkt. Het is een weinig dramatische of spectaculaire stijl van leidinggeven en soms is leiderschap daardoor op het eerste gezicht wel eens moeilijk te herkennen. Beklijvend verandering brengen in een gemeenschap van juridische professionals is echter een fijnzinnige bezigheid, waar juist heel goed en doordacht leiderschap voor nodig is. De meest effectieve leiders van professionals "operate beneath the radar, achicving llieir refonns without widespread notice, these tempered radicals gently and continually push against prevailing nonns, making a difjerencc iti sinall hut steady ways and setting examplcs front which others can learu. The changes they iuspire are so incremental that they harely nierit notice — which is exactly why they work so well. Likc drops of water, these approaches are inuocuous enoiigh in thcmsclves. But over time and in accumulation, they can erode grauite".6 Het lijkt misschien een tegenstelling in zichzelf, maar om daadwerkelijk radicale veranderingen door te voeren is vaak juist een ingehouden stijl nodig. Conclusie Een juridisch professional in overheidsdienst heeft het meest aan een leidinggevende die professional is in leidinggeven. Dat wil zeggen dat het een leidinggevende is die, met oog voor de organisatiedoelen en cultuuraspecten, voor de juridische dienst doelen kan stellen, doelen kan bereiken en de daarvoor benodigde veranderingen in een open en doordachte stijl, met gebruikmaking van het lerend vermogen van de juridische professionals, vorm kan geven. Tot slot Elke gelijkenis met de werkelijkheid berust op toeval. Het bovenstaande is slechts een ruwe schets van een ideaalbeeld. Dit beeld is niet overal zonder meer te verwezenlijken. Het geschetste ideaal vraagt om tegenspraak en/of verdere verfijning en zou in die zin een startpunt kunnen zijn voor een meer brede en diepgaande discussie. Het is misschien een aardige eerste aanzet voor gesprekken over het verder professionaliseren van leiderschap binnen de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Een nastrevenswaardig, h a r t v e r w a r m e n d en samenbindend doel in het aankomende, onzekere Karel Kraan-loze tijdperk...?

5 Jaap J. Boonstra, Lopen over water, de dynamiek van organiseren, vernieuwen en leren, Amsterdam: Vossiuspers 2000. Joseph L. Badaracco, 'We don't need another hero', Harvard Business Review 2001.

Spreekwoordelijk leidinggeven ?

63

leidinggeven?

mr. M.M.

den Boer*

Wetgevingsjurist enthousiast over management Dat had ik n o g niet eerder zo meegemaakt: een collega-wetgevingsjurist die laaiend enthousiast terugkwam van een managenient-opleiding. Karel Kraan gaf e i n d j a r e n tachtig samen met Wim Kuijken een presentatie in onze afdelingsvergadering van al hetgeen zij hadden geleerd op de Management Leergang Overheid van De Baak in Noordwijk. Dat was niet weinig! Met een ongebreidelde energie werden ons, eenvoudige juristen bij de Stafafdeling Constitutionele Zaken en W e t g e v i n g van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1 de zegeningen voorgehouden die de nieuwste (buitenlandse) management-inzichten zouden b r e n g e n voor de o n t w i k k e l i n g van de bureaucratie waarop de Nederlandse democratische rechtsstaat zo solide steunt. O v e r r o m p e l d en verward door zo veel overtuigingskracht meende ik alras dat het met mijn loopbaan zonder die inzichten de verkeerde kant zou opgaan, totdat een veel meer ervaren collega zonder direct Thorbecke's "Wacht op mijn daden" te citeren - mij geruststelde met de mededeling dat die onalledaagse management-vervoering wel over zou gaan. Wat er blijvend van waarde is geweest van al die nieuw verworven managementinzichten weet ik niet meer precies. Wel weet ik dat na verloop van tijd de juridischinhoudelijke werkzaamheden weer zoveel tijd vergden dat die maiiagcrial aanpak bij Karel Kraan naar de achtergrond verdween, althans aan mijn waarnemingsvermogen was onttrokken. Maar misschien was daarmee de missie ook wel het meest geslaagd: waren de managementcompetenties zodanig geïnternaliseerd en in de wetgevingscultuur ingebracht dat zij niet meer als vreemd werden beschouwd, respectievelijk werden herkend? Hoezeer ik ook denk dat dat in de loop van de tijd het geval is geweest, een dergelijke constatering zou nu opmerkelijk zijn. We leven immers volgens Geert Mak in een tijd waarin het management wordt gezien als een groeiende korst van gewichtigdoenerige figuren die onze bedrijven, scholen en andere organisaties nutteloos belast, die parasiteert op winst en rendement, die ons, uitvoerders, het leven steeds zuurder maakt, de nieuwe nomenklatoera, de arrogante regentenkliek van deze tijd. 2 * Rien den Boer is hoofd van de sector Infrastructuur & Omgeving van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. 1 Toen nog zonder Koninkrijksrelaties. 2 Geert Mak, 'Raiffeisenlezing, Over eenzaamheid, moed & vertrouwen', opgenomen in het themanummer van Christen Democratische Verkenningen zomer 2005: Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt, p. 95. Hij noemt daar ook het illustratieve voorbeeld dat de Zeeuwse waterbouwkundige Alfred Vierlingh zich wild ergerde aan de Brusselse adellijke lieden die bij wijze van erebaan de functie van dijkgraaf hadden gekregen.

64

MR. M.M.

DEN BOER

In het lezenswaardige themanummer van Christen Democratische Verkenningen zomer 2005 "Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt" wijzen Jan Prij en Thijs Jansen erop dat door het toenemend gebruik van abstracte MBA-taal werkvloer en management van elkaar zijn losgeslagen. 3 De kenniswerkers in bedrijven en de professionals in de (semi-)publieke sectoren trekken zich daarbij bij voorkeur zo min mogelijk aan van de managementsystemen. Ze vertonen slim 'fopgedrag' om zoveel mogelijk hun eigen gang te kunnen blijven gaan. Tegelijkertijd zijn er tekenen dat de wal het schip keert. In grote Nederlandse bedrijven staat er weer een ingenieur met kennis van zaken aan de top.+ De (ook door Karel Kraan zo gewaardeerde) organisatiekundige Mathieu Weggeman vraagt zich in dat themanummer af of de 'planning en control'-aanpak niet in de weg staat aan het bereiken van werkelijk wat vernieuwends en creatiefs door kenniswerkers of betrokken professionals. Wat levert het bewaken van regels, procedures en budgetten en het herordenen van structuren op? Vaklieden voelen perfect aan dat reële toegevoegde waarde pas ontstaat door professionals de ruimte en het vertrouwen te geven om in het primaire proces samen te werken. 5 De vele jaren dat ik in de rijksdienst leiding heb zien geven is het mij niet echt opgevallen dat leidinggevenden, of dat nu in dan wel buiten de wetgevingswereld was, dat v e r t r o u w e n en die professionele r u i m t e b o d e n via het a a n r e i k e n van m a n a g e m e n t - t h e o r e t i s c h e uitgangspunten. En evenmin door praktische u i t w e r k i n g e n daarvan die toegepast werden op de praktijk van het ambtelijk leven. Daarbij zal ik vast en zeker het nodige hebben gemist. Wat me wel is bijgebleven zijn de spreekwoorden, gezegden, one-liners en soms ook dooddoeners waarmee een leidinggevende in een gesprek richting gaf aan de ambtelijke werkzaamheden. O f soms gewoonweg het gesprek ermee beëindigde. Niet de rationele opdracht die gericht is op verwezenlijking van politieke wensen (de ambtenaar als dienaar van de minister) of hoog-ambtelijke wensen (conform het HS W - p r i n c i p e : de Hoogste Schaal Wint 6 ) gaf dan als het om de motivatie en stimulerende werking ging de doorslag, maar een bon mot of staande uitdrukking. De opdracht "schrijf een korte nota aan de minister over de beperkte mogelijkheden van wetgeving op dit gebied" komt toch anders over dan "als je 't dit uur auss einem Guss schrijft, dan kunnen we daarna nog samen buiten gaan lunchen". Een ambtelijk aforisme is niet zelden een effectiever m a n a g e m e n t - i n s t r u m e n t dan een volgens de laatste aansturingsfilosofie gegeven verantwoorde opdracht. Maar misschien geldt daarbij dan ook wel de randvoorwaarde dat het uit de mond 3 Vanuit mijn V&'W-werkkamer aan de Koningskade in Den Haag heb ik direct zicht op het Wetenschappelijk Instituut van het CDA, gevestigd aan de Abraham Kuyperstraat. * Themanummer van Christen Democratische Verkenningen zomer 2005: Beroepszeer. Waarom Nederland niet goed werkt, p. 101. 5 Idem, p. 103. In de film The Matrix Reloaded wordt dit principe prachtig in generieke zin verwoord en tegelijkertijd zijn plaats gewezen: Choice is an illusion, created by those with power and those without... Our only hope, our only peace is to understand it, to understand the 'why'. ' W h y ' is what separates us from them, you from me. ' W h y ' is the only real social power, without it you are powerless.

Spreekwoordelijk leidinggeven?

65

komt van een geloofwaardige leidinggevende... Leiderschap, aldus de door Karel Kraan frequent geciteerde Chinese meester Sun Tzu, is een zaak van intelligentie, betrouwbaarheid, menselijkheid, moed en strengheid. 7 Een aantal van die uitdrukkingen waarmee leidinggevenden en soms ook collega's mij voor het eerst in de ambtelijke omgeving confronteerden, laat ik hier de revue passeren. Deze uitlatingen van leidinggevenden hebben mij geïnspireerd (maar niet altijd), met beide benen op de grond gezet (maar niet terneer gedrukt), bemoedigd (maar niet overmoedig gemaakt), terechtgewezen (maar niet uit het veld geslagen), ten voorbeeld gestrekt 8 (zonder al te voorbeeldig te zijn) en ook geërgerd (maar niet verzuurd). Een ambtenaar wint al veel, al wint hij procedureel Ronduit vervelend vond ik het als jong overheidsjurist als het niet, respectievelijk niet aanstonds mogelijk bleek om - al dan niet met behulp van het recht - tot een inhoudelijke oplossing te komen. Belangentegenstellingen (tussen ministeries, tussen een ministerie en een maatschappelijke sector, tussen regering en parlement) worden echter niet uitsluitend beslecht door een afweging van belangen - zoals bekend in Nederland hét toonaangevende model voor rechterlijke resp. juridische besluitvorming - maar vaker dan men denkt door een procedure-afspraak. 9 Als het na een belangenstrijd niet lukt inhoudelijk tot overeenstemming te komen, dan is er wel vaak zoveel conmwn ground of minder positief geformuleerd voldoende basis voor een agrecment to disagree dat het lukt om een afspraak te maken op procedurele punten. Juristen zijn er dan meester in om die afspraken vorm te geven en soms zelfs zodanig vorm te geven, dat - anders dan wellicht buiten de juridische kring voorzien - toch een kleine inhoudelijke richting aan de hoofdzakelijk procedurele b e s l u i t v o r m i n g w o r d t "meegegeven". Is dat erg? Integendeel, het kan zelfs gebeuren dat de rechtsontwikkeling wordt bevorderd door ogenschijnlijk neutrale procedurele afspraken. Ogenschijnlijk, omdat elke procedurele regel dienend is bij de toepassing van een materieelrechtelijke regel. Daarom is het penvoerderschap ook zo belangrijk. Immers - en nu volgt een volgende belangwekkende stelregel die mij talloze malen door leidinggevenden en senior-collega's is voorgehouden wie schrijft die blijft. Zou dat ook de reden zijn dat er soms heel lang wordt vergaderd over de vraag wie secretaris van een werkgroep of adviescommissie wordt, veel langer nog dan over de taakopdracht? Maar het gebeurt ook wel dat met een procedurele afspraak de vlucht naar voren wordt ingezet. Soms is dat voor een zittende bewindspersoon niet erg omdat een mogelijk brisante kwestie dan over de kabinetsformatie wordt heen getild. En wetgevingsjuristen kennen dit soort vluchten maar al te goed in de vorm van kaderwetten en ruime delegatiegrondslagen. 7

Ontleend aan: C.G. Scholtens, Sun Tzu's krijgskunst voor advocaten, Den Haag 2005, p. 22. Ik betrap me er op dat.ik mij als leidinggevende bij HDJZ regelmatig bedien van dergelijke uitdrukkingen. Misschien is het daarbij net als bij het opvoeden van je kinderen: je hoort jezelf - soms tot je schrik - dingen tegen hen zeggen die je ouders op identieke wijze tegen jou hebben gezegd...

9

Dat een procedureafspraak, zoals in het Droste-effect, vervolgens opnieuw een kader biedt voor belangenafweging is niet per definitie het geval.

66

MR. M . M .

DEN BOER

D e kortste w e g is niet altijd de snelste Er is geen leidinggevende geweest die niet op een of andere wijze dit cavcat heeft v o o r g e h o u d e n aan een (ambtelijk) jonge hond. En soms ook aan wat m i n d e r j o n g e honden. Vele malen heb ik het al dan niet in gezelschap mogen aanhoren. Het schrijven van een nota, een concept-algemene maatregel van bestuur e.d. is een in de tijd tamelijk overzienbare aangelegenheid, maar dat is voor een overheidsjurist nog maar het begin van het werk. 1 0 Haal eerst al je medeparafen, ook al is men allang informeel akkoord. Zorg voor draagvlak. Leg iets in de week. Sondeer bij de belanghebbende partijen. Coiffeer een statusgevoelige directeur. Passeer geen collega-departement(sambtenaar). Wordt niet moe om het nogmaals uit te leggen (het Franse jrapper, /rapper toujours klinkt daarbij nog wat innemender dan het Engelse stick to your line''). Sta je niet voor op jouw inbreng in het resultaat, ook al zou dat nooit behaald zijn zonder jou. Het verschil tussen gelijk hebben en gelijk krijgen wil nog wel eens samenhangen met het op de juiste wijze bewandelen van het pad der bureaucratie. De lange mars mag omslachtig zijn maar is uiteindelijk per definitie sneller dan een slwrtcut door de jungle van de departementale burelen. Schuilen achter de verantwoordelijke minister houdt op als de minister zich omdraait O n d e r de staatkundige mantel der liefde van de ministeriële verantwoordelijkheid gaat een wereld schuil. De ministeriële verantwoordelijkheid is de uitdrukking van een staatsrechtelijke toerekeningsregel voor gedragingen van de constitutionele koning (the King can do no wrong), de minister zelf en voor gedragingen van zijn ambtenaren. Als departementsambtenaren, ook al weet de minister er niet van, in hun handelen of nalaten fouten begaan, zijn in staatsrechtelijke zin niet zij maar de minister politiek aanspreekbaar, zo luidt de klassieke regel. Constitutioneel bestaat ambtelijke wanprestatie niet, ook al kan m e n i g l u n c h - en borreltafelgesprek moeiteloos worden gevuld met feitelijke verhalen waarin het tegendeel in geuren en kleuren tot ver achter de komma kan worden aangetoond. Dat ambtelijke falen ook ambtenarenrechtelijk in de m a n a g e m e n t b e o o r d e l i n g kan worden betrokken, is een zienswijze die niet uitbundig wordt gepraktiseerd bij de centrale overheid, zeker als het schaalniveau stijgt. Het zal toch niet zijn dat er in deze een afschrikwekkende werking uitgaat van de Centrale Raad van Beroep als hoogste ambtenarenrechter? Wellicht dat dat in de toekomst nog eens anders wordt? Maak haast als je tijd hebt, dan heb je tijd als je haast hebt In een goede voorbereiding ligt een potentiële sleutel voor effectief opereren verborgen. Investeren in een goed begin en een betrouwbare, consequent volgehouden planning bieden weliswaar geen garantie voor succes, maar het scheelt toch enorm veel. Het benutten van schijnbaar verloren halfuurtjes voor het overdenken van 10

"Een wet schrijven, dat doe je maar 's avonds", is een uitdrukking die in dit verband pijnlijk helder maakt dat een wetgevingsjurist overdag zijn handen vol zou hebben aan andere zaken dan wetgeving, zoals overleg met beleid, uitvoering, de sector, afstemming, beleidspreventie, coördinatie en wat dies meer zij. 1 ' Cynici hebben er daarbij op gewezen dat het er niet toe doet of het klopt wat in het stuk staat: stick to your He.

Spreekwoordelijk leidinggeven ?

67

door alle omstanders als p r e m a t u u r ervaren juridische vragen is goud waard. Niet direct, maar wel zodra een kwestie hoog opspeelt, want op dat moment heb je namelijk nergens tijd meer voor, laat staan voor een doordacht en afgewogen juridische beoordeling. In dergelijke omstandigheden is het mooi als het antwoord nadat het dus al enige tijd heeft liggen rijpen, al bijna toepassingsklaar is. Het verdient aanbeveling - n'en déplaise het V & W - m o d e l waarin het opdrachtgeverschap voor wetgeving in hoofdzaak bij 'het' beleid ligt - om al in een vroeg stadium van beleidsvoorbereiding de juridische pen ter hand te nemen en alvast te beginnen met schrijven. Het gaat er hier overigens niet om dat van de wetgevingsjurist wordt verwacht dat zij verder springt dan haar (legislatieve) polsstok lang is. Integendeel, de beleidsvoorbereiding is sterk gediend met een vroegtijdige juridische inbreng. Niet om te voorkomen dat het bij words, words, words blijft, maar omdat bij concretisering in scherpe juridische formuleringen tal van vragen beantwoording krijgen die noodzakelijk zijn voor een goede werking van een wet, contract of beschikking. Een goede ambtenaar heeft het altijd druk Deze verzuchting over de oneerlijke verdeling van de capaciteit en de capaciteiten in de ambtenarij is een mutant alternatief op het bekende gezegde Beter een luie, domme medewerker dan een ijverige, slimme medewerker. N o g strakker komt men de gedachte dat een drukke ambtenaar er vaak nog wel wat bij kan hebben, tegen in de uitdrukking Eén goede ambtenaar houdt een halve afdeling overeind.12 Daar staat weer tegenover dat belendende directies soms met een gerust hart weggaan als zij horen dat een bepaald project is toebedeeld aan een ambtenaar die niet direct vooraan heeft gestaan bij het uitdelen van de talenten qua doortastendheid en prestatievermogen... Een leidinggevende is doorgaans sterk in zijn nopjes met een goede ambtenaar, maar hoe krijgt hij betrokkene zover om die ene opdracht er ook nog even bij te nemen? De toon waarop de u i t d r u k k i n g die ik in dit verband wel eens heb horen bezigen, luistert heel nauw, want hij kan gemakkelijk in zijn tegendeel verkeren: Kom op, de dag heeft 24 uur en daarna begint de nacht pas... Als het niet kan zoals het m o e t , dan m o e t het maar zoals het kan Natuurlijk, voor juristen die perfectionistisch zijn zou de eeuwigheid nog te kort zijn om een mooie wet te maken. Hoewel? De dekaloog kon toch ook al na twee bergwandelingen worden bekend gemaakt? Politieke wensen, geldgebrek, uitvoeringsperikelen, bestuurlijke weerstanden, een sterke lobby... er zijn tal van redenen die kunnen verklaren (dat is wat anders dan: rechtvaardigen) dat een departementaal (juridisch) stuk er niet zo uitziet als had gemoeten. Er is sprake van te weinig ofte veel informatie: gegevens die niet bekend, onjuist of gemanipuleerd zijn, ofwel van voortijdig uitlekken van een beleidsvoornemen: Het schip van staat is zoals bekend het enige schip dat van boven lekt.13 Het komt ook voor dat de oorzaak intern op het ministerie ligt en dat er een samenhang bestaat tussen de kwaliteit van het product en de competenties van de betrokken 12

Dat is overigens nog eens wat anders dan het epitheton van de taakstelling van de kabinettenBalkenende: meer kwaliteit met minder mensen. '3 Ik doel hier niet op het strategisch uitlekken van stukken. In dat geval is er sprake van dat men vindt op politieke of beleidsmatige gronden dat meer mag dan wat zou moeten.

68

MR. M.M.

DRN BOER

medewerkers: leder doet zijn best en daarom gaat er veel mis.'* Als geconstateerd moet worden dat een bepaald onderwerp de krachten te boven gaat van een ambtenaar, dan zal naar andere wegen moeten worden gezocht. Het heeft dan vanuit de gerichtheid op het resultaat weinig zin om op betrokkene te blijven "inspreken". Immers, gras groeit niet door eraan te trekken. Het gaat er niet o m dat een ambtenaar loyaal is aan zijn minister De Leidse hoogleraar staats- en administratief recht Hugo Krabbe (1857-1936) was groot voorstander van een wettelijke regeling van de rechtspositie van de ambtenaar, onder meer "met het o o g op het genieenschapsbelang, dat een onafhankelijk ambtenaarspersoneel vordert, eensdeels tot verzekering van de zelfstandigheid van den staat tegenover de maatschappij, anderdeels omdat het medewerkt de administratie een onpartijdig karakter te verschaffen. 15 Voeg nu hierbij dat door een wettelijk regeling aan de administratie een mate van stabiliteit wordt gegeven, die vooral het technische gedeelte ten goede komt, en dat, waar de staatsdienst in waarheid als levensberoep is verzekerd, de beste deelen der natie zich eerder geroepen zullen voelen hun werkkrachten in dienst van den staat te gebruiken - dan zal men e r k e n n e n , dat de wetgever d o o r deze regeling ter hand te nemen een zeer vruchtbare arbeid kan verrichten."' 6 Anders dan in de tijd waarin Krabbe dit schreef is de positie van ambtenaren nu wettelijk geregeld en wordt de uitoefening van grondrechten, zoals de vrijheid van m e n i n g s u i t i n g , door ambtenaren nu als gewoon beschouwd. Zij hebben daarbij weliswaar rekening te houden met hun bijzondere positie, maar dat betekent niet dat van hen mag worden verwacht dat zij loyaal zijn (in de zin van een subjectieve gezindheid van trouw) aan hun minister. Wettelijk geldt voor de ambtenaar als objectieve grens dat de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, in redelijkheid niet zou zijn v e r z e k e r d . ' 7 Zou het dan toch zo zijn dat er niets is dat plus loyaliste que la loi is?

'4 Ook bij de jongste wijziging van de Tracéwet die wederom strekte tot verbetering en bespoediging van besluitvormingsprocedures bij infrastructuur (Kamerstukken II 2004/05, 2 9859) waren regering en parlement het er roerend over eens dat het grootste probleem niet de wetgeving is maar de uitvoeringspraktijk. Is het écht opmerkelijk dat in de afgelopen 11 jaar de wetgeving driemaal ingrijpend is gewijzigd terwijl het niet echt wil vlotten om de uitvoeringspraktijk te wijzigen in de door de wetgevende organen gewezen richting? '5 Voor een introductie in het denken van Krabbe: C.M. Zoethout, ' H . Krabbe', in: 16 Juristen en hun filosofische inspiratie, Nijmegen 2004, p. 17-29. H. Krabbe, De burgerlijke staatsdienst in Nederland, Leiden 1883, p. 315. Ik vond dit citaat in: C.J.G. Olde Kalter, Overheidspersoneel en grondrechten, VAR-preadvies, Alphen a/d Rijn 1979. P- 134' 7 Artikel 125a Ambtenarenwet. Vgl. ook de Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren, vastgesteld door de Minister-President, handelende in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad, Stcrt. 1998, 104, p.8 e.v..

Spreekwoordelijk leidinggeven?

69

Een nota heeft geen pootjes Vanaf mijn eerste dag als rijksambtenaar is mij ingeprent dat niets vanzelf gebeurt op een ministerie. Ik mocht dan de traditionele preek over het belang van de democratische rechtsstaat hebben gemist omdat ik als medewerker van een kamerlid had gewerkt, maar wel kreeg ik te horen d a t j e ambtelijke verantwoordelijkheid niet ophoudt op het moment datje nota of concept-regeling je bureau heeft verlaten. C o m p a r t i m e n t e r i n g van taken is een bron van misverstanden en een voor de hand liggend excuus. De ambtelijke uitdrukkingen "ik ging ervan uit" en "ik nam aan" staan haaks op je blijft verantwoordelijk voor je stuk totdat het het ministerie heeft verlaten. Scherpzinnig als een slang en onschuldig als een d u i f 8 In de ambtelijke dienst is het niet per definitie zo dat la vcritc jaillit dn choc des opiiiious. Uiteenlopende vaardigheden zijn vereist om te zorgen dat het juridische element in de overheidsbeslissing tot zijn recht komt. De juridische component is echter niet op voorhand volledig vast te stellen omdat er sprake is van een wisselwerking met de feiten. De juridische beslissing, in het bijzonder de rechterlijke beslissing, heeft met de bovengenoemde Franse u i t d r u k k i n g gemeen dat in de beslissing ten slotte altijd een sprong zit, aldus de Amsterdamse hoogleraar Paul Scholten (1875-1946) in zijn nog immer prachtige Algemeen Deel.'9 Daarmee is niet beoogd aan te geven dat er een willekeurig element in de rechtsbeslissing is gelegen. R e c h t is niet alleen een regeling van verhoudingen tussen de mensen, maar ook een open systeem. 2 0 In gebondenheid aan het rechtssysteem is er r u i m t e voor dynamiek die bij de toepassing maar ook bij het ontwerpen van regulering zowel intellectuele scherpte als een persoonlijke betrokkenheid vergt. Een effectieve overheidsjurist is dan ook ten minste behept met a tough miud and a tender hcart (naar een woord van Martin Luther King). 2 1 Een vliegende raaf vangt altijd wat Een goede neus hebben voor ontwikkelingen vergt niet alleen een brede oriëntatie, maar minst genomen ook een lichte vorm van nieuwsgierigheid. " O m g e v i n g s bewustzijn (hier gaat het om de kunst van de interactieve beleidsvorming en het o p p i k k e n van politieke en maatschappelijke signalen) is één van de 42 ABD-kerncompetenties (behorend tot de 'magnificent seven') die als het ware het fundament voor de managementfuncties in de rijksoverheid v o r m e n . " 2 2 Management by walking around is overigens niet alleen voor leidinggevenden dienstbaar. Zal de al vele jaren in een bepaalde (beleids) koker opererende, terug18

Mattheus 10:16. ' 9 P. Scholten, Mr. C. Asser's Handleiding tot de beoefening van het Nederlands burgerlijk recht. Algemeen Deel, Zwolle 1974, p. 76. J.B.M. Vranken kwalificeert deze in het boek dat het recht sterk ontmythologiseert, Mr. C. Asser's Handleiding tot de beoefening van het Nederlands burgerlijk recht, Algemeen Deel , Deventer 2005, p. 19, zelfs als een sprong met lemen voeten. 20 P. Scholten, Mr. C. Asser's Handleiding tot de beoefening van het Nederlands burgerlijk recht. Algemeen Deel, Zwolle 1974, p. 76 en 84. 21 Martin Luther King, The strength to love, Philadelphia 1987 (paperback), p. 9.

70

getrokken overheidsjurist die met zijn kamerdeur dicht achter de PC zit, direct een juridisch vernieuwende window of opportunity zien bij een klassiek beleidsprobleem? Trek erop uit en bevraag je collega's, lees hun stukken als ze van de printer rollen, scan nieuwe wetgeving van andere ministeries, zorg dat het aanpalende departement je niet als "de vijand" beschouwt, maar wees belangstellend in haar aanpak, persoonlijke inzet en inhoud, en loop bij de vrienden van beleid en uitvoering binnen. Wat in 't vat zit verzuurt niet Bepaalde ideeën en voorstellen hebben een lange incubatietijd; het kan vele jaren duren voor de uiteindelijke realisatie. Zo denkt ook een dienst als Rijkswaterstaat niet in kabinetsperiodes. Het kan soms tientallen jaren duren voordat een bepaalde verbinding of waterkering tot stand komt, maar op een gegeven moment komt het ervan. 2 3 Is dat een schrale troost voor al diegenen die zich al vele jaren met het beprijzingsdossier op V & W bezig houden? In een technocratische omgeving als Verkeer en Waterstaat valt er regelmatig in de dialectische verhouding tussen de dominante bestuurlijke (merendeels sectoraal geïnspireerde) besluitvorming en de juridische invalshoek spanning te signaleren. O m d a t onder druk alles vloeibaar wordt komt die spanning wel eens tot een mijns inziens uiterst onbevredigende ontlading. In die gevallen moet ik in een melancholieke bui wel eens denken aan dat verhaal over dat hopeloos omsingelde stadje waarin een man "van lage afkomst" woonde, die evenwel wijs was en met zijn wijsheid de stad had k u n n e n redden. Maar "niemand schonk aandacht aan die onbeduidende p e r s o o n " 2 4 . Hoewel V&W door de bank genomen niet doof is voor de juridische normativiteit, wil het in de gevallen waarin men het risico van onrechtmatigheid wel loopt, anders dan in dit verhaal zeker ook voorkomen dat er op een later moment wel de juiste aandacht aan de juridische invalshoek wordt geschonken, bij voorbeeld in en naar aanleiding van een rechterlijke uitspraak. Z o u het dan toch betekenisvol zijn dat de kwalificatie "wijsheid" vaak wordt gekoppeld aan het overheidsambt dat in de doctrine van de separation of powers wordt aangeduid met "the least powerful branch of government", de rechtsprekende macht?** Z o u dat wellicht ook verklaren dat de departementsambtenaar Karel Kraan rechterlijk ambtenaar is geworden?

22

Bij vervulling van een juridisch leidinggevende positie vergt de zoektocht naar een schaap met vijf poten vaak al het uiterste, laat staan dat men een 42-voudige competente manager die bovendien ook nog eens een toonaangevend jurist moet zijn, weet te spotten. 2 3 Soms valt de lange duur ook ernstig te betreuren: de plannen voor wat uiteindelijk het Deltaplan is gaan heten lagen al tientallen jaren gereed voor de watersnoodramp in 1953. En ook bepaalde dijkversterkingsplannen dateerden al van veel eerder dan de dijkverhogingen die (versneld) mogelijk zijn gemaakt met de Deltawet grote rivieren. Overigens zijn de Zuiderzeewet, de Deltawet, de Deltawet grote rivieren samen met nog vier andere oude waterstaatswetten eind september 2005 komen te vervallen. 24 Prediker 9:14-16. 2 5 Alexander Hamilton, in: James Madison, Alexander Hamilton and John Jay, The Federalist Papers, New York 1987 (paperback), no. 78.

De overheidsjurist tussen recht en politiek

71

D e overheidsjurist tussen recht en politiek

mr, L.J.

Clement*

Thema van en aanleiding voor deze bundel waren de reden een paar bespiegelingen te wijden aan de rol van de overheidsjurist en de eigenschappen waarover hij (waaronder begrepen de zij die tegenwoordig in dit metier in de meerderheid is) en zijn leidinggevende dienen te beschikken. Voor dat laatste geldt dat enige overeenkomst met degene aan wie deze bundel wordt aangeboden, niet op louter toeval berust. Tot slot zijn nog enkele overwegingen opgenomen bij de vraag hoe juridische kwaliteit in een overheidsorganisatie het beste tot zijn recht komt. D e rol van de overheidsjurist In s o m m i g e landen in de wereld, zoals Frankrijk en de Verenigde Staten van Noord-Amerika is de scheiding tussen de rechtsprekende, de wetgevende en de uitvoerende macht, althans in theorie, scherper doorgevoerd dan in Nederland. Kent de rechtsprekende macht - daargelaten de uit Pr'ocola-oogpunt minder gelukkige positie van de (afdeling Rechtspraak van de) Raad van State - een positie die alle klassieke kenmerken van onafhankelijkheid vertoont, de wetgevende en de uitvoerende macht vertonen een grote overlap. Wetten worden gemaakt door regering en Staten-Generaal gezamenlijk, en de uitvoerende macht berust in ons staatsbestel grotendeels bij de regering. De overheidsjurist bevindt zich bij uitstek op het gebied waar die twee machten elkaar overlappen. Hij dient immers de regering bij het juridisch vormgeven van het overheidsbeleid in de vorm van wetsvoorstellen, amvb's en ministeriële regelingen. Bij het wetgevende werk is zijn rol feitelijk nog groter, omdat de overheidsjurist ook de Tweede Kamer, als mede-wetgever, regelmatig bijstaat in de formulering van a m e n d e m e n t e n en initiatief-wetsvoorstellen. Daarnaast is de overheidsjurist degene die de uitvoerende macht juridisch ondersteunt in de vorm van adviezen, beschikkingen en de afhandeling van bezwaren en beroepen. De overheidsjurist dient derhalve verschillende heren; de politiek in de vorm van de wetgevende en de uitvoerende macht. Deze verschillende rollen vereisen dat de overheidsjurist enerzijds veelzijdig is en anderzijds makkelijk met die verschillende rollen kan omgaan. N o g afgezien van de persoonlijke normen en waarden die een overheidsjurist, als ieder ander, heeft en gebruikt als toetssteen voor zijn handelen, verricht hij zijn werk met een voortdurende alertheid op de grenzen die het recht stelt. O m de gedachte achter de scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht zoveel mogelijk door te voeren, zou gepleit k u n n e n worden voor een functionele scheiding tussen Bert Jan Clement is hoofd van de sector Algemeen wetgevingsbeleid en wegenverkeersrecht van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

72

MR. L.J.

CLEMENT

overheidsjuristen die belast zijn met het ontwerpen van wet- en regelgeving en zij die de besluiten voorbereiden en de bezwaar- en beroepsprocedures voeren. Een dergelijke scheiding zou niet ten koste moeten en behoeven te gaan van een goede uitwisseling van ervaringen over de w e r k i n g van de w e t g e v i n g in de praktijk. Een terugkoppeling daarover is uiteraard van belang om de kwaliteit van de (toekomstige) wetgeving te verhogen. D e eigenschappen van de overheidsjurist Als we ons afvragen welke eigenschappen een goede overheidsjurist nodig heeft, zouden we de volgende vier als belangrijkste kunnen noemen: a. grondige vakkennis en vaardigheden Een overheidsjurist dient allereerst gewoon een goed jurist te zijn. Vandaag de dag vergt dat specialisatie. O f het nu gaat om Europeesrechtelijke vraagstukken, het opstellen van contracten, het formuleren van beschikkingen, het voeren van een procedure voor een bestuursrechter of het opstellen van wetgeving, specialistische kennis van en ervaring met de materie is absoluut vereist om een goed overheidsjurist te zijn. b. grote affiniteit voor het openbaar bestuur Als iedere ambtenaar dient de overheidsjurist het algemeen belang. Dat dit algemene belang in de praktijk van alledag zeer veel vormen kan aannemen en ook lang niet door elke overheidsorganisatie of-functionaris op dezelfde manier wordt uitgelegd, doet aan dat principe niet af. Het werken voor het algemeen belang veronderstelt het k u n n e n omgaan met en het afwegen van een groot aantal invalshoeken, die nogal eens onderling tegenstrijdig zijn, om uiteindelijk het overheidshandelen te bepalen. Het juridisch vormgeven aan politieke besluiten die zich op onderdelen soms lastig verdragen met andere politieke besluiten of vastgelegde kaders, lijkt soms inconsequent. De overheidsjurist zal zich moeten realiseren dat dergelijke (schijnbare) inconsequenties inherent zijn aan het openbaar bestuur. Overheidshandelen wordt niet gedreven door ééndimensionale besluitvorming, maar is de resultante van een voortdurende afweging van belangen. Dat die afweging naar tijd, onderwerp en omstandigheden nogal stevig kan verschillen, maakt het werk van de overheidsjurist niet altijd makkelijk, maar wel bijzonder boeiend voor iemand niet affiniteit voor het openbaar bestuur. c. weet een goede balans te vinden tussen de politieke en de juridische werkelijkheid De overheidsjurist dient heel goed te weten (zie hiervoor onder a) hoe een juridisch perfect product er uit zou moeten zien. Tegelijkertijd moet hij in staat en bereid zijn alle kennis en vaardigheden waarover hij beschikt, in te zetten om de politiek gestelde doelen te bereiken. Daarbij stelt het recht uiteraard grenzen, maar daarbinnen is het goed denkbaar dat met een juridisch niet volledig perfect product genoegen kan worden genomen. Een overheidsjurist die dat principe niet kan accepteren, kan wellicht beter een andere werkkring zoeken.

De overheidsjurist tussen recht en politiek

73

d. kan over de juridische aspecten makkelijk communiceren met niet-juristen Overheidsorganisaties bestaan niet alleen maar uit juristen. De overheidsjurist zal ook in staat moeten zijn niet-juristen overtuigend uit te leggen wat er juridisch aan de hand is. Deze eigenschappen moeten voor de overheidsjurist gepaard gaan met iets watje een soort basisopvatting zou kunnen noemen over wat een fatsoenlijke overheid hoort te doen. Daarin lijkt de overheidsjurist wel iets op een rechter; veel meer nog dan een strikt technisch-juridisch oordeel is dat een opvatting over wat redelijk is, het gevoel dat moet worden voorkomen dat de baten of lasten te eenzijdig worden verdeeld en dat ieder recht heeft op het zijne. O f het nu gaat om de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden of de afweging tussen veiligheid en economie, ergens wordt toch gestreefd naar een min of meer stabiele situatie, waarin alle betrokken partijen enigszins gelukkig of in elk geval in ongeveer gelijke mate ongelukkig zijn. Ook als een bepaalde politieke keuze die balans verschuift, zal binnen de nieuwe verhoudingen altijd weer geprobeerd worden een evenwicht te vinden. De leidinggevende van de overheidsjurist De eisen die gesteld worden aan degene die leiding geeft aan overheidsjuristen vallen af te leiden uit de hiervoor genoemde eisen, met dien verstande dat een grondige kennis van alle specialismen niet beslist vereist is. De overheidsjurist heeft wel behoefte aan een leidinggevende die voldoende kennis bezit om op z'n minst een serieus te nemen gesprekspartner te vormen. Dat komt scherp naar voren bij de eigenschappen waar het voor de leidinggevende echt op aankomt: het vinden van een balans tussen hetgeen de politieke en ambtelijke omgeving vraagt en datgene wat juridisch het fraaiste is. In de praktijk komt het regelmatig voor dat daartussen een spanning bestaat en het is de kunst van de overheidsjurist en zijn leidinggevende daar uit te komen. Soms zal dat kunnen door een bepaalde oplossing te kiezen, soms zullen daarvoor de verschillende opties, met hun vooren nadelen en risico's in kaart moeten worden gebracht en aan de ambtelijke en politiek leiding voorgelegd. Voor een leidinggevende van een professional als een overheidsjurist is het van groot belang die afweging inzichtelijk te maken, juist voorzover die niet is gebaseerd op een juridische argumentatie. Als dat inzicht ontbreekt, bestaat het gevaar dat de overheidsjurist zich gefrustreerd terugtrekt in het idee dat "zijn baas weer niet wilde snappen hoe het in elkaar zat". Tenslotte geldt voor de leidinggevende van overheidsjuristen dat zich daaronder, misschien nog wel meer dan onder andere ambtenaren, vogels van heel verschillende pluimage bevinden. De beoefenaren van de juridische discipline binnen de overheid die in ruime mate beschikken over de hiervoor genoemde eigenschappen zijn soms rare kostgangers. Het is van belang dat een leidinggevende daar niet alleen tegen bestand is, maar daar waardering voor kan hebben en daar zelfs gebruik van kan maken. Juridische kwaliteit in overheidsorganisaties Over juridische kwaliteit is veel gezegd en geschreven. Als we de ontwikkelingen van de laatste jaren overzien, dan zijn er twee hoofdstromen in de pogingen die kwaliteit te waarborgen. De eerste stroom richt zich op de inhoud; kwaliteit

74

blijkt uit het product, de wet of het besluit doet waarvoor hij is gemaakt, is beknopt, helder en toekomstvast. Die kwaliteit hangt voor wat betreft de j u r i d i s c h e inbreng grotendeels af van de kwaliteit van de opsteller. Van een overheidsjurist die beschikt over de hiervoor genoemde eigenschappen, goed is opgeleid en beschikt over een vaardige pen, kan verwacht worden dat hij kwalitatief goede producten aflevert. De tweede hoofdstroom is die van de "ommelanden". Vooral in het laatste decennium is het aantal toetsmomenten, -procedures en -instanties sterk gegroeid. Richten die toetsen zich nog vaak op de inhoud van het product, daarnaast is er een sterke groei geweest en nog gaande in het aantal voorschriften en beschrijvingen, checklists, visitaties en audits, die zich voornamelijk op het proces richten. O o k hier lijkt een balans nodig te zijn, die de laatste jaren wellicht wat te veel is doorgeschoten naar de "ommelanden". Als we niet oppassen ontstaat er een papieren parallel-wereld naast het "echte" werk, waarbij er alleen nog maar een eigenschap aan het lijstje voor de overheidsjurist moet worden toegevoegd, te weten het rimpelloos doorstaan van visitaties en audits, zodat het eigenlijke werk zo ongestoord mogelijk kan doorgaan. Kwaliteitsstreven is op zichzelf van groot belang en onomstreden. De instrumenten die daarvoor worden ingezet, dienen niet eenzijdig gericht te zijn op het proces. Dat daarvoor gelukkig ook aandacht en ruimte is, blijkt uit het feit dat elke cursus wetgevingsleer o f - t e c h n i e k van de Academie voor Wetgeving ook voor de zittende juristen makkelijk wordt gevuld. In het nadenken over kwaliteitszorg raakt het inhoudelijke element wellicht wat teveel op de achtergrond. Slot Deze bundel wordt aangeboden aan Karel Kraan. Karel heeft in de jaren dat bij hoofddirecteur juridische zaken bij Verkeer en Waterstaat was, ook rijksbreed, een belangrijke rol gespeeld bij de gedachtevorming en ontwikkelingen die hierboven aan de orde kwamen. Als inspirator daarvan, maar bovenal als leidinggevende met veel plezier in de veelvormigheid van het verschijnsel overheidsjurist, zullen we hem missen.

De overheidsjurist: overheid? Jurist? En hoc zal het zijn in 2025?

75

D e overheidsjurist: overheid? Jurist? En hoe zal het zijn in 2025?

mr. E.J. Daalder* D e overheidsjurist: mr. KJ. Kraan In 1990 was ik als adjunct-secretaris van wat toen nog heette de Nederlandse vereniging voor administratief recht belast met de organisatie van de jaarlijkse VAR-vergadering. Geheel in de traditie van de VAR werd een van de preadviezen uitgebracht door een keurige ambtenaar van het ministerie van Binnenlandse Zaken, Karel Kraan, verbonden aan de Stafafdeling Constitutionele Zaken en Wetgeving van dat departement. Onlangs las ik het preadvies van Karel nog eens door. 1 Wat onmiddellijk opviel was dat het preadvies de uitstraling had van een puur sang overheidsjurist. Wat bedoel ik daarmee? Het onderwerp van het preadvies betrof de vraag of bestuursgeschillen - geschillen tussen bestuursorganen onderling - wel of niet door de rechter moesten worden opgelost. Een heikel politiek en bestuurlijk onderwerp. Bestuursorganen behoren immers als heren en dames met elkaar o m te gaan. R e c h t b e s c h e r m i n g van het ene bestuursorgaan tegen het andere was in het denken van de meeste bestuursorganen nog niet neergedaald. De overheidsjurist in Karel dwong hem tot trouw aan zijn werkgever, de overheid en meer in het bijzonder de minister van Binnenlandse Zaken. Dus, anders dan zijn mede-preadviseur Drupsteen, destijds hoogleraar te Leiden, bevatte zijn preadvies geen hartstochtelijk pleidooi voor een beslissing van bestuursgeschillen door de rechter. Maar Karel was - en is - ook overheids/'((mï. Een vlammend pleidooi voor de beslechting van bestuursgeschillen door een bestuursorgaan, zoals de Kroon, treffen we in het preadvies niet aan. Dus moest de rechter er uiteindelijk ook volgens Karel aan te pas k o m e n . M a a r eerst zou er dan een "verdere ontwikkeling van het wettelijk kader - waartoe ik ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur reken - voor de adequate besluitvorming en toetsing door het bestuur zelf, voorafgaand aan een eventueel rechterlijk eindoordeel" moeten komen. Het wettelijk kader zou dan voor de rechter tot leidraad moeten strekken, aldus Karel. Een typische oplossing van de jurist in de overheidsambtenaar: een compromis in de vorm door het creëren van een kader, dat eerst door een bestuursorgaan moet worden doorlopen voordat de rechter er aan de pas komt én de vastlegging van dat kader in de wet, waarvoor een wetgevingsoperatie nodig zou zijn. En dan volgt nog een polemiek van de echte overheidsjurist: een kritische noot aan rechtswetenschappers die wel over rechtsbescherming voor de burgers tegen het optreden van het bestuur spreken, maar veel te weinig * Eric Daalder is plaatsvervangend landsadvocaat. 1 KJ. Kraan, De beslechting van bestuursgeschillen naar komend recht. Een projectie van vier grote wetgevingsoperaties, VAR-reeks 104, p. 75-135.

76

MR. E.J.

DAALDER

aandacht besteden aan "zeker zo belangrijke rechtpolitieke vraagstukken van overwegend internbestuurlijke aard". Dat brengt mij op de overheidsjurist. D e overheid in de overheidsjurist Wat onderscheidt de overheidsjurist van andere juristen, zoals bijvoorbeeld bedrijfsjuristen? Het eerste antwoord dat opkomt is natuurlijk: de overheid houdt zich met andere zaken bezig dan bijvoorbeeld een onderneming. De overheid dient het algemeen belang, terwijl de bedrijfsjurist wordt gedreven door het belang van de o n d e r n e m i n g en diens aandeelhouders. Dat is volgens mij geen wezenlijk verschil. Iedereen die een rol bij een bepaalde organisatie vervult, of dat nu de overheid, een onderneming, een belangengroepering of de plaatselijke voetbalvereniging, dient zijn functie met het oog op de belangen van zijn of haar organisatie in te vullen. Men zal mij tegenwerpen dat het algemeen belang iets anders is dan het belang van de betreffende organisatie. Ook ligt de tegenwerping voor de hand dat de overheid ipso facto midden in de politieke belangstelling staat en daardoor veel media-aandacht trekt. Natuurlijk moeten juristen die bij de overheid werken daar oog voor hebben. Dat is echter een gradueel verschil. Ook andere organisaties staan vaak voor een meer algemeen belang en kunnen voorwerp van publiek debat zijn. Kijk maar eens naar de discussie over het salaris van de directeur van de Hartstichting of over de A N W B die zijn leden met een leaseauto niet informeert over de mogelijk overbodige dekking van door de wegenwacht. Wat het echte wezenlijke verschil vormt, is het feit dat de overheid meerdere rollen tegelijk vervult. De Trias politica ten spijt, combineert de overheid de rol van (mede)wetgever en regelgever met die van uitvoerder van wet- en regelgeving en van beslisser in geschillen. Kijken we nu naar een departement, dan kan een en dezelfde overheidsjurist (uiteraard in theorie) op één dag een wetvoorstel opstellen of bijdragen aan de verdediging daarvan in het parlement, een ministeriële regeling of ander algemeen verbindend voorschrift schrijven, een besluit voorbereiden of opstellen en betrokken zijn bij de voorbereiding van een beslissing op bezwaar. Bij besluiten, waar het vaak om verschillende belangen gaat en zeker bij beslissingen op bezwaar vervult de overheid in ieder geval bij meerpartijengeschillen niet alleen een besluitvormende, maar ook een zekere geschilbeslechtende rol. Dat laatste wordt nog eens versterkt door het huidige beleid van het kabinet, dat handhaving hoog in het vaandel heeft staan en daartoe de (rechts)positie van benadeelde derden door middel van de Vierde Tranche van de Awb wil versterken. Waar de overheid handelt, is de jurist een overheidsjurist. Hij of zij moet nogal een soepelheid van geest hebben. Voor de overheidsjurist geldt natuurlijk net als bij andere juristen de gebondenheid van het wet- en regelgeving. Maar de overheidsjurist heeft veel meer mogelijkheden. Hij is niet of minder afhankelijk van de overheid of de wetgever in het bijzonder. Als overheidsjurist schepje zelfde regels, verandert deze, past ze toe en beslist je bovendien soms nog eens geschillen tussen burgers onderling over die regels. Wanneer de regels tekort schieten is dat geen gegeven: de mogelijkheid ze aan te passen biedt dan uitkomst om de goede uitvoering

De overheidsjurist: overheid? Jurist? En hoc zal het zijn in 2025?

van de overheidstaak te verzekeren. Dat onderscheidt de overheidsjurist van andere juristen: de overheidsjurist verenigt verschillende rollen in zich. Hij kan zich niet beperken zoals een wetgever tot het maken van regels; hij kan niet alleen regels toepassen op de feiten, zoals een advocaat of andere rechtshulpverlener doet. En hij doet meer dan de rechter of de arbiter, die kunnen volstaan met een beslissing in een geschil en zich niet over de wet- en regelgeving behoeven te bekommeren. D e overheidsjurist als jurist De overheidjurist gaat er vaak prat op dat hij een bijzondere rol binnen de overheidsorganisatie vervult. Hij is anders dan de andere ambtenaren. Niet voor niets kennen de meeste overheidsorganisatie een eigen juridische afdeling. Hoewel dergelijke afdelingen verschillende verschijningsvormen kennen (met of zonder wetgeving, met of zonder uitvoering, centraal of decentraal) dichten degenen die overheidsorganisaties (re) organiseren aan juristen meestal een bijzondere rol toe, niet zelden na een hartstochtelijk pleidooi van de zijde van juristen zelf, die, eloquent en argumentatief als ze zijn, vaak een uitstekend en overtuigend pleidooi in eigen zaak weten te houden. Opvallend is dat er wel een Directie Juridische Zaken, maar zelden een Directie Politieke Zaken (met politicologen en bestuurskundigen) binnen een overheidsorganisatie is te vinden. O f een Directie Economische Zaken (met economen), een Directie Medische Zaken (met artsen of psychologen) of welke andere denkbare directie dan ook. Dat benadrukt natuurlijk het belang van de juridische component van ieder overheidshandelen. Maar het geeft tegelijkertijd ook aan dat de jurist zich een buitenpositie aanmeet. Kennelijk is heel normaal dat een ingewikkeld besluit wordt g e n o m e n door een groep van e c o n o m e n , bestuurskundigen, politicologen, medici en andere deskundigen, maar dat de juridische component "van buitenaf" wordt ingebracht. Kennelijk vindt de jurist het prettig om vanaf de zijlijn te opereren. Dat geeft hem onafhankelijkheid, mogelijk gezag of- ik zeg het toch maar - macht. Een apodictisch "dat kan juridisch n i e t " v e r h i n d e r t dan b e s l u i t v o r m i n g in de gedachte en gewenste richting. Natuurlijk is dit een stereotype en natuurlijk ligt de werkelijkheid genuanceerd. Maar onlangs voegde een wethouder mij toe die ik confronteerde met de juridische noodzaak om voor een al lang aangekondigde maatregel toch nog een overgangstermijn aan te houden, mij toe dat "juristen maar een doel hebben: kijken hoe je een spaak in het wiel kunt steken". Als dat de perceptie is die bestuurders van juristen hebben, kunnen wij natuurlijk arrogant zeggen: zo zit het recht nu eenmaal in elkaar en daar moet de bestuurder zich dan maar naar schikken. We kunnen en zullen natuurlijk ook proberen door een creatieve (re) toepassing van het recht aan de bestuurlijke wensen tegemoet te komen. Maar anders dan andere beroepsgroepen hebben we niet steeds de natuurlijke neiging om ons beroep en onze discipline erg te relativeren. In zoverre zijn juristen - en juristen bij de overheid zijn in dit opzicht niet veel anders dan andere juristen bij organisaties - soms een soort geestelijken of moderne apostelen, die redenerend vanuit een basisgedachte ("het Recht") menen te kunnen en te moeten aangeven wat een ander wel en niet mag.

77

78

MR. E J .

DAALDER

D e overheidsjurist in 2025 De hiervoor gegeven bespiegelingen brengen mij tot de volgende vraag: hoe ziet de overheidsjurist er over 25 jaar uit? Hebben we dan nog steeds afzonderlijke directies van juristen? O f zakt de jurist door naar beleidsafdelingen en wordt hij een van de disciplines die dat bijdraagt aan het product van de betreffende afdeling, een wet, een beleidsregel, een plan, een besluit of iets dergelijks? Ik moet eerlijk zeggen dat ik het niet weet. Wel zijn er twee belangrijke factoren van belang. In de eerste plaats lijkt het gezag van juristen wel eens tanende. Een bestuurder, maar ook een burger die het goed uitkomt, zal zich ter o n d e r b o u w i n g van iets wat hij wil altijd op zijn juridisch gelijk beroepen. Maar dat dóet hij dan niet omdat hij juridisch gelijk hééft. Hij doet dat omdat hij iets wil en als dat toevallig ook juridisch bezien moet of tenminste door recht of wet wordt ondersteund doet hij daarop een beroep. Maar de bestuurder of de burger die datgene wat hij wil ziet belemmerd door recht of wet laat zich daartoe veel minder dan vroeger overtuigen. De bestuurder zoekt dan naar mogelijkheden om de wet te wijzigen of creatief te interpreteren. Gezag heeft de wet dan niet meer, althans niet minder dan vroeger. De burger verzet zich tegen het recht, gaat zijn eigen gang, soms op maatschappelijk uiterst ongewenst wijze. En zowel de bestuurder als de burger klagen steen en been over de beperkende werking van het recht, regelzucht, nodeloze waarborgen en bezwaarmogelijkheden voor anderen en dergelijke. Dat is allemaal niet zo erg, want vaak gaan dit soort emoties in golven. Kijk maar eens naar de rechtspraak over vormfouten in het strafrecht. De gemiddelde burger denkt, juridisch onwetend als hij is, dat het nog steeds voorkomt dat criminelen veelvuldig door vormfouten - wel de laatste juridische notie waarvoor de burger begrip kan opbrengen - hun (vermeende) gerechtvaardigde straf ondergaan. De werkelijkheid is dat deels door wetgeving, maar zeker ook door een wijziging in de rechtspraak, gevallen waarin vormfouten werkelijk aan een veroordeling in de weg staan, uiterst zeldzaam zijn. Dat betekent dat onder omstandigheden het recht zoveel zelfoplossend vermogen kent dat waar het recht wringt, door bijstelling van het recht tot maatschappelijke bevredigende oplossingen kan worden gekomen. In zoverre hoeft de jurist en zeker de overheidsjurist, die de meeste middelen hiervoor in handen heeft, voor zijn positie niet te vrezen. Maar juristen kunnen daaraan ook een belangrijke bijdrage leveren door te leren om het recht enigszins meer te relativeren. Juristen hebben de neiging om hun gebied steeds meer uit te breiden. Ik bedoel daar het volgende mee. Buiten de gevallen waarin het antwoord op een juridische vraag rechtstreeks uit w e t - of regelgeving e n / o f rechtspraak voortvloeit zal het recht altijd - in de woorden van Wiarda - moeten worden "gevonden". De jurist zoekt naar een verwante rechtsregel en past die vervolgens toe. Een voorbeeld dicht bij huis is het beginsel van nadeelcompensatie, dat vanaf het begin van de tachtiger jaren door Rijkswaterstaat op initiatief van Van der Gouwe is ontwikkeld. Hoewel in de rechtspraak het beginsel van schadevergoeding bij rechtmatige daad niet werd aanvaard, werd door Rijkswaterstaat een praktijk ingezet, die thans zodanig is veralgemeniseerd,

De ovcrheidsjnrist: overheid? Jurist? En hoe zal het zijn in 2025?

79

dat deze tot het egalité-beginsel heeft geleid. In verschillende uitspraken heeft de Afdeling bestuursrechtspraak met verwijzing naar dit beginsel dat voor een recht op schadevergoeding niet nodig is dat het schadeveroorzakende besluit onrechtmatig is: ook in geval van een rechtmatig besluit, dat leidt tot "onevenredig buiten het normale maatschappelijke risico vallend en op een beperkte groep van burgers d r u k k e n d - nadeel" biedt de grondslag voor een dergelijk recht. 2 Nu krijgt iedere burger, die door een bestuurlijk handelen onevenredig wordt geschaad, daarvoor een schadeloosstelling. Daar is best mee te leven. Maar aan zo'n ontwikkeling kan ook een gevaarlijke kant zitten. Voor de meeste rechtsregels geldt dat deze zijn bedoeld voor geval A, ook kunnen worden toegepast bij B, C en D, maar niet meer bij E. Toch is dat wat juristen vaak doen. Een voorbeeld daarvan is de wijze waarop juristen omgaan met zoiets belangrijks als g r o n d r e c h t e n . D e g r o n d r e c h t e n , zoals neergelegd in de G r o n d w e t en het E V R M , zijn op zichzelf duidelijk. Zij moeten ook aan de tijd worden aangepast. Maar het zijn wel autonome, niet door de wetgever ingevulde algemene juridische regels. De wetgever kan, buiten het geval van grondwetswijziging of- bij verdragsrechten - in het denkbeeldige geval door opzegging van verdragen niets aan het grondrecht veranderen. Hij is gebonden aan de jurist en de wijze waarop deze met het grondrecht aan de haal gaat. Vaak is dat goed, maar soms kunnen daarbij wel eens vraagtekens worden gezet. Ik noem als voorbeeld de ommezwaai van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens met betrekking tot het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer in arikel 8 E V R M . Enkele jaren geleden heeft het E H R M artikel 8 E V R M ook van toepassing verklaard op o n d e r n e m i n g e n . 3 Het huisrecht werd daarmee ook het bedrijfspandrecht. Nu kunnen er natuurlijk goede gronden zijn om een grondrecht zeer extensief uit te leggen. Dat mogen en moeten juristen doen, maar waarom zouden zij daarbij niet soms voorzichtig mogen zijn. In de Verenigde Staten heeft het Suprème Court in de zestiger en zeventiger jaren onder leiding van Chief Justice Warren door middel van een - volgens sommigen - extensieve interpretatie van in de Amerikaanse Grondwet opgenomen rechten belangrijke maatschappelijke hervormingen tot stand gebracht. De reactie van de politiek is echter nu daar: er worden waar mogelijk alleen maar uiterst conservatieve rechters in de federale rechtbanken benoemd om waar mogelijk de rechtspraak van het Warren-Court terug te draaien. Zo ver zal het hier niet komen. Politieke benoemingen van rechters blijven hopelijk ver van ons. Maar juristen zouden door het recht een beetje meer te relativeren er aan k u n n e n bijdragen dat de maatschappelijke aanvaarding van het recht niet onnodig in gevaar komt. En juist daarbij kan de overheidjurist een belangrijke rol spelen: hij zit dicht bij het wet- en regelgevingsvuur, hij vervult een centrale rol bij alle uitvoeringsbeslissingen van de overheid én is direct, als geschilbeslechter of indirect, door advisering over maatregelen die de overheid kan treffen, in een positie om tegenstrijdige maatschappelijke of persoonlijke belangen te verzoenen.

2

ABRvS 29 september 2004, AB 2005, 6 m.nt. AMLJ en ABRvS 2 maart 2005, JB 2005/115. 3 EHRM 16 april 2002, NJ 2002, 452 m.nt. EJD.

8o

Dus die overheidsjurist zal er in 2025 zeker nog wel zijn, misschien niet in een aparte afdeling of directie, maar niet minder prominent daar waar de essentiële beslissingen door de overheid worden voorbereid en genomen. Slot Dat geldt uiteraard niet voor Karel Kraan, die echt gaat beslissen in geschillen tussen burgers en overheid. Hem kennende is de door mij bepleite relativering van het recht daar in goede handen. De lezer vraagt zich misschien af hoe het nu met die bestuursgeschillen is afgelopen. Het antwoord daarop is terug te vinden in de brief van de minister van BZK van 11 september 2000 4 over alternatieve afdoening van bestuursgeschillen. Daaruit blijkt dat inmiddels alle bestuursgeschillen bij de rechter terechtkomen en dat het kabinet er niet voor voelt om de beslechting van bestuursgeschillen op een andere wijze te regelen. En zo heeft de jurist het toch nog gewonnen.

4 Kamerstukken II, ipfjiybo, 27286, nr. 1.

Ecu boterham met pindakaas

81

Een b o t e r h a m m e t pindakaas

mr. dr. K.E. van

Tuijn*

"Als de Minister pindakaas wil, dan krijgt ze pindakaas." Aldus de wijze woorden van mijn Hoofddirecteur Juridische Zaken. Als beginnend overheidsjurist was deze confrontatie met de politieke realiteit wel even slikken. Jam was immers de enige goede keuze in deze en deze pindakaas was eigenlijk niet te verteren. De pindakaasregeling waar het hier om ging, is overigens er doorheen gedrukt, in werking getreden en daarna zonder enig succes toegepast, hetgeen het gelijk van De Jurist bevestigt. En terecht, want De Jurist heeft altijd gelijk: hij of zij weet immers als enige precies wat wel en niet mogelijk is. Dat was 2002. In dat jaar besloot ik mijn duidelijk omkaderde juridische functie op te geven voor een veel minder duidelijke beleidsfunctie. De Jurist werd De Beleidsambtenaar. En toen bleek De Jurist eigenlijk heel vaak maar een lastige sta-in-de-weg te zijn, die mooie plannen verpest met mitsen en maren. Een collega beleidsambtenaar van B Z K betitelde ze treffend als nee-juristen: juridisch geschoolde ambtenaren die het als hun roeping zien om beleidsplannen in de kiem te smoren metjuridisch-technische bezwaren, met argumenten die doorspekt zijn van t e r m e n als " s c h e n d i n g van fundamentele rechten", "onwenselijke systeembreuken", "door de Hoge Raad niet te accepteren" en "strijd met hogere regelgeving". Het zijn termen die op een beleidsambtenaar vaak werken als de spreekwoordelijke rode lap op een stier. Gelukkig zijn er ook ja-juristen. Bij sommige departementen wat meer dan bij andere, ik noem geen namen, maar zeker bij HDJZ lopen er bovengemiddeld veel rond. Mijn indruk is dat dat voor een belangrijk deel aan de servicegerichte visie van Karel valt te danken en daarnaast ook wel aan de organisatie van de juridische functie bij V&W. Maar wat is dan een ja-jurist? Vanuit mijn beleidsfunctie zal ik een profielschets geven van deze voor mij ideale partner. En met de wijze woorden van de vertrekkende Hoofddirecteur in mijn achterhoofd zal ik dit doen aan de hand van het PINDA-model, uiteraard op een aan een eigenwijze beleidsambtenaar inherente chargerende, karikatureske manier. P-roductieve houding Een eerste gesprek, met de benen op tafel. Daarin wil je vooral brainstormen als beleidsambtenaar. Zoveel mogelijk voor de hand liggende of juist onorthodoxe Karin van Tuijn is senior-beleidsmedewerker bij de Directie Handhaving van het Ministerie van Justitie en was van 2000-2002 senior-jurist bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

82

MR. DR. K . E . VAN TUIJN

ideeën op een rij zetten en er de meest hoopvolle uit destilleren. Bij elk idee een "maar" te berde brengen, heeft tot gevolg dat de jurist niet meer wordt uitgenodigd bij dit soort sessies, en daarmee vaak ook tot het te laat betrekken van de jurist. Dat is jammer, want dan wordt het vaak een stuk lastiger om een vastgeroest maar juridisch totaal onhaalbaar plan uit het hoofd te praten van een beleidsambtenaar. En daarnaast is het voor de jurist en de beleidsambtenaar ook gewoon interessant en inspirerend om eikaars ideeën te horen zonder dat het gaat om een concrete uitwerking. Eerste sessies zijn er niet om bezwaren te zoeken en naar voren te brengen, tenzij ze zo groot zijn dat het al oerstom is om buiten de kamer erover te praten (en dat is niet zo heel vaak het geval). De bezwaren komen later ongetwijfeld naar voren bij een bredere sessie. De eerste sessie is bedoeld om te bekijken wat er allemaal is te doen aan een ongewenste situatie. En dat hoeft trouwens niet alleen om het stellen van regels te gaan: juist het niet stellen van regels kan heel effectief zijn. Bij de aanpak van tanken zonder betalen bijvoorbeeld is een slagboom die alleen opengaat als de benzineprijs is voldaan veel doeltreffender dan een strafbepaling en ook verkeersdrempels werken een stuk beter dan een bordje 30 km. Juist juristen kennen de beperkingen van normen heel goed en dat zou kunnen inspireren om in plaats van nee te zeggen tegen normen alvast met praktische alternatieven te komen. I-nzicht Een juridische professional ontmoet zijn beleidscounterpart met het wetboek in zijn hand, de meest relevante jurisprudentie in zijn hoofd en een goed beeld van aanpalende en overkoepelende rechtsgebieden. Als hij of zij er niet uitkomt, weet hij of zij de deskundige die het wel weet, snel te bereiken. Hij heeft oog voor het grote geheel, maar ook voor de meer gedetailleerde uitvoeringsregelingen waar de praktijk mee te maken zal hebben en kan aan de betrokkenen ook in normaal Nederlands uitleggen wat er speelt op deze punten. Normaal Nederlands, want de gemiddelde beleidsambtenaar zit niet te wachten op een relaas over ingewikkelde juridisch-technische complicaties. N o g dodelijker is overigens de opmerking dat "het juridisch niet haalbaar is" zonder enige nadere toelichting. Naast vaktechnisch inzicht is zelfinzicht ook een heel belangrijke eigenschap voor de wetgevingsjurist. Sommige (wetgevingsjuristen hebben de neiging met beginselen en rechtsregels te schermen om een persoonlijke m e n i n g te onderbouwen. Men wil bijvoorbeeld iets niet regelen in een AMvB en zegt dan dat de delegatiegrondslag ontbreekt. Nou, dan passen we de delegatiegrondslag toch aan, denk ik dan in alle eenvoud. Maar dan volgt een ingewikkeld betoog. Uiteindelijk blijkt dan toch dat de betreffende wetgevingsjurist het gewoon niet ziet zitten. Maar je moet als beleidsambtenaar dan wel behoorlijk juridisch onderlegd zijn om daar doorheen te prikken. Andere dooddoeners zijn de privacywetgeving, het E V R M , de jurisprudentie van de Hoge Raad of uitspraken van de Raad van State. En ook "het systeem" doet het goed. Ik vraag me soms wel eens af of juristen in voldoende mate zien dat de juridische argumentatie in deze gevallen niks meer of minder is dan het deftig aankleden is van een persoonlijke mening. Er zijn evidente gevallen waarin iets juridisch niet kan, maar verder is het toch bijna altijd zo dat met juridische argumentatie zowel

Een boterham met pindakaas

83

v o o r als t e g e n iets k a n w o r d e n gepleit en dat is bij h e t v o o r b e r e i d e n van w e t g e v i n g

niet anders. Maar ik moet bekennen dat ik me er als voormalig overheidsjurist ook aan bezondig. Als mijn maag omdraait door de lelijkheid van een beleidsplan is mijn instinctieve reactie te zoeken naar argumenten waardoor dit juridisch gezien helemaal niet zou kunnen en soms is mijn weergave van die argumenten wat gekleurd. Maar dat zou niet nodig hoeven te zijn. De jurist mag best een persoonlijke m e n i n g hebben en zijn bijdrage aan de o n t w i k k e l i n g van een beleids-/wetgevingsdossier wordt er alleen maar beter op wanneer hij of zij duidelijk kan maken wat de juridische argumenten contra èn pro zijn en wat hij daar verder persoonlijk - al dan niet gevoed door het juridisch instinct — van vindt. " H e t kan wel, maar ik vind het niet m o o i " komt sterker over dan een "dit is juridisch niet mogelijk", wat met wat d o o r v r a g e n toch op juridische bluf lijkt. O o k een jurist moet niet bang zijn een m e n i n g te hebben en die duidelijk te maken. N-adenken Politiek en beleid willen heel veel. Tijd nemen voor reflectie is voor de wetgevingsjurist van groot belang. Maar de beleidsambtenaar wil snelle resultaten. O p alle delen van de wetgevingsprocedure die niet aan vaste termijnen zijn gebonden, zal hij willen bezuinigen, waardoor de wetgevingsjurist per saldo in een gunstig geval bij elkaar opgeteld een maandje zal hebben om alle benodigde stukken te produceren. En dat terwijl de belangrijke vragen met betrekking tot geld, capaciteit en uitvoerbaarheid van de in wetgeving te verwerken plannen waarschijnlijk nog niet zijn beantwoord. "Dat doen we wel aan de hand van een concreet stuk," is het antwoord van beleid. Niet intrappen. Het enige resultaat is dat deze vragen open blijven staan en tegelijkertijd wel het wetgevingstraject intern formeel is ingezet, waardoor de vertraging formeel ook op het conto van wetgeving kan worden bijgeschreven. Eerst nadenken en dan opschrijven is het credo. Niemand zit te wachten op een wet die helemaal weer moet worden herschreven omdat de beoogde maatregelen uiteindelijk technisch niet realiseerbaar of niet te betalen zijn, of omdat uitvoeringsdiensten weigeren de implementatie op zich te nemen. D-oelgerichtheid Mooie wetten maken is belangrijk. Maar de beleidsambtenaar hoeft geen mooie wet, tenzij hij stiekem toch een echte jurist is. Hij wil kunnen laten zien dat de plannen die in zijn hoofd zaten uiteindelijk werkelijkheid zullen worden en het stuk wetgeving dat daarbij komt kijken, is maar een instrument. Mooi hoeft het niet te zijn, als het maar werkt en te verkopen is de omgeving, inclusief de bewindspersonen en het parlement. Natuurlijk heeft de wetgevingsjurist wel de taak de kwaliteit van de wetgeving te bewaken en dat zal nog wel eens botsen. In een o p t i m a l e situatie houden het o n g e d u l d van de beleidsambtenaar en de kwaliteitsbewaking elkaar in evenwicht. Een beetje doelgerichtheid van de wetgevingsjurist is daarbij onontbeerlijk. U r e n n a d e n k e n over een m o o i e f o r m u l e r i n g is een Z e n - a c h t i g e bezigheid, die los van het doel ervan een heerlijke juridische bezigheid is. Maar op een gegeven moment moet het afzijn. Doelgerichtheid impliceert ook verder kijken dan de juridische werkelijkheid.

84

MR. DR. K . E . VAN T u i J N

Mooie wetgeving kan heel duur zijn om uit te voeren en daarom niet haalbaar, of de T w e e d e Kamer zal er om politieke redenen nooit mee a k k o o r d gaan. De wetgevingsjurist zal zich hier veelal moeten kunnen verlaten op het inzicht van anderen, en mag dat ook eisen van bijvoorbeeld de beleidsdirectie, de directie financiële zaken of de uitvoeringsdiensten. Tenslotte magjuridische schoonheid geen doel op zich zijn; ik kan me een recent voorbeeld voor de geest halen, waarbij economische wetgeving moest worden aangepast om bepaalde toezichthoudende ambtenaren enkele bevoegdheden te geven. De betrokken wetgevingsjurist wilde dit alles in "zijn" wet regelen, omdat het daar een plek zou krijgen tussen vergelijkbare bepalingen en dit vanuit wetssystematisch oogpunt het meest voor de hand liggende was. Dat de ambtenaren waar het over ging daardoor moesten bladeren in verschillende wetten om hun b e v o e g d h e d e n te k e n n e n , werd als minder relevant geacht: uiteindelijk zouden deze wetten toch worden geïntegreerd en dan was dit probleem opgelost. Oorzaak van dit accentverschil is vaak ook wel een andere beleving van tijd. U i t v o e r e n d e diensten leven in het nu en zien de directe consequenties van verandering van wetgeving en willen direct oplossingen voor knelpunten die ze in de dagelijkse praktijk tegenkomen. O p het departement is de visie toch meer op de lange termijn gericht, waarbij het ondergaan van wat nadelen op de korte termijn ten gunste van een beter systeem op lange termijn als minder bezwaarlijk wordt geacht. A-anpassingsvermogen Na een maand onafgebroken ploeteren ligt er een mooi concept. De wetgevingsjurist presenteert zijn werk met enige trots en er valt een stilte. De beleidsambtenaar schraapt zijn keel. "Ziet er mooi uit. Maar we hebben met de Minister gesproken en die wil het allemaal toch net even anders." Het stuk kan de prullenbak in (niet doen, want de kans is groot dat een volgende bijeenkomst de wensen weer zo zijn bijgesteld dat dit stuk weer integraal kan worden ingediend). De wetgevingsjurist kan weer een paar weken ploeteren in zijn agenda. Dat is niet leuk, maar het hoort erbij. Net zoals voor nota's, brieven aan de kamer, conceptkabinetsstandpunten e.d. geldt, is de dynamiek van de politiek grillig en zijn de wensen van de bewindspersonen niet altijd voorspelbaar. Meer invloed van de jurist op de beslissing van de Minister, door bijvoorbeeld vaker mee te gaan naar beleidsoverleggen, kan het een en ander voorkomen, maar kost veel tijd en levert vaak niet het gewenste resultaat. Hier ligt wel een belangrijke taak van de beleidsambtenaar, die de jurist het gevoel moet geven dat zijn product met hart en ziel en op ter zake kundige wijze is verdedigd, ook als hij er zelf niet bij was. Overeenstemming tussen beleid en juridische zaken over het stuk wetgeving alvorens e r m e e naar buiten te gaan, is daarbij essentieel. Voor de aanwezige b u i t e n s t a a n d e r is het vaak t e n e n k r o m m e n d om tijdens een v e r g a d e r i n g de beleidsambtenaar en de jurist van een hetzelfde departement met elkaar in de clinch te zien gaan over ter bespreking voorgelegde conceptwetgeving, maar tegelijkertijd biedt het een kans om van de gelegenheid gebruik te maken om de positie van die buitenstaander te versterken. Daarmee is het departement niet gediend.

Een boterham met pindakaas

85

Kaas Departementen zijn beleidsfabrieken, en geen makers van pindakaas. Maar met een beetje PINDA valt er voor de (wetgevingsjurist nog wel kaas te maken van alle mogelijke plannen die op hem afkomen.

86

De professionaliteit van de overheidsjurist

87

D e professionaliteit van de overheidsjurist

prof. dr. P. Eijlander* Ter inleiding Werken in dienst van de overheid is niet op voorhand een aanlokkelijk perspectief. Dat geldt ook voor juristen. De overheid als werkgever heeft een stoffig imago. Het werk zou saai zijn, bureaucratisch en zeker niet cool of sexy. De vraag is echter of dit slechte imago overeenkomt met de werkelijkheid van het werk van de jurist in de publieke dienst. Het opwerpen van deze kwestie lijkt mij passend in een bijdrage voor een afscheidsbundel voor mr. Karel Kraan. Ik beschouw hem als een (geslaagde) jurist in publieke dienst bij uitstek. In het vervolg van deze bijdrage zal ik trachten om nader te omschrijven wat het werk van de overheidsjurist kenmerkt. Wat maakt de overheidsjurist in publieke dienst tot een professional op zijn vakgebied? En wat maakt het spannend en uitdagend om die professionaliteit in de praktijk van het openbaar bestuur uit te oefenen en verder te ontwikkelen? Ik zal - voor zover mogelijk binnen het bestek van dit Liber amicorum - ingaan op de diverse aspecten van het werk van de overheidsjurist. D e analyticus en vormgever Juristen moeten om te beginnen goed kunnen analyseren. Ze verstaan de kunst om alle relevante aspecten van een zaak te onderkennen en op hun betekenis of waarde te kunnen schatten. Dat geldt bij uitstek voor het werken aan (individuele) gevallen, zoals het voorbereiden van een bestuursbesluit of van een rechterlijke uitspraak, maar ook voor wetgevings- en beleidsjuristen, die immers met het oog op een goede afweging van belangen (uit een algemeen gezichtspunt) goed in beeld moeten hebben welke kanten er kleven aan het vraagstuk. Inzicht in de complexe werkelijkheid is een vereiste om die belangenafweging verantwoord te kunnen (laten) verrichten. Voor beleidsjuristen en vooral voor wetgevingsjuristen is tevens essentieel dat ze conceptueel sterk zijn. Ze bezitten het vermogen om vanuit de verscheidenheid van gevallen en situaties te komen tot een overkoepelend en samenhangend concept, dat zich leent om de maatschappelijke werkelijkheid aan te duiden o f t e beoordelen. Ze zijn goede vormgevers, maar dan niet in de fysieke zin van het w o o r d , maar in taalkundig opzicht. Laat ik het concreet maken door een voorbeeld te geven. In de lopende discussie over de inrichting van het (inter)bestuurlijk toezicht worden diverse begrippen door elkaar gebruikt, zoals sturing, toezicht, (horizontale en verticale) verantwoording, controle, govcmancc e.d.. Een goed jurist is in staat om dit te conceptualiseren en een nauwkeurige, verantwoorde en bruikbare begripsonderscheiding te kiezen en te verwoorden. O m vervolgens op grond daarvan te kunnen komen tot een goede inbedding in het recht. Philip Eijlander is hoogleraar.Wetgevingsvraagstukken en decaan van de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Tilburg.

88

PROF. DR. P i l .

ElJLANDHR

Bestendig en gericht op ordening Een jurist in overheidsdienst is niet een type dat met alle winden mee waait. Eerder is hij - of steeds vaker zij - een persoon die de bestaande en gegroeide p a t r o n e n in de s a m e n l e v i n g en het openbaar bestuur bewaakt. Een van de wezenskenmerken van het recht en vooral van wetgeving is immers de bestendigheid en de betrouwbaarheid. Recht en wet zijn geen wegwerpartikelen die onderhevig zijn of moeten worden aan dagkoersen. De (goede) overheidsjurist zal als t w e e d e natuur de neiging hebben om een bepaald probleem te willen oplossen met behulp van de bestaande regels en afspraken. En dan liefst op een consistente wijze die ook voor toekomstige gevallen soelaas kan bieden. Het beginsel van consistentie is - zoals Duk in zijn prachtige artikel "De zachte kern van het bestuursrecht" al liet zien - essentieel in het bestuursrecht. 1 Deze attitude vraagt wel om gedegen kennis van en inzicht in de maatschappelijke en juridische ordening. Een jurist is een "inbedder". Die heeft een goede kennis van het "juridische d o m e i n " en kan o p k o m e n d e nieuwe zaken op een harmonieuze wijze daarin laten vallen of passend maken. Het recht is immers een ordening die zich langzaam maar zeker richt op de ontwikkelingen in de samenleving. Dit betekent overigens niet dat (overheids)juristen slechts op het behoud van de bestaande o r d e n i n g gericht moeten zijn. Ze moeten juist ook open staan voor noodzakelijke veranderingen en aanpassingen van de orde. En dat veronderstelt ook de nodige creativiteit bij het zoeken van wegen en paden om oplossingen te zoeken voor maatschappelijke vraagstukken. Vaak kan dat met de gegroeide juridische concepten en soms zal de juridische ordening zelf aanpassing behoeven. Ik geef maar weer een voorbeeld. Actueel is het vraagstuk van de verhouding tussen de universiteiten en het hoger beroepsonderwijs. Ons binaire stelsel - met een strikte scheiding tussen beide - staat ter discussie. Voor beleids- en wetgevingsjuristen in dat domein is relevant om een scherp beeld te krijgen wat nog wel kan en wat niet meer v e r a n t w o o r d is in het kader van de geldende Wet hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. En ook welke mogelijke aanpassingen in de wet denkbaar zijn om het bestel meer open te maken. ( N B de keuze om dat te doen is uiteraard een politieke, ik laat mij hier niet uit over de wenselijkheid daarvan). Taalvaardig en communicatief De taal is het middel bij uitstek voor de jurist, zo ook voor de overheidsjurist. Taalbeheersing, taalgevoel en het vermogen om met de taal te kunnen "spelen" zijn kerncompetenties (zo heet dat tegenwoordig) voor de overheidsjurist. Het schrijven van een wettelijke regeling, het redigeren van een bestuursbesluit en het maken van een leesbaar en begrijpelijk juridisch advies vereisen die taalbeheersing. Dat reikt uiteraard veel verder dan het toepassen van "Het Groene Boekje. 2 Het gaat vooral ook om de opbouw van het betoog, de logica en de wijze van argumenteren. Naast deze schriftelijke taalvaardigheid is - uiteraard - ook de mondelinge vaardigheid met de taal essentieel. Bijvoorbeeld is dat aan de orde bij het houden van een pleidooi in het kader van een juridische procedure of bij de presentatie 1

2

W. Duk, 'De zachte kern van het bestuursrecht', in: Rechtsgeleerd Magazijn Themis 1978, p. 574 e.v.. Woordenlijst Nederlandse Taal, uitgave Nederlandse Taalunie, editie 2005.

De professionaliteit van de overheidsjurist

89

van een advies. Maar het communicatieve vermogen van juristen in publieke dienst heeft ook nog een ander aspect. Zij moeten ook in staat zijn om "de taal te begrijpen en te interpreteren" van de verschillende betrokken partijen in een proces van voorbereiding van bijvoorbeeld een wettelijke regeling. Vooral voor wetgevingsj u r i s t e n geldt dat ze de vertolkers m o e t e n k u n n e n zijn van de diverse, vaak uiteenlopende partijen en belangen in een proces van wetgeving. De essentie van wetgeving is immers de neerslag van een verantwoorde belangenafweging vanuit een algemeen gezichtspunt. Dat veronderstelt wel dat die diverse belangen worden begrepen en gewogen; zonder een goede communicatie is dat niet mogelijk. Kritisch en volhardend Een overheidsjurist wil graag overtuigd worden, maar gaat daarbij niet over een nacht ijs. Overtuigen staat niet gelijk aan onderhandelen. Overtuigen geschiedt op grond van goede argumenten. De feiten en omstandigheden van het geval worden steeds zorgvuldig bepaald en gewogen. Het luistert nauw. Dat betekent dat de overheidsjurist zijn wederpartij kritisch zal bevragen om op grond van de juiste informatie tot een afweging van belangen te k u n n e n komen. Soms zal dat als "lastig" worden ervaren, maar een echte professional zal zich niet zo snel overgeven. Deze goede eigenschap van het precies willen weten en het kritisch bejegenen van zaken moet uiteraard niet overslaan in een conserverende eigenwijsheid, zonder open te staan voor argumenten van anderen. De juiste balans tussen deze beide moet worden gevonden. Dat vereist het vermogen om de zaken op hun merites te beoordelen en op grond daarvan tot een goede afweging te komen. Daarbij past naast een kritische geest - een open, onafhankelijke en zelfstandige wijze van denken en werken. En de overheidsmanager in het juridisch domein? Gelet op de persoon waarvoor dit Liber is bedoeld, lijkt het me passend om aan het slot van deze bijdrage ook kort stil te staan bij de vraag wat verwacht mag worden van overheidsmanagers in het juridisch d o m e i n . Ik denk dan met name aan de managementfuncties binnen de directies wetgeving en juridische zaken van de departementen. Ik zie niets in de opvatting dat managers "los staan van de inhoud van het werk" en als het ware vrijelijk van stoel moeten kunnen wisselen. Dat zou betekenen dat "de manager van de koekjesfabriek" een leidinggevende positie zou kunnen krijgen binnen een publieke dienst en dat de directeur voorlichting van een departement eenvoudig van functie zou k u n n e n veranderen met de directeur wetgeving en juridische zaken. Dit miskent de inhoudelijke professionaliteit die nodig is om dergelijke leidinggevende functies goed te vervullen. Bovendien bestaat het gevaar - dat toch al in toenemende mate aanwezig is - dat inhoudelijke professionaliteit bij directeuren en afdelingshoofden ondergeschikt wordt gemaakt aan zaken als politiek gevoel en loyaliteit. De deskundigheid van overheidsmanagers moet naar mijn overtuiging verder reiken dan algemene "managerial" vaardigheden en het vermogen om in een politiek-bestuurlijke omgeving te kunnen werken. Zonder inhoudelijke deskundigheid kan de leidinggevende immers geen goede gesprekspartner en coach zijn voor zijn medewerkers en kan hij ook geen invulling geven aan de mijns inziens zo belangrijke intermediaire functie tussen zijn vakmensen en de ambtelijke en politieke top van het departement. Essentieel voor

90

een zorgvuldig proces van beleids- en wetsvoorbereiding is immers dat alle professionele en zakelijke - gezichtspunten en belangen goed uit de verf komen. De Vice-President van de Raad van State mr. Herman Tjeenk Willink heeft de kerncompetentie van (top)ambtenaren aldus omschreven: "Ambtenaren moet in dat proces (van beleidsontwikkeling, Ph.E.) een scherp o o g hebben voor de eigen beperkingen bij het definiëren van problemen en het vinden van oplossingen en voor de noodzaak om daarvoor bij anderen zoals burgers, uitvoerders en handhavers te rade te gaan, vanuit een democratische en rechtstatelijke attitude en op basis van integriteit. Zij m o e t e n als deskundigen nieuwsgierig zijn naar de deskundigheid van anderen". 3 Het besef van de beperking in de eigen deskundigheid en de noodzaak om die van anderen aan te boren, krijgt de meeste kans in een cultuur en omgeving waarin ook de inhoudelijke expertise en professionaliteit van topambtenaren worden gekoesterd. Afrondend Overheidsjuristen moeten beschikken over diverse eigenschappen en vaardigheden. Zij oefenen h u n vak uit in de complexe omgeving van het openbaar bestuur, waarin maatschappelijke, politiek-bestuurlijke en professionele overwegingen en de wisselwerking daartussen - voortdurend aan de orde zijn. Dat is allesbehalve saai en eenvoudig werk. Integendeel. Karel Kraan heeft vele jaren met overgave in de publieke dienst gewerkt, laatstelijk als Hoofddirecteur Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het was een genoegen om met hem van doen te hebben. Niet alleen vanwege zijn vriendelijkheid en "rustgevende uitstraling", maar juist ook omdat hij altijd bezig was met de inhoud van het juridische werk. Bij uitstek had hij oog voor de noodzaak van de verdere professionalisering van de juridische functie. Hij erkende de deskundigheid van de ander, zonder zijn eigen professionaliteit uit het oog te verliezen. De rijksdienst leidt verlies door zijn vertrek. Maar uit een oogpunt van het evenwicht binnen de "trias politica" valt de schade mee. Het verlies van de wetgeving en het bestuur worden immers gecompenseerd door een aanwinst voor de rechtspraak.

3 Toespraak bij het in ontvangst nemen van het boek "Lang leve de ambtenaar", 23 mei 2005, zie www.raadvanstate.nl/speeches.

Een overheidsjurist moei goed kunnen schrijven

9i

Een overheidsjurist m o e t goed kunnen schrijven

mr. G.J.

Barendse*

Kunnen juristen goed schrijven? Juristen kunnen prachtig schrijven, dat is algemeen bekend. Zij van beleid kunnen er niks van. Altijd moeten wij de puntjes op de i zetten. Wij moeten de nota echt verbeteren. Zonder ons wordt het echt helemaal niks, toch? O o k zij van beleid gebruiken ons graag als schrijvers. Griffiers van het beleid worden we ook wel genoemd. Dat is een lelijke aanduiding. Want wat wordt daarmee bedoeld? Daar wordt mee bedoeld dat zij van beleid vragen, en wij van H D J Z dat alleen maar netjes opschrijven. Verder moeten wij ons er niet mee bemoeien. Gewoon netjes alles op schrift stellen. Juristen worden ook op de universiteit in het schrijven getraind. Voor een juridische tekst k o m t het erop aan. Het m o e t 100% k l o p p e n . H e t moet sluitend zijn. Waterdicht. Geen gaten. Een overheidsjurist kan schrijven en andere ambtenaren kunnen dat niet. Daarin verschilt de overheidsjurist dus van andere ambtenaren. Kunnen alle juristen goed schrijven? Dat ligt eraan. Sluitend wel en waterdicht. Toch weet iedereen dat wat de notaris schrijft heel moeilijk is om te begrijpen. O o k voor andere juristen. In ieder geval voor mij. Minder moeilijk, maar ook heel moeilijk zijn uitspraken van rechters. Kan dat nou niet in normaal Nederlands? Je moet toch rekening houden met je doelgroep heb jij ons geleerd? Volgens Rien zijn er wel eens uitspraken "vertaald". Omgezet naar leesbaar Nederlands. Moet kunnen toch? Als ik je goed ken, ga jij daar vast een speerpunt van maken in j e nieuwe baan. Een goed stuk is een leesbaar stuk Een goed advies is een advies waar je wat aan hebt. Juridische kwaliteit is kloppend en sluitend, maar in de eerste plaats begrijpelijk. Simpel toch? Als je het al niet snapt, dan heb je er ook niks aan. D e Flesch-score o m leesbaarheid te meten Kwaliteit kun je waarborgen door te nieten. Meten is weten immers. En om te meten heb je een maatlat nodig. Een prestatie-indicator, ook wel: pin. Een pin is vaak best lastig te maken voor het juridische vak. Dat hebben wij samen nog wel eens geprobeerd. Zonder succes j a m m e r genoeg. Zijn er ook pin's voor leesbaarheid? Ja, een heleboel. De meest bekende en meest gebruikte is de Flesch-score. Trudy Barendse is hoofd van de sector Scheepvaart van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

92

MR. G J . BAKENDSE

Wat is de Flesch-score? En wie heeft dat bedacht? Rudolf Flesch was een advocaat. Hij schreef boeken over duidelijk communiceren. Hij schreef het boek " d e kunst van leesbaar schrijven". In dat boek staat zijn beroemde formule voor leesbaarheid. Leesbaarheid = 206,835 - (1,015 x gemiddeld aantal woorden per zin) (84,6 x gemiddeld aantal lettergrepen per woord). De gedachte erachter is simpel. Hoe langer de gebruikte woorden en zinnen, des te moeilijker de tekst. Nul is onleesbaar, honderd is makkelijk Uit de formule komt een score tussen nul en honderd. Hoe hoger het getal, des te makkelijker de tekst. Een tekst met een score van honderd is heel erg makkelijk. Een tekst met een score van nul is heel erg moeilijk. Een score van 65 is normaal Nederlands. Bij de Flesch-score zijn ook tabellen gemaakt. In deze tabel kun je zien wat de scores zijn van verschillende soorten teksten. stripboeken advertenties het beste kwaliteitskrant juridische tijdschriften

92 82 65 32 32

In deze tabel kun je zien welke scores horen bij welk niveau van opleiding. basisschool vwo universitair

80+ to 90 50+ to 60 30+ to 50

Scores van m i n d e r dan 30 k u n n e n als vuistregel alleen worden gesnapt door mensen die gepromoveerd zijn. Wie gebruikt deze pin? De overheid van Amerika gebruikt deze test vaak. Het ministerie van Defensie gebruikt de Flesch-test als standaard voor leesbaarheid van zijn documenten en formulieren. Heel veel andere diensten van de overheid hebben ook een Fleschnorm voor hun documenten. O o k worden soms Flesch-scores verplicht opgelegd aan bedrijven. Veel staten eisen dat de formulieren voor verzekeringen een Flesch-score hebben tussen de 40 en 50. O o k voor juridische teksten wordt de test gebruikt. De site overlawyered.com onderzoekt kritisch het Amerikaanse juridische systeem. Zij gaan er prat op dat hun teksten een score hebben van 60.

Een overheidsjurist moet goed kunnen schrijven

93

Een schokkend onderzoek Hoog tijd om de score eens bij ons toe te passen. Ik heb een kort onderzoek uitgevoerd. Twee maal tien documenten heb ik gescoord. Volgens de Flesch-score makkelijk lezen test. Tien HDJZ-nota's voor de minister en tien uitspraken van de Centrale Raad van Beroep. Allemaal van 2005. Eerst pas ik de score toe op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep. Die zijn vast lang en ingewikkeld! Die zullen zeker heel laag scoren. Flesch-scores uitspraken CrvB 100 T

80 0)

O

I 40 • ii

20

•

0

• 1

1

• — i

2

• :

3

• 1

1

4

—

5

• •

1

6

i

^

•

1

7

1

8

• :

9

—

i

^

• 1

10

uitspraken CrvB score per uitspraak —•—gemiddelde score

Nou, dat klopt wel. Een Flesch-score van gemiddeld 25,4. Geen enkele score boven de 40. Allemaal alleen voor mensen die naar de universiteit zijn geweest. Zes van de tien uitspraken zijn zelfs alleen te begrijpen door mensen die gepromoveerd zijn. Nou zijn rechters en advocaten natuurlijk best soort van gepromoveerd. Maar de arme sloeber die de in beroep ging? Snapt die het ook? Meestal niet dus. Precies wat ik al dacht. En lang ook die uitspraken. Gemiddeld 1078 woorden. N u de HDJZ-nota's voor de minister. Daar hebben we al heel veel aan gedaan. Het staat zelfs in onze "open deuren". Gebruik niet als excuus d a t j e geen tijd had om een korte nota te schrijven. Een goed geschreven nota wint het van een lang complex verhaal. H o e gemakkelijker de lezer de boodschap oppikt, des te effectiever ben je. Streef naar een nota die iedere krantenlezer kan begrijpen. Dat zal een schril contrast geven! Een H D J Z - n o t a voor de minister is gemiddeld 310 woorden lang. Dat is al een heel stuk korter dan een uitspraak van de rechter. En de Flesch-score? Wat d e u k j e ? Het zal geen 60 zijn denk ik. Dat is wel erg simpel. Maar een nota die iedere krantenlezer kan begrijpen moet dus toch niet onder de 50 scoren. En dan hebben we het wel over een kwaliteitskrant. Ben j e ook zo benieuwd?

MR. G J . BARENDSE

94

F Ie s c h - s c o r e s H D J Z n o t a ' s 100 80 60 -40 20 2

-+-

3

-+-

•+•

4

5

6

7

10

nota's HDJZ score per nota —•—gemiddelde score

De H D J Z - n o t a voor de minister heeft een gemiddelde Flesch-score van 21,9. N o g 3,5 punten lager dan een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep. Wat een schok, wat moet ik daar n o g meer over zeggen? Wel kort dus, die nota's, maar n o g steeds niet te lezen. Z o zie j e maar, j e kunt altijd blijven leren van je eigen fouten. Een nieuwe uitdaging voor HDJZ. Wil j e zelf de Flesch test uitvoeren? Ik vond het erg leuk o m dit onderzoek te doen. Wil j e het ook gaan gebruiken? Dat is makkelijker d a n j e misschien denkt. D e test w o r d t namelijk zo vaak gebruikt, dat Microsoft Word er een functie voor heeft gemaakt. H o e bereken j e met behulp van Word een Flesch-score? Je kiest eerst spelling en grammatica (druk op de k n o p met F7). D a n kies j e Opties en Settings (in het Grammatica-onderdeel). Als j e dat doet krijg j e het venster "Instellingen aanpassen". Dat ziet er zo uit. Spelling e n g i animatie a Spelling en grammatica I Spelling .Spellinguji'iLrulf Li idem; typen \

P" A|l:ijd correcties voorstellen f " Alleen suggesties uit de hoofdwoordenlijst f~ Woorden in HOOFDLETTERS negeren t~ Woorden met getallen negeren t~ Internet- en besfcandsadressen negeren

Aangepaste woordenlijst: |ciJ5TOM,DIC

~\

Woordenlijsten...

Grammatica ï p1

Grammatica controleren tijdens typen ...- 8!' • '.

-•

n •.::• ioi

Schrijf stijl: 1 aangeven

[Zeet strikt

W Grammatica tegelijk met spelling controleren f? Leesbaarheidsstatistieken weergeven Opnieuw controleren

Instellingen..

j

Annuleren

Een overheidsjurist moet goed kunnen schrijven

95

In dit venster kun je een schrijfstijl kiezen. We kiezen natuurlijk voor zeer strikt. Verder vinken we ''leesbaarheidsstatistieken weergeven" aan. Word voert dan eerst een controle uit op de spelling en grammatica van je tekst. Je krijgt allerlei prima tips. En op het einde krijg j e ook de Flesch-score. Als je het vaker wilt doen kun je ook een knopje op je werkbalk zetten. In het menu beeld kies je voor werkbalken. Dan kies je voor aanpassen. Je zoekt het knopje hieronder en sleept het met je muis in je werkbalk.

Werkbalken

Opdrachten

Opties Opdrachten:

Categorieën: Bestand Bewerken Beeld Invoegen Opmaak

C OM-invoegt oepassingen., l Ë u Spelling- en grarnmaticacontrole Volgende spelfout Spelfouten niet aangeven

Tabel

Web

Grammaticafouten niet aangeven

Venster en Help Tekenen

H

^

Spelling...

-

Geselecteerde opdracht: Selectie wijzigen -

Beschrijving

(?)l

Opslaan jn:

j

|rjormal

H

Toetsenbord,,. J

Heel erg leerzaam om toe te passen op j e eigen teksten. Heel erg leuk om toe te passen op de teksten van een ander. Echt een aanrader. En de leesbaarheid van deze tekst? Statistiek Leesbaarheid Aantallen Tekens

5854

Korte 2innen

Lettergrepen

1955

Lange zinnen

Woorden

1229

Eenvoudige zinnen

Zinnen

165

Alinea's

36

Lange woorden

Gemiddelden Lettergrepen per woord

123 0 81 173

1,59

Woorden per zin

7,44

Zinnen per alinea

4,58

Leesbaarheid Uw Flesch Reading Ease score (100 • zeer eenvoudig] Passteve vofm {% van werkwoordelrjke constructies) Zin

ip!Mvitr;il 1100 = zeer ingewikkeld)

Lexicale complexiteit (100 • 2eer ingewikkeld) HeJp

Die is natuurlijk precies 65. Heel veel succes in je nieuwe baan.

96

A lawyer's paradise

97

A lawyer's paradise

mr. H.A.B,

van

Dorst-Tatomir*

Met bevlogen woorden eindigde Karel Kraan zijn korte inleiding van het eindproduct van ons gezamenlijk project, de brochure: "De natuurlijke verbintenis.: een gezamenlijke visie op de positie en kwaliteit van de Bestuurlijk-Juridische Functie bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat".' De uitkomst van het project, bondig s a m e n g e v a t in dit b r u i k b a a r d o c u m e n t , m a r k e e r d e een verdere stap in de professionalisering van de j u r i d i s c h e functie bij dit veelzijdige m i n i s t e r i e . De inleider karakteriseerde zonder te overdrijven het werkterrein van de juristen bij dit departement als "a lawyer's paradise". 2 Maar hoe anders is in het algemeen de beeldvorming rond de functie van jurist bij een overheidsdienst. Niet zelden kijkt juridisch Nederland neer op een dergelijke functie en wordt er impliciet of zelfs openlijk getwijfeld aan de kwaliteiten van de overheidsjuristen en aan het belang van hun vaak voor de buitenwereld onzichtbaar werk. Het staat wel vast, de overheidsjurist kampt met een stoffig imago. Want hoe kan je - als ambtenaar met doorgaans een geregeld bestaan - concurreren met de dynamisch en sexy ogende advocatuur, het flitsende imago van het bedrijfsleven en de daar werkende bedrijfsjurist of de op het eerste gezicht zeer afwisselende adviespraktijk van andere juridisch adviseurs. Geen auto van de zaak voor de overheidsjurist, geen standaard overwerk en declarabele uren tegen aanzienlijke tarieven, geen spraakmakende cliënten, maar een bescheiden bestaan in de schaduw van de politiek. Niet helemaal verwonderlijk dat de overheidsjurist verdacht wordt van een weinig boeiend professioneel bestaan met weinig afwisseling en diepgang. Niets is echter minder waar! Deze bijdrage poogt dat verder aan te tonen. Gezocht: schaap met vijf poten Juristen bij de overheid werken allereerst per definitie multidisciplinair. O o k bevinden zij zich - op een enkele uitzondering na, zoals bij het ministerie van Justitie - professioneel altijd in de minderheid. De grilligheid van de politiek, de doelen van de beleidsmakers, de wensen van de overige betrokken disciplines (zoals bij de vele vakministeries, maar ook bij provincies, gemeentes en waterschappen het geval is) en de belangen van derden in het algemeen en van burgers

1 2

Holly van Dorst-Tatomir is raadsheer in het College van Beroep voor het Bedrijfsleven te Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, juni 2003. Bij Verkeer en Waterstat werken ca. 300 juristen, zoals in de uitvoering binnen de gedeconcentreerde Rijkswaterstaatdiensten, in de beleids- en projectadvisering van de overige Directoraten-generaal, in de wetgevingssector ministeriebreed en bij de Inspectiedienst. Het ministerie telt in totaal ca. 12.000 medewerkers.

98

MR. H . A . B , VAN DORST-TATOMIR

in het bijzonder, al deze factoren vormen samen de constellatie waarbinnen een overheidsjurist voortdurend behendig moet zien te opereren met als enig houvast zijn juridische expertise en zijn professionele integriteit. Geen gemakkelijke opgave voor een professional die - uit hoofde van de gevolgde studie - voornamelijk inhoudelijk bezig wil zijn en zich in zijn vak verder wil verdiepen. Maar juridische deskundigheid is voor een jurist bij de overheid "slechts" één van de basale vaardigheden die worden vereist. Wil men als jurist slagen en goed functioneren binnen een overheidsdienst, dan is er meer nodig dan - zoals in elk juridisch beroep - een gedegen juridische kennis en een scherpzinnig analytisch vermogen. Binnen een overheidsorganisatie heeft men veel vaardigheden nodig, vaardigheden die menig ander jurist nooit zal hoeven ontwikkelen in een loopbaan buiten de overheid en waar de buitenwereld zich soms schromelijk op verkijkt. Een eerste noodzakelijke eigenschap - naast de broodnodige vakdeskundigheid - is flexibiliteit. Flexibiliteit om te kunnen luisteren naar de vele verzoeken, wensen en doelstellingen, maar ook flexibiliteit om met veelal niet juridisch-denkende collega's om te k u n n e n gaan, hen te begrijpen en tegemoet te treden en hen juridische vanzelfsprekendheden uit te leggen, maar ook om open te staan voor de invloed van andere dan de juridische discipline op de te nemen besluiten. Ingenieurs - in grote getale aanwezig bij een ministerie als Verkeer en Waterstaat (hierna: V&W) - willen graag b o u w e n , liefst snel en volgens planning; beleidsmakers willen uiteraard hun nota's en bedachte scenario's uitgevoerd zien; de politiek die zich openlijk en vaak onverwachts committeert aan nieuwe doelstellingen wil deze zo snel mogelijk geruisloos realiseren. O m maar niet te spreken van de vele andere actoren betrokken in hetzelfde werkveld, zoals milieubewegingen, bouwondernemingen, maatschappelijke groeperingen etc, die onderling regelmatig tegenstrijdige belangen nastreven. Last but not least is er nog de individuele burger die te allen tijde recht heeft op een correcte toepassing van de wet en het recht (zeker door de overheid zelf) en op een adequate en doeltreffende uitvoering van de publieke taak. Dat de overheidsjurist in een complexe en veeleisende o m g e v i n g opereert en daarbij voorzichtig moet manoeuvreren is derhalve evident. En dat "slechts" juridische deskundigheid voor hem of haar ontoereikend is om adequaat te kunnen reageren op de diverse eisen van de omgeving óók. Flexibiliteit is een belangrijk vereiste, overtuigingskracht is daarnaast een even onontbeerlijke vaardigheid bij een goede uitoefening van de functie van jurist in overheidsdienst. Immers, een advocaat heeft ten opzichte van zijn cliënt het voordeel van zijn professionele superioriteit. De bedrijfsjurist zit meestal bij alle belangrijke zaken aan de directietafel, naar een ingehuurde juridisch adviseur wordt — al is het op grond van het betaalde uurtarief- graag geluisterd en de rechter heeft per definitie het laatste woord. Daarentegen is de overheidsjurist altijd ondergeschikt, zijn vak behoort bijna altijd tot een professionele minderheid in zijn werkomgeving, hij bepaalt zelf niet de doelen en de wensen van de organisatie en zijn werk vindt plaats achter de schermen. De overheidsjurist heeft slechts één wapen: zijn argumenten. De pro's en contra's van de voorgelegde scenario's uitwerken, de adviezen voorzien van risico-analyses, het belang van een juridisch gezien juist besluitvormingsproces onderstrepen, de pragmatiek voor ogen houden

A lawycr's paradisc

99

en voortdurend en onvermoeibaar wijzen op hetgeen als rechtmatig en juridisch juist geldt. In al deze aspecten schuilt de "macht" van de overheidsjurist. Adviesvaardigheden, c o m m u n i c a t i e v e vaardigheden, diplomatie, tactiek, alsmede mensenkennis en goede contactuele eigenschappen komen daarbij kijken. Evenals het vermogen om gerezen problemen creatief binnen het toepasselijk juridisch kader op te lossen en de bereidheid om intensief en interactief samen te werken. De overheidsjurist dient de verleiding te weerstaan om - met de wet in de hand onwrikbare standpunten in te nemen. Hij/zij dient de kunst te verstaan om het vertrouwen van andersdenkenden te w i n n e n en op basis van niet uitsluitend juridische argumenten te overtuigen. Deze lijst van kwalitatieve eisen is niet limitatief en dat deze vaardigheden niet in de rechtenstudie worden aangeleerd is ons allen bekend. Een rechte rug De overheidsjurist dient vele bazen, plooit en laveert, maar dient zijn/haargrens goed te kennen. Als de pro-actieve houding bij advisering, het meedenken in verschillende fases van een besluitvormingsproces en het tijdig waarschuwen niet onmiddellijk tot de gewenste resultaten hebben geleid, dan komt het aan op vasthoudendheid en professionele integriteit. Faalt de argumentatieve kracht, dan komen de confrontaties met de interne opdrachtgevers: met beleidsmakers, met de politieke leiding, met de collega's werkzaam in andere disciplines. Het gebeurt achter de schermen, maar heel vaak is het uiteindelijke resultaat daardoor beïnvloed. Er wordt door juristen in overheidsdienst geregeld aan de noodrem getrokken, al zal dat nooit de krantenkoppen halen. Van deze interne invloed en de nodige interventies zal de buitenwereld doorgaans weinig merken, net als van de strijd die daarvoor soms intern geleverd is. Want de overheidsjurist is loyaal en loopt als ambtenaar onzichtbaar achter de voorlopers - veelal niet-juristen - in de eigen organisaties aan, waarbij hij wel steeds de grenzen van het toelaatbare bewaakt. Sommige juristen bij de overheid, zoals bij V&W, werken aan de totstandkoming van wetgeving, andere zijn adviseur van de beleidsmakers of van de ambtelijke en politieke top, weer andere zijn adviseur van projectleiders van (infrastructurele) uitvoeringsprojecten. Een groot aantal overheidsjuristen doet het juridische handwerk door het redigeren van besluiten en contracten, zij voeren bezwaar- en beroepsprocedures of onderhandelen bij schadeclaims, aanbestedingsaangelegenheden, onteigeningen, ambtenarengeschillen et cetera. Binnen het taakveld van het ministerie van V&W komen vele rechtsgebieden samen, hetgeen overigens ook bij andere ministeries in meerdere of mindere mate het geval is. En voor alle juristen, specialisten of generalisten, geldt dat hun werk plaatsvindt in een dynamische omgeving en onderhevig is aan vele veranderingen en invloeden, ingegeven door de politiek en de vele betrokken belangen. Tel daarbij op dat het werkterrein zeer divers is en je kunt met recht zeggen dat — zeker bij V&W - sprake is van een "lawyer's paradise". Karel Kraan weet dat, ik weet dat, en vele ex-collega's met ons.

ioo

MR. H . A . B , VAN DORST-TATOMIR

Suf imago: realiteit versus valse beeldvorming Zoals in de inleiding aangegeven is het lastig om het fletse imago van de overheidsjurist te ontzenuwen. Voor een groots en meeslepend bestaan ga je als jurist tenslotte niet bij een ministerie werken, is de communis opinio. Dat daarbij zeer boeiend en uiterst divers inhoudelijk werk wordt misgelopen, weten de meeste buitenstaanders niet. Een aantal voorbeelden uit de praktijk van mijn voormalige functie bij R i j k s w a t e r s t a a t m o g e dat illustreren. Als l e i d i n g g e v e n d e van een relatief omvangrijke bestuurlijk-juridische afdeling heb ik van dichtbij herhaaldelijk mogen meemaken wat de ervaring is geweest van ex-advocaten, ex-bedrijfsjuristen en andere niet-overheidsjuristen, die na een loopbaan elders het hebben "aangedurfd" om ambtenaar te worden en in dienst te treden als jurist bij deze overheidsdienst. Hun ervaring bevestigt de bovengeschetste werkelijkheid. Ze werden allen positief verrast door een boeiend en complex werkpakket in een dynamische omgeving. Want welke jurist met een ruime ervaring in de advocatuur en vele interessante cliënten en dito zaken had toch verwacht binnen de kortste keren na zijn aantreden bij Rijkswaterstaat bij voorbeeld een nadeelcompensatieclaim van enkele miljoenen euro's te mogen behandelen en de uitkomst daarvan in rechte te kunnen verdedigen tot in hoogste instantie? En waar kan je als jurist werken om jarenlang unieke infrastructurele projecten van begin tot eind juridisch te mogen begeleiden en veelal complexe juridische vraagstukken op te mogen lossen? Waar kun je jezelf als jurist bekwamen in specifieke rechtsgebieden en deze kennis voortdurend en vrijwel onmiddellijk in de praktijk van alledag inzetten? Waar kun je aan de wieg staan van nieuwe juridische constructies zoals de schadev e r g o e d i n g bij r e c h t m a t i g e overheidsdaad, het zelfstandig schadebesluit of innovatieve contractvormen in de bouw om maar enkele te noemen, en waar heb j e de mogelijkheid o m m e e te werken aan w e t - en regelgeving die de d o e l s t e l l i n g e n van j e " o p d r a c h t g e v e r " , m i n i s t e r en p a r l e m e n t , scherp en o n d u b b e l z i n n i g vastleggen en die ook nog politiek- en rechtersproof zijn? De externe juristen die de overstap hebben gemaakt naar een ministerie zoals V&W geven aan niet alleen de diversiteit van het werkpakket als zeer positief en uitdagend te ervaren. Ook het feit dat het werk wordt verricht voor één en dezelfde cliënt wordt als een groot voordeel gezien. Dat zorgt voor continuïteit en verdieping van de in te zetten juridische deskundigheid. Daarnaast worden ook als verrijkend genoemd de noodzaak om naast de vakkennis allerlei andere vaardigheden te ontwikkelen en het feit dat men in verschillende en vaak onverwachtse situaties dient op te treden en met andere disciplines nauw moet samenwerken. Dat boeit, daagt uit en vergroot de betrokkenheid bij de te behandelen zaken en projecten, hetgeen het werkplezier ten goede komt. Tot slot, het lijkt een cliché (maar geven die niet juist de werkelijkheid weer?): de inzet voor de publieke zaak geeft aan het werk nog een extra dimensie die niet in geld of roem te vatten valt.

Durf en emancipatie Waar het soms de overheidsjurist, maar ook en vooral de ambtelijke en politieke leiding, aan ontbreekt, is durf. D u r f om uit te gaan van de eigen kracht en de bewezen kwaliteit. Durf om te vertrouwen op de specialistische kennis en deskundigheid van het eigen juridisch apparaat ten opzichte van externe adviseurs/ advocaten en andere extern opererende juridische deskundigen die zich in overvloed

A lawycr's paradise

101

aanbieden. Een netelige politieke kwestie met juridische implicaties wordt niet zelden pas in de openbaarheid gebracht als men in één adem kan zeggen dat "ook de Landsadvocaat is geraadpleegd", dan wel als een andere extern adviseur met een klinkende naam kan worden genoemd. Hoewel de deskundigheid van de huisadvocaat van de Staat op geen enkele wijze hier wordt miskend, noch het belang van (in zeer bijzondere zaken) het vragen van een second opinion aan een deskundige derde, durf ik te stellen dat overheidsbreed veel onnodig advies- en proceswerk wordt uitbesteed aan externe juristen respectievelijk de advocatuur. Sinds de liberalisering van de verplichte procesvertegenwoordiging in oudere andere civiele zaken en de daardoor mogelijk gemaakte inzet van de eigen juristen in deze zaken, zijn er bij de meeste ministeries - zo ook bij V&W -juristen als advocaat in dienstbetrekking werkzaam. 3 De ontwikkeling overheidsbreed loopt niettemin op dit punt traag en je kunt j e afvragen hoe het komt dat in civilibus zo mondjesmaat van het aanwezige menselijk kapitaal gebruik wordt gemaakt. W a a r o m wordt in civiele zaken niet veel vaker door de eigen juristen in de hoedanigheid van advocaat in dienstbetrekking geprocedeerd? Zelfs in bestuursrechtelijke aangelegenheden - waar de overheidsjurist bij uitstek in is gespecialiseerd - of bij arbitrages waarvoor géén verplichte procesvertegenwoordiging geldt, wordt niet zelden bij "spraakmakende zaken" gebruik gemaakt van externe advocaten. Hetzelfde geldt voor "zwaar advieswerk" in bij voorbeeld grootschalige infrastructurele projecten. Uit eigen ervaring kan ik stellen dat de deskundigheid van de eigen juristen in vele gevallen helemaal niet onder doet voor de deskundigheid die soms extern wordt ingekocht. Integendeel, op sommige terreinen (denk bij V&W bij voorbeeld aan het waterstaatsrecht, omgevingsrecht, aanbestedingsrecht, civiel schaderecht, innovatief contractenrecht, de nadeelcompensatiepraktijk) hebben de eigen juristen een flinke voorsprong op de externen, gezien hun omvangrijke ervaring in de dagelijkse praktijk en de historisch gegroeide kennis binnen de betreffende dienst. Dat geldt uiteraard ook voor andere ministeries en andere overheden op hun specifieke terreinen. Helaas is het echter nog altijd zo dat een advies van het eigen juridisch apparaat pas aan waarde wint als een externe adviseur met een markante naam hetzelfde advies in een indrukwekkend ogend rapport neerlegt en aan de ambtelijke top presenteert. Hetzelfde geldt voor het procederen in wat genoemd wordt "politiek gevoelige dan wel principiële zaken". Niet zelden zijn dat zaken die de aandacht hebben van de publieke opinie en die enig afbreukrisico in zich dragen voor het beleid van een minister. Dat deze zaken niet aan het eigen juridisch apparaat worden t o e v e r t r o u w d is opmerkelijk en niet altijd logisch te verklaren. O p gebrek aan deskundigheid kan deze keuze niet berusten. Evenmin als op gebrek aan kennis van het dossier of potentie om de zaak tot een 3

In 1997 heeft de Orde van Advocaten op advies van de Interdepartementale Werkgroep Cohen ("Commissie Cohen") een ingrijpende wijziging in de regelgeving doorgevoerd die het mogelijk heeft gemaakt dat bedrijfsjuristen voor de eigen werkgever optreden als advocaat. In 2000 is de eerste advocaat in dienstbetrekking bij het ministerie van V&W toegetreden tot de balie. Ook andere ministeries beschikken over advocaten in dienstbetrekking.

102

MR. H.A.B, VAN D O R S T - T A T O M I R

goede einde te brengen. Wellicht wreken zich hier enerzijds het hiervoor geschetste imago en de verkeerde beeldvorming en anderzijds de overdreven faalangst van de politieke en ambtelijke top van de meeste overheidsorganisaties. In ieder geval, het is steeds een gemiste kans voor de emancipatie van de juridische professie binnen de overheid. Maar de overheidsjurist gaat hier ook zelf niet helemaal vrijuit! Want binnen deze werkelijkheid sluipt ook voor h e m / h a a r ongemerkt een soort verraderlijk gemak in. Als een andere de netelige kwestie kan behandelen en dat ook door de omgeving op prijs wordt gesteld en aangemoedigd, waarom zou je dan zelfje vingers branden? Dat hierdoor in de loop der jaren ook het zelfvertrouwen ongemerkt wordt aangetast, wordt veelal niet onderkend. Het moet gezegd worden - alvorens een totaal verkeerde indruk wordt gewekt iedere professie, dus ook de juridische, heeft bij tijd en wijle reflectie nodig, een debat met deskundigen buiten de eigen organisatie en een verfrissende spiegel of kritische blik van vakcollega's. De kritische noot in deze bijdrage gaat dan ook niet over deze gezonde professionele consultatie in uitzonderlijke situaties, die de kwaliteit van het eindproduct ten goede kan komen, maar over de overwaardering van de "externe juridische deskundigen" in het algemeen door de overheid en de daardoor impliciet optredende onderwaardering van de eigen jurist, met als gevolg een gemakkelijke gang naar de kostbare en vaak onnodige uitbestedingspraktijk van alle dag. Een emancipatieproces is een intern proces van degene die dient te emanciperen, in casu van de overheidsjurist zelf, maar kan niet zonder een positieve stimulans van de omgeving, met name van de veelal niet-juridische maar wel verantwoordelijke politiek en ambtelijke leiding. Vertrouwen en durf zijn daarom de sleutels voor beiden. Durf om de aanwezige juridische kwaliteit optimaal te benutten en durf om die in de frontlinie te plaatsen ook als iedereen toekijkt. Een persoonlijk woord over en aan Karel Kraan Karel Kraan beschikt over alle essentiële eigenschappen van een goede overheidsjurist zoals hierboven geschetst. Hij beschikt over veel meer bagage: eruditie, brede interesse, flair en een bovengemiddelde belangstelling voor het vak "ondanks" de door hem jarenlang beklede hoge leidinggevende functie bij V&W. Daarbij heeft hij een bijzonder gevoel voor humor en bezit hij het vermogen de zaken beschouwend en bijna filosofisch, maar ook met een opvallende vastberadenheid en precisie te benaderen. In zijn functie als Hoofddirecteur Juridische Zaken van V&W en in mijn voormalige functie van Hoofd Bestuurlijke en Juridische Zaken van Rijkswaterstaat Zuid-Holland, hadden wij een even verschillend als gemeenschappelijk werkterrein. Verschillend omdat onze dagelijkse werkzaamheden zelden vanzelf samenvielen, maar juist in eikaars verlengde lagen. Gemeenschappelijk omdat ons werkterrein het brede en boeiende werkveld van V&W bestreek. In het bijzonder hebben wij elkaar gevonden in onze inzet voor en geloof in de kwaliteit van de juridische functie binnen het ministerie en van de daar werkende juristen. We deelden de drive om de juridische discipline binnen het ministerie,

A lawyer's paradisc

103

waarvoor hij eindverantwoordelijk was, verder te professionaliseren en we deelden het streven om de lat hoog te leggen. In ons gezamenlijk project dat ik op zijn verzoek mocht voorzitten en dat resulteerde in de eerder genoemde visie "De natuurlijke verbintenis" is op zijn initiatief getracht de verdere stappen in het continue proces van professionalisering zo concreet mogelijk gestalte te geven. Het bevorderen van de samenwerking binnen het breed verspreide juridische apparaat van het ministerie, het invoeren en doen uitvoeren van intercollegiale legal audits, het werken met procesbeschrijvingen voor de belangrijkste juridische producten, het streven om kwalitatief hoogwaardige juridische full-service te bieden en het durven etaleren van de verdiensten van de eigen juristen, dat waren enkele concrete items die zijn herbevestigd en nader verfijnd in dat project. Zonder de realiteit uit het oog te verliezen, was er ook sprake van enig idealisme. We deelden een kritische houding - een geaccepteerde vorm van intolerantie - ten opzichte van middelmatigheid en gebrek aan betrokkenheid. We stonden bekend als vasthoudend en eigenzinnig met — ieder op zijn eigen wijze - een onafhankelijke opstelling. Wellicht niet verwonderlijk dat dergelijke eigenschappen ook goed van pas komen in een functie bij de rechterlijke macht waar wij beiden, totaal onafhankelijk van elkaar, voor hebben gekozen. De geschiedenis herhaalt zich wat o n z e toekomstige samenwerking betreft. De Centrale R a a d van Beroep, de nieuwe thuishaven van Karel Kraan, en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, mijn huidige thuishaven, vertonen evenveel overeenkomsten als verschillen. Het werkterrein is totaal verschillend: de Centrale Raad oordeelt vanuit Utrecht over geschillen op het terrein van het sociaal-verzekeringsrecht en het College van B e r o e p vanuit Den H a a g over geschillen op het gebied van het sociaal-economisch recht. Andere wetten, grotendeels ander toetsingskader, andere maatschappelijke oriëntatie en andere inhoudelijke problematiek. N i e t t e m i n ook hier veel overeenkomsten. Beide colleges oordelen op hun rechtsgebied in hoogste rechterlijke instantie en vormen samen met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de driehoek die in hoogste ressort - op de respectievelijke rechtsterreinen - bestuursrechtelijke zaken in Nederland toetst. Daarbij is het algemeen bestuursrecht een bindende factor en rode draad in ons werk. O n s dagelijks werk zal wederom niet samenvallen, maar de gemeenschappelijke p u n t e n zijn reeds g e n o e m d evenals de verwachte ontmoetingen bij de jaarvergaderingen van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en andere vakinhoudelijke bijeenkomsten. Ik verheug me op deze hernieuwde ontmoetingen in een geheel nieuw kader, zoals ik me in het verleden bij V & W er steeds op v e r h e u g d e en het inspirerend vond om m e t Karel samen te werken. Ik wens Karel veel succes en voldoening in zijn nieuwe werk als raadsheer bij de Centrale Raad van Beroep.

104

Jitridisclic waarliciii en politieke realiteit

105

Juridische waarheid en politieke realiteit

mr. J.A.E.

Nijetihuis*

Een recent bezoek aan Neeltje Jans, themapark gewijd aan de Deltawerken in het algemeen en de Oosterscheldekering in het bijzonder, bracht allerlei herinneringen boven aan mijn tijd bij Rijkswaterstaat. We schrijven beginjaren negentig van de vorige eeuw. Rijkswaterstaat werd, al dan niet terecht, nog door velen beschouwd als een staat in de staat, het hoofdkantoor heette nog Hoofddirectie - met de bijbehorende status en allure - en er was nog een omvangrijke Hoofdafdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken onder leiding van een Hoofddirecteur. Naast Tracéwet-in-voorbereiding en Arob-coördinatie had ik als jurist ook de coördinatie voor de milieu-effectrapportage (nog gewoon met een streepje) in mijn werkpakket. Ik mocht mij de m.e.r.-coördinator van Rijkswaterstaat noemen. In die jaren leken de beleidsdirecties er groot belang aan te hechten dat de m.e.r.procedure zo m i n mogelijk toegepast zou w o r d e n . De juristen werd telkens verzocht goed na te gaan of de m.e.r.-procedure wel van toepassing was en zo ja, of er wellicht mogelijkheden waren tot ontheffing of anderszins. De beleidsmatige pogingen om de m.e.r.-plicht te ontgaan gingen soms zo ver dat ik mij wel eens liet ontvallen dat de moeite die men zich getroostte om geen m.e.r-procedure te hoeven volgen ruimschoots voldoende zou zijn geweest voor het opstellen van een degelijk milieu-effectrapport ( M E R ) . In die tijd kwam Rijkswaterstaat geregeld negatiefin het nieuws omdat, zo stelde de buitenwacht, ten onrechte geen m.e.r.-procedure was gevolgd voor de toch al controversiële projecten ten behoeve van de dijkversterking langs de rivieren. Telkenmale k w a m het verhaal boven drijven dat Rijkswaterstaat bewust de dijkvakken over een lengte van minder dan 5 kilometer op de schop nam teneinde de m.e.r.-plicht te omzeilen. Het was een schande. De waarheid was dat men gelijk had, maar ook weer niet. In het Besluit m.e.r. was al jaren daarvoor o p g e n o m e n dat dijkversterkingen m.e.r.-plichtig waren voor zover het dijkvakken betrof die meer dan 5 kilometer lang waren. Dergelijke drempelwaarden waren - en zijn nog steeds - niet ongebruikelijk voor het bepalen van de m.e.r.-plichtigheid van projecten. Immers, de m.e.r.-plicht moet niet voor elk "wissewasje" gelden. Bij de totstandkoming van het toenmalige Besluit m.e.r. is, ongetwijfeld in goed interdepartementaal overleg, gekozen voor deze drempel. Ten tijde van die keuze was bekend dat in de praktijk Arjan Nijenhuis is hoofd Wetgeving en plaatsvervangend directeur Juridische Zaken bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.

ioó

M R . J . A . E . NlJENHUIS

veelal voor dijkvakken gekozen werd die onder de drempel van 5 kilometer zouden blijven. De materiële wetgever, in casu de bewindslieden van Volkshuisvesting, Ruimtelijke O r d e n i n g en Milieubeheer en van Landbouw, Natuurbeheer en toen nog - Visserij, had er derhalve destijds bewust voor gekozen dat de versterking van de meeste dijkvakken buiten de m.e.r.-plicht zou blijven. Rijkswaterstaat stond derhalve rond de dijkvakken volledig in zijn recht. Maar het was niet uit te leggen. O p enig moment heeft de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat, m e v r o u w Maij-Weggen, op de televisie een poging gewaagd het verhaal uit de doeken te doen, maar dat heeft weinig effect gehad. Rijkswaterstaat had de schijn tegen. De geur van bureaucratische slimmigheidjes teneinde democratisch vastgestelde procedures ter bescherming van het milieu te ontduiken, was op geen enkele wijze weg te werken. De politieke realiteit was in deze situatie belangrijker dan de vraag hoe de vork juridisch precies in de steel zat. De juridische waarheid moest het afleggen tegen de politieke realiteit. In diezelfde jaren werd ik als m.e.r.-coördinator betrokken bij de vraag of voor de verdieping van de Westerschelde een m.e.r.-procedure noodzakelijk was. Ook bij deze kwestie was er de betrokken beleidsdirectie alles aan gelegen om die vraag ontkennend beantwoord te zien. Bij mijn juridische analyse ging ik er dan ook even goed voor zitten. Bij strikte lezing van de desbetreffende passages in het Besluit m.e.r. bleek dat alleen sprake was van m.e.r.-plicht indien aan, ik meen, vier voorwaarden werd voldaan. Tot vreugde van mijn collega van beleid zou aan een daarvan, de minst belangrijke, naar alle waarschijnlijkheid niet worden voldaan. Ergo: geen m.e.r.-plicht. Hoewel bij mij wel twijfel bestond over de vraag of deze conclusie als een gelukkige moest worden beschouwd, had ik geen twijfel over de juridische juistheid ervan. Enige tijd later werden de betrokken collega van beleid en ik ontboden bij de toenmalige directeur-generaal van Rijkswaterstaat, ir. Gerrit Blom. We hebben vervolgens gedrieën nog eens intensief de vraag onderzocht of de verdieping van de Westerschelde - een enorm project met vermoedelijk stevige gevolgen voor het milieu - inderdaad zonder m.e.r.-procedure zou kunnen worden aangepakt. Dat het strikt juridisch gezien niet hoefde stond op enig moment niet meer ter discussie. Dat was de heer Blom met me eens. Maar, zo zei de directeur-generaal van Rijkswaterstaat letterlijk: "Ik voel aan mijn water dat we het toch niet droog houden." En dat was ik op mijn beurt met hém eens. Politieke en communicatieve aspecten zouden ook in deze zaak ongetwijfeld zwaarder wegen dan de juridische waarheid. Deze persoonlijke ervaringen hebben mij geleerd dat een overheidsjurist in bepaalde situaties wezenlijk anders moet redeneren dan een bedrijfsjurist of een advocaat. Waar onze collega-juristen in bedrijfsleven of advocatuur met het juridische gelijk aan hun zijde meestal tot het uiterste kunnen gaan - Icx dura, scd kx - zullen overheidsjuristen al veel eerder andere aspecten in hun overwegingen moeten betrekken. Politieke en communicatieve aspecten komen dan nadrukkelijk in beeld en kunnen het juridische gelijk naar de achtergrond drukken. Een goede overheids-

Juridische waarheid en politieke realiteit

107

jurist is zich hiervan bewust en weet zijn eigen stiel - het juridische - op gepaste momenten te relativeren. Dat er meer is tussen hemel en aarde dan het juridische zal zelfs de meest steile j u r i s t wel onderschrijven. Maar voor wellicht een onthutsend aantal juristen in overheidsdienst is het veel lastiger te verteren dat de j u r i d i s c h e waarheid in een politieke o m g e v i n g zo af en toe opzij m o e t w o r d e n gezet. In dergelijke gevallen zal een goede overheidsjurist aan de bewindspersoon moeten adviseren dat het juridisch weliswaar "zus" zit, maar dat het met het oog op de politieke realiteit niettemin raadzaam is om - aangenomen dat zulks tot de mogelijkheden behoort - "zo" te handelen. Ooit las ik in een artikel over assertiviteit - modekreet uit diezelfde jaren negentig - dat iemand pas werkelijk assertief is als hij er zo af en toe bewust voor kiest om in een bepaalde situatie niet assertief te reageren. Zo functioneert een overheidsjurist pas werkelijk goed als hij er in bepaalde situaties voor durft te kiezen om zijn juridische gelijk en de juridische waarheid bewust en gemotiveerd opzij te zetten voor de politieke werkelijkheid. Wellicht zal hij in zo'n situatie wat moeten wegslikken. Maar het zal zijn advisering aan de bewindspersonen ten goede komen.

io8

Een beroepsopleiding voor de overheidsjurist - met de meestcrtilel begint het pos

109

t e n beroepsopleiding voor de overheidsjurist m e t de meestertitel begint het pas

mr. H. Schrot er* Ik zal nooit de vergadering van de deelnemersraad van de Academie voor Wetgeving vergeten waarin het onderwerp 'uitwisseling met buitenlandse wetgevingsjuristen' werd behandeld. De vraag was "Is het zinvol om Nederlandse wetgevingsjuristen in het buitenland stage te laten lopen? En zo ja, moetje dan niet ook buitenlandse wetgevingsjuristen hier stage laten lopen?". Karel, jij stelde toen de retorisch bedoelde vraag "Wat moet ik hier met een Duitse wetgevingsjurist?". Je had iedere nationaliteit, anders dan de Nederlandse, k u n n e n noemen o m u i t d r u k k i n g te geven aan j o u w gevoel d a t j e niets hebt aan mensen met een buitenlandse opleiding die het Nederlandse rechtsstelsel niet kennen. Maar je noemde de Duitse en trof me in 'meiner deutschen Juristenehre'. Met j e opmerking heb je mij geprikkeld om je te laten zien dat jij wel iets kunt niet een Duitse wetgevingsjurist! Als 'Rechtsanwaltin' heb ik de Nederlandse advocatenpraktijk beoefend en bij BZK wet- en regelgeving gedaan. Waarom zou ik dan niet, na mijn periode als programmaleider bij de Academie voor Wetgeving, als wetgevingsjurist bij V&W aan de slag gaan? De Duitse rechtenopleiding heeft mijns inziens een voordeel ten opzichte van de Nederlandse. Ze bestaat niet alleen uit een universitaire studie maar ook een aansluitende opleiding in de praktijk die je breed schoolt. Daarvan heb je zeker ook in andere landen profijt. Ter illustratie schets ik kort deze opleiding. In de universitaire rechtenstudie volg j e verplicht de vakken staats- en bestuursrecht inclusief bestuursprocesrecht, burgerlijk recht en strafrecht. Daarnaast bestudeer je de hoofdkenmerken van onder andere Europees recht, ondernemings- en vennootschapsrecht en arbeidsen sociaal recht. De studie sluit je af met een staatsexamen bestaande uit een aantal schriftelijke praktijktoetsen en een mondeling tentamen. Daarna volgje een beroepsopleiding waarin je diverse stages loopt (rechtbank, openbaar ministerie, advocatuur, overheid en twee stages naar keuze). Onder begeleiding van verschillende opleiders draai je mee in de praktijk. Bovendien volgje een of twee dagen per week colleges, die door mensen uit de praktijk worden gegeven. Je raakt thuis in de toepassing van het publiek-, straf- en privaatrecht inclusief procesrecht en je verdiept een gebied naar keuze. Na twee jaar r o n d j e de opleiding af met een examen, bestaande uit een aantal schriftelijke praktijktoetsen en een mondeling tentamen. Pas als j e daarvoor geslaagd bent, waarvoor je maar twee keer een Heike Schröter is werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

110

MR. H . SCHRÖTER

kans krijgt, mag j e jezelf'Volljurist' noemen en kun j e aan de slag als rechter, officier van justitie, advocaat, bij de overheid of in het bedrijfsleven. Nu pleit ik er hier niet voor deze opleiding in Nederland over te nemen. Tenslotte bestaan hier specifieke opleidingen voor de advocatuur, de rechterlijke macht en het openbaar ministerie en het notariaat. Er is echter geen beroepsopleiding voor de overheidsjurist. Je hebt weliswaar het traineeprogramma, maar dat is niet specifiek toegesneden op de juridische professie. Toen ik bij de Nederlandse overheid k w a m werken, was ik dan ook erg verbaasd d a t j e hier na je rechtenstudie bij de overheid kunt komen werken zonder dat daar structurele begeleiding aan verbonden is, laat staan een specifieke beroepsopleiding. Gelukkig is daar voor de wetgevingsjuristen met de oprichting van de Academie voor W e t g e v i n g verandering in gekomen, maar voor de overheidsjurist in den brede niet. O f laat ik zeggen nog niet. Tenslotte zijn er wel mensen zoals jij die zich daarvoor sterk maken. Het ontbreken van een specifieke beroepsopleiding leidt tot een minder goed imago van de overheid in vergelijking met andere juridische werkgevers. Bovendien wordt zo niet het kwaliteitsniveau bereikt dat het kabinet nastreeft en dat de burger mag verwachten. Hopelijk is de aanbeveling een opleiding voor overheidsjuristen op te zetten één van de uitkomsten van de derde visitatieronde. Hoe zou een beroepsopleiding voor de overheidsjurist eruit kunnen zien? Het zou aan de bedoeling van deze afscheidsbundel voorbijgaan om hier een compleet curriculum uit te schrijven. Ik wil alleen een aantal ingrediënten aanleveren. De opleiding moet praktijk en theorie combineren. Geef de overheidsjurist in spe gedurende de opleiding een juridische afdeling als thuisbasis en wijs hem een ervaren overheidsjurist toe als vaste begeleider die de werkopdrachten geeft en beoordeelt. Z o raakt hij het snelst thuis in wat voor werk hij dient te leveren en krijgt hij de nodige begeleiding in hoe hij de theorie in de praktijk kan brengen. Uiteraard helpt het enorm als de overheidsjurist ook weet hoe de processen lopen in de beleidsafdelingen die hij van juridisch advies dient. Daarom is het zinvol om ook korte tijd bij een beleidsafdeling stage te lopen. Verder wordt de overheidsjurist regelmatig met juridische geschillen geconfronteerd. O m de regelmatig ervaren vrees voor het onbekende weg te nemen en de overheidsjurist in staat te stellen daar adequaat mee om te gaan, is het zinvol om korte buitenstages te lopen bij de advocatuur en de staande en zittende magistratuur. Tevens moet hij weten hoe de wet- en regelgeving wordt gehandhaafd. Meelopen met de handhavers zou daarom ook een onderdeel van de praktijkopleiding moeten zijn. In de theoretische opleiding zou in ieder geval aan de orde moeten komen: • staatsrecht; • bestuursrecht inclusief bestuursprocesrecht (daarbij zouden ook het opstellen van beschikkingen en het afdoen van bezwaarschriften geoefend moeten worden); • ambtenarenrecht; • burgerlijk recht inclusief burgerlijke rechtsvordering;

Een beroepsopleiding voor de overheidsjurist - met de mccslcrlitcl begint liet pas

111

• strafrecht inclusief strafvordering; • Europees recht; • de uitvoering van wet- en regelgeving; • handhaving. Dat ik in deze opsomming ook burgerlijk recht en strafrecht noem, is misschien verrassend. Ik heb bij Nederlandse juristen vaak meegemaakt dat iemand die bestuursrechtelijk was afgestudeerd bij een vraag over privaatrecht antwoordde "Daar weet ik niets van". Als overheidsjurist heb j e met zoveel diversiteit te maken dat je vaak met vragen over rechtsgebieden wordt geconfronteerd, waar je niet regelmatig mee in aanraking komt. Een goede overheidsjurist moet naar mijn mening voldoende kennis hebben om algemene vragen in het bestuursrecht, burgerlijk recht en strafrecht te kunnen beantwoorden. Als het dieper gaat, gaat hij uiteraard bij de meer gespecialiseerde collega te rade. Naast deze op kennis gerichte o n d e r w e r p e n is te d e n k e n aan trainingen op een aantal vaardigheden zoals • onderhandelen, • opstellen van overheidscontracten, • introductie in het opstellen van regelgeving, • pleiten, • verslaglegging, en • effectieve communicatie. Mijns inziens is het zinvol om de opleiding met een examen af te sluiten om zo duidelijk uit te stralen dat het een belangrijke en zware opleiding is die inzet van de deelnemers eist. De uitdaging ligt in de vertaling van de waarde die je de opleiding gaat toekennen, de mate waarin die verplicht wordt en de wijze waarop je dit gaat verwerken in de functie-eisen van de overheidsjurist. Vervolgens is te overwegen hoe de in de beroepsopleiding gelegde basis niet alleen vastgehouden maar ook verder ontwikkeld kan worden. De overheidsjurist kan tenslotte alleen de benodigde kwaliteit blijvend leveren als hij ook op de hoogte blijft van nieuwe ontwikkelingen - politieke, beleidsmatige én juridische. Het op de hoogte blijven van juridische ontwikkelingen vergt meer gerichte aandacht dan bij politieke en beleidsmatige ontwikkelingen. Naast het volgen van cursussen over actualiteiten op bepaalde rechtsgebieden valt hier onder andere te denken aan een soort lezerskring waarin de deelnemers afwisselend artikelen uit juridische vakbladen bespreken als onderdeel van een éducation permanente. Wie weet - misschien komt er een beroepsopleiding voor de overheidsjurist in de toekomst en ga jij voor de klas staan van de 'oio's' - de overheidsjuristen in opleiding.

112

Lcgal Planct: Den Haag

'13

Legal Planet: Den Haag

mr. I.L.J.M. Heemskerk, mr. O. Kwast, mr. M. de Vriendt* Als juristen naar onbewoonde eilanden afreizen, wat nemen ze dan mee in hun koffer? Pakken juristen anders in dan wetgevingsjuristen (rugzak, hutkoffer, knapzak of beautycase)? Waar halen ze eigenlijk hun bagage vandaan? Bovendien, wat voor eisen worden er eigenlijk aan die bagage gesteld? Is het verbod op nagelschaartjes en scheermessen in de handbagage niet zoiets als 'geen algemeen verbindende voorschriften in beschikkingen'; een m a x i m u m van 20 kilo niet zoiets als deregulering? Draag je daarmee overigens daadwerkelijk bij aan veiligheid of luchtkwaliteit (minder kerosine) of vooral aan een marktprijs? En wat heb je vervolgens aan j e ingepakte bagage als op je b e s t e m m i n g bent aangekomen? Maakt het dan uit ofje per lucht, water of land bent vervoerd? H o e ga j e om met onvoorziene omstandigheden? H o e stel je je op tegenover j e fellow-traveltcrs, tegenover mensen die je ontmoet en tegenover de eigenaardigheden van de plekken waar je belandt? Word je als reiziger geboren of kan je wetgeving leren? Onze reiswinkel is, of is geweest, de Academie voor Wetgeving en vrijwel zonder uitzondering was Karel onze reisagent. In dit stuk beschrijven we de reis van een (jonge) wetgevingsjurist, van het begin tot het einde, de inwerkingtreding. Waar en of dat beschrijvend, cynisch, normatief of lyrisch is, zal de lezer wel uitmaken: het is hier fantastisch! De paspoortcontrole Voordat wij aan onze reis konden beginnen, moesten we eerst langs de Koninklijke Marechaussee met onze papieren. Met verse bul op zak voelden wij ons al heel wat. Echter, de kwaliteitseisen zijn tegenwoordig iets uitgebreider en vooraf keurig geëxpliciteerd. Daarbij wordt er minimaal medisch (lees: psychisch) gekeurd. Kennelijk m o e t j e over de juiste symptomen - 'competenties' in goed ambtelijk jargon - beschikken (IQ+, arrogant, nieuwsgierig, reislustig, maar hierover later meer). Maar een mentale doorlichting en de juiste papieren zijn in het tegenwoordige explosieve klimaat niet voldoende. Daarom vertrouwt men bij de overheid op het menselijk inzicht van hooggeplaatste juridisch leidinggevenden. Een vragenvuur is dan het gevolg. Waar kom je vandaan? Wat denk je te komen doen? Wie denk je eigenlijk datje bent? De rollen onder de heren juristen waren goed verdeeld: Irene Heemskerk, Academie voor Wetgeving (2003-2005), Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (2003-2005), De Nederlandsche Bank (augustus 2005-heden); Olaf Kwast, Academie voor Wetgeving (2004-heden), Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (2004-heden); Marjolein de Vriendt, Academie voor Wetgeving (2001-2003), Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (2001-heden).

ii4

MR. I.L.J.M. HEEMSKERK, MR. O. KWAST, MR. M. DE VRIENDT

good cop - bad cop. O n z e schoenen mochten we gelukkig aanhouden. O p de vraag wat er in onze koffer zou m o e t e n zitten, moesten we het antwoord schuldig blijven. Inmiddels weten we wel beter. D e koffer van een wetgevingsjurist In een hoekje van de koffer van een wetgevingsjurist ligt een gedrukte versie van de Aanwijzingen voor de Regelgeving. Hoewel sommigen de inhoud uit het hoofd k e n n e n , nemen vele wetgevingsjuristen het boekje ter hand als de gedachte opborrelt "hoe zat het ook al weer precies". De aanwijzingen staan bol van feitelijke en theoretische informatie, doch ze vormen slechts een beperkt deel van-de bagage van de wetgevingsjurist. Het boekje wordt namelijk pas uit de koffer gehaald op het moment dat het grootste werk is geschied en het eigenlijke schrijven is begonnen. Daarvoor heeft een heel creatief denkproces plaatsgevonden en is er nagedacht over wat er eigenlijk precies geregeld moet worden. Er zit dus duidelijk meer in de koffer van een wetgevingsjurist dan de Aanwijzingen voor de Regelgeving. Onontbeerlijk is een spreekbuis. Als er iets geformuleerd, genuanceerd of gepreciseerd moet worden is een spreekbuis altijd handig. De spreekbuis verwoordt meningen van anderen. In combinatie met een "Jip en Janneke"- woordenboek kan hij erg van pas komen om te communiceren met de lokale bevolking van andere afdelingen. Nota's die raken aan juridische infrastructuur, wetgevingstrajecten, juridische beperkingen op bepaald handelen: leg het maar uit. Overigens werkt de spreekbuis twee kanten op. Uiteindelijk verwoordt de spreekbuis dus aan weerszijden de mening van de ander, totdat het klopt (althans: lijkt te kloppen). Een even onvermijdelijk item in de koffer is een puzzelboekje. Want is wetgeving niet een grote puzzel? Een soort Zweedse kruiswoord van het hoogste niveau. H o e beschrijf j e in één zin precies de hele lading van j e boodschap zonder afbreuk te doen aan de helderheid en begrijpelijkheid? Dat is schuiven met woorden en streven naar een maximale onderlinge afstemming. Daarnaast is puzzelen ook het streven naar perfectie. Wij zijn overtuigd van het feit dat niemand langer over het schrijven van één zin doet dan de wetgevingsjurist. Het puzzelen komt duidelijk naar voren bij een implementatieproject. De richtlijn bevat stukjes die in de Nederlandse regelgeving moeten worden geplaatst om op te gaan in een mooi geheel dat vervolgens weer past in het totale kleurenpalet van de Nederlandse regelgeving. Een geijkte zakjapanner is tegenwoordig ook geen overbodige luxe. Alle regels tellen i m m e r s m e e . G e l u k k i g hebben wij geen cursus statistiek nodig om te begrijpen dat de dalende trend in de achterstanden van Verkeer en Waterstaat op het terrein van implementatie te prijzen valt. Het rekenapparaat kan voorts ook op de inhoud van de regels worden toegepast. Niet alleen is het noodzakelijk alle financiële lasten op te tellen, ook moet de papierwinkel voor burger en bedrijf op de kaart worden gezet. Deze vrijwel papieren exercitie geheel van realiteit ontspeent, houdt j e in ieder geval van de straat. Het levert ook weer uren op die keurig op het productoverzicht kunnen worden ingevuld. Een wetgever zal zich

Lcgal Plaiiet: Den Haag

i'5

niet snel vervelen. In het verlengde van het voorgaande is ook nog een meetlat noodzakelijk. Dit om te kunnen handhaven op maat. De Tafel van elf kan overigens wel uit het hoofd worden opgezegd. Rechts van de keurig gevouwen en gebonden Aanwijzingen, de spreekbuis, de in zijn leren hoesje gestoken rekenmachine en het gestreken puzzelboekje ligt in de koffer een pipet met een druppel arrogantie. Deze druppel kan door de wetgevingsjurist op verschillende momenten spontaan worden ingenomen. Te denken valt aan het moment dat er overleg is met coimtcrparts in het voortraject van wetgeving, of het moment dat onze democratisch gekozen medemens zich over de teksten gaat uitlaten. O p dat soort momenten denkt de wetgevingsjurist vaak dat hij of zij het beter weet en is er niet altijd begrip voor de denkwijze van de ander. Desalniettemin is een zekere mate van arrogantie niet verkeerd en het houdt de wetgevingsjurist ook strijdbaar voor de juridische borging. Dat er zo nu en dan r u i m t e wordt geboden om ons vooraf diverse strijdtonelen te visualiseren via 'causerieën en debatten' of 'rollen en dilemma's' draagt eraan bij dat excessen worden voorkomen. Z o zie je ook nog eens de achterkant van het gelijk. Ook in de koffer aanwezig is een keurig doosje met een verrekijker. O p gezette tijden kan die gedurende de reis perspectief en zo je wilt retroperspectief bieden. Iemand kan dan gemakkelijk overvallen worden door een zogenaamd meditatief moment, waarbij alles uit het heden en verleden wordt geëlimineerd en er met behulp van de kijker voor de toekomst op de korte, middellange dan wel lange termijn opeens een utopisch pad gebaand ligt, uitermate geschikt voor onderzoek en ontwikkeling. O p welke koers zullen wij gaan varen? Hoeveel zeilen zetten we bij? In het verleden behaalde resultaten bieden immers geen garantie voor de toekomst. Na een kort moment van euforie hoe mooi het allemaal zou kunnen en moeten zijn, komt men gelukkig weer terug in de werkelijkheid van alledag. Het risico bestaat dat een gevoel van moedeloosheid (de weg naar verbetering duurt zo lang) je overvalt. Gebruik dan de verrekijker en blik terug en zie welk deel van de weg toch al is afgelegd. Sommige wetgevingsjuristen nemen nog wat mee voor het slapengaan. Een cassettebandje met qiiotes, liefst van eigen keuze, begeleid op de achtergrond door het w e t g e v i n g s k o o r en andere rustgevende geluiden. G e d a c h t kan worden aan mantra's als: "wetten zijn als worsten, het is beter niet te zien hoe ze worden gemaakt" (Bismarck); of "Als je alle wetten zou moeten bestuderen, zou je geen tijd meer hebben ze te schenden" (Goethe). N o g wat ontspannende lectuur voor het geval inspiratie op zich laat wachten: De Kreet, Signalement, de folder van Beter Geregeld! en niet te vergeten het laatst verschenen deel uit de HDJZ-reeks.

IIÓ

MR. 1.L.J.M. HEEMSKERK, MB. O. KWAST, MR. M. DE VRIENDT

O m de i n h o u d van de koffer heelhuids op de plaats van b e s t e m m i n g te laten arriveren wordt het geheel afgedekt met een deken. Het is de deken van geduld die de wetgevingsjurist regelmatig om kan slaan om nog een beetje geborgenheid te k u n n e n krijgen als het traject toch weer vertraagt of vastloopt in een politieke molen. De koffer kan nu veilig worden gesloten. Elke wetgevingsjurist is ooit voor het eerst aan zijn of haar reis begonnen, vaak met een lege koffer. O m de jonge wetgevingsjurist op weg te helpen is de Academie voor Wetgeving in het leven geroepen. Deze wetgevingsschool reikt de j o n g e wetgevingsjurist als het ware een paklijst aan, waarmee de randvoorwaarden worden gelegd om de eindbestemming te kunnen bereiken. Met de inhoud van de koffer kan het voortraject worden afgelegd. Het meeste van zijn tijd heeft de wetgevingsjurist in vergaderzalen en vervolgens achter het bureau doorgebracht alwaar hij of zij de regie in handen had. Doch, eenmaal komt het moment dat de wetgevingsjurist het thuisfront verlaat en de wijde wereld intrekt. Reisbestemmingen: het B i n n e n h o f - voor dagtrips o f langer verblijf Na het invullen van de juiste formulieren, genoten te hebben van prachtige voorportalen en het luisterspel in de ministerraad kan de reis daadwerkelijk beginnen. Als eerste wordt het Paleis aan de Kneuterdijk bezocht. Dit kan bij te hoge verwachtingen soms wel tot teleurstellingen leiden. De reis omvat zeker diverse bezoeken aan het amfitheater dat zich bevindt in het twintigste-eeuwse transparante samenraapsel van Hollandse bouwkunst waar, na verdreven te zijn uit hun vorige nest, sinds enkele jaren onze democratisch gekozen m e d e m e n s zich o p h o u d t . Hier worden regelmatig voorstellingen gehouden. Dit zijn vooral matinees, vaak met relatief kleine gezelschappen, maar zo nu en dan is het Binnenhof het toneel van ware avond-, en zelfs nachtpremières. Interactieve optredens zorgen voor een waar schouwspel. Alle landelijke kranten kondigen grote voorstellingen vaak aan op de voorpagina. Veel stukken worden in kranten ook gerecenseerd. Via b e m i d d e l i n g van de Academie, kan in het Hotel van het Binnenhof ook eenmalig een tijdelijk onderdak worden genoten, met als tegenprestatie het spelen van jongste bediende van Bureau wetgeving in diverse wetgevingsfeuilletons. Tijdens deze stage-safari kom je in direct contact met Kamerleden en het reilen en zeilen van de vaste commissies, de Griffie, Bureau wetgeving, fracties en plenaire vergaderingen. Het geeft een unieke kijk in de natuurlijke en politieke habitat van formele wetgeving. Z o leer je de gebruiken op de lokale amendementenmarkt en fungeer je als een soort vroedvrouw bij initiatiefwetsvoorstellen. Het Binnenhof kan en wordt regelmatig bezocht vanuit de thuisbasis tijdens een dagtripje. Een officieel dagvisum, in de vorm van een oranje sticker, wordt vrij eenvoudig bij de ingang verleend. Bij dergelijke bezoeken is het altijd zaak op de hoede te blijven voor guerrilla-aanvallen van amenderende kamerleden. Ook dient de Minister op het juiste moment, en volgens het boekje, ingeënt te worden tegen

Lcgal Planct: Den Haag

117

persmuskieten. Wanneer kamerleden de minister fysiek omsingeld hebben (een oud ritueel) verzorgt een opvallende, kleine groep kamerbewoners, gekleed in statig zwart met oranje biezen, de communicatie met de minister. De wandelgangen vormen een ware survival of the fittest. Het kan soms helpen om een beetje te kneden en masseren. Een geoefend zwaargewicht met een tegen die tijd soepele spiermassa bereikt gelukkig vrijwel altijd de overkant van het Binnenhof. Het ultieme doel is dan bijna in zicht. De enkeling die struikelt, koestert zijn misstap. Immers R o n Niessen leerde ons reeds dat het altijd handig kan blijken op een later moment nog een wetsvoorstel in de la te hebben liggen... Eenmaal gehard door hindernissen van onder andere type AO en in de vorm van kamervragen, wetgevingsoverleggen en stemmingen (wat vaak neerkomt op het bruut verwoesten van het zo zorgvuldig opgestelde epistel) zal het eerste regiment, overigens gereduceerd in aantal, worden bereikt. Dan lijkt de overlevingskans gegarandeerd. Verrassingen kunnen echter niet worden uitgesloten. Het uiten van emotie kan dan soms uitkomst bieden. Tot besluit (een wet) Heeft de jonge wetgevingsjurist het Binnenhof overleefd, heeft de Koningin haar handtekening gezet, dan is het moment daar voor een schouderklopje en wat high fives met de Academievrienden. De weg was lang, de berg hoog, maar de top van de berg is bijna in zicht. Even nog door de bureaucratische molen van contraseign en drukproef. Vervolgens nog een aangename fietstocht door Den Haag met de handtekeningen onder de arm richting de hoogbouw van Justitie. Sandra zal zich weer nauwgezet van haar taak kwijten opdat bekendmaking en - afhankelijk van je eigen redactie, dat is immers de macht van de wetgever - inwerkingtreding spoedig kan volgen. De bagage van een wetgevingsjurist is vrij apart, bijna exotisch. Met de jaren leert de wetgevingsjurist wat hij moet pakken om zijn doel te bereiken. De Aanwijzingen voor de Regelgeving worden sporadisch, maar op het juiste moment gebruikt, het niveau van puzzelen stijgt toch op grote hoogte, aangevoeld wordt wanneer het moment is dat de druppel arrogantie het best op zijn plaats is en een dikkere deken van geduld wordt gepakt als er zwaar weer te verwachten is. Men kent de gevaren van het Binnenhof en begint zich er zelfs wel op z'n gemak te voelen. De Academie voor Wetgeving heeft de jonge wetgevingsjurist op pad geholpen, wegwijs in Den Haag en Brussel gemaakt, een steuntje in de rug gegeven, en zorgt in veel gevallen voor een beetje wind mee. Dat doel is bereikt. Karel bedankt!

llX

Ambtenaar zijn is een hoger beroep

119

A m b t e n a a r zijn is een hoger beroep

mr. W.W.

Timmer*

Z o was het Mijn grootvader was ambtenaar bij het Kadaster. Beëdigd Commies, had hij mij eens toevertrouwd. Het was een traktatie als ik hem wel eens op zijn werk mocht komen opzoeken. Als kleine jongen stapte ik dan de brommende paternosterlift in, die mij naar de vierde verdieping bracht. Daar zag ik mijn grootvader steevast in de weer met volumineuze leggers in een strak geordende kantoortuin (al heette dat vermoedelijk toen nog niet zo). En altijd had hij een vrolijke ambtenarenmop op zak om de jeugd te vermaken. Toen mijn grootvader 65 werd, en deswege gepensioneerd, trad hij als administrateur in dienst van een grote woningbeheerder. 'Opa is gaan wérken', constateerden wij als kleinkinderen. Inmiddels zijn de milde grappen over ambtenaren veertig jaar later ernst geworden; gelachen wordt er minder, gemopperd des te meer. Er is dus een goede reden om bij het verslechterde imago van de ambtelijke dienst even stil te staan. Nu een ambtenaar van het statuur van Karel Kraan ons departement verlaat, is het temeer tijd om eens na te gaan wat ambtenaren waardevol maakt. Z o is het Sinds enige jaren lijkt het wel of de maatschappij en de overheid met de r u g naar elkaar zijn komen te staan. In het uiten van onvrede over het presteren van de overheid buitelen de media over elkaar heen, zeker in komkommertijd. De overheid lijkt te bestaan uit twee delen: de politiek en de ambtenarij. En elk krijgen ze er op hun eigen wijze van langs. De ontevredenheid van de burgers richt zich in eerste instantie op het politieke element. De ministers en kamerleden zijn uiteraard het meest zichtbaar en vangen de eerste wind. Fortuyn, het grondwetreferendum een enkel woord is tot metafoor geworden voor de schijnbaar groeiende kloof tussen kiezer en gekozene. Het beeld dat in de media oprijst over bijvoorbeeld de Tweede Kamer is zeker niet positief. Z o zouden de Kamerleden veel bezig zijn met het stellen van onbenullige vragen aan de regering en zich vooral onledig houden met details, hypes en zichzelf. In dit verband wordt ook vaak het woord 'Haags' gebruikt, in pejoratieve zin, zoals 'Haags gedoe', of: de 'Haagse kaasstolp'. 1 Ten aanzien van de ambtenaren ligt het enigszins anders. Als zij vuur trekken, dan is dat in de eerste plaats van de kant van de politiek. Een fractieleider van de grootste regeringspartij spreekt openlijk zijn afkeer uit over het conservatieve ambtenarenapparaat. De fractievoorzitter van een veelgehoorde eénmanspartij meent dat het ambtenarenapparaat zonder problemen, ja zelfs met minder problemen, gehalveerd

1

Wim Timmer is werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het geeft te denken dat overheid op zijn Haags uitgesproken klinkt als overhead.

120

MR. W.W.

TIMMER

kan worden. Maar de politici staan daarin niet alleen. Een in korte tijd gezaghebbend adviescollege van de Tweede Kamer meent dat regeldruk rechtstreeks het gevolg is van regelproducerende ambtenaren. Zij beveelt aan om die druk te verlagen door te snijden in het aantal ambtenaren. Z o k o m t het Een van de redenen die ik kan bedenken voor de groeiende vervreemding tussen de overheid en de rest van de samenleving, is de toenemende professionalisering. D e maatschappij is zo ingewikkeld is geworden, dat daarin alleen nog door gespecialiseerde professionals geïntervenieerd kan worden. Bij veel burgers leidt dit tot een afneming van betrokkenheid: zij zien de greep, die zij (zouden willen) hebben op hun deel van de maatschappij, wegebben ten gunste van administratieve lasten, regeldruk, kengetallen, protocollen en stopwatchzorg. De mens als dragende kern van de samenleving is vervangen door gespecialiseerde organisaties die de dienst uitmaken: ziekenhuizen, computerfabrikanten, openbaarvervoerbedrijven, . om er eens enkele te noemen. Tegelijkertijd zouden de burgers zich willen vastklampen aan een politiek systeem dat de misstanden aanpakt en rechtbuigt wat in hun ogen krom is. Echter zij nemen waar dat ook de overheid die verlossing in steeds mindere mate kan bieden. Z o gaat het In het licht van deze publieke onvrede is het een kleine stap om ambtenaren slechts te zien als een kostenpost, die nodig moet worden teruggeschroefd. Het woord 'ambtenaar' heeft op die manier -ik noemde het al in de anekdote in de aanhefeen minder gunstige klank gekregen. Een voorbeeld. Het ligt al weer een decennium achter ons, maar op enig moment is besloten om de organisatie van de N V Nederlandsche Spoorwegen op moderner (lees: marktgerichter) leest te schoeien. De organisatie kwam losser van de overheid te staan en een nieuw soort werknemers deed zijn intrede. Het aantal nieuwkomers groeide en daarmee ontstond een bloedgroepencultuur. De nieuwelingen spraken over de uit de oude organisatie voortgekomen collega's als: de ambtenaren. Schertsend, mag ik hopen. De ambtenaren zelf hebben zich er allang bij neergelegd. Zij stralen niet altijd uit dat zij een mooi en relevant beroep beoefenen. O p feestjes en partijen is nietje eerste mededeling, datje meehelpt de Betuweroute aan te leggen. Het is ook een beetje raar met de ambtenarenbeleving. Roel in 't Veld is van mening dat ambtenaren een loor-gevoel uitstralen, bijna een weg-met-ons-instelling! Is z o de oplossing? Het imagoprobleem wordt binnen de overheid, met reden, als bezwaarlijk aangemerkt. Talloos zijn dan ook de initiatieven vanuit de ambtenarij zelf om daarin verbetering te brengen. Voorbeelden zijn de verkiezingen van de overheidsmanager van het jaar of de meest veelbelovende jonge ambtenaar. O o k worden ambtenaren uitgedaagd tot het zijn van DAPI 2 , F O R S 3 of T O P 4 . De vraag is echter of ver2

Dienstverlenend, aanspreekbaar, professioneel en integer. 3 Flexibel, omgevingsgericht, resultaatgericht en samenwerkingsbereid. 4 Trots, open en praktisch.

Ambtenaar zijn is een hoger beroep

121

macdonaldisering van het personeelsbeleid en acroniemenschieten veel helpen. In het recente verleden is als oplossing voor onder meer het imagoprobleem gekozen de overheid meer op de markt te laten lijken. Bedrijfsmatig werken, contractmanagement, v e r a n t w o o r d i n g s - en afrekencultuur, bewust belonen, businessunits, privatisering, outsourcing, verzelfstandiging: het zijn alle vruchten van de jaren tachtig. Maar ondertussen is bij velen de twijfel komen opzetten: moeten wij als overheid wel willen lijken op Enron of Ahold? En zijn de ontvlochten nutsbedrijven wel zoveel klantgerichter gaan werken dan toen ze nog onder overheidsvleugels zaten? Publieke discussies over topsalarissen en over administratieve chaos vormen daarvoor in ieder geval geen aanwijzing. Z o is het niet De meerwaarde van de overheid is nu juist dat ze niet het bedrijfsleven is. Kenmerkend voor het bedrijfsleven is immers dat er geld moet worden verdiend en winst gemaakt. Dit is het leidende principe; andere doelstellingen van bedrijven zijn daaraan ondergeschikt. Begrijp mij goed: daarmee is niets mis. Integendeel: iemand die, soms tegen de v e r d r u k k i n g in, zijn bedrijf tot bloei weet te brengen, verdient alle waardering en respect. Want 'een eigen zaak' betekent hard werken en zorgen hebben. En wanneer het mis gaat met een bedrijf, gaat het ook goed mis. Een overheid daarentegen werkt op basis van geheel andere waarden dan het bedrijfsleven. Zij kent daarom ook andere doelstellingen. Waar de aandeelhouders van bedrijven vooral vaststellen of er winstgevendheid is of niet, legt het parlement de regering en haar ambtenarenapparaat langs een geheel andere maatlat. Het verschil zit hierin: overheidstaken hebben een subjectieve grondslag. Zelden immers heeft de politiek een objectieve of wetenschappelijke basis. Politiek is gemotiveerd veronderstellen. Bovendien heeft de overheid een leveringsplicht, waardoor een zeer breed assortiment aan overheidstaken is ontstaan. Het gaat om een in de loop van eeuwen opgetrokken kathedraal van taken, ruim voorzien van kapelletjes, bijgebouwen en steunberen. De w e r k z a a m h e d e n variëren van de aanleg van dijken tot het leveren van inkomensgarantie. Anders dan bij het bedrijfsleven staat het de overheid niet vrij om taken af te stoten als die wat minder winst mochten opleveren. Een beperkte outsourcing wil nog wel eens slagen, maar politiek gesproken is de overheid er dan nog niet 'vanaf', denk aan de Spoorwegen. Dit leidt ertoe dat veel taken controversieel zijn of onderling strijdig. Als laatste punt kan genoemd worden dat de overheid een machtsmonopolie heeft, dat zij bewust of noodgedwongen in de openbaarheid uitoefent. Deze grondslagen van de overheid dwingen tot grote zorgvuldigheid, hetgeen vanuit strikt economisch standpunt- soms oogt als traagheid of stroperigheid. Z o m o e t het Met kracht wil ik de stellingname bepleiten, dat de overheid haar eigen waarden en doelstellingen goed moet koesteren. De overheid hoeft niet op het bedrijfsleven te willen lijken. Het zou een denkfout zijn om het bedrijfseconomische kader aan de overheid te willen opleggen. Een spraakmakend voorbeeld van waar dat zichtbaar misliep is de Ceteco-affaire. De provincie Zuid-Holland bankierde in het geheim met publieke middelen, teneinde daarmee geld te verdienen. Deze activiteit

122

MR. W . W . TlMMKR

n a m een verkeerde w e n d i n g en de provincie verspeelde 30 miljoen gulden (gemeenschapsgeld!). De overheid heeft juist geheel andere waarden voor te staan dan winstgevendheid - waarden die de burger minstens zo kostbaar acht: respect, veiligheid, rechtszekerheid, vertrouwen, om er maar eens enkele te noemen. Het zou goed zijn om hierover een brede maatschappelijke discussie te voeren. Politici en a m b t e n a r e n mogen daarin best vooroplopen. Een overheid met een w e i functionerend ambtenarenapparaat is een groot goed. Bovendien is het gewoon leuk om ambtenaar te zijn. De werkzaamheden van de overheid raken grote groepen burgers, vaak ook de gehele samenleving. Werken bij de overheid is dan ook fascinerend. Gecompliceerde vraagstukken vormen een intellectuele uitdaging. Je leest erover in de krant en je bent als eerste op de hoogte van maatschappelijke relevante ontwikkelingen. Je mag al snel mee aan het stuur staan van die ontwikkelingen. En als je iets van idealisme in je hebt, dan is daarvoor r u i m t e te vinden bij de overheid. Idealisme, zo heeft Karel Kraan eens gezegd, behoort een zekere mate van onhaalbaarheid in zich te hebben, een asymptoot te zijn. Het nieuwste boekwerk van Wallage heet: Lang leve de ambtenaar! Over idealisme gesproken. Ik wil de overheid ook niet romantiseren: er zijn stellig nog tal van zaken die beter kunnen, en die ook beter moeten. Het V& W-program ma voor sanering van de regelgeving 'Beter Geregeld', waarvan Karel initiator was, bewijst dit. Met dit soort initiatieven mag de overheid voor de dag komen. En verder kan van de medewerkers van die overheid (laat ik de teveel naar Dorknoper riekende term 'ambtenaar' nu maar eens niet gebruiken) verwacht worden dat zij enthousiasme uitstralen. Er zijn genoeg kanalen om dat te uiten. Ik denk aan het in gesprek gaan met anderen, het opzetten van openbare discussies, het gebruik van nieuwe media als het internet, maar ook het publiceren op opiniepagina's in de krant. K u n n e n we niet een a m b a s s a d e u r aanstellen, die in staat is regelmatig en aansprekend een lans te breken voor het zijn van overheidsdienaar? Recht z o die gaat! Karel is een leidinggevende die niet alleen processen aanstuurt, maar ook van de inhoud ('content') verstand heeft. Ik heb Karel de afgelopen jaren op bedreven wijze HDJZ langs akelige klippen zien sturen; hij was de laatste niet-verzelfstandigde loods, dacht ik wel eens. Niet alleen die stuurvaardigheden troffen mij, maar ook Karels kennis van wat zich allemaal achter de klippen, op het vasteland afspeelde. De kunst van de ambtenaar is niet alleen om het schip te laveren, maar vooral om tijdig in de juiste haven aan te leggen, te lossen en laden, en daarna weer de volgende aanlegplaats te bereiken. Karel is daarin naar mijn mening steeds goed geslaagd. Dankzij Karel Kraan staat H D J Z in Den Haag op de kaart 5 , zoals dat dan heet. Voor velen mag hij het model zijn van een ambtenaar die terecht trots is op zijn vak en dat uitstraalt ook. Nee, Ioor is aan Karel niet besteed. Misschien meer Janneman Robinson?

5

Metafoor ontleend aan de cartografie, niet aan de horeca.

Ambtenaar zijn is een hoger beroep

123

Literatuur: • Zeger van der Wal, 'Morele verwarring in het openbaar bestuur', Bestuurskunde mei 2005. • 'De overheid mist verbinding met de samenleving', interview met Wim van Dinten, hoogleraar management van verandering, Binnenlands bestuur 13 mei 2005. • Friederike de Raat, ' W e g met de ouderwetse ambtenaar', NRC Handelsblad 20 oktober 2004. • Bureaucratisering en o v e r r e g u l e r i n g , advies van de R a a d van Economisch Adviseurs (REA), Kamerstukken II 2004X35, 30 123, nr. 2. • Warna Oosterbaan, 'Het geluk van Nederland', M-niagaziuc NRC Handelsblad, j u n i 2005.

124

Grensgevallen

125

Grensgevallen

mr. H.P.

Heida*

Ik kwam Karel Kraan voor het eerst tegen toen hij in dienst trad van de directie (toen stafafdeling) Constitutionele Zaken en Wetgeving van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, eindjaren '70. Ik werkte daar als jongste juridisch medewerker. Zoals gebruikelijk in de (nog steeds) vrij overzichtelijke wereld van de Haagse wetgevings- en juridische diensten, troffen we elkaar ook in de jaren daarna toen we op verschillende plekken werkten, nog regelmatig. Echt intensief gingen we samenwerken in de jaren 1998-2003. Ik werkte al enige tijd als hoofd van de juridische dienst op het hoofdkantoor van de waterstaat en Karel trad aan als directeur Juridische Zaken, met o.a. als opdracht om de juridische diensten van Verkeer en Waterstaat onder één dak te brengen. Aan onze samenwerking bij de vormgeving van C D J Z en daarna H D J Z bewaar ik de beste herinneringen. Karel is een man van tegenstellingen of zo je wilt verbindingen. Als leidinggevende houdt hij van het zogenoemde "one-minute-management". Hij vindt het leuk om op een dag achtereenvolgens met heel veel verschillende onderwerpen bezig te zijn en daarbij heel verschillende mensen tegen te komen. Daarbij verliest hij zich soms ook wel in details. Hij kan medewerkers tot een zekere wanhoop brengen door eindeloos over tekstjes te mieren. Deze eigenschap staat er niet aan in de weg dat hij uitstekend grote lijnen ziet en jarenlang koppig kan vasthouden aan dingen die hij belangrijk vindt. De vorming van H D J Z is daarvan een voorbeeld, maar ook zijn inzet voor kwaliteitsontwikkeling en bijvoorbeeld de totstandkoming van de mooie reeks HDJZ-uitgaven. Waarom grensgevallen? In allerlei bundels is al heel vaak geschreven over de aard van het wetgevingsvak en de noodzaak om de hierboven genoemde eigenschappen daarbij in te zetten. Karel heeft daar zelf een mooie bijdrage aan geleverd in zijn artikel in het Liber amicorum voor J a n - H e r m a n Teulings: " W e t g e v i n g e n krijgskunst".' Wetgeving is natuurlijk iets heel anders dan krijgskunst, zo haast Karel zich in dat artikel te verzekeren. Dat neemt niet weg dat hij vervolgens bij wegen van "close encounter"

1

Harke Heida is na zijn rechtenstudie in Groningen sinds 1977 in diverse functies werkzaam geweest bij de ministeries van Binnenlandse Zaken, Justitie en Verkeer en Waterstaat. Sinds 2003 i s hij directeur Constitutionele Zaken en Wetgeving bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. K.J. Kraan, 'Wetgeving en krijgskunst', in: A. Driesprong e.a. (red.), Lex aquarum, Liber amicorum: Opstellen over waterstaat, waterstaatswetgeving en wetgeving opgedragen aan mr. J.H.A Teulings, 's-Gravenhage: Centrale Directie Juridische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2000, p. 338 e.v..

I2Ó

MR. H.R

HEIDA

allerlei parallellen beschrijft. Ik moest daaraan denken tijdens de zomervakantie, toen we een tijdje in de grensstreek tussen Schotland en Engeland kampeerden en onder de indruk raakten van Hadrian's Wall. Deze muur is rond 130 na Christus gebouwd door de Romeinse keizer Hadrianus om zich de invallen van de Schotten van het lijf te houden. Naast wetgever was deze keizer ook een groot krijgskunstenaar, zoals de muur aantoont. Na het vertrek van de Romeinen was in deze streek weer eeuwenlang het recht ver te zoeken en waren de schaarse bewoners ten prooi aan wederzijdse plundertochten, tot aan de staatkundige samenvoeging van Schotland en Engeland in 1603, toen James VI van Schotland als James I de Engelse troon besteeg. M e n kent daar nu nog het gezegde : " W h e n the Scots arrive, nothing survives". Grenzen dus, en grensgevallen. Waar sprake is van strijd, althans conflicten, maar ook van s a m e n w e r k i n g . In de openbare dienst. Waar juristen, of althans een juridische manier van denken, een eigen bijdrage aan leveren. Vanuit die invalshoek probeer ik een paar gedachten te ontwikkelen. Recht en politiek: de referendumwetgeving en de dode hoekspiegel Eén van de klassieke vraagstukken waarmee een jonge jurist in de Rijksdienst als hij geluk heeft al snel wordt geconfronteerd is dat van de invloed van de politiek op zijn werk. Nu heeft iedere ambtenaar natuurlijk te maken met de invloed van de politiek en er worden tegenwoordig op alle ministeries wel cursussen gegeven om de medewerkers gevoel voor politieke verhoudingen bij te brengen. In de dagelijkse praktijk is het voor beleidsmedewerkers, die soms jaren intensief aan projecten hebben gewerkt, moeilijk te accepteren dat politieke besluitvorming, bijvoorbeeld in het kader van de kabinetsformatie, plotseling een streep door allerlei m o o i e initiatieven haalt. Dat dit nogal chaotisch kan gaan, blijkt uit het voorbeeld van het referendum, waarvan ik een deel van nabij heb mogen meemaken. Nadat een poging om een stelsel van correctieve wetgevingsreferenda in de Grondwet op te nemen was gestrand in de nacht van Wiegel, trad op 1 januari 2002 de Tijdelijke referendumwet in werking. Deze wet zou op 1 januari 2005 expireren, o m d a t de G r o n d w e t tegen die tijd wel zou zijn aangepast, was de verwachting. Het laatste kabinet-Kok had ook direct na het verwerpen van het grondwetsherzieningsvoorstel door de Eerste Kamer, dezelfde tekst o p n i e u w ingediend. Het kabinet Balkenende-i was evenwel geen voorstander van referenda en diende - nota bene toen het al demissionair was - een voorstel in tot intrekking van deze wet. Balkenende-2 stond, vooral dankzij de deelname van D66, positiever tegenover het referendum en dus werd het wetsvoorstel tot intrekking van de Tijdelijke referendumwet ingetrokken. De Tijdelijke referendumwet zou dus van rechtswege per 1 januari 2005 vervallen, hetgeen de kamerleden Dubbelboer en Duyvendak ertoe bracht een initiatiefvoorstel in te dienen om de expiratiedatum te schrappen. Dat voorstel haalde geen meerderheid en het nog aanhangige voorstel tot wijziging van de G r o n d w e t werd in t w e e d e lezing in de Tweede Kamer verworpen. Intussen is evenwel al weer een nieuw initiatiefvoorstel tot wijziging van de G r o n d w e t ingediend. Al deze wetgevingsactiviteiten worden begeleid door telkens dezelfde wetgevingsjuristen, die dit werk overigens met g r o t e blijmoedigheid doen.

Grensgevallen

127

In dit geval was er natuurlijk geen tegenstelling tussen recht en politiek, maar alleen van zeer snel wisselende politieke meerderheden. Juridisch gezien dus geen probleem. Zo'n probleem was er wel in het geval van de dode hoekspiegel. Nederland wilde na enkele g e r u c h t m a k e n d e ongevallen tussen vrachtauto's en fietsers de dode hoekspiegel verplicht stellen. Daar stond grote politieke druk op en de minister van Verkeer en Waterstaat had hier tegenover de Tweede Kamer dan ook t o e zeggingen over gedaan. Nu is zo'n dode hoekspiegel een technisch voorschrift, waarin wordt afgeweken van geldende EU-regelgeving en dat moest dus voor het in werking kon treden, worden genotificeerd in Brussel. Deze procedure kon, als gevolg van een interventie van één van de andere lidstaten, niet op tijd voor de geplande inwerkingtreding van de regeling worden afgerond. De juristen stonden dus voor het dilemma de minister te adviseren ofwel in strijd met het recht te handelen en de regeling in werking te laten treden, dan wel in strijd met een harde toezegging aan de Kamer te handelen. Binnen HDJZ is hier nog wel de nodige discussie over gevoerd, maar uiteindelijk zegevierde het gezond verstand. Overeenkomstig het advies van H D J Z is de regeling, in strijd met het recht, toch maar ingevoerd. O v e r i g e n s toonde de Raad van State in zijn advies over deze wijziging van het Voertuigreglement begrip voor deze voorkeur. Ik heb deze casus een aantal keren gebruikt in selectieprocedures voor jonge wetgevers. Zij vonden deze keuze vaak lastig. Maar nemen juristen in de rijksdienst in dit opzicht nu een bijzondere positie in? Worden medewerkers van FEZ niet voor hetzelfde dilemma geplaatst indien zij politieke druk ervaren om toch maar in te stemmen met een wat rooskleurige inschatting van projectkosten? O f beleidsmedewerkers die met belanghebbenden een bepaald besluitvormingsproces hebben afgesproken en halverwege tot de conclusie moeten komen dat de politieke besluitvorming roet in het eten gooit? Bij de beantwoording'van deze vraag is natuurlijk van belang of de afwijkende besluitvorming nog steeds binnen wettelijke grenzen valt. Projectkosten kunnen binnen de grenzen van de regelgeving verschillend worden ingeschat en voor de vormgeving van besluitvormingsprocessen geldt hetzelfde. Als j e als beleidsmedewerker lang en met overgave bij een beleidsdossier bent betrokken, is het wel eens lastig deze beleidsruimte nog te zien. Maar dit is wel het cruciale punt en juristen horen in elk geval opgeleid te zijn om dit onderscheid scherp te kunnen maken. O p het m o m e n t dat evenwel daadwerkelijk wettelijke grenzen worden overschreden, horen de alarmbellen heel luid te gaan rinkelen, omdat dan in beginsel de rechtsstaat in het geding is. D a t j e ook in zo'n situatie toch tot de conclusie kunt komen dat het tot stand brengen van een regeling in strijd met hoger recht gerechtvaardigd is, bewijst de casus van de dode hoek spiegel. Maar er moet dan wel sprake zijn van een door de lagere regeling gediende rechtsnorm (in dit geval verkeersveiligheid), die niet in strijd is met de hogere regeling.

128

MR.

H . R H E I DA

Recht en terrorismebestrijding: schijntegenstellingen De meest klassieke taak van de staat is de bescherming van zijn onderdanen. Daartoe beschikt de staat van oudsher over het geweldsmonopolie. De staat ontwikkelde zich tot een rechtsstaat toen de macht van de vorst tegenover de eigen onderdanen door rechtsregels aan banden werd gelegd. En de rechtsstaat kon een democratische rechtsstaat worden door de invoering van algemeen kiesrecht in een staatkundig stelsel waarin de volksvertegenwoordiging uiteindelijk het laatste w o o r d heeft, en waarin de rechten van individuen en m i n d e r h e d e n effectief worden beschermd. De terroristische aanslagen van de laatste jaren en de dreiging van nog meer en grotere aanslagen leiden ertoe dat steeds hogere eisen aan het bestuur worden gesteld om de veiligheid van de burgers te waarborgen. Daartoe is het strafrechtelijk i n s t r u m e n t a r i u m uitgebreid, zijn veiligheidsdiensten versterkt e t c . Het einde hiervan lijkt nog niet in zicht. Een kernpunt in deze discussies is telkens de vraag naar de begrenzing van grondrechten. Als de terroristen onze rechtsorde niet erkennen, maar wel gebruik maken van privacybescherming om des te effectiever te kunnen optreden, moeten we dan niet allemaal maar wat meer inbreuken op onze grondrechten accepteren om onze veiligheidsdiensten wat meer armslag te geven? Als je een eerzame burger bent, heb je toch ook niet zoveel te verbergen? Dit vraagstuk raakt ons allen als belanghebbende burgers. Maar moeten we hier als jurist nu een bijzondere positie innemen? Ik vind van wel. Als jurist, ook als overheidsjurist, horen we extra waakzaam te zijn als onze grondrechten in het geding komen. Daarbij moeten we twee uitgangspunten altijd scherp in het oog houden. Het eerste is dat veiligheid en grondrechten nooit tegenover elkaar moeten worden gezet. Wij verwachten dat de overheid onze veiligheid op een effectieve manier beschermt, opdat wij in een vrije en democratische samenleving kunnen leven. In Noord-Korea vinden geloof ik weinig aanslagen plaats, maar toch willen wij zo'n veiligheid niet. O m in een vrije en democratische samenleving te kunnen leven, moeten we bepaalde risico's nemen. Daarbij moeten we mijns inziens ook scherp in het oog houden dat sommige grondrechten onaantastbaar zijn. Ik denk dan bij voorbeeld aan het verbod tot foltering. Een rechtsstaat die met zo'n verbod een loopje neemt door bijvoorbeeld ontoelaatbare verhoormethodes toe te passen - hoe verleidelijk dat in concrete gevallen ook zal zijn - begeeft zich op een hellend vlak. Ik ontken overigens niet dat hier sprake is van een spanningsvolle relatie, waarin voortdurend afwegingen moeten worden gemaakt. De Amerikaanse schrijver Michael Ignatieff heeft dit in zijn boek "The lesser evil" in 2004 prachtig beschreven. Het tweede uitgangspunt is dat we kritisch moeten staan tegenover allerlei nieuwe technieken, die al snel worden verkocht als onmisbaar. Dat camera's worden g e b r u i k t voor het vergroten van de veiligheid in bepaalde, extra kwetsbare, delen van de openbare ruimte is een ding, maar het ophangen van "intelligente" camera's op d r u k k e verkeersknooppunten die via gelaatsherkenning ongewenste individuen kunnen signaleren, is heel wat anders. Je zult maar wat te veel gelijkenis vertonen met zo'n individu.

Graisgeuallat

129

Openbaarheid tot welke grens? D e risicokaart Vraagstukken rond openbaarheid en geheimhouding leveren ook vaak grensgevallen op waar juristen voor interessante vraagstukken komen te staan. Artikel 110 van onze Grondwet bepaalt sinds 1983 dat de overheid bij de uitvoering van haar taak openbaarheid betracht volgens regels bij de wet te stellen. De eerste Wet openbaarheid van bestuur dateerde overigens al van 1978, en is in 1991 vervangen door de huidige Wob. Onze Wob is inmiddels tweemaal geëvalueerd. De laatste evaluatie leverde een tamelijk kritisch rapport op. Naar aanleiding daarvan is thans een Forum openbaarheid van bestuur in voorbereiding. Dit forum zal bestaan uit een breed samengestelde groep mensen die op enigerlei wijze betrokken zijn bij openbaarheid van bestuur. Zij zullen voorstellen doen om openbaarheid van bestuur op een nieuwe leest te schoeien. Een frappant voorbeeld van een dilemma tussen openbaarheid en geheimhouding en daarmee een mooi grensgeval levert de geschiedenis van de zogenaamde risicokaart. Naar aanleiding van onder andere de vuurwerkrampen in Culemborg en Enschede groeide de druk om burgers te informeren over risicovolle activiteiten in hun omgeving. Daartoe worden zogenoemde risicokaarten opgesteld. Op die - door de provincies ook digitaal ter beschikking gestelde - kaarten worden risicovolle objecten weergegeven, met daarbij de straal waarbinnen eventuele ongevallen zich kunnen uitstrekken. Hiervoor is nu een landelijk model ontwikkeld waarvoor een wettelijke basis in de Wet milieubeheer zal worden neergelegd. Vervolgens rezen evenwel naar aanleiding van de t o e n e m e n d e dreiging van terroristisch geweld vragen of het op deze wijze voor potentiële terroristen niet erg gemakkelijk wordt gemaakt om aantrekkelijke doelwitten te selecteren. Daarbij moet wel worden bedacht dat de betreffende informatie op zich al veel langer openbaar is (namelijk gewoon opvraagbaar). Daarvoor moet je je evenwel wel tot de gemeente wenden die over deze informatie beschikt en dat is natuurlijk toch een hogere drempel dan wanneer je het gewoon anoniem op internet kunt opzoeken. Om deze reden is nu besloten in de Wet rampen en zware ongevallen een bepaling op te nemen die het mogelijk maakt om nadere regels te stellen over de toegankelijkheid van de risicokaart. Die nadere regels kunnen bij voorbeeld inhouden dat bepaalde gegevens weliswaar openbaar zijn, maar toch niet via internet raadpleegbaar. Is hierbij nu een bijzondere rol voor juristen weggelegd? Eerlijk gezegd aarzel ik daar sterk over. Bij de directie C Z W zijn we het beginsel van openbaarheid van bestuur zeer toegedaan. Het is ook zonder twijfel één van de hoekstenen van de democratische rechtsstaat. Vanuit die optiek moeten we zeker vraagtekens plaatsen bij bijvoorbeeld de effectiviteit van een maatregel zoals voorgesteld. Maar als een politieke afweging, in alle openbaarheid gemaakt, tot de conclusie leidt dat het niet verstandig is dergelijke gegevens via internet beschikbaar te stellen, dan zie ik daar toch geen overwegende constitutionele of juridische bezwaren tegen. Voor de wetgevingsjuristen die zich hiermee bezighouden is natuurlijk wel bijzonder hoe in korte tijd door zich wijzigende omstandigheden een stukje beleid zo kan wijzigen. Ook dat maakt het vak van overheidsjurist boeiend.

130

T o t slot Ik heb hiervoor op een paar beleidsterreinen die Karel vanuit zijn eigen ervaringen bij Binnenlandse Zaken en bij Verkeer en Waterstaat van nabij kent, een paar interessante grensgevallen proberen te beschrijven. Grensgevallen die soms wel en soms niet van juristen een eigen inbreng vergen, althans naar mijn mening. Karel heeft zich altijd erg voor dit soort casus geïnteresseerd. Ik denk dat hij het hectische bestaan in de rijksdienst nog wel zal gaan missen. Ik wens hem graag toe dat hij ook bij de Centrale Raad van Beroep met vele grensgevallen zal worden geconfronteerd. Want juist die maken het leven interessant.

Kwaliteitszorg in de juridische professie: Doen wc de goede dingen? En: doen we de dingen goed? 131

Kwaliteitszorg in de juridische professie: Doen we de goede dingen? En: doen we de dingen goed?

mr. A.C.},

de Rouw* Kwaliteit is nooit een toevalligheid; zij is altijd het resultaat fan intelligente vasthoudendheid.'

D e n k e n d aan Karel Kraan zie ik kwaliteit als een rode draad door zijn beleid lopen. Voor de vertrekkende Hoofddirecteur Juridische Zaken van VenW was de bevordering van de kwaliteit van de 'juridische functie' bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een belangrijk thema. De concentratie van de voormalige aparte juridische afdelingen bij de verschillende directoraten-generaal in de huidige Hoofddirectie Juridische Zaken (HDJZ) was ingegeven door de daarvan verwachte kwaliteitswinst. Kwaliteitszorg geïntegreerd in de dagelijkse manier van werken. Dit was het grote streven dat al was ingezet ten tijde van de Centrale Directie Juridische Zaken (CDJZ) van VenW, de voorloper van HDJZ. Karel Kraan heeft daarbij, met initiële assistentie van zijn Bureau kwaliteitszorg juridische functie, veel geëist van zichzelf, zijn mede-directieleden, de sectorhoofden en de medewerkers. N o g wat o n w e n n i g hebben wij als juridische professionals kennis gemaakt met althans voor veel overheidsjuristen nog onbekende i n s t r u m e n t e n als het INK-managementmodel met als meetpunten Leiderschap/Strategie en Beleid/M e d e w e r k e r s / M i d d e l e n / P r o c e s s e n , W E B (Werkprocessen, Externe kwaliteit en Benchmarking), klantonderzoek, medewerker-enquête, audit & control, om er maar een paar te noemen, met als complementaire onderdelen competentiemanagement, coachend leidinggeven, functioneringsgesprekken nieuwe stijl, 360-gradenfeedback, het P O P (Persoonlijk Ontwikkel Plan), kennismanagement en communicatie. Dit alles met het oog op de uitvoering van de missie van HDJZ: Het waarborgen van duurzame en toonaangevende wetgeving en bestuurlijk-juridische advisering die rechtmatig, doelmatig en doeltreffend is. Kortom: rechtmatig en vernieuwend voor Verkeer en Waterstaat. Het is onbetwist dat voor een stafdienst als HDJZ voortdurende aandacht voor kwaliteit en de 'borging' daarvan van levensbelang is. Dit geldt zeker in de huidige tijd van een krimpende rijksoverheid en daarop gerichte 'taakstellingen' ('meer kwaliteit met minder mensen'). Maar kwaliteitszorg trekt qua tijd en aandacht dikwijls wel een erg zware wissel op zowel de leidinggevenden als de medewerkers.

1

Fons de Rouw is werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. John Ruskin, 1819-1900, Engels auteur en sociaal criticus.

132

MR. A . C . J . DE R O U W

Wat de laatsten betreft, het is moeilijk om juridische professionals die HDJZ'ers zijn, enthousiast te maken voor dit soort zaken, die in hun ogen alleen maar afleiden van het primaire inhoudelijke werk. Anderzijds is 'het Management' evenmin te benijden als het om kwaliteitszorg gaat. De leidinggevenden moeten op basis van prestatieafspraken en managementcontracten niet de opdrachtgevers hun m e d e werkers aansturen met instrumenten waartegen professionals normaliter een natuurlijke aversie hebben. Maar ondanks alle hobbels kan worden gezegd dat de juridische kwaliteitszorg en het gebruik van daarop gerichte sturingsinstrumenten VenW-breed wortel heeft geschoten. Bij alle positieve voortvarendheid worden echter gemakkelijk de kritische geluiden uit het oor verloren die in dit verband ook opklinken. Zo met name van de kant van Leo Klinkers in zijn zeer lezenswaardige Vakvereisten voor Politiek en Beleid, voor wie het aansturen van professionals (op onder andere kwaliteit) één van de grote fouten is uit wat hij het "Grote Foutenboek" noemt: "Zodra u boven professionals managers aanstelt om hen aan te sturen gaat het fout. Dit leidt tot irritatie, weerstanden en demotivatie bij de professionals en tot onbegrip, onbehagen en zucht naar beheersing bij de managers. Deze zullen instrumenten van bedrijfsvoering introduceren, zoals prestatieafspraken, managementcontracten, planning en control, tijdschrijven, urenverantwoording, prikklokken en andere beheersinstrumenten om de kwantiteit, de kwaliteit en de tijdigheid van het werk van de professionals beter te kunnen controleren. Dergelijke instrumenten zijn echter disfunctioneel en contraproductief om van professionals een gewenst product of dienst te verkrijgen...". 2 Klinkers geeft aan dat waar de overheid bezig is met het zoeken naar een zogeheten 'economy of scale' (schaalvergroting), het aansturen van professionals vanzelf opduikt. Hij noemt voorbeelden uit verschillende sectoren, zoals de medische zorg, de rechterlijke macht en het onderwijs. 3 Naar mijn mening past de rijksoverheid, waar 'economy of scale' tegenwoordig eveneens een leidend beginsel is (fusies, Shared Services Organisatie, P-direkt et cetera), beslist ook in dit rijtje. Wie de o n t w i k k e l i n g e n op dit gebied een beetje volgt kan weten dat bij dit soort processen veel interne weerstanden bestaan en dat er veel fout gaat. Klinkers maakt duidelijk dat grote fricties tussen bedrijfsmatige managementmethoden en de professionals op wie deze methoden worden toegepast, hieraan debet zijn. Wat behelst dan in wezen het aansturen van professionals teneinde tot kwalitatief hoogwaardige productie te blijven komen? Klinkers: "Een manager die alles uit professionals wil halen heeft maar één taak: ze scherp h o u d e n . Niet d o o r opdrachten en directieven te verstrekken, noch door het hanteren van beheersingsi n s t r u m e n t e n als managementcontracten en p l a n n i n g en control, maar door professionals in een permanente leersituatie te brengen, waarbij zij zelf verant2

L e o K l i n k e r s , Vakvereisten

voor politiek en beleid. Geboden en verboden in alfabetische

M e i s e , B e l g i ë : K P P C 2003, p . 12. 3 I d e m , p . 12; zie o o k p . 56-57.

volgorde,

Kwaliteitszorg in de juridische professie: Doen we tic goede dingen? En: doen wc de dingen goed? 133

woordelijk zijn voor het onderhoud van de kwaliteit van hun professie". 4 Hij geeft daarvoor verschillende wegen aan, met grote nadruk op leren van anderen, leren van vergelijkbare situaties uit andere professies, zien vanuit verschillende invalshoeken. Dit wil ik voor de juridische professie vertalen in veel 'benchmarking', dat wil zeggen in het doen van nog meer (rechts)vergelijkend onderzoek bij de aanpak en oplossing van problemen. Ideaal daarbij zou volgens mij zijn als wij als professionals meer tijd zouden hebben om zelf te onderzoeken in plaats van onderzoek uit te besteden. Beheersingsinstrumenten als planning en control zijn natuurlijk onmisbaar, vindt ook Klinkers: "Als men niet let op zaken als tijd en geld, en als er geen systematische en programmatische controle plaatsvindt op financiële en tijdsplanningen, dan wordt belastinggeld niet goed besteed". 5 Het bijhouden van een niet al te ingewikkeld productenoverzicht mag, dunkt mij, ook van individuele medewerkers worden gevraagd, mede in het eigen belang om een goed zicht te houden op de taakvervulling. Maar waar het om gaat is dat men juridische professionals van in casu H D J Z met dit soort zaken zo min mogelijk lastig valt en kosten en baten tegen elkaar blijft afwegen. Mijn indruk is dat de invoering en het gebruik van althans sommige instrumenten onevenredig veel inspanning heeft gekost, afgezet tegen het feitelijke gebruik ervan. Met de doorgedrongen notie dat het hier en daar wat eenvoudiger moet en kan bij de kwaliteitszorg is H D J Z op de goede weg, maar de zorg voor kwaliteit door middel van beheersinstrumenten heeft nog de overhand boven de methodiek van het professioneel 'scherp houden', zoals hierboven aangeduid. Leer meer van elkaar en van anderen. Probeer ondanks krimp toch tijd te maken voor verdieping en verbreding. Stimuleer verandering, maar waardeer specialistische kennis. Het besef dat 'bedrijfsmatige' kwaliteitszorg een investering is die zichzelf ook in een professionele omgeving als die van HDJZ terugverdient, rechtvaardigt inspanningen ter zake, maar laat vooral ook hier het aloude adagium gelden dat in de zelfbeperking het meesterschap blijkt. Ik wens Karel Kraan toe dat hij na alle zorg die hij bij H D J Z als manager aan kwaliteit heeft besteed, zich hierom niet hoeft te bekommeren als professional bij de Centrale Raad van Beroep. Met zijn eigen kwaliteit zit het wel goed.

4 Idem, p. 13. 5 Idem, p. 119.

134

Geen haar beter. Enkele beschouwingen over juridische kwaliteit

135

G e e n haar beter Enkele beschouwingen over juridische kwaliteit

mr. J.C.

Jonker*

Juridische kwaliteit Het woord 'zonde' leent zich uitstekend voor het geven van twee geheel verschillende interpretaties van juridische kwaliteit. Men noemt iets een zonde wanneer iemand een bepaalde fatsoensnorm schendt en daardoor anderen schaadt. Zonde noemt men het wanneer iemand minder van zijn leven maakt dan mogelijk is en daardoor zich zelf te kort doet. De Amerikaanse rechtsfilosoof Lon. L. Fuller gebruikt de zonde als illustratie voor het onderscheid dat hij maakt tussen a morality of duty en a morality ofaspiration.1 Een dergelijk verschil in benadering was er binnen Verkeer & Waterstaat heel sterk toen ik er in 1996 k w a m werken. Het beleid was (en is nog steeds) vooral geïnteresseerd in de vraag of iets juridisch kan, niet wat juridisch optimaal is. O o k onder juristen bij Verkeer & Waterstaat, toen nog versnipperd en meestal onderdeel van het beleid, bestond dit verschil in benadering. Na de concentratie van de juridische functie binnen Verkeer & Waterstaat zijn deze scheidslijnen tussen juristen wel vervaagd maar niet geheel verdwenen. Het is mogelijk en wenselijk in juridische dienstverlening met opdrachtgevers verschillende kwaliteitsniveau's aan te bieden. Ik maakte een intake-gesprek mee met de landsadvocaat die drie service-levels aangaf: 1. In een quick scan beoordelen of er show-stoppers zijn; 2. Een integrale kwaliteitstoets volgens algemeen gangbare standaarden; 3. Het leveren van een eindproduct zoals de landsadvocaat dat zelf zou doen. Juridica en metajuridica Het is de vraag ofjuridische kwaliteit zich uitsluitend volgens juridische maatstaven laat beoordelen. Dit is om verschillende redenen niet het geval. Voor zover het recht niet gegeven is maar juist in de maak, zoals bij nieuwe wetgeving, is dat evident. Hoewel de vraag aan belang w i n t of wetgeving in overeenstemming is met hoger recht, overwegen toch - ook in de Aanwijzingen voor de regelgeving - criteria als nut, noodzaak, proportionaliteit, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Dat zijn allemaal meta-juridische maatstaven. Bij wetgeving

r

Jan Carel Jonker is werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Ontleend aan diens The morality qflaw.

136

MR. J . C .

JONKER

zou men kunnen volhouden dat deze de voortzetting is van het beleid met andere middelen, met een variatie op de beruchte uitspraak 'Der Kricg ist die Vortsetzmig der Politik mit anderen Mittcln'.2 Bij rechtstoepassing lijkt dat op het eerste gezicht anders, maar bij nader inzien is er slechts een gradueel verschil. Rechtstoepassing is immers geen zuiver logisch proces met behulp van gegeven normen en feiten. Het juridisch systeem is nu eenmaal zowel op het punt van de normen als van de feiten afhankelijk van interpretaties en dus open. 3 Men kan de bestuurskundige formule E = K x D (Effectiviteit is een functie van kwaliteit en draagvlak) nemen om de gebroken wereld waarin de jurist zich staande moet houden, samen te vatten. Met de kanttekening dat er niet één K is maar zoals hierboven bleek K (n), K', K", en K."'. Dat we er met één K niet zijn is echter de laatste jaren met Karel Kraan aan de Konings Kade zonneklaar geweest. Kwaliteit van overheidsjuristen Met zicht nu op wat juridische kwaliteit is ligt een profielschets van een goede overheidsjurist binnen bereik. Hetzelfde geldt voor een antwoord op de vraag waarin een overheidsjurist verschilt van een beleidsambtenaar of van een bedrijfsjurist. Een goede overheidsjurist moet rechtsregels kunnen maken die rechtmatig zijn, doeltreffend en doelmatig. Hij moet uitstekend kunnen overtuigen niet alleen op zuiver juridisch gebied, maar ook op meta-niveau, zoals bij discussies over nut, noodzaak en proportionaliteit van regelgeving. In de rechtstoepassing heeft hij iets maar niet veel meer houvast. Bij rechtstoepassing munt een goede overheidsjurist meer uit met een haarscherpe articulatie en afweging van alle relevante belangen dan louter met een oordeel of iets juridisch kan of niet. Bovendien geldt hier als in het gewone leven de gulden regel 'Handle stets so dass die Maxime deines Handelns eine allgemeine Regel sein könnte'A Verschil met beleidsambtenaren Het verschil tussen een goede overheidsjurist en een goede beleidsambtenaar zit hem niet hierin, maar in andere zaken zoals: • de mate van vertrouwdheid met juridische en andere beleidsrelevante kennisdomeinen; • de verschillende netwerken waarin zij opereren; • de prikkelstructuren voor ambtelijk handelen in hun directe organisatorische omgeving. De overeenkomsten lijken mij wezenlijker dan de verschillen, ook omdat toenemende projectmatige samenwerking en arbeidsmigratie verschillen afzwakken. Kortom; een overheidsjurist is geen haar beter dan de beleidsambtenaren waarmee hij doorgaans op min of meer gespannen voet verkeert.

2

Ontleend aan Carl von Clausewitz, Vom Kriege. Verplichte literatuur: j.Esser, Vonvrstiimluis mui mctlwdemi'ahl in der rechtsjiuduiig (1970). 4 Ontleend aan Immanuel Kant, Kritik der praktischen Vrmunft. 3

Geen baar beter. Enkele beschouwingen over juridische kwaliteit

137

Verschil met bedrijfsjuristen Is er een wezenlijk verschil tussen overheidsjuristen en bedrijfsjuristen? Over deze vraag heb ik mij pas onlangs voor het eerst het hoofd gebroken, omdat hij bij mij als zelfverklaarde nieuwe renaissance-mens nooit zou zijn opgekomen. In het kader van een bezoek van post-doctorale studenten aan de Nyenrode Law school, aan wie duidelijk gemaakt moest worden hoe leuk het is om bij de overheid te werken, viel daaraan echter niet te ontkomen. Ik heb de stelling verdedigd dat zowel overheidsjuristen als bedrijfsjuristen hun cliënt alleen maar goed kunnen helpen door alle relevante (ook aan die van hun opdrachtgever tegengestelde) belangen goed te analyseren en bij te dragen aan een werkbaar evenwicht. Ik houd staande dat de overeenkomsten wezenlijker zijn dan de verschillen. Ook al is de aard en het object van de belangen verschillend, daarmee is niet de aard van het juridisch werk anders. Het lijkt misschien dat overheidsjuristen meer recht maken omdat bedrijfsjuristen niet wetgeven. Maar recht wordt evenzeer en in omvang meer gemaakt met contracten. En strekken die partijen niet tot wet? Is het belang van een minister bij een bepaald beleidsresultaat per definitie complexer en minder eenzijdig materieel dan dat van een commercieel bedrijf? Ik geloof daar niets van. O o k bedrijven zijn sterk afhankelijk van imago en draagvlak in hun omgeving. De convergentietheorie zou kunnen luiden dat de verschillen gradueel zijn en afnemen naarmate de overheid ondernemender wordt en bedrijven maatschappelijker gaan ondernemen. Is misschien een cruciaal verschil dat ondernemen gericht is op winst maken en overheidsoptreden niet? Ik ben bang dat ook dit niet opgaat. Overheidsbelangen zijn net zo goed op geld waardeerbaar in termen van kosten en opbrengsten, van schade lijden of moeten vergoeden. Een allerlaatste poging. Overheidsdoelen lijken meer ideëel en daarom anders, misschien niet leuker (bijvoorbeeld aan het eind van de maand of het jaar) om aan te werken, maar dan toch waardevoller en met minder verdienste niettemin verdienstelijker. Het verschil zou dan zijn dat overheidsjuristen en bedrijfsjuristen dezelfde rechtsnormen vanuit andere maatschappelijke waarden toepassen. Ook dit wil er bij mij niet in. Winst maken en overleven in een concurrerende markt zonder dat een bedrijf weet te beantwoorden aan behoeften van klanten die altijd resultante zijn van ideële en materiële factoren is onmogelijk. Het verschil tussen overheid en markt is niet het al dan niet (tevens) ideële karakter van het handelen, maar dat gebruik wordt gemaakt van andere coördinatie- transactie-en allocatiemechanismen. Daaruit vloeien juridisch-technische verschillen voort, maar die zijn niet wezenlijk. Het budgetmechanisme is niet redelijker of zedelijker dan het marktmechanisme. Het Burgerlijk Wetboek is geen hoger recht dan de Comptabiliteitswet. Het al of niet leuk zijn van werken als j u r i s t bij de overheid of het bedrijfsleven staat volledig los van de aard van het werk en heeft veel meer te maken met individuele appreciaties van bijkomstige omgevingsfactoren, zoals salaris, werktijden, aantal vakantiedagen en secundaire arbeidsvoorwaarden. Opnieuw: een overheidsjurist is geen haar beter dan een bedrijfsjurist, hoezeer zij ook vaak als vreemden tegen elkaar aankijken.

138

MR. J.C.

JONKER

Kwaliteit en organisatie Wat is er nodig om een overheidsjurist, of deze nu uniek is dan wel een gewone sterveling, optimaal te laten functioneren? In welke organisatievorm gedijt juridische kwaliteit zoals die zijn moet? Is juridische kwaliteit en professionaliteit gediend met hiërarchie? O m met dit laatste te beginnen: professionele dienstverlening, ook op bestuurlijk-juridisch gebied, van optimale kwaliteit verdraagt zich heel moeilijk met hiërarchie en bureaucratische organisatievormen. Tegelijkertijd vereist deze goed management, dwz. een leiding die inhoudelijk inspireert en zorgt voor goede randvoorwaarden. Daar hoort een streng gehandhaafde visie op ontwikkeling van mens en organisatie bij, maar dat is iets anders dan het laten tot stand komen van juridische producten volgens hiërarchische procedures. Dit levert een lastig en boeiend spanningsveld op waarin juristen kunnen wegglijden in de perversie van professionele autonomie en leidinggevenden ofwel in die van hol formalisme ofwel van controlitis, of samen in die van escapisme en risicomijdend gedrag. De Hoofddirectie Juridische Zaken ( H D J Z ) van Verkeer tk Waterstaat heeft onder leiding van Karel Kraan een o n t w i k k e l i n g in de goede richting doorgemaakt. Het streefbeeld van Karel Kraan was in zijn woorden: H D J Z tot een inspiycd conunnnity te maken. Dit doel moge ons na zijn vertrek tot aansporing blijven dienen. In het volle ambtelijke leven hebben de genoemde risico's zich natuurlijk gemanifesteerd, zonder dat daarbij de grenzen van het aanvaardbare structureel zijn overschreden. Perversies Die grenzen zijn een enkele keer wel heel dicht genaderd. Dicht bij hol formalisme k w a m de implementatie die binnen HDJZ is gegeven aan het zgn. INK-model voor kwaliteitsverbetering. 5 Het is echter wel de vraag of dat aan H D J Z lag of inherent is aan het I N K - m o d e l en het post-moderne tijdperk waarin dit moet worden toegepast. In zijn Untergang des Abendlandes betoogt Oswald Spengler dat het een teken is van een stervende cultuur dat zij zich meer en meer uitdrukt in oppervlakkige vormen en niet meer in staat is oorspronkelijke inhoud voort te brengen. Ik ken zelf- maar misschien verval ik hier in cultuurpessimisme - geen enkel voorbeeld waarin het INK-model tot meer heeft geleid dan obligate reproducties, ingelijst met INK-passe partout. Het is binnen H D J Z normaal spraakgebruik om bij kennismaking van nieuwe collega's te zeggen voor welke chef ze werken en niet wat ze gaan presteren. Enkele niet nader te noemen jongere collega's heb ik eens horen verkondigen dat zij recht meenden te hebben op een baas. Dit soort dingen shockeert mij om twee ''redenen. In de eerste plaats mag je van jonge mensen in een vitale cultuur en in een inspired coiiimuiiity eerder de karakterfout verwachten van zelfoverschatting dan van onderdanigheid. In de tweede plaats roept het bij mij donkere herinneringen op aan de deformerende effecten die hiërarchie op functionarissen, hoog en laag, kan hebben. Nergens beeldender dan in het meesterwerk Massc mid Macht van Elias Canetti heb ik die deformerende effecten beschreven gezien. Is hiërarchie 5

INK = Instituut voor Nederlandse Kwaliteit.

Geen haar beier. Enkele beschouwingen over juridische kwaliteit

het ordeningsprincipe dan is uiteindelijk niet de overtuigingskracht maar het bevel prikkel tot handelen. Dit is waar ook als het bevel in schaapskleren gehuld gaat van de snit: 'vind j e het goed dat' o f ' h e t lijkt mij goed voor je ontwikkeling dat'. Volgens Canetti nu is ieder bevel voor een ondergeschikte als een insectenbeet waarmee hem een zekere dosis gif wordt toegediend. Met iedere steek groeit het ressentiment en het verlangen zich ooit zelf te ontgiften met het geven van bevelen. Heden gij, morgen ik. Deze 'venom'enale wisselwerking houdt de levenscyclus van hiërarchische organisaties in stand. 6 Alweer: leidinggevenden en ondergeschikten zijn geen haar beter dan elkaar en beseffen vaak niet hoezeer zij voor elkaar zijn geschapen. Organiseren van het werk in plaats van de organisatie Juridische topkwaliteit vraagt om beginselvaste maar flexibele en creatieve juristen die verantwoordelijkheid krijgen en nemen. Zij zijn van veel markten thuis. Een te beperkte juridische subspecialisatie is een handicap. Flexibele organisatievormen en probleemgerichte werkvormen zijn bevorderlijk voor topkwaliteit. Een sterk gelede lijnorganisatie langs niet-probleemgeoriënteerde lijnen is daarvoor niet bevorderlijk. Deze leidt al gauw tot verkokering en een aanpak met een te beperkt blikveld. Een organisatie kan geen doel op zich zijn. Het moet een middel zijn. Te vaak volgen (re)organisatieprocessen een volstrekt eigen logica. Een treffend voorbeeld van zulke op zichzelf ijzeren organisatielogica is het opbergen van documenten in het HDJZ-archief niet volgens thema maar volgens soort product: alle wetgevingstukken bij elkaar, alle adviezen, alle beroepszaken etc. Er zit iets in maar toch als je dit projecteert op bijvoorbeeld een automuseum dan vindt je in één zaal van alle merken alle motorblokken tentoongesteld en in een andere alle wieldoppen. Ik noem de vergaande opdeling van HDJZ langs lijnen van beleidsvelden en juridische subspecialisaties suboptimaal. De recente samenvoeging van de zgn. rechtsgebiedgeoriënteerde sectoren privaatrecht, algemeen bestuursrecht, Europees- en internationaal recht en bestuurlijke zaken, is een stap in de goede richting. Het is wenselijk dat ook de andere zgn. beleidsveldgeoriënteerde sectoren volgens andere principes gaan werken. Ik denk daarbij aan een semi-dynamische matrix van programma's en projecten, met resultaatverantwoordelijke programma- en projectleiders. Afschaffing dus van de 'lijnbaan', het middle-management en het daarbij behorende touwtrekken. Ik heb de afgelopen jaren drie argumenten gehoord voor een vaste structuur met relatief kleine sectoren als spiegel van beleidsvelden, die mij geen van drieën overtuigend lijken. Ten eerste: de herkenbaarheid voor de opdrachtgevers aan de beleidskant. Het beleidssucces is echter in toenemende mate afhankelijk van een meer integrale, beleidsveldoverstijgende benadering. Je ziet aan de kant van het beleid dan ook Venom (eng.) = vergif.

139

140

steeds meer stappen tot integratie, zoals de samenvoeging van de directoratengeneraal goederenvervoer en luchtvaart. Waarom zijn de HDJZ-sectoren Scheepvaart en Luchtvaart niet tegelijkertijd samengevoegd als de spiegeling met het beleid zo belangrijk is? Het beleid ziet aanleg en gebruik van infrastructuur steeds meer als een samenhangend geheel. Waarom organiseert H D J Z zich zelf niet met meer samenhang op dit punt? Hetzelfde geldt voor de samenhang tussen infrastructuur, milieu en veiligheid op watergebied. Ten tweede: de mogelijkheid om verantwoordelijkheden op een zo laag mogelijk niveau in de organisatie te leggen zonder extra managementlaag. Bij een te kleine schaal en een n i e t - i n t e g r a l e p r o b l e e m - g e o r i ë n t e e r d e aanpak is o n g e w e n s t e verkokering de prijs. De noodzaak leidt vanzelf tot al dan niet geformaliseerde sectoroverstijgende projecten en werkverbanden. Het gevolg zijn tevens de bekende onduidelijkheden en wrijvingsverliezen tussen 'lijn' en project. Ten derde de menselijke maat: het bieden van een stabiele, kleinschalige, prettige werkomgeving aan juristen. Optimale kwaliteit vraagt echter niet zozeer om rust en regelmaat, als wel om dynamiek en aanpassingsvermogen. Ten afscheid Karel Kraan zal ik mij herinneren als een bindende en aimabele hoofddirecteur, die veel ruimte wilde laten en ook liet. Gepokt en gemazeld in de Haagse mandarijnencultuur, beheerste hij zeker ook het killing by kinduess. Het is zonder meer voor een belangrijk deel zijn verdienste dat bij H D J Z langzaam maar zeker in de woorden van Willy Brandt 'Ziisamiiienwaclist was zusamnieit gehort'. Hij blonk uit als een behendig bureaupoliticus en heeft daarmee de positie van HDJZ binnen het ministerie aanzienlijk versterkt. Nu stelt hij zich volledig beschikbaar aan de ars aeqai et boni. Het ga hem goed.

Hel wetgevingsproces als beleidsinstrument

141

H e t wetgevingsproces als beleidsinstrument

mr. A.J.

Sclwlvinck*

Beginjaren negentig. In de laatste trein van Amsterdam naar Den Haag zit een gezelschap dat zich op dit uur niet meer achter het stuur waagt. Een sappige roddel over de top van Binnenlandse Zaken doet mij de oren spitsen. Een bekende, wat sonore stem met bijbehorende lach, klinkt door de coupé. Iets over Ien, Dieuwke en Jozias. Als professionele forens herken je direct de amateur-reiziger. In de trein houd j e j e kaken op elkaar. Desnoods klets j e over het weer, maar nooit over 'het departement'. Halverwege stap ik uit en herken het scherpe profiel van een jonge topambtenaar die kennelijk geen professionele treinreiziger is. Tien jaar later. Professionaliteit is voor 'the founding father' van de Hoofddirectie Juridische Zaken (HDJZ) dé drijfveer om zich in te spannen alle juristen van Verkeer en Waterstaat samen te brengen in één centrale organisatie. Een gewaagde operatie waar menigeen van heeft opgekeken dat het hem is gelukt. Dat kan geen amateur zijn in de Haagse burelen. Reorganiseren is één, maar het waarmaken van zo'n ingreep is nog veel lastiger: 'Noblesse oblige'. De beloofde kwaliteitssprong moest nog komen en daar is veel werk van gemaakt. Bladerend in eigen aantekeningen lees ik mijn verbazing terug over al die nadruk op kwaliteit toen ik in 2002 bij H D J Z in dienst kwam. Gaandeweg begreep ik die ambitie beter. Het bijeen harken van honderd juristen geeft nog geen garantie op kwaliteit. Integendeel: het risico van 'a splendid isolation' is levensgroot. De collegiale toets kan een perfect juridisch resultaat opleveren, maar is dat resultaat ook beleidsmatig bruikbaar? In een voor juristen enigszins obscuur blaadje spreekt Karel Kraan daarover wijze woorden: 'Een goed jurist herken je aan drievoudig meesterschap: inhoud, proces en communicatie in balans. Aandacht voor de correcte afdruk van een wet in het Staatsblad is niet meer voldoende. (...) In het verleden plaatste je een wet of regeling gewoon in het Staatsblad of in de Staatscourant en dan dacht je dat het zijn weg wel zou vinden. Maar we zijn er achter gekomen dat het van belang is uitleg te geven, rekenschap te geven aan de doelgroep. Je moet ook bereid en in staat zijn een tekst indringender te brengen voor groepen en personen voor wie het écht van belang is (...), omdat een heldere formulering per saldo het beleidsproces bespoedigt.' 1

1

Arend-Jan Schölvinck is hoofd van de sector Spoor en Weg van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Guido Rijnja en Paul Q van der Burg, 'Het ideale wetboek volgens Karel Kraan: Helder, beknopt en precies', in Comma maart 2004, p. 16 en 17.

142

MR. A.J. SCHÖLVINCK

Uit eigen ervaring onderschrijf ik die woorden graag. Ik zou zelfs een stap verder willen gaan. Niet de wettekst zelf, maar het wetgevingsproces, gecombineerd met een uitgekiende communicatiestrategie, is het beleidsinstrument bij uitstek. Voor ervaren wetgevingsjuristen is dat wellicht een open deur, maar voor de beleidspraktijk blijkt dat nog steeds geen gesneden koek. M e n i g politicus of topambtenaar leeft in de veronderstelling dat zijn of haar succes wordt afgemeten aan de wet die is aangenomen door het parlement en denkt dat de samenleving zich zo maar naar die wet zal voegen. Dat is misschien wel zo in de werkelijkheid rond het Binnenhof, maar op de taxistandplaats voor het Centraal Station of in het raadhuis van een willekeurige gemeente werkt dat niet. Daar wordt geklaagd over de bekende kloof tussen de Haagse politiek en de maatschappij en laat men zich weinig gelegen liggen aan de naleving en handhaving. Het verschil tussen die twee werkelijkheden geldt des te meer naarmate met een wet een majeure beleidswijziging wordt beoogd. Ik meen dat wij, makers van wetten, daar mede schuldig aan zijn. Wetgevingsarbeid kenmerkt zich door een hoog gehalte aan 'black-box'-activiteiten en wetgevingsjuristen hebben de neiging zich door hun eigen werkelijkheid te laten meeslepen. Dat is heel begrijpelijk. Zij moeten voldoen aan bijna driehonderd en vijftig aanwijzingen voor de regelgeving, waarvan er maar hooguit tien enigszins te begrijpen zijn voor een beleidsambtenaar. 2 Tussen het besluit van de minister om een wet te maken en de indiening bij de Tweede Kamer moeten eindeloos veel (in)formele voorportalen en toetsen worden gepasseerd, waarvan menig buitenstaander de toegevoegde waarde niet kan inzien. Zelden zal de minister, die direct na zijn aantreden écht nieuw beleid aankondigt, zijn eigen wet binnen dezelfde kabinetsperiode in werking zien treden. 'Voor de kwaliteit van de wetgeving is dat maar goed ook' zal de cynische jurist misschien zeggen, maar voor de politicus en zijn beleidsadviseurs is dat onverteerbaar. Zij moeten scoren voor het front van de Tweede Kamer én de camera's. De reactie hierop is vaak een vlucht naar voren. O n d e r druk van parlement en media wordt de snelst mogelijke en vaak niet realistische i n v o e r i n g s d a t u m genoemd. Dat heet dan 'een politiek feit'. De wetgevingsjurist gaat vervolgens hoofdschuddend aan de slag, ontdekt tal van onopgeloste problemen in aanpalende wetgeving, wordt geconfronteerd met allerlei onverwachte uitvoeringsvraagstukken en raakt, als boodschapper van het slechte nieuws, diep gefrustreerd. Niet iedere b e w i n d s p e r s o o n heeft zoveel geduld en tact als de h i e r v o o r al genoemde staatssecretaris van Binnenlandse Zaken.3 Zij krijgt het in haar tweede kabinetsperiode voor elkaar dat de gemeentebestuurders van de grootstedelijke gebieden haar bijna smeken een belangrijk deel van hun autonomie te mogen 2

Aanwijzingen voor de regelgeving, praktijkvoorschriften voor ontwerpers van van de Rijksoverheid, Den Haag: Sdu Uitgevers BV 2004. 3 De Graaff-Nauta, mevrouw D.IJ.W., Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken 1986 tot 7 november 1989 (Tweede kabinet Lubbers) en van 7 november 1989 1994 (Derde kabinet Lubbers) en Minister van Binnenlandse Zaken van 27 mei augustus 1994.

regelingen van 14 juli tot 27 mei 1994 tot 22

Het wetgevingsproces als beleidsinstrument

143

inleveren door verplichte bestuurlijke samenwerking in een kaderwet 'tijdelijk' vast te leggen. Achteraf blijkt deze tijdelijkheid d u u r z a m e r dan velen op dat m o m e n t d e n k e n . Haar opvolgster in het eerste kabinet-Kok zet binnen drie weken na haar aantreden de zaag in de pas aangenomen wet en loopt daar op stuk. Ook haar opvolgers lukt het niet deze wet de nek om te draaien en moeten haar zelfs tandenknarsend verlengen. 4 R u i m tien jaar later ligt er nu bij de Eerste Kamer een voorstel dat de kaderwet zal vervangen door een permanente regeling, die in essentie op hetzelfde neerkomt. 5 Hieruit mag worden geconcludeerd dat de aanvankelijk gekozen 'tijdelijke' oplossing in de bestuurspraktijk zo gek nog niet is en op een breed draagvlak kan rekenen. Terugkijkend op dit wetgevingsproces vallen een paar zaken op. Natuurlijk zijn de persoonlijke eigenschappen van een bewindspersoon buitengewoon belangrijk. Een groot doorzettingsvermogen, geduld, bescheidenheid en het vermogen ook anderen te laten scoren zijn zeker essentiële factoren om deze al meer dan zestig jaar lang slepende kwestie los te trekken. Maar ook de inrichting van het proces draagt in belangrijke mate bij aan de t o t s t a n d k o m i n g van deze wet. Want hoe gaat dat? Een externe commissie van mensen uit voornamelijk het bedrijfsleven maakt eerst een snelle en doeltreffende analyse van het probleem en formuleert vervolgens enkele rigoureuze en (dus) politiek onhaalbare oplossingen. 6 Daarop verschijnen er successievelijk drie discussienota's, gezamenlijk opgesteld door de departementen die belang hebben bij een beter beleid voor de stedelijke gebieden. 7 Met de bestuurders van de betrokken provincies en gemeenten wordt geregisseerd overleg gepleegd en het parlement discussieert op gezette tijden mee. Menig congres en workshop wordt bezocht door raadsleden en ambtelijke vertegenwoordigers van verschillende overheden. Langzaam maar zeker rijpen de geesten. O p het departement wordt intussen hard gewerkt aan conceptwetsvoorstellen. Ingewikkelde bevoegdheidsvraagstukken worden steeds creatiever opgelost. En de staatssecretaris? Zij wacht. Trefzeker kiest zij het moment waarop de meerderheid van de doelgroep bereid is deze wet te accepteren. O p het moment dat tijdens de hoorzitting in de Tweede Kamer lokale bestuurders duidelijk maken dat langer uitstel desastreus zou zijn, slaat zij toe. Dat deze wet volgens verschillende staatsrechtsgeleerden op gespannen voet zou staan met de Grondwet doet dan niet meer ter zake. Nog curieuzer is dat, vooruitlopend op de aanvaarding van het wetsvoorstel, het beleid van andere departementen al verlegd wordt. Bestuurlijke netwerken en machtsverhoudingen veranderen. Vroegere gesprekspartners van de minister van Verkeer en Waterstaat en de collega van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening 4

5

7

Kaderwet Bestuur in verandering; de huidige kaderwetregelingen zijn, in afwachting van de inwerkingtreding van de Wijzigingswet Wgr-plus, verlengd (zie Stb. 2004, nrs. 693 en 694). Kamerstukken I 2004/05, 27 008, nr. D. Het rapport van de Externe Commissie Grote Stedenbeleid (voorzitter J.A.P. Montijn), genaamd Grote steden Grote kansen is in 1989 uitgebracht. Bestuur op niveau Deel 1 1990, deel 2 1991 en deel drie 1993.

144

MR. A.J. SCHÖI.VINCK

en Milieubeheer worden vervangen door bestuurders van andere — vanaf dat moment meer relevante — samenwerkingsorganen. Kortom: nog voor de tekst van de wet in het Staatsblad staat, zijn de belangrijkste beleidsdoelen al gerealiseerd door middel van een subtiel gespeeld wetgevingsproces en de daarbij horende communicatie. Dat een goed doordachte communicatie met de doelgroep van essentieel belang is blijkt korte tijd later. Verblind door de euforie van het moment meent men dat de tijd rijp zou zijn voor een snelle totstandkoming van twee stadprovincies (Amsterdam en R o t t e r d a m ) . ' D o o r p a k k e n ' heet dat in stoere bestuurderstaai. Zo goed als de communicatie met de bestuurders in het eerste voorbeeld verzorgd is, zo slordig voltrekt zich de communicatie bij deze twee wetten. Onvoldoende beseffen de politici én hun beleidsadviseurs dat de doelgroep niet alleen de lokale bestuurders van deze stedelijke gebieden zijn, maar veel meer de inwoners zelf. Tegenstanders roepen in de media het beeld op dat de hoofdstad van het land zal w o r d e n opgeheven en dat de grootste havenstad ter wereld eenzelfde lot is beschoren. Met overweldigende meerderheden wijst de bevolking, die er feitelijk het meest van zou profiteren, de stadsprovincies af. Het draagvlak is nul en achteraf dringt zich de conclusie op dat dit project vooral is mislukt vanwege een verkeerd gecommuniceerd proces. Met deze ervaringen — min of meer opgeslagen in het onderbewuste van mijn geheugen — word ik enkele jaren later in de gelegenheid gesteld de herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te trekken. In tegenstelling tot voornoemde staatssecretaris heeft de betrokken minister een ongeduldige aard. 8 Ambitieus dicteert hij de doelstellingen en laat er geen misverstand over bestaan dat nog in zijn ambtsperiode de nieuwe wet ten minste door de Tweede Kamer moet zijn aanvaard. Met het projectteam stellen wij het door de minister gewenste tijdschema op, zetten onderzoeken uit en starten een intensief communicatietraject. 9 Daaraan nemen óók de wetgevingsjuristen actief deel. Collega's van andere departementen, provinciale en gemeentelijke bestuurders en ambtenaren, belangstellende leden van het parlement, wetenschappers, belangenorganisaties en adviesraden worden regelmatig bijgepraat in workshops, congressen, decision-rooms, studiebijeenkomsten en 'diners-pensant'. 1 0 Steevast worden wij voor gek verklaard als het ons opgelegde tijdschema in die bijeenkomsten aan de orde komt. Onze reactie van 'wij zien wel' is geruststellend genoeg om de discussie vervolgens weer een constructieve wending te geven. Voor het opstellen van een discussienota (probleemanalyse, een stevige beleidsvisie Pronk, drs. J.P., Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 3 augustus 1998 tot 22 juli 2002 (tweede kabinet Kok). 9 Twee beleidsjuristen, twee wetgevingsjuristen, een bestuurskundige, een communicatiemedewerker en een projectsecretaris, allen volledig (!) vrijgesteld. 10 Dit zijn bijeenkomsten van drukbezette opinion-leaders die van 17.00-19.00 uur bij een glaasje water in een gestructureerde discussie hun mening geven om daarna — als beloning - tijdens een eenvoudige doch voedzame maaltijd niet een ander glaasje hoogst creatieve ideeën met elkaar uit te wisselen.

Hef wetgevingsproces ais beleidsinstrument

145

en mogelijke oplossingsrichtingen) krijgen wij drie maanden, maar het kost wel e e n j a a r voordat de minister tevreden is met het resultaat. De discussie over de nota neemt een halfjaar in beslag en pas dan maken wij een wetsvoorstel. Naar aanleiding van de reacties op de discussienota komen wij tot de conclusie dat niet kan worden volstaan met enkele (majeure) wetswijzigingen'om de beleidsdoelen effectief te realiseren. De wet moet op zijn kop. Wij realiseren ons dat er sprake is van een fundamentele wijziging in vergelijking met de bestaande wet en met de in de discussienota gesuggereerde oplossingsrichtingen. Enkele heilige huisjes (uit de jurisprudentie) moeten tegen de grond. Na veel gesoebat met de minister krijgen wij t o e s t e m m i n g het voorstel n o g één maal als ' v o o r o n t w e r p ' in discussie te brengen bij de al eerder genoemde doelgroepen. Dat is noodzakelijk om aansluiting te houden met de dagelijkse beleidspraktijk. De reacties zijn u i t e e n l o p e n d , maar eigenlijk vindt vrijwel iedereen het voorontwerp uitdagend, vernieuwend en de moeite waard om het een kans te geven. Dan volgt de interdepartementale stammenstrijd. De minister slaat zich erdoorheen en het wetsvoorstel bereikt vrijwel ongeschonden de Raad van State. Zes maanden later komt er een doorwrocht advies. Kritisch maar positief. En het tijdschema? Natuurlijk niet gehaald. Is dat erg? Ik meen van niet. De winst van het communicatietraject is al binnen. Betrokken doelgroepen anticiperen op een wet die nog door de Tweede Kamer moet worden aanvaard. De minister, die dit alles in gang heeft gezet, heeft g e d u r e n d e zijn ambtsperiode met enkele aansprekende tussenproducten k u n n e n laten zien dat hij een fundamentele v e r a n d e r i n g van handelen teweeg heeft gebracht. Hij gebruikt de komende wet om zijn beleidsaccenten te zetten bij de uitvoering van de op dat moment nog geldende wet. Is de bovengeschetste aanpak per definitie het ideale recept? Niet altijd. In bepaalde tamelijk uitzonderlijke gevallen is het zelfs beter om zonder enig overleg met de doelgroep zo snel mogelijk een wet in te voeren. Dat geldt bijvoorbeeld voor wetgeving op het terrein van de belastingen of het grondbeleid, waarbij anticiperend gedrag van de justitiabelen contraproductief is voor de te bereiken beleidsdoelen. Z o is bijvoorbeeld de politiek omstreden wijziging van de Wet voorkeursrecht gemeenten in 1996 eigenlijk veel te laat in w e r k i n g getreden om nog een effectieve bijdrage te kunnen leveren aan de uitvoering van de Vierde Nota Extra; speculanten hadden vooruitlopend op dat moment al strategische grondposities ingenomen. Pas jaren later zou het evenwicht op de grondmarkt zich herstellen. Een poging om vervolgens nog snel een wet op de grondexploitatie tot stand te brengen is bij de Raad van State gesneuveld vanwege de halfslachtigheid van het voorstel. De oorzaak daarvan ligt vooral in de behendigheid waarmee v e r t e g e n w o o r d i g e r s van de p r o j e c t o n t w i k k e l a a r s die b e t r o k k e n waren bij de voorbereiding een dwaalspoor wisten uit te zetten door publieke en private handelingen op ondoorzichtige wijze te verstrengelen. Zoals gezegd heeft Verkeer en Waterstaat met het bijeenbrengen van de juristen onder één dak ontegenzeggelijk een kwaliteitssprong gemaakt. Steeds beter lukt het om met de verschillende juridische disciplines scherpe analyses te maken en vernieuwende inzichten en oplossingen te bedenken. Toch loert dagelijks het

i46

gevaar van onvoldoende aansluiting met de politieke realiteit. De beleidstop van het departement heeft immers met deze centralisatie de 'juridische was' de deur uitgedaan. Soms lijkt het erop dat beleidsdirecties zich niet langer verantwoordelijk voelen voor de kwaliteit van het wetgevingsproces en de daarbij b e h o r e n d e communicatie. Voor hen telt alleen een snelle inwerkingtreding. Dat is een gemiste kans, omdat juist dat proces heel goed blijkt te k u n n e n worden benut om de beleidsdoelen sneller en effectiever te realiseren. Dat vraagt wel om een andere benadering door de verantwoordelijke beleidsambtenaren en (wetgevingsjuristen. De laatstgenoemden moeten in ieder geval in staat en bereid zijn om naast hun juridisch vakmanschap een open o o g te hebben voor de praktische gevolgen van hun regels. Zij moeten b e t r o k k e n willen zijn bij beleidsprocessen en de communicatie tijdens het wetgevingsproces en zij moeten vooral 'streetwise' zijn. Hoe? Door bijvoorbeeld in de trein goed te luisteren en eens te gaan kijken op de taxistandplaats voor het station. Die tijd heeft Karel gehad. Voor de rechter telt immers alleen de tekst van de wet!

Belangenafweging door de wetgever in de praktijk. Brief aan mijn wetenschappelijke oppositie

147

Belangenafweging door de wetgever in de praktijk Brief aan mijn wetenschappelijke oppositie

mr. dr. W.S.R.

Stoter*

Vraag van oppositie over de praktijk Mijn proefschrift gaat over de belangenafweging die de wetgever in formele zin verricht. Het betreft een literatuur- en jurisprudentieonderzoek dat uitmondt in drie bladzijden criteria waaraan die belangenafweging mijns inziens rechtens moet voldoen. Tijdens de promotie-plechtigheid merkte hooggeleerde opponent prof. mr. W J . Witteveen op dat het weliswaar een mooi theoretisch kader was, maar hoe dacht de geachte promovenda dat dit gestalte zou moeten krijgen in de praktijk? Ik merkte dat ik niet wist wat te zeggen. Wat voor antwoord kan een jonge wetenschapper, die alleen nog de theorie vanuit de universiteit heeft bestudeerd op een dergelijke vraag geven? Ik geloof dat ik na een uitgebreide uiteenzetting van het belang van het juridische kader voor de wetgever iets heb gemompeld dat de door de politiek beïnvloede praktijk weerbarstig is. Het leek me inderdaad een lastig punt, maar niet onmogelijk en het was in ieder geval belangrijk dat er aandacht aan zou worden geschonken in de wetgevingspraktijk. Hoewel ik met plezier terugkeek op die bewuste promotiedag, bleef de vraag van de betreffende opponent in mijn hoofd terugkomen. Blijkbaar vond ik mijn antwoord niet bevredigend. Hoe zou ik kunnen pretenderen een zinnige bijdrage voor de wetgevingspraktijk te willen leveren zonder dat ik me daarin ooit als wetgevingsjurist had begeven? Ik moest dus met mijn voeten in de modder, vond ik. Welk d e p a r t e m e n t zou zich daar beter voor lenen dan Verkeer en Waterstaat? Eerst dacht ik nog aan een baan bij Justitie of Binnenlandse Zaken, dat lag vanuit de universiteit immers het meest voor de hand. Gelukkig heeft Karel Kraan mij ervan overtuigd dat ik het meeste profijt zou hebben van mijn inzet als ik me zou storten op de kloof tussen de universiteit en een vakdepartement als V&W. De botsing tussen de juridische wereld en de dagelijkse werkelijkheid mede gekoppeld aan de politieke dynamiek maakt dat er veel van de juristen wordt gevraagd. Het verbinden van wetgevingstheorie en -praktijk met het oog op de kwaliteit zou in een dergelijke omgeving naar verwachting veel rendement kunnen opleveren. Ik ging dus aan de slag als wetgevingsjurist bij de sector Spoor en Weg op het terrein van het openbaar vervoer. In het feit dat ik onder meer de taxiregelgeving onder mijn beheer kreeg, zag ik op voorhand geen probleem. Hierna volgen - bij wijze van een verlaat antwoord aan de oppositie - mijn observaties vanuit de praktijk ten aanzien van een willekeurig wetgevingstraject.

Suzanne Stoter is werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en werkt tevens als onderzoeker bij de Erasmusuniversiteit Rotterdam.

14»

MR. DR. W.S.R. STOTER

Juridisch kader voor de belangenafweging: even terug naar de theorie Teneinde de praktijk en theorie goed tegen elkaar af te kunnen zetten, maak ik van de gelegenheid gebruik enige reclame te maken en geef ik hierna kort weer, aan welke juridische criteria de belangenafweging die aan een wet ten grondslag ligt volgens de theorie moet voldoen. Belangrijkste notie is dat de afweging van de wetgever in formele zin zich beperkt tot ingrijpende besluiten.' De wetgever dient bij zichzelf na te gaan op welke algemene belangen de besluitvorming zich richt en waarom dat belangen zijn die de wetgever zich dient aan te trekken. De ratio hierachter is dat de legitimiteit van de besluitvorming van de wetgever moet worden gewaarborgd door overbelasting te voorkomen. Vervolgens moet een gedegen inventarisatie van de relevante belangen, feiten, omstandigheden en alternatieven gemaakt worden. Het is van belang dat hierover van begin tot het einde van de besluitvorming uitvoerig overleg met (representatieve groepen van) belanghebbenden en deskundigen plaatsvindt. De belangenafweging zelf moet gericht zijn op een duidelijk omschreven doel dat gesteld wordt na een uitvoerige probleem-analyse en dat direct is te herleiden tot de algemeen te dienen belangen. Noodzakelijk is verder dat de wetgever het kader benoemt waarbinnen de waardering en afweging van belangen geschiedt. Voorts moet de afweging die aan een wet ten grondslag ligt vanuit algemeen gezichtspunt worden verricht: objectief en zoveel mogelijk voor gelijke gevallen gelijk geldende criteria. Uit het uiteindelijke resultaat moet duidelijk zijn af te leiden dat er voldoende gewicht is toegekend aan de individuele belangen in verhouding tot de te dienen algemene belangen. Ten slotte moet de wetgever zich voldoende rekenschap geven van (gevestigde) individuele belangen en zich ervan vergewissen dat de voorgenomen maatregel noodzakelijk en het minst ingrijpend is. Voor zover individuele belangen in het gedrang komen, moet worden nagegaan of deze kunnen worden ontzien (bijvoorbeeld door een ruime overgangstermijn) of enige vorm van compensatie kan worden geboden. De toelichting bij een wet dient uiteindelijk op alle bovenstaande punten een verantwoording te bevatten. Tot zover het theoretische kader voor de belangenafweging. Belangenafweging in de praktijk: het wetsvoorstel inzake transparante taxitarieven Nu mijn observaties uit de praktijk: tijdens één van de vele algemene overleggen waarin de minister van Verkeer en Waterstaat door de Tweede Kamer aan de tand werd gevoeld over het taxibeleid, kwam ter sprake dat taxitarieven ondoorzichtig zijn. Afgevraagd werd in hoeverre dit een drempel zou vormen voor de consument om gebruik te maken van de taxi. Doordat in een gemiddelde taxameter zowel een afstandstarief als een tijdtarief staat geprogrammeerd weetje als klant van te voren nooit precies wat een rit gaat kosten. Boven een bepaalde snelheid betaal je als klant een kilometertarief Als de brug open staat, schakelt te taxameter over op een 1

I.C. van der Vlies, Het wetsbegrip en de beginselen van behoorlijke regelgeving, De verandering van bet legaliteitsbeginsel in de twintigste eeuw (diss. Amsterdam UVA), Den Haag 1984. Te denken valt dan bijvoorbeeld aan ernstige dwang die tot stand wordt gebracht om conform het besluit te handelen, met betrekking tot bijvoorbeeld de fundamentele rechtsbeginselen of eerste levensbehoeften, waarbij dan diepgaande meningsverschillen in de samenleving bestaan.

Belangenafweging door de wetgever in de praktijk. Brief aan mijn wetenschappelijke oppositie

149

wachttarief. In een ondoorzichtige sector waar vroeger de tarieven door de overheid werden vastgesteld lijkt de betreffende vorm van tarifering een doeltreffend middel om de het risico van file en openstaande bruggen op de klant af te wenden. Na de liberalisering is dat niet anders geworden. De ondernemers hebben nu de mogelijkheid om andere (voor de klant meer doorzichtige) tarieven te hanteren, maar zij doen dat doorgaans niet. Ze zijn niet gewend zich als innovatieve ondernemers op te stellen, gebonden als zij zijn aan de dominante cultuur van de taxicentrale. Het vaak toegepaste first-in en first-out systeem, zorgt ervoor dat men is verzekerd van klanten die bovendien de kosten van het risico van de file dragen. De Tweede Kamer wenste dus verandering in deze situatie en de minister van Verkeer en Waterstaat zegde toe een wet te ontwerpen gericht op transparante taxitarieven. Kilometer- of wachttarief een ingrijpend besluit in de zin van het legaliteitsbeginsel? Ondergetekende had en heeft het voorrecht de betreffende wetgeving inzake taxitarieven te ontwerpen. Theorievast als ik ben, begon ik mijn werkzaamheden met het stellen van de vraag of het hier wel om een zaak ging die de wetgever aangaat. Wat zijn de problemen in feitelijke aantallen? Is het geen zaak van de taximarkt zelf welke tarieven men hanteert? Welk groot maatschappelijk algemeen belang wordt gediend als we wetgeving in formele zin zouden ontwerpen met betrekking tot de details van de tarifering? Globaal zou je kunnen zeggen dat er in twee gevallen gebruik wordt gemaakt van de taxi: de baas betaalt of men heeft enkele glazen g e d r o n k e n . Z e k e r gezien de problematische cultuur op de standplaatsen zie ik de potentiële reiziger nog niet met een lantaarntje langs de verschillende taxi's lopen om van te voren inschattingen van de prijs te maken en op basis daarvan zijn keuze te maken. De grootste problemen doen zich voor op standplaatsen in de grote steden en op het terrein van de openbare orde. Als de marktwerking al zou worden bevorderd door nieuwe wetgeving inzake transparante taxitarieven, is nog de vraag welk groot maatschappelijk belang daarmee is gediend. Alvorens een wetstraject te starten is het zaak dat bovenstaande vragen worden onderzocht. Wetgeving een gezamenlijk product? Veerman b e n o e m t w e t g e v i n g als een continu proces: "naar de inhoud een confrontatie van ideeën, wensen en noden met de werkelijkheid, naar de vorm het onderzoek naar de mogelijkheden deze een neerslag in de rechtsorde te doen vinden. |...| Vorm en inhoud kunnen daarbij niet meer worden onderscheiden." 2 De visitatiecommissie is van oordeel dat de wetgevingsjuristen samen met de beleidsmedewerkers inzicht dienen te hebben in de noodzaak, de werking en naleefbaarheid van een regeling.3 Vanaf het eerste begin, als het beleid nog niet is uitgekristalliseerd, moet de wetgevingsjurist actief zijn betrokken bij de vormgeving van dat beleid. In haar rapport van 2002 onderstreept de visitatiecommissie de noodzaak tot samenwerking nog eens door te stellen dat de kwaliteit van wetgeving 2

G.J. Veerman, Het meesterschap van de wetgevingsjurist, Den Haag 2001, p. 26. 3 Regels en risico's. Rapport van de visitatiecommissie wetgeving, januari 2000.

150

• MR. DR. W.S.R. STOTER

afhankelijk is van de mate waarin de beleidsmedewerkers en juristen zich verantwoordelijk voelen voor de inhoud van het gezamenlijke product. 4 Eendachtig de stelling dat de kwaliteit van de wetgeving in ieder geval is gebaat bij een goed proces 5 , stelde ik voor een projectplan te maken. Analoog aan de inmiddels ook bij HDJZ geïntroduceerde startnotitie, zouden daarin alle te onderzoeken p u n t e n terug moeten k o m e n . Voorts dient het een inventarisatie van mogelijke oplossingen en randvoorwaarden te bevatten, de wijze waarop het overleg met belanghebbenden en andere externen zal worden georganiseerd, de verdeling van taken en verantwoordelijkheden, het tijdpad en de organisatie. O p deze wijze kan worden geborgd dat we de relevante punten uit het juridische kader voor de belangenafweging kunnen meewegen. Nader onderzoek zou ons kunnen inscherpen in het doel van de beoogde wetgeving. Is het van belang dat de consument de ritprijs vooraf kan voorspellen of gaat het erom dat de consument de verschillende tarieven onderling moet kunnen vergelijken? Als het laatste het geval is, in welke mate mag dat ten koste gaan van de mogelijkheid van productdifferentiatie? O p de taximarkt opereren veel verschillende ondernemers. Het ligt voor de hand dat de bedrijfsvoering voor een deel afhankelijk is van het gebied waarin vervoer wordt verricht. Kort gezegd, taxivervoer in de grote steden heeft andere kenmerken dan taxivervoer op het platteland. O m als overheid te kunnen ingrijpen, moet kennis worden genomen van de relevante feiten en omstandigheden. Wat betekent een andere tariefstructuur voor de bedrijfsvoering? Kan de techniek van de taxameter dat aan? Zeker voor een sector die zo divers is en slecht is georganiseerd is het zaak ter beantwoording van deze vragen een overlegstructuur in te richten. Verder moet een projectplan of startnotitie naar mijn mening zo worden opgesteld dat verzekerd is dat tijdens het wetgevingsproces de noodzakelijke afwegingen ook daadwerkelijk kunnen worden gemaakt. Relevant is bijvoorbeeld dat de beoogde tariefmaatregelen kunnen worden gekwalificeerd als een inbreuk op de contractvrijheid. Dat betekent dat de inventarisaties en te maken afwegingen worden beïnvloed door zowel de grondslagen van het publiekrecht als die van het privaatrecht. Overwogen moet worden in hoeverre het een consument en een ondernemer wordt toegestaan af te wijken van de voorgeschreven tariefstructuur? Wat gebeurt er als in een bepaalde rechtsrelatie structureel wordt afgeweken? Het beantwoorden van deze vragen vergt specialistische inzet, niet alleen van H D J Z , maar ook van Justitie en bijvoorbeeld het ministerie van Economische Zaken die de Prijzenwet in beheer heeft. Kortom, om tot goed overwogen maatregelen te komen is een goed ingericht proces n o d i g en daarom stelde ik voor te b e g i n n e n met een projectplan of een startnotitie. Het desbetreffende voorstel werd door mijn c o u n t e r p a r t afgewezen met het argument dat het maken van een dergelijk plan ten koste zou gaan van de tijd die beschikbaar was voor het voorbereiden van het wetsvoorstel. Het alternatieve voorstel was om wel een planning te maken. De gewenste datum van invoering van de n i e u w e tariefmaatregelen was wat de beleidsdirectie betreft namelijk bekend. Ik was en ben echter van mening dat het niet mogelijk is om een datum vast te stellen waarop een bepaalde wet moet zijn ingevoerd als niet is overwogen 4 Van wetten weten. Eindrapport van de visitatiecommissie wetgeving, april 2002. 5 Zie ook de bijdrage van A.J. Schölvinck elders in dit liber amicorum.

Belangenafweging door de wetgever in de praktijk. Brief aan mijn wetenschappelijke oppositie

151

wat de inhoud en de reikwijdte van het wetsvoorstel is. O m d a t iedere discussie hierover nog meer tijd verloren zou doen gaan, besloot ik enige regie te nemen. Indenkend wat in de Tweede Kamer was gezegd, indenkend wat de beleidsmedewerkers zouden wensen en indenkend de juridisch relevante punten voor de b e l a n g e n a f w e g i n g , schreef ik voor de beleidsdirecteur een m e m o met daarin de fundamentele vragen die moesten worden onderzocht. Ik kreeg de m e m o snel retour met achter ieder onderwerp "ja" of "nee" genoteerd, vergezeld met het verzoek om het betreffende wetsvoorstel snel te schrijven. Wat valt er af te wegen als het resultaat al vast ligt? Uit (nog niet gepubliceerd) onderzoek dat ik in opdracht van het ministerie van Justitie verricht voor Bruikbare Rechtsorde blijkt dat bovengenoemde beschrijving niet op zichzelf staat. Ervaringen die wetgevingsjuristen bij andere departementen hebben vertonen enige gelijkenis. De politieke context blijkt van grote invloed te zijn op de samenwerking van beleidsmedewerkers en wetgevingsjuristen. Deze politieke rationaliteit is gericht op de korte termijn, op het vereenvoudigd weergeven van de complexe maatschappelijke werkelijkheid en op "scoren". Door de heersende cultuur binnen en positionering van de beleidsdirecties zijn de desbetreffende medewerkers vaak genoodzaakt te onderhandelen met invloedrijke maatschappelijke organisaties om snel tot beleid te komen dat in de Tweede Kamer "overeind blijft". Er is dan geen tijd om uitvoerige probleem-analyses te maken, om vroegtijdig de wetgevingsjurist in te schakelen, die bovendien allerlei tijdrovende vragen stelt en een zelfstandige inbreng heeft bij de onderhandelingen met het veld. Als een bepaalde oplossingsrichting, zoals de nieuwe tariefstructuur voor de taxi's, enig politiek draagvlak heeft, m o e t j e gebruik maken van dat m o m e n t u m en de minister zo spoedig mogelijk daarmee laten scoren. Hoewel dit voor veel departementsmedewerkers de dagelijkse praktijk is, is het uiteindelijke resultaat van een dergelijk beleidsproces toch een juridisch instrument, namelijk een wet. Dat betekent dat aan de juridische kwaliteitseisen moet worden voldaan. De vraag die mij dus onder andere in een dergelijk geval als de tariefmaatregelen voor de taxi bezig houdt is: Hoe kan ik ervoor zorgen dat de juridische kwaliteit van de belangenafweging die aan de wet ten grondslag ligt gewaarborgd wordt? Mijn ervaring is nu dat het helpt als je als jurist zelf het proces structureert en dat j e je meer en pro-actief bemoeit met de inhoud van de wet. (Re)constructie van de belangenafweging door de wetgevingsjurist Eendachtig de aanbevelingen van de visitatiecommissies zijn de beleidsmedewerkers en de wetgevingsjuristen gezamenlijk verantwoordelijk voor het eindresultaat dat zij in nauwe samenwerking tot stand moeten brengen. Kenmerk van de juridische rationaliteit is dat deze zich richt op rechtens beschermde belangen. Dat betekent dat het recht een structurerende functie kan hebben voor de beleidsmatige te maken afwegingen. De desbetreffende afweging is immers gericht op een eindsituatie waarin voor bepaalde belanghebbenden een recht in het leven is geroepen en dat er voor andere belanghebbenden verplichtingen zijn die rechtens kunnen worden gehandhaafd. Dat eindresultaat is als het ware de juridische stolling van een proces van wegen. De beginselen van behoorlijke belangenafweging zijn zo geformuleerd dat ze bij elk stapje in dat proces een normerende werking hebben, uiteindelijk

152

leidend tot een juridisch verantwoord eindresultaat. De achtergrond hiervan is dat alle betrokkenen in het wetgevingsproces zich vanaf het begin af aan rekenschap geven dat het eindresultaat een ieder verbindt. Dat gegeven alleen al stelt eisen met betrekking tot de zorgvuldigheid van het proces. Worden alle relevante belangen voldoende geïnventariseerd? Wordt er naast de vertegenwoordigers van de grote bedrijven ook gesproken met kleine ondernemers die minder bekend zijn in Den Haag? Worden de gevolgen voor de individuele ondernemer voldoende doordacht? Omdat de juridische kwaliteit van de uiteindelijke afweging die wordt neergelegd in een wet onlosmakelijk verbonden is met de (juridische) kwaliteit van het proces moet de wetgevingsjurist daarin een actieve rol nemen. Zijn positie om dat te doen is het sterkst aan het begin van het wetgevingsproces. Hoewel het begrijpelijk is, moet in die fase dus niet worden afgewacht en gevraagd "wat het beleid wil". De wetgevingsjurist moet zijn reactieve natuur (die overigens het juridische werk eigen is) omzetten in een proactieve en anticiperen op de maatregelen die de beleidsdirectie voor ogen heeft. Het is naar mijn ervaring belangrijk dat hij actief kennis neemt van het desbetreffende beleidsterrein en direct contact heeft met de belanghebbende organisaties. Op die manier kan hij de juridisch relevante aspecten van de te maken overwegingen direct inbrengen zonder afhankelijk te zijn van het filter van de beleidsafdeling. Karel Kraan heeft ervoor gezorgd dat het huidige H D J Z al belangrijke slagen in dit opzicht heeft gemaakt. Mijn ervaringen bij V & W leren me dat de wetenschap nog een grote kloof heeft te overbruggen in de richting van de wetgevingspraktijk. Graag bedank ik Karel dat hij mij in dat opzicht alle gelegenheid heeft gegeven. Ik h o o p dat de notie van de w e t g e v i n g s p r a k t i j k in de t o e k o m s t vaker o n d e r w e r p van discussie zal zijn tijdens promotieplechtigheden.

Voor een goed begrip

153

Voor een goed begrip

mr. dr.J.P.

de Jong*

Over de kwaliteit van begripsbepalingen uit de V&W wetgeving De Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat bestaat sinds 1 januari 2002. Bij het lange proces dat leidde tot de vorming van H D J Z is door Karel Kraan een initiatief genomen waarbij de destijds nog naast elkaar opererende juridische diensten gezamenlijk verantwoordelijk werden voor de wetgevingskwaliteit. Ieder wetsvoorstel moest, in ieder geval voorafgaand aan de wetgevingstoets van het Ministerie van Justitie, worden beoordeeld door een ervaren w e t g e v i n g s j u r i s t die b e h o o r d e tot een a n d e r e dienst dan de dienst van opsteller. Die ervaren wetgevingsjuristen vormden gezamenlijk de "toetspool". 1 De toetspool is bij de totstandkoming van HDJZ behouden gebleven. Nu die toetspool een aantal jaren bestaat, kun j e je natuurlijk afvragen wat de toetspool in algemene zin voor de wetgevingskwaliteit heeft betekend. Dit is echter niet de gelegenheid tot een evaluatie van de toetspool over te gaan. Wat hier wel kan is ingaan op persoonlijke ervaringen die zijn opgedaan bij het toetsen van wetgevingsproducten. Het is daarbij niet de bedoeling om allerlei fouten of misstelingen op te sporen, en nog minder de bedoeling om degenen die vermeende fouten hebben gemaakt daar in het openbaar op te wijzen. Van het werk in de toetspool heb ik altijd geprobeerd ook zelf te leren. Je doet ervaringen op waarbij je de opgedane kennis nuttig kunt combineren met eigen kennis. Je komt op een unieke manier in contact met het werk van collega's. Je leert een heleboel over de kwaliteit van de wetgeving van je eigen ministerie: met name datje er op de keper beschouwd veel te weinig van weet. Maar inspirerend blijft het. Je vraagt j e daarom onwillekeurig af of je alles watje daar leert niet eens zou moeten opschrijven, omdat een ander er misschien iets aan heeft. Alles? Dat is nauwelijks te doen. Je m o e t j e beperken. Ik heb me er toe beperkt iets op te schrijven over begripsb e p a l i n g e n . W a a r o m begripsbepalingen? O m d a t in de w e t g e v i n g alles om begripsbepalingen draait. Hele wetgevingscomplexen zijn immers gebouwd op begripsbepalingen. En ook binnen dit onderwerp moet ik me weer beperkingen opleggen. De taalfilosofische kant van begripsbepalingen, bijvoorbeeld, laat ik buiten beschouwing. 2 In het onderstaande probeer ik niet veel meer dan wat observaties weer te geven die mij bij het werken met en toetsen van de V & W wetgeving te binnen schieten. Bij het ontwerpen van begripsbepalingen ben j e Jeroen de Jong is werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. 1 Een "ervaren wetgevingsjurist", dat wil zeggen: "alleen ervaren senior-juristen met een voldoende breed blikveld (vanaf schaal 13)", Spelregels toetspool, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Centrale Directie Juridische Zaken, augustus 2000, p. 2.

i54

MR. DR. J.P. DE JONG

aan een aantal regels en uitgangspunten onderworpen. Het volgen van die regels blijkt ons bij V&W niet altijd even goed af te gaan. V&W is echter een praktisch georiënteerd ministerie. Wij stellen ons daarom ook de vraag of die regels ook echt wel in alle gevallen gevolgd moeten worden. Ik behandel in het o n d e r staande een paar van die regels, bezie of wij ons zelf daaraan houden, en als dat niet zo is, of dat ook erg is. Begripsbepalingen, wat zijn dat en hoe zien die er uit? Begripsbepalingen, wat zijn dat? Bestaat daar een begripsomschrijving van? Natuurlijk: "Legaldefinitionen (...) sind unselbstandige N o r m i e r u n g e n die im Z u s a m m e n h a n g mit einer selbstandigen Norm deren Tatbestandsmerkmale (...) festlegen", aldus de Duitse auteur Adomeit. 3 De Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar) wagen zich niet aan een begripsomschrijving van een begripsomschrijving. 4 Wel geeft aanwijzing 121 Ar aan dat termen die een te weinig bepaalde of van het spraakgebruik afwijkende betekenis hebben, worden gedefinieerd en dat we in een begripsbepaling aan een term geen sterk van het normale spraakgebruik afwijkende betekenis geven. Hoe zien begripsbepalingen er uit? Bij het formuleren van begripsbepalingen moet aanwijzing 123 Ar gevolgd worden. In die aanwijzing wordt voorgeschreven hoe een begripsbepaling moet luiden (In deze wet wordt verstaan onder...:). Kent de V&W wetgeving bepalingen die niet volgens die aanwijzing zijn v o r m gegeven, maar toch als begripsbepalingen moeten worden aangemerkt? Soms slaat de twijfel toe. Wat te denken van artikel 1, eerste lid, van de Waterschapswet, dat zegt: " W a t e r s c h a p p e n zijn o p e n b a r e lichamen welke de w a t e r s t a a t k u n d i g e verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben."? Een semantische benadering van dit artikellid leert ons dat aanwijzing 123 Ar weliswaar niet is gevolgd, maar dat de wetgever toch lijkt te willen aangeven wat onder een waterschap moet worden 2

Het is de Nieuw-Zeelandse auteur G.C. Thornton geweest die in zijn handboek Legislative Drafting een citaat aanhaalt van een auteur die zelf weer verwijst naar de taalfilosoof Ludwig Wittgenstein, die in zijn Philosophische UtitersHchitngen, althans de Engelse vertaling daarvan, zou spreken over het onvermogen om zich - in de gewone spreektaal - een nauwkeurig beeld te vormen bij de betekenis van een woord. Wittgenstein zou in dat verband hebben gezegd dat de betekenis van woorden dikwijls lijkt te zijn voorzien van "blurred edges". Ik ben er nooit in geslaagd die passage in het werk van Wittgenstein terug te vinden. G.C. Thornton, Legislative Drafting, London, 1996, p. 7. 3 K. Adomeit, Rechtstheorie für Studenten, 4. Aufl., Heidelberg, 1998, p. 27. Wie denkt dat dit een onvoorstelbaar saai en dik Duits handboek is, vergist zich lelijk. Het is een klein boekje waarin de essentie van normlogica, rechtsvinding en rechtssociologie op uiterst beknopte, maar zeer levendige wijze worden behandeld, vermengd met rake en soms geestige citaten van klassieke juristen en staats- en rechtsfilosofen. 4 Wie geïnteresseerd is in de theorie, verwijs ik naar: Ph. Eijlander, W.J.M. Voermans, Wetgevingsleer, Deventer 1999, p. 231-238. Eijlander en Voermans onderscheiden tal van soorten begripsbepalingen en leggen het noodzakelijke verband met verwijzingstechnieken. En voor het "echte" werk: J Rödig e.a., 'Einige Regeln für korrektes Legal-definieren', in: J. Rödig, Schriften zur juristischen Logik, Berlin/Heidelberg/New York, p. 323-327.

Voor ecu goed begrip

•55

verstaan. Een systematische beschouwing van de hoófdindeling van de Waterschapswet levert evenmin duidelijkheid op. Het artikel is geplaatst in hoofdstuk I van die wet, dat is getiteld "Inleidende bepalingen". De Waterschapswet kent geen onderdeel dat expliciet met begripsbepalingen is aangeduid. In de literatuur is de stelling ingenomen dat artikel i, eerste lid, van de Waterschapswet als een begripsbepaling moet worden aangemerkt. 5 Wil de wetgever dan toch zeggen dat elk openbaar lichaam dat de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel heeft een waterschap is? De parlementaire geschiedenis biedt geen uitkomst. In de memorie van toelichting staat het eerst als volgt: "Het begrip waterschap, zoals het ook in de herziene Grondwet voorkomt, is op zich voldoende duidelijk en behoeft dus als zodanig evenmin als de begrippen gemeente en provincie een definitie." 6 Wel achtte de wetgever het gewenst om, met het oog op de algemene bevoegdheid tot het instellen van waterschappen, te beschikken over een algemene wettelijke afgrenzing van de mogelijkheid tot het instellen van waterschappen. "De hiertoe dienende omschrijving van wat waterschappen zijn in een inleidende bepaling van de Waterschapswet - biedt als nevenvoordeel de gelegenheid tot t y p e r i n g van het waterschap ter onderscheiding van andere openbare lichamen met verordenende bestuursbevoegdheden (...)"7. Geen definitie, maar wel een omschrijving van wat waterschappen zijn? Dat is geen gelukkig gekozen tekst. En de functie van artikel i, eerste lid, is daarmee nog altijd niet duidelijk. Misschien biedt het tweede lid van artikel 1 van de Waterschapswet wel uitkomst. 8 Dat artikellid gelezen in samenhang met het eerste lid, en de meer algemene bevoegdheid tot het instellen van waterschappen, geeft in feite aan dat bij de instelling van een waterschap geen andere taken dan de waterkering, de waterhuishouding of een of meer andere waterstaatsaangelegenheden kunnen worden opgedragen. Kortom, artikel i, eerste lid, is bedoeld als een beperking van de bevoegdheid tot het instellen van waterschappen. Dat had ook op een andere manier kunnen worden opgelost. Wat te denken van: "Aan waterschappen wordt slechts de zorg voor de waterkering, de zorg voor de waterhuishouding of beide zorgplichten in hun gebied opgedragen, al dan niet in samenhang met de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden". Het is overigens opvallend dat het in de V & W - w e t g e v i n g nog al eens in het midden gelaten is wat moet worden verstaan onder een taak of zorgplicht. Termen als "waterstaatkundig beheer" of "nautisch beheer" zijn in de uitvoeringspraktijk van V&W bekende en belangrijke begrippen. In de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en de Scheepvaartverkeerswet treffen we ze echter niet aan, terwijl die wetten toch voornamelijk het waterstaatkundig beheer en het nautisch beheer _regelen._Misschien_ligt_dat_aan_de_praktischeJnslag van ons ministerie. Toch kunnen we het wel. Artikel i van de Wet op de waterhuishouding omschrijft "waterhuis5

Th. Holterman, 'Artikel 133 Grondwet', in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet, een artikelsgewijs commentaar, Deventer 2000 p. 594. Kamerstukken II i986/87, 19 995, nr.3, p. 19. 7 Zie noot 6. Dat luidt: De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor hetzij de waterkering hetzij de waterhuishouding hetzij beide. Aan waterschappen, die met tenminste een van zulke taken zijn belast, kan daarnaast de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.

156

MR. DR. J.P. DE J O N G

houding" als: de overheidszorg die zich richt op het op en in de bodem vrij aanwezige water, met het oog op de daarbij betrokken belangen. Dat is toch een fraaie begripsbepaling. 9 V o o r de toegankelijkheid van een regeling verdient het aanbeveling o m begripsbepalingen duidelijk te markeren, bij voorkeur in een afzonderlijke paragraaf, die op overzichtelijke wijze is ingedeeld Er zou een aanwijzing kunnen zijn die zo luidde. De indeling van begripsbepalingen in onze V & W wetgeving kent geen vast patroon. De Aanwijzingen schrijven over de indeling van deze bepalingen niets speciaals voor, zodat de opsteller daarin een zekere vrijheid lijkt te hebben. Wel schrijft aanwijzing ioo Ar voor dat indien het bij een opsomming in een artikel wenselijk is om ieder onderdeel op een nieuwe regel te laten beginnen, de onderdelen met letters, gevolgd door een punt, worden (a., b., c , etc.) worden aangeduid. Het in onze wetgeving meest gebruikte patroon is het min of meer willekeurig 1 0 achter elkaar opsommen van de te definiëren begrippen, met g e b r u i k m a k i n g van de voorgeschreven opsommingstechniek. Voorbeelden hiervan zijn artikel i, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 en artikel 1 van de Scheepvaartverkeerswet. Niet altijd is de volgorde van de te definiëren begrippen willekeurig. Het is ook in onze wetgeving niet ongebruikelijk de opsomming te beginnen met " O n z e Minister". Zie bijvoorbeeld artikel 1 van de Spoorwegwet. Een bijzondere reden de opsomming met de minister te laten beginnen is er volgens mij niet. Het lijkt een goede gewoonte te zijn. Die gewoonte wordt niet gevolgd wanneer de te definiëren begrippen niet op een min of meer willekeurige, maar bovendien ook nog in alfabetische volgorde zijn opgesomd. Je ziet dat in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart en in artikel 1.1 van het Voertuigreglement. Dit systeem heeft het voordeel dat de gedefinieerde begrippen gemakkelijk zijn t e r u g te vinden, zeker als het een uitzonderlijk omvangrijke regeling betreft waarin veel begrippen gedefinieerd worden, zoals het Voertuigreglement. Het nadeel is echter ook evident. Als er later een nieuw te definiëren begrip moet worden toegevoegd, dan is de keuze tussen het verletteren van de bestaande begrippen of het maken van een inbreuk op het aanvankelijk gevolgde opsommingssysteem. Dat laatste is veelvuldig gebeurd in het Voertuigreglement, waar de opsomming inmiddels loopt van a. tot en met bo., maar waarin bai. en bc2. ook figureren. Tot wat voor nadelen dit kan leiden, is door T.C. Borman al eens op instructieve wijze beschreven." De Wet milieubeheer is ook een zeer omvangrijke regeling waarin een groot aantal begrippen wordt gedefinieerd. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer 9 De aanhalingstekens dateren nog van voor de inwerkingtreding van het in aanwijzing 123, vierde lid, Ar opgenomen verbod op het plaatsen van te definiëren begrippen tussen aanhalingstekens. 10 Dit is niet bedoeld als een negatieve classificatie. Er zijn tal van volgordes denkbaar. Je zou je kunnen voorstellen dat begrippen in de volgorde worden geplaatst, waarin zij successievelijk in de wet opduiken. Ik meen mij te herinneren dat dit ooit de bedoeling was bij artikel 1.1 van de Telecommunicatiewet. Die wet is indertijd nog onder verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat gemaakt.

Voor een goed begrip

157

ontbreekt de aanduiding niet letters, hetgeen in strijd lijkt met aanwijzing 100 Ar. Bovendien staan de te definiëren begrippen niet in een onmiddellijk duidelijke of begrijpelijke volgorde. (Die wet is dan ook niet van ons.) Dat laatste had o n d e r v a n g e n k u n n e n worden door de begrippen, zonder aanduidingen, in, bijvoorbeeld, alfabetische volgorde op te sommen. Moet er dan een bepaling worden ingevoegd, dan kan dat eenvoudig door gebruik te maken van de in aanwijzing 147, tweede lid, Ar voorgeschreven techniek voor de wijziging van de Wet op de economische delicten. Het lijkt mij dat die techniek prima bruikbaar is voor de wijziging van omvangrijke begripsbepalingen. Het weglaten van aanduidingen voor de te definiëren begrippen valt, zolang de Ar op dit punt nog geen expliciete uitspraken doen, volgens mij wel te rechtvaardigen met een beroep op aanwijzing 5 Ar. Grundsatz der einheitlichen Begriffsverwendung in einem Gesetz Aanwijzing 55 Ar schrijft voor dat voor de terminologie van een uitvoeringsregeling wordt aangesloten bij die van de regeling waarop zij is gebaseerd. Deze regel is meer in het bijzonder voor begripsbepalingen uitgewerkt in aanwijzing 123 Ar. Het eerste lid van die aanwijzing bevat de volgende modelbepaling: In deze wet (dit besluit /deze regeling) (en de daarop berustende bepalingen) wordt (mede) verstaan onder... Door toevoeging van de zinsnede "en de daarop berustende bepalingen" wordt vermeden dat begrippen in een uitvoeringsregeling een afwijkende betekenis hebben van die in de delegerende regeling, zo verduidelijkt de toelichting op de aanwijzing. De voordelen van deze benadering zijn evident. De Duitse auteur Hill spreekt in dit verband van de "Grundsatz der einheitlichen Begriffsverwendung in einem Gesetz". 1 2 Houden we ons aan deze Grundsatz? Niet altijd, zo blijkt. De aanhef van artikel 1 van de Scheepvaartverkeerswet luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij daarin anders is bepaald, verstaan onder:". De wet geeft dus een voorziening om bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling van de begripsbepalingen af te wijken. Er bestaan nog een aantal varianten van de afwijking van deze Grundsatz. De aanhef van artikel 1.1 van het Voertuigreglement luidt: "In dit besluit en de daarop berustende regelingen wordt, voor zover niet anders is bepaald, verstaan onder:". Hier voorziet de Kroon in de m o g e lijkheid dat in het Voertuigreglement zelf (en in de daarop gebaseerde regelgeving) begrippen afwijkend van de algemene omschrijving worden gedefinieerd. Weer een andere variant: artikel 1, onder g, van de Zeevaartbemanningswet en artikel 1.1, onder e, van het Vissersvaartuigenbesluit 2002 voorzien beide in de mogelijkheid af te wijken van één enkel begrip, de omschrijving van het begrip scheepslengte. Waarom deze afwijkingen? In alle genoemde wetten en algemene maatregelen van 11

12

T.C. Borman, 'Namen en nummers. Enkele beschouwingen over het nummeren van wetsartikelen', in: A. Driesprong e.a. (red.), Lex aquarum, Liber amicorum. Opstellen over waterstaat, waterstaatswetgeving en wetgeving opgedragen aan mr. J.H.A. Teulings, 's-Gravenhage: Centrale Directie Juridische Zaken, Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2000, p. 261-262. H. Hill, Einführung in die Gesetzgebungslehre, Heidelberg 1982, p. 121-123. Alweer een uiterst beknopte en heldere beschrijving van het verschijnsel wetgeving en wetgevingsproblemen.

158

MR. DK. J.P.

DE J O N G

bestuur is voorzien in de implementatie van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het is niet ondenkbaar dat in internationaal verband o v e r e e n s t e m m i n g wordt bereikt over een begripsbepaling die afwijkt van de begripsbepaling die is opgenomen in de Nederlandse regelgeving. Implementatie van het verdrag, of de EU-richtlijn dwingt dan tot verandering van de wetgeving. De memorie van toelichting op de Scheepvaartverkeerswet zegt het zo: "In de praktijk komt het voor dat in het kader van internationale regelingen zoals b.v. de Herziene Rijnvaartakte wijzigingen worden aangebracht in definities, die hun weerslag dienen te hebben in nationale uitvoeringsregelingen (...) Vooral daarom is in de aanhef van artikel i, eerste en tweede lid, een tussenzin opgenomen die het mogelijk maakt van uitvoeringsregelingen af te wijken van de definities in deze w e t " . ' 3 De laatste zin loopt taalkundig niet helemaal, maar de strekking is duidelijk. Er zijn omstandigheden denkbaar waarin het noodzakelijk is om afwijkende omschrijvingen van hetzelfde begrip binnen één wetgevingscomplex te hanteren. Het is immers niet zonder meer een gegeven dat de afwijkende begripsomschrijving waarover in internationaal verband overeenstemming is bereikt, ook bruikbaar is voor andere onderdelen van het wetgevingscomplex. Iedereen die wel eens een wetsvoorstel heeft opgesteld waarin een EU-richtlijn wordt geïmplementeerd, weet dat de U n i e - en de Gemeenschapswetgevers zich weinig gelegen kunnen laten liggen aan de structuur van de wetgevingscomplexen van de lidstaten. Het roept niet zelden ook weer bezwaren op om het hele wetgevingscomplex dan maar te modelleren naar de begripsbepalingen uit de desbetreffende richtlijn. Aanwijzing 56, eerste lid, Ar - dat voorschrijft datje in regelingen ter implementatie van een internationaalrechtelijk voorschrift moet aansluiten bij de terminologie van de te implementeren regeling - lijkt er wel van uit te gaan datje dat moet doen, al staat het tweede lid van die aanwijzing wel wat uitzonderingen toe. Van het uitgangspunt mag worden afgeweken indien "daardoor beter wordt aangesloten bij elders in nationale regelingen gehanteerde terminologie". Het zal er dan op neer komen datje het begrip uit de richtlijn of ander instrument niet overneemt, maar het bestaande begrip uit het wetgevingscomplex, al dan niet met een aangepaste omschrijving gebruikt. Dat lijkt er op te wijzen datje dus öf de internationale of de nationale definitie moet kiezen. Als uitgangspunt geen onverstandige gedachte, maar niet in alle gevallen uitvoerbaar. De afwijkende begripsbepaling moet dan ook niet op voorhand worden afgewezen. Ik acht dit ook in het licht van aanwijzing 5 Ar mogelijk. Het volgen van de Grundsatz wordt helemaal moeilijk als het wetgevingscomplex waarin een nieuwe begripsbepaling moet worden ingevoegd in belangrijke mate is gemodelleerd naar internationale regelgeving, en die nieuwe begripsbepaling zelf van een andere internationaalrechtelijke herkomst is. Een voorbeeld uit de V & W praktijk kan dit verduidelijken. De Wet voorkoming verontreiniging door schepen (Wvvs) is oorspronkelijk bedoeld om het Marpol-verdrag te k u n n e n implementeren in de Nederlandse rechtsorde.' + Het Marpol-verdrag is opgebouwd rondom het geclausuleerde lozingsverbod van "schadelijke stoffen". De richtlijn '3 Kamerstukken II 1987/88, 20289,

nr

- 3 . b ' z - 68.

Voor een goed begrip

159

havenontvangstvoorzieningen die, gezien haar nauwe verwantschap niet het Marpol-verdrag in de Wvvs geïmplementeerd moest worden is niet opgebouwd rondom het begrip "schadelijke stof", maar rondom de begrippen "scheepsafval" en "ladingresiduen". De laatste begrippen zijn echter onbekend in het Marpolverdrag. 1 5 Het begrip "schadelijke stof" wordt bij algemene maatregel van bestuur nader bepaald, maar de begrippen "scheepsafval" en "ladingresiduen" niet. Scheepsafval en ladingresiduen kunnen schadelijke stoffen zijn in de zin van de Wvvs, maar duidelijkheid daarover ontstaat pas, indien ze bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen. Het niet implementeren van de begrippen "scheepsafval" en "ladingresiduen" was moeilijk denkbaar. Niet alleen is dit, gezien de centrale betekenis die de richtlijn aan deze begrippen geeft onmogelijk, het is ook ten opzichte van het scheepvaartbedrijfsleven en de afvalsector onmogelijk. Die moeten immers weten welke schadelijke stoffen nu wel en niet onder de door de richtlijn geïntroduceerde afgifteplicht vallen. Dit alles heeft geleid tot een opstapeling van meer en minder omvattende, elkaar deels in- en uitsluitende begripsbepalingen in de Wvvs, die alleen voor goed ingevoerde lezers begrijpelijk zijn. Een van de begripsbepalingen, omvat zelfs nog een begripsbepaling binnen een begripsbepaling. 1 6 Daar moeten we toch iets aan proberen te doen. Dat lijkt mogelijk: het ligt in de bedoeling om ter uitvoering van het programma Beter Geregeld! een nieuwe Zeeschepenwet te ontwerpen, waarin de Wvvs zal o p g a a n . ' 7 A definition should not include substantive matter Zo luidt de tweede van de tien regels die de Nieuw Zeelandse auteur Thornton in zijn handboek Legislative Drafting poneert. Waarom zegt hij dit? "A reader expects a definition to stipulate a meaning and is entitled to assume it will do no m o r e . " ' 8 Met name maakt hij bezwaar tegen de toekenning van bevoegdheden in begrips'4 Het Marpol-verdrag is het op 2 november 1973 te Londen totstandgekomen Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen, met Protocollen en Aanhangsels (Trb. 1975, 147), en het op 17 februari 1978 te Londen totstandgekomen Protocol bij dat Verdrag met Bijlage en Aanhangsels (Trb. 1978, 188). 15 Richtlijn nr. 2000/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 november 2000 betreffende havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen (PbEG L 332). Artikel i, onder n, van de Wvvs omschrijft scheepsafval als: afval, met inbegrip van residuen, niet zijnde ladingresiduen, en sanitair afval, dat ontstaat tijdens de bedrijfsvoering van een schip en valt onder de reikwijdte van de Bijlagen 1, IV en V van het Verdrag, alsmede ladinggebonden afval, zijnde al het materiaal dat aan boord bij de stuwage en verwerking van lading als afval overblijft, met inbegrip van stuwmateriaal, schoorpalen, laadborden, verpakkingsmateriaal, houten platen, papier, karton, draad en stalen banden. 17

Het zou allerminst van dwaasheid getuigen om Beter Geregeld! ook te benutten om de kwaliteit van de wetgevingstechniek eens flink te verbeteren. Waarom maken we niet een soort handleiding voor de V&W wetgevingsjurist waarin staat hoe wij bij V&W begripsbepalingen ontwerpen, bevoegdhedeii binnen en buiten de V&W organisatie toekennen, strafbepalingen opstellen, en ga zo maar door... G.C. Thornton, Legislative Drafting, London 1996, p. 150.

i6o

MR. DR. J.P. DE JONG

bepalingen. Het lijkt mij op zichzelf genomen voldoende duidelijk dat de overzichtelijkheid van regelgeving niet wordt bevorderd door het o p n e m e n van bevoegdheidsgrondslagen in begripsbepalingen. Een dergelijke bevoegdheidsgrondslag wordt immers gemakkelijk over het hoofd gezien, zodat de kans op fouten bij het opstellen van gedelegeerde regelgeving nodeloos wordt vergroot. Schenden wij deze regel wel eens in de V&W wetgeving? O o k dat blijkt voor te komen. In het voorgaande besprak ik al de begripsbepaling van "schadelijke stof" in de Wvvs. Artikel i, onder h, van de Wvvs omschrijft "schadelijke stof" als volgt: "een stof die, indien zij in zee terecht komt, gevaar kan opleveren voor de gezondheid van de mens, schade kan toebrengen aan het mariene milieu, de recreatiemogelijkheden die de zee biedt kan schaden of storend kan werken op enig ander rechtmatig gebruik van de zee en die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangewezen". Een materiële omschrijving wordt hier gecombineerd met een delegatiegrondslag. In het geval van artikel i, onder h, van de Wvvs was er geen dringende noodzaak dat te doen. De parlementaire geschiedenis van de Wvvs geeft aan dat de aanwijzing van schadelijke stoffen bij algemene maatregel van bestuur moet geschieden vanwege de voorziene gefaseerde inwerkingtreding van het v e r d r a g . ' 9 Dat is begrijpelijk, maar was het noodzakelijk die aanwijzing in een begripsbepaling op te nemen? Dat-lijkt mij niet. In artikel 2, tweede lid, van het Marpol-verdrag, waar het begrip "harmful substance" is gedefinieerd, is dit ook niet gebeurd. Sterker nog, in a a n m e r k i n g nemend dat de aanwijzing van schadelijke stoffen voor een goed begrip van het verdrag en de wet van belang is, zou een afzonderlijke behandeling van dit onderwerp in hoofdstuk II van de Wvvs - waar het toepassingsbereik van de wet wordt geregeld - niet misplaatst zijn geweest. Een goed voorbeeld van hoe de noodzaak om een begrip inhoudelijk te kunnen aanpassen zich laat verenigen met de noodzaak in een begripsbepaling alleen te definiëren, en verder niets, laat de Postwet zien. 2 0 Artikel 1, onder f, van de Postwet bevat een omschrijving van het begrip "akten van de Wereldpostunie". Het betreft de verwijzing naar een verzameling verdragen van het voor postzaken bevoegde gespecialiseerde orgaan van de Verenigde Naties, de Wereldpostunie. De Wereldpostunie heeft de merkwaardige gewoonte zijn instellingsverdrag en enkele daarop gebaseerde basisverdragen op postgebied iedere vijfjaar in zijn geheel opnieuw vast te stellen. Conform aanwijzing 88 Ar is in artikel 1, onder f, van de Postwet de vindplaats in het Tractatenblad van de als akten van de Wereldpostunie aangemerkte verdragen genoemd. Dat betekent dus dat de Postwet elke vijfjaar moet worden aangepast, omdat de vindplaats in het Tractatenblad niet meer klopt. De wetgever heeft bij een in 1999 totstandgekomen wijziging van de Postwet een artikel ia ingevoegd dat er in voorziet dat de vindplaatsvermeldingen van de akten van de Wereldpostunie bij besluit van Onze Minister kunnen worden gewijzigd. 21 Iy 20

21

Kamerstukken II 1981/K2, 17320, nr.3, p. 8. De Postwet behoort sinds 2002 tot de verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken. De hier behandelde wijziging van die wet is echter nog onder verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat tot stand gebracht. Wet van 28 oktober 1999, Stb. 484.

Voor ccn goed begrip

161

Het besluit moet worden meegedeeld in de Staatscourant. Het artikel is geplaatst in " § i Begripsbepalingen", hetgeen terecht is, gelet op de duidelijke samenhang met de desbetreffende begripsbepaling. Noch het Ministerie van Justitie, noch de Raad van State bleken daartegen bezwaren te hebben, hoewel aanwijzing 34 Ar aangeeft dat een hogere regeling in beginsel niet door een lagere regeling mag worden gewijzigd. 2 2 Een variant op deze methode is toegepast in artikel 1, onder g, van de Wvvs waar de richtlijn havenontvangstvoorzieningen wordt omschreven als de bij regeling van Onze Minister aangewezen richtlijn. De zich regelmatig aandoende noodzaak om de vindplaatsen van EU-regelgeving te kunnen wijzigen zonder de tijdrovende wetsprocedure te doorlopen, heeft in dit geval geleid tot een begripsomschrijving die strikt genomen alleen maar "substantive matter" omvat. Dit bezwaar had kunnen worden ondervangen door een constructie conform de Postwet te gebruiken. Een ander nadeel van artikel 1, onder g, van de Wvvs is dat in de desbetreffende regeling niet meer gebruik kan worden gemaakt van de techniek van het dynamisch verwijzen. Dit lijkt echter overkomelijk, omdat het wijzigen van een ministeriële regeling doorgaans weinig tijd vergt. Bij wijze van besluit Zo zou je nog wel even kunnen doorgaan. Als deze bijdrage tot een conclusie moet leiden, is het toch dat het o n t w e r p e n van een goede begripsbepaling minder gemakkelijk is dan het soms lijkt. De inspiratie om achter die waarheid te komen, had ik niet kunnen opdoen als Karel Kraan in zijn streven naar borging van de wetgevingskwaliteit bij V&W die toetspool niet had ingesteld. Ik denk dat die toetspool het vertrek van Karel overleeft. Karel, veel inspiratie in Utrecht toegewenst!

De toelichting op de aanwijzing laat enige ruimte open om voor aanpassingen die verband houden met de uitvoering van EU-regelgeving een uitzondering op het beginsel te aanvaarden. Niet helemaal duidelijk is hoe groot die speelruimte is.

IÓ2

Otilliullcudc inkijkjes in liet verschijnsel jurist. Keuzes bij een toetjesbuffet

163

O n t h u l l e n d e inkijkjes in het verschijnsel jurist Keuzes bij een toetjesbuffet

mr. drs. E. van Schouten* " T h e aftermath of Karel Kraan"... ik kan het me nog niet zo voorstellen. Aan het eind van Karels HDJZ-tijd is ons gevraagd een schriftelijk dessert te verzinnen (we zijn in 1998 ook al etend met Karel begonnen, bedenk ik nu). Antwoord geven op vier vragen uit een reeks van acht is wat de redactie van deze bundel ons meegaf als opdracht. Dat klinkt als een soort multiple choice-vraag. Ik ben blij dat ons in elk geval vier juiste antwoorden zijn gegund. Voor een juridische veelvraat als ik, die soms moeilijk kan kiezen, maakt dat de opdracht er in elk geval iets lichter op. Aangezien de komende pagina's ertoe dienen Karel Kraan op passende wijze uit te luiden, heb ik over mijn' bijdrage een kwaliteitstoets laten gaan. We zijn immers kort na Karels aankomst in 1998 begonnen met het I N K - m o d e l (voorzien van een aantal velden van kwaliteitsmeting) en Karel neemt afscheid in een periode waarin H D J Z al een tijdje de hoogste h o e d e r van de juridische kwaliteit is binnen het ministerie. Alle reden dus om mijn betoog in een min of meer logische viertrapsraket in te richten. Een uitvoerings- en handhavingstoets is er niet meer van g e k o m e n : ik ga er vanuit dat Rijkswaterstaat en de Inspectie Verkeer en Waterstaat wel zo op hun eigen wijze het licht over de vele vragen doen schijnen. D e jurist als lichaam: honderd jaar oud en toch heel j o n g Welke jurist of welk juridisch werk zou u m e e n e m e n naar een o n b e w o o n d eiland? Dit is een nogal impertinente, want eigenlijk heel lichamelijke vraag van de redactie. Immers: wat zou je doen als je het vege lijf hebt weten te redden na een ramp en bent aangespoeld op een onbewoond eiland? Wie (of welk boek) mag j e daar gezelschap houden en wel als enige? Het is een soort "Big Brother"- vraag die goed past in het huidig tijdsgewricht. De vraag zal wel voortkomen uit een onder juristen niet ongebruikelijke overmatige nieuwsgierigheid (toevallig ook mijn eerste persoonlijke drijfveer, maar daar gaat het nu niet over). Die jurist is het meest succesvol, die in persoonlijke, zo niet in lichamelijke zin, veel over anderen weet. Het is niet voor niets opvallend druk in ons praat-en rookhuis " D e Bruyne Aanslag"... Maar goed, ik zal er niet omheen draaien. Het leven (verbannen of aangespoeld) op een onbewoond eiland lijkt mij erg hard en onaangenaam. Niet voor niets is Napoleon daaraan overleden. Ik zou daarom - als het dan toch is toegestaan één Ellen van Schouten is hoofd van de sector Water van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

164

MR. DRS. E. VAN SCHOUTEN

j u r i s t mee te nemen - onmiddellijk kiezen voor mijn partner, de jurist H a n s Butselaar. Weliswaar wil hij zelf zijn juridische natuur verborgen houden voor velen, maar dat neemt niet weg dat ik erg graag van zijn gezelschap geniet. Hans is weliswaar de Asser-serie sinds lang vergeten (of heeft die verdrongen) maar zijn analytisch vermogen verraadt dat we hier met een heuse jurist van doen hebben. Maar ik neem h e m - ik zeg het voor de volledigheid - zeker niet mee vanwege zijn juridisch gevoel. Waarom ik hem wel zou meenemen, laat ik aan "Big Brother" over. Het is voor een veeleisende redactie misschien een iets te gemakkelijk antwoord: j e partner meenemen op reis. Dat spreekt misschien teveel vanzelf. Daarom zal ik de nieuwsgierigheid van de lezer niet langer op de proef stellen: ik noem een boek. Immers: de jurist kan niet volstaan met digitale lectuur of literatuur; hij of zij heeft nog steeds een grote behoefte aan tastbare boeken. Is dit niet om heen en terug te bladeren tussen artikelen van een wetboek, dan toch om indruk te maken met de rijk gevulde boekenkast, die met het eigen lijf wordt verdedigd. Wie kent niet de frustratie van de jurist, die een bloedeigen handboek kwijt is geraakt aan een al te gretige collega? Het boek dat ik naar het eiland zou meenemen, vraagt enige lenigheid van geest. Het boek zou immers door veel juristen niet één-twee-drie als juridisch gekwalificeerd worden. Ik heb het boek enorm leren waarderen tijdens de "staatkundige studierichting" binnen de rechtenfaculteit in Leiden. In deze studierichting lag het accent op parlementaire geschiedenis (zie het boek), politieke theorieën, geschiedenis van de staatsinstellingen, staats- en bestuursrecht, en in mijn geval op volkenrecht en Europees recht. Maar in de onderbouw zat een behoorlijke brok "staatkundige vormgeving" van Nederland, zoals de ondertitel van het boek het noemt. Het boek zelf is getiteld "Honderd jaren", is afkomstig van prof. mr. P.J. Oud en beschrijft in geur en kleur de honderd jaren tussen 1840 en 1940.1 Alle kabinetten in die jaren passeren de revue, de politieke verhoudingen en o n t w i k k e l i n g e n komen er ruimschoots in aan bod, en last hut tiot least zit er een behoorlijke portie staatsrecht in het boek. Wat te denken bijvoorbeeld van de ontwikkelingen rond de ministeriële verantwoordelijkheid, de positie van de koning in het staatsbestel, de schoolstrijd, het kiesrecht, grondwetsherzieningen, de mislukte revolutie in Nederland in 1918, allerlei soort wetgeving die het wel of niet redde, crises en incidentjes, brandenblusserij en bekende politieke namen. En principiële verschillen tussen en soms binnen de diverse parlementaire fracties, waardoor spanningen en wisselingen in het politieke tij optraden. Kortom: een grote hoeveelheid vraagstukken en o n t w i k k e l i n g e n , die wij in deze tijd als H D J Z vanaf enige afstand ook zien langskomen, en waarbij ons staatsrechtelijk gevoel (over "geweten" durf ik niet eens te spreken) weer aangesproken wordt. In dat opzicht zijn de honderd jaren van O u d niet eens zo specifiek: zij zijn van alle tijden en zijn daarom heel herkenbaar en om van te "smullen". En voedsel heeft een mens immers nodig op een onbewoond eiland, of niet? 1

Prof.mr. P.J. Oud, Honderd jaren, een eeuw van staatkundige Assen 1971.

vormgeving in Nederland,

1840-1940,

Onthullende inkijkjes in het verschijnsel jurist. Keuzes bij een toetjeshuffet

165

De jurist als mens: aan eigenschappen geen gebrek Hoewel Robert Musil zich goed een "Mann ohne Eigenschaften" kon voorstellen (kennelijk vond hij dat voor een vrouw al moeilijker voorstelbaar), een jurist zonder eigenschappen bestaat niet. 2 Die overleeft het zeker niet in een complex lichaam als een ministerie. Sommige borreltafelaars (en dat is sinds Barend en Van Dorp bijna iedereen) menen nog wel eens dat alle ambtenaren kleurloos zijn en dus allemaal hetzelfde. Welnu: het tegendeel is waar. Nu was de vraag van de redactie welke eigenschappen een goede overheidsjurist nodig zou hebben. Dat trechtert al behoorlijk, natuurlijk. Dilbert of Fokke en Sukke zouden nu het "competentiewoordenboek V & W " erbij pakken, om vervolgens genadeloos en cynisch toe te slaan. Jammer toch, dat de redactie zo streng was geen plaatjes toe te staan! Fokke en Sukke zouden bijvoorbeeld opmerken dat het woord competentie al niet in een overheidsboekje thuishoort. O f dat overmatig declaratiegedrag inderdaad tot de competenties van ambtenaren behoort... O f dat het raar is d a t j e eerst een competentiewoordenboek nodig hebt v o o r d a t j e weet w a t j e kunt. Maar gelukkig: de redactie heeft ons gered van Fokke en Sukke, en Dilbert is met een voormalig C D J Z - j u r i s t naar de Westerscheldetunnel vertrokken. Karel heeft wel eens geamuseerd tijdens een lunch geconstateerd dat ik "alles van astrologie af zou weten", waarop natuurlijk het hele lunchgezelschap mij bestookte met vragen over allerlei eigenschappen van deze of gene. By the way: Karel is een Steenbok en dat verklaart waarschijnlijk zijn ironisch-geamuseerde toon als het om astrologie gaat. Ik zal dan ook de verleiding weerstaan om de hele juristerij in een twaalftal types op te delen om vervolgens te vertellen welk sterrenbeeld nu toch de beste kwalificaties oplevert voor een overheidsjurist. O o k zal ik niet uit het stemgedrag van een collega afleiden of hij of zij al dan niet geschikt is de politieke ambtsdragers juridisch te adviseren of een contract op te stellen. Het viel mij overigens op dat de HDJZ-competenties voor leidinggevenden meer dan aanzienlijk afwijken van hetgeen V&W-breed wordt verlangd. Weliswaar is er een smalle gemeenschappelijke basis ("samenwerken" en "ontwikkeling van medewerkers") maar daar is dan ook alles mee gezegd. Voor de rest zal het juridisch wereldje wel zo van de rest van het bestaan afwijken, dat de verschillen daaruit verklaarbaar zijn. Het zij zo. Juristen zijn en blijven immers eigenwijs, en dat is dan ook de eerste onontbeerlijke eigenschap voor een overheidsjurist. In het competentiejargon heet dit "onafhankelijk", en dit is en blijft voor de overheidsjurist toch ook het keurmerk: kunnen we op de jurist vertrouwen omdat hij/zij het is die het zegt. Is hij/zij geloofwaardig genoeg, omdat hij/zij niet met alle winden meewaait. Een tweede eigenschap die de overheidsjurist moet hebben is dat hij of zij loyaal moet zijn. Immers: het is de minister of staatssecretaris die beslist en de jurist moet loyaal de besluiten helpen uitvoeren, ook al knaagt het juridisch gevoel af en toe. Beleidsoverwegingen geven vaak de doorslag. Het juridische is een van de elementen. In zekere zin wordt van de jurist dan ook enige bescheidenheid ver2

Robert Musil, Der Mann ohne Eigenschaften, Reinbek bei Hamburg 1978.

166

MR. D R S . E . VAN S C H O U T E N

wacht. Deze (derde) eigenschap kom je af en toe in het juridisch wereldje wel tegen. De overheidsjurist kan echter niet zonder; omdat de term bescheiden wat te ingetogen klinkt, zal ik deze eigenschap hier maar "relativeringsvermogen" noemen. Verder kan een goed jurist niet zonder analytisch vermogen. Je moet tot de kern van een probleem k u n n e n doordringen, hoofd- en bijzaken moeten worden gescheiden. Voor zowel wetgevingsjuristen als adviserende juristen een onontbeerlijke eigenschap. Verder is de goede overheidsjurist ook kritisch: kan een gemiddelde advocaat zich goed redden met het één op één vertalen van het standpunt van de cliënt, een goed overheidsjurist vraagt door wat de beleidsmedewerker nu precies bedoelt. Wat zou hij of zij precies willen, waarom is er gekozen voor deze of de andere optie, waarom moet het nu eigenlijk allemaal zo snel, en is het punt eigenlijk niet meer beleidsmatig dan juridisch? En is die andere dienst er nog bij betrokken en wat zegt Rijkswaterstaat ervan? Kortom: een goede overheidsjurist vraagt meer dan de snelle beleidsmaker lief is. Immers: het totaalplaatje moet worden afgewogen. Een goede overheidsjurist is echter ook snel. Hij komt snel to the point, weet tijdig de klant van een advies te voorzien en moet soms snel dat instellingsbesluitje schrijven of die ministeriële regeling, zonder dat de nauwkeurigheid verloren gaat. Een goed overheidsjurist moet ook omgevingsbewust zijn. Je moet weten wat er buiten de deur speelt, welke ontwikkelingen er zijn op je terrein, hoe de politieke wind waait, en steeds meer ook: hoe "de burger" denkt (het laatste is geen sinecure want "de burger" bestaat niet). Ten slotte noem ik nog de drieslag van eigenschappen die in verschillende cursussen opduikt: ben je nu een karper, een dolfijn of een haai? Toegespitst op Karel Kraan: hij is geen " M a n n ohne Eigenschaften" maar een man van veel eigenschappen: hij "sombert" wel eens als een karper als hij niet goed geïnformeerd is voor een Ministerstaf; hij vlindert wel als een dolfijn (bijvoorbeeld tijdens de jaarlijkse H D J Z - b a r b e c u e ) en de "haaienkant" van Karel konden wij als sectorhoofden wel eens tegenkomen op de dinsdagochtend. Nevcr a dull moment... D e jurist als geest: een stimulerend middel Wie heeft je als jurist geïnspireerd? In mijn geval zijn er vele voorbeelden, maar ik noem er één. Ik ben in eerste instantie in het volkenrecht afgestudeerd, en wel in Leiden bij profmr. PJ. Kooijmans (de latere minister van Buitenlandse Zaken en rechter in het Internationale Hof van Justitie). Kooijmans was (en is ongetwijfeld nog steeds) een heel scherpzinnig jurist, voor geen gat te vangen; hij gaf heel inspirerend en humoristisch colleges en werkgroepen, met veel anekdotes en grapjes. Eigenlijk een verteller in de goede zin des woords. Hij bezat ook veel relativeringsvermogen (we zagen hierboven al dat dit voor een goed overheidsjurist essentieel is). Kooijmans was enorm betrokken bij de maatschappij, maar ook heel pragmatisch als het nodig was. Een mooie combinatie. Een boeiend iemand met veel belangstelling ook voor het niet-juridische.

Onthullende inkijkjes in hel verschijnsel jurist. Keuzes hij een toetjesbuffet

167

Wat mij persoonlijk ook inspireert in het werk is het idee (of zou het een waanidee zijn?) datje bijdraagt aan het verantwoord optreden van - in dit geval - V&W. Er komen producten uit (regelgeving of adviezen) waar een " k l a n t " op zit te wachten en waarmee je zelf kunt bijdragen aan de doelen van de organisatie of die bewindspersoon. Kortom: door het juridische werk kun je een bijdrage leveren aan een goed overheidsoptreden. In persoonlijke zin is telkens weer ook het samenwerken met mensen inspirerend. Het geeft het werk meer "Schwung"; op onze vrijdagen op de Koningskade kun je zeker productief zijn, maar er is in menselijke zin net wat minder te beleven en in die zin is het minder geestrijk en stimulerend. Een club juristen werkt een beetje als de N R C : een slijpsteen voor de geest. Door het onderling debat houd je elkaar scherp en kom je verder. Ook in die zin is het samenwerken prikkelend en wordt de kwaliteit - als er echt met elkaar wordt gedeeld, wat zeker regelmatig het geval is - hoger. Zo denk ik nog met veel plezier terug aan de door de hoofdredacteur van deze bundel zelfgeïnitieerde lunchlezingencyclus waterstaatsrecht. En - nu we toch via dit liber amicorum Karel Kraan toespreken - Karel heeft er zeker sterk toe bijgedragen dat de juridische kwaliteit en de k e n n i s c e n t r u m f u n c t i e bij H D J Z veel aandacht kreeg en dat HDJZ wijd en zijd een reputatie heeft opgebouwd als zenuwcentrum van juridische kennis. Het zou mooi zijn als we die reputatie goed kunnen blijven waarmaken. Ik voeg er zelf aan toe dat kennis delen, ook met onze collega's van R W S en IVW, daartoe een allereerste vereiste is en dat we vooral ook kritisch op onszelf moeten blijven, zonder overigens ons goede humeur te verliezen. Hoe dom het ook mag klinken: veel werk afmaken binnen een deadline kan mij ook inspireren. Het is erg fijn datje telkens een keer een punt kunt zetten achter een nota of ander stuk, en dat deze daarna haar weg vervolgt (ik hoor de wetgevers al brommen). Je kunt het ook anders formuleren: als het ene karwei geklaard is kun j e weer eens aan een ander beginnen, en bij het werk van een sectorhoofd hoort - gelukkig - datje soms op twintig borden tegelijk aan het schaken bent. Het is dan ook leuk als er eens een partij "af" is. Het zal wel te maken hebben met mijn meest geprononceerde kleur (oranje) uit de kleurenanalyse. Toch prikkelt het ook enorm om eens beschouwend met zaken om te kunnen gaan. Z o is bijvoorbeeld het schrijven van deze bundelbijdrage soms een crime omdat je telkens wordt onderbroken, maar zeer zeker ook inspirerend als je eenmaal de vaart te pakken hebt. Dan kun j e ook weer eens blikken uit het raam (even aangenomen dat de luxaflex niet vanwege hevige zonneschijn naar beneden is, in deze zomer niet een groot risico) en mijmeren over je eigen gedachtenkronkels. Voor mijn gevoel is het cruciaal dat ook die momenten er k u n n e n zijn in een juristenbestaan, omdat juist op die momenten de creativiteit kan opborrelen (ik ben noch een roker noch een nachtmens dus de creativiteit moet ik ofwel achter het bureau laten ontstaan of bijvoorbeeld al hardlopend).

i68

M R . DKS. E . VAN S C H O U T E N

O m mijn H D J Z - c o l l e g a Jan Carel Jonker te parafraseren: H D J Z zit vol "frei schwebende Intelligenz". Het is dan ook van belang die vrij zwevende (stofdeeltjes te laten neerdwarrelen in het dagelijkse werk! D e jurist als kwaliteitstijger Als H D J Z hebben wij een tijdlang het "Kwaliteitsbureau Juridische functie" in huis gehad, net zolang tot we meenden dat de kwaliteit voortaan "in de lijn" geborgd zou moeten worden, dat wil zeggen ons als sectorhoofden en sectoren voldoende "tussen de oren" zou zitten. Nu zal ik de laatste zijn om dat te weerspreken, maar toch... Degene die het Kwaliteitsbureau met onvermoeide energie al die tijd heeft geleid (soms tegen de stroom in) is met IF vertrokken naar de C o r p o r a t e Dienst van Rijkswaterstaat. Ik wil hier op deze plaats nog eens duidelijk uitspreken dat ik b e w o n d e r i n g heb voor de manier waarop Paul Lameijer die jaren de kar getrokken heeft en de juridische kwaliteit als "proces" meer zichtbaar heeft gemaakt met zijn bureau. Na het vertrek van zo'n bureau kan er al snel iets ontstaan als: nu kan het wel een tandje minder met die kwaliteit. Je schakelt van Tour de France-tempo terug naar de Acht van Chaam. Veel juristen verzuchten wellicht: "Kwaliteit, dat gaat toch over de i n h o u d ? " Persoonlijk vind ik dat we het kind niet met het badwater moeten weggooien en dat we, na de volle breedte die we de afgelopen jaren hebben beleefd (alle I N K velden afdekken, streven naar prestatie-indicatoren, procesbeschrijvingen in hun volle lengte, m e e t i n s t r u m e n t e n ontwikkelen), zouden moeten bekijken wat ons daarvan wezenlijk voor ons primaire proces lijkt om mee door te gaan. En vervolgens daarmee dan ook echt serieus aan de slag gaan. Een van de meest essentiële i n s t r u m e n t e n van de afgelopen jaren zou dan n o g wel eens de "kwaliteitsmuismat" k u n n e n zijn met de vijf cruciale stappen in het juridisch proces. Natuurlijk kennen wij als HDJZ-ers die muismat uit ons hoofd, maar voor de externe lezer som ik de vijf stappen nog eens op: i. afstemming van de opdracht met de klant; 2. 3. 4. 5.

afstemming prioriteit en capaciteit met de leiding; collegiale toets op de inhoud van het product; instemming leidinggevende; archivering.

Het volgen van deze stappen levert in elk geval een bewust en goed afgestemd product op en de collegiale toets en die van de leidinggevende kan zorgen voor enige inhoudelijke kwaliteitsborging. De kwaliteit van de werkwereld op een muismat: het is te mooi om van te dromen. Het is in ieder geval iets om gemakkelijk te onthouden en daarmee uiteindelijk ook te internaliseren. Voor het overige denk ik dat we processen en procedures goed moeten doorkijken: waar helpen ze ons echt, hoe kunnen we ervoor zorgen dat de kwaliteit van ons werk vooruit gaat? Waar ze niet helpen zou ik zeggen dat wij het gedachtegoed van Beter Geregeld ook hierop moeten loslaten: wat helpt ons echt 0111 onze klant/-

Onthullende inkijkjes in het verschijnsel jurist. Keuzes hij een toctjesbuffet

169

o p d r a c h t g e v e r te helpen? H o e k u n n e n we o n z e adviezen echt verbeteren? Cursussen schrijf- en adviesvaardigheid en projectleiderschap kunnen daarbij van veel grotere waarde zijn dan het werken volgens elke letter van de procedure. Daarmee voer ik overigens geen pleidooi voor de procesloze organisatie: elke organisatie heeft gewoon een aantal regels nodig om het soepel te laten verlopen. De brochure " D e open deuren van H D J Z " is mij echt uit het hart gegrepen wat dat betreft: houd het hanteerbaar en helder. Dan houden mensen zich er ook makkelijker aan. En zijn we als organisatie ook in die zin integer, dat we echt doen wat we zeggen. Daarmee pleit ik dus voor een kritische maar positief-gestemde doorlichting van onze proces- en procedureregels volgens de regels van elke voorjaarsschoonmaak: wat niet meer nuttig is, weggooien en ons beperken tot zaken die voor onze inhoudelijke producten van groot belang zijn. Waar wij als juristen natuurlijk echt op worden "afgerekend" (om het dan toch maar in bedrijfsvoeringstermen te zeggen) zijn onze juridische producten: wet- en regelgeving, besluiten, adviezen, begeleiden van procedures, e t c . Daar spreken de minister en de buitenwereld ons op aan. De inhoud moet dan ook prima op orde zijn en stukken moeten de lezer ook daadwerkelijk bereiken in die zin dat deze er iets aan heeft. Dat vraagt ook om creativiteit, inlevingsvermogen en af en toe wijze zelfbeperking. Daarnaast is het natuurlijk belangrijk een goed contact te hebben en te houden met onze gesprekspartners op allerlei niveaus in en buiten de organisatie. Dat vraagt wat van onze adviesvaardigheden, een open en nieuwsgierige houding en het besef niet altijd zelfde wijsheid in pacht te hebben. Nu kom ik dus toch weer terug op de jurist als mens. Van een jurist mag best gevraagd worden, alert te zijn op kwaliteit en daar voortdurend naar te streven, qua inhoud maar ook qua vorm en attitude. In die zin kan een jurist een echte kwaliteitstijger w o r d e n . De wereld daarom heen kan het beste een "reality world" zijn en geen "virtual reality" niet alleen papieren tijgers. Ten slotte Ik heb mijn bijdrage net niet binnen de strenge vereisten van de redactie (maximaal vijf pagina's Times Roman) kunnen houden, en dat was te verwachten. Een jurist is immers in elk geval een " h o m o scribens", zoals Karel het misschien zelf zou zeggen. Gelukkig is met de schets van vier facetten het verschijnsel jurist nog lang niet uitgeput. Elke dag biedt weer inspiratie voor een nieuw gezichtspunt. Soms transpiratie, soms inspiratie. Wat dat betreft is het leven in een juridisch organisme als H D J Z steeds weer verrassend. Ik wens Karel veel succes en geluk toe in zijn volgende levensperiode.

170

De ovcrhcidsjurist in de oude en de nieuwe lijd

171

D e overheidsjurist in de oude en de nieuwe tijd

mr. ing. J.H.

Dronkers*

'Is uw karakter scherp uitgebeiteld, zijt Gij een "Dieu et mon droit'mens, voelt Gij de onweerstaanbare drang om gevoelens welke u heilig voorkomen steeds onversaagd te ontbloten? Zo ja, word dan geen ambtenaar, want Gij zoudt in die functie uzelf en anderen slechts tot een voortdurende last zijn'. Z o begon J.B.Kan (Sr) in de 20-er jaren van de vorige eeuw een brochure om rechtenstudenten te helpen bij hun beroepskeuze. 1 In de loop der jaren en eeuwen is er veel veranderd. Aan de overheidsjurist worden andere eisen gesteld dan in het verleden, afhankelijk van en meegroeiend met de rol die de overheid in de maatschappelijk verkeer vervult. In de oude tijd In het verleden is het begrip "overheid" indringend verweven geweest met het uitoefenen van macht. Macchiavelli verhief de vrije politiek zonder relatie tot moraal tot maatstaf van alle dingen. 'In de doelgerichte uitoefening van zijn heerschappij is de machthebber niet meer aan ethische normen onderworpen; hij is volkomen vrij en niemand en niets rekenschap verschuldigd' was zijn adagium. 2 Geen fijne uitgangspositie voor een jurist-ambtenaar om zijn beroep naar eer en geweten uit te oefenen.Gelukkig is de overheid in onze tijd hier ver van verwijderd. N e d e r l a n d verkeerde in de 17° e e u w in de fase van de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden die gekenmerkt werd door een sterk gedecentraliseerde bestuursstructuur. Het Haagse Binnenhof was nog niet hèt bestuurlijke zenuwcentrum, maar één van de politieke arena's van de Republiek, overigens wel één waar nieuwtjes te halen waren. De b e s t u u r s c u l t u u r van de Republiek werd beheerst door een veelhoofdige vergadering en een bescheiden bestuurscentrum. Het aantal bestuurders overtrof in die tijd nog het aantal ambtenaren! O m in deze vergaderingen iets gedaan te krijgen, moest men over geduld beschikken en de kunst van 'persuasie' beheersen: eindeloos overleggen, uitstellen, verschuiven, schikken en plooien, totdat het moment daar was een besluit te nemen. Jacob Cats, in die tijd raadspensionaris èn dichter, verwoordde het in zijn bundel 'Spiegel vanden O u d e n ende Nieuwe Tijdt' zo:

1

2

Jan Hendrik Donkers is Hoofdingenieur-Directeur van Rijkswaterstaat Noord-Holland. De jurist-ambtenaar, Bundel opstellen opgedragen aan mr.J.M.Kan, Tjeenk Willink, Zwolle 1977, p. 1 en 68. Macchiavelli door Rolf Mietelmaier.

172

MR. ING. J.H.

DKONKEKS

Wijsc Heden sijn beschroomt, Dat ' er iet mocht sijn geseyt. Dat niet recht en is bclcyt; Dacroin gaen se traegh te werek. Het polderen zat er dus al vroeg in. In een tijd waarin de nieuwe absolutistisch geregeerde staten opgeld deden, kwam de staatsvorm van de Republiek bij die machthebbers als chaotisch en inefficiënt over. Niettemin was de Republiek een eeuw lang een internationale grootmacht, waar men niet omheen kon. 3 De bureaucratie bestond in die tijd uit laaggeschoolde krachten als klerken, deurwaarders en b o d e n , uit specialisten als boekhouders en commies en uit hogere ambtenaren, generalisten die geschoold waren in het recht, Latijn en andere talen beheersten en bekend waren met de gewoonten in andere Europese landen. In de tijd van de Republiek behoorde de zorg voor de waterstaatkundige toestand van het land reeds tot de taak van de overheid, zij het versnipperd over locale en regionale bestuursorganisaties (de latere waterschappen) en de gewesten. Aan het eind van de i8c eeuw (1798), enkele jaren na het einde van de Republiek, werd Rijkswaterstaat opgericht met als doel het brengen van 'eenheid in bestiering en verzorging' van waterstaatszaken. Van die taak heeft Rijkswaterstaat zich sindsdien gekweten onder wisselende vormen van bestuurlijk gezag, van liberaal tot autoritair. Daarbij werd zij geconfronteerd met een bevolking die van oudsher niet zo snel genegen is zich neer te leggen bij wat haar van hogerhand wordt opgelegd, met zich roerende belangenorganisaties, met een zich uitbreidend takenpakket zoals de droge infrastructuur, ruimtelijke ordening en de zorg voor het milieu en een uitdijend ambtenarenkorps. Kortom, voortdurend wisselende omstandigheden die de nodige flexibiliteit van het ambtenarenkorps vergden en waarin naast technische deskundigheid, de kennis en kunde van de bestuursjurist onontbeerlijk waren. Noordhollandse wapenfeiten uit die eerste tijd waren het graven van het N o o r d Hollands Kanaal (1824), op dat moment het grootste kanaal voor zeescheepvaart ter wereld (dat kunnen we ons nu niet meer voorstellen) en de droogmaking van de H a a r l e m m e r m e e r (1848-1852) met de krachtigste stoomgemalen uit die tijd. Andere records werden later gebroken met werken als de Noordersluis te IJmuiden (1929) en natuurlijk de Deltawerken.+ In die oude tijden zal de invloed van de gewone burger op het bestuur niet groot geweest zijn. De overheid deed wat haar goed dunkte, bestuurders en ambtenaren dienden met gepaste eerbied te worden bejegend, de adel en later de gegoede burgerij speelden elkaar de bal toe en begrippen als onrechtmatige overheidsdaad en beginselen van behoorlijk bestuur bestonden al helemaal niet. Pas in de 20° eeuw 3 Paul Knevel, Het Haagse bureau, Zeventiende-eeuwse ambtenaren tussen staatsbelang en eigenbelang, Prometheus, Amsterdam 2001. 4 Twee eeuwen Rijkswaterstaat, Europese Bibliotheek, Zaltbommel 1998.

De overlicidsjurist in de oude en de nieuwe lijd

173

is als gevolg van de democratiseringsprocessen de kloof tussen overheid en burger kleiner geworden en de ivoren toren dan wel niet geheel geslecht, maar wel lager geworden. In de nieuwe tijd De huidige tijd kenmerkt zich door een sterke juridificering van de samenleving. De burgers zijn mondig geworden en weten de weg naar de rechter te vinden. Overheidsbesluiten worden niet zonder meer geaccepteerd en de overheden worden steeds meer 'gedwongen' naar hun burgers te luisteren. Kortom, de 'amenderende' burger is geboren en ontwikkelt zich voorspoedig. O o k Rijkswaterstaat past zich aan de eisen van de nieuwe tijd aan en staat op de drempel van grote veranderingen. Als gevolg van het onderscheiden van de taken beleid, uitvoering en toezicht binnen Verkeer en Waterstaat gaat Rijkswaterstaat haar uitvoerende taak vervullen in een zelfstandiger positie op een wat grotere afstand van beleid en politiek en wel in de vorm van een agentschap. Geen doel op zich, maar een middel om een moderne overheidsdienst te zijn die past bij deze tijd, zoals toenmalig Directeur Generaal, Harry Prins dit in 2002 verwoordde. Een tijd waarin de burger mondig is geworden, zakelijkheid troef is en resultaat telt. Essentieel in dit veranderingsproces is de omslag die Rijkswaterstaat maakt van een dienst die naar binnen gericht is, weet wat goed is voor de burger en andere overheden haar wil oplegt naar een dienst die naar buiten gericht is, luistert naar wat de burger, belanghebbende en opdrachtgever wil en zijn handelen daarop afstemt en samenwerkt met andere overheden. Rijkswaterstaat als publieksgerichte dienstverlener en als partner in de regio. Ander essentieel element is de omslag van uitvoeren naar regisseren, van 'zelf doen' naar 'laten doen'. Rijkswaterstaat als een professionele opdrachtgever. Welke eisen stelt de huidige tijd nu aan de ambtenaar in het algemeen en aan de overheidsjurist in het bijzonder? Ik zou dat onder twee noemers willen samen brengen: kwaliteit leveren en communiceren. Wat bedoel ik daarmee? De ambtenaar heeft tot taak om de minister te ondersteunen in het realiseren van beleidsdoelstellingen en dit in goede banen te leiden. Voor de jurist-ambtenaar geldt daarbij dat hij de rechtmatigheid van het handelen van de minister borgt en zo de minister in staat stelt zijn/haar plannen te realiseren met zo min mogelijk juridische risico's. Uit de visie 'De natuurlijke verbintenis' blijkt dat de BJ-functie van Verkeer en Waterstaat dat ook als haar missie beschouwt. In het verleden was het gebruikelijk om de jurist pas in te schakelen als laatste check aan het eind van het beleidsproces of als er iets fout gegaan was. Het beeld bestond dat als je een jurist een vraag voorlegt, j e er in plaats van een oplossing, tien vragen en problemen bij krijgt en dat de jurist altijd roept dat iets niet kan. Dus kun je hem maar beter omzeilen. Deze verhalen kennen we allemaal wel. Dat deze opstelling zowel van de kant van de beleidsambtenaar als van de kant van de jurist de juridische kwaliteit van het overheidshandelen niet ten goede komt staat buiten kijf Maar zo zwart-wit als hier geschetst, ligt het tegenwoordig gelukkig niet meer.

174

MR. ING. J . H . DRONKEHS

Wat mag dan wel worden verwacht? Van de kant van het management en de beleidsambtenaar een voldoende mate van 'legal awareness', het besef dat het overheidshandelen altijd een juridische dimensie heeft en het dus de kwaliteit ten goede komt om de jurist (vroeg)tijdig in te schakelen. Van de kant van de jurist dat hij aanvoelt en meedenkt op welke wijze de beleidsdoelstellingen het beste gerealiseerd kunnen worden. De vertaalslag maken van beleid naar uitvoering en vervolgens staan voor implementatie en handhaving. Juridische kwaliteit zit 'm niet alleen in de inhoud en het correct toepassen van procedures. Minstens zo belangrijk zijn het vermogen om zaken in een bredere context plaatsen en daarop te anticiperen, het openstaan voor en inspelen op nieuwe ontwikkelingen, het aanvoelen van de spanning tussen het politiek wenselijke en het bestuurlijk en juridisch mogelijke en dat vertalen naar maatregelen. Zowel naar 'binnen' als naar 'buiten' is het van belang zich te kunnen verplaatsen in de mening en belangen van andere partijen, creatief te zijn en alternatieven aan te dragen voor het oplossen van problemen en daarbij de juridische risico's aan te geven, heldere adviezen te geven en het in 'gewone mensentaal' kunnen uitleggen van een ingewikkeld juridisch probleem. Er dient sprake te zijn van een samenspel tussen de jurist en de beleidsambtenaar waarbij ieder vanuit zijn invalshoek bijdraagt aan en zich verantwoordelijk voelt voor het grotere geheel waar de betrokken overheidsdienst voor staat. M e t andere w o o r d e n : eikaars p a r t n e r zijn in de besluitvorming. Een pregnant Noordhollands voorbeeld waar alle disciplines intensief samenwerken en elkaar aanvullen is het project Tweede C o e n t u n n e l / Westrandweg. Zonder dat zou een dergelijk project geen kans van slagen hebben. Het vraagt van de jurist een mengsel van eigenschappen: fantasie en precisie, beschouwelijkheid en goede contactuele eigenschappen, weloverwogen en met grote haast kunnen werken, durf en voorzichtigheid, empathie en compassie en voldoende afstand en objectiviteit bewaren. Dat brengt mij op de andere eis vermeld onder de noemer: c o m m u n i c e r e n . Open communiceren dient een basishouding te zijn van ieder ambtenaar. Het belang daarvan kan ik niet genoeg onderstrepen. Vaak ligt het gebrek aan communicatie aan de basis van gemaakte fouten, van misverstanden tussen partijen, van geschillen, van onwetendheid, van langs elkaar heen werken en eilandvorming met onder meer als gevolg: het leveren van suboptimale producten. Dat geldt intern, maar evenzeer naar de burger toe. Er is op dit punt veel te winnen. De burger vraagt om open communicatie met de overheid, wil meepraten en invloed uitoefenen op het uiteindelijke besluit. De overheid kan door open te communiceren veel leren van de ideeën van de burger en maatregelen beter afstemmen op diens wensen en behoeften. De communicatie die heeft plaatsgevonden voorafgaand aan en tijdens de werkzaamheden voor het groot onderhoud van de Aio-west rondom Amsterdam, is daarvan een goed voorbeeld. Intensief is samengewerkt met de o m w o n e n d e n , de winkeliers, de betrokken gemeentebesturen en vertegenwoordigers van de gebruikers. Daaruit is een tussen de overheden goed afgestemd pakket maatregelen voor de periode tijdens de werkzaamheden ontstaan, waarbij met ieders belangen zoveel mogelijk rekening is gehouden. Een grootscheepse communicatiecampagne zorgde tijdens de werkzaamheden voor zo weinig mogelijk fileleed.

De overheidsjttrist in de oude en de nieuwe tijd

175

De jurist kan in deze externe processen een goede, intermediaire rol vervullen, zorgen dat de processen correct verlopen en de besluiten die nodig zijn worden genomen en aan de burger en andere overheden uitleg geven. Ook hier geldt dat samenspel tot de beste resultaten leidt. Karel Kraan heeft zich in zijn loopbaan bij Verkeer en Waterstaat sterk gemaakt voor de kwaliteit in brede zin van de bestuurlijk-juridische functie. Een boodschap die niet onopgemerkt is gebleven en waarmee mede dankzij zijn inspanningen grote vorderingen zijn gemaakt. Het stokje wordt nu aan ons doorgegeven.

176

Juridische professionaliteit van de ambtenaar van staat

177

Juridische professionaliteit van de ambtenaar van staat

mr. G.H.

van Dongen*

. Persoonlijk ken ik jou, Karel, nog niet zo lang, omdat ik pas sinds 1 mei 2004 ben aangesteld als directeur Wetgeving bij de Raad van State. Wel konden we in de korte tijd dat we met elkaar samenwerken al snel zaken doen. Z o werden tijdens onze eerste lunchafspraak de eerste voorbereidingen getroffen voor een overleg tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Raad van State (de Raad en het ministerie verschillen van m e n i n g over de vraag of regelgeving op het gebied van de zeescheepvaart de vorm moet krijgen van een Rijkswet). We zaten direct op één lijn waar het nut en noodzaak van detacheringen en stages betrof. Jij was bereid om daaraan mee te werken. Vanuit de Raad was al een wetgevingsjurist bij jou gedetacheerd en nadien is een tweede jurist gevolgd. Ik heb dat zeer gewaardeerd en wil je langs deze weg daar nogmaals voor bedanken. Bij het afscheid van mensen wordt nogal eens gerefereerd aan nostalgische gevoelens uit een meer of m i n d e r recent verleden. Vaak worden daarbij de positieve m o m e n t e n uit die 'goeie ouwe tijd' geïdealiseerd, terwijl de minder positieve niet zelden buiten beschouwing blijven. Nu behoor ik niet tot de categorie mensen die ervan overtuigd is dat vroeger alles beter was, maar het is soms wel aardig om te zien hoe bepaalde ontwikkelingen zich in de loop der tijd voltrekken. N e e m nu de discussie over de i n t e g r i t e i t van b e s t u u r d e r s en a m b t e n a r e n . De afgelopen jaren is het onderwerp integriteit regelmatig aan de orde geweest. Vaak vond deze discussie plaats na n e g a t i e v e i n c i d e n t e n ( I R T - e n q u ê t e , bouwfraude, hbo-fraude, zorgfraude). Dat leidde dan weer tot gedragscodes en extra regels die tot doel hadden de bewegingsvrijheid van de bestuurder of ambtenaar te beperken. 1 Opvallend is echter dat in de recente integriteitsdiscussies te weinig is geappelleerd aan de professionaliteit van degenen die met de uitvoering van de publieke dienstverlening zijn belast. 2 Het lijkt erop dat in het verleden die professionaliteit van het (publieke) ambt veel meer accent kreeg. Dat kwam soms alleen al tot u i t d r u k k i n g in de b e n a m i n g van de verschillende functies. Vervolgens werd bij wet nog eens een aantal eigenschappen van de desbetreffende overheidsfunctionaris vastgelegd. Tot slot werden in een ambtsinstructie diverse voorschriften en verplichtingen opgenomen, waaraan de betreffende ambtenaar zich diende te houden. Een mooi voorbeeld daarvan is een nog steeds bestaande

1

2

Gert van Dongen is directeur Wetgeving van de Raad van State. Edgar Karssing, 'Goed ambtenaarschap als seculiere roeping', in: Christen Democratische Verkenningen, Beroepszeer; waarom Nederland niet goed werkt, zomer 2005, p. 249-258. Zie hierover onder meer het Jaarverslag 2003 van de Raad van State, p. 25.

i78

MR. G.H.

VAN D O N G E N

functiecategorie bij de Raad van State, de 'ambtenaar van staat' als bedoeld in artikel n van de Wet op de Raad van State. De titel 'ambtenaar van Staat' gaat terug op de Provisionele Instructie voor de Raad van State van 6 april 1814.3 Daarin werd gesproken over 'commiesen en geëmployeerden der algemeene Staatssecretarij'. O p 16 februari 1816 werden de Instructies voor de 'Commiesen van Staat' en de 'Referendarissen van Staat' vastgesteld. In de eerste Wet op de Raad van State van 1861 werd omschreven wie tot commies en referendaris van Staat konden worden b e n o e m d . Artikel 16 bepaalde dat "behalve de hoedanigheid van Nederlander, in het volle genot der burgerlijke en burgerschapsregten, wordt vereist, (...) om te zijn referendaris, [dat men den ouderdom, vD] van vijf en twintig, en om te zijn commies van Staat, dien van drie en twintig jaren, hebbe bereikt." De leeftijd van de ambtenaren werd afgeleid van de leeftijdseis die gold voor staatsraden. O m als staatsraad te kunnen worden b e n o e m d moest iemand m i n i m a a l dertig jaar zijn. Volgens de m e m o r i e van toelichting volgt daaruit dat de leeftijd van de secretaris en de referendarissen vijfentwintig en die van de commiesen drieëntwintig moet zijn. De leeftijdseisen voor deze functies werd in de toelichting gemotiveerd met het argument dat onrijpe kandidaten niet wenselijk zijn. Tot de wet van 1962 zijn deze leeftijdseisen voor ambtenaren in de wet blijven staan; voor de staatsraden is de m i n i m u m leeftijdseis pas enkele jaren geleden vervallen. Referendarissen en comiesen van Staat werden bij Koninklijk Besluit benoemd en ontslagen. Tot referendaris of tot commies van Staat waren volgens de wet benoembaar "zij die den graad van doctor in de regten, aan eene van 's Rijks hoogescholen verkregen hebben. Niemand wordt tot referendaris of tot commies van Staat aangesteld dan na vooraf daartoe ten gevolge van een in het openbaar af te leggen examen te zijn bekwaamd verklaard. De commiesen van Staat zijn benoembaar tot referendarissen, zonder tot het afleggen van een nieuw examen gehouden te zijn." Voor de functies van referendaris of commies golden dus zware eisen: er werd de voorkeur gegeven aan hen die de doctorstitel bezitten. Verder moest om in aanmerking te komen voor één van genoemde functies een openbaar examen worden afgelegd, tenzij een commies tot referendaris werd benoemd. Verder schreef de wet voor dat genoemde functionarissen verplicht waren geheim te houden "wat h u n in h u n n e b e t r e k k i n g bekend wordt en dat hun overige verpligtingen bij een bij Koninklijk Besluit vast te stellen instructie worden geregeld." In de i n s t r u c t i e v o o r de referendarissen was vastgelegd dat zij verplicht zijn de w e r k z a a m h e d e n te verrichten die hun door de Raad of door de Vice-President worden opgedragen. "Zij zijn verpligt daartoe dagelijks, met uitzondering van z o n - en feestdagen, in de bureaux van den Raad van State aanwezig te zijn, tijdens de uren door den Vice-President bepaald, voorzooverre deze niet van dit voorschrift ontheffing verleent." Opvallend is ook de instructie 3 M. R u p p e r t , 'De medewerkers van de Raad van State', in: Raad van State 450 jaar, Den Haag; Staatsuitgeverij 1981, p. 340-341.

Juridische professionaliteit van de ambtenaar pan staat

179

dat deze ambtenaren "de residentie" niet mochten verlaten "dan met verlof van den Vice-President". Bij de wijziging van de Wet op de Raad van State van 1962 is er flink geschrapt in deze bepalingen. O p dat moment zijn ook de functies van referendaris en commies van Staat omgezet in ambtenaar van Staat. Die functie bestaat tot op de dag van vandaag. Niet alle ambtenaren bij de Raad zijn ambtenaar van Staat. De functionele positie van de ambtenaar van Staat kenmerkt zich door een zelfstandige assistentie bij de inhoud van het werk van de Vice-President, van de Raad, van één van de afdelingen van de 'Volle R a a d ' en van de Afdeling bestuursrechtspraak. Juist vanwege de inhoudelijke betrokkenheid moeten ambtenaren van staat in staat zijn om op een voldoende breed terrein de taak als jurist zelfstandig te vervullen. Juridische professionaliteit is dus een kerncompetentie van een ambtenaar van staat. Hij moet een gedegen kennis hebben van de verschillende rechtsgebieden waarmee hij in zijn werk bij de Raad in aanraking komt. In het bijzonder bij de wetgevingsadvisering is dat een breed terrein. Vanuit de veertien departementen worden verdragen, wetsvoorstellen en o n t w e r p - a l g e m e n e maatregelen van bestuur voor advisering aan de Raad voorgelegd. Dit maakt het werk overigens ook weer heel boeiend doordat juist over de schotten van de ministeries heen trends en ontwikkelingen kunnen worden waargenomen. Maar niet alleen wat werkterrein betreft is een brede blik van de jurist vereist. Bij het toetsen van regels is tevens een soort omgevingsbewustzijn vereist, waardoor de ambtenaar van staat zich een voorstelling kan maken wat precies de effecten van wetgeving zijn. Bij de Raad van State is de laatste jaren met name geïnvesteerd in dat element. Het maken van regels moet geen doel op zichzelf zijn. Eerst dient het probleem waarmee de overheid wordt geconfronteerd te worden geanalyseerd en in kaart gebracht. Als dat helder is, moet worden bezien of voor de oplossing van dat probleem wel regelgeving noodzakelijk is. In een aantal gevallen is het effectiever om de gewenste oplossing op een andere manier te bereiken, bijvoorbeeld door middel van voorlichting. Als er al voor regels wordt gekozen, is het gewenst om enig inzicht te hebben in de gewenste effecten en de eventuele ongewenste neveneffecten van de voorgestelde regels. Deze beleidsanalytische toets die in de afgelopen jaren bij de Raad van State gestalte heeft gekregen, vraagt ook een andere attitude en werkwijze van de ambtenaar van staat. Van belang is dat de ambtenaar van staat zijn oor te luister legt bij 'het veld'. Moesten in het verleden ambtenaren bij de Raad dagelijks, met uitzondering van de zon- en feestdagen 'in de bureaux' aanwezig zijn en waren zij verplicht zich binnen de 'residentie' op te houden, thans is vooral van belang dat meer inzicht wordt verkregen in de werking van regels buiten de Haagse 'bureaux'. Veelzeggend is in dit opzicht de stelling dat in het beleid en de wetgeving nog

i8o

onvoldoende rekening wordt gehouden met het oordeel van professionals als artsen en leraren.4 O m inzicht te krijgen in de werking van de regels is het oordeel van de professionals essentieel. Vanuit dit oogpunt is het gewenst dat een ambtenaar van staat ook kennis maakt met de uitvoering van regels. Een stage of detachering van een ambtenaar bij een uitvoeringsorganisatie is dan ook van vitaal belang om de juridische professionaliteit verder te ontplooien. Een ander aspect dat voor de vorming van de juridische professionaliteit onontbeerlijk is, is het kennisnemen van de ervaring van de rechter met wetgeving. 5 Het bijzondere van de rechterlijke ervaring is dat zij specifiek betrekking heeft op conflicten over de toepassing van wetgeving. Het kennisnemen van de ervaring van rechters met wetgeving kan bijdragen aan verhoging van de wetgevingskwaliteit. In dit opzicht wacht j o u Karel, als raadsheer bij de Centrale Raad van Beroep een belangrijke taak. Ik zal in het kader van de wetgevingsadvisering de uitspraken die jij hebt gedaan dan ook met meer dan gewone belangstelling lezen.

Zie: 'Professional als therapeut voor het kabinet', in Staatscourant vrijdag 15 juli 2005, p. 2. Zie hierover uitgebreider het onderdeel "Bijdrage rechter aan kwaliteit wetgeving" in het jaarverslag 2003 van de Raad van State.

Overheidsjurist: een vak apart

181

Overheidsjurist: een vak apart

drs. S.A.P.

van Melis*

Wat is een overheidsjurist? Bij het raadplegen van internet blijkt er zelfs een internetsite te bestaan met de naam 'www.overheidsjuristen.nl'. Het is een commerciële site van een bureau waar men overheidsjuristen kan inhuren. Overheidsjuristen worden er omschreven als j u r i s t e n die in dienst zijn van het rijk, provincies, gemeenten en andere overheidsorganisaties. Van Dale geeft helaas geen betekenis van het samengestelde woord 'overheidsjurist'. De combinatie van het woord 'overheid' en het woord 'jurist' levert echter de volgende definitie op: deskundige op het gebied van de rechtsleer, werkzaam bij een instantie waar liet openbaar gezag berust. Al met al zegt dit enerzijds veel over de 'overheidsjurist' en anderzijds ook heel weinig. Naar mijn bescheiden mening is het meest interessante aan de functie van overheidsjurist niet zozeer dat hij kennis heeft van de rechtsleer en bij een instantie werkt waar het openbaar gezag berust. Juist het feit dat hij de kennis van de rechtsleer moet inzetten en toepassen in de complexe wereld van de bureaucratie en de politiek maakt de functie spannend en uitdagend. Overheidsjuristen lijkt een eenduidige categorie, maar dit is helemaal niet het geval. In de praktijk blijkt dit uiteen te vallen in diverse onderscheidingen zoals het bestuursniveau waarop men werkzaam is (rijk, provincie, gemeente), de specifieke taak die men vervult (wetgeving, juridisch advieswerk) of het rechtsgebied waarop men werkzaam is (bestuursrecht, privaatrecht). In het vervolg van dit artikel wil ik nader ingaan op de functie van overheidsjurist bij de rijksoverheid en meer in het bijzonder op de ervaringen die ik zelf in deze functie heb opgedaan. Ik hoop dat ik hierdoor meer inzicht kan verschaffen in de eisen die in de praktijk aan een overheidsjurist worden gesteld. Het zal niet verbazen dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Hoofddirectie Juridische Zaken (HDJZ) in mijn verhaal een centrale rol spelen en dat dit een zekere kleuring geeft aan mijn betoog. Adviseren of wetgeven Overheidsjuristen bij het rijk zijn vaak of wetgevingsjurist ofjuridisch adviseur. In de negentiende eeuw bleek dit onderscheid niet zo scherp te liggen en deden juristen het wetgevende werk bij het andere werk, zoals het maken van beleid en het beantwoorden van juridische vragen.' In de 20l' eeuw veranderde dit en werden Suzan van Melis is medewerker van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat; thans vervult zij een interimfunctie bij de Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

t82

DRS. S.A.P. VAN M E L I S

er zelfs aparte afdelingen wetgeving opgericht bij de ministeries. Het onderscheid tussen de wetgevingsjuristen en de juridisch adviseurs blijkt vooral te liggen in het feit dat het maken van wetgeving een ambacht is dat specifieke kennis en kunde ('de gereedschapskist') vraagt. Gedoeld wordt dan op zaken als het schrijven van wetsteksten, het inpassen van regelingen in het bestaande rechtsbouwwerk en het regelen van technische kwesties als het wel of niet maken van een nieuwe wet of kiezen voor in- of aanbouw, het te gebruiken sanctiestelsel, het regelen van overgangsrecht, etc.. 2 Sinds een aantal jaren is er zelfs een speciale Academie voor Wetgeving waar juristen worden opgeleid tot wetgevingsjuristen. Daarnaast wordt tweejaarlijks de Dag van de wetgeving georganiseerd om ervaringen en kennis uit te wisselen tussen alle Haagse wetgevingsjuristen. Als verder w o r d t gekeken naar de kwaliteiten die nodig zijn om binnen een d e p a r t e m e n t effectief te opereren als jurist, dan blijkt het onderscheid maar zeer beperkt te zijn. Overheidsjuristen dienen creatief te zijn, dienen inzicht te hebben in beleidsmatige en politieke aspecten en hiermee rekening te houden bij het maken van hun wetgeving en adviezen, dienen gevoel te hebben voor maatschappelijke verhoudingen, dienen flexibel en snel te zijn om te k u n n e n inspelen op de veranderende omgeving en de wensen van de 'klanten' en dienen goed samen te werken. 3 Los daarvan dienen juridisch adviseurs veel kennis te hebben van wetgeving om goed te k u n n e n adviseren over de inzet van het instrument 'wetgeving' en de toepassing van wetgeving. Tegelijkertijd blijken wetgevingsjuristen veel baat te hebben bij het verkrijgen van kennis over de toepassing van wetgeving om te kunnen beoordelen hoe wetgeving zo effectief mogelijk kan worden geformuleerd en gepositioneerd. Daarom bleek het bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van Verkeer en Waterstaat vaak van groot belang te zijn om een goede samenwerking te realiseren tussen de juridisch adviseurs en de wetgevingsjuristen of zelfs deze functies in personen te verenigen. In dit verband vond ik de discussie binnen HDJZ over het wel of niet combineren van het adviseren over de toepassing van de Tracéwet, het voeren van bezwaar- en beroepsprocedures over Tracébesluiten en het opstellen van (wijzigingen van) de Tracéwet een interessant voorbeeld. Zelf heb ik in mijn werk ervaren dat het erg nuttig is om over en weer van elkaar te leren en goed samen te werken. Bij het adviseren over de totstandkoming van het concept-Nationaal Verkeers- en Vervoersplan en aansluitend de Nota Mobiliteit is mij regelmatig gebleken dat het voor een adequate advisering van groot belang is om oog te hebben voor de consequenties van beleidsplannen voor de wetgevingsproductie en -systematiek. Sommige beleidsplannen leiden tot een stortvloed aan (soms onnodige en vaak gedetailleerde) regelgeving. Andere beleidsplannen bevatten nauwelijks indicaties van de wijze waarop een bepaald beleidsdoel bereikt kan worden, zodat onduidelijk is of dit consequenties heeft 1

G.J. Veerman, Het meesterschap van de wetgevingsjurist, Den Haag: Kenniscentrum Wetgeving, p . 14-15.

2

3

I d e m , p . 41-42.

Het gebruik van het begrip 'klanten' in dit verband blijkt omstreden te zijn. Hier wordt gedoeld op degenen binnen een departement die bij juristen vragen om wetgeving en/of juridische adviezen: beleidsmakers, ambtelijke en politieke leiding, uitvoeringsorganisaties.

Ovcrlwidsjiirist: ecu vak apart

183

voor het wetgevingsprogramma. Weer andere beleidsplannen leiden tot voorstellen voor wetgeving die niet passen in de wetgevingssystematiek voor een bepaald onderwerp. Als jurist dien je dit tijdig te signaleren zodat er ook nog wat mee gedaan kan worden en toekomstige problemen voorkomen worden. D e wondere departementale wereld De jurist die besluit om bij een departement te gaan werken treedt binnen in de wondere wereld van de Haagse arena, waarin de wetsfamilies met hun eigen taalgebruik, eigen formuleringen en eigen constructies binnen en buiten hun eigen departement vetes uitvechten als ware 'familieclans'.4 Na enkele jaren w e r k e r v a r i n g k u n n e n de meeste d e p a r t e m e n t a l e a m b t e n a r e n hierover al uitgebreid verhalen. Het gekke daarbij is d a t j e door het departement waar j e werkt min of meer 'besmet' raakt met een bepaald min of meer karikaturaal beeld dat binnen dat departement bestaat van een ander departement. Zo heb ik zelf in mijn werk bij de (toen nog) Rijksplanologische Dienst van het ministerie van V R O M ervaren dat men bij het ministerie van V R O M de neiging had V&W-ers te beschouwen als mensen die alleen maar gericht zijn op het bouwen van wegen etc. en nauwelijks oog hebben voor milieu-aspecten of de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting. Toen ik daarna bij het ministerie van V&W ging werken bleek andersom dat daar het beeld bestond dat mensen van V R O M er alleen maar op uit waren om het bouwen van wegen etc. tegen te gaan en als het dan toch moest dan moest er enorm veel geld worden uitgegeven aan ruimtelijke inpassings- en milieumaatregelen. Hoewel de persoonlijke verhoudingen tussen ambtenaren van beide ministeries vaak helemaal niet slecht waren, bemoeilijken dergelijke 'cultuurbeelden' de samenwerking en afstemming. Dit vraagt dus om goede c o m m u n i c a t i e v e v a a r d i g h e d e n , open staan voor andere geluiden en m e n i n g e n en een creatieve aanpak van problemen. De overheidsjurist speelt hierbij een belangrijke rol. Hij moet in staat zijn om flexibel naar de wettelijke regels te kijken zonder de belangrijke waarden en normen van deze regels uit het oog te verliezen en deze ook in de discussies en besluitvorming goed naar voren te brengen. Voor het bedenken van creatieve oplossingen is het noodzakelijk dat hij voldoende voeling met en kennis heeft van de toepassing en uitvoering van de regels. Juist met dergelijke argumenten is het veel gemakkelijker om beleidsmedewerkers te overtuigen en bovendien voorkomt het d a t j e niet met te theoretische, technische en wellicht dus niet praktische en aanvaardbare voorstellen komt. Last but not least moet hij ervoor waken dat de wettelijke regels niet te gemakkelijk als de schuldige worden aangewezen als er geen oplossing wordt gevonden. Vaak ligt de oorzaak van de problemen niet bij de regels - en bovendien kunnen die altijd gewijzigd worden als men dat echt wil - maar in verschillen van mening, machtsposities, financiën, e t c . Gelukkig blijkt vaak dat tegenstellingen te overbruggen zijn. Zo werd naar mijn idee in het interdepartementale projectteam Nationaal Verkeers- en Vervoersplan goed samengewerkt tussen mensen van V R O M en van V&W.

4 De term 'wetsfamilie' is van S.O. van Poelje, 'Coördinatie van het milieubeleid', in: Overheid en milieu, de groei van de beperkingen, Het wereldvenster, Baarn 1974, p. 63-71.

184

DRS. S.A.P. VAN M E L I S

Centralisatie o f decentralisatie Toen ik in november 1999 ging werken bij de Centrale Directie Juridische Zaken ( C D J Z ) van V & W bestond C D J Z bijna een jaar. M e n was n o g vol van de reorganisatie die geleid had tot een concentratie van de juridische functie binnen V&W. Los daarvan waren ook veel dagelijkse gesprekken gewijd aan het systeem van de flexibele werkplekken dat bij CDJZ was ingevoerd, maar dit terzijde. De concentratie van de juridische functie was echter niet volledig uitgevoerd en dat gaf de aanzet tot een nieuwe reorganisatie met een verdere concentratie die leidde tot de Hoofddirectie Juridische Z a k e n . Voor een overheidsjurist kleven er voor- en nadelen aan een concentratie van de juridische functie. 5 Grote voordelen zijn: • de kennisuitwisseling (tussen juridisch adviseurs en wetgevingsjuristen, tussen diverse juridische specialismen), • de duidelijk herkenbare positie binnen het departement (de plek waar je moet zijn voor juridisch advies en wetgeving), • de samenwerking tussen juristen (snel kunnen inzetten van de juiste combinatie van juristen voor het oplossen van juridisch complexe problemen), • de onafhankelijke positie van de juridische inbreng (juridische argumenten kunnen separaat van de beleids-DG's worden ingebracht en benadrukt door de Hoofddirecteur Juridische Zaken als dat nodig is), • de mogelijkheden voor afwisselend werk (soms juridisch advies, soms wetgeving maken, wisselen tussen verschillende beleidsterreinen), • de doorgroei- en ontwikkelingsmogelijkheden binnen de directie. Daar tegenover staan nadelen: • voor de juristen is moeilijker om de beleidsontwikkelingen bij de DG's te volgen en hierop te anticiperen, • de juristen worden door beleidsmedewerkers sneller ervaren als btiitenstaanders en mogelijke tegenstanders. Het kost meer energie om wederzijds begrip te creëren, •juristen worden vaak niet tijdig (bewust of onbewust) betrokken bij de beleidsvoorbereiding met alle problemen van dien. De jurist moet dan vaak zeggen dat iets niet kan of erg veel tijd kost op een moment dat daar geen tijd of begrip meer voor is, • de juridische directie loopt het risico om door de beleids-DG's teveel te worden beschouwd als een wetgevingsproduktiebedrijf ('dit is het beleid, kan dat nog even worden vastgelegd in een wet?'). Er is dan nauwelijks ruimte om na te denken over de meest geschikte instrumentenmix om een bepaald beleidsdoel te realiseren. Ik denk dat de nadelen van een concentratie voor een groot deel kunnen worden o n d e r v a n g e n . M e e r concreet k u n j e dan d e n k e n aan het verbeteren van de c o m m u n i c a t i e v e en onderhandelingsvaardigheden van de juristen (contacten 5

Bij de vorming van HDJZ is gekozen voor een concentratie van zowel de juridische adviesals wetgevingsfunctie. Alleen bij de Rijkswaterstaat en de Inspectie Verkeer en Waterstaat worden nog decentraal juridische werkzaamheden uitgevoerd. Bij mijn opsomming van voor- en nadelen ben ik uitgegaan van deze situatie.

Ovcrheidsjurist: een vak apart

185

onderhouden met beleidsmakers, creatief zijn in het aandragen van oplossingen, links leggen tussen verschillende beleidsterreinen, e t c ) , het bevorderen van s a m e n w e r k i n g tussen juristen en beleidsmedewerkers b i n n e n en buiten het d e p a r t e m e n t te bevorderen (o.a. projectteams), het stimuleren van k e n n i s uitwisseling met beleidsmakers en uitvoerders (organiseren lezingen en workshops, snuffelstages, werkbezoeken) en het actief uitdragen en etaleren van juridische ontwikkelingen, mogelijkheden en onmogelijkheden (in brainstorm-sessies, via nieuwsbrieven en andere publicaties). Bij HDJZ is hieraan in de afgelopen jaren al veel gedaan in de vorm van trainingen voor de juristen, het organiseren van cursussen voor beleidsmedewerkers (o.a. over de Algemene wet bestuursrecht), deelname aan (interdepartementale projectteams, de HDJZ-publicatiereeks en de nieuwsbrief Signalement (HDJZ-nieuwsbrief voor de top van het ministerie) en natuurlijk het werken aan de pro-actieve, open, flexibele opstelling van H D J Z - j u r i s t e n in concrete beleidstrajecten. Maar het kan natuurlijk altijd beter en daar ligt dan ook nog genoeg uitdaging voor de komende jaren. Afscheid Zelf ben ik thans projectleider voor de herijking van de BZK-regelgeving bij de Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het Ministerie van BZK. Dat gaf me de gelegenheid om voor deze bijdrage mijn tijd bij C D J Z en H D J Z met Karel Kraan als hoofddirecteur met enige afstand te overdenken. Met het vertrek van Karel Kraan bij H D J Z wordt een periode afgesloten waarin de juridische functie van V&W forse veranderingen heeft ondergaan. Dit heeft een onmiskenbare invloed gehad op het werk van de overheidsjuristen bij V&W. Karel heeft hieraan een heel belangrijke bijdrage geleverd en duidelijk zijn stempel op de ontwikkelingen gedrukt. Het meest opvallend vond ik hierbij de energie die hij stak in de verbetering van de juridische kwaliteit in brede zin en het op vele manieren bekendheid geven aan juridische inzichten en kennis van H D J Z . Dat dit van groot belang is voor het effectiever functioneren van overheidsjuristen èn niet te vergeten het plezier in het werk vergroot, hoop ik in deze bijdrage enigszins te hebben geïllustreerd. Zelf heb ik de afgelopen jaren als heel plezierig en leerzaam ervaren. Graag wens ik Karel een hele goede en inspirerende toekomst toe.

i86

Overheidsjurist met een paardensprong

187

jurist met een paardensprong

mr. J.H.A.

Teulings*

Opmerking vooraf De aanleiding voor het Liber a m i c o r u m waarvoor dit opstel is bedoeld is de overstap van Karel Kraan, als overheidsjurist, van het openbaar bestuur naar de rechterlijke macht. De bedoeling van de redactiecommissie voor het Liber is kennelijk geweest de beoogde auteurs te stimuleren tot enige nadere beschouwing over wat zij zelf zien in het vak van overheidsjurist. Zie ik het goed, dan dient die b e s c h o u w i n g in het Liber er te k o m e n vanuit de overheidsjurist in zijn uiteenlopende verschijningsvormen. Ik zal dat zeker doen, onder de reserve dat mijn beschouwing enigszins getint is door eigen ervaringen na - nota bene - zelf twee maal heen en weer te zijn overgestapt. Karel Kraan zelf zal daarvan, naar ik waag te veronderstellen, nauwelijks opzien. Was er bij hem eerder al geen sprake van een paardensprong - of was het soms een hink-stap-sprong? - van wetenschap via journalistiek naar een ministerieel departement? De lange departementale loopbaan van Karel Kraan is zonder twijfel gekenmerkt geweest door tal van facetten, van het echte juridisch handwerk uitlopend op het zijn van overheidsmanager annex adviseur van de ambtelijke en politieke leiding. Gesteld voor de keuze bij welke verschijningsvorm van de overheidsjurist mijn' beschouwing te beginnen, ben ik uit praktische overweging - ook vanwege mijn eigen achtergrond - terechtgekomen bij de wetgevingsjurist. Weliswaar had ook Karel Kraan eerder als constitutioneel wetgevingsjurist een ambtelijke functie vervuld, maar na zijn komst bij Verkeer en Waterstaat lag zijn taak voor een belangrijk deel in de organisatie van de juridische functie. Pikant bestanddeel van die taak was de keuze (en uitwerking) van een eenvormig model waarin die wetgevingsjurist als specimen van de overheidsjurist viel in te passen en genoegzaam te managen. Een wetgevingscentristische benadering of juist niet? Waar het voor een departementaal overheidsmanager r u w w e g op aan komt, is te k u n n e n beschikken over overheidsjuristen die in staat zijn interdisciplinair en interdepartementaal samen te werken en alzo gezamenlijk te k o m e n tot het gevraagde product. Dat geldt niet m i n d e r voor de wetgevingsjurist. Niettemin duikt, zodra om de een of andere reden de behoefte is vastgesteld aan een reorganisatie - niet zelden zonder duidelijk doel - vervolgens telkens weer de vraag op wat de typische kenmerken (of waarden) zijn van een wetgevingsjurist. Verrassend voor de buitenstaander is dat die k e n m e r k e n de wetgevingsjurist weinig lijken te doen verschillen van andere overheidsjuristen. Treffend komt dit Jan Herman Teulings was laatstelijk werkzaam als raadsheer bij het gerechtshof 's-Gravenhage.

188

MR. J.H.A. TEULINGS

naar voren in de beschrijving zoals Van der Flier die van deze "diersoort" geeft. Daarin stelt hij onder meer: "Wetgevingsjuristen worden geconfronteerd met de maatschappelijke en/of politieke noodzaak om een bepaalde juridisch relevante ontwikkeling of niet-ontwikkeling te wijzigen. Zij moeten daarom een open blik naar de samenleving hebben, zij moeten conceptueel kunnen denken en in staat zijn tot een maatschappelijke en tevens creatieve reflectie van het recht in de samenleving." 1 Wortmann, thans Staatsraad, wees in haar opstel voor de Franken-bundel onder de pakkende titel "Wetgevingsjurist een mooi beroep" op de rollen die deze heeft van "procesbegeleider die de door de bewindspersoon te maken keuzes voorbereidt, tevens in raad en advies wijzend op de grenzen die het recht stelt". 2 Het bestaansrecht van de overheidsjurist, hoe lang nog? Het behoeft geen verwondering te wekken dat wie deze typische kenschets van een wetgevingsjurist als overheidsjurist leest, zich afvraagt hoe deze als beleidsambtenaar (want dat is hij dus duidelijk ook) bewust wordt gemaakt van juist die noodzakelijke eigenschappen. Interessant in dat verband is dat de redactiecommissie voor het Liber a m i c o r u m de auteurs verzoekt te omschrijven aan wat voor leidinggevende " d e juridische professional" het meest heeft" en door wie de betreffende auteur zelf sterk is "geïnspireerd". Voor mijzelf d e n k ik daarbij aan mijn tijd op het directoraat-generaal van de Rijkswaterstaat toen de juridische dienst daar onder de leiding stond van G J . Balkenstein. Deze was als directeur-generaal interne markt overgestapt van de Europese R a a d van Ministers en daarmee een ideale leermeester voor het vak van overheidsjurist. Sterk gericht op samenwerking en stellig ook daardoor zeer gedreven in het meedenken met de hoogste en politieke leiding, was hij ongetwijfeld een voorbeeld van een leidinggevende die een "juridische professional" nodig heeft (over en weer, wel te verstaan). Die inspiratie gold voor een niet onbelangrijk deel de wijze waarop de overheidsjurist zich in zijn hoedanigheid onmisbaar behoorde te maken. Scherp gevoel als hij zeker had uit het werken binnen het Europese onderhandelingscircuit voor de risico's van ondiplomatiek gedrag, gebood hij zijn medewerkers dat laatste waar nodig gepast te corrigeren. Dat behoefde niet te verhinderen juridische grenzen te stellen, doch dat wel sttavitcr in modo fortiter in re (prettig maar daarmee niet minder 1

2

P.J. van der Flier, 'Juristen in overheidsdienst', in NJB 2001, p. 171-173. De schrijver was toen evenals nu raadadviseur bij het ministerie van Justitie. S. Wortmann, 'Wetgevingsjurist een mooi beroep', in: P.B. Cliteur e.a. (red.), Il ain't necessarily so. Liber amicorum H. Franken, Leiden: E.M. Meijers Instituut 2002, p. 261-277. De oprichting voor de rijksdienst van een Academie voor Wetgeving betekent eo ipso dat wetgevingsjurist een beroep is; de vraag is of die oprichting mede gedragen wordt door de bovengeciteerde karakterisering door zowel Van der Flier als Wortmann.

Overheidsjurist

met een

paardensprong

189

fors in de zaak zelf). Te verstaan werd gegeven aan de medewerkers dat het zwaartepunt lag in het conceptueel uitdenken van beleid, gepaard niet sterke persoonlijke contacten tot over de departementale grenzen heen, zodat de vrucht ervan in besluitvorming en niet zelden in formele wetgeving en verdere parlementaire stukken kon worden neergelegd. Dat het moeten ontwikkelen van dit soort eigenschappen soms hard kon aankomen en wel enig "umdenken" nodig maakte voor wie van zichzelf het gevoel had toch wel over de nodige juridische bagage te beschikken, behoeft geen betoog. Maar inspirerend was het wel. Naar mijn stellige overtuiging is het permanent k u n n e n bieden van dit soort faciliteiten aan de top van het departement de conditio sine qua non (de absolute voorwaarde) voor het bestaansrecht van de overheidsjurist, dus ook dat van de wetgevingsjurist. D i e p g r a v e n d e analyses en oplossingen .voor juridisch gecompliceerde zaken zijn - tot op zekere hoogte - bij gebrek aan eigen capaciteit nog wel vatbaar voor uitbesteding, bijvoorbeeld bij het kantoor van de landsadvocaat. Het denkwerk vanuit de bovenomschreven werkopvatting - mag ik zeggen métier - nimmer. Ontmoeting met de krijgskunst De vraag is nu wat Karel Kraan hier zelf allemaal van vindt. Door een wel zeer gelukkig toeval heeft hij die vraag kennelijk reeds in een vroeg stadium voorzien bij het schrijven van een opstel voor de Teulings-bundel. 3 Karel Kraan citeert daarin onder " D e wetgever als alleman" Van Eijkern's b e r o e m d e opstel " D e zwoegers in het vooronder" in de Kan-bundel. Na te hebben vastgesteld dat een wetgevingsjurist over een gelukkig mengsel van tegenstrijdige eigenschappen moet kunnen beschikken - fantasie en grote precisie, beschouwelijkheid en goede contactuele eigenschappen, concludeert deze vervolgens dat "hieraan in principe beantwoordende juristen zeer wel passen in functies bij de rechterlijke macht en talrijke bestuurlijke functies".* Veel aardiger nog is wat Karel Kraan zelfstelt daar waar hij het in zijn opstel heeft over een "close encounter" van wetgeving en krijgskunst. In een rijk betoog komt hij vervolgens uit op het belang van vastberadenheid en karaktervastheid bij planning en regie, beide factoren waarmee wordt onderstreept dat "politiek, wetgeving en krijgskunst, hoewel van onderling geheel verschillende orde, een meer dan oppervlakkige verwantschap bezitten". D e factor deugdzaamheid Niet te o n t k e n n e n valt dat met de voorafgaande b e s c h o u w i n g over de overheidsjurist vooral de wetgevingsjurist in beeld werd gebracht. Keren we thans met een paardensprong terug naar eerstgenoemde. 3 K.J. K r a a n , ' W e t g e v i n g en k r i j g s k u n s t ' , i n : A . D r i e s p r o n g e.a. ( r e d . ) , Lex aqitarum, amicorum. Teulings,

Opstellen

over waterstaat,

waterstaatswetgeving

en wetgeving opgedragen aan mr.

Liber J.H.A.

' s - G r a v e n h a g e : C e n t r a l e D i r e c t i e J u r i d i s c h e Z a k e n , M i n i s t e r i e van V e r k e e r e n

W a t e r s t a a t 2000, p . 338 e.v.. 4 In De jurist-ambtenaar. 1977. P- 43-

Bundel opstellen aangeboden aan mr J.M.

Kan, Z w o l l e : T j e e n k W i l l i n k

192

MR. J . H . A . TEUL1NGS

Dat betekent ook (om het maar eens scherp te stellen) dat, bezien naar onze huidige staatsinrichting, moet worden vastgesteld dat van het door Karel Kraan in zijn laatstbedoeld opstel gegeven beeld van zijn "droomjurist in het openbaar bestuur" er nogal wat is dat geen relevantie bezit voor de zittende magistratuur. In plaats van beoefening van de kunst om er in de hiërarchische lijn het beste van te maken (binnen de grenzen van de rechtstatelijkheid), ligt voor de met rechtspleging belaste overheidsjurist de u i t d a g i n g in het tonen van zijn onafhankelijkheid met een scherp inzicht in de vraag hoe daarvoor in zijn uitspraak autonoom v e r a n t w o o r d i n g af te leggen. Dat vereist ook inzicht in de opvattingen die in het maatschappelijk verkeer gelding (of juist niet) gelding hebben verkregen. Anderzijds is er ook bij de rechterlijke macht langs - in hoofdzaak - dezelfde lijnen als in de ambtelijke dienst sprake van een actieve bewustwording en bewustmaking van aan het extern functioneren te stellen eisen. O o k de Raad voor de R e c h t spraak, te zien als interface tussen minister van Justitie en rechterlijke macht (de Hoge R a a d daarvan uitgezonderd) wil het zijne daartoe bijdragen. Mede daardoor zijn voor de afzonderlijke rechterlijke colleges, naar valt aan te nemen niet anders voor de Centrale Raad van Beroep, groepsbijeenkomsten over kernwaarden evenals intervisie en meting van (gemiddelde) werklast en doorlooptijden tot de gewoonste zaken geworden. Ook de opleidingsfaciliteiten zoals die worden verzorgd door de het Studiecentrum Rechtspleging (SSR) zijn daarin meegegroeid. 10 D a a r m e e is zeker nog niet alles gezegd over de vraag hoe de rechter op zijn magistratelijke taak binnen het maatschappelijke gebeuren moet zijn toegerust. Ofschoon het te ver gaat hier te spreken van een richtingenstrijd, zijn accentverschillen niet ondenkbaar." De "overstappende" overheidsjurist zal daarop voor zichzelf, opdat hij uiteindelijk niet in een spagaat geraakt, scherp hebben te letten. T e n besluit De titel van dit opstel "overheidsjurist niet een paardensprong" doet wellicht vermoeden dat het gaat om een overstap waarbij - als ware deze uitgevoerd op een schaakbord - een doel wordt bereikt door stappen over te slaan om zo een slag te k u n n e n slaan. Wie dat heeft gedacht, is door louter beeldspraak misleid en de auteur v e r o n t s c h u l d i g t zich d a a r m e e d e lezer op het verkeerde been te hebben gezet. Wat wel duidelijk moge zijn geworden is dat overstappen naar de rechterlijke macht, zoals ;'/; casn naar een bestuursrechtelijk college in tweede aanleg, betekent bepaalde rollen te verliezen die nu juist voor de overheidsjurist het werken op een ministerie tot "zo'n mooi beroep" maken. Bij dat type overheidsjurist staan t e n m i n s t e , mits hij goed is opgeleid, een "proactieve" opstelling, afweging van belangen en taxatie van risico's bij het dienen van bericht en raad aan de bewindsman hoog in het vaandel. Na te zijn overgestapt bevindt de betrokken overheidsjurist zich o p een sterk gereduceerd speelveld althans een geheel ander soort speelveld. Plots staat niet het beleid, maar rechts1

' Zoals de auteur zelf constateerde bij een debat, tijdens een afscheidssymposium Rechtbank Dordrecht, tussen Van Schendel en Groeneveld, lid Hoge Raad respectievelijk eerdergenoemde Raad voor de Rechtspraak.

Overhcidsjurist met ecu paardciisprotig

•93

vinding op de voorgrond en staan daar de beide recht zoekenden - particulier en betrokken overheid op gelijke voet - letterlijk en figuurlijk vóór hem. Doch het lijdt geen twijfel dat degene aan wie dit opstel is opgedragen dat rolverlies in een toestand van metamorfose met de blik vooruit zal weten te nemen.

•94

De RWS-jurist

is een kiezende jurist

195

D e RWS-jurist is een kiezende jurist

mr. H.G.J.

Buursen*

De titel van deze bijdrage veronderstelt mogelijk bij de lezer, dat er ook nietkiezende juristen zijn. In de adviesrol, die een jurist vaak heeft, kan dat inderdaad v o o r k o m e n . Ter gelegenheid van het 75-jarige bestaan van het Nederlands Juristenblad in 2000 heeft burgemeester Deetman van Den Haag in een bijdrage aan een speciaal aan dit j u b i l e u m gewijd t h e m a n u m m e r zijn waardering uitgesproken voor kiezende juristen. 1 Deetman's uitspraken vormden - naast eigen waarneming en ervaringen - de belangrijkste inspiratiebron voor deze bijdrage aan de bundel, simpelweg omdat kiezende juristen zo kenmerkend zijn voor het werken bij een regionale dienst van Rijkswaterstaat (RWS). De overheidsjurist staat al enige jaren volop in de belangstelling, waarbij allerlei typeringen en vooroordelen de ronde doen. De focus op (rand)voorwaarden, kaders, structuren en beperkingen versus het denken in kansen en mogelijkheden, de jurist als waakhond versus de jurist als sledehond. 2 Vooroordelen, die niet terecht zijn, maar wel aangeven, dat tegen de rol van de jurist en dan met name de overheidsjurist, verschillend wordt aangekeken. Sommigen vinden dat echte juristen bij voorkeur niet kiezen, maar als puzzelaars in het recht zich richten op het vinden van de oplossing voor zijn of haar casus. Mogelijke oplossingen worden daarbij op een rij gezet en als er dan gekozen moet worden, dan houdt deze jurist zo lang mogelijk vol, dat het de keuzes van anderen zijn, van de opdrachtgever, of van de wetgever.3 Wat is nu zo kenmerkend aan de jurist in dienst van de overheid en dan met name als die overheid RWS is? O m te beginnen gaat het altijd, of meestal, over ambtenaren. Ambtenaren die jurist zijn en ambtenaren die juridisch werk verrichten. Tot de laatste groep behoren zowel ambtenaren, die de meesterstitel hebben, als ambtenaren, die dat niet hebben. De vraag is, of voor het juridische werk binnen de overheid een meesterstitel vereist is. Veelal zal het namelijk gaan om - soms meer dan anders - zeer specialistisch werk, waarvoor specifieke kennis nodig is, die niet vanzelfsprekend van een universiteit is te betrekken. Het hangt van de situatie af, waarin de jurist opereert en of daarbij al dan niet specifieke kennis e n / o f competenties nodig zijn welke terug te herleiden zijn tot het opleidingsniveau. Uiteindelijk is de combinatie van kennis van verschillend opgeleide medewerkers Harry Buursenis Hoofd afdeling Bestuurlijk Juridische Zaken en Vastgoed van Rijkswaterstaat Dienst Oost-Nederland. Deze bijdrage is geschreven namens RWS Oost-Nederland. 1 W.J. Deetman, 'De kiezende jurist', in NJB 2000, p. 107. 2 Mr. H. Bruggink, in Legal Management, Eiffel 2004, p. 6 en 7. 3 J.M. Barendrecht, 'De echte jurist', in Ars Aequi 1997, p. 790.

196

MR. H.G.J. BUUUSEN

de beste garantie voor een goed juridisch resultaat. De werkzaamheden van een overheidsjurist kunnen van zeer uiteenlopende aard zijn. Bij RWS Oost-Nederland is dat niet anders: vergunningen maken, toetsen en.handhaven, adviseren daarover, bezwarenprocedures uitvoeren en beslissingen hierin voorbereiden, optreden in procedures voor de bestuursrechter, maken van contracten en convenanten, adviseren bij planstudies, enzovoort. Het gaat er daarbij overigens niet alleen om die specifieke juridische acties uit te voeren, maar veelal om het werk eromheen. Overleg voeren, j u r i d i s c h e discussies aangaan, uitzoeken, ja soms inderdaad puzzelen, met de nodige creativiteit oplossingen bedenken, balanceren tussen de vigerende regels, overtuigen. En dan blijkt, dat niet alleen de benodigde en aanwezig veronderstelde kennis relevant is, maar met name ook de context waarin de overheidsjurist zijn werk verricht.* O p de eerste plaats moet worden vastgesteld, dat de RWS-organisatie een op uitvoering gerichte organisatie is. Dat betekent, dat er een bepaald (overheids) doel wordt gediend hieruit bestaande, dat er zowel een bestuursbelang speelt in de vorm van een bevoegd gezagrol als -bestuurlijk gezien - een regionaal belang om projecten uit te voeren. De taak van deze uitvoerende overheidsorganisatie is altijd meer of in ieder geval anders dan rechtsvaststelling vanuit een (louter en alleen) juridisch perspectief. 5 Vervolgens is het voor het bepalen van de context waarin een overheidsjurist werkt van belang te kijken naar de hiërarchische positionering van het betrokken overheidsorgaan ten opzichte van andere. En dan gaat het niet om het door provincies en gemeenten vaak zo verfoeide onderscheid tussen de rijksoverheid als de hogere overheid en de provincies en gemeenten als de lagere overheden, maar veel meer om de hiërarchie in de regelgeving en de aard en de complexiteit van het j u r i d i s c h e w e r k . Z o zit de R W S - o r g a n i s a t i e als onderdeel van een ministerie tussen enerzijds de andere overheden (klinkt toch sympathieker dan de lagere overheden) en anderzijds de organen van de Europese U n i e . Ten aanzien van de andere overheden, kan worden gezegd, dat de juridisch medewerker bij R W S de talloze lagere regels niet hoeft te kennen. Wél is er sprake van specialisatie.op het eigen beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat. De Europese U n i e daarentegen kan worden gezien als een hogere autoriteit, waarvan de u i t v o e r e n d e organisatie de regels en instructies wel degelijk in de gaten moet houden en de eigen regels daarop dient af te stemmen. 6 Een recent v o o r b e e l d waar zich dit heeft v o o r g e d a a n met v e r s t r e k k e n d e consequenties voor de uitvoering, is wel het ingrijpen geweest van de Afdeling Bestuursrechtspraak van Raad van State in de zogenaamde Spoedwet-projecten. 7 Met een niet mis te verstane verwijzing naar Europese regelgeving werden besluiten gericht op wegverbreding vernietigd. 4 Overal waar de mannelijke vorm voor de jurist wordt gebruikt, is daarmee ook de vrouwelijke jurist bedoeld. 5 Prof. Mr. I.C. van der Vlies, 'Jurist bij de overheid', in NJB 2000, p. 128. 6 Idem. 7 ABRvS 15 september 2004 (zaaknummer 200401178/1).

De RWS-jurist is een kiezende jurist

197

Als laatste wordt het kader bepaald door de bestuurlijk-maatschappelijke omgeving waarin R W S opereert en de notie dat deze omgeving voortdurend verandert. Bestuurlijk gezien is R W S niet alleen bepalend in vormgeving van de nationale infrastructuur. Maatschappelijk gezien kan worden gesteld, dat door de juridisering van de maatschappij er veel meer juridisch handwerk moet worden verricht in de vorm van het verlenen van vergunningen of handhaving van de vergunningvoorschriften 8 , het in behandeling nemen van steeds meer bezwaren en beroepen als gevolg van die juridisering en de toegenomen mondigheid en p r o c e d u r e bereidheid van de burger. De RWS-jurist, die opereert binnen deze context, komt in zijn werk in een interessant spanningsveld terecht. Door de toenemende aandacht voor toezicht en handhaving en het steeds ingewikkelder worden van w e t - en regelgeving wordt het werk voor juristen alleen maar een grotere puzzel. Zeker wanneer dat leidt tot procedures, die voor een rechtbank moeten worden beslist. Ofschoon ook binnen R W S de mogelijkheid van mediation om geschillen tussen R W S en burgers of andere overheden te beslechten niet onbekend is, gaat een jurist toch ook graag naar de rechter. Het gaat immers om het gelijk krijgen over de interpretatie of uitvoering van regels en waarvoor (uit juridisch oogpunt) nu eenmaal een gekozen standpunt is ingenomen. Maar van de andere kant is het ook de uitdaging om de zaken zo te regelen, datje procedures voorkomt. Dat bereik je door alle betrokken belangen zo goed mogelijk tegen elkaar af te wegen. Als belanghebbenden er uiteindelijk tóch voor kiezen om te procederen, haalt ook de overheidsjurist alles uit de kast om te kunnen winnen. Het spanningsveld wordt echter pas goed voelbaar voor de RWS-jurist in zijn rol als adviseur. In deze rol hebben juristen vaak het gevoel, dat zij te laat bij een bepaalde zaak worden betrokken. Zeker bij een technisch georiënteerde en op uitvoering gerichte organisatie geeft dat de jurist het gevoel van brandjes te moeten blussen. 'Waren we er maar eerder bij betrokken geweest, dan had het niet zover hoeven te komen', is een vaak gehoorde klacht. Bij projectadvisering voor zowel planstudie- als realisatieprojecten speelt nog een andere bijzonderheid. De jurist functioneert in het spanningsveld tussen het bieden van voldoende rechtszekerheid voor belanghebbenden en de behoefte aan flexibiliteit bij RWS. Aan de ene kant wil de projectleider, dat hij goed geadviseerd wordt om daarmee voorzienbare risico's zoveel mogelijk uit te sluiten. 9 Maar aan de andere kant wil diezelfde projectleider geen juridische blokkades opgeworpen zien binnen zijn project. Vanuit die gedachte hebben projectleiders soms een afhoudende houding ten opzichte van de inschakeling van juristen. In dit spanningsveld moet de RWS-jurist heel handig weten te manoeuvreren. Pro-actief zijn zonder dat dit bij de ander leidt tot een gevoel van 'als je er een jurist bijhaalt, wordt het alleen maar moeilijk'. En steeds maar weer bewijzen, dat inschakeling van de jurist toch altijd een toegevoegde waarde heeft. Maar het

9

Idem noot 5. Idem als bij noot 4.

198

MR. H.G.J. BUURSEN

allerbelangrijkste is, dat de RWS-jurist staat voor zijn adviezen en de gemaakte keuzes hierin. En dat kan lastig zijn, wanneer men zich bedenkt, dat het lang kan duren voordat bekend wordt of een bepaalde keuze ook juridisch houdbaar is, dat wil zeggen bij een rechterlijke toetsing. Dit laatste is aan de hand van een zich in Oost-Nederland spelende casus aardig te illustreren. Al in 2001 werd bij een bedrijfin het oosten van het land geconstateerd, dat er sprake was van een behoorlijke overtreding van de lozingsvoorschriften van de verleende vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. 1 0 Het bedrijf had een groot probleem om aan de gestelde n o r m e n te voldoen. De handhavingactie kwam op gang met de waarschuwingsbrief, de bemonstering ging door, het bedrijf bleef volharden in de overschrijding van de normen, de resultaten waren slecht en incidentele calamiteiten werden niet gemeld. Door dit alles is de druk in 2002 opgevoerd door het starten van een dwangsomprocedure, hetgeen uiteindelijk in 2003 leidde tot een definitieve dwangsombeschikking. Vanaf het verlopen van de begunstigingstermijn is er intensief bemonsterd en gecontroleerd. De overschrijdingen bleven, de houding van het bedrijf verbeterde niet, wat heeft geleid tot de keuze om eind 2003 de inmiddels verbeurde d w a n g sommen in te vorderen. Opvallend was, dat het bedrijf geen bezwaar en beroep had aangetekend tegen de dwangsombeschikking en ook niet tegen de vergunningsvoorschriften op het moment van vergunningverlening. En dat maakte het voor de betrokken jurist lastig, omdat dat geschikte momenten zouden zijn geweest om via een rechterlijk oordeel te weten te komen of de ingeslagen weg ook juridisch gezien juist en d a a r m e e h o u d b a a r was geweest. De eerst procedure was echter een civiele procedure tegen het dwangbevel van de deurwaarder. Met inschakeling van de landsadvocaat k w a m er uiteindelijk in 2005 een rechterlijk oordeel en pas toen werd bevestigd, dat zowel ten aanzien van de technische keuzes die zijn gemaakt over de wijze van bemonsteren als ten aanzien van de juridische keuzes in de waarschuwingsbrief, de dwangsombeschikking en de voorwaarden in de v e r g u n n i n g , R W S op alle punten gelijk kreeg van de r e c h t e r . " Bij dit alles moet men zich goed bewust zijn, dat voor deze wijze van bestuurlijk toezicht een behoorlijke dosis van juridische creativiteit nodig is. Immers, anders dan bij strafrechtelijk toezicht, waar allerlei protocollen spelen, bijvoorbeeld over de wijze van bemonsteren, en waar speciale richtlijnen moeten worden gehanteerd door bijzondere opsporingsambtenaren, vindt bestuurlijk toezicht vaak plaats op basis van eigen inzicht en gezond juridisch verstand. Het bedrijfis om onduidelijke redenen, want de uitspraak van de rechtbank laat weinig r u i m t e voor een ander oordeel, toch in hoger beroep gegaan tegen die uitspraak. Daarnaast zijn er na de uitspraak weer nieuwe overtredingen geconstateerd, hetgeen leidde tot een nieuwe invordering van verbeurde dwangsommen. 10 1

Uit privacyoverweging wordt de naam van het bedrijf niet vermeld. ' Rechtbank Arnhem, 4 mei 2005 (zaaknummer 112288/HA ZA 04-686). Voor niet-juristen: in civiele procedures mag de RWS-jurist alleen optreden als hijzelf advocaat is.

De RWS-jurist

is een kiezende jurist

199

Onder enige druk van deze procedure werkt het bedrijf inmiddels aan maatregelen om het milieuprobleem op te lossen. O m de druk op de ketel te houden is de invordering wél verstuurd en uiteindelijk heeft dat geleid tot daadwerkelijke technische aanpassingen ter voorkoming en beperking van overtredingen. En dit is v o o r de j u r i s t het belangrijkste resultaat. R W S is i m m e r s niet uit op het invorderen van dwangsommen, maar wel op het oplossen van het milieuprobleem door praktisch en creatief te zijn. Dat daar bijzondere communicatieve vaardigheden in de contacten met het bedrijf voor nodig zijn moge duidelijk zijn evenals het staan voor de gemaakte en in dit geval ook de juridische keuzes. Wat heeft een overheidsjurist nodig om zo te kunnen opereren? O p de eerste plaats natuurlijk een degelijke basisopleiding op academisch of h b o - n i v e a u . M a a r belangrijker is om persoonlijke competenties verbonden te krijgen aan de specifieke wet- en regelgeving voor het beleids- of uitvoeringsterrein waarin hij komt te werken. Nog maar kort bestaat er een opleiding voor een specifieke doelgroep van overheidsjuristen, de gemeentejurist. En dat was kennelijk hard nodig, want de studie Nederlands recht garandeert niet per definitie, dat de (jonge) jurist volledig is toegerust voor een baan bij de overheid 12 en zeker niet als die overheid RWS is. Binnen R W S bestaat overigens al sinds jaren een eigen cursus Waterstaatsrecht, die de pas afgestuurde of aangetrokken jurist inzicht verschaft in het specifieke terrein van het waterstaatsrecht. Voor de ontwikkeling van specifieke competenties is opleiding alléén niet voldoende. De jurist wordt sterker door nieuwe zaken zelf te doen, zelf uit te vinden. D e afgelopen periode leert dat er een tendens is naar externe juridische advisering. Is dat een gebrek aan vertrouwen in eigen kunnen? Het zijn in ieder geval gemiste kansen om breed binnen de eigen organisatie lerend bezig te zijn. Dergelijke o n t w i k k e l i n g e n hebben b o v e n d i e n het risico in zich dat kennis buiten de organisatie verdwijnt. Het is belangrijk dat de jurist de kans krijgt zich te ontplooien en die mogelijkheid is er als hij de ruimte krijgt om met een behoorlijke dosis zelfstandigheid zijn werk te doen en daarin - met hulp van collegiale toetsing - zelf keuzes te maken. Dit vereist van het management een houding, die de jurist in staat stelt om dergelijke keuzes ook daadwerkelijk te durven en kunnen maken. Door feedback te vragen over het geleverde werk wordt de jurist steeds sterker in het innemen van standpunten en in de stelligheid en zekerheid, waarmee de keus wordt uitgedragen. In die zin is het compliment van burgemeester Deetman zeker op zijn plaats voor de RWS-jurist!

12

Mr. G.F.J. Krol, 'Een landelijke beroepsopleiding voor gemeentejuristen', in Ars Aequi 2002, 51, p . 420.

200

De overheidsjurist: vrij én verbonden?

201

D e overheidsjurist: vrij én verbonden?

mr. G.J. Oltlwff* Als hoofddirecteur streefde Karel Kraan onder het motto " D e open deuren van H D J Z " onder andere naar een effectieve communicatie. Voor een gemiddeld jurist voorwaar een uitdaging! In een brochure stelt Karel regels óver onder andere de redactie van een nota, over hoe te telefoneren en ook over het aanleveren van teksten voor "Signalement", het door HDJZ uitgebrachte maandbericht over actuele ontwikkelingen op het werkterrein van H D J Z . Een voor de snelle lezer, en ook voor niet juristen toegankelijk epistel. To the poiut, voorzien van een pakkende titel en beeldend taalgebruik zijn de kernvereisten die Karel stelt aan een signalement. Mijn bijdrage, het moge duidelijk zijn, beoogt niet meer te zijn dan een signalement. De lezer zal dan ook tevergeefs zoeken naar literatuurverwijzingen, voetnoten en dergelijke. De uitgebreide auteursinstructies die ik eerder met betrekking tot mijn gevraagde bijdrage mocht ontvangen, waren voor mij als manager vrijwel prohibitief om mij aan het schrijven te zetten. So wie so streef ik met dit signalement niet naar enig wetenschappelijk niveau. Ik volsta met kenschetsen en observaties uit de praktijk van een overheidsmanager, daarbij mede geïnspireerd door de gewaardeerde collega's Klaas Sevinga, Jan Willem Floor en Lennert Middelkoop. T e r u g naar het o n d e r w e r p : dé overheidsjurist. Ik wil vooropstellen dat dé overheid niet bestaat. De overheidsjurist bestaat alleen al om die reden evenmin. Desalniettemin zal ik een aantal kwaliteitseisen formuleren waaraan een jurist die bij de overheid w e r k t , zou m o e t e n voldoen. Die eisen lijken bijna het tegendeel van wat er in de wandelgangen over dé (?) jurist wordt gezegd. Typeringen als "difficulteerder" ("zo kan het niet"), eerder probleemzoekend dan probleemoplossend (niet: "een betere optie is de volgende:..."), omslachtig en verhullend formulerend ("niet ondenkbaar is dat bij de daadwerkelijke implementatie van de thans voorgestane optie...") zal een ieder herkennen. Ik ben ervan overtuigd dat een jurist die bij de overheid werkt iemand is die idealiter: • zich verplaatst in de vraagsteller (in de praktijk veelal een beleidsmedewerker); • zich continue vergewist van het beleidsdoel en zich committeert aan dat doel zodat zijn inzet transparant gericht is op het bereiken van dat doel; • beschikt over vakkennis die hij in bovenbedoeld beleidsproces effectief inzet; • daarbij (mentaal) flexibel is, maar tegelijkertijd vanuit zijn professionaliteit grenzen stelt. Gerrit Jan Olthoff is directeur Maritieme zaken bij het directoraat generaal Transport en Luchtvaart van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

202

In potentie zal een beetje jurist, althans eentje die door een ordentelijk selectieproces bij de overheid is gerold, wel beschikken over bovengenoemde, om het modern te zeggen, competenties. Maar worden ze ook ontwikkeld, onderhouden en in de praktijk gebracht, die past bij het huidige tijdsgewricht? Daarvoor zal aan een aantal randvoorwaarden moeten zijn voldaan. Zowel in organisatorische zin als in termen van leiderschap. Belangrijk is dat de jurist vroegtijdig in de beleidscyclus betrokken wordt. Op die manier wordt bewerkstelligd dat er niet pas op een laat (politiek/bestuurlijk veelal té laat) moment al dan niet prohibitieve juridische bezwaren naar voren worden gebracht. Tegelijk wordt voorkomen dat de jurist als "difficulteerder" wordt beschouwd en daardoor extra w o r d t g e m e d e n . M e t a n d e r e w o o r d e n : een n e e r w a a r t s e spiraal w o r d t zo voorkomen. Bedoeld vroegtijdig inschakelen wordt vergemakkelijkt indien de gekozen organisatievorm geen belemmering vormt, j e kunt je dus de vraag stellen of het concentreren van juridische expertise in aparte stafdiensten bijdraagt aan de door mij voorgestane integratie van de juridische functie in de beleidscyclus. Een continue betrokkenheid bij de totstandkoming van het beleid en het voortdurend onderhouden van de feitelijke contacten die daarmee samenhangen, zijn omstandigheden die appelleren aan de door mij hiervoor genoemde kwaliteitseisen c.q. competenties. Een formele, maar door de betrokkenheid ook werkelijk ervaren eigen verantwoordelijkheid voor de uitkomst, doet dan de rest. Kortom, kies een organisatievorm die een katalysatorfunctie vervult. Aldus v e r d a m p t o o k de r e g e l m a t i g veronderstelde t e g e n s t e l l i n g tussen de beleidsmedewerker en de jurist. Afgezien van de inbreng van de eigen, specifieke, v a k k e n n i s en de d a a r m e e samenhangende professionaliteit (o.a. de hiervoor aangehaalde kwaliteit om blijvend eager te zijn op het stellen van juridische g r e n z e n ) , zou er geen verschil mogen zijn tussen beide typen medewerkers. Men werkt immers in dezelfde politieke, bestuurlijke en ambtelijke context, dus hoezo een verschil?! Een eis die - tot slot - op het punt van leiderschap kan worden gesteld om de hiervoor bedoelde integratie van de juridische functie te faciliteren, vloeit logisch voort uit het voorafgaande. De jurist dient zijn eigen speelveld te kennen, evenals de beleidsmedewerker. Voor beiden geldt: vrijheid in gebondenheid. Er dient met andere woorden te worden geappelleerd aan de eigen professionaliteit, waarbij helder is wat de marges en grenzen zijn, en er een gedeeld beeld bestaat over het te bereiken doel. De leidinggevende dient te zorgen voor een helder eindbeeld evenals voor de bedoelde afbakening. Tegelijkertijd dient hij te bewerkstelligen dat beide speelvelden blijvend met elkaar in verbinding staan met een gedeelde focus. Samenvattend, ik ben ervan overtuigd dat een jurist die bij de overheid werkt, die bereid is te streven naar het ontwikkelen van de door mij genoemde competenties, een goede en zeer nuttige bijdrage kan leveren aan het ontwikkelen van een effectief overheidsbeleid. Bovendien vormt een klimaat van samenwerken niet alleen een vruchtbare voedingsbodem voor prestaties, maar ook voor ambtelijk welbevinden!

Panta rei; ook voor juristen!

203

Panta rei; ook voor juristen!

mr. P.H.J. Smeets

MPA*

Inleiding Bij het verzoek om een bijdrage te leveren aan dit boek, werd de vraag gesteld door wie ik me laat inspireren. Dat zette mij aan tot nadenken, waarbij vele namen mij in gedachten kwamen. Dikwijls dierbare herinneringen uit mijn ambtelijke bestaan k w a m e n naar boven, leermeesters uit mijn universitaire tijd trokken in mijn hoofd voorbij, maar de vraag bleef knagen wie ik nu kon noemen als inspirator. Naarmate die vraag moeilijker te beantwoorden bleek, begon ik na te denken over waarom ik niet één naam kon n o e m e n , maar steeds aan veel verschillende personen moest d e n k e n . Mijn conclusie was dat ik het geluk heb gehad deze personen te o n t m o e t e n en mee samen te werken, en dat zij elk voor mij hun waarde hebben gehad in een bepaalde tijd en context. Het is dus geen ondankbaarheid dat ik niet één of meer specifieke namen noem, maar een besef van de waarde van de bagage die ik van elk van hen heb meegekregen. Het is de kunst deze bagage met j e mee te nemen en verder te gebruiken in nieuwe omstandigheden. O p het moment dat ik dit schrijf, liggen de beelden van bomaanslagen in de metro en op een bus in Londen nog vers in mijn geheugen. Dramatische gebeurtenissen met hartverscheurende beelden kwamen de huiskamer binnen. Ieder verwerkt zo'n gebeurtenis op zijn eigen manier. O p de avond van de aanslag viel mij het optreden van premier Blair in het bijzonder op. Hij hield na zijn terugkeer uit Schotland, waar hij was vanwege een top van de G8, een toespraak vanuit zijn ambtswoning in D o w n i n g Street 10. Het was een toespraak waar ik met bewondering naar heb gekeken. Hij gaf duidelijk blijk van zijn emoties, maar straalde tegelijkertijd een grote rust en zekerheid uit. Hij slaagde er in vastberaden te zijn, zonder over te komen als ongevoelig voor emoties. Vervolgens was er later de indrukwekkende toespraak van Ken Livingstone, de burgemeester van Londen, in Hydepark. Iedereen die geïnteresseerd is in communicatie zou de beelden van deze toespraak op internet of elders moeten opzoeken. Voor mij waren beide gelegenheden voorbeelden van optredens van personen die er in slagen op een bepaald m o m e n t in een bijzondere context werkelijk leiderschap te tonen. Iemand die weet wat er gevoeld

Paul Smeets was tot medio 2004 werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hij was bij de Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving hoofd van de sector Statuut voor het Koninkrijk en van de sector Grondrechten. Hij is nu hoofd van de sector Luchtvaart van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. In 1997 voltooide hij de Master of Public Administration opleiding bij de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur.

204

MR. P.H.J. SMEETS MPA

wordt, die er in slaagt wanneer dat nodig is mensen vertrouwen te geven en de richting aan te geven van de weg die moet worden gegaan. Bij het afscheid van Karel Kraan als hoofddirecteur van H D J Z kom ik op dit onderwerp, omdat met Karel het gezicht van HDJZ vertrekt. Hij is als foundingfather van H D J Z de natuurlijke leider van de hoofddirectie geweest. En nu valt er dus een gat dat door een opvolger moet worden ingevuld. Voor mij is dit aanleiding om stil te staan bij wat we noemen de leiderschapscrisis die we overal in Nederland (en niet alleen in Nederland!) waarnemen. Ik voel me ontslagen van de verplichting om door middel van een hele rij literatuurverwijzingen aan te tonen dat er sprake is van een leiderschapscrisis. Je kunt geen krant opslaan, geen tijdschrift ter hand nemen of niet de televisie aanzetten of je wordt met de leiderschapscrisis geconfronteerd. Nederland is sinds Pim Fortuyn stuurloos, zo wordt gezegd, en is voortdurend met zichzelf bezig. Nederland is niet meer een land van stromingen, maar van s t e m m i n g e n , die in steeds sneller t e m p o van richting veranderen. Iemand schreef dat we geen helden meer hebben, maar dat we elke avond naar het uitkomt per e-mail of sms helden kiezen. Het zal duidelijk zijn dat deze helden maar een zeer beperkte houdbaarheidsdatum hebben. Provincialisme viert de boventoon en niemand leidt de Nederlandse burger in een steeds ingewikkelder wordende wereld. Ik gebruik bewust niet de term 'het Nederlandse volk'. Is er nog wel sprake van een volk? Bij gebrek aan eigen identiteit focussen we ons in de integratiediscussie op het gedrag van anderen. Balkenende is de minst populaire premier sedert jaren. Het ontbreken van leiderschap is dramatisch geïllustreerd door de uitslag van het referendum over de EU-grondwet. Coen Drion stelt in een redactioneel van het Nederlandsjuristenblad de vraag 'Waar zijn de goeroes?' 1 Hij constateert dat hij geen leermeester meer heeft (waar is zo iemand als Paul Scholten in deze tijd?). Hij wijt dit onder andere aan fragmentsering van de rechtsgebieden. Ik vraag mij of dit niet eerder een u i t d r u k k i n g is van wat we in de meer algemene maatschappelijke problematiek rond het ontbreken van leiderschap terugvinden. We worden niet meer door één persoon op één bepaalde wijze geïnspireerd. Daarvoor zijn de ontwikkelingen te divers en gaan de veranderingen te snel. Leiderschap wordt steeds meer door context en tijd bepaald. Als ik naar deze situatie kijk, kan ik het niet nalaten mij af te vragen naar welke leiders de collega's van H D J Z kijken. En welk beeld hebben we van een nieuwe leider na Karel Kraan? Is er wel behoefte aan een nieuwe leider of zitten we daar helemaal niet op te wachten? Indringende vragen die spelen bij het nadenken over hoe een hoofddirectie die bestaat uit zo'n honderd medewerkers waarvan professionaliteit wordt verwacht, moet worden geleid. Een veranderende wereld Dat de wereld snel verandert is een platitude of beter gezegd, een open deur. Dat m a g dan wel zo zijn, m a a r laten we echt tot ons d o o r d r i n g e n wat de veranderingen voor ons betekenen?

1

NJB 2005/24.

Paula rei; ook voor juristen!

205

Het is al heel wat jaren geleden dat Kenichi O h m a e de 'End of the nationstate' aankondigde. 2 Hij verkondigde dat staten dinosaurussen zijn die op hun eind wachten. Hij betoogde dat staten in het tijdperk van na de koude oorlog steeds m i n d e r in staat zullen zijn economische activiteiten te genereren. Z o zal geld ongecontroleerd over de gehele aarde stromen en kunnen staten hun munt niet meer beschermen. Het lot van staten wordt steeds meer bepaald door economische keuzes die elders worden gemaakt. De informatisering verkleint voortdurend de betekenis van grenzen. Consumenten verlangen een vrij verkeer van kapitaal en goederen. O h m a e betoogt dat staten hun economische invloed zijn kwijt geraakt aan wat hij n o e m t 'region states' die voor de burger en bedrijven voor het economisch welzijn van groter belang zijn dan de klassieke 'nation state'. Anno 2005 kan iedereen die de krant leest begrijpen wat O h m a e heeft bedoeld. Paul Frissen beschreef in zijn boek 'De virtuele staat' een welhaast anarchistische toekomst voor politiek en bestuur als gevolg van ontwikkelingen in de techniek. 3 Hij voorziet ontwikkelingen als toenemende onvoorspelbaarheid, chaos en hyperdifferentiatie. Het is onmogelijk op deze plaats in te gaan op het boek op een wijze die Paul Frissen recht doet, maar een ieder die zich verbaast over het gebrek aan sturingsmogelijkheden in deze tijd doet er goed aan het boek tot zich te nemen. Een derde ontwikkeling wordt wel de 'dramademocratie' genoemd. De Belgische socioloog Mark Elchardus schreef hier een zeer lezenswaardig boek over. 4 Zijn kernboodschap is dat de westerse democratieën in een overgangssituatie verkeren. We leven de facto in een nieuw soort samenleving, maar we weten daar nog niet goed mee om te gaan. De vertrouwde controlerende instellingen zoals het gezin, de zuilen en de daarmee v e r b o n d e n sociale organisaties, hebben aan belang i n g e b o e t . Dat gat is gevuld door de media, die de taak van sociale sturing hebben overgenomen. Die ontwikkeling is al begonnen in de jaren zestig, maar heeft zich sterk doorgezet vanaf het midden van de jaren tachtig. Met de komst van de commerciële radio en televisie is de situatie definitief gekanteld. De media en vooral de reclame oefenen een steeds sterkere invloed uit op onze ideeën, gevoelens en gedragingen. Het lijkt net of we individueel keuzes kunnen maken, maar per saldo is het keuzerepertoire zeer beperkt. Hij schrijft over het wantrouwen tegenover de politiek waarin de media een heel grote rol spelen. Twee zaken spelen hierbij een rol. De media hebben zich een quasi-monopolie weten te verwerven in de politieke communicatie en meningsvorming. Van belang is daarbij zowel de manier waarop burgers worden aangesproken als de vorm die de programma's zelf aannemen. In de directe en dagelijkse confrontatie tussen burgers en politici via de media worden burgers aangesproken als individuele consumenten die op ieder gewenst moment hun keuze kunnen bepalen op grond van wat de media hen aan alternatieven voorschotelen. De media dragen bij aan het w a n t r o u w e n t e g e n o v e r de politiek d o o r aan te sluiten bij een trend van wat hij n o e m t 'responsabilisering'. Het thema van schuldigen en slachtoffers vormt een rode 2

Kenichi Ohmae, The eud of the nation state, The Free Press 1995. P.H.A. Frissen, De Virtuele Staat, Academie Service 1996. 4 Mark Elchardus, De Dramademocratie, Lannoo 2002. 3

206

MR. P.H.J. SMEETS MPA

draad in de p r o g r a m m a ' s van vooral de commerciële o m r o e p e n . De politiek w o r d t a a n g e w e z e n als schuldige voor v o o r t d u r e n d wisselend persoonlijk ongenoegen. De k r i n g l o o p van de vierjaarlijkse politieke stembusgang dreigt daardoor, zo concludeert Elchardus, te verworden tot een continu draaiende, "infernale cirkel die persoonlijke frustraties verwerkt tot publiek ongenoegen." Het zal duidelijk zijn dat ik deze drie boeken beschouw als inspirerend om na te denken over onze o m g e v i n g . De wereld is in beweging. Verschijnselen als de mondialisering ( O h m a e ) , de informatisering en de invloed van de techniek (Frissen), de invloed van de media (Elchardus) zijn maar drie duidingen van de grote veranderingen die plaatsvinden. We herkennen de verschijnselen overal. O p een ministerie als Verkeer en Waterstaat zijn de invloeden van de EU, de opkomst van nieuwe markten (denk aan India en China), de invloed van nieuwe technieken en de invloed van de media elke dag merkbaar. G e n o e m d e verschijnselen zijn al geruime tijd voorwerp van debat en analyse. Maar voordat goed en wel conclusies zijn getrokken over de gevolgen, kunnen weer nieuwe grote ontwikkelingen worden gesignaleerd. Sommigen menen dat we midden in een overgang zitten van economisch gestuurd denken met het uitgangspunt van de vrije markt als leidend beginsel, naar een dominant concept van nieuwe overheidszorg voor veiligheid (terrorismebestrijding, meer blauw op straat), bescherming van de burger (de overheid moet zorgen voor bescherming tegen alles wat kwaad is in de samenleving) en voor milieu (broeikaseffect en luchtkwaliteit). In deze snel veranderende context moet de overheid opereren. Het beleid verandert voordat een begin is gemaakt met de uitvoering ervan. Procedures worden ingezet, maar voordat die zijn afgerond wordt van koers veranderd, waardoor de overheid als het ware over zijn eigen benen struikelt. Zij heeft daarbij niet meer als voorheen het als vanzelf geldende overheidsgezag ter beschikking, maar treedt op als sturende of faciliterende partij. Tegelijkertijd is rechtmatigheid van optreden en legitimatie via wet- en regelgeving een blijvend uitgangspunt. De overheid moet als een kameleon van kleur kunnen veranderen, al naar gelang de rol die wordt vereist. Rolvastheid is evenmin als richting van het beleid een gegeven. Het recht als anker? Resultaat van het v o o r g a a n d e is dat er nauwelijks nog ankers zijn waar de beleidsmaker zich aan kan vasthouden. De eigen rol is onzeker en politieke koers kan zeer snel omslaan. In deze omstandigheid kan het recht wellicht een anker vormen dat houvast biedt. Het recht is enerzijds instrumenteel om aan nieuwe beleidsrichtingen vorm te geven. Beleidsbeslissingen moeten in een vorm worden gegoten die past binnen de democratische rechtsstaat. Dat noopt tot reflectie en kan daarmee een dempende werking hebben op al te grote wendingen in het beleid. Dat kan strekken tot bescherming van gerechtvaardigde belangen van burgers, o n d e r n e m i n g e n , andere overheden etc. Zo bezien draagt het recht bij aan het vertrouwen dat burgers in de overheid zouden moeten hebben. O m deze rol te kunnen vervullen moet het recht, en derhalve de jurist die met het recht moet

Panta rei; ook voor juristen!

207

werken, meebewegen. Is hij hier niet toe in staat, dan zal de jurist alleen maar als een obstakel voor noodzakelijke verandering worden gezien. Dan leidt een op zich zelf juist uitgangspunt van betrouwbaarheid tot starheid, waardoor het beleid geneigd zal zijn het recht te negeren. Dit heeft op zijn beurt weer onvoorspelbare gevolgen, bijvoorbeeld door voor de overheid negatieve rechterlijke uitspraken, met frustratie van het beleid als gevolg. Hierdoor ontstaat een vicieuze cirkel van aanwezig wantrouwen dat voor het beleid onvoorspelbare uitkomsten van juridische procedures tot gevolg heeft, waardoor het wantrouwen tegen juristen en het recht weer wordt gevoed. Met de noodzaak van meebewegen bedoel ik niet het in meer of mindere mate in bureaupolitieke processen verloochenen van de eigen (rechtsstatelijke) beginselen. Bewegen wil in mijn ogen zeggen dat de jurist het beleid mee moet vorm geven, mee helpen richting te zoeken om steeds weer nieuwe kaders te formuleren voor het overheidsoptreden die voldoen aan de beginselen van de rechtsstaat. Hij moet ook op zoek gaan naar nieuwe juridische wegen om rechtsbetrekkingen vorm te geven en instrumenteel te k u n n e n zijn aan het nieuw te formuleren beleid. Juridische instrumenten uit het verleden zijn steeds minder bruikbaar in nieuwe situaties. Steeds weer zal van voren af aan gezocht moeten worden naar optimale juridische arrangementen om in nieuwe contexten van beleid en rolopvattingen van de overheid beleid te k u n n e n realiseren. Vastigheden uit het verleden staan v o o r t d u r e n d ter discussie. Van de jurist wordt gevraagd hier niet bang voor te zijn, maar op pad te gaan om het nieuwe te ontdekken. Hij moet niet uitgaan van wat hij al kent of weet, maar hij zal met zijn vakkennis en ervaring als bagage op zoek moeten gaan naar nieuwe methoden en ontwikkelingen. Onzekerheden horen daarbij. Dat is niet makkelijk voor de jurist die vanuit het wezen van zijn professie juist steeds is op zoek naar zekerheid. Het vraagt een omslag in denken en handelen die niet vanzelf komt. HDJZ is een aantal jaren geleden ontstaan vanuit een behoefte de juridische kwaliteit van het ministerie van Verkeer en Waterstaat te versterken. Dat vereiste een bepaalde instelling, waarbij, wellicht wat te ongenuanceerd gesteld, dienstbaarheid aan het beleid uitgangspunt was. Nu zijn we, zoals ik hiervoor heb betoogd, op een punt aanbeland waar, met behoud van de bereikte kwaliteit, nieuwe stappen in de ontwikkeling van H D J Z moeten worden gezet. De jurist bij H D J Z moet samen met de beleidsmakers op weg om nieuwe wegen te ontdekken. Dit houdt ook in dat aan de leiding van een juridische afdeling nieuwe eisen moeten worden gesteld. Leiderschap Zoals ik hiervoor al heb aangegeven, ben ik van mening dat leiderschap bepaald wordt door context en tijd. Er is niet één type leider die het goed of fout doet. Het hoofd van een juridische afdeling 25 jaar geleden gold als leider vooral vanwege zijn kennis op het werkterrein en de deskundigheid die hij daardoor uitstraalde richting de politieke leiding van het departement. Een dergelijk soort leiderschap is nu niet meer goed denkbaar, al was het maar omdat het volstrekt onmogelijk is op alle terreinen van het recht evenveel verstand te hebben. Ik heb betoogd dat het voor de jurist op een departement noodzakelijk is op zoek te gaan naar nieuwe wegen. Hij moet vaststaande arrangementen ter discussie durven

208

MR. P.H.J. SMEETS MFA

te stellen. Hier is naast kennis van zaken, creativiteit en durf voor nodig. Vanuit een opvatting van een nieuwe rol van de juridische afdeling, moet worden nagedacht wat dit van de medewerkers vraagt. Een veranderingsproces moet immers door de medewerkers worden gedragen. En dan is de logische vervolgvraag wat de medewerkers voor leiding nodig hebben om de nieuwe rol die van hen wordt gevraagd, te kunnen vervullen. Duidelijk is dat niemand hen kan zeggen 'hoe het moet'. In de juridische professie op een departement zal de leider als 'leidraad, b r o n , mijn houvast' zoals iemand het eens noemde, niet meer k u n n e n slagen. Wat nodig is, is iemand die aanvoelt wat de behoeften zijn van de medewerkers, die de o n t w i k k e l i n g e n binnen en buiten het departement 'kan lezen' en aan de hand daarvan richting kan geven. Maar wellicht is het nog belangrijker dat hij kan inspireren, vertrouwen geeft en uitnodigt tot het bewandelen van nieuwe paden. Het is in dit bestek niet goed mogelijk om de vraag uit te diepen op welke wijze aan het v o o r g a a n d e vorm kan worden gegeven. D e g e n e die aan het hoofd van de afdeling komt te staan moet bovendien ook zijn eigen stijl kunnen ontwikkelen. Wellicht is het voorgaande te karakteriseren als iemand die niet met vaste hand leidt door zelf alles te weten, maar medewerkers in staat stelt in voortdurend onzekere omstandigheden hun juridische en ambtelijke kwaliteiten optimaal te combineren. Afsluiting Voor de titel van dit stuk heb ik de Griekse u i t d r u k k i n g 'Panta R e i ' gebruikt. De uitdrukking is afkomstig van de Griekse filosoof Heraclitus. 5 Het betekent 'alles stroomt' en is de uitdrukking van de opvatting dat alles voortdurend aan verandering onderhevig is. De filosofie van Heraclitus impliceert dat alle wetten statisch en dus kunstmatig zijn. Wetten kunnen de werkelijkheid niet weergeven, noch kunnen ze de werkelijkheid vorm geven. Deze opvatting werd sterk aangevallen door latere filosofen, met name door Plato, die in absolute waarheid geloofde en beweerde dat een perfecte staat kon worden ingericht door gebruik te maken van perfecte wetten. Wij zijn in onze klassieke juridische opleidingen vooral in de traditie van Plato geschoold. Het zal duidelijk zijn dat ik mij afvraag of we toch in het recht niet wat meer aandacht moeten besteden aan de filosofie van Heraclitus. D e wet die vandaag g o e d is, is dat morgen niet meer. Dat vereist een hele omschakeling in het denken. De vraag werd gesteld naar door wie ik word geïnspireerd. Z o n d e r namen te n o e m e n heb ik geprobeerd daar een antwoord op te formuleren. Ik heb het voorrecht gehad een groot aantal personen op mijn weg te mogen vinden die mij allen in een bepaalde tijd en context veel hebben geleerd. Niet om te kopiëren, maar om met die bagage verder te kunnen bouwen aan mijn juridische en ambtelijke professionaliteit. Ik laat mij niet alleen inspireren door personen, maar ook door verschillende opvattingen en denkwijzen. Ik heb drie in mijn ogen belang-

5 Heraclitus leefde van 536 tot 470 voor Christus in Ephesus, hij werd ook wel de 'wenende wijsgeer' genoemd omdat hij, naar het schijnt, de aarde enkel als een tranendal kon beschouwen; het zal duidelijk zijn dat ik zo ver niet wil gaan.

Panta rei; ook voor juristen!

209

wekkende boeken genoemd. Die boeken bevatten niet de waarheid, maar zijn elk een aanzet tot verder lezen en nadenken. Overal neem je een stukje van mee. Met deze ogen kijk ik ook naar leiderschap. Aan het eind van de inleiding stelde ik de vraag aan welk soort leiderschap H D J Z behoefte heeft. Het antwoord op die vraag wordt zeer gecompliceerd doordat leiderschap een heel moeilijk te duiden begrip is. Zoals ik met de gebeurtenissen bij de bomaanslagen in Londen heb geprobeerd te illustreren, wordt leiderschap steeds in hoge mate door de context bepaald. Dit geldt evenzeer voor het leiding geven aan juristen in een steeds veranderende omgeving. Leiderschap dat ons op weg helpt bij de omslag in het denken van 'perfecte wetten' naar een benadering die meer past bij een voortdurend proces van verandering, eist nieuwe vaardigheden. G r o n d i g e kennis van het juridische vak is onontbeerlijk, maar er is meer nodig. Ik heb hiervoor de termen inspireren en vertrouwen geven gebruikt. O p weg naar de verdere ontwikkeling van H D J Z in een veranderend ministerie van Verkeer en Waterstaat en in een veranderende samenleving zijn dit volgens mij kernbegrippen van leiding geven. In mijn bagage zit ook wat Karel mij heeft bijgebracht. Niet alleen bij HDJZ, maar al in de tijd daarvoor bij Binnenlandse Zaken heeft hij mij geleerd hoe je effectief met organisaties kunt omgaan, hoe belangrijk het is om te blijven werken aan kwaliteit en hoe je vruchtbaar kunt inspelen op omstandigheden om je heen. Voor die bagage ben ik hem dankbaar en ik doe daar mijn voordeel mee. Ik wens hem veel succes in zijn loopbaan als rechter en geluk met zijn familie in Friesland.

210

Recht en Politiek

211

Recht en Politiek

dr. S.B.

Ybema*

Juristen wordt tijdens hun studie reeds op het hart gedrukt om het recht vooral scherp af te kaderen van de politiek. Het recht is normatief en indien men verzuimt wettelijke verplichtingen na te leven stelt men zichzelf bloot aan allerlei juridische gevolgen. Politiek suggereert een vrijheid van keuze, diplomatie en onderhandelingen. Echter, in de praktijk is het strikte onderscheid tussen recht en politiek vaak slechts een halve waarheid. De Wet wordt gemaakt door politieke organen, via politieke procedures en vaak voor politieke doeleinden. De Wet in Nederland is een product van ons Nederlandse politieke systeem. Het heeft primair tot doel om de orde tussen burgers onderling te handhaven, het eigendom van burgers te beschermen, de redelijke verwachtingen tussen burgers onderling in te kaderen en te structureren, etc. Het recht dient, evenals de politiek, de doelstellingen van de maatschappij. In het Internationale recht, tussen Staten onderling, is dit zeker niet anders. Sterker nog, recht en politiek zijn zelden zo sterk met elkaar verweven als op het internationale toneel. In het verleden werd wel beweerd dat Internationaal recht de kwalificatie "recht" niet w a a r d i g was, aangezien Staten per definitie juist soeverein zijn en het Internationaal recht regelmatig niet wordt nageleefd, mede omdat geen effectieve Internationale rechterlijke macht bestaat om hiertegen op te treden. Hier komt bij dat de wijze waarop Staten handelen (en al of niet bereid zijn het recht na te leven) een grote, volgens sommigen zelfs disproportionele, invloed kan hebben op de ontwikkeling van het Internationale recht. Internationaal recht zou niets meer zijn dan louter politiek en diplomatie. Deze beperkte opvatting van het Internationaal recht is inmiddels in jurisprudentie nadrukkelijk verworpen. Vaststaat dat bijna alle Staten de principes van het Internationaal recht (en de daaruit voortkomende verplichtingen) bijna altijd naleven. Als Directeur Juridische Zaken van het ministerie van Defensie is het internationale recht een onderwerp waar ik - in mijn Directie - zeer regelmatig mee van doen heb. In dit kader wordt veel samengewerkt met collegae van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De inzet van de krijgsmacht bij vredesmissies in het buitenland gaat gepaard met Verdragen, Memoranda of Uu derstan ding en Status of Farces Agrcemcnts met bondgenoten en host nations. Vredesmissies vinden plaats op basis van een internationaal-rechtelijke grondslag, meestal een mandaat van de Verenigde Naties. Dit is een complexe juridische omgeving en men kan dan ook regelmatig tegen een complex probleem aanlopen. In mijn rol als Directeur Juridische Zaken geldt daarbij dat van de overheidsjurist, gezworen tot trouw Seerp B. Ybema is directeur Juridische Zaken bij het ministerie van Defensie.

212

DR. S.B.

YBEMA

aan de Grondwet, verwacht wordt dat deze in staat is om een juridisch zuiver en integer oordeel te geven. Tevens wordt van de overheidsjurist verwacht dat hij deze politieke werkelijkheid, gevoeligheden en wenselijkheden niet uit het oog verliest. Vaak liggen deze belangen in eikaars verlengde. Soms kan zich echter een situatie v o o r d o e n waarin deze belangen in meerdere of mindere mate met elkaar op gespannen voet komen te staan. Indien men op dit snijvlak verkeert, kan men dan enige lastige momenten meemaken. Achtergronden operatie Allied Force Z o geldt ter illustratie het advies dat ik werd verzocht te geven over het militair ingrijpen door de N A V O in het kader van operatie Allied Force. Deze operatie vond plaats in 1999 en had tot doel de Bosnische president Milosevic aan de onderhandelingstafel te krijgen. Zijn repressieve beleid tegenover de etnische Albanezen leidde beginjaren negentig tot een gewapende strijd in Kosovo die in 1998 zo hoog oplaaide, dat hij ook de omringende landen dreigde aan te steken. Er kwamen bovendien steeds meer signalen van gruweldaden door Servische militaire en politie-eenheden en ongeregelde milities tegen de Albanese Kosovaren. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties besloot met het o o g op de snel verslechterende mensenrechtensituatie in Kosovo op 24 oktober 1998 in resolutie 1203 tot de oprichting van een Kosovo Verificatiemissie (KVM). De regering van Joegoslavië beloofde garant te staan voor de veiligheid van de waarnemers, maar toonde in de praktijk weinig bereidheid om mee te werken aan de uitvoering van resolutie 1203. Nadat de KVM was mislukt, deed de internationale gemeenschap vanaf 6 februari 1999 een nieuwe poging de Serviërs en de Albanese Kosovaren aan de onderhandelingstafel te krijgen. Ditmaal in het Franse R a m b o u i l l e t . De Serviërs weigerden echter, ondanks grote pressie van zowel de V N als de NAVO, het voorgelegde akkoord te tekenen. China en Rusland blokkeerden een resolutie van de Veiligheidsraad, maar op 22 maart 1999 gaf de Noord-Atlantische Raad aan NAVO secretaris-generaal Javier Solana toestemming om luchtaanvallen uit te voeren op doelen in de Federale Republiek Joegoslavië. Het argument hiervoor was dat de humanitaire ramp die zich in Kosovo begon af te tekenen, geen verder uitstel gedoogde. O p 9 j u n i gingen de Joegoslavische autoriteiten a k k o o r d met een s t a a k t - h e t - v u r e n en een gefaseerde t e r u g t r e k k i n g van alle eigen eenheden uit Kosovo. Een dag later schortte de NAVO de luchtaanvallen op en op 20 juni eindigde operatie Allied Force. Juridische overwegingen Het bovenstaande lijkt een simpel verhaal. De juridische grondslag voor het betreffende o p t r e d e n van de N A V O was op dat m o m e n t echter discutabel. D e m a n d a t e r e n d e s t r e k k i n g van de toen op tafel liggende resolutie van de Veiligheidsraad was omstreden en werd niet door de hele wereldgemeenschap als een legitieme grondslag voor gewapend optreden beschouwd. Voordat de daadwerkelijke inzet in het kader van Allied Force plaatsvond, werd desgevraagd door de Directies Juridische Zaken van Defensie en Buitenlandse Zaken een j u r i d i s c h e evaluatie gegeven van de mogelijkheden tot optreden in Kosovo. Vanzelfsprekend rustte een grote d r u k op de juridische advisering aangezien de politieke wenselijkheid tot ingrijpen zeer nadrukkelijk bestond en door de

Recht en Politiek

213

N A V O - l a n d e n breed werd gedeeld. De kneedbaarheid van het Internationale recht brengt een jurist snel in de verleiding om de rechtsopvatting naar deze politieke wenselijkheid te schikken. Desondanks werd door mijn directie (en de Directie juridische Zaken van Buitenlandse Zaken) het juridische advies gegeven dat op dat m o m e n t niet voldoende juridische grondslag bestond voor militair ingrijpen. Uiteindelijk ontwikkelde de situatie in Kosovo zich echter dusdanig, dat een juridische grondslag ontstond in de vorm van humanitaire interventie. De opvatting van de Nederlandse regering was dan ook dat voor ingrijpen wel voldoende grondslag bestond; de bombardementen hebben, met steun en deelname van Nederland, doorgang gevonden. Dit ingrijpen zal in toekomstige gevallen mogelijk baanbrekend blijken voor de spelregels omtrent humanitaire interventie. De vraag kan gesteld worden of door de juristen van Defensie en Buitenlandse Zaken aanvankelijk een goed advies is gegeven. De politieke wenselijkheid van het ingrijpen was voor velen helder. H o e is het aanvankelijk negatieve juridische advies in te passen in het besef dat het Internationaal recht en de politiek vaak zo nauw zijn verbonden? Zijn juristen juist niet verplicht om probleemoplossend mee te denken? Werd hier niet het cliché geïllustreerd dat Juristen als beroepsgroep sterker zijn in het uitleggen waarom iets niet kan dan een manier te zoeken waarop iets wel kan? Een stalen kabel In mijn perceptie was geen andere juridische advisering van de Directies Juridische Zaken van Defensie en Buitenlandse Zaken mogelijk op het moment waarop die werd gegeven. Vanzelfsprekend bestaat voor de overheidsjurist een plicht tot loyaliteit jegens zijn minister/de overheid. Die loyaliteit bestaat uit de verplichting om oplossingsgericht te adviseren, maar dient in de eerste plaats te bestaan uit een zuiver en integer juridisch advies. Niet alleen vanwege morele, maar voornamelijk om praktische redenen. Immers, zodra een overheidsjurist zijn advies gaat buigen naar de politieke wenselijkheid en met alle winden mee waait, heeft hij, welhaast per definitie, niet gewezen op de mogelijke risico's en zal een bewindspersoon niet zijn voorbereid op eventuele consequenties. Dit zal zeker het geval zijn in situaties waarin de politiek iets wenst, de overheidsjurist problemen signaleert en de politiek iets anders wil horen. Dit betekent overigens niet dat een overheidsjurist niet flexibel dient te zijn. Integendeel, eenoverheidsjurist dient zo veel mogelijk mee te bewegen met zijn politieke leiding, maar wel dient hij daarbij altijd de juridische grenzen te bewaken en deze niet te overschrijden. De Juridische advisering dient een boei te zijn met enige speling, doch door een stalen kabel verankerd. Zodra een overheidsjurist zich opstelt met all sail and tw auchor is hij binnen zijn eigen organisatie, en voor zijn eigen minister, een risicofactor geworden. Er mag nooit rolverwarring plaatsvinden tussen de politieke besluitvorming en het juridische advies. In het kader van operatie Allicd Force heeft dit niet plaatsgevonden. De Directies Juridische Zaken van Defensie en Buitenlandse Zaken hebben hun verantwoordelijkheid genomen. Dat vervolgens een nieuwe situatie zich ontwikkelde en door de politiek reeds eerder werd besloten tot een beginselbesluit tot ingrijpen, duidt niet op een verstoorde v e r h o u d i n g of dat aanvankelijk een "verkeerde" beslissing is genomen. Het duidt er slechts op dat de politiek zijn eigen verantwoordelijkheid heeft.

214

Slotwoord Door politici en ambtenaren zal regelmatig verantwoording dienen te worden afgelegd voor de door hen genomen beslissingen. In het kader van de juridische advisering omtrent operatie Allied Force kwam dit moment voor mij persoonlijk bij de hoorzittingen die werden gehouden door de Tijdelijke Commissie besluitvorming bij uitzendingen. Conform de onderzoeksopdracht van de Kamer werden door deze commissie alle vredesoperaties in het voormaligjoegoslavië (inclusief Kosovo) integraal onderzocht, althans voor zover Nederland daaraan in personele zin heeft bijgedragen. Ook de Juridische advisering kwam daarbij aan de orde. In de hoorzitting kwamen de hierboven genoemde verschillende verantwoordelijkheden van de overheidsjurist en die van de politieke besluitvormers helder naar voren. 1 Het gesprek had voornamelijk betrekking op de juridische legitimiteit van Allied Forcc en de leer van humanitaire interventie in zijn algemeenheid. De uiteindelijke politieke besluitvorming kwam in dit gesprek zijdelings aan de orde. Aan de verbinding tussen de twee werd geraakt toen mij werd gevraagd wat de opvatting van de minister was over de door mij verstrekte juridische adviezen. Ik heb hierop slechts geantwoord dat ik niet heb waargenomen dat hij mijn mening niet deelde. Overigens is onlangs door de minister van Defensie en de Minister van Buitenlandse Zaken in de Tweede Kamer het standpunt verdedigd dat ambtelijke (en dus ook juridische) adviezen bij beleidsvorming in beginsel niet openbaar worden gemaakt. Ik zie dit als een onderkenning van het feit dat het juridisch advies geen voorwerp hoort te zijn van politieke discussie. Het zou mij verbazen als mijn collega Karel Kraan in zijn loopbaan niet ook wel eens in een soortgelijke situatie terecht is gekomen en dan overeenkomstig heeft gehandeld.

1

Kamerstukken II, 1999/00, 26 454, nr. 10.

Het in beginsel-beginsel. Over het profiel van de overheidsjurist in de moderne rechtsstaat 215

Met in beginsel-beginsel Over het profiel van de overheidsjurist in de m o d e r n e rechtsstaat

prof. mr. A. van Hall* Inleiding Wat kenmerkt juristen in het algemeen en overheidsjuristen in het bijzonder? Hoe dienen ze zich te handhaven in een steeds veranderende wereld, waarin de vlucht naar flexibel beleid de keuze voor stevige wetgeving lijkt te beïnvloeden? Zijn juristen hinderpalen op de weg naar snelle politieke successen, of faciliteren ze juist de politiek-bestuurlijke omgeving, waarin ieder zijn best doet om aan de waan van de dag te ontsnappen? Zijn overheidsjuristen de waterkering tegen opportunisme, de waterscheiding tussen wat politiek correct bevonden wordt en wat ten diepste de vaste waarden zijn waarvan in beginsel niet afgeweken mag worden? Zit in dat 'in beginsel' niet precies wat juristen behoren te doen: aangeven wat rechtens is en eventueel kan, zonder de politiek-bestuurlijke realiteit in de m o d e r n e rechtsstaat uit het o o g te verliezen? Een v e r k e n n i n g naar de profielen van de overheidsjurist en de mens daarachter. Eigenschappen Er zijn niet zoveel jongeren die al op school zeker weten dat ze rechten willen studeren. Anders dan bijvoorbeeld bij geneeskunde, waarvoor op jonge leeftijd enige passie kan ontstaan omdat de omgeving vooral uit artsen bestaat, is het juridisch métier niet het eerste waar je in je pubertijd reikhalzend naar uit ziet. Meestal is rechten een negatieve keus: je moet toch wat wanneer andere studierichtingen zijn afgevallen. Echter - en dat is leuk om te zien gebeuren - gaande de rit blijkt 'rechten' bepaald geen saai vak te zijn. Integendeel: het vangt in spelregels al hetgeen zich dagelijks in de samenleving aan j e voltrekt. Strafrecht levert de meest aansprekende voorbeelden, maar ook het burgerlijk recht en het bestuursrecht leveren aantrekkelijke herkenningspunten op. Kortom, de student groeit in het recht, en de vraag is alleen nog welke richting het meest bij hem past. Voorbijgaand aan allerlei argumenten om andere keuzen te doen, bepaal ik mij tot hen die het bestuursrecht als afstudeerrichting kiezen. Daarmee snijden ze wegen af naar het bedrijfsleven of delen van de advocatuur. Ze zullen een baan vinden bij de overheid - vroeger een zeer betrouwbaar werkgever, nu nog steeds een werkplek met een zekere mate van beschutting. Alfred van Hall is dijkgraaf van het waterschap Hunze en Aa's en deeltijdhoogleraar Waterstaats- en Waterschapsrecht aan de Universiteit Utrecht; tevens is hij voorzitter van de Commissie van Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW).

2l6

PROP. MR. A.

VAN

HALL

Mijn ervaring met doctoraalstudenten die naar de overheid vertrekken leert dat ze betrokkenheid tonen bij de publieke dienst, iets willen bijdragen aan het algemeen belang en de samenleving in al zijn verschijningsvormen willen dienen. Het zijn geen vechtersbazen die zich spiegelen aan vermaarde advocaten, maar veeleer mensen niet een bescheiden ego, die met hard werken een positie bij een van de vier overheden (of aanverwante instellingen als zbo's) willen verwerven. Het zijn over het algemeen teamworkers, in het besef dat j e in het massieve overheidsapparaat alleen iets bereikt door goed te luisteren en in te spelen op wat de interne en externe omgeving aan signalen geeft. En misschien wat overdreven gezegd: het zijn wat meer defensieve dan offensieve mensen, meer introvert dan extravert, meer risicomijdend dan risiconemend, meer behoudend dan radicaal v e r n i e u w e n d : geen bevlogen wereldverbeteraars maar stabiele volgers van de maatschappelijke o n t w i k k e l i n g e n . In hoeverre een overheidsjurist van andere ambtenaren verschilt? Wellicht is daar veel over te zeggen. Mij beperkend zou ik menen dat juristen in het algemeen en overheidsjuristen in het bijzonder geleerd hebben achter wensen, vragen, verhalen en emoties van mensen (en politici en bestuurders zijn net mensen ...) de juridische context en kaders te zien. Goede overheidsjuristen - en ik gebruik hierna om hen aan te duiden nog slechts het begrip 'juristen' - kunnen goed analyseren, gestructureerd denken, van alle invalshoeken de voor- en nadelen noemen, en het juridisch domein vloeiend i n b r e n g e n in het veelzijdige palet van o v e r h e i d s h a n d e l e n , inclusief al zijn economische, ecologische, sociaal-culturele, ethische en filosofische aspecten. Het is mijn vaste overtuiging dat juristen in een maatschappelijk-bestuurlijke omgeving alleen overleven en van waarde zijn, wanneer ze een continue gerichtheid op en belangstelling voor de samenleving als gehéél hebben. Je moet veel lezen, luisteren, je verwonderen, praten, je op de hoogte stellen om wat de praktijk van alle dag aan informatie biedt te kunnen vertalen naar regelgeving en beleid. Die directe contacten met het dagelijks leven zouden een verdieping moeten vinden in een stevige en rijke persoonlijke o n t w i k k e l i n g . Intellectualiteit en eruditie zijn wellicht niet ieder gegeven, maar de spitse doch vluchtige, volkse N/i ..>..„ „ „ * , . „ i : * . . : t u : . . J t „ . , . . „ 1 , 1 , J „ 1,„„;. „ „ ,. „ „ ; , . . » . , „ „ „ 1,.,,- ; , , „ ; j ; r ^ u , , . , 1 , iviLll ^ - i l L l u a i m - i L un~v.il U I I V U I U U L I I U I ua:»ij vjin u n „ i v i n t i t^iz-ati u u J U I iui.n.11 var*

te beoefenen. Jurist bij 'de overheid' is overigens nog vrij breed: van de vergunningverlener bij een gemeente of waterschap naar de wetgevingsjurist die in een team concipieert wat de samenleving vele jaren als geldend recht zal gebruiken, en alles daartussen. Ik heb het niet over de (kleine?) groep meesters in de rechten, die het recht niet meester zijn. Het zijn titelvoerders, die - zo leert de praktijk - het vaak ver schoppen, al is dat meestal op grond van andere capaciteiten. Aan de kleine schets van het juristenprofiel voeg ik een hartenkreet toe. Meer dan totnutoe zouden de departementale werkgevers hun juristen in het begin van hun carrière m o e t e n opleiden via een tweejaarlijks roulatiesysteem, vergelijkbaar met de rechterlijke ambtenaren in opleiding (raio's). Tijdens hun loopbaan moet de 'édiication permanente' hoog in het vaandel staan. Organiseer korte cursussen ter bijscholing, en regel veldbezoeken bij medeoverheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen. Zeker in een tijd waarin de 'onderhandelende overheid' centraal staat en de stem van de samenleving veel indringender doorklinkt in beleid en

Het in beginsel-beginsel. Over het profiel van de overheidsjurist in de moderne rechtsstaat 217

regelgeving, zijn ervaringen ter plekke onmisbaar. De vis wordt immers op zee gevangen, en niet op een kantoorstoel in een afgesloten, veilige ruimte in een hoge Haagse bureaucratentoren. Apenkunstjes Het zal in het licht van het bovenstaande niet verbazen dat 'voorbeeldjuristen' voor de jonge jurist van groot belang zijn. Net zoals in het gewone leven, kunnen oudere, meer ervaren juristen de kneepjes van het vak overdragen. Ik noem dat het technisch handwerk: je hebt een i n s t r u m e n t a r i u m om de opgedragen taak te vervullen of de gestelde doelen te bereiken. Dat de 'aap op enig moment het kunstje kent' is echter niet genoeg om tot een gezaghebbend jurist uit te groeien. Gezag ontleen j e immers niet alleen aan een gedegen vakkennis, maar evenzeer aan een groeiend besef van de omgeving waarin je product tot stand en tot werking komt. O n z e tijd van specialisten ontbeert de generalist: die constatering doe ik met spijt, maar zij is het onvermijdelijk gevolg van de immense complexiteit van ons rechtsstelsel. Ik zie het generale deel van de specialist zich vooral manifesteren in het vermijden van territoriumdrift, hokjesdenken en egotripperij. Er moet een voortdurende honger zijn naar wat collega's vinden, er moet de bereidheid zijn positieve kritiek om te zetten in een beter werkresultaat, er moet honger zijn naar grensoverschrijdend denken (zowel fysiek als virtueel), er moet een gezonde, wetenschappelijke twijfel zijn aan eigen inzichten, en tegelijk voldoende stevigheid om in discussies overeind te blijven. De jurist bij de overheid moet bovendien flexibel kunnen omgaan met wat rechtens is en wat door 'hogeren', dé politiek, dé samenleving gevraagd wordt aan heroriëntaties op bestaande regelgeving. De jurist moet staan voor basale waarden en normen die onlosmakelijk bij een open democratie en een kwetsbare rechtsstaat horen; en tegelijk zal hij vooral in de ordeningswetgeving in staat moeten zijn flexibel in te spelen op een zich razendsnel veranderende en internationaliserende wereld. Overheidsjuristen zijn de stille werkers achter de politici en bestuurders, die door de vermeende 'ondragelijke saaiheid van het bestaan' gedwongen van alles willen veranderen en overal ad hoc op reageren. Kan alles wat moet: in beginsel ja; moet alles wat kan: nuancering gewenst. Juristen bij de overheid verdienen leidinggevenden die hart voor de publieke zaak hebben; die een breed referentiekader hebben, en een goed invoelingsvermogen. Bovenal moeten ze inspirerend en enthousiasmerend zijn. Juristenwerk is - anders dan bijvoorbeeld bestuurlijk werk - voornamelijk reactief van karakter: de jurist reageert op handelingen, verzoeken en aanvragen van anderen binnen het hem toebemeten wettelijk instrumentarium. Tegelijk echter moet hij in staat zijn het juridisch kader steeds weer te toetsen aan de maatschappelijke werkelijkheid. Misschien is de échte (en meer ervaren) jurist wel iemand die vanuit een veelzijdige kijk op verschillende disciplines uiteindelijk bij het recht uitkomt. Aan m o n o disciplinaire juristen is geen behoefte: alleen ontschotting en een brede kijk brengen hem waar hij zijn moet. Ieder zal zijn eigen voorbeelden hebben: grote juristen hebben vaak gemeen dat ze -juist omdat ze zo veel weten - uitstekend k u n n e n relativeren. Het hoogste recht kan tot het hoogste onrecht worden; te

218

P R O F . M R . A . VAN H A L L

ver doorgevoerd 'consequent denken' kan naar de duivel leiden. Multidisciplinair opererende juristen vertonen vaak ook enige mildheid naar andere of naar door anderen voorgestane oplossingen. Het 'in beginsel-beginsel' Dat brengt mij op de titel van dit stuk: 'Het in beginsel-beginsel'. Wat is dit voor nieuwe loot aan de stam van de talrijke beginselen die wij allen kennen uit onder andere het staatsrecht en het bestuursrecht? Het wil aangeven dat regelgeving, besluiten en beschikkingverlening nooit het laatste zijn in de relatie tussen de met staatsmacht uitgeruste overheden onderling of tussen hen en de burger, en zeker geen doel in zich zijn. Een gewetensvol jurist beseft dat hij door zijn arbeid ingrijpt in grote categorieën van de bevolking of in persoonlijke en individuele verhoudingen. O p het m o m e n t dat de overheidsjurist een juridische handeling verricht vanuit zijn publieke verantwoordelijkheid, is hij (het gezicht van) de overheid. Dé overheid is een onwerkbaar, abstract begrip. Zij komt tot leven w a n n e e r mensen via regelgeving en beleid geconfronteerd worden met delen van die staatsmacht. N u dé overheid haar contact met dé burger wil versterken, en gesloten luiken wil open doen, wordt de jurist als deel van dat apparaat kwetsbaarder. Hij is bij name genoemd. Een vergelijkbare ontwikkeling maakte de rechterlijke macht door: Vrouwe Justitia werd de blinddoek ontnomen met het naar buiten brengen van de namen van vigerende rechters en officieren van Justitie (met alle risico's van bedreigingen van dien). De blinddoek maakte immers niet alleen dat de rechter zonder aanziens des persoons oordeelde, maar ook dat individuele rechters in de beschutting van Vrouwe Justitia zelve konden rechtspreken. Geen computergestuurd sjablone Het in beginsel-beginsel draagt iedere jurist vanuit zijn wetenschappelijk 'behaviour' bij zich. Hij is gedrild in ordelijk denken: feiten vertalen naar regels, regels toetsen aan dat feitencomplex, de algemene strekking van de wet leggen op het concrete geval, en via consistent en concludent redeneren tot een uitkomst komen. Als die u i t k o m s t recht doet aan de regel zelf, of aan de toelichting daarop, aan het ongeschreven recht, of aan de interpretatie die de rechter er aan geeft, is letterlijk recht gedaan. Elke gewetensvolle jurist weet evenwel dat het recht weliswaar het overzichtelijke en best hanteerbare middel tot rechtvaardigheid en rechtszekerheid is, er blijft echter altijd een grijs gebied van het 'ja, mits' en 'nee, tenzij'. Het recht is geen computergestuurd sjablone met pasklare antwoorden. Neen, het is een na worsteling tot stand gekomen opsomming van regels die in een bepaald tijdvak de beste garanties biedt voor het behartigen van publieke belangen, met respect voor het 'allerindividueelste ik' van de burger. Het in beginsel-beginsel dwingt de rechtstoepasser na te denken over het eindresultaat van zijn afwegingen. In beginsel geldt de wet, maar onder omstandigheden is nuancering of modellering nodig; weliswaar b i n n e n de garanties die een rechtsstaat met zich brengt en o n d e r de uiteindelijke toets van de onafhankelijke rechter. H e t in beginselbeginsel moet juristen behoeden voor eigen vakblindheid, voor verkeerde adviezen, voor afdrijven van de maatschappelijke werkelijkheid. Tegen het beginsel hebben politici en bestuurders soms bezwaren. Ten eerste willen ze zwart op wit dat 'de wet'

Het in beginsel-beginsel. Over het profiel van de overheidsjurist in de moderne rechtsstaat 219

iets wel of niet toelaat. Ten tweede zijn ze bij het maken van uitzonderingen als de dood voor precedentwerking. De jurist heeft evenwel een eigen verantwoordelijkheid. Hij ontwerpt in de voorfase of hij voert uit na de besluitvorming. De leidinggevende, bestuurder of politicus die slechts pleasende juridisch adviseurs om zich duldt, maakt een fatale beoordelingsfout. Hoe sterker de baas, hoe steviger zijn adviseurs moeten zijn. Macht vraagt om tegenmacht en niet om ja-knikkers. Bestuurskundigen, geen juristen De jurist is bij overheden - zo'n vijftien jaar geleden - wat uit de smaak geraakt. Hij was lastig, en werd meer als hinderlijk remmer dan als stimulerend gasgever ervaren. Neen, liever bestuurskundigen die met verve via 'beleid' regelden wat ooit de wetgever deed. Waar geen vraag is, loopt het aanbod terug. Studenten kozen te weinig voor de rechtenstudie of voor de bestuursrechtelijke richting. Er trad een tekort op aan uitvoerende en wetgevingsjuristen. De laatste jaren is een kentering zichtbaar, maar goede juristen zijn een schaars goed. De achterstand zal n o g weggewerkt moeten worden. Want één ding is zeker: door deregulering worden aan het restant aan regelgeving hoge kwalitatieve eisen gesteld. En wellicht gaat het uiteindelijk niet over de hoeveelheid regels, maar over de wijze waarop ze de samenleving effectief kunnen ordenen. Een rechtsstaat leeft niet bij beleid alleen: alleen al de opbouw van het staatsbestel via wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht vraagt om heldere regelgeving en goed afgebakende verantwoordings- en controlemechanismen. De overheden hebben juristen meer dan nodig, mits ze in staat zijn tot gepast meebewegen en constructief stabiliseren. Juristen moeten verschillende ballen tegelijk in de lucht kunnen houden. Ze moeten rusteloos op zoek zijn naar de achterkant van het gelijk. Ze moeten plezier hebben in inspirerend denken en transpirerend doen. Ze moeten eigen wijsheid paren aan dienstbaarheid. Ze zijn verkondiger en monnik tegelijk. Bij sollicitaties moet voorop staan hoe ze karakterologisch in elkaar zitten; meer aandacht voor hun bouw dan hun juridische vaardigheden; een groter accent op watje deed naast je studie: 'waar liggen je interesses en hoe kijkje tegen overheid en samenleving aan?' Bij een ondernemende overheid horen ondernemende werknemers: hou als werkgever de hunkering van jonge mensen naar het nieuwe en onbekende vast: juristen van nu zijn wereldburgers en geen m o n o m a n e droogstoppels. En sta alsjeblieft toe dat ze af en toe fouten maken, waarmee wegduikgedrag vermeden kan worden. Juridische kwaliteit gaat gelijk op met de juristen die haar maken en bewaken. Investeer allereerst in de aankomend jurist, geef hem een brede scope op zijn werkterrein. Geef hem verantwoordelijkheid en daag hem uit. N o d i g spraakmakende en visionaire mensen uit de samenleving uit voor korte sessies. Moedig het debat aan en leer ze argumenteren. En de hoofdregel: juristen mogen alleen aan rechtsvorming en rechtstoepassing doen wanneer ze de maatschappelijke context scherp in beeld hebben. Z e moeten een brede algemene ontwikkeling paren aan een voortdurende nieuwsgierigheid naar de 'Umwelt'. We hebben als samenleving niets aan uitgebluste regelneven. D u r f slecht presterende mensen te vervangen, en veeg zonodig de trap van boven schoon.

220

Ten slotte Het is niet voor niets dat de redactie zich heeft geconcentreerd op de overheidsjurist, als vakman én als mens. O m hém te eren die aan die t w e e - e e n h e i d aandacht schonk en belang hechtte. Karel Kraan was wellicht vooral een magistratelijk manager: geen wonder dat hij naar de rechterlijke macht overstapt. Hij zal zich daar 'met zijn bouw' thuis voelen. Karel was niet de man van de primaire reactie, de holle frasen, de grote woorden, het gepassioneerde betoog. Niet de sprinter, de vlammer die de palmares onder applaus ontvangt. Karel was de denker, de strateeg, de voorzichtige. Vriendschappen koesterend, vijandschap vermijdend. De stayer, de diesel, de blijver. Doorzetten, ook als het tegen zit. Zich bewust van eigen kracht én eigen beperktheden. Dienaar in de goede zin des woords: geen regisseur omdat die rol staatsrechtelijk bij anderen lag, geen solist omdat die niet overleeft in het gepriegel van de Haagse stolp. Karel investeerde in zijn team: aimabel én duidelijk; op de ander gericht zonder de teugels uit handen te geven. Karel heeft geïnvesteerd in 'zijn juristen'. Het is hem gelukt de juridische winkel van goed gevulde schappen te voorzien. En wat in zijn winkeltje niet voorhanden was, leende hij bij anderen. Die gaven hem dat graag, omdat hij zo'n ontzettend aardige man is, onberispelijk als mens, zéér deskundig als jurist. Zijn opvolger m o e t geen t w e e d e kraanvogel willen zijn. Vanuit N a t u u r monumenten weet ik dat er in het Fochteloërveen slechts twee paartjes broeden. Vanuit Drachten kan Karel zijn familieleden ontmoeten. Gelukkig kent onze delta vogels van diverse pluimage. Zoek de beste uit zou ik zeggen. Dat is evenwel na de periode van Karel. Hij heeft zijn bijdrage meer dan geleverd. We zijn hem 'in het veld' dankbaar. Als ik in een split second moet zeggen waar ik bij Karel het eerste aan denk, komt dit bij me op: zijn aardige ogen, vriendelijk gezicht en prettige stem. Karel, die k o m e n j e van pas als j e als rechter over mensen met conflicten moet oordelen. En rechters weten, haast beter dan wie ook, dat juridische gestrengheid en menselijke mildheid daarbij hand in hand gaan. En wat vormt de brug tussen die twee? Precies: het in beginsel-beginsel. Salut en Adieu.

Wie water deert, die water keert

221

Vv ie water deert, die water keert

drs. M.E.P. Dierikx, ir. J.P. van Dalen, ir. B.W.A.H. mr. C.H.V. de Villeneuve, ing. A.H. de Vries*

Parmet,

Water houdt zich maar aan één regel. Wat er ook gebeurt, het stroomt van hoog naar laag. Van andere regels trekt water zich niets aan. O n d a n k s dat is water al eeuwen lang een dankbaar onderwerp voor juristen. Water is het alomtegenwoordige keurmerk van Nederland: Nederland waterland. De talloze sloten, de zee, de druilerige regenbuien en de oneindige stroom drinkwater uit de kraan zijn een vanzelfsprekend onderdeel van ons bestaan. De Nederlandse taal hangt aan elkaar van verwijzingen naar water. We zijn zo vlug als water, dragen water naar de zee, vermoeden diepe gronden in stille wateren en soms stijgt het water ons tot aan de lippen. In de lage landen is zorgvuldig omgaan met water een levensvoorwaarde en dat heeft een forse stempel op de geschiedenis van ons land g e d r u k t . Het is dan ook niet verwonderlijk dat de oudste Nederlandse wetgeving over water gaat. E e u w e n l a n g hebben waterschappen en provincies het waterbeheer rekening genomen. Wet- en regelgeving ontstond in eerste instantie lokaal of regionaal niveau. Maar ook de nationale waterwetgeving is al zo'n tweehonderd jaar oud. In die afgelopen twee eeuwen zijn de beleidsmakers en juristen, de voorouders van DG-Water en H D J Z , in elkaar toegegroeid.

voor hun vooral op inmiddels landelijke fasen naar

In de achttiende eeuw werd Nederland veelvuldig geteisterd door vele overstromingen. Als reactie op de rampspoed werd in 1798 Rijkswaterstaat opgericht. De dienst had als doel eenheid te brengen in het versnipperde waterbeheer. Het nationale toezicht op het beheer van de grote rivieren was van het begin af vrij onomstreden. In 1806 verscheen dan ook als eerste nationale wet over water: de Publikatie betreffende de rivieren. Deze wet verbood de aanleg van werken in de rivieren zonder toestemming van de landelijke overheid. Maar in het kustbeheer was de rol van Rijkswaterstaat nog lang niet geaccepteerd. In 1810 verscheen weliswaar de Dijkwet, die Rijkswaterstaat de bevoegdheid gaf om de toestand van dijken te inspecteren, maar die leverde zoveel weerstand.op dat de wet twintig jaar later weer werd ingetrokken. Vervolgens bleef het op het nationale wetgevingsfront een hele tijd stil.

Mark Dierikx is directeur-generaal Water bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat, Jos van Dalen, Bart Parmet, Carel de Villeneuve en Tina de Vries zijn werkzaam bij het directoraat-generaal Water.

222

DRS. M . E . P . DlERIKX, IR. J . P . VAN DALEN, IR. B . W . A . H . P A R M E T , MR. C . H . V . DE VlLI.RNKUVK, ING. A . H . DE VlilES

R o n d de eeuwwisseling was de tijd rijp voor nieuwe nationale wetgeving over het waterbeheer: De Wet 's Rijks Waterstaatswerken (i891) en de Waterstaatswet van 1900 verduidelijkten onder meer de rollen van Rijkswaterstaat en de waterschappen. Tot ver in de twintigste eeuw bleef overigens het uitgangspunt gelden 'Wie water deert, die water keert'. De Wet van 14 juli 1904 stelt een concessie van de Kroon verplicht voor droogmakerijen en inpolderingen. Dat gaf het Rijk de gelegenheid om eisen te stellen aan de uitvoering van deze werken, vooral voor het waarborgen van de veiligheid. In de tweede helft van de twintigste eeuw is het landelijke waterbeheer in een stroomversnelling gekomen. Heel nieuwe problemen staken de kop op. In deze p e r i o d e is duidelijk g e w o r d e n dat water w e l i s w a a r een v a n z e l f s p r e k e n d goed lijkt in Nederland, maar dat schoon water zelfs in ons land schaars kan zijn. De Nederlandse Rijn stond in de zeventiger jaren bekend als het open riool van Europa. Voor het eerst werd het beheer van de waterkwaliteit een essentieel onderdeel van het waterbeheer. De overstromingsramp in 1953 en de benarde situatie in het rivierengebied in de negentiger jaren benadrukten dat ook het houden van 'droge voeten' geen vanzelfsprekendheid is, ook al hebben we daar nog zoveel ervaring mee. Een groot aantal plant- en diersoorten, die van oudsher het water en de oevers bewoonden, legde bovendien het loodje door de combinatie van vervuild water, inpoldering van wetlands en in asfalt gegoten oevers. Geheel in overeenstemming met de tijdgeest is de oplossing voor deze nieuwe problemen vooral gezocht in nieuwe wetgeving. In een periode van enkele tientallen jaren zijn beleidsmakers en juristen erin geslaagd om de uiteenlopende sectoren in het waterbeheer te lijf te gaan met niet minder dan zes nieuwe waterwetten: • Wet verontreiniging oppervlaktewater (1969): stelt een v e r g u n n i n g verplicht voor het lozen van afvalstoffen op het oppervlaktewater; • Wet verontreiniging zeewater (1975): verbiedt het lozen van stoffen die bijzonder gevaarlijk zijn voor het zeemilieu en stelt een ontheffing verplicht voor het lozen van andere verontreinigende stoffen; • Grondwaterwet (1981): stelt vergunningen verplicht voor het onttrekken van grondwater en het kunstmatig in de bodem brengen van water; • Wet op de waterhuishouding (1989): geeft instrumenten om te komen tot een s a m e n h a n g e n d b e h e e r van o p p e r v l a k t e w a t e r en g r o n d w a t e r , w a a r o n d e r verschillende planvormen en waterakkoorden; • Wet op de waterkering (1995): geeft normen voor de bescherming tegen overstromingen en regelt de bevoegdheden en de financieringswijze van het waterkeren; • Wet beheer Rijkswaterstaatswerken (1996): biedt de beheerder van rijkswateren een instrument om de veiligheid en het doelmatige gebruik van rijkswaterstaatswerken (waaronder de rijkswateren) te kunnen waarborgen. Vrijwel alle onderdelen van het waterbeleid zijn nu in wetgeving vervat. Het resultaat is ook dat juristen en beleidsmakers elkaar steeds beter hebben weten te vinden en elkaar steeds beter verstaan. Het opstellen van de zes wetten is een goede vingeroefening geweest voor het huzarenstukje dat ons nog te wachten staat: de (integrale) Waterwet.

Wie water deert, die water keert

223

Deze Waterwet moet orde scheppen in de wirwar aan wetten, wetswijzigingen en andere regelgeving die de afgelopen jaren tot stand is gekomen. De Waterwet zal twee stappen zetten: 1 de stap van sectoraal naar integraal Integraal waterbeheer is al sinds de Derde nota waterhuishouding (1989) het uitgangspunt voor het waterbeleid, maar n o g niet in wetgeving tot uiting gekomen. De sectorale wetten, met ieder hun eigen procedures en bevoegdheidsregelingen, kunnen de integrale uitvoering van het waterbeleid zelfs in de weg staan. De Waterwet kiest de integrale aanpak van het waterbeheer als uitgangspunt. Daardoor zijn minder verschillende wetten nodig. 2 de stap van reguleren naar jaciliteren De gedachte dat de wereld maakbaar is, heeft aan kracht ingeboet. Een transparante overheid en minder regels zijn nu het devies. De Waterwet zal het waterbeheer dan ook niet zozeer reguleren als wel faciliteren. De nadruk zal liggen op de grote kaders en minder op de details. Procedures en bevoegdheden worden overzichtelijker. De Waterwet stelt ook nieuwe eisen aan de mensen die ermee moeten werken, zowel aan de beleidsmakers als aan de juristen. De ideale waterjurist van de toekomst kent de historie van de waterwetgeving, snapt het gedachtegoed van integraal waterbeheer en weet om te gaan met een kaderstellende wet. Hij of zij is flexibel m a a r wel consequent, strikt maar met een brede blik, stipt maar wel altijd beschikbaar, stelt zich pro-actief op maar holt niet voor de troepen uit. Maar hoe maakt de ideale waterjurist zich het waterbeleid meester? De studie Rechten geeft een jurist in opleiding nauwelijks informatie over waterwetgeving. Echte waterjuristen komen pas in de werkpraktijk tot ontwikkeling, als zij tenminste het geluk hebben in een kweekvijver te belanden waar zij onder goede begeleiding de kans krijgen om zich te verdiepen. Daar ontdekken zij dan meestal pas dat water méér in zich heeft dan van hoog naar laag te stromen. Beste Karel, dankzij j o u w kweekvijver kunnen wij samenwerken met een hecht team van juristen die zich als een vis in het water voelen. We hopen dat met j o u w vertrek die Kraan niet dicht zal gaan. Het ga je goed!

224

He! spoorgocdcrenvervoer, de gebruiksvergoeding en privaatrechtelijke verhoudingen

225

r i e t spoorgoederenvervoer, de gebruiksvergoeding en privaatrechtelijke verhoudingen

mr. V.J.A. Siitö* Inleiding Beginjaren negentig van de vorige eeuw, dus jaren vóórdat Karel Kraan directeur werd van de Directie juridische zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, is het proces gestart om nieuwe verhoudingen in het spoorvervoer te creëren. 1 Dit was vooral ingegeven door de o n t w i k k e l i n g e n in het gemeenschappelijk vervoerbeleid van de Europese Unie waarin ambitieuze groeidoelstellingen voor het spoorvervoer werden geformuleerd. Kraan was wel (hoofd)directeur van deze Directie, toen uiteindelijk op 1 januari 2005 de complexe en specialistische spoormaterie met de invoering van de nieuwe Spoorwegwet een aan de eisen van de tijd en van Europa aangepaste wettelijke basis kreeg. Eén van de opmerkelijke nouveautés van de S p o o r w e g w e t is de keuze van de regering om de verhouding tussen enerzijds de spoorvervoerders en anderzijds de railinfrastructuurbeheerder door het privaatrecht te doen beheersen. Dat wil zeggen dat afspraken tussen deze partijen onder privaatrechtelijk primaat - zij het met in achtneming van bepaalde kaders uit de Spoorwegwet - tot stand gebracht (dienen te) worden en hun gelding hebben. Dit heeft onder andere betekenis voor de in de Spoorwegwet ter implementatie van communautaire regelgeving opgenomen regels omtrent een heffing van gebruiksrechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, de gebruiksvergoeding. De centrale vraag waar dit opstel antwoord op wil geven, is of de civielrechtelijke v e r h o u d i n g waarvoor gekozen is op een gelukkige manier is uitgewerkt; als toetssteen daarvoor hanteer ik de gebruiksvergoeding. De opzet van dit opstel is als volgt: eerst wordt kort de Europeesrechtelijke context die (mede) aanleiding was om de s p o o r w e g w e t g e v i n g aan te passen, besproken. Vervolgens wordt ingegaan op de wijze waarop de S p o o r w e g w e t de gebruiksvergoeding heeft ingepast in de verhouding tussen gebruikers van de railinfrastructuur (beperkt tot de spoorgoederenvervoerders) en de 'heffer' van de vergoedingen, de railinfrastructuurbeheerder ProRail. Daarna wordt aan de hand van gebruikshefüng gekeken of er eventueel minder soepele kanten aan de keuze voor en uitwerking

1

Viola J.A. Sütö werkt als advocaat bij Bird & Bird te Den Haag en hfellow bij het Meijers Instituut voor wetenschappelijk onderzoek aan de Rijksuniversiteit Leiden, Faculteit der Rechtsgeleerdheid. In 1991 is de Commissie Wijffels ingesteld om te adviseren over nieuwe verhoudingen in het spoorvervoer. Over de bevindingen en de achtergrond zie Kamerstukken II 200061, 27482, nr. 3, p. 3.

226

MR. V.J.A. SÜTÖ

van het gekozen privaatrechtelijk instrumentarium zijn. In de slotparagraaf zal aandacht worden besteed aan enige alternatieven. 2 Europese regelgeving in kort bestek Met de vaststelling van richtlijn gi/^c/EG is een eerste stap gezet in de ontwikkeling van een communautair spoorbeleid waarbij marktwerking een cruciaal uitgangspunt is. 3 De richtlijn stipuleert dat de spoorwegen een essentieel bestanddeel vormen van de (goederen)vervoersector, en dat het met het oog op intergratie in een markt met vrije concurrentie tussen verschillende vervoermodaliteiten van belang is, om de efficiëntie van het spoor te verbeteren. De lidstaten dienen de spoorwegondernemingen het statuut te geven van een volgens commerciële beginselen functionerende onafhankelijke o n d e r n e m i n g die zich richt naaide behoeften van de markt. De richtlijn stelt zich voor, de efficiëntie en het c o n c u r r e n t i e v e r m o g e n van het spoorvervoer te versterken door een aantal maatregelen te lanceren. Eén daarvan is de (ten minste boekhoudkundige) scheiding tussen het beheer van de spoorweginfrastructuur en de exploitatie van vervoerdiensten. 4 In het verlengde van bedoelde splitsing langs de lijn beheer/vervoer vindt de introductie van een vergoeding voor het gebruik van spoorweginfrastructuur plaats, de zogenaamde gebruiksheffing, o f - in de woorden van de Spoorwegwet — de gebruiksvergoeding. Een hard uitgangspunt van de richtlijn is daarbij, dat de gebruiksvergoeding zodanig wordt berekend, dat iedere discriminatie tussen spoorwegondernemingen wordt vermeden (artikel 8 RL (J1/44C/EEG). In 1995 wordt een spoorrichtlijn uitgevaardigd die meer in het bijzonder ingaat op de gebruiksvergoeding en de verdeling van spoorweginfrastructuurcapaciteit: richtlijn 95/1 ( / E G . 5 Deze richtlijn zet daarvoor een breed raamwerk op, onder andere om een uniforme en niet-discriminerende toepassing van de toegangsrechten tot spoorweginfrastructuur verder te stimuleren. In dat verband wordt onder meer bepaald dat onder normale bedrijfsomstandigheden de rekeningen van de infrastructuurbeheerder - beschouwd over een redelijke termijn - ten minste een evenwicht moeten vertonen tussen de ontvangen gebruiksrechten voor de infrastructuur en overheidsbijdragen enerzijds, en de infrastructuuruitgaven anderzijds (artikel 6 lid 1 RL). De lidstaten wordt opgedragen om na raadpleging van de infrastructuurbeheerder de nadere regels voor de bepaling van deze rechten vast te stellen (artikel 7 lid 1 R L ) . Afgezien van de consultatieverplichting In de rest van het betoog zal met 'Spoorwegwet' steeds de nieuwe wet bedoeld worden. De uit 1875 stammende wet wordt aangeduid als 'Spoorwegwet 1875'. 3 Richtlijn 91/440/EEG van de Raad van Europa van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van spoorwegen in de gemeenschap, PbEC 237. 4 Deze scheiding is in Nederland inmiddels doorgevoerd door het spoorvervoer en het beheer van de railinfrastructuur te splitsen. Het railinfrastructuurbeheer is ondergebracht bij ProRail B.V. 5 R L 9V/i9/'EG van de Raad inzake de toewijzing van infrastructuurcapaciteit en de heffing van gebruiksrechten voor de spoorinfrastructuur, PhEG 1995, L 143. Deze wordt tegelijk met richtlijn 91/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen, PbEG 1995, L 143 uitgevaardigd.

Het spoorgoederenvervoer, de gebruiksvergoeding en privaatrechtelijke verhoudingen

2.2.7

ligt de regulering van de gebruiksvergoeding daarmee nog volledig binnen het publiekrechtelijke domein. De in richtlijn 914.40/EEG en 95/19/EG opgenomen voorschriften o m t r e n t de g e b r u i k s v e r g o e d i n g zijn g e ï m p l e m e n t e e r d in de Spoorwegwet 1875 ; 6 deze implementatie betreft voornamelijk vastlegging van de grondslagen voor de berekening van de gebruiksvergoeding zoals treinkilometers, asdruk en snelheid. Bij algemene maatregel van bestuur zijn hieromtrent nadere regels gesteld. 7 De verschillende richtlijnen hebben niet het gewenste revitaliserende effect op het spoor(goederen)vervoer gehad. In 2001 vaardigen de Raad en de Europese C o m missie een viertal nieuwe spoorrichtlijnen uit om het spoorvervoer van meer elan te voorzien. Voor de gebruiksvergoeding is richtlijn 2001/14/EG de belangrijkste. 8 De "bonte verscheidenheid" die volgens de Raad en de Commissie is ontstaan aangaande de structuur en de hoogte van de gebruiksvergoeding en de vorm en procedures voor de toegang tot het spoor wordt een onwenselijke ontwikkeling geacht, die deze richtlijn keren wil. O m dit doel te bereiken beschrijft de richtlijn, er daarbij van uitgaand dat de gebruiksvergoeding een stimulans voor marktwerking zal zijn, de beginselen en procedures die bij de vaststelling van die vergoeding dienen te worden toegepast. De richtlijn erkent dat de infrastructuurbeheerder een natuurlijk monopolist is, die gestimuleerd moet worden zijn kosten te reduceren en de infrastructuur efficiënt te beheren. Lidstaten worden verplicht een kaderregeling vast te stellen voor de gebruiksheffingen. Daarnaast dienen bovendien specifieke tariferingsvoorschriften te worden vastgesteld, maar deze bevoegdheid mag gedelegeerd worden aan de infrastructuurbeheerder (mits deze onafhankelijk is van de spoorwegondernemingen). Anders dan in de vorige richtlijn (95/19/EG) nog was bepaald, zet de laatstgenoemde bepaling de deur open voor mogelijke regeling van de gebruiksvergoeding buiten het publiekrechtelijke domein. De bevoegdheid nadere regels te stellen kan zoals gezegd neergelegd worden bij de - eventueel privaatrechtelijke - infrastructuurbeheerder.

7

Wet van 13 november 1997, houdende aanpassing van de Spoorwegwet en de Wet Personenvervoer aan Richtlijn 91/44C/EEG en Verordening (EEG) nr. 1893^)1 (Stb. 578). Deze wet is op 3 december 1997 in werking getreden. Besluit van 25 oktober 1999, houdende regels voor de vergoeding ter zake van het gebruik van spoorweginfrastructuur, Stb. 1999, 457. RL 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuur~>capaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuurcapaciteit alsmede inzake veiligheidscertificering, PbEG 2001, L 75. Nog maar nauwelijks is deze richtlijn in de nationale wetgeving geïmplementeerd, of een nieuwe richtlijn, die 2001/14/EG wijzigt, is al weer uitgevaardigd. Het gaat om (Rectificatie van) richtlijn 2004/49/EG van het Europese Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen en tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen, en van richtlijn 2001/14/EG van de Raad inzake de toewijzing van infrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering, PbEG 2004 L 220.

228

MR. V.J.A. SÜTÖ

D e gebruiksvergoeding in de (totstandkoming van de) Spoorwegwet De verschillende richtlijnen moeten in het nationale recht worden geïmplementeerd. Het (her)codificatieproces van wat kortweg de 'Spoorwegwet' en voluit de 'Wet houdende nieuwe algemene regels over de aanleg, het beheer, de toegankelijkheid en het gebruik van spoorwegen, alsmede het verkeer over spoorwegen' is gaan heten, is geen eenvoudig proces geweest. In veel opzichten kan van een zware bevalling gesproken worden. Het in februari 2000 bij de Raad van State aanhangig gemaakt ontwerp voor een nieuwe Spoorwegwet vindt daar weinig weerklank, en ook de Tweede Kamer toont zich uiterst kritisch over het de structuur en de i n h o u d van het bij hen ingediende wetsontwerp. 9 Er zijn diverse nota's van verbetering, algemeen overleggen, en nota's van wijziging nodig voordat het licht op groen gaat en de vaststelling en (later) de invoering van de wet een feit is. Uiteindelijk is op 1 januari 2005 de Spoorwegwet (grotendeels) in werking getreden. 10 Een inhoudelijk keerpunt in het hercodificatieproces vormt de vierde Nota van W i j z i g i n g . " De Nota bevat ten opzichte van de eerdere voorstellen ingrijpende veranderingen die ook de gebruiksvergoeding raakten, en is zeer kritisch ontvangen. In de eerdere voorstellen zou de privaatrechtelijke status van de railinfrabeheerder worden omgevormd in een publiekrechtelijke: ProRail zou een publiekrechtelijke Z B O worden. Dit voorstel keert ijlings terug op zijn schreden. De privaatrechtelijke positie van de i n f r a s t r u c t u u r b e h e e r d e r w o r d t in het n i e u w e voorstel juist gehandhaafd. De aansturingsrelatie vanuit de Staat wordt middels een concessie vormgegeven. De Minister van Verkeer cV Waterstaat zal binnen een publiekrechtelijk kader een concessie verlenen aan de infrastructuurbeheerder, met behoud van diens privaatrechtelijke vorm. Dit is de zogeheten beheerconcessie (artikel 16 Spw). Daarnaast wordt een concessieregime voor het binnenlandse reizigersvervoer geïntroduceerd (verder vormgegeven in de Wet personenvervoer 2000 door middel van de Concessiewet personenvervoer per trein). 12 Deze concessies verlenen exclusiviteit. Zowel de infrastructuurbeheerder als de reizigervervoerders hebben dus een publiekrechtelijke relatie met de overheid. Dit is zeker in de v e r h o u d i n g met de reizigervervoerders een niet onaanzienlijke wijziging ten opzichte van de toenmalige, door middel van privaatrechtelijke overeenkomsten vormgegeven relatie. Voor de spoorgoederenvervoerders verandert er ook veel, en wel in een soort o m g e k e e r d e ' b e w e g i n g ' . Van (al dan niet exclusieve) concessies is geen sprake. Zij hebben ingevolge dit wetsvoorstel in beginsel 9

Advies van 16 j u n i 2000, Kamerstukken II 2000/01,27482, A; Kamerstukken II 2000/61,27 482, nrs. 1-2 (voorstel van wet) en Kamerstukken II 2000/01, 27482, nr. 3. 10 Wet van 23 april 2003, houdende nieuwe algemene regels over de aanleg, het beheer, de toegankelijkheid en het gebruik van spoorwegen alsmede over het verkeer over spoorwegen, Stb. 2003, 264 en Besluit van 20 december 2004, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van bepalingen van de Spoorwegwet en van daarmee samenhangende regelgeving, alsmede houdende intrekking van een aantal wettelijke voorschriften, Stb. 2004, 741. 11 12

Kamerstukken II 2001/02,27482, nr. 13. Dit is verder geregeld in de Wet Personenvervoer 2000 (Wet van 6 juli 2000, houdende nieuwe regels omtrent het openbaar vervoer, besloten busvervoer en taxivervoer) door middel van de Concessiewet Personenvervoer per trein, Stb. 2003, 265.

Het spoorgocderenvervocr, de gcbnnksvcrgoeding en privaatrechtelijke verhoudingen

toegang in concurrentie op het spoor. De verhouding met de infrastructuurbeheerder wordt niet langer vormgegeven als een publieke gezagsverhouding van infrastructuurbeheerder tot goederenvervoerder. De Nota van Wijziging stelt voor om deze "centrale relatie meer vorm te geven als een relatie van gelijkwaardigheid, wederzijdse afhankelijkheid en gezamenlijke optimalisatie. Deze relatie wordt dan ook beheerst door (privaatrechtelijke) toegangsovereenkomsten." 1 3 De g e b r u i k s v e r g o e d i n g , een van de o n d e r w e r p e n w a a r o v e r iets in deze overeenkomst geregeld moet worden, mag ook niet beschouwd worden als een p u b l i e k r e c h t e l i j k e heffing. H e t is een " w e t t e l i j k g e r e g u l e e r d e prijs die s p o o r w e g o n d e r n e m i n g e n voor het g e b r u i k van h o o f d s p o o r w e g e n aan de (particuliere) beheerder verschuldigd zijn." De gebruiksvergoeding wordt nu als privaatrechtelijke vergoeding aangemerkt, en op grond daarvan is er, aldus de Nota, "bij nader inzien geen behoefte meer aan een gedetailleerde regeling van de maatstaven in de Spoorwegwet." 1 4 De "wettelijke regulering" bestaat eruit (zoals richtlijn 2001/14/EG voorschrijft) dat in de Spoorwegwet enige contouren inzake de gebruiksvergoeding opgenomen zijn. Z o mogen op grond van artikel 61 lid 1 Spw de door de beheerder begrote opbrengsten niet meer bedragen dan de begrote kosten terzake van de betreffende h o o f d s p o o r w e g i n f r a s t r u c t u u r in dat jaar. D e b e d o e l i n g is dat de beheerder middels de gebruiksvergoeding ten minste de kosten verhaalt die rechtstreeks uit het gebruik van de door hem beheerde spoorweginfrastructuur voortvloeien. De rest van artikel 61 Spw bevat vooral de implementatie van de in richtlijn 2001/14/EG opgenomen voorschriften over de gebruiksvergoeding, met de daarin genoemde mogelijkheden van kortingen, extra heffingen, bijtellingen enzovoorts. Deze implementatie is betrekkelijk beleidsarm. Dat wil zeggen dat veelvuldig expliciet wordt verwezen naar richtlijnartikelen, met daar bijvoorbeeld de bepaling bij, dat deze dienen te worden nageleefd. Vanuit de optiek van de wetsontwerper is een dergelijke wijze van implementeren begrijpelijk. Deze werkwijze voorkomt in elk geval dat er 'licht' ontstaat tussen de richtlijn en de implementatie ervan. Voor de geadresseerden van de wet is een dergelijke implementatiewijze niet per se aantrekkelijk. Na de implementatie is hij inhoudelijk tenslotte (formeel wel natuurlijk) niet veel verder gebracht dan hij was voordat in de nationale wet werd overgeschreven wat hij uit de richtlijnen al kennen kon; een werkelijke 'vertaalslag' is uitgebleven. Bij betrekkelijk technische o n d e r w e r p e n als het onderhavige, is het desniettemin een wel denkbare werkwijze. O n d a n k s de ronduit negatieve reacties van de R a a d van S t a t e , 1 5 de vaste Commissie voor Verkeer & Waterstaat 16 en de Tweede en Eerste Kamer 1 7 over de privaatrechtelijke basis waarop zulke cruciale verhoudingen als die tussen railinfrastructuurbeheerder en vervoerder in de spoorsector geregeld worden, houdt de regering op dit punt vast aan haar voorstel. Ook een herhaald aandringen tot en met moties toe om toch vooral bij of krachtens AMvB regels te stellen over de 13 14 15

Kamerstukken II 200C/01, 27 482, nr. 13, p. 18. Kamerstukken II 2000/01, 27 482, nr. 13, p. 33. Kamerstukken II 2001/02, 27 482, B. Vgl. Kamerstukken II 2001/02, 27 482, nr. 15.

229

230

MR. V.J.A. SÜTÖ

maatstaven en hoogte van de gebruiksvergoeding leidt er niet toe, dat de regering die regeling aan zich trekt. 1 8 De regering wijst erop, dat op grond van richtlijn 2001/14/EG delegatie van nadere regeling aan de i n f r a s t r u c t u u r b e h e e r d e r is toegestaan. Bovendien k u n n e n partijen, nu de v e r h o u d i n g tussen g o e d e r e n vervoerder en P r o R a i l privaatrechtelijk wordt vormgegeven, met zogeheten toegangsovereenkomsten hun onderlinge verhouding op bepaalde punten nader vorm geven. Dit betreft ook de hoogte van de gebruiksheffing. Het bij voorbaat overgaan tot het vanuit de Staat stellen van regels wordt prematuur geacht. 1 9 De regering heeft vanzelfsprekend wel checks and balances ingebouwd. Het staat nog niet vast dat er behoefte is of zal zijn aan nadere regeling bij of krachtens AMvB, maar in de Spoorwegwet is bepaald dat nadere regels omtrent de gebruiksvergoeding vastgesteld kunnen worden (artikel 62 lid 8 Spw). 2 ° Ten behoeve van (doelmatig beheer en) billijk en niet-discriminerend gebruik van s p o o r w e g i n f r a s t r u c t u u r en de g e b r u i k s v e r g o e d i n g is daarnaast (in het voetspoor van richtlijn 2001/14/EG) een onafhankelijk publiek toezicht ingevoerd op onder meer het functioneren van de beheerder en diens handelen jegens vervoerders. 2 1 Het toezicht wordt voor ons onderwerp opgedragen aan de raad van bestuur van de N M a (artikel 69 e.v. Spw). Daarenboven zijn er enige maatregelen in de wet opgenomen om de privaatrechtelijke verhouding tussen goederenvervoerders en infrastructuurbeheerder handen en voeten te geven. De belangrijkste wordt gevormd door de toegangsovereenkomst die de goederenvervoerders k u n n e n sluiten met de infrastructuurbeheerder (artikel 59 j u n c t o 57 Spw). Het middels overeenkomsten vorm geven van de v e r h o u d i n g tussen de railgoederenvervoerder en de railinfrastructuurbeheerder is de consequentie van de door de regering gekozen optie, de desbetreffende v e r h o u d i n g te doen beheersen door het privaatrecht. Een t o e g a n g s o v e r e e n k o m s t is een tussen b e h e e r d e r en (in de wet aan n a d e r gespecificeerde) goederenvervoerder gesloten overeenkomst over het gebruik van capaciteit, waarbij de Spoorwegwet gebiedt, dat deze in elk geval bedingen bevat over de hoogte van de gebruiksvergoeding. Hieruit is af te leiden, dat deze onderhandelbaar is. Dit volgt ook uit artikel 63 Spw. Daarin is bepaald dat de onderhandelingen over de hoogte van de gebruiksvergoeding alleen zijn toegestaan na melding ervan aan en onder toezicht van de raad van bestuur van de N M a . Ondanks hun kritiek gaat zowel de Tweede als de Eerste Kamer akkoord met het uiteindelijk in stemming gebrachte wetsvoorstel voor een nieuwe Spoorwegwet. O p 1 j a n u a r i 2005 treedt de Spoorwegwet inclusief de door het privaatrecht ' 7 Vgl. Kamerstukken II 2003/04, 27 482, nr. 81, Kamerstukken I 2001/02, 27 216 en 27 482, nr.32ia. Vgl. TK 2001-2002, 27 482, nr. 46 en nr. 60. 19 Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2001/02, 27 482, nr. 30, nr. 65 en Kamerstukken II 2003/04, nr. 82. 20 Vgl. Kamerstukken II 2001/02, 27216 en 27482, nr. 39, p. 5. 21 Zie daarin overweging 46 en artikel 30.

Het spoorgoedcrenvervoer, de gebruiksvergoeding en privaatreclitelijkc verhoudingen

231

bepaalde verhouding tussen de infrastructuurbeheerder en de vervoerder in werking. In hoeverre is die privaatrechtelijke verhouding en vooral de invulling daarvan door de S p o o r w e g w e t (of eerder: het tegendeel daarvan) daadwerkelijk het aangewezen instrument om tussen die partijen een gelijkwaardige verhouding met wederzijdse afhankelijkheid v o r m te geven en verder te o n t w i k k e l e n ? O p die vraag probeert de volgende paragraaf een antwoord te geven. D e gebruiksvergoeding in privaatrechtelijke verhoudingen Stel dat zich de situatie voordoet dat de railinfrastructuurbeheerder een nieuwe berekeningssystematiek voor de g e b r u i k s v e r g o e d i n g voorstelt, die tot een substantieel hogere heffing leidt dan de spoorvervoerders vrezen aan te kunnen. Hoe werkt in die omstandigheden de door de regering vooronderstelde situatie van "gelijkwaardigheid, wederzijdse afhankelijkheid en gezamenlijke optimalisatie", die normale privaatrechtelijke verhoudingen kenmerkt, door? De vervoerders kunnen de infrastructuurbeheerder laten weten met hem om de tafel te willen, om over de hoogte van de gebruiksvergoeding te onderhandelen in het kader van de in artikel 59 Spw genoemde toegangsovereenkomst. Dit past in de bedoeling van de regering. Partijen maken "in een gelijkwaardige relatie afspraken in kaderovereenkomsten en toegangsovereenkomsten." 2 2 Is er in de feitelijke situatie werkelijk sprake van "wederzijdse afhankelijkheid" en "gelijkwaardige"partijen of worden die begrippen meer als een bezweringsformule gebezigd en herhaalt? De Raad van State ziet het zo: " D e kwaliteit van een verhouding en de wederzijdse betrokkenheid w o r d e n primair bepaald door belangen, onderscheiden functies en gemeenschappelijke verantwoordelijkheden en minder door het juridisch karakter van de onderlinge relatie." 2 3 De Raad van State tikt m.i. de spijker op de kop. Ik zou aan de overweging nog willen toevoegen, dat juridische karakter/ser/»^ van onderlinge relaties in termen van 'privaatrechtelijk' niet voldoende is om een werkelijk privaatrechtelijke verhouding tot stand te brengen. Een van de kenmerken van het privaatrecht is de contractsvrijheid. Dat wil zeggen dat partijen vrij zijn (1) of zij een overeenkomst aangaan, (2) met wie zij een overeenkomst aangaan en (3) wat de inhoud van die overeenkomst is. 2 4 O p ten minste twee van de drie genoemde kenmerken zijn de vervoerders niet (volledig) vrij: de partij met wie zij een toegangsovereenkomst kunnen sluiten is niet aan keuze onderhevig. In 'normale' situaties van contractvrijheid is er een reële keuzevrijheid die gelegen is in het bestaan van andere aanbieders van dezelfde (of desnoods soortgelijke) g o e d e r e n of diensten. Als er maar één 22

Zie bijv. Handelingen I 22, 15 april 2003, 22-702. 3 Kamerstukken II 2001/02, 27 482, B, passim. Citaat idem p. 2. 2 4 Asser-Hartkamp, Verbintenissenrecht. Algemene leer der overeenkomsten (4-/I), Deventer: Kluwer 2005, p. 34. 2

232

MR. V.J.A. SÜTÖ

aanbieder is van een product of dienst zonder welke de wederpartij niet kan bestaan, dan is keuzevrijheid een illusie. De 'gelijkwaardigheid' van de partijen is er niet in die verhouding: de monopolist (en zelfs richtlijn 2001/14/EG erkent het monopoliede karakter van de infrastructuurbeheerder) dicteert de voorwaarden. Het document waarin deze worden opgetekend kan dan wel een overeenkomst genoemd worden, maar zij mist essentiële kenmerken van een overeenkomst naar burgerlijk recht: de vrijheid de partij te kiezen waarmee men contracteert en in vrije wil en onderlinge samenspraak de inhoud van de overeenkomst vast te stellen. Wat betreft de inhoud van de toegangovereenkomst kan nog worden opgemerkt dat behalve het risico dat deze goeddeels wordt gedicteerd door de railinfrastructuurbeheerder, de inhoud ook anderszins bepaald niet vrij ter onderhandeling van partijen is. Artikel 59 Spw schrijft dwingend een aantal bedingen voor die in de toegangsovereenkomst opgenomen moeten zijn. Een daarvan is de hoogte van de gebruiksvergoeding. Door sommige auteurs wordt ronduit gesteld dat in de betrokken verhouding sprake is van contractsdwang. 2 5 De gesuggereerde 'wederzijdse afhankelijkheid' (in privaatrechtelijke relaties meestal 'wederkerigheid' genoemd) lijkt mij ook niet helemaal met de benen op de grond. Ik zie de afhankelijkheid vooral aan één zijde van de privaatrechtelijke verhouding, en dat is de zijde van de goederenvervoerders. Zij zijn inderdaad afhankelijk van de infrastructuurbeheerder, alleen al voor hun capaciteittoedeling. Geen of slechte capaciteittoedeling, al dan niet met een (te) hoge gebruiksvergoeding gepaard gaand, kan het verschil tussen een levensvatbare of ten dode opgeschreven vervoerder betekenen. De gestelde afhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder ten opzichte van de goederenvervoerders is minder duidelijk. Weliswaar zal de beheerder qua inkomsten door de (ook hem opgedrongen) gebruiksvergoeding meer afhankelijk worden van de vervoerders, maar anders dan bij de vervoerders is het voortbestaan van de (monopolistische) infrastructuurbeheerder niet afhankelijk van zijn verhouding met (alle) goederenvervoerders. Vanwege het erkende subsidieregime dat de verhouding infrastructuurbeheerder - overheid kenmerkt is de dreiging in het voortbestaan, die (zekere bij kleine) goederenvervoerders altijd aanwezig is, bij de railinfrastructuurbeheerder amper existent. 26 Het door de regering gebruikte begrip 'gelijkwaardigheid' mist onder zulke omstandigheden ook betekenis en kan als 'wishful thinking' worden gekwalificeerd. De 'wederkerige afhankelijkheid' en 'gelijkwaardigheid' tussen partijen zou dooide wetgever n o g met nadere middelen beschermd kunnen w o r d e n . In welke drukmiddelen voorziet de Spoorwegwet voor de situatie dat een vervoerder wil onderhandelen over de hoogte van de gebruiksvergoeding met de infrastructuurbeheerder? Het is waar dat de Spoorwegwet de railinfrastructuurbeheerder min 2

5 Zie het knappe proefschrift van I.S.J. Houben, Contract sdwang (diss. Leiden), Deventer: Kluwer 2005, p. 66. Overigens zit de dwang naar mijn smaak minder aan de kant van de beheerder en meer aan aan de kant van de vervoerder. 2 Vlg. Kamerstukken II 200C/01, 27482, nr. 13, p. 19.

Het spoorgoederenvervoer, de gebruiksvergoeding en privaatrechtelijke verhoudingen

233

of meer d w i n g t toegangsovereenkomsten te sluiten met vervoerders. 2 7 Deze onderhandelingen dienen gemeld te worden bij en onder toezicht te staan van de raad van bestuur van de NMa. Als de onderhandelingen niet slagen of niet goed lopen en dit naar het oordeel van de raad van bestuur van de NMa het gevolg is van strijd met richtlijn 2001/14/EG biedt artikel 63 lid 2 Spw enige bescherming. De raad van bestuur van de NMa kan, als hij althans van oordeel is dat de onderhandelingen in strijd met de richtlijn zijn, 'zonodig' een last onder dwangsom opleggen aan de overtreder, waaraan ook nog bepaalde voorschriften verbonden kunnen zijn. Deze bescherming strekt niet erg ver (om niet te zeggen niet ver genoeg). Het niet goed lopen of het niet slagen van de onderhandelingen hoeft namelijk niet het gevolg te zijn van ofte leiden tot de situatie die in artikel 63 lid 2 Spw is beschreven. Alleen als dat de enige reden voor het mogelijk mislukken van onderhandelingen zou kunnen zijn, zou artikel 63 lid 2 Spw bij een adequaat functionerende raad van bestuur van de N M a een redelijke bescherming bieden. Als succesvol onderhandelingsresultaat uitblijft zonder dat er sprake is van strijd met richtlijn 2001/14/EG kan de consequentie zijn dat een vervoerder geen voor hem aanvaardbare overeenkomst kan sluiten met de railinfrastructuurbeheerder. In het uiterste geval kan dit als gevolg hebben dat de betrokken vervoerder geen treinen kan laten rijden. Bij het bovenstaande komt nog, dat de railinfrastructuurbeheerder bij het toewijzen van capaciteit aan een groot aantal regels gebonden is, die bedoeld zijn om de vervoerders en het publiek in het algemeen te beschermen. Wat betreft de gebruiksvergoeding heeft hij de mogelijkheid de systematiek van de gebruiksheffing vergaand zelf vast te stellen in de zogenaamde netverklaring. Dit is het jaarlijks prospectus van de infrastructuurbeheerder waarin hij de functionele k e n m e r k e n (snelheid, aslast, s t o r i n g e n , geluid, milieu en dergelijke) en de beschikbaarheid van de infrastructuur (in relatie tot buitendienststellingen en storingen) omschrijft en waarin hij aangeeft onder welke voorwaarden, zoals heffing- en tariefbeginselen, spoorwegondernemingen daarvan gebruik kunnen maken. Weliswaar moet over deze systematiek overleg gevoerd worden met de vervoerders, maar na de verplichte consultatieronde is de infrastructuurbeheerder degene die de systematiek vaststelt. Hij kan die systematiek zo gedetailleerd bepalen, dat daarmee feitelijk de hoogte van de gebruiksheffing niet meer kan variëren. Dit hoeft niet z o n d e r meer strijd m e t richtlijn 2001/14/EG op te leveren (ook niet het tegendeel trouwens). O n d e r h a n d e l i n g s r u i m t e over de hoogte van de gebruiksheffing is er dan niet meer. Het toezicht door de N M a biedt geen adequaat alternatief voor de bescherming van de rechten van de vervoerder op dit punt. Conflicten over de hoogte van de gebruiksvergoeding zullen vaak niet oplosbaar zijn, omdat een praktisch alternatief domweg ontbreekt. 2 8 2

7 De wet heeft het over 'gerechtigden'. Dit zijn bijvoorbeeld vergunninghoudende spoorwegondernemingen. Vervoerders vallen veelal onder de omschrijving van het begrip spoorwegondernemingen. Zie artikel 1 sub f Spw en 59 lid 1 juncto 57 sub a Spw. 2 Vgl. ook Raad van State, Kamerstukken II 2001/02, 27 482, B, p. 6-7.

234

MR. V.J.A. S Ü T Ö

Welke middelen staan de vervoerder nog ter beschikking? In extreme gevallen zou langs de lijn van artikel 82 EG-Verdrag, waarvan het equivalent is opgenomen in artikel 24 Mededingingswet, een procedure bij de burgerlijke rechter kunnen worden aangespannen wegens misbruik van machtspositie door de railinfrabeheerder, maar dat is een drukmiddel dat inderdaad alleen bruikbaar is bij (een aannemelijk te maken) misbruik van machtspositie. Dat is een situatie waarvan aangenomen moet worden dat de railinfrastructuurbeheerder die niet zal opzoeken. De regering lijkt toch een wat blinde vlek te hebben gehad terzake van de feitelijke verhouding tussen de vervoerders en de railinfrastructuurbeheerder. Zeker de (kleinere) goederenvervoerders zijn hier kwetsbaar. In de Memorie van Antwoord op de vraag of de wet voldoende incentives bevat om te waarborgen dat er een optimale samenwerking komt tussen de infrastructuurbeheerder en de vervoerder wordt opgemerkt: "Incentives voor vervoerder en infrastructuurbeheerder om optimaal samen te werken liggen op verschillende vlakken. Ten eerste zijn de infrabeheerder en de vervoerders van nature aan elkaar gebonden. Een vervoerder kan niet zonder infrastructuur, de infrastructuurbeheerder is er ten behoeve van de vervoerder." 2 9 Deze passage legt ongewild exact de verhouding bloot: de een (de vervoerder) is afhankelijk, want kan niet zonder medewerking van de ander, de railinfrastructuurbeheerder. De laatste is er, zoals in de M e m o r i e staat, weliswaar ten behoeve van de v e r v o e r d e r - maar hij is niet van alle vervoerders t e z a m e n of afzonderlijk afhankelijk. Indien hij niet met alle goederenvervoerders tot o v e r e e n s t e m m i n g zou k o m e n , hoeft dat niet eens zonder meer nadelig voor hem te zijn. Het is denkbaar dat hij met de groep waarmee hij wel contracteert evenveel als of zelfs m e e r g e b r u i k s v e r g o e d i n g kan b i n n e n halen dan met een grotere groep vervoerders die allemaal hetzelfde willen. Alternatieven De regering heeft er voor gekozen de verhouding tussen de railinfrastructuurbeheerder en de railvervoerders aan privaatrechtelijke banden te leggen. Op zichzelf is dat een verdedigbare keuze. Gezien het erkend monopolistisch karakter van de infrastructuurbeheerder had de Spoorwegwet naar mijn m e n i n g aan kracht gewonnen als de wetgever de belangen van de meer kwetsbare groep van (kleine) spoor(goederen)vervoerders meer in het oog had gehouden, vooral ook omdat de c o m m u n a u t a i r e regelgeving benadrukt het spoorgoederenvervoer te willen bevorderen. De spoorse vervoermarkt moet zich nog gaan zetten naar de nieuwe regelgeving. Juist in de beginperiode van het nieuwe wettelijke regime, waar alle stakeholdcrs hun positie nog aan het zoeken zijn, had de Staat de spelregels en het kader voor het vaststellen van de gebruiksvergoeding wellicht beter zelf kunnen invullen om de nieuwe situatie van richting te voorzien. Het door de regering wel gebezigde argument dat het stellen van nadere regels bij of krachtens 2

9 Kamerstukken I 2002/03, 27 216 en 27 482, nr. 29, p 4.

Het spoorgocderenvervoer, de gebruiksvcrgocdiitg en privaatrechtelijke verhoudingen

235

AMvB altijd nog kan, zou ik willen omdraaien: regels bij of krachten AMvB kunnen altijd nog worden ingetrokken. Een alternatief voor het bij of krachtens AMvB stellen van regels over de maatstaven en de hoogte van de gebruiksvergoeding zou geweest kunnen zijn het werkelijk doorvoeren van de gekozen privaatrechtelijke verhoudingen. Daarmee bedoel ik, dat niet, zoals nu, de railinfrastructuurbeheerder de nadere contouren van de gebruiksheffing in de netverklaring mag neerleggen, en dat de Staat zich daar zijdelings via beheerconcessie en beheerplan ook nog mee bemoeid, maar dat deze ten volle onderdeel zouden zijn van het onderhandelingsproces tussen de railinfrastructuurbeheerder en de vervoerders. Als er dan toch onderhandeld moet worden, dan moet er ook iets te onderhandelen zijn. Ik zou mij kunnen voorstellen dat de vervoerders zich in die onderhandelingen zouden k u n n e n laten vertegenwoordigen door een Belangenvereniging, die toewerkt naar een soort 'collectieve gebruiksheffingsovereenkomst'. Iets als een C A O dus, maar dan op spoorsgebied voor de gebruiksheffing.

236

Toezicht en inspecties in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen: een opgave voor liet juridische denken

237

T o e z i c h t en inspecties in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen: een opgave voor het juridische denken

dr. ing. FJ.H.

Mertens*

Vormen van toezicht en sturing door toezichtorganisaties zijn voor het eerst te vinden in de periode van de w o r d i n g van de Nederlandse eenheidsstaat: de Bataafse Republiek. De periode mag duidelijk te markeren zijn in de tijd (1795-1815), de bestuurlijke configuraties waren verre van duidelijk. Er is-geen periode bekend uit de nieuwe geschiedenis van wat nu Nederland heet waarin zoveel wisselingen in de macht zijn opgetreden. Hierbij ging het niet alleen om de personele bezetting van de macht maar juist ook de staatsordening. In algemene termen u i t g e d r u k t ging het bij v o o r t d u r i n g om de vraag tussen eenheid en verscheidenheid, tussen unitaristen en federalisten. 1 De v o r m i n g van de eenheidsstaat vond niet in een maatschappelijk vacuüm plaats: er was immers een samenleving die reeds een machtsstructuur kende. Een nieuwe, op eenparigheid gerichte, centrale impuls moest aansluiting vinden bij dat wat er was en wat zich in eeuwen ontwikkeld had. Er was wel sprake van een 'revolutionaire situatie' maar de Nederlandse variant daarvan was er een die aansluiting zocht bij de maatschappelijke continuïteit. Deze benadering moge cultureel gedetermineerd zijn, ook de praktische omstandigheden droegen hiertoe bij. De financiële mogelijkheden van de 'eenheidsstaat in wording' waren zeer beperkt en zonder geld was het niet gemakkelijk om te sturen - zeker wanneer een ander de rekening gepresenteerd kreeg. Tot 1795 kende ons land een staatsbestel waarbij het zwaartepunt heel nadrukkelijk bij de gewestelijke en gemeentelijke overheden lag. Gedecentraliseerd, vooral in het meest dominante deel Holland, tot op het niveau van de steden, was een eenparigheid van beweging nauwelijks mogelijk. Overheidsaandacht en betrokkenheid was er wel degelijk. O p veel terreinen was er een grote aandacht vanwege de lokale overheden voor de maatschappelijke o n t w i k k e l i n g . De aandacht was evenwel z w a k en sterk begrensd door de lokale mogelijkheden: een 'herverdeling' van 'bronnen' vond m a a r mondjesmaat plaats. I n t e g r e r e n d e b e w e g i n g e n waren d a a r d o o r maar beperkt mogelijk. De v o r m i n g van de eenheidsstaat was een antwoord op een

1

Ferdinand Mertens is lid van de Onderzoeksraad voor veiligheid. Over de Bataafse tijd en de politieke turbulenties: L. Legrand, Geschiedenis der Bataafsche Republiek, uit het Frans vertaald door H.Pyttersen Tz, Arnhem 1895 en natuurlijk S. Schama, Patriotten en Bevrijders, Revolutie in de Noordelijke Nederlanden 1780-1813, oorspronkelijk verschenen in 1977, Nederlandse vertaling: 1989.

238

DR. ING. F J . H . MERTENS

probleem: het oude bestel was te zwak om de samenleving te ontwikkelen naar de eisen van de tijd. Die eisen werden kracht bijgezet door de internationale machtsstrijd en de staatsvorming die overal in Europa plaats vond. De Franse revolutie, de Franse overheersing werd in de voor-Nederlandse samenleving gemakkelijk mogelijk: de interne structuur was zo zwak dat een overheersing gemakkelijk mogelijk werd. Het werk van de patriotten, gevoed door het pamflet "aan het Volk van Nederland", hadden het klimaat mede gecreëerd en deze trokken immers met de Fransen ons land binnen. De vorming van de eenheidsstaat was een democratisch georiënteerde verandering die een krachtigere en meer effectieve besturing van het land mogelijk zou maken. Als reactie hierop ontstond de "Bataafse Republiek". Een staatsvorm die zich trachtte te ontworstelen aan de verlamming van de decentralisatie, het provincialisme en de lokale autonomie. Z e deed dat echter door van meet af aan de kracht van de lokale bestuursvormen ook te erkennen maar naast deze centrifugale krachten ook een centripetale kracht toe te voegen. Die centripetale kracht was de wetgeving en de er mee verband houdende toezichtsconfiguraties en een toenemende centrale begroting waardoor er een herverdeling over de nationale staat van middelen mogelijk werd. Het adagium werd: centrale regelgeving met lokale uitvoering. O p die lokale uitvoering werd toegezien door toezichthoudende organen. De toezichtsfiguren waren voor de verschillende terreinen van de nieuwe overheidszorg veelvormig. Het waren landelijk opererende organen met door de minister benoemde inspecteurs, of het waren lokale toezichthoudende gremia met wettelijke bevoegdheid of een combinatie daarvan. 2 Terreinen van staatszorg die voor het denken over het toezicht van belang zijn hebben hier in het bijzonder mijn aandacht: het onderwijs, de waterhuishouding en de volksgezondheid. Het onderwijs werd in 1801 bij nationale wet geregeld en er kwam een schooltoezicht met landelijke inspecteurs en lokale commissies. Voor de w a t e r h u i s h o u d i n g werd een i n s p e c t e u r - g e n e r a a l b e n o e m d die de bevoegdheid kreeg afstemming en eenheid te brengen in het werk van de lokale waterschappen en stedelijke besturen. Het staatstoezicht op de volksgezondheid werd geregeld bij wet en bestond uit lokale samengestelde commissies van deskundigen die belast werden met toezicht. Toezicht had een brede betekenis in de eerste wetten van de Bataafse tijd: het adviseerde de centrale overheid voor de totstandkoming van wetgeving en vaak bereidde ze die zelf voor. Ze adviseerde de centrale overheid, gevraagd en ongevraagd over de leniging van de geconstateerde noden en beïnvloedde daarmee de financiële prioriteitstelling. 2

Gabriël van den Brink legt in zijn Schels van een Beschavingsoffensief ( W R R , Amsterdam University Press 2004) de verbindng met de toename van de normalisatie en professionalisering die in de jaren die volgden op de Franse Revolutie aan de tijd was. Dat gold natuurlijk voor dijkenbouw, gezondheidszorg, onderwijs enz. Er ontstonden standaarden voor kwaliteit. Het werk van o.a. Foucault laat zien hoe dit tot een steeds verdergaande disciplinering leidde. Toezichthouders zijn per definitie disciplinerend. Uiteraard is in dit verband inspirerend: Abram de Swaan, Zorg en de Staal /Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Stalen in de nieuwe tijd. Amsterdam, 1989.

Toezicht en inspecties in de Nederlandse bestuurlijke verkondingen: een opgave voor het juridische denken 239

Lokaal deed men alles wat dienstig was om de o n t w i k k e l i n g te bevorderen. De w e t g e v e r had het mogelijk g e m a a k t dat ook de lokale overheden met het toezicht verbonden waren. Het toezicht was derhalve niet uitsluitend van de n a t i o n a l e o v e r h e i d . H e t t o e z i c h t had veelal de v o r m van inspecties waarmee bedoeld werd dat het in huidige begrippen, empirisch was. Het was ook gezaghebbend waarmee bedoeld werd dat de kennis waarover de ambtsdragers beschikten 'aan de tijd' was: ze waren 'top professionals' met een belerende toon waarin ze het 'goede en het juiste' verspreiden. H u n invloed was gebaseerd op overtuiging die zowel normatief als empirisch gevoed was. H e t is interessant te zien hoe in de context van de Franse d o m i n a n t i e toch bestuurlijke verhoudingen gezocht werden die aansloten bij de bestaande culturele verscheidenheid en institutionele i n b e d d i n g . Aldus werd de geleidelijkheid mogelijk gemaakt die recht deed aan de traditie maar die tegelijk ruimte bood v o o r de noodzakelijke en g e w e n s t e m o d e r n i s e r i n g van de t o e n bestaande samenleving. Enkele voorbeelden moeten dit illustreren. De zorg voor de w a t e r h u i s h o u d i n g hoefde rond 1800 niet alsnog b e n a d r u k t te w o r d e n . 3 Reeds eeuwen was er een gestage strijd tegen het water en het geografische conglomeraat dat uiteindelijk de Nederlandse eenheidsstaat zou gaan vormen had er zijn 'existentie' aan te danken. Waar het om ging was de organisatie van die zorg, de bestuurlijke uitdrukking en de efficiency waarmee ze werd uitgevoerd. Reeds vanuit de late middeleeuwen werd de zorg van het water bestuurlijk gespecialiseerd o p g e p a k t in de reeds v r o e g democratisch bestuurde zogenoemde waterschappen. Eigen bestuurlijke voorzieningen om collectief aandacht aan het water te kunnen schenken, een 'goed' waar individueel weinig mee te doen valt. In de latere ontwikkeling werden deze waterschappen deel van een lokaal regionaal bestuurlijk netwerk waarin gemeenten en provincies een rol speelden en waar bij met name tussen provincies en waterschappen sprake was van een toezichtrelatie. In de oude republiek, die in 1795 werd ingeruild voor nieuwe statelijke verhoudingen, was duidelijk dat er behoefte was aan meer ordenende kracht in het geheel van de bestuurlijke organisatie van de waterhuishouding. Er bestonden ook verschillende plannen voor. Het begrip 'waterstaat' was al bekend. Het impliceerde geen organisatorisch-bestuurlijk construct maar had betrekking op de 'staat van het water', daarmee doelend op het geheel aan kenmerken waarmee in een bepaalde geografische eenheid het water beheerst werd door infrastructuur. De uitdrukking 'waterstaat' paste in een wijze van uitdrukken: in het zich vormende professionele staatsbestuur van die tijd werd regelmatig verwezen naar de 'staat' van iets: daarmee werd in de regel bedoeld een empirische bestandsopname, los van allerlei politieke of ideologische connotaties. Er werd niet alleen over het water in die term gesproken maar op vrijwel alle maatschappelijke terreinen. Tot op de dag van vandaag zien we dit terug. We spreken over de 'staat' van de volksgezondheid, de 'staat' van het onderwijs en de 'waterstaat'. Bij dit laatste denkt evenwel niemand 3 Voor de geschiedenis van de waterstaat putte ik uit: Twee Eeuwen Rijkswaterstaat ij^8-gg8, Zaltbommel 1998 en uit Auke van der Woud, Het lege land; de ruimtelijke orde van Nederland 1798-1848, Amsterdam 1987.

240

DR. ING. F J . H . MERTENS

meer aan de oorspronkelijke betekenis maar is het synoniem met een organisatorisch onderdeel van het staatsapparaat. De 'staat' is staatsapparaat geworden, nog verder benadrukt door er 'rijk' aan toe te voegen: rijkswaterstaat. Zoals uit de geschiedschrijving over de rijkswaterstaat genoegzaam bekend is, heeft de vormgeving van deze 'rijks' taak heel wat moeite gekost en zelfs voor een revolutionaire periode als die van de Bataafse tijd was de t u r b u l e n t i e r o n d de organisatie van de overheidstaken op dit terrein wel erg groot. In die ontwikkeling speelde een in het verband van deze tekst wezenlijk probleem, namelijk de keuze tussen beheer en toezicht. Daarbij ging het om de vraag of er voor het een dan wel voor het ander gekozen wordt of dat beide zou kunnen. Wij weten hoe uiteindelijk die keuze gemaakt is: de rijkswaterstaat heeft al vrij snel in de o n t w i k k e l i n g als eigenstandig staatsorgaan het accent gelegd op beheer. Min of meer tegen de constitutionele kaders in en sterk gedreven door persoonlijke taakinvulling, maar gesteund door ernstige watersnood in het begin van de negentiende eeuw, van op zichzelf eminente civiele technici. Een toezichtverantwoordelijkheid er werd zelfs gesproken van een 'oppertoezigt' - lag in de rede der d i n g e n . De verantwoordelijkheden voor het beheer zouden decentraal kunnen blijven liggen terwijl de centrale overheid - het rijk - zich bij v o o r t d u r i n g 'zorgen' maakt over de 'staat'. Door toezicht kan het rijk die kennis verkrijgen (inspectie), en bestuurlijk handelt het rijk door anderen opdrachten te geven al dan niet voorzien van daartoe strekkende middelen. Een dergelijke benadering vereist een zorgvuldig bestuurlijk spel én respect voor de decentrale mogelijkheden. De verleiding is uiteraard heel groot wanneer decentraal iets niet helemaal b e v r e d i g e n d verloopt het vervolgens zelf te gaan doen, zeker w a n n e e r het rijksapparaat daarvoor gemakkelijk te equiperen is. Bij de ontwikkeling van de waterstaat is dit gebeurd: eminente persoonlijkheden (zoals Bruning, Goudriaan, Blanken) popelden in het begin van de 19'' e e u w om z e l f d e tekenhaak ter hand te nemen en de regionale deskundigen even te laten zien hoe het eigenlijk zou moeten. Daarmee haalden ze de verantwoordelijkheid voor het geheel ook steeds meer naar zich toe. De zwakte van de toenmalige politieke constellatie en de kracht van de civiele ingenieurs waren bepalend voor de loop der ontwikkeling. De verwarring werd ook aardig geïllustreerd door de wisseling in benaming van de hoogste baas van de 'Waterstaat': dan weer inspecteur-generaal, dan weer directeur-generaal en er waren nog wel meer varianten. Maar moet het dan 'toezicht' ó f ' b e h e e r ' zijn? Is een combinatie niet ook mogelijk? Een combinatie kan, maar de praktijk zal leren dat het beheer dominant wordt aan de toezichttaak. Hoe meer een organisatie de 'dingen' zelf gaat doen, hoe minder ze gelegitimeerd is om op anderen toezicht te houden. Immers, het toezicht staat al gauw onder de verdenking van overname van de verantwoordelijkheid en met usurpatie van macht. Beheer drijft toezicht uit. Door de eigen beheerstaak van de Rijkswaterstaat is het Rijk één van de partijen geworden in het geheel van het waterbeheer. De rol van 'oppertoezichthouder' is hiermee op de achtergrond geraakt. De recente vorming van een Directoraat-Generaal Water en een Divisie Water bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat lijkt te wijzen op een kentering in de organisatorische benadering en maakt de onderscheiden functies weer afzonderlijk duidelijk, ook al heeft de Divisie Water nog een zeer beperkte taak. 4

Toezicht en inspecties in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen: een opgave voor hel juridische denken

241

De eerste onderwijswet werd in 1801 van kracht. 5 Deze wet, die het lager onderwijs in Nederland regelde, introduceerde het lokale toezicht in verbinding met een landelijk opererend college van inspecteurs. Tot op de dag van vandaag bestaat er een Inspectie van het Onderwijs en die organisatie vindt haar oorsprong in de Bataafse tijd. In die tweehonderd jaar is er natuurlijk heel wat veranderd. Niet alleen voor het lager onderwijs is er bijvoorbeeld toezicht geregeld maar voor alle vormen van publiek onderwijs. Het toezicht op het onderwijs heeft naar de aard en inhoud veel kleuren gekend. Er zijn perioden geweest van sterkere centrale sturing en er is een lange tijd van grote t e r u g h o u d e n d h e i d van de overheid geweest waar het ging om de ' i n h o u d ' van het onderwijs. Voor zover het beeld in het actuele debat wordt opgeroepen dat de 'overheid' in Nederland altijd zeer terughoudend is geweest met betrekking tot inhoudelijke voorschriften voor het onderwijs dan is dat op zijn zachtst gezegd een onnauwkeurige bewering. De verhouding overheid - onderwijs is in die tweehonderd jaar eigenlijk altijd in discussie en in beweging geweest. Het onderwijs kende, zeker voor het lager onderwijs én de universiteit, weinig inhoudelijke voorschriften. Het voortgezet onderwijs en de vormen van beroepsonderwijs kenden vanaf de oorsprong een sterke centrale inhoudelijke regulering, onder andere tot uitdrukking komend in een landelijk werkend systeem van examinering. Beleid was er aanvankelijk niet zo veel: er was een ministerie van Binnenlandse Zaken en dat verzorgde de landelijke regulering. De Inspecties waren van groot belang bij de beleidsvoorbereiding: vanuit de praktijkervaring gevoed stelden zij nieuwe regelingen voor daar waar nodig. Zij stelden ze niet alleen voor maar maakten ze in de regel ook zelf. De Minister zorgde voor de correcte juridische vormgeving. Tussen beleid en uitvoering was geruime tijd weinig discrepantie. O o k later, toen de beleidsvorming ingewikkelder werd was het zo dat de inspectie veelal de rol vervulde van de intermediar tussen partijen die allen betrokken dienden te zijn bij het tot stand komen van de regels die op de uitvoering van het onderwijs direct betrekking hadden. De Inspecteur-Generaal, een functie die sinds 1955 bestaat, was voor het onderwijsveld in veel gevallen het aanspreekpunt van waaruit ook het gesprek met het beleid gevoerd werd. De Inspectie stond binnen en buiten. Bovendien was de Inspectie niet alleen verbonden met het werk van de centrale overheid, neen ze had op basis van de wetten ook directe betrok4 Voor de geschiedenis van het ontstaan van de Divisie Water: zie F.J.H. Mertens, 150 jaar toezicht Verkeer en Waterstaat, Den Haag 2004. In deze geschiedschrijving wordt de Rijkswaterstaat vrijwel geheel huiten beschouwing gelaten en wordt de divisie Water verbonden met de aandacht voor de waterkwaliteit en het milieubeleid. Achteraf jammer dat niet grondiger de relatie niet het toezicht van de Rijkswaterstaat in algemenere termen gelegd is. 5

Evenals de Rijkswaterstaat heeft de Inspectie van het Onderwijs haar 200-jarig jubileum gevierd. Bij die gelegenheid verscheen het boek van Dr. N.L. Dodde, £01 speurtocht naar samenhang; het rijksschooltoezicht van 1801 tot 2001, Utrecht 2001. Voor een goed begrip van de Bataafse tijd is Dr. N.L. Dodde's proefschrift meer geschikt: Dr. N.L. Dodde, Het Rijksschooltoezicht in de Bataafse Republiek, Groningen 1968. Zie ook: Hans Knippenberg en Willem van der H a m , Een bron van aanhoudende zorg; 75 jaar Ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, Assen 1993.

242

DR. ING. FJ.H.

MERTENS

kenheid met de gemeenten en de provincies. Soms in de vorm van medebewind, soms in de vorm van een advies mogelijkheid maar in elk geval was het zo dat de inspectie niet alleen van "de Minister" was. Ze was er voor het geheel van het openbaar bestuur dat verantwoordelijkheden voor het onderwijs droeg. Waar normering ontbrak en de inspectie meende dat het voor de gang van zaken toch wenselijk was enige convergentie te bevorderen schroomde ze niet 'leidraden' te o n t w i k k e l e n en in de praktijk te hanteren. Bekend (en ook wel een beetje berucht) was de Leidraad van de 3l' Hoofdinspectie van het Lager Onderwijs in de 50-tiger j a r e n van de vorige eeuw: deze werd keurig d o o r J . B . Wolters G r o n i n g e n / B a t a v i a gedrukt en uitgegeven en gaf een volledige omschrijving van hoe het curriculum van de lagere school er uit zou k u n n e n / m o e t e n zien. Die Leidraad werd ook op de onderwijzersopleiding gebruikt en zo ontstond er convergentie - zonder dat dit leidde tot regelgeving en politisering. Voor de Inspectie van het Onderwijs was het zeker in de 201' eeuw altijd schipperen tussen het autonoom laten van scholen - grondwettelijke opdracht - maar tegelijk ook de zorg voor goed en voldoende onderwijs waarborgen. Zeker in de t w e e d e helft van de twintigste eeuw, toen de overheid als wetgever bovenmatig actief was, heeft de Inspectie van het Onderwijs een moeilijke periode doorgemaakt. Voor goed begrip van de institutionele ontwikkeling van het bestuur van het onderwijsbestel is het van belang te weten dat de inspectie er eerder was dan een afzonderlijk ministerie van onderwijs. Waarschijnlijk was de inspectie ook de eerste o v e r k o e p e l e n d e landelijke organisatie voor het o n d e r w i j s , voor zover een inspectie een organisatie genoemd kan worden. In de eeuwen die volgden zou het bestel uiteraard verder uitkristalliseren en de inspectie één van de landelijke organisaties worden. O p het terrein van de volksgezondheid was er ook voor 1795 al heel wat bestuurlijke activiteit en die lag op het niveau van wat nu heet de lagere overheden. 6 Zowel op het niveau van het preventieve (keurmeesters voor het voedsel) als het curatieve waren de lokale overheden en lokale instituties actief. De grondwet van 1798 gaf ook uitdrukkelijk een plek aan de zorg voor de gezondheid vanwege de nationale staat. Tot en met de eerste helft van de nf eeuw werd het toezicht opgedragen aan provinciale commissies van " G e n e e s k u n d i g O n d e r z o e k en Toevoorsigt". O o k de steden konden dergelijke commissies instellen. Voor het toezicht op de Volksgezondheid is evenwel de periode van Thorbecke van eminent belang: naar het oordeel van de verschillende geschiedschrijvers op het terrein van het toezicht op de Volksgezondheid heeft deze het toezicht geprofessionaliseerd. Thorbecke droeg het toezicht op aan een professionele (ambtelijk aangestelde) Inspectie. De basis voor dit toezicht werd gelegd in de Gemeentewet waarbij de Gemeenten een belangrijke ordende verantwoordelijkheid kregen. De inspectie kreeg een tweeledige taak: de zorg voor de handhaving van de wetten op het terrein van de gezondheid, gezondheidsbescherming en medische beroepsuitoefening maar ook onderzoek te doen naar de staat van de volksgezondheid. Evenals bij De belangrijkste bron op dit terrein: A. Querido, Een eeuw staatstoezicht op de Volksgezondheid, Den Haag 1965. Tevens: Dr. A.C.M. Kappelhof, Tussen aansporen en opsporen; geschiedenis van 25 jaar Staatstoezicht op de Volksgezondheid, 's- Gravenhage 1990.

Toezicht en inspecties in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen: een opgave voor liet juridische denken 243

het onderwijs en de waterstaat was het bij de gezondheid ook zo dat dit nieuwe staatsorgaan vrijwel de hele beleidscyclus voor haar rekening nam. Zij was de autoriteit op medisch terrein en werd aanvankelijk, zeker in de 19'' eeuw, door geen andere institutie daarin bedreigd. De tweeledige taak van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid bleef evenwel v o o r t d u r e n d a a n l e i d i n g geven tot v e r w a r r i n g o m d a t het h i e r t w e e nogal verschillende zaken betrof: de studie van de staat van de Volksgezondheid is een activiteit die gericht is op de langere termijn; de instellingen die zorg dienen te leveren, de beroepsbeoefenaren en het lokale beleid is vol van pragmatiek en dagelijkse sores. In de twintigste eeuw zien we dan ook een steeds verdergaande differentiatie in instituties die alle op het terrein van de Volksgezondheid taken uitoefenen. Bovendien vindt er een hele afsplitsing plaats van de zorg voor het leefmilieu - aanvankelijk onderdeel van de Volksgezondheid - die uitgroeide tot een zelfstandig 'milieubeleid', en voor alles wat met voedsel en voedselproductie te m a k e n heeft: nu de Voedsel en W a r e n a u t o r i t e i t . Het Staatstoezicht o p de Volksgezondheid wordt in toenemende mate het toezicht op de 'zorgsector' en de andere aspecten worden door gespecialiseerde organisaties opgepakt. De Volksgezondheid, en de o n t w i k k e l i n g daarvan, omvat nu zoveel aspecten dat het geregeld bijeenbrengen van de kennis op dat terrein een gespecialiseerde activiteit is. Evenals dat ook bij de andere 'oude' inspecties het geval was, is het Staatstoezicht uitdrukkelijk verbonden met het werk van de lagere overheden. Het is wel van de Rijksminister, maar het werkterrein strekt zich uit tot alle bestuurlijk verantwoordelijke partijen. De b e s c h o u w i n g e n van de laatste j a r e n over het toezicht missen veelal de historische dimensie. Het werk van de Leidse hoogleraar T h e o Toonen vormt hier een uitzondering. 7 O o k hij plaatst zijn beschouwingen over het toezicht uitdrukkelijk in de context van de 'gedecentraliseerde eenheidsstaat' en ziet de landelijk opererende toezichthouder als een verbinding tussen lokaal en landelijk. Ook bij Toonen zijn de twee begrippen 'gedecentraliseerde' en 'eenheidsstaat' min of meer gelijkwaardig. Voor Toonen wordt dit in de Nederlandse bestuurlijk historie verbonden met het werk van Thorbecke aan wie hij een staatsontwerp van 'checks and balances' toeschrijft en dus niet een hiërarchisch, verticaal geordende staatsstructuur. En dus ook in het perspectief van vandaag 'modern'. Decentralisatie en autonomie waren niet gelijk aan soevereiniteit en onafhankelijkheid, zo schrijft Theo Toonen. Het was dan ook in het stelsel van Thorbecke dat de toezichthouders wettelijk gefundeerd mee betrokken dienden te worden in de provinciale en gemeentelijke besluitvorming. Deze wettelijke koppelingen werkten niet altijd in de richting van de inhoud en kwaliteit en dat deze in de tachtiger jaren successievelijk geëlimineerd zijn lijkt mij passend. W a n n e e r dit evenwel nu geïnterpreteerd wordt als dat het toezicht van het Rijk is en dat dit staat 'tegenover' de lokale verantwoordelijken dan is dat verlies.

1 Theo Toonen, hoogleraar Bestuurskunde RU Leiden, Toezicht in het Binnenlands Bestuur: Veiligheidsregio's en CdK, 2003.

244

DR. ING. F J . H . MER'I'ENS

Toezichtfiguren in de vorm van inspecties hebben 'verbinden' door 'normeren' als kenmerk. Voor een goed begrip van de actualiteit is een kennisname van de historische o n t w i k k e l i n g en de institutionele i n b e d d i n g van groot belang. G e d u r e n d e de tweehonderd jaar van de Nederlandse eenheidsstaat is de vraag naar de ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht altijd gesteld en eenduidig beantwoord: de minister is verantwoordelijk voor het toezicht. Maar de wijze waarop die verantwoordelijkheid wordt ingevuld kan zeer verschillen. Met de eenduidige bepaling dat de Minister ook verantwoordelijk is voor het toezicht is nog niet gezegd dat het toezicht ook van de Minister is. De 'Commissie Borghouts', die enkele jaren geleden een mooi rapport over het toezicht tot stand b r a c h t dat v e r s c h e e n o n d e r de titel " V e r t r o u w e n in o n a f h a n k e l i j k h e i d " , formuleerde de tweezijdige functie van het toezicht: enerzijds in de verticale verhoudingen tussen minister en 'uitvoerend veld' en anderzijds in het veld tussen de partijen en de burgers die belang hebben bij de uitvoering. In de Nederlandse historische o n t w i k k e l i n g zien we dat de toezichtfunctie werkte als verbinding tussen h o o g w a a r d i g e en relatief zelfstandige uitvoerders - overigens in zeer u i t e e n l o p e n d e bestuurlijke kaders - onderling en de standaarden die in de Nederlandse samenleving als wenselijk gezien werden. De n o r m e r i n g kreeg h i e r m e e een empirische en d a a r d o o r praktische i n b e d d i n g : toezichthouders wisten wat in redelijkheid verlangd kon worden, de dynamiek in de uitvoering en de voortschrijdende kennis zorgden voor geleidelijke ontwikkeling van die normering. Toezichthouders, tenminste wanneer de juridische kaders niet al te knellend waren, bevorderden beweeglijke aanpassing aan nieuwe eisen zonder al te grote breuken te veroorzaken. Toezichthouders in de vorm van inspecties pendelden tussen instellingen, lokale overheden en brancheorganisaties en creëerden een ruimte voor een 'discourse' over de kwaliteiten van het werk. Aldus werd er geleerd, e r v a r i n g uitgewisseld en o n d e r g r e n z e n gedefinieerd. Die toezichthouder moest daarvoor een zekere onafhankelijkheid hebben en zo was het gedurende lange tijd ook usance dat de wetgever de toezichttaken attribueerde aan de inspecties waarmee de wetgever de toezichthouder voor de buitenwereld zichtbaar maakte. De inspecties waren daarmee iets 'anders' dan de ministeries ook al behoorden ze daar toe. Inspecties waren 'bijzondere ambtenaren' omdat ze kennis en ervaring hadden in het primaire proces en van daaruit hun werkzaamheden verrichtten. De samenleving wist zich daardoor er van vergewist dat de inspectie in handen van inhoudelijk deskundigen was en dat niet alles van wat ze vonden politiek gecontamineerd was. Inspecties behoren dan ook niet geringeloord te worden door Ministers, althans dat beeld mag in de buitenwereld niet ontstaan. Gedurende vele jaren verrichtten de inspecties dit werk zonder veel ophef en vanzelfsprekend in een pendeldiplomatie tussen functionele en territoriaal gedecentraliseerde uitvoering. De divergentie die gewild ontstaat in een gedecentraliseerd besteld kent zijn begrenzing in de uitdrukkelijke wil van de meeste Nederlandse burgers dat we in één land wonen en dat de variëteit daardoor zijn grenzen kent. Welke dat precies zijn is voortdurend onderwerp van gesprek en kent alleen maar tussenVertwtntvii in oimjliankelijkheid;

Eindadvies Ambtelijke Commissie Toezicht, z.j. (Verschenen in 2001).

Toezicht en inspecties in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen: een opgave voor het juridische denken

245

standen, geen eindstanden. Een orgaan als de 'nationale toezichthouders' kan daarbij zorgen voor een communicatief gefundeerd grondvlak waardoor op convergentie gerichte zelfsturing ontstaat, eventueel aangevuld met passende wetgeving die meer dan in de laatste jaren het geval geweest is haar oorsprong vindt in de praktijk van het uitvoerende werk. H e t toezicht in de Nederlandse bestuurlijke v e r h o u d i n g e n heeft vanaf het midden van de jaren negentig veel aandacht gekregen. Het werk is verder geprofessionaliseerd. Toezichtbenaderingen zijn uitgewerkt in de vorm van goed c o m m u n i c e e r b a r e t o e z i c h t a r r a n g e m e n t e n . De organisaties van het toezicht zijn opgeknapt en hebben een duidelijkere positie in relatie tot de Ministeries verkregen. O p verschillende terreinen heeft het toezicht een 'gezicht' gekregen dat ook (weer) aan het gesprek deelneemt. Het toezicht kan voor de burger een belangrijke v e r t r o u w e n w e k k e n d e functie zijn in een s a m e n l e v i n g waarin burgers een grote mate van afhankelijkheid hebben van de systemen. Voor de burger is het 'hopen' dat de vliegtuigen veilig zijn, datje in het ziekenhuis niet ten onrechte dood gaat, dat de scholen voldoende goed zijn en dat de dijken en de wegen adequaat - belangeloos - geïnspecteerd worden. 9 Er is evenwel nog veel te doen. Professionele wetgevingsjuristen denken over samenhangende vormen van regulering. Daarbinnen moet de toezichtfunctie een plek krijgen. Niet alleen in de vorm van handhaver van regels maar in de diepere sociologische betekenis van de functie van het toezicht als convergerende kracht in een pluriform maatschappelijk bestel. Dat vraagt om juristen die zich in die 'grote' vraagstelling thuis voelen. Karel Kraan is zo iemand!

9 De hier ontwikkelde gedachtegang kan zeker door voortgezette research verfijnd worden en uiteraard is het nog niet zo dat wanneer in het verleden iets goed gewerkt heeft dat ook voor de toekomst nog zo zou zijn.

246

247

24»

De Vijf'grtilicn, een vertelling

249

D e Vijf gratiën, een vertelling

mr. T.J.M. Hollenberg* Hij stapte niet een soepele zwaai op de fiets. Niet gek voor een man op leeftijd, dacht hij. Nog een paar weken en dan was de verhuizing daar. Het einde van een imposant era nadert, maakt u gereed voor een nieuw tijdperk. Zo dacht hij erover en het was goed zo. De koude voorjaarsregen waste zijn regenpak schoon. De ferme tegenwind zou hem een inspannende fietstocht naar zijn werk bezorgen, zoveel was zeker. Met zijn hoofd karakteristiek naar een kant gebogen, toog hij op weg. De keukenkastjes... staal of een beuken frontje? Wie lang twijfelt, kiest niet altijd het beste, staal dan maar. Vandaag zou hij aan zijn testament beginnen, zo had hij zich voorgenomen. Niet dat hij er zin in had. Dit waren van die klusjes die je het liefst zo ver mogelijk voor je uit schoof. Maar, eerlijk gezegd, hield hij wel van een beetje externe druk. Hij wilde natuurlijk zijn werk netjes achterlaten, en er liefst nog wat verrassende inzichten aan toevoegen, zo zat hij nu eenmaal in elkaar. Onwillekeurig gingen zijn gedachten naar de afgelopen acht jaar. HDJZ was onder zijn leiding explosief gegroeid, niet alleen in aantal maar ook in aanzien. Zijn hoofddirectie gold inmiddels als een van de modernste juridische directies binnen de rijksdienst. Hij wist dat een aantal deelnemers van het selecte juristenreisgenootschap - in stilte uiteraard - afgunstig was op wat hij bij V&'W voor elkaar had gekregen. Niet dat het allemaal van een leien dakje was gegaan. Oh nee, hij was klein begonnen en had zelf het nodige mee moeten brengen aan performance. Het was een van de meest onderschatte maar ook meest noodzakelijke competenties voor een succesvol overheidsjurist. Resultaat bereiken, de beste willen zijn, succes uitstralen, net dat stapje meer willen doen...inmiddels was dit - zijn verdienste geen vies woord meer binnen H D J Z . Hij dacht aan de groeiende publicatiereeks die interdepartementaal ook vlot aftrek vond. Even vertrok zijn gezicht in een grimas... hij dacht aan het ongelukkige kaftincident bij het verschijnen van de eerste bundel. Met een kwinkslag had hij de cynici - die uiteraard stonden te trappelen om flauwe grappen te maken over de niet te vermijden tekst van de Krankzinnigenwet op de kaft - de mond weten te snoeren. Ha! En nog steeds was hij het behendig laveren niet verleerd. " H é snurker, ik heb voorrang!" Verstoord keek hij op, recht in het woedende gezicht van een blijde rijder, die met piepende banden optrok richting Sportlaan. Hield hij niet van, slechte manieren. Slecht voor het imago van de overheidsjurist. Die moet betrouwbaar zijn en behendig. Een loyalist ook. Loyaal aan hem en aan de hoogste baas. In die volgorde. Waakzaamheid als de grenzen van het recht in het geding k w a m e n . De durf 0111 advocaat van de duivel te spelen, als Dorthy Hollenberg is werkzaam als sectorhoofd bij de Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

MR. T . J . M . HOLLENBERG

250

het moet tot op het hoogste niveau. Een gezond en rebels wantrouwen tegen de beleidsvoornemens die in de krochten van het ministerie werden bedacht en opgeschreven, maar altijd loyaal aan de zaak, de zaak voor de minister. Hij had gemerkt dat zijn juristen hierin ten opzichte van de andere ambtenaren op het ministerie een opvallende meerwaarde ten toon spreidden. En terecht. Loyaliteit was een van de meest o n d e r s c h a t t e en een van de meest o n d e r s c h e i d e n d e competenties voor zijn juristen. Loyaliteit, hoe vaak werd hier ten onrechte een dociele vertaling van gegeven. En hoe vaak werden er onder het mom van deze competentie ware stammenstrijden uitgevochten. Hij zwenkte naar rechts, de breedste laan van de Vogelwijk in. Zomergroen en nat lag zij voor hem. Eerst wat berken, dan alleen een lege weg regen regende zacht over heg noch steg waar die weg onverwacht om een bocht verdween1 Een vakantiegevoel bekroop hem hier altijd, ook nu weer ondanks de nog altijd striemende regen. De Canarische Eilanden, een geliefde vakantiebestemming toen zijn geliefde en hij nog vol van de verwachting waren en ongestoord van het leven genoten. Zijn kinderen waren hem allen even lief, maar de zoete zwoele begintijd zou hem altijd met weemoed blijven vullen. Er was een tijd geweest dat het spel van aantrekken en afstoten een verslavende bezigheid was geweest. Een charmeur was hij geweest, dat moest hij toegeven. Het lag ver achter hem. Hij kende nu zijn verantwoordelijkheden. Hij nam die ook en was bereid gebleken hiervoor ook nieuwe wegen in te slaan. Het noorden lonkte, hij zag het en hij ging. Drachten had wel iets van een onbewoond eiland. De familie Crusoë, onversaagde pioniers, met het optimisme van de jeugd op zoek naar nieuwe t o e k o m s t m o g e l i j k h e d e n . Een levensgenieter was hij vooral buiten werktijd. Hij benijdde degenen die ook op kantoor met deze instelling waren behept. Hij kende ze wel. De snelle j o n g e n s - niet aan te sturen - met mobieltjes aan het oor nieuwe juridische mogelijkheden visualiserend op het terras van het Plein. Ze waren de krenten in de pap. Het beetje levensgenieter ui het hart van de overheidsjurist, behoedde hem voor het lot van de dorknoper. De omwentelingen werden sneller, tijd voor een zwaarder verzet. Het geraas van auto's drong tot hem door. Even opletten nu. Hij zoefde over het onregelmatige tegelpad dat voor zijn bestemming als fietspad eigenlijk ongeschikt was. Ging nog soepel, constateerde hij verbaasd, zeker vanwege de harde banden. Het materiaal moest goed zijn, en hij was niet snel tevreden. O p kantoor stond hij te boek als een perfectionist. Hij merkte heus wel de moedeloosheid die intrad zodra hij met 1

A. Roland Holst, 'Eens-Ergens-Waarheen', in: Uitersten, Den Haag: Bert Bakker 1967.

De Vijf gratiën,

een ucrtclliug

251

zijn bemerkingen kwam. De schielijk wegduikende medewerkers zodra hij zijn dagelijkse loopje over de gangen van de 5C aanving. Het was zijn manier om grip op de kwaliteit van de producten te houden. Rechtstreekse instructie, dat werkte veruit het efficiëntst. Even binnenlopen en de zaak monitoren. De lunchpauze als hij zich tussen zijn mensen begaf in het bedrijfsrestaurant, was ook zo'n heerlijk m o m e n t . Nuttige zakelijke gesprekken aan de dis, even bijsturen of aanjagen. Als hoofddirecteur ben je toch verantwoordelijk, zijn mensen stonden daar niet altijd bij stil. Maar zij kenden zijn wereld dan ook niet. Het voorkomen van fouten was een van zijn belangrijkste drijfveren om te streven naar een perfect product. O.k., daar paste dan ook soms een rood potlood bij, wie was daar ooit slechter van geworden? Zijn verleden als universitair docent kwam hem daarbij goed van pas, feitelijk was het niet veel anders dan lesgeven wat hij deed bij H D J Z . Hij had de ideeën en zij voerden ze uit. Hij was aan het einde van het tegelpad gekomen en kneep in zijn r e m m e n . Hij stond stil. Het was rood. Hij richtte zich op. N o g altijd was hij een imposante verschijning, dat wist hij. Hij straalde natuurlijk gezag uit, hij voelde zich een krijgsheer. M e n i g oorlog had hij uitgevochten met de ambtelijke en politieke t o p van dit m i n i s t e r i e . N i e t allen v e r d i e n d e n zijn respect. Hij hield van het gevecht, maar wel met een open vizier. O p dat soort m o m e n t e n zag hij zijn mensen als manschappen. De gelederen moesten gesloten zijn en daar zorgde hij dan ook voor. Er waren collega's die dat ragfijne spel niet beheersten. Hij ging aan hen voorbij en hij had hen voorbijgestreefd. De ene minister gaf hem daartoe meer r u i m t e dan de ander. Hij nam wat hem rechtvaardig v o o r k w a m . Hij beheerste het juridische veld en zo voelde hij zich ook, een heerser, een chief legal officer, de baas. Het werd drukker, auto's raasden langs hem heen. Een lichte irritatie maakte zich van hem meester. Hij begon onthecht te raken, hij wilde dit niet meer. Hij wilde verder, naar eindeloze landschappen, bossen, heide. Mensen die een andere taal spraken. Hij zocht verdieping, hij wilde voelen, niet meer denken. Diep in zijn hart was hij toch altijd dat kleine gevoelige jongetje gebleven, de romanticus, de dromer. Het was nabij, het moest ervan komen. Voor romantici was hier geen plaats. O n g e m e r k t was hij op zijn b e s t e m m i n g aangekomen. Hij stond voor de lange brede trap naar beneden. Hij zoog zijn longen nog eens vol. Hij voelde de frisse zeelucht prikken b i n n e n hem. De kust, hij zou het missen, het strand en de zee, zijn middagduik na een dag werken. Oneindig vrij voelde hij zich op het strand. Weemoed vervulde hem. Eerst komt het wachten, het verheugen, leunend tegen lage muurtjes, dan komt liet voorgevoel van hoe-nu-verder Daarna het hoc- nu - verder zelf2

J. Herzberg, 'Eerst komt het wachten', in: Zoals, A m s t e r d a m : D e H a r m o n i e 1992.

252

MR. T . J . M . HOLLENBEKG

W i e niet dwaalt wordt nooit verstandig, een wijze vriend had hem dat jaren geleden voorgehouden toen hij twijfelde of zijn overstap naar de ambtenarij een juiste keuze was. Het had hem toen moed gegeven. En nu nog steeds. De deur sloot zich automatisch achter hem. Hij was binnen. Vandaag begon de eerste dag van de rest van zijn leven.

C-rolofon

De Droomjurist is een uitgave in de publicatiereeks van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Alle bijdragen zijn geschreven op persoonlijke titel. De Staat der Nederlanden, waarvan het .Ministerie van Verkeer en Waterstaat onderdeel uitmaakt, is niet aansprakelijk voor schade als gevolg van onjuistheden/onvolledigheden van de informatie, zoals in deze bundel is opgenomen. 0

Eerste druk 2005

Redactie R i e n den Boer Kitty van den Brand Marianne Dekker David van D u r e n Tjarda van der Goot Herman Krans Mare van Zandvoort

Aanbevolen citeertitel M . M . den Boer e.a. (red.), De droomjurist, Liber amicorum ter gelegenheid van het afscheid van Karel Kraan van de Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, D e n Haag: Hoofddirectie Juridische Zaken van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2005.

Ontwerp Druk

Ratio Design, Haarlem T h e Document Factory, Leiden

Informatie en aanvraag van exemplaren van deze publicatie bij de Hoofddirectie Juridische Zaken Telefoon Fax

(070) 351 80 52 (070) 351 85 50

ISBN 90-76776-00-8

•w-p *'/»

**/S

»*

fp •wp

'F

•wy

'F

•wjr

'T-

T

'F *p

T

ffP

«•* **

vyr

rp s

*4

*r *T

*A

?

F

* v /l

*P Wp

wjp

®r

•wp vjr

'P

•Wfr

ip

^r

WTf

'F

wp

Wip Wft

'F *X

«*A

»X

'F

vp

*p

Wf

»x

*F

V

wp

**

F

T

wp •vy

pr

'F pp

'P rjp

ÏJT

&A ^

*

• » »

rp