Wet houdbare overheidsfinanciën
Foto: Fred van Assendelft, bron: Panoramio
In Europees verband is afgesproken dat een lidstaat een maximum begrotingstekort heeft van 3% en een staatsschuld van 60%. In het wetsvoorstel Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet HOF) is vastgelegd op welke manier zowel de centrale overheid als de decentrale overheden gaan bijdragen aan het opvolgen van deze Europese begrotingsnormen. Vooral de afspraken over de bijdrage die decentrale overheden zoals gemeenten, provincies en waterschappen moeten leveren aan het beperken van het tekort staan momenteel ter discussie. In dit overzicht worden als eerste de aanleiding tot de Wet HOF en de inhoud van het wetsvoorstel beschreven. Vervolgens wordt ingegaan op de vraag wat de Wet HOF concreet betekent voor projecten van decentrale overheden. Tenslotte worden de belangrijkste vraagstukken en overwegingen met betrekking tot het uitwerken en invoeren van de Wet HOF aangegeven en wordt de actuele stand van zaken toegelicht. Aanleiding tot de Wet HOF De Wet houdbare overheidsfinanciën is een wetsvoorstel dat door de Minister van Financiën in september 2012 is ingediend bij de Tweede Kamer i. Inmiddels is het wetsvoorstel aangenomen door de Tweede Kamer en ligt het nu bij de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel is opgesteld naar aanleiding van het ‘Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie’ in combinatie met het zogenaamde ‘Governancepakket’ ii. In het Verdrag iii hebben de deelnemende Europese lidstaten afgesproken dat zij de begrotingsregels uit het Stabiliteits- en Groeipact van de Europese Unie zullen verwerken in nationale wetgeving. In het Governancepakket iv is het Stabiliteits- en Groeipact aangescherpt met afspraken over het terugdringen van het begrotingstekort.
Ook bevat het pakket eisen waaraan nationale begrotingen dienen te voldoen, waaronder de verplichting tot het maken van afspraken met lagere overheden v. Het begrotingstekort of -overschot van lagere overheden telt immers volledig mee in de nationale begroting. Tenslotte geeft het wetsvoorstel invulling aan de motie Harbers en Blanksma - Van den Heuvel vi waarin de regering wordt verzocht om de begrotingsregels vii die volgen uit het regeerakkoord van het kabinet Rutte I wettelijk te verankeren. Inhoud van de Wet HOF De Wet houdbare overheidsfinanciën bestaat op hoofdlijnen uit regels voor het opstellen van de rijksbegroting en regels voor de begroting van decentrale overheden. Regels voor de rijksbegroting Ten aanzien van de rijksbegroting kiest Nederland voor het toepassen van een combinatie van trendmatig begrotingsbeleid en Europese normen. Bij trendmatig begrotingsbeleid wordt toegestaan dat het saldo van de rijksbegroting zich beweegt binnen een vooraf bepaalde bandbreedte. De belangrijkste uitgangspunten van het trendmatig begrotingsbeleid zijn: het strikt scheiden van inkomsten en uitgaven; het vaststellen van een uitgavenkader en –plafonds voor de sectoren Rijk, sociale zekerheid en zorg; het compenseren van overschrijdingen binnen de bovengenoemde sector; en het laten mee-ademen van de inkomstenkant van de begroting met de economische ontwikkelingen viii.
De Europese normen die volgen uit het Stabiliteits- en Groeipact stellen een ondergrens aan het saldo van de rijksbegroting: het begrotingstekort (EMU-tekort) mag niet groter zijn dan 3% en de staatsschuld (EMU-schuld) mag niet hoger zijn dan 60% van het bruto binnenlands product. Daarnaast geldt een middellangetermijndoelstelling voor het structurele begrotingssaldo van tussen de -0,5% en +0,5% van het bruto binnenlands product. Het saldo van de Nederlandse rijksbegroting mag zich dus binnen een vooraf bepaalde bandbreedte bewegen waarbij de Europese ondergrens altijd zal worden gerespecteerd ix. Regels voor de begroting van decentrale overheden Met betrekking tot de financiën van provincies, gemeenten en waterschappen beschrijft de Wet HOF een procedure gericht op het leveren van een gelijkwaardige bijdrage door decentrale overheden aan de Europese begrotingsdoelstellingen x. Concreet komt het erop neer dat een maximum wordt gesteld aan het begrotingstekort van alle decentrale overheden samen. Welke begrotingsruimte de decentrale overheden precies hebben om op nationaal niveau te kunnen voldoen aan de Europese normen wordt steeds aan het begin van iedere kabinetsperiode in overleg met de koepelorganisaties van de decentrale overheden vastgesteldi. Aanvankelijk wilde de Minister dat in plaats van een gezamenlijke limiet, iedere lagere overheid een vooraf bepaald maximum begrotingstekort mocht hebben. Daar is in het ingediende wetsvoorstel van afgezien om ruimte te geven aan de verschillende investeringsbehoeften van lagere overheden.
Gevolgen Wet HOF voor projecten van decentrale overheden Een belangrijk element van de Wet HOF is dat decentrale overheden een inspanning moeten gaan leveren ten aanzien van Europese financiële doelstellingen, met name aan het beperken van het EMU-saldo. In beginsel is de doelstelling begrotingsevenwicht, c.q. een tekort van nul. In termen van maximaal EMU-tekort is de norm voor lokale overheden in 2013 0,5% van het bruto binnenlandsproduct. De ‘ruimte’ die voor het Rijk overblijft is daarmee 2,5%. Ter referentie bedraagt de omvang van de Rijksbegroting inclusief sociale fondsen grofweg 250 miljard euro en de omvang van de begrotingen van de lokale overheden 100 miljard eurox. Het EMU-saldo wordt berekend op basis van het Europees Systeem van nationale en regionale Rekeningen (ESR) xi. Het ESR is een zogenaamd transactiestelsel xii waarin investeringen worden geboekt als uitgave in het jaar waarin de onderliggende transactie plaatsvindt (op hoofdlijnen gelijk aan een kasstelsel xiii) . Dat wijkt af van het baten-lastenstelsel dat decentrale overheden (en bedrijven) gebruiken voor het opstellen van hun begrotingen. In het baten-lastenstelsel worden investeringen afgeschreven over de levensduur van de investering, c.q. via afschrijvingen toegerekend aan de jaren waarin de baten uit die investering worden genoten xiv. Voor individuele decentrale overheden leiden grote investeringen in een transactiestelsel tot forse schommelingen van het begrotingssaldo en wordt het voldoen aan een jaarlijks maximaal begrotingstekort een lastige opgave. Zo kan een decentrale overheid op basis van het baten-lastenstelsel, waarbij uitgaven kunnen worden gespreid over meerdere jaren, een sluitende begroting hebben maar conform het ESR een negatief EMU-saldo (zie kadertekst).
Foto: Arup architecten
Voorbeeld begrotingssaldo in transactiestelsel versus baten-lastenstelsel We gaan uit van een gemeente met constante inkomsten van 100 en constante uitgaven van 95. Die gemeente wil voor 25 een project realiseren met een levensduur van 5 jaar waarvan de gemeente 5 jaar gebruik kan maken (niet-monetaire baten). De realisatie van het project vindt aan het begin van het eerste jaar plaats en kost 25. Volgens het transactiestelsel moeten de kosten van het project worden toegerekend aan het eerste jaar. Volgens het baten-lastenstelsel mogen de kosten worden gespreid over de jaren waarin de gemeente profiteert van het project. 2015
2016
2017
2018
2019
reguliere inkomsten
jaar
100
100
100
100
100
reguliere uitgaven
- 95
- 95
- 95
- 95
- 95
uitgaven realisatieproject
- 25
0
0
0
0
begrotingssaldo conform transactiestelsel
-20
5
5
5
5
0
0
0
0
0
begrotingssaldo conform baten-lastenstelsel
Het saldo van de inkomsten en uitgaven van bovenstaande gemeente voor 2015 tot en met 2019 is nul. Er is sprake van meerjarig begrotingsevenwicht. Het baten-lastenstelsel laat dit neutrale beeld zien. Het beeld conform het transactiestelsel is anders: in 2015 levert de gemeente een forse bijdrage aan het EMU-tekort en in de vier opvolgende jaren levert de gemeente een positieve bijdrage aan het EMU-tekort
Daarnaast leidt ook het aanwenden van beschikbaar vermogen tot een negatief effect op het EMU-saldo, terwijl in dat geval geen sprake is van de toename van de schuld van de overheid. Op basis van het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat het wetsvoorstel een negatieve invloed heeft op de investeringsruimte van decentrale overheden. Overwegingen bij invoering en uitwerking Wet HOF Door het loslaten van de individuele EMU-tekortnorm kunnen bepaalde decentrale overheden in een jaar een groter begrotingstekort hebben dan is toegestaan zolang andere decentrale overheden dit compenseren met een overschot (of lager tekort). Er ontstaat dan een speelveld waarbij decentrale overheden EMU-tekortruimte kunnen uitruilen.
Het is de vraag door wie en hoe de regie op dat speelveld zal worden gevoerd. De Raad voor de financiële verhoudingen heeft de Minister van Financiën in maart 2012 een aantal oplosrichtingen geschetst om de investeringsruimte voor decentrale overheden bij het invoeren van de Wet HOF werkbaar te houdeniv. Voorbeelden daarvan zijn als volgt.
Aparte afspraken voor investeringen die voortvloeien uit taken die de rijksbegroting ontlasten. Decentrale overheden compenseren voor de nadelige effecten van het baten-lastenstelsel door het hanteren van een aangepaste EMU-norm voor decentrale overheden.
Opzetten van investeringsfondsconstructies voor lease of huur van kapitaalgoederen. Aanpassen van het baten-lastensysteem richting het ESR. Hanteren van een gemiddeld maximumtekort voor meerdere jaren in plaats van een maximumtekortnorm per jaar. Of één of meer van deze oplossingen daadwerkelijk zullen worden doorgevoerd is niet bekend. In een brief van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven aan de Kamer staat dat de Europese begrotingsregels stellen dat passende coördinatiemechanismen moeten worden vastgelegd voor alle lagen van de overheid, maar Nederland niet verplicht is een norm vast te leggen voor het EMU-saldo van decentrale overheden. Ook geeft het Bureau aan dat bovengenoemde oplossingsrichtingen van de Raad voor de financiële verhoudingen de moeite van het onderzoeken waard zijnii. Ook het aangaan van PPS constructies in de vorm van een DBFM zou het nadelige effect van het transactiestelsel ten aanzien van het begrotingstekort van de lagere overheid kunnen compenseren. In plaats van een eenmalige investeringsuitgave is bij DBFM immers sprake van een periodieke vergoeding aan de beheerder of exploitant. Dergelijke contracten worden in Nederland echter alleen aangegaan als dat leidt tot meerwaarde op basis van een Public Private Comparator (PPC). De financieringskosten maken geen deel uit van de PPC mogen dus ook niet als argument voor het aangaan van een dergelijk contract worden gehanteerd. xv Status Wet HOF Het wetsvoorstel is ingediend toen Rutte I demissionair was en het wetsvoorstel heeft in 2012 geen prioriteit op de agenda van de Kamer gehad. Wel hield in het najaar van 2012 de kritiek vanuit de lagere overheden, die ook voorafgaand aan het indienen van het voorstel te horen was, aan xvi.
Op 18 januari 2013 hebben het Rijk, het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen een onderhandelaarsakkoord bereikt over de belangrijkste discussiepunten met betrekking tot de Wet HOF, de introductie van verplicht schatkistbankieren en het in stand houden van het BTW-compensatiefonds xvii. De Unie van Waterschappen heeft als eerste ingestemd met het akkoord xviii evenals het IPO. Binnen het IPO bestaat echter grote verdeeldheid en verschillende provincies trekken hun eigen plan xix. Ook de VNG heeft ingestemd met het akkoord maar heeft de Minister gemeld dat er gemeenten zijn met kanttekeningen xx. Op 18 maart heeft Minister Dijsselbloem een nota naar de Tweede Kamer gestuurd waarin in hij vragen die door verschillende fracties zijn gesteld bij het wetsvoorstel houdbare overheidsfinanciën beantwoordt xxi. Op 27 maart 2013 is door de vaste commissie voor Financiën besloten om het wetsvoorstel bij de griffie aan te melden voor plenaire behandeling xxii. De Tweede Kamer heeft de Wet HOF op 23 april inclusief vier amendementen aangenomen. Door de amendementen wordt het onder andere mogelijk om sancties op te leggen aan individuele decentrale overheden en krijgt de Tweede Kamer zeggenschap bij het opleggen van een sanctie aan een decentrale overheid. Op dit moment vindt de schriftelijke voorbereiding van het wetsvoorstel door de Eerste Kamercommissie voor Financiën plaats xxiii. In juli volgt de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer. Naar verwachting treedt het wetsvoorstel 1 januari 2014 in werking xxiv.
Meer weten? Het voorgaande is geschreven door Joost van Blokland, adviseur bij AT Osborne Finance (035 5434343/
[email protected]). AT Osborne Finance lost financiële vraagstukken op in ruimtelijke projecten.
Geraadpleegde bronnen i
Rijksoverheid (2012). Wet Houdbare overheidsfinanciën. Geraadpleegd via http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2012/09/24/wet-houdbare-overheidsfinancien-rijk-en-decentrale-overhedensamen-verantwoordelijk-voor-begrotingsevenwicht.html. ii Kamerstukken II 2012/13, 33 416, nr. 5. iii Kamerstukken II 2012/13, 33 319, nr. 6. iv Kamerstukken II 2012/13, 33 416, nr. 3. v Rijksoverheid (2012). Strengere regels en betere controle. Geraadpleegd via http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/schuldencrisis/aanpak-schuldencrisis/strengere-regels-en-betere-controle. vi Kamerstukken II 2010/11, 32 565, nr. 4. vii Kamerstukken II 2010/11, 32 500, nr. 29. viii Rijksoverheid (2012). Begrotingsregels. Geraadpleegd via http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/overheidsfinancien/begrotingsregels. ix Kamerstukken II 2012/13, 33 416, nr. 4. x Kamerstukken II 2012/13, 33 400, nr. 1. xi Hafir (1997). Handleiding Europees systeem van nationale en regionale rekeningen 1995. Geraadpleegd via http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/richtlijnen/2010/12/01/handleiding-europeessysteem-van-nationale-en-regionale-rekeningen-1995-esr-1995/handleiding-europees-systeem-van-nationale-enregionale-rekeningen-1995-esr-1995-102-kb.pdf. xii Europese Commissie (2008). De modernisering van de EU-boekhouding. Geraadpleegd via http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/publications/modern_accounts/modernising_EU_accounts_nl.pdf. xiii Kamerstukken II 2009/10, 31 865, nr. 24. xiv Rijksoverheid (2013). Baten-lastendiensten. Geraadpleegd via http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/rijksoverheid/baten-lastendiensten. xv Kenniscentrum PPS (2002). Handleiding publiek private comparator. Geraadpleegd via www.ppsbijhetrijk.nl/dsresource?objectid=65393&type=org. xvi Binnenlands bestuur (2013). Dossier: Wet houdbare overheidsfinanciën. Geraadpleegd via http://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/dossiers/dossier-wet-houdbare-overheidsfinancien.8499619.lynkx xvii Kamerstukken II 2012/13, 33 400 B, nr. 7. xviii Binnenlands bestuur (2013). Waterschappen en provincies akkoord met financiële afspraken kabinet. Geraadpleegd via http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/nieuws/waterschappen-en-provincies-akkoordmet.8808048.lynkx. xix Binnenlands bestuur (2013). IPO-bestuur onder vuur. Geraadpleegd via http://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/ipo-bestuur-onder-vuur.8825839.lynkx. xx Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2013). Voortgang gemeentelijke financiën, uitvoeringskracht en decentralisaties. Geraadpleegd via http://www.vng.nl/onderwerpenindex/gemeentefinancien/financiele-positiegemeenten/nieuws/voortgang-gemeentelijke-financien-uitvoeringskracht-en-decentralisaties. xxi Kamerstukken II 2012/13, 33 416, nr. 8. xxii Vaste commissie voor Financiën. Besluitenlijst van de procedurevergadering van woensdag 27 maart 2013. Geraadpleegd via http://www.tweedekamer.nl/images/Besluitenlijst%2027%20maart%202013_tcm118-231670.pdf. xxiii Vaste commissie voor Financiën. Korte aantekeningen van de vergadering van 18 juni 2013. Geraadpleegd via http://www.eerstekamer.nl/behandeling/20130618/korte_aantekening/document3/f=/vjaltx8aalwe.pdf xxiv Unie van Waterschappen (2013). Wet Hof aangenomen door Tweede Kamer. Geraadpleegd via http://www.uvw.nl/laatste-nieuws.html?newsdetail=20130424-293_wet-hof-aangenomen-door-tweede-kamer
