Wegen van publieke belangen

Wegen van publieke belangen

Amsterdam, juli 2007 In opdracht van Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid

Wegen van publieke belangen

Bert Hof Joost Poort Barbara Baarsma

Roetersstraat 29 - 1018 WB Amsterdam - T (+31) 20 525 1630 - F (+31) 020 525 1686 - www.seo.nl - [email protected] ABN-AMRO 41.17.44.356 - Postbank 4641100 . KvK Amsterdam 41197444 - BTW 800943223 B02

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 997 ISBN 978 90 6733 403 7

Copyright © 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave Conclusies ............................................................................................................................ i Main conclusions ............................................................................................................... iii 1

Inleiding .......................................................................................................1 1.1

Achtergrond........................................................................................................................1

1.2

Publieke belangen: markten overheidsfalen ...............................................................1

1.3

Leeswijzer............................................................................................................................2

2

Weginfrastructuur: een schets ..................................................................... 3 2.1

Inleiding...............................................................................................................................3

2.2

De productie van infrastructuur......................................................................................3

2.3

Infrastructuur en vervoer .................................................................................................3

2.4

Functies van weginfrastructuur .......................................................................................4

2.5

Gebruikersgroepen............................................................................................................5

3

Inventarisatie van publieke belangen.......................................................... 7 3.1

Inleiding...............................................................................................................................7

3.2

Publieke goederen en transactiekosten ..........................................................................8 3.2.1

Marktfalen? .........................................................................................................................8

3.2.2

Correctiemechanismen en overheidsfalen...................................................................10

3.2.3

Implicaties voor de verschillende aspecten van weginfrastructuur .........................12

3.3

Schaaleffecten, marktmacht en natuurlijke monopolies............................................12 3.3.1

Marktfalen? .......................................................................................................................12

3.3.2


3.4

Netwerkeffecten...............................................................................................................17 3.4.1

Marktfalen? .......................................................................................................................17

3.4.2


3.5

Externe effecten...............................................................................................................19 3.5.1

Marktfalen? .......................................................................................................................19

3.5.2

Correctiemechanismes en overheidsfalen....................................................................21

3.5.3

Implicaties voor de verschillende aspecten van weginfrastructuur .........................22

3.6

Paternalisme en herverdeling.........................................................................................22 3.6.1

Paternalisme als motief voor overheidsingrijpen?......................................................22

3.6.2

Het herverdelingsargument............................................................................................23

3.7

Samenvatting ....................................................................................................................24

4

Synthese......................................................................................................29 4.1

Inleiding.............................................................................................................................29

4.2

Aanleg en financiering van weginfrastructuur ............................................................29 4.2.1

Financiering onrendabele top ........................................................................................30

4.2.2

Prijsregulering bottlenecks .............................................................................................30

4.2.3

Decentralisatie ..................................................................................................................31

4.3

Negatieve externe effecten en verdeling......................................................................31

4.4

Marktfalen op gerelateerde markten.............................................................................32

Literatuur ...........................................................................................................................33

WEGEN VAN PUBLIEKE BELANGEN

i

Conclusies •

Van oudsher kampen weginfrastructuur en weggebruik met verschillende vormen van marktfalen, die de traditioneel grote rol van de overheid kunnen verklaren. Weginfrastructuur kent schaalvoordelen, dichtheidsvoordelen en netwerkeffecten, die marktmacht in de hand werken en coördinatie noodzakelijk maken. Ook zijn er externe effecten verbonden aan weginfrastructuur: negatieven externe effecten als gevolg van landschapsdoorsnijding en positieve externe effecten voor zover regionale deelmarkten door infrastructuur beter met elkaar in verbinding worden gebracht. Tevens zijn er aanzienlijke negatieve externe effecten verbonden aan het gebruik van weginfrastructuur, zoals geluidsoverlast en de uitstoot van schadelijke stoffen.

•

Wegen zijn echter, zeker voor autoverkeer, geen publiek goed in economische zin: door voortschrijdende techniek is het steeds beter mogelijk het weggebruik te beprijzen en zo ‘free riding’ te voorkomen. Met klassieke tolhuisjes is iets dergelijks alleen goed mogelijk op hoofdwegen, maar met slimme elektronica kan ook het gebruik van de onderliggende wegennetten – desgewenst variabel naar tijd, plaats en voertuigtype – worden beprijsd. Daarmee wordt de rol van de overheid als subsidieverstrekker voor en producent van weginfrastructuur minder vanzelfsprekend. Private partijen die slim kunnen en mogen beprijzen, kunnen ook zonder overheidsingrijpen overgaan tot de aanleg van wegen.

•

Onvolledige informatie over de betalingsbereidheid van gebruikers en eventuele politieke of juridische grenzen aan prijsdiscriminatie, beperken echter de mogelijkheden voor een wegbeheerder de gebruiksheffingen perfect te differentiëren tussen gebruikers. Enerzijds betekent dit dat gebruikers gemiddeld een hogere betalingsbereidheid voor het weggebruik hebben dan wat zij daadwerkelijk moeten betalen. Met andere woorden: er is een consumentensurplus en het bestaan van dit surplus kan ertoe leiden dat wegen die maatschappelijke gezien een goede investering zijn, voor de exploitant onrendabel zijn. Gedeeltelijke financiering van wegen (de onrendabele top) uit algemene middelen is dan optimaal. Anderzijds leidt imperfecte prijsdifferentiatie tot vraaguitval wat resulteert in een welvaartsverlies.

•

Omgekeerd zou marktmacht bij private wegexploitatie ook kunnen leiden tot overwinsten en onnodig veel vraaguitval. Prijsregulering is dan een mogelijkheid om de vraaguitval en dus het welvaartverlies te beperken. In de praktijk kan een combinatie van prijsregulering en subsidiëring van de onrendabele top de welvaartsoptimale uitkomst opleveren.

•

De algemene middelen die dienen te worden ingezet om de onrendabele top van maatschappelijk rendabele projecten te financieren, kunnen op verschillende bestuursniveaus worden beheerd. Puur welvaartstheoretisch is dit ‘enkel’ een verdelingsvraagstuk. In de praktijk heeft het wel degelijk consequenties voor de besluitvorming. Het algemene adagium is ernaar te streven betalen en genieten in één hand te brengen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ii

•

Voor het bestrijden van externe gebruiksgerelateerde effecten kunnen heffingen worden ingezet. Deze zorgen ervoor dat externe kosten worden teruggebracht tot een welvaarttheoretisch optimum. Dit creëert echter doorgaans een verdeling van kosten en baten die ongunstig is voor de omwonenden van infrastructuur. Zij hebben dan alle reden om weerstand te bieden tegen de weg of het gebruik ervan: dit is de logica achter het zogenoemde nimby-verzet (not in my backyard). Omwonenden hebben meer belang bij dure inpassingmaatregelen of snelheidslimieten. Door dergelijke permanente (niet gebruiksgerelateerde) maatregelen kan het maatschappelijke rendement van weginfrastructuur echter aanzienlijk dalen en zelfs van positief omslaan naar negatief.



iii

Main conclusions •

Several market failures are associated with building and using roads, which explains the traditionally dominant role of governments with regard to road infrastructure. Roads generally experience economies of scale, economies of density, and network effects, which are inductive to market power and create a need for co-ordination. In addition, road infrastructure has external effects: there are negative externalities related to land use and horizon pollution; positive externalities can result when markets are connected which were to some extent geographically separated. Also, there are substantial negative externalities associated with the use if road infrastructure, such as noise, pollution, and greenhouse gas emissions.

•

Nevertheless, roads are no public goods in economic terms: Technological progress has improved the possibilities to charge for road use and to prevent ‘free riding’. Classic toll booths are only viable on main roads, but smart technology increasingly enables road owners to charge underlying road networks cost-effectively – if so desired even depending on time of day, place and vehicle type. Consequently, the role for governments as financier and supplier of road infrastructure is no longer self-evident. Private parties than are able (and allowed) to apply smart pricing schemes, can supply roads without government support.

•

Incomplete information about the willingness to pay of users, as well as political and legal limits that may exist to price-discrimination, limit the possibilities for (private) road owners to price-discriminate perfectly between users. On the one hand, this implies that the average willingness to pay exceeds the average price paid by users: there is consumer surplus, which can cause roads that are beneficial from a welfare-economic point of view, to be unprofitable for the supplier. In such cases, partial public funding is optimal. On the other hand, imperfect price discrimination leads to dead-weight-losses due to reduced demand.

•

Conversely, market power with private road suppliers could also lead to excess profits and inefficiently high levels of demand reduction. Then, price regulation is a possibility to reduce the welfare losses. In practice, a combination of price regulation and public subsidies can maximize welfare.

•

If the use of public funds is justified for the aforementioned reasons, the next question is at which administrative level these funds should be managed. Theoretically speaking, this is ‘only’ a matter of redistribution. In practice, however, this issue does influence the decision making process significantly. Generally speaking, it is best to bring costs and benefits as close together as possible.

•

Taxes can be used to internalize external effects related to road use. These an cause externalities to be reduced to their welfare-theoretical optimum. However, this will generally create an uneven distribution of costs and benefits, which damages the people living in the neighborhood of road infrastructure. This, they have good reasons to resist the construction


iv

and use of roads, which is the logic behind the so-called NIMBY-protest (not in my backyard). Neighbors will prefer expensive adaptations or speed limits that mitigate externalities, to optimal taxes from which they benefit only marginally. Yet, such measures that are permanent and not related to use tend to be inefficient and can cause the net economic value of road infrastructure to decrease substantially or even to become negative.



1

1

Inleiding

1.1 Achtergrond De verdeling van taken bij de aanleg, het beheer en de exploitatie van weginfrastructuur staat op dit moment – mede door het rapport ‘Anders betalen voor mobiliteit’ – ter discussie. Er wordt gepleit voor een verschuiving van taken van de overheid naar private partijen. Om te kunnen beoordelen of een dergelijke verschuiving vanuit economisch perspectief inderdaad gewenst is, is het noodzakelijk om de publieke belangen bij weginfrastructuur te definiëren. Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) is een project gestart dat als doel heeft om de discussie over publieke belangen te structureren en een stevige basis neer te zetten voor mogelijke vervolgonderzoeken in het kader van het project ‘Anders organiseren wegbeheer’. De centrale vraagstelling van het KiM-project is als volgt omschreven: “Op welke wijze worden in de praktijk publieke belangen in het wegbeheer gedefinieerd, geoperationaliseerd en geborgd en hoe verhoudt zich dat tot de meer normatieve opvattingen vanuit de economische en bestuurskundige invalshoek?” In het kader van dit project heeft SEO Economisch Onderzoek zich gericht op de economische invalhoek. De vragen die hier centraal staan luiden: is sprake van een publiek belang (de ‘wat vraag’) en hoe kan dat belang het beste worden geborgd (de ‘hoe vraag’; waaronder de afweging van markten overheidsfalen)?

1.2 Publieke belangen: markten overheidsfalen Voor een econoom is het startpunt van een analyse van publieke belangen de markt. In dit geval bekijken we dan wat zou gebeuren als de taken wat betreft de aanleg, het beheer en de exploitatie van weginfrastructuur louter bij private partijen zou liggen. Vanuit economisch perspectief ontstaan problemen op het moment dat markten niet goed werken – we spreken dan van marktfalen – of als de uitkomst van de markt maatschappelijk of politiek onacceptabel is. De Calculus van het publieke belang van Teulings et al. (2003) noemt dit soort problemen publieke belangen: maatschappelijke belangen die de markt niet of onvoldoende behartigt.1 Teulings et al. bundelen alle vormen van marktfalen onder de noemer externe effecten en definiëren een publiek belang als een complex extern effect (waarbij veel belanghebbenden een rol spelen) waarvan de realisatie door free-ridergedrag (wel profiteren, maar niet meebetalen) wordt verhinderd. “De behartiging van publieke belangen is dus niet veel anders dan het internaliseren van externe effecten door free-rider-gedrag in te dammen met behulp van publiekrechtelijke dwang.” Hiermee bedoelen Teulings et al. dat alle vormen van marktfalen (plus inkomensverdelingsvraagstukken en mogelijk paternalisme) kunnen leiden tot een publiek belang. 1

C.N. Teulings, A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen (2003), De Calculus van het publieke belang, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

2

HOOFDSTUK 1

Als omschreven is wat we onder problemen verstaan (d.w.z. als de publieke belangen zijn gedefinieerd), is de volgende stap het zoeken naar een oplossing. De borging van publieke belangen vergt niet automatisch publieke uitvoering. De overheid kan vaak markten inschakelen om publieke doelen te realiseren. Die markt moet dan veelal wel gereguleerd worden: de overheid dient de spelregels te bepalen om de maatschappelijk gewenste marktuitkomst te realiseren. Soms is er helemaal geen markt die gereguleerd kan worden, maar moet de overheid de markt eerst zelf creëren. Een goed voorbeeld vormt de door de overheid in het leven geroepen markt voor verhandelbare CO2-emissierechten. Het inschakelen van markten is niet de enige optie. Uitvoering door de overheid of regelgeving (bijvoorbeeld door het opleggen van technologische milieunormen bij nieuwe auto’s) zijn alternatieven. Niet alleen de markt maar ook de overheid kan tekort schieten en overheidsoptreden kan maatschappelijk ongewenste effecten met zich meebrengen. Men spreekt dan van overheidsfalen of reguleringsfalen. De kans op reguleringsfalen betekent echter niet dat we louter voor de tucht van de markt zouden moeten kiezen. Het is dus geen kwestie van overheidsbemoeienis óf tucht van de markt. Eerder is een intelligente combinatie nodig van de markt én de overheid: het gaat derhalve om het afwegen van marktfalen versus reguleringsfalen. Vanuit economisch perspectief is marktwerking te verkiezen boven ingrijpen door de overheid, tenzij door overheidsingrijpen (bijvoorbeeld regulering) een grotere mate van efficiëntie kan worden bereikt. Er blijft nog heel wat te beslissen over, ook als de adviezen van de beleidseconoom ter harte worden genomen. Het is aan de politiek om de verschillende publieke belangen te wegen: hoe belangrijk is doelmatigheid als sterkere doelmatigheidsprikkels ten koste kunnen gaan van leveringszekerheid of kwaliteit? Hoe ver gaan we met inkomensherverdeling? Gaat het om gelijke kansen of gelijke uitkomsten? Hoe ver moet de overheid gaan bij het corrigeren van individuele beslisfouten? Hoeveel economische groei willen we opofferen voor het bereiken van milieudoelstellingen? Deze lijst kan zonder veel moeite worden aangevuld.

1.3 Leeswijzer Hoofdstuk 2 geeft een korte schets van de verschillende ‘onderdelen’ van weginfrastructuur, ingedeeld naar de plaats in het productieproces van de infrastructuur, de onderdelen van de dienst ‘vervoer’, de plaats in de hiërarchie van het wegennet en het soort gebruiker van de infrastructuur. Hoofdstuk 3 bevat de inventarisatie van publieke belangen. We gaan daarbij niet alleen in op het falen van de markt, maar geven tevens aan hoe de overheid zou kunnen ingrijpen indien de markt niet vanzelf leidt tot een maatschappelijk optimum. Overheidsingrijpen hoeft evenwel niet altijd goed uit te pakken. De risico’s op overheidsfalen zullen we dan ook noemen. Hoofdstuk 4 bekijkt deze publieke belangen in samenhang en in groter verband. Daarbij wordt onder meer aandacht besteed aan de afweging tussen financiering uit gebruikersheffingen en algemene middelen, het niveau van overheidsingrijpen, de interactie tussen externe effecten en verdelingseffecten en de relatie met andere markten.



2

3

Weginfrastructuur: een schets

2.1 Inleiding Voordat we in hoofdstuk 3 de publieke belangen van weginfrastructuur onder de loep nemen, belichten we hier de verschillende ‘onderdelen’ van deze infrastructuur. Deze delen we in naar plaats in het productieproces van de infrastructuur, onderdeel van de dienst ‘vervoer’, plaats in de hiërarchie van het wegennet en het soort gebruiker van de infrastructuur.

2.2 De productie van infrastructuur Het productieproces van (weg-)infrastructuur kan worden ingedeeld in de ontwerpfase, de bouwfase en de operationele fase (beheer en exploitatie)2. Daarnaast, of beter gezegd daarbij, speelt de kwestie van de financiering van de infrastructuur. Bij elk van deze onderdelen kan de vraag worden gesteld: “Wat zijn de publieke belangen?” Tevens kan de vervolgvraag worden gesteld: “Hoe kunnen publieke belangen het best worden geborgd?”

2.3 Infrastructuur en vervoer De fysieke weginfrastructuur heeft geen waarde op zich, maar functioneert als drager van voertuigen. Vervoer, dat wil zeggen verplaatsing van goederen en personen via voertuigen, is de dienst waar het uiteindelijk om gaat. Hiervoor zijn niet alleen voertuigen en de fysieke weginfrastructuur nodig, maar tevens verkeersdiensten: de regulering en routering van verkeersstromen. Daarnaast zijn er afgeleide diensten zoals routeplanningssystemen3. In dit rapport zullen we ons met name richten op de fysieke infrastructuur en het vervoer.

2

3

In de literatuur en praktijk van de PPS-constructies (Publiek-Private Samenwerking) komt men de contractvorm design-build-finance-operate (DBFO) tegen, wat geen adequate beschrijving van het productieproces is. Financiering komt namelijk niet in de regel slechts tussen de bouwen operationele fase voor. In het lagenmodel dat de Raad voor Verkeer en Waterstaat in de studie Tussen droom en daad. Marktordening en publieke belangen rond vitale transportinfrastructuren hanteert (2003; blz. 13), is sprake van de laag “toegevoegde waarde diensten”. Deze term werkt evenwel verwarrend, omdat vervoersdiensten ook waarde toevoegen. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

4

HOOFDSTUK 2

2.4 Functies van weginfrastructuur Wegen kunnen op verschillende manieren naar functies en vormen worden ingedeeld. In Nederland worden dan ook verschillende indelingen gebruikt. Een functionele indeling is die in stroomwegen, gebiedsontsluitingswegen en erftoegangswegen4. Stroomwegen zijn wegen met als doel een continue, ongestoorde verkeersafwikkeling met relatief hoge snelheid en komen in principe binnen de bebouwde kom niet voor. Gebiedsontsluitingswegen hebben enerzijds een stroomfunctie en anderzijds een uitwisselfunctie middels kruispunten en kunnen worden onderverdeeld in binnen en buiten de bebouwde kom. Gebiedsontsluitingswegen binnen de bebouwde kom kunnen vervolgens worden onderverdeeld in wegen met een snelheidslimiet van 50 km/u en wegen met een snelheidslimiet van 70 km/u. Erftoegangswegen zijn bedoeld voor het toegankelijk maken van erven, woningen, winkelcentra en dergelijke en kunnen tevens worden onderverdeeld in binnen en buiten de bebouwde kom. Gebiedsontsluitingswegen vormen een verbinding tussen verblijfsgebieden en stroomwegen. Erftoegangswegen zijn alle wegen in verblijfsgebieden. Een andere indeling in wegtypes is die in autosnelweg, autoweg, weg gesloten voor langzaam verkeer buiten de bebouwde kom, weg voor alle verkeer buiten de bebouwde kom, verkeersader binnen de bebouwde kom, woonstraat binnen de bebouwde kom en woonerf/verblijfsgebied binnen de bebouwde kom5. Tot slot hanteert het CBS een indeling naar niveau van bestuurslaag: Rijkswegen, provinciale wegen en gemeentelijke en waterschapswegen. De Rijkswegen worden ook wel het ‘hoofdwegennet’ genoemd, waar de ‘onderliggende wegen’ dan bestaan uit de provinciale wegen en stedelijke hoofdwegen (daarnaast zijn er de ‘straten’). Behalve een verkeersfunctie kennen wegen ook een verblijfsfunctie. Deze is op een stroomweg vrijwel afwezig, met uitzondering van aan de weg gerelateerde voorzieningen als rustplaatsen en wegrestaurants. Gebiedsontsluitingswegen hebben een grotere verblijfsfunctie. De verblijfsfunctie is bij erftoegangswegen het grootst. In de eerste plaats gaat het daarbij om de functie van de weg als parkeerplaats. Verder wordt een weg ook gebruikt als speelplaats en ontmoetingsplaats (denk daarbij ook aan straatfeesten en hangjongeren en -ouderen). Vanzelfsprekend bestaat er interactie tussen wegen. Stroomwegen, gebiedsontsluitingswegen en erftoegangswegen zijn complementair. In de praktijk kan een gebiedsontsluitingsweg tevens een (imperfect) substituut zijn voor een stroomweg wanneer die laatste veel congestie kent. Er wordt dan gesproken over ‘sluipverkeer’. Ook wegen van hetzelfde niveau kunnen al dan niet perfecte substituten zijn (bijvoorbeeld twee stroomwegen die beide een verbinding van A naar B vormen) en complementen (bijvoorbeeld twee stroomwegen, één tussen A en B en één tussen B en C).

4

5

Driedeling volgens het Startprogramma Duurzaam Veilig, zie bijvoorbeeld: www.rwsavv.nl/verkeersveiligheid/200duurzaamveilig/210uitgangspunten-dv.html. De driedeling is gebaseerd op een eerdere tweedeling in verkeersaders en verblijfsgebieden. De driedeling is later in een vijfdeling overgegaan en ten slotte in een zesdeling, zoals genoemd in de tekst. Zie SWOV (2005), Door met Duurzaam Veilig, Leidschendam (blz. 85). Zie www.rws-avv.nl/verkeersveiligheid/200duurzaamveilig/210uitgangspunten-dv.html.


WEGINFRASTRUCTUUR: EEN SCHETS

5

In deze notitie zullen de diverse indelingen door elkaar worden gebruikt, afhankelijk van de bijpassende problematiek van marktfalen en overheidsfalen.

2.5 Gebruikersgroepen Vervoer kan worden ingedeeld in vervoer van personen en vervoer van goederen; vervoer van goederen wordt daarbij geïnterpreteerd als ‘zakelijk’ vervoer. Personenvervoer kan worden onderverdeeld in vervoer voor zakelijke doeleinden en vervoer voor privé-doeleinden. Personenvervoer kan tevens worden onderverdeeld in openbaar vervoer en niet-openbaar vervoer. Verdere onderverdelingen zijn mogelijk, zoals het motief dat ten grondslag ligt aan privé-vervoer (recreatie, winkelen, schoolgang) of het soort vervoersmiddel dat wordt gebruikt (fiets/brommer, motor/auto). Bij goederenvervoer kan een onderscheid worden gemaakt op basis van de vervoerde goederen (bijvoorbeeld bulkgoed, stukgoed) of op basis van het type voertuig (bijvoorbeeld zware vrachtwagen, lichte vrachtwagen). Tijdwaarderingen en uitstoot kunnen verschillen tussen de verschillende gebruikersgroepen. Infrastructurele projecten, of de wijze van financiering en exploitatie daarvan, kunnen verschillende effecten hebben op de onderscheiden gebruikersgroepen (verdelingseffecten). Beprijzing kan gemakkelijker zijn bij bepaalde vervoersmiddelen (auto’s) dan bij andere (met name langzaam verkeer zoals fietsers). Deze verschillen zullen wij waar relevant aanstippen in de analyses.



3

7

Inventarisatie van publieke belangen

3.1 Inleiding Dit hoofdstuk brengt in kaart in hoeverre er publieke belangen zijn die samenhangen met weginfrastructuur. Deze belangen kunnen grofweg worden ingedeeld in marktfalen, verdelingsvraagstukken en paternalisme. Marktfalen houdt in dat zonder inmenging van een overheid niet de maatschappelijk optimale hoeveelheid of kwaliteit van goederen of diensten wordt geleverd. Externe effecten spelen hier een belangrijke rol: individuen nemen niet altijd hun beslissingen op basis van het effect daarvan op zichzelf en alle anderen, maar vaak alleen op basis van het effect op zichzelf en hun contractpartners. Neemt een (goed geïnformeerd) individu beslissingen die voor het individu zèlf niet optimaal zijn, dan kan er een paternalistisch motief bestaan om in te grijpen. Verdelingsvraagstukken betreffen herverdelingen tussen verschillende groepen of individuen. Marktfalen kan op verschillende manieren worden ingedeeld. Het CPB gebruikt de indeling publieke goederen en transactiekosten, marktmacht (waaronder natuurlijk monopolie), externe kosten en externe opbrengsten (waaronder netwerkexternaliteiten)6. Wij wijken hier een beetje van af, ten dele geïnspireerd door de indeling van Teulings, Bovenberg en Van Dalen7, en passen de volgende indeling toe: publieke goederen en transactiekosten; schaaleffecten, natuurlijke monopolies en marktmacht; externe effecten; en netwerkeffecten.8 In het vervolg wordt regelmatig de hierboven genoemde publicatie van het CPB aangehaald (als ‘CPB’). Die publicatie past een zogenaamde ‘greenfield approach’ op de markt voor weginfrastructuur toe: stel er is geen overheid, leidt ‘de markt’ dan tot optimale uitkomsten? Zo nee, wat zijn dan de oorzaken van het falen van de markt? Het wegdenken van de overheid dient hier niet te letterlijk te worden opgevat: de overheid wordt nog steeds geacht te zorgen voor de handhaving van institutionele voorwaarden waarbinnen markten kunnen functioneren. Wij volgen deze benadering, waar we de overheid wegdenken met als doel de publieke belangen te kunnen identificeren9. Ook ten aanzien van de weginfrastructuur zelf is de aanpak van het CPB een ‘greenfield approach’: het markten overheidsfalen wordt ontrafeld aan de hand van dorpen, boerderijen, molens, bakkers en een enkele weg. Hoewel deze situatieschets in zijn eenvoud zeer 6 7

8

9

M. Lijesen en V. Shestalova (2007), Public and private roles in road infrastructure. An exploration of market failure, public instruments and government failure, CPB, Den Haag (hoofdstuk 3). C.N. Teulings, A.L. Bovenberg en H.P. van Dalen (2003), De Calculus van het publieke belang, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. Daar wordt betoogd dat alle vormen van marktfalen in wezen voortvloeien uit (complexe) externe effecten. Asymmetrische informatie over heterogene kwaliteit is een vorm van marktfalen die zich nauwelijks op de markt voor weginfrastructuur en vervoer voordoet. Zelfs op de autoverzekeringsmarkt lijkt de informatie-asymmetrie dankzij no-claim-regelingen en dergelijke geen fundamenteel probleem. Dat wil zeggen, we denken de overheid weg op de markt voor weginfrastructuur. Complicerende factor is dat de optimaliteit van ingrijpen op deze markt afhankelijk kan zijn van markten overheidsfalen op andere markten. Ook binnen de markt voor weginfrastructuur kan de optimaliteit van ingrijpen bij één deelaspect afhankelijk kan zijn van ingrepen elders op dezelfde markt. Waar dit soort relaties (voortkomend uit zg. “second-best” overwegingen) duidelijk optreden, geven wij dat aan. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

8

HOOFDSTUK 3

verhelderend kan werken om mogelijk marktfalen te identificeren, ligt het gevaar op de loer dat voorbij wordt gegaan aan de complexiteit en meervoudige functies van het wegennet en de technologische mogelijkheden zoals het herkennen van auto’s ten bate van beprijzing. Marktfalen, herverdeling en mogelijk paternalisme kunnen motieven zijn voor overheidsingrijpen. De vervolgvraag is dan: wat voor instrumenten kan de overheid inzetten om bijvoorbeeld marktfalen te corrigeren of herverdeling te bewerkstelligen? Alhoewel het belangrijkste doel van dit hoofdstuk (en dit rapport) is het identificeren van publieke belangen, zullen wij tevens aangeven op wat voor manier publieke belangen kunnen worden geborgd. Als de overheid bij marktfalen ingrijpt, bestaat de kans dat zij – om wat voor reden dan ook – dat niet op optimale wijze doet. Dit noemen we overheidsfalen. In dit hoofdstuk belichten wij eveneens wat de mogelijke problemen zijn op dit gebied. In de navolgende paragrafen belichten de verschillende mogelijke vormen van marktfalen op de markt voor weginfrastructuur. Bij de identificatie daarvan gaan wij tevens kort in op mogelijke correctiemechanismen en het risico op overheidsfalen. Bovendien geven we aan in hoeverre de implicaties van markten overheidsfalen verschillen voor de verschillende fases in de productie van weginfrastructuur; voor weginfrastructuur enerzijds en het vervoer anderzijds; voor de verschillende functies van weginfrastructuur; en voor verschillende gebruikersgroepen. Ten slotte bespreken we mogelijke motieven voor ingrijpen op basis van paternalisme en op basis van de wens tot herverdeling.

3.2 Publieke goederen en transactiekosten 3.2.1 Marktfalen? Economen definiëren publieke goederen als goederen waarvan niemand van het gebruik kan worden uitgesloten en waarvan het gebruik van de één het gebruik van de ander niet belemmert. Klassieke voorbeelden van zulke niet-uitsluitbare en niet-rivaliserende goederen zijn dijken en defensie. Het eerste kenmerk kan leiden tot free-rider-gedrag: het nodigt de calculerende burger uit om wel te genieten maar niet te betalen. In een vrije markt zal dit ertoe leiden dat een goed helemaal niet of minder dan optimaal wordt geproduceerd10. Als een dijk eenmaal is aangelegd, wordt iedereen er door beschermd; van die bescherming kan niemand worden uitgesloten. Hetzelfde geldt voor defensie, in ieder geval voor zover het de bescherming van de landsgrenzen betreft. Bij een weg ligt dat anders. Al in de Romeinse tijd werd op sommige wegen tol geheven aan gebruikers, afhankelijk van hun herkomst en bestemming. Wegen zijn wel degelijk exclusief en daarmee dus geen publiek goed in de economische zin. Nu zijn er wel praktische beperkingen aan

10

Zoals beschreven in CPB (paragraaf 3.2) hoeft free-rider-gedrag niet altijd het gevolg te zijn, bijvoorbeeld als individuen zich in sterke mate onderdeel van een groep voelen.


INVENTARISATIE VAN PUBLIEKE BELANGEN

9

die exclusiviteit, die vooral verband houden met de transactiekosten die met de uitsluiting en de inning van de tol gepaard gaan. Erftoegangswegen en straten, bijvoorbeeld, lenen zich niet voor de inzet van tolloketten zoals veel vakantiegangers die kennen van de Franse autoroutes. Naarmate het aantal mogelijke vertrek- en eindpunten op een weg toeneemt, worden de kosten van tolinning met het klassieke tolhuisje groter, totdat de kosten hoger worden dan opbrengsten. Elektronische tolheffing kan dan perspectief bieden. Wanneer de tolheffing wordt geregeld via een tolkastje aan boord van het voertuig, kan in principe voor iedere route van deur tot deur een passende prijs worden vastgesteld, zonder dat de kosten van beprijzing al te hoog worden en zonder oponthoud bij een tolhuisje. De techniek staat hier niet stil, vooral op het gebied van onboard registrerende systemen die op satelliettechniek zijn gebaseerd. In Nederland lijkt de invoering van een vorm van tolheffing dan ook mogelijk te zijn, blijkens een onderzoek naar een aantal varianten hiervan11. Deze gaan uit van ‘free flow’ systemen zonder slagbomen en zijn in principe uitvoerbaar en voldoen aan eisen van privacy, Europese regelgeving, betrouwbaarheid en handhaafbaarheid. Verschillende technieken zijn denkbaar, waarvan de toepasbaarheid afhangt van de situatie: een groot gebied met veel gebruikers; veel gebruikers in een beperkt gebied of op een begrensd aantal trajecten; of een beperkt aantal gebruikers in een beperkt gebied. Wat de kosten van tolheffing betreft, in de OEEI-publicatie Markten voor infrastructuur worden deze geschat op minder dan 10% van de opbrengsten in geval van elektronische tolheffing.12 Op welke jaren deze schatting gebaseerd is, is onduidelijk. Nemen we de inschatting van investeringsen exploitatiekosten in LogicaCMG e.a. (2005) en combineren we deze met de heffingsopbrengsten uit Besseling e.a. (2005)13, dan volgt Tabel 3.1 voor een aantal uitvoeringsvarianten die zijn aangedragen door het Nationaal Platform Anders Betalen voor Mobiliteit. De jaarlijkse kosten inclusief afschrijvingen variëren op deze wijze tussen de 7 en 39% van de opbrengsten; de jaarlijkse kosten exclusief afschrijvingen tussen de 5 en 31%. Volgens LogicaCMG e.a. (2005; blz. 16) variëren jaarlijkse kosten als percentage van de opbrengsten in Duitsland (LKW Maut) tussen de 19 en 23%, in Oostenrijk (LKW Maut) tussen de 9 en 12% en in Zwitserland (LSVA) tussen de 7 en 9%. In London (Congestion Charging) bedragen de kosten maar liefst 50 tot 57% van de opbrengsten.14

11

12

13

14

LogicaCMG, Capgemini en Get ID (2005), Het kan! Eindrapportage Techniek, Organisatie, Handhaving en Kosten van varianten van Anders Betalen voor Mobiliteit, Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Dit betreft een onderzoek naar de uitvoerbaarheid en kosten van acht hoofdvarianten van prijsbeleid voor het wegverkeer. Poort (2000), blz. 91. Betrouwbaarheid zou 99,9% zijn. Hierbij past de kanttekening dat hoofd- en stadswegen beter “vermarkt” kunnen worden dan lokale wegen (blz. 36). Kosten van conventionele tolheffing zouden zo’n 15-19% van de opbrengst bedragen (blz. 91). Besseling, Groot en Lebouille (2005), Economische analyse van verschillende vormen van prijsbeleid voor het wegverkeer, CPB Document No 87, Den Haag. Dit betreft een (kosten-baten)analyse van acht hoofdvarianten van prijsbeleid voor het wegverkeer. Een tabel met uitvoeringskosten, eveneens gebaseerd op onderzoek van LogicaCMG e.a. , wordt daar gegeven op p. 37. Daar moeten (incidentele) ritten worden ingeboekt en wordt met digitale camera’s gecontroleerd. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10

HOOFDSTUK 3

Tabel 3.1

Kosten en opbrengsten Nederlandse tolvarianten

Variant Investering Afschrijving/ Exploitatie- Afschrijving HeffingsJaarlijkse kosten Jaarlijkse kosten (mln. jaar kosten/jaar + exploitatie opbrengsten incl. afschr./ excl. afschr. / euro’s) opbrengsten (%) opbrengsten (%) 1

2.950

550

750

1.300

6.050

21

12

2

2.950

550

750

1.300

6.900

19

11

3

301

53

86

139

(onbekend)

(onbekend)

(onbekend)

4

115

30

125

155

400

39

31

5

3.150

600

800

1.400

5.000

28

16

6

265

20

35

55

200

28

18

7

250

85

343

428

1.100

39

31

8

90

13

28

40

600

7

5

Bron:

kosten LogicaCMG e.a. (2005), berekend uit tabel op blz. 5 (de eerste drie kolommen van bovenstaande tabel zijn gemiddelden van de bandbreedtes gegeven in die tabel, waar van toepassing gemiddeld over subvarianten); opbrengsten Besseling e.a. (2005), berekend uit tabellen in hoofdstuk 3.

Een beperking van elektronische tolheffing is dat deze vorm van beprijzing lastig is te introduceren voor fietsers en voetgangers. Aangezien deze groepen echter eerder als een oplossing dan een probleem worden gezien voor het verkeers- en vervoersbeleid, speelt deze beperking in de praktijk geen grote rol. Een mogelijke complicatie wordt gevormd door de schaalvoordelen die samenhangen met de efficiëntere vormen van tolheffing. Elektronische tolheffing aan de hand van GPS-navigatie is efficiënt en biedt talrijke mogelijkheden voor verfijnde beprijzing, maar het verliest zijn efficiëntie uiteraard als op ieder wegvak een ander systeem geldt. Standaardisatie van het tolheffingssysteem komt zonder overheidsingrijpen echter niet altijd tot stand. De weg is dus – zeker voor auto’s en vrachtverkeer – geen publiek goed. Maar is het dan een clubgoed, zoals een goed wordt aangeduid door economen als het wel exclusief is maar niet rivaliserend? In veel gevallen niet. Iedere forens weet dat het gebruik van het wegennet wel degelijk rivaliserend is. Het niet-rivaliserende karakter van wegen gaat slechts op voor wegen met flinke overcapaciteit en dus zonder congestie. Op het rivaliserende gebruik van wegen – dat wil zeggen: congestie - komen we terug in paragraaf 3.5 over externe effecten.

3.2.2 Correctiemechanismen en overheidsfalen In de vorige subparagraaf bleek dat weginfrastructuur in principe geen publiek goed is. Toch kunnen transactiekosten bij tolheffing en een verkeerde inschatting van marginale kosten15 en opbrengsten ter bepaling van de optimale capaciteit van wegen een optimale marktuitkomst in de weg staan. Wat dat laatste betreft is al genoemd dat hetzelfde probleem bij de overheid kan spelen. Als financiering met behulp van een tol niet rendabel is vanwege de hoge kosten van tolheffing zou het probleem van non-exclusiviteit op een andere manier moeten worden opgelost. De overheid kan zelf de productie en exploitatie van weginfrastructuur ter hand nemen. Hiermee wordt het mogelijke probleem opgelost dat vanwege free-rider-gedrag en hoge transactiekosten

15

De marginale kosten zijn de kosten die gemoeid zijn met het bedienen van één extra afnemer.



11

zonder overheidsingrijpen geen optimale investeringen in wegcapaciteit tot stand komen. In dat geval vindt financiering plaats door middel van een belasting die niet direct afhankelijk is van het gebruik van wegen. Weggebruikers betalen geen tol en ervaren dus niet de maatschappelijke kosten van het weggebruik zoals de slijtage die zij aan het wegdek toebrengen. Als gevolg daarvan zullen zij meer gebruik maken van de weg dan maatschappelijk optimaal is.16 Voorts zal belastingheffing tot een verstoring van de economie leiden. Zogenaamde ‘lump sum’ belastingheffing (belastingheffing onafhankelijk van beslissingen van economische agenten) verstoort beslissingen niet. Deze vorm van belastingheffing bestaat in pure vorm evenwel alleen in theorie. Als de Nederlandse overheid besluit een vast bedrag per persoon te heffen en alle overige belastingen te schrappen, hebben inwoners van Nederland de mogelijkheid naar een ander land te verhuizen wanneer dat in hun geval voordelig is (voting with your feet). Een belasting op ‘talent’ bestaat in perfecte vorm ook alleen in theorie. Een belasting op inkomens, een (imperfecte) reflectie van talent, hoeft in theorie niet verstorend te werken, zolang maar eenzelfde belasting op vrije tijd kan worden geheven (Kaplow (2006), p. 25). In de praktijk is het evenwel lastig, zo niet onmogelijk, dit te bewerkstelligen.17 Voor zover ‘lump sum’-belastingheffing bij benadering mogelijk is, werkt dit bovendien denivellerend, omdat de relatieve belastingdruk daarmee voor hoge inkomens lager is dan voor lage inkomens (Teulings et al. (2003), p. 38). Dit druist in tegen het breed geaccepteerde uitgangspunt dat de zwaarste lasten in ieder geval niet op de zwakste schouders moeten rusten.18 Al deze overwegingen tezamen houden in dat, zeker onder de minimale voorwaarde dat het belastingstelsel niet denivellerend is, financiering van de aanleg van een weg door middel van belastingheffing met meer (maatschappelijke) kosten gepaard gaat dan private financiering.19 Bovendien bestaat het gevaar dat overheidsfinanciering afhankelijk wordt gemaakt van de budgettaire ruimte: niet het maatschappelijke rendement van een project geeft de doorslag, maar de budgettaire ruimte onder een restrictie aan het begrotingstekort. Ten slotte dreigt bij overheidsproductie doorgaans inefficiëntie en gebrek aan innovatie als gevolg van het gebrek aan markttucht. Tevens spelen overwegingen van politiek-economische aard, zoals de mogelijke invloed van lobbygroepen (CPB, paragraaf 5.2). Naast vormen van overheidsproductie, noemt het CPB het verstrekken van subsidies en de universele dienstverleningsplicht – een term die de lading niet helemaal dekt, wij zullen hier spreken van dienstverleningsplicht – als mogelijke oplossing van marktfalen door het publieke goed-karakter van wegen en/of transactiekosten (paragraaf 4.1, tabel 4.1; paragraaf 4.2). Subsidies beogen een private aanbieder van weginfrastructuur te compenseren voor ontbrekende of te lage tolopbrengsten. Een subsidie zou dan aan een private onderneming kunnen worden verstrekt om 16 17

18

19

Zie CPB, paragraaf 5.2. Ook de maatschappelijke kosten als congestie, geluidsoverlast en uitstoot worden zo niet afgerekend (CPB, paragraaf 4.4) Deze komen in paragraaf 3.5 over externe effecten aan bod. Sommige belastingen werken corrigerend op negatieve externe effecten en zijn in die zin bedoeld verstorend. Uitgaven van de overheid worden evenwel bij lange na niet volledig door dit soort belastingen gefinancierd. Het gaat hier dus nog niet eens over doelbewuste herverdelingsdoelstellingen, maar over de vraag hoe de kosten van overheidsuitgaven aan publieke voorzieningen over belastingbetalers verdeeld moeten worden. De maatschappelijke kosten van iedere euro belastingopbrengst liggen in de praktijk volgens schattingen tussen 15 en 40%. Zie M. de Nooij en C.C. Koopmans (2004), Vergeten kosten van projecten, Economische Statistische Berichten, 89 (4442), pp. 444-445. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

12

HOOFDSTUK 3

te compenseren voor mensen die niet of minder dan hun daadwerkelijke betalingsbereidheid meebetalen aan aanleg en onderhoud van de weg. Een voordeel is dat net als bij overheidsproductie de weg in ieder geval wordt aangelegd. Ook hier geldt evenwel dat het weggebruik meer wordt aangemoedigd dan maatschappelijk wenselijk is en dat voor subsidies (verstorende) belastingheffing nodig is. Dienstverleningsplicht is een nogal ruw mechanisme om dergelijke problemen op te lossen. Een private ondernemer wordt dan gedwongen om bepaalde wegen aan te leggen en te exploiteren. Dit lost het probleem van free-rider-gedrag natuurlijk niet op, zodat de ondernemer verlies zal lijden (CPB, paragraaf 4.2). Om hiervoor te compenseren zijn alsnog subsidies nodig (en wederom mogelijk verstorende belastingheffing), of andere compenserende maatregelen (bijvoorbeeld vrijwaring van concurrentie of kruissubsidiëring van andere wegen) die op de één of andere manier met kosten gepaard gaan.20

3.2.3 Implicaties voor de verschillende aspecten van weginfrastructuur Free-rider-gedrag dat volgt uit niet-uitsluitbaarheid indien een systeem van heffingen te kostbaar is, heeft betrekking op de aanleg van weginfrastructuur: een private onderneming begint er niet aan omdat te weinig mensen (genoeg) willen bijdragen. Als uitsluitbaarheid mogelijk is en de betreffende weg aan congestie onderhevig kan zijn, bevinden we ons op het terrein van de exploitatie en de beprijzing; zie hierover de volgende paragrafen. Zoals hiervoor al werd aangestipt zijn de uitsluitbaarheid en de transactiekosten echter niet voor alle wegtypen en gebruikersgroepen gelijk. Als gevolg daarvan kan een stroomweg zoals een autosnelweg in economische termen directer als een privaat goed worden gekenschetst dan een straat, die tevens plaats biedt aan voetgangers en fietsers en die bovendien een verblijfsfunctie vervult21. Daarnaast zullen verschillende gebruikersgroepen verschillende betalingsbereidheden kennen en zullen externe kosten tussen gebruikersgroepen verschillen; zie de volgende paragrafen hierover.

3.3 Schaaleffecten, marktmacht en natuurlijke monopolies 3.3.1 Marktfalen? Een weg waarover 100.000 auto’s per dag rijden moet minimaal even breed zijn en bijna evengoed gefundeerd als een rijstrook waar slechts 1.000 auto’s per dag rijden. Als gevolg daarvan dalen de aanlegkosten per gebruiker als het aantal gebruikers toeneemt: zogenaamde ‘dichtheidsvoordelen’.22 En voor zover het verval van een weg afhangt van externe invloeden 20

21

22

Voor een uitgebreidere bespreking van de motieven voor en consequenties van universele dienstverlening, zie J. Poort e.a. (2005), Accessibility of public services, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam (paragraaf 4.1, blz. 35-44). De Wereldbank typeerde op grond van dergelijke overwegingen lokale wegen als publiek goed, stadswegen als gemeenschapsgoed (wel rivaliserend, niet uitsluitbaar) en hoofdwegen als clubgoed. (World Development Report 1994, geciteerd in: Poort (2000), p. 92. De introductie van elektronische tolheffing op de Londonse stadswegen nadien toont aan hoe tijdgebonden een dergelijke indeling is. In het Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur wordt bevonden dat hoofd- en stadswegen beter “vermarkt” kunnen worden dan lokale wegen (blz. 36). Vanwege congestie slaan dichtheidsvoordelen bij een bepaald weggebruik om in -nadelen (paragraaf 3.5).



13

zoals het weer en de tijd (verzakking, inklinking) zijn er ook aan de kant van de onderhoudskosten zulke dichtheidsvoordelen (de onderhoudskosten hangen dan niet alleen af van het aantal gebruikers). Tevens is de aanleg van een vierbaansweg minder dan tweemaal zo duur als de aanleg van een tweebaansweg, wat als een schaalvoordeel kan worden gezien: groter (in dit geval breder) is relatief goedkoper.23 Schaal- en dichtheidsvoordelen in markten beperken de toetreding door partijen die verwachten niet de gemiddelde schaal en dichtheid in de markt te kunnen bieden: zij hebben dan immers te kampen met hogere gemiddelde kosten en leggen het in de concurrentiestrijd af tegen de zittende partijen. Ook kunnen toetreders ontmoedigd worden doordat een nieuwe concurrerende weg een (veel) minder efficiënte route inhoudt.24 Als gevolg daarvan kunnen partijen met schaal- en/of dichtheidsvoordelen (onder bepaalde voorwaarden) marktmacht hebben. Zij kunnen dan hogere prijzen rekenen dan de marginale kosten (de kosten van één extra gebruiker). Tot op zekere hoogte is dat maar goed ook, want alleen op die manier kunnen de vaste kosten en investeringen worden terugverdiend. Een aanbieder zal minimaal zijn gemiddelde kosten (die hoger zijn dan de marginale kosten) in rekening willen brengen aan de weggebruikers. Maar een aanbieder met marktmacht die streeft naar maximale winst zal in veel gevallen een nog (veel) hogere prijs willen vaststellen dan de gemiddelde kosten. Figuur 3.1 Prijsstelling door aanbieder met marktmacht

P D p2

p1

AC MC q2

Bron:

q1

Q

SEO Economisch Onderzoek (2007)

Figuur 3.1 illustreert dit in economentaal. De dikke schuine rode lijn D geeft het aantal automobilisten (Q) weer dat van een bepaalde weg gebruik wil maken, afhankelijk van de prijs (P): de vraagcurve. Hoe lager de prijs, hoe meer weggebruikers en andersom. De horizontale rode lijn MC geeft de marginale kosten en de kromme AC geeft de gemiddelde kosten. Bij hoge Q kunnen de vaste kosten over steeds meer gebruikers worden uitgesmeerd en liggen de gemiddelde kosten 23 24

Schaalvoordelen kunnen ook zitten in de lengte van het aanlegde netwerk, waarbij een langere weg relatief goedkoper is om aan te leggen. Als de schaal- en dichtheidsvoordelen groot genoeg zijn, kan het zelfs gebeuren dat er maar één aanbieder overblijft, die een ‘natuurlijk monopolie’ heeft. Zie bijvoorbeeld: P.W. Kennedy (1990), The Market Provision of Club Goods in the Presence of Scale Economies, Economica, 57, 228, 515-24. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

14

HOOFDSTUK 3

daarom steeds dichter bij de marginale kosten. Een private aanbieder zal minimaal een prijs p1 willen vragen. Bij die prijs zijn er q1 weggebruikers en zijn de opbrengsten per gebruiker gelijk aan de gemiddelde kosten. Vanuit het oogmerk van winstmaximalisatie zal de aanbieder echter willen kiezen voor prijs p2: bij die prijs zijn de marginale opbrengsten van een extra gebruiker gelijk aan de marginale kosten. Deze situatie kan om drie redenen onwenselijk zijn. 1. Bij elke uniforme prijs boven de marginale kosten, worden potentiële weggebruikers afgeschrikt. Zij zien af van hun trip, terwijl ze wel bereid waren geweest de marginale kosten te betalen. Deze vraaguitval impliceert een welvaartsverlies: er is sprake van allocatieve inefficiëntie. Hoe groter het verschil tussen de prijs en de marginale kosten, hoe ernstiger de allocatieve inefficiëntie. 2.

Marktmacht en de bijbehorende (monopolistische) prijsstelling leiden tot een scheve verdeling van de welvaart: de aanbieder vangt een (veel) hogere prijs dan zijn gemiddelde kosten en maakt dus een grote winst ten koste van de afnemers, wat onrechtvaardig wordt gevonden (zie ook paragraaf 3.6).

3.

Deze luxepositie kan ertoe leiden dat de aanbieder minder efficiënt wordt, waardoor de aanleg en exploitatie duurder worden dan nodig is (of de kwaliteit van wegen of het onderhoud daarvan suboptimaal). Ook zal een aanbieder met marktmacht vaak minder prikkels hebben om te innoveren. Er is in deze gevallen sprake van X-inefficiëntie.

Het eerste punt gaat echter niet onverkort op, wanneer de aanbieder met marktmacht in staat is de gebruikers te differentiëren naar hun betalingsbereidheid. Het is immers ook in zijn belang om vraaguitval te voorkomen van gebruikers die wel bereid zouden zijn de marginale kosten te betalen. Wanneer de aanbieder in staat zou zijn tot perfecte prijsdiscriminatie tussen gebruikers25, zou allocatieve inefficiëntie geen rol spelen. In dat geval zijn er twee mogelijkheden: 1) de gebruiksinkomsten wegen op tegen de kosten van aanleg en onderhoud van de weg, in welk geval de private monopolist de weg zal aanleggen en eventueel winst maakt; 2) de gebruiksinkomsten zijn lager dan de kosten van aanleg en onderhoud, in welk geval de monopolist – in lijn met het maatschappelijke optimum – de weg niet aanlegt. So far, so good. In de praktijk zijn er echter altijd beperkingen aan de mogelijkheden voor prijsdiscriminatie, omdat de monopolist geen volledige informatie heeft over de beweegredenen en betalingsbereidheid van de reizigers. Teulings et al. (2003; p. 37, noot 2) spreken in deze context van een hold-out probleem (vraaguitval) en geven aan: “Het hold-out probleem vindt zijn oorsprong in asymmetrische informatie van de producent over de voorkeuren van de consument.” De allocatieve inefficiëntie die in verband wordt gebracht met marktmacht vloeit dus voort uit

25

Dit heet eerstegraads prijsdiscriminatie (First-degree price discrimination) in de literatuur. Zie bij bijvoorbeeld: Frank, 1997: Microeconomics and behavior, p. 404-406.



15

informatieasymmetrie.26 Anders gezegd: marktmacht in combinatie met perfecte informatie hoeft niet te leiden tot een welvaartsverlies, enkel tot een scheve verdeling van de welvaart en eventueel tot inefficiënte productie. Wanneer prijsdiscriminatie niet of slechts beperkt mogelijk is, kan echter nog een ander probleem optreden, dat een extreme consequentie van het hold-out probleem is: 4. Het is mogelijk dat de tolopbrengsten die de monopolist weet te incasseren (zonder perfecte prijsdiscriminatie) onvoldoende zijn om de aanlegkosten te dekken, terwijl de weg wel degelijk rendabel is gelet op de maximale betalingsbereidheid van de gebruikers. In dat laatste geval komt een maatschappelijk rendabele weg dus niet van de grond, omdat de private exploitant onvoldoende in staat is de gebruikersbaten ‘af te romen’. Figuur 3.2 illustreert dit. Ten opzichte van de fictieve weg in Figuur 3.1 zijn de vaste kosten hoger komen te liggen, bijvoorbeeld door de aanleg van geluidsschermen, waardoor de gemiddelde kostencurve de vraagcurve niet meer snijdt.27 De aanbieder kan dan geen uniforme prijs meer vaststellen, waarbij hij de vaste kosten terugverdient. Kiest hij bijvoorbeeld p3, dan resteert een exploitatietekort ter grootte van de gearceerde rechthoek: verschil tussen de prijs en de gemiddelde kosten, maal het aantal weggebruikers. Het is echter eenvoudig te zien dat deze rechthoek veel kleiner is dan de driehoek ABC die weergeeft wat alle gebruiker samen maximaal extra bereid zijn te betalen (het consumentensurplus). Met andere woorden: de weg in dit voorbeeld is privaat niet rendabel te krijgen zonder prijsdiscriminatie, maar is maatschappelijk (en met scherpe prijsdiscriminatie) wel rendabel. Figuur 3.2 Private exploitatie kan onrendabel worden door beperkte ruimte voor prijsdiscriminatie

C P D

p3 A

AC

B

MC q3

Q

Bron:


26

Tevens kunnen er om politieke of juridische redenen beperkingen worden opgelegd aan de mogelijkheden voor prijsdiscriminatie. Het is bijvoorbeeld twijfelachtig of een kilometerheffing die afhangt van de cataloguswaarde van een auto kan rekenen op een kamermeerderheid. Daar staat tegenover dat de huidige BPM dezelfde grondslag heeft, maar dan eenmalig. Een alternatieve interpretatie is dat de vraagcurve lager is komen te liggen, bijvoorbeeld door het bestaan van een alternatieve route.

27


16

HOOFDSTUK 3

Maar niet alleen op het niveau van de fysieke infrastructuur en het beheer daarvan kan sprake zijn van marktmacht. Ook bij de totstandkoming van fysieke infrastructuur kan marktmacht op verschillende manieren een welvaartsoptimale uitkomst in de weg staan. In de eerste plaats geldt dat op de grondmarkt. Gegeven de wettelijke bescherming van eigendomsrechten, heeft een grondbezitter – of het nu gaat om een individuele huizenbezitter, een boer, of een grondspeculant – marktmacht wanneer een beoogde nieuwe weg over zijn erf wordt gepland. Ieder stukje grond is uniek en niet reproduceerbaar en zeker bij de aanleg van wegen zijn er vaak weinig substitutiemogelijkheden. En als er al meerdere tracés mogelijk zijn, dan zou één individuele grondbezitter een heel tracé kunnen dwarsbomen. Zonder ingrijpen van de overheid kunnen grondeigenaren zich op die manier het volledige maatschappelijke rendement van een nieuwe weg toe-eigenen, of de aanleg van nieuwe weginfrastructuur geheel blokkeren.28 Ook bij de bouw van infrastructuur kan marktmacht in het spel zijn, zoals de afgelopen jaren pijnlijk aan het licht is gekomen. Slechts een beperkt aantal partijen is in staat grote infrastructurele werken te bouwen, wat het risico van kartelvorming en prijsopdrijving teweeg brengt. Samengevat kan de markt falen in geval van schaal- en dichtheidsvoordelen omdat de aanleg van meerdere wegen tussen twee punten in een netwerk niet maatschappelijk optimaal hoeft te zijn. Enige marktmacht is noodzakelijk (en ondermeer vanwege de schaal- en dichtheidsvoordelen vaak aanwezig) om wegen rendabel te kunnen exploiteren, maar deze marktmacht kan tevens leiden tot vraaguitval, X-inefficiëntie en een onrechtvaardig geachte verdeling van welvaart. Bovendien is er bij beperkte mogelijkheden tot prijsdiscriminatie marktmacht geen garantie dat wegen waarvan de potentiële baten hoger zijn dan de kosten ook daadwerkelijk worden aangelegd. Ten slotte kan ook marktmacht op de grondmarkt en bij de bouw van infrastructuur een factor zijn die de aanlegkosten opdrijft of zelfs maatschappelijk rendabele wegen in de kiem smoort.

3.3.2 Correctiemechanismen en overheidsfalen Bovenstaande problemen kunnen op verschillende manieren worden opgelost. Wanneer private exploitatie met een zekere mate van prijsdiscriminatie rendabel is, kan wellicht worden volstaan met prijsregulering. Dit kan een onrechtvaardig geachte verdeling geheel of gedeeltelijk corrigeren, en kan tevens leiden tot een beperking van de vraaguitval. Theoretisch kan regulering X-inefficiëntie wegnemen of beperken als gevolg van de dreiging verlies te lijden. Prijsregulering gaat in veel gevallen echter weer gepaard met overheidsfalen. Een moeilijkheid is het kostenniveau te bepalen waarop de prijsregulering is gebaseerd (CPB, paragraaf 4.3). Ook lost prijsregulering nog niet het mogelijke probleem op dat suboptimale kwaliteit van (onderhoud van) wegen wordt geboden. In aanvulling zou de kwaliteit gereguleerd kunnen worden. Dit vereist inzicht in en meetbaarheid van kwaliteit. Kwaliteitsregulering kan zodanig aan prijsregulering worden gekoppeld dat een prikkel ontstaat hoge kwaliteit te bieden (CPB, paragraaf 4.3).

28

Eigenlijk gaat het hier niet om ingrijpen van de overheid in de markt, maar om ingrijpen van de overheid in haar eigen bescherming van het eigendomsrecht. Op die manier bekeken is marktmacht op de grondmarkt een vorm van overheidsfalen.



17

Wanneer private aanleg en exploitatie met tolheffing niet rendabel te maken is terwijl de aanleg maatschappelijk wel rendabel is, of wanneer tolheffing in de praktijk teveel vraaguitval teweeg brengt, kan subsidiëring van (een deel van) de vaste kosten worden overwogen (tezamen met hoeveelheidsregulering, een variant van dienstverleningsplicht dus). Dit brengt evenwel kosten van belastingheffing met zich mee en lost wederom niet het probleem van suboptimale kwaliteit op. De overheid kan productie en exploitatie ook zelf ter hand nemen. Dit impliceert wederom kosten van belastingheffing en kan met de eerder genoemde ‘X-inefficiënties’ en invloed van lobbygroepen gepaard gaan. Als zonder overheidsingrijpen meer wegen zouden worden aangelegd dan maatschappelijk optimaal is (de wegen zijn individueel rendabel, maar van schaalvoordelen wordt onvoldoende gebruik gemaakt), kan een vorm van toetredingsbeperking wenselijk zijn. Dat dit in de praktijk veelvuldig plaatsvindt, lijkt evenwel onwaarschijnlijk. Eerder zal toetredingsbeleid gericht zijn op de keuze welke exploitant het (tijdelijke) alleenrecht op een weg zal krijgen29. Marktmachtproblemen op de grondmarkt en bij de bouw vergen een andere aanpak. Scherp mededingingstoezicht is de geëigende manier om prijsopdrijving als gevolg van kartelvorming bij de bouw van infrastructuur tegen te gaan. Hoe kleiner het aantal spelers op de markt, hoe groter het risico van samenspanning. Stimulering van buitenlandse toetreding op de markt en het spreiden van opdrachten over meerdere partijen kunnen dan een nuttige aanvulling zijn op het mededingingsbeleid. Op de grondmarkt kan de overheid voorwaarden scheppen waaronder het eigendomsrecht kan worden vervreemd in het maatschappelijke belang. Onteigening geldt echter als een zware ingreep en is in de praktijk met veel voorwaarden omkleed. Maatregelen als de Wet Voorkeursrecht Gemeenten proberen het gewenste effect langs mildere weg te bereiken, maar kampen met beperkingen. 30

3.4 Netwerkeffecten 3.4.1 Marktfalen? De aanleg van een weg tussen twee steden kan de waarde van wegen elders vergroten (CPB, paragraaf 3.5). Dit is een variant van een netwerkeffect: de toevoeging van een extra schakel in een netwerk vergroot de waarde van de bestaande schakels. Als uitsluitbaarheid tot de mogelijkheden behoort, en transactiekosten van heffingen niet hoog zijn (paragraaf 3.2), zou met de juiste technologie, en veel informatie, door private partijen een optimale heffing op het gebruik van de weg kunnen worden geïntroduceerd, gedifferentieerd naar (herkomst van) gebruiker. De netwerkeffecten zijn dan internaliseerbaar.31 Dit wordt lastiger als het totale netwerk gefragmenteerd is over verschillende eigenaren. Stel bijvoorbeeld dat Nederland in gebieden is opgedeeld van lokale wegennetten met elk een verschillende wegbeheerder. Het

29

30 31

Voor meer over regulering van natuurlijke monopolies (toegangsregulering, prijsregulering, kwaliteits- of ‘incentive’ regulering) verwijzen wij naar P.L. Joskow (2005), Regulation of natural monopolies, CEEPR (te verschijnen in Polinsky & Shavell (eds.), Handbook of Law and Economics, Elsevier). Zie voor een uitgebreide bespreking van deze problematiek bijvoorbeeld Marlet (1999). Zie ook: J. Poort e.a. (2005), Accessibility of public services, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam (p. 7-8). SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 3

maken van afspraken tussen al deze beheerders, ten einde optimale connecties in heel Nederland te bewerkstelligen, kan complex zijn (veel partijen, veel wegen) en/of inefficiënt (contractkosten). Uitsluitbaarheid is niet mogelijk zodra netwerkeffecten weglekken naar niet-gebruikers. Als het daarbij niet gaat om doorgegeven effecten van weggebruikers op niet-weggebruikers, is sprake van een externe baat. Een voorbeeld kan zijn dat de arbeidsmarkt beter gaat werken. Dit veronderstelt dat de arbeidsmarkt niet al perfect werkt: het prijsmechanisme zorgt er niet voor dat vraag en aanbod in evenwicht komen, zodat sprake is van structurele werkloosheid. Dit kan bijvoorbeeld worden veroorzaakt door lonen op nationaal niveau vast te stellen, terwijl loondifferentiatie naar regio nodig zou zijn voor een daadwerkelijk evenwicht. Een grotere mobiliteit – van goederen of van mensen – zou kunnen zorgen voor een beter evenwicht tussen vraag en aanbod van arbeid. Dit kan de productiviteit verhogen en kan bijvoorbeeld ook zorgen voor een hogere werkgelegenheid voor mensen geen gebruik maken van de weg.

3.4.2 Correctiemechanismen en overheidsfalen Marktfalen kan optreden doordat de ontwikkeling van een volledig netwerk coördinatie vereist die bij uitvoering door private ondernemingen misschien niet tot stand komt. Het differentiëren van heffingen naar herkomst van weggebruikers kan bovendien lastig zijn, evenals het bepalen van de hoogte van de optimale heffingen. Ook kunnen transactiekosten bij heffingen hoog zijn. Ten slotte kunnen netwerkbaten bij niet-uitsluitbare niet-weggebruikers terechtkomen. Wat kan de overheid hier aan doen? De overheid kan de aanleg van wegen ter hand nemen om de benodigde coördinatie te bewerkstelligen en om te bepalen welke wegen maatschappelijk wenselijk zijn, daarmee rekening houdend met netwerkeffecten op weggebruikers en op niet-weggebruikers. Dit vereist belastingheffing die met verstoringen en dus kosten gepaard gaat, en – net als bij de hierboven genoemde heffingen – informatie over de waarde van wegen voor alle mogelijke gebruikers en niet-gebruikers (mogelijk beïnvloed door lobbygedrag). Overheidsproductie gaat wellicht met ‘Xinefficiënties’ gepaard. Een alternatieve manier om in te grijpen is door subsidiëring van wegen die niet zouden worden aangelegd, terwijl hun maatschappelijke baten de kosten overstijgen. Ook dit vereist de nodige informatie en gaat met verstorende belastingheffing gepaard. Ten slotte kan de overheid interconnectie tussen wegen reguleren, bijvoorbeeld door te eisen dat wegbeheerders bepaalde connecties tot stand brengen als onderdeel van een (lokaal) wegennetwerk. Dit is een variant van dienstverleningsplicht, waarbij wederom compenserende maatregelen (wellicht gedwongen overdrachten tussen twee wegennetbeheerders) nodig zijn voor investeringen van private ondernemingen die deze niet kunnen terugverdienen.



19

3.5 Externe effecten 3.5.1 Marktfalen? Externe effecten kunnen op twee manieren worden ingedeeld:32 • effecten van de aanleg en het bestaan van wegen versus effecten van het gebruik ervan; • effecten die neerslaan bij de gebruikers van wegen versus effecten die neerslaan bij nietgebruikers. De aanleg van wegen gaat met negatieve externe effecten gepaard indien het voor overlast zorgt. Het bestaan van een weg kan negatieve externe effecten kennen vanwege de visuele onaantrekkelijkheid (CPB, paragraaf 3.4): van de weg zelf, en van de landschapsdoorsnijding die het tot gevolg heeft. Dit slaat voornamelijk neer bij niet-gebruikers. Het gebruik van een weg kent tevens negatieve effecten op andere gebruikers in de vorm van congestie en ongelukken. Voor zover deze effecten alleen bij de gebruikersgroep neerslaan, zijn het op individueel niveau externe effecten, maar op groepsniveau niet. Negatieve externe effecten van gebruik op niet-gebruikers zijn ongelukken indien daarbij niet-gebruikers betrokken zijn, de mogelijke barrièrewerking van een weg (sociale barrière en ecologische barrière; CPB, paragraaf 3.4), geluidsoverlast en vervuiling (zowel lokaal als op grotere schaal).33 Overigens hangen kosten op gebruikers in de vorm van congestie en kosten op niet-gebruikers in de vorm van vervuilende uitstoot samen: auto’s in een file stoten meer schadelijke stoffen uit dan auto’s die kunnen doorrijden.34 Een private onderneming die een weg aanlegt en exploiteert, houdt in de regel geen rekening met negatieve externe effecten op niet-gebruikers en zal daarover dan ook geen maatschappelijke optimale beslissingen nemen. Dit betreft de geluidsoverlast (zowel op bij een weg gelegen woningen als op voorbijgangers); de sociale en ecologische barrièrewerking; de visuele vervuiling; ongelukken die niet-gebruikers betreffen; en uitstoot die overigens niet alleen lokaal neerslaat. Wat betreft de negatieve externe effecten op niet-gebruikers is derhalve duidelijk sprake van falen van de markt. Wat betreft ongelukken die alleen weggebruikers treffen, gaat het niet alleen om de vraag of een individu genoeg rekening houdt met het effect van zijn eigen rijgedrag op anderen (dat kan wettelijk worden geregeld buiten de specifieke aanleg en exploitatie van de weg om), maar vooral om de relatie tussen drukte op de weg en de kans op ongelukken. Er bestaat een proportionele relatie tussen ongelukken en verkeersstromen bij lage en gemiddelde stromen, terwijl bij grotere verkeersstromen de marginale ongevalkans groter is dan de gemiddelde (CPB, paragraaf 3.4). Dit

32

33 34

Schaalvoordelen en netwerkeffecten gaan tevens met externe effecten gepaard; zie Teulings e.a. (2003). De externe effecten die we in deze paragraaf behandelen worden door Teulings e.a. “externe effecten in enge zin” genoemd. Strikt genomen vormen het geluid dat een auto produceert en de schadelijke stoffen die het uitstoot ook externe kosten voor andere weggebruikers. Johansson-Stenman, Optimal Environmental Road Pricing, Working Paper 168, Göteborg University. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 3

is in grote lijnen hetzelfde mechanisme als bij congestie.35 In beide gevallen houden individuele weggebruikers geen rekening met het effect van hun beslissing op anderen. Negatieve effecten die weggebruikers op elkaar hebben kunnen in theorie door middel van heffingen worden geïnternaliseerd. Een optimale congestiebelasting, bijvoorbeeld, houdt rekening met de kosten van vertraging die iemand bij anderen veroorzaakt door een weg te benutten: de voertuigverliesuren maal de tijdwaarderingen36. Deze vertraging is afhankelijk van de benutting van de weg, zodat de heffing tijdens de spits hoger zal zijn dan buiten de spits (vandaar ‘peak load pricing’, ofwel ‘congestieheffing’)37. Uit zo’n heffing volgt allocatieve efficiëntie in de vorm van het optimale fileniveau. Dit impliceert niet noodzakelijkerwijs dat geen files zullen optreden. Een soortgelijke redenering geldt voor het optimale veiligheidsniveau. Een private onderneming zonder marktmacht zal de negatieve congestie-effecten internaliseren en een optimale congestieheffing introduceren.38 Dit wil natuurlijk niet zeggen dat een private onderneming onder alle omstandigheden de maatschappelijk optimale heffing zal introduceren. Zoals besproken in paragraaf 3.3 zal een onderneming met marktmacht vaak een hogere tol vaststellen dan maatschappelijk optimaal is. Dit leidt dan tot meer vraaguitval dan maatschappelijk wenselijk is en zal bovendien ongewenste verdelingseffecten tot gevolg hebben (zie hiervoor paragraaf 3.7). Er bestaat een zeer uitgebreide literatuur over optimale beprijzing. Zie voor een overzicht bijvoorbeeld Hau (1992), Button (2004) en Lindsey (2006)39. Recente studies besteden aandacht aan ondermeer het dynamische aspect van beprijzing, ‘second best’ beprijzing en beprijzing van heterogene weggebruikers. Het zou te ver voeren deze literatuur hier samen te vatten. Een simpele regel voor of tegen privaat beheer gebaseerd op beprijzing lijkt in ieder geval niet te bestaan. Ook de verblijfsfunctie van de weg kent specifieke externe effecten. Straatfeesten die tijdelijk de doorstroming blokkeren vormen een marginaal verschijnsel, maar parkeeroverlast is een serieuze kwestie. Geparkeerde auto’s (en op sommige plaatsen ook fietsen) nemen veel ruimte in – ruimte die in stadscentra schaars en duur is – en worden als hinderlijk en lelijk ervaren. Een private beheerder van de openbare weg zou echter net als de huidige lokale overheden kunnen overgaan tot het heffen van parkeerbelastingen. Zolang de aanlegkosten van parkeerplaatsen (inclusief de grondverwervingskosten) worden meegenomen in het totale kostenplaatje, is alleen de visuele overlast op niet-gebruikers extern. 35 36 37

38

39

Overigens leiden ongevallen ook weer tot congestie. Zie bijvoorbeeld Vermeulen e.d. (2004), al zijn daar de kosten van een andere route, de kosten van een ander tijdstip van vertrek en de kosten van het afzien van het maken van een rit niet meegenomen. De afhankelijkheid van de heffing van lokale omstandigheden kan ook weer niet te groot worden. Automobilisten moeten namelijk wel een keuze kunnen maken uit wel/niet rijden en uit verschillende routes op basis van prijzen die niet à la minute veranderen. Ook kan transparantie de acceptatie bevorderen, omdat dan duidelijk is waarom een bepaalde prijs op een bepaald moment geldt. Zie Hau (1992), Economic Fundamentals of Road Pricing, WPS 1070, World Bank (blz. 4-11). De waarneming dat onder genoemde voorwaarden een private onderneming de maatschappelijke efficiënte heffing kiest, is te vinden in Knight (1924), Some Fallacies in the interpretation of social cost, Quarterly Journal of Economics, 38, 4, pp. 582-606 (als reactie op Pigou). Hau (1992), Economic Fundamentals of Road Pricing, WPS 1070, World Bank; Button (2004), Road Pricing. Final Report of ITS Center Project; Lindsey (2006), Do Economists Reach a Conclusion on Road Pricing?, Econ Journal Watch, 3, 2, pp. 292-379.



21

3.5.2 Correctiemechanismes en overheidsfalen In de voorgaande subparagraaf zijn twee mogelijke vormen van marktfalen geïdentificeerd: negatieve externe effecten van wegaanleg en weggebruik op niet-weggebruikers; en negatieve effecten van weggebruik op andere weggebruikers. Negatieve effecten op weggebruikers kunnen door de overheid tot het maatschappelijk optimum worden teruggebracht door middel van heffingen. In principe is het – onder bepaalde voorwaarden – mogelijk dat een private onderneming hetzelfde resultaat boekt; zie vorige subparagraaf. In beide gevallen vergt de bepaling van de optimale heffing veel informatie. De meeste negatieve externe effecten op niet-weggebruikers zullen niet worden geïnternaliseerd als een private onderneming een weg aanlegt en exploiteert. Welke mogelijke beleidsinstrumenten zijn er voor de overheid om in te grijpen, en met welk mogelijk overheidsfalen gaat dit gepaard? Belastingen (Pigouviaanse heffingen) kunnen in theorie de negatieve externe effecten op nietweggebruikers van zowel wegen als weggebruik internaliseren. Dit betreft geluidsoverlast en de uitstoot van schadelijke stoffen, waarvoor kengetallen bestaan met betrekking tot de hoogte van de maatschappelijke kosten.40 De belastingopbrengsten kunnen vervolgens worden aangewend om mensen die nog steeds overlast van geluid hebben te compenseren of een geluidsscherm aan te leggen, enzovoorts (CPB, paragraaf 4.4). Ook de visuele onaantrekkelijkheid en de barrièrewerking van wegen zouden in theorie door middel van belastingheffing kunnen worden geïnternaliseerd (over de maatschappelijke kosten hiervan is overigens minder bekend). Een alternatief voor belastingheffing zijn maatregelen om de uitstoot van schadelijke stoffen en geluid tegen te gaan, bijvoorbeeld roetfilters. Ook kan de aanleg van geluidsschermen, overbruggingen of ondertunnelling verplicht worden om barrièrewerking tegen te gaan, en kan de aanleg van wegen in of nabij bepaalde gebieden verboden worden. Daarnaast bestaat de mogelijkheid tot oplegging van geluidsnormen en veiligheidsnormen.41 Zowel een belasting (bijvoorbeeld op gereden kilometers op een bepaald stuk weg) als een norm kan geluidsoverlast tot het maatschappelijke optimum terugdringen. Wanneer externe effecten gebruiksafhankelijk zijn, zal een structurele maatregel zoals een norm of een geluidsscherm echter al snel sterk gaan afwijken van dit optimum: als de vraag naar het vervoer op een weg gering is en de norm niet dreigt te worden overschreden, is er immers nog altijd overlast, die op dat moment niet geïnternaliseerd wordt. Is er juist heel veel vraag, dan kan de norm zo sterk knellen dat er impliciet juist teveel waarde wordt toegekend aan geluid. Het lijkt dan ook optimaal om variabele, gebruiksgerelateerde effecten ook variabel te beprijzen of bij de bron (roetfilter) aan te pakken.42

40

41

42

Dings e.a. (2003), External and infrastructure costs of road and rail traffic. Analysing European studies, CE, Delft; Vermeulen e.a. (2004), De prijs van een reis. De maatschappelijke kosten van het verkeer, CE, Delft. Gedrag dat kan leiden tot ongelukken - waarbij mogelijkerwijs niet-gebruikers betrokken zijn – kan het best door middel van aansprakelijkheidswetgeving worden geregeld. De invloed van drukte op de ongevalkans zal niet verschillen tussen het effect op wel- en niet-weggebruikers; zie de negatieve externe effecten op weggebruikers hieronder. Dit neemt niet weg dat ook een variabele heffing zijn beperkingen kent. De hinder als gevolg van verkeerslawaai hoeft immers niet precies lineair te zijn in het aantal auto’s of decibellen. Zie ook: Marlet, Poort & Tames (2000), Bereikbaarheid belast. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 3

Overheidsfalen treedt op wanneer moeilijk is in te schatten wat de maatschappelijke waarde is van natuurgebieden en hoe erg visuele onaantrekkelijkheid van een weg wordt gevonden (mogelijke beïnvloeding door lobbygroepen). Dit geldt ook voor de mogelijkheid van overheidsproductie, wat wederom een risico geeft op X-inefficiënties.

3.5.3 Implicaties voor de verschillende aspecten van weginfrastructuur De verschillen tussen aanleg/bestaan van een weg en het gebruik ervan zijn hiervoor al aangeduid. Wat verschillende soorten/types wegen betreft, zal op drukkere wegen meer sprake zijn van geluid, uitstoot, ongevallen en dergelijke en in dichter bevolkte gebieden meer last daarvan. Wat verschillende gebruikersgroepen betreft bestaan er verschillen in tijdwaardering (relevant bij congestie) en uitstoot (soort voertuig). Dit opent de mogelijkheid om belastingen op uitstoot te laten variëren tussen verschillende soorten voertuigen.

3.6 Paternalisme en herverdeling 3.6.1 Paternalisme als motief voor overheidsingrijpen? Indien individuen keuzes maken die voor henzelf niet de beste zijn, kan er een ‘paternalistisch motief’ bestaan voor overheidsingrijpen. Dit leidt tot de vraag in welke gevallen burgers hun eigen belangen verkeerd inschatten. New (1999) verdeelt de mogelijke redenen in wilszwakte en onbekende of complexe keuzesituaties.43 Wilszwakte betreft situaties waarbij individuen in de verleiding zijn om keuzes te maken die hen op korte termijn voordelen opleveren, maar die niet in hun eigen lange termijnbelang zijn. Mogelijke voorbeelden zijn roken en pensioenbesparingen. Wat pensioenbesparingen betreft kan iemand bijvoorbeeld ‘eigenlijk’ wel weten dat hij ‘ooit’ voor zijn pensioen moet gaan sparen, maar dat steeds uitstellen tot morgen. In zekere zin gaat het hier om irrationeel gedrag (tijdsinconsistentie), waarbij de overheid een rol zou kunnen vervullen door te proberen ons als burgers voor de gevolgen van deze irrationaliteit te behoeden. Onbekende of complexe keuzesituaties betreft beslissingen waarbij mensen bepaalde kennis ontberen. Een voorbeeld is het omdoen van een autogordel: mogelijk laten mensen dit vaak na omdat zij de kans op of gevolgen van een ongeval onderschatten. In andere gevallen is misschien veel specialistische kennis nodig om een goede keuze te kunnen maken. Indien sprake is van onbekende of complexe keuzesituaties kan de overheid in sommige gevallen volstaan met het geven van voorlichting, dat wil zeggen in die gevallen waar de markt niet of niet efficiënt voorziet in instituties die informatie verschaffen. In hoeverre spelen gevallen van ‘wilszwakte’ en onbekende of complexe keuzesituaties een rol op de markt voor weginfrastructuur en vervoer? Eén voorbeeld is hierboven al genoemd, namelijk het dragen van autogordels. Verder zijn er niet zoveel voorbeelden te verzinnen die specifiek betrekking hebben op het verkeerd inschatten van het eigen belang. Het afsluiten van een autoverzekering, bijvoorbeeld, zou nog in deze categorie geplaatst kunnen worden. Voor zover dit (de kans op en de gevolgen van) ongevallen betreft lijkt er namelijk een argument voor een verplichte verzekering te zijn. De verzekering regelt wie er betaalt; niet de kans op of de gevolgen van ongevallen. Gegeven de behandelingsplicht bij persoonlijk letsel is het ten dele het tegengaan 43

New, B. (1999), Paternalism and public policy, Economics and Philosophy, 15, 63-83.



23

van free-rider-gedrag dat pleit voor een verplichte verzekering. Toch blijft een argument bestaan dat individuen misschien beschermd zouden moeten worden tegen hun eigen onwetendheid of wilszwakte.

3.6.2 Het herverdelingsargument Ook indien géén sprake is van marktfalen kan herverdeling een motief voor overheidshandelen zijn. Dergelijke herverdeling gaat vaak ten koste van de totale in geld gemeten ‘welvaart’ (het nationale inkomen): de herverdeling gaat met uitvoeringskosten gepaard en introduceert verstoringen die leiden tot inefficiënte beslissingen. Maar als welvaart gemeten wordt als het nut dat wordt ontleend aan de consumptie van goederen en diensten, zou per saldo toch een hoger nut kunnen resulteren. Dit kan als sprake is van afnemend grensnut van consumptie: naarmate het consumptieniveau hoger ligt, is een toename van de consumptie minder ‘waard’ dan bij een lager consumptieniveau. Daarbij geldt echter dat het niet goed mogelijk is om het nut van verschillende personen te vergelijken. Daardoor biedt dit argument mogelijk ondersteuning voor herverdeling, maar zeker geen richtsnoer voor de omvang ervan. Dat is een politieke kwestie. Dit wil niet zeggen dat geen uitspraak kan worden gedaan over de vorm waarin herverdeling het beste zou kunnen plaatsvinden. Volgens de economische theorie dient inkomensherverdeling economische agenten namelijk zo weinig mogelijk te verstoren in hun beslissingen, die individueel en maatschappelijk optimaal zijn indien géén sprake is van marktfalen. Vormen van belastingheffing of subsidieverstrekking die gebonden zijn aan consumptie van een specifiek goed of dienst gaan over het algemeen gepaard met inefficiënties. Neem als voorbeeld een subsidie die alleen wordt toegekend onder een bepaald inkomensniveau èn die bovendien alleen gebruikt mag worden voor openbaar vervoer. Degene die qua inkomen in aanmerking komt voor de subsidie wordt dan ‘gedwongen’ om die te gebruiken voor het openbaar vervoer, terwijl hij of zij misschien liever een avond naar de film was gegaan. Zonder aanvullend marktfalen zijn inkomenstransfers die niet afhangen van de besteding daarom over het algemeen een efficiënter herverdelingsinstrument dan subsidies in natura of subsidies die wel afhangen van de besteding. Indien herverdeling geen marktfalen corrigeert, zou als richtlijn kunnen worden gehanteerd dat de extra bestedingsruimte zoveel mogelijk vrij moet zijn. Als herverdeling wenselijk wordt geacht, ligt het daarom niet voor de hand dit specifiek via de markt voor weginfrastructuur en vervoer te doen. Dit neemt niet weg, dat herverdeling in natura bij goederen met schaalvoordelen efficiënt kan zijn, wanneer het gepaard gaat met een slimme vorm van prijsdiscriminatie. Als bijvoorbeeld de marginale kosten van het gebruik van een 65-pluspas in het openbaar vervoer veel lager zijn dan de marktprijs van het gebruik, kan het verstrekken van zo’n pas een efficiëntere herverdeling zijn dan de AOW te verhogen met de marginale kosten van de pas. Ook dan geldt echter dat het verhogen van de AOW met dit bedrag, in combinatie met een vrijwillig af te nemen 65-pluspas


24

HOOFDSTUK 3

(feitelijk dus prijsdiscriminatie) te prefereren is boven het van overheidswege verstrekken van 65pluspassen.44 Herverdeling impliceert evenwel niet altijd belastingheffing en subsidieverstrekking. Zoals we eerder al zagen leidt risicosolidariteit óók tot herverdeling. Bovenstaande heeft bovendien betrekking op beleid dat gericht is op herverdeling – met de vraag op welke manier dat dan kan worden bereikt. Een ander onderwerp betreft verdelingseffecten van beleid dat niet specifiek op herverdeling is gericht. Een optimale (congestie)heffing, bijvoorbeeld, leidt ertoe dat mensen met een lage betalingsbereidheid eerder afvallen. Als dat mensen met een laag inkomen zijn, kan een heffing tot politiek of maatschappelijke ongewenst geachte resultaten leiden.

3.7 Samenvatting Wegen zijn in principe geen publiek goed in de economische zin: ze zijn uitsluitbaar en maar al te vaak rivaliserend. Toch kunnen transactiekosten van tolheffing en een verkeerde inschatting van marginale kosten en opbrengsten een maatschappelijk optimaal aanbod en optimale capaciteit van wegen in de weg staan indien volledig overgelaten aan private partijen. Het inschattingsprobleem geldt evenwel ook voor de overheid. Neemt die overheid de productie van wegen ter hand, dan is verstorende belastingheffing nodig en betalen gebruikers van wegen niet de maatschappelijke kosten. Ook subsidieverstrekking aan private ondernemers vereist verstorende belastingheffing en leidt tot overgebruik van wegen. Universele dienstverleningsplicht gaat tevens met maatschappelijke kosten gepaard omdat private ondernemers gecompenseerd dienen te worden voor het verlies dat het resultaat is van free-ridergedrag. Overigens verschillen hierbij de mate van uitsluitbaarheid en transactiekosten tussen wegtypen en gebruikersgroepen. Schaal- en dichtheidsvoordelen kunnen resulteren in maatschappelijk suboptimale wegaanleg: individuele wegen kunnen in theorie rendabel zijn, terwijl schaalvoordelen mogelijk niet genoeg worden benut. Schaal- en dichtheidsvoordelen leiden tevens tot marktmacht die – zonder verdere overheidsbemoeienis – noodzakelijk is, maar niet voldoende hoeft te zijn, om maatschappelijk rendabele wegen ook daadwerkelijk aan te leggen. Marktmacht kan daarbij leiden tot vraaguitval, inefficiënties en een lage kwaliteit. Ook kan marktmacht leiden tot een onrechtvaardig geachte verdeling van baten. Mogelijkheden voor overheidsoptreden liggen in toegangsregulering, prijsregulering, kwaliteitsregulering, subsidiëring gekoppeld aan hoeveelheidsregulering en overheidsproductie. Regulering vereist de nodige informatie en kan daardoor met overheidsfalen 44

Subsidies in natura of anderszins gebonden subsidies kunnen in sommige gevallen te prefereren zijn boven subsidies in geld. De argumenten hiervoor vallen deels terug op paternalisme en externe effecten (Kaplow (2006), pp. 42-43). Het zogenaamde “Samaritan’s dilemma” kan een argument zijn voor subsidies in natura, zie bijvoorbeeld Bruce & Waldman (1991) en Coate (1995). Dit dilemma houdt in dat subsidie-ontvangers inefficiënt gedrag gaan vertonen om in aanmerking te komen voor (hogere) subsidies. Dit lijkt niet specifiek betrekking te hebben op de markt voor weginfrastructuur en vervoer. Belastingheffing op goederen en diensten die vrije tijd minder aantrekkelijk maken kunnen de verstoring van een inkomensbelasting verminderen (Kaplow (2006), p. 25). Dit heeft evenwel weinig of niets met herverdeling te maken en lijkt niet van toepassing op weginfrastructuur en vervoer. Herverdeling door het belasten van goederen en diensten die vooral door rijkere mensen worden geconsumeerd is veelal ineffectief, ondermeer omdat deze goederen meestal een lage prijselasticiteit van de vraag kennen (Kaplow (2006), p. 26). Daarnaast lijkt dit argument niet specifiek van toepassing op weginfrastructuur en vervoer.



25

gepaard gaan. Subsidiëring en overheidsproductie gaan met verstorende belastingheffing gepaard. Overheidsproductie heeft als gevaar – net als bij een privaat monopolie – mogelijke Xinefficiënties en daarboven invloed van lobbygroepen. Een andere potentiële vorm van overheidsfalen die gerelateerd is aan overheidsfinanciering, is dat niet alleen het projectrendement maar ook de budgettaire ruimte (in concurrentie met andere beleidsterreinen) onder een begrotingsplafond bepalend kan zijn voor de doorgang van een project. Netwerkeffecten – de aanleg van een weg vergroot de waarde van wegen elders – hoeven niet persé tot marktfalen te leiden. Als uitsluitbaarheid tot de mogelijkheden behoort, en transactiekosten van heffingen niet hoog zijn, kan met de juiste technologie en de nodige informatie, door private partijen een optimale heffing op het gebruik van de weg worden geïntroduceerd, gedifferentieerd naar (herkomst van) gebruiker. Dit is niet meer mogelijk zodra netwerkeffecten weglekken naar niet-gebruikers. Indien de ontwikkeling van een volledig netwerk coördinatie vereist die bij uitvoering door private ondernemingen niet tot stand komt, of indien het differentiëren van heffingen naar herkomst van weggebruikers lastig is, of indien netwerkbaten bij niet-uitsluitbare niet-weggebruikers terechtkomen, kan er reden zijn voor overheidsingrijpen. De overheid kan de aanleg van wegen ter hand nemen, wat (verstorende) belastingheffing vereist en informatie over de maatschappelijke waarde van de wegen. De laatste wordt mogelijk beïnvloed door lobbygedrag; daarnaast kan overheidsproductie met ‘Xinefficiënties’ gepaard gaan. Een alternatieve manier om in te grijpen is door subsidiëring van wegen. Ook dit vereist de nodige informatie en gaat met verstorende belastingheffing gepaard. Ten slotte kan de overheid interconnectie tussen wegen reguleren, wat ook weer aanzienlijke problemen met zich kan meebrengen. Externe effecten bestaan uit effecten van de aanleg en het bestaan van wegen enerzijds en het gebruik van wegen anderzijds. Dit betreft zowel effecten op weggebruikers als effecten op nietweggebruikers. Die laatste zullen niet door een private onderneming worden geïnternaliseerd, waardoor een duidelijke rol voor de overheid ontstaat: belastingheffing op weggebruik en wegen en/of het opleggen van normen (geluid, veiligheid) en verplichtingen (aanleg geluidsschermen) en verboden (aanleg van wegen in bepaalde gebieden). Effecten op weggebruikers kunnen door een private onderneming worden geïnternaliseerd. Een paternalistisch motief voor overheidsingrijpen kan in beperkte mate op de markt voor weginfrastructuur en vervoer bestaan, denk bijvoorbeeld aan veiligheid (autogordels) en argumenten voor een verplichte verzekering. Herverdelingsmotieven lijken het beste buiten de specifieke markt voor weginfrastructuur en vervoer om te kunnen worden geregeld, tenzij herverdeling gepaard gaat met het corrigeren van marktfalen. Het omgekeerde kan ook het geval zijn: het corrigeren van marktfalen (bijvoorbeeld met een congestieheffing) kan verdelingseffecten veroorzaken. Het is aan de politiek of de maatschappij om te bepalen of deze onwenselijk zijn en hoe efficiëntie en verdeling tegen elkaar dienen te worden afgewogen. De volgende tabellen vatten één en ander samen.


26

HOOFDSTUK 3

Tabel 3.2

Marktfalen en publieke belangen

Mogelijk marktfalen

Publiek belang want/indien

Transactiekosten van tolheffing

Relatief hoge transactiekosten van tolheffing maken uitsluitbaarheid inefficiënt

Inschatting (private) kosten en baten

Mogelijk informatieprobleem

Schaal- en dichtheidsvoordelen

Mogelijk onderbenutting van schaalvoordelen Marktmacht kan leiden tot vraaguitval, inefficiënties en een lage kwaliteit Marktmacht is geen garantie voor aanleg van maatschappelijk rendabele wegen

Netwerkeffecten

Kan spelen indien uitsluitbaarheid niet mogelijk of transactiekosten hoog (zie hierboven) Indien netwerkeffecten op niet-weggebruikers

Externe effecten

Op niet-weggebruikers: publiek belang Op weggebruikers: geen publiek belang indien geïnternaliseerd door wegexploitant

Paternalisme

Bron:

Kan spelen indien individuen beslissingen nemen die niet in hun eigen belang zijn


Tabel 3.3

Marktfalen en mogelijk overheidsingrijpen

Marktfalen

Mogelijk overheidsingrijpen

Transactiekosten van tolheffing

Overheidsproductie van wegen Subsidieverstrekking aan private ondernemers Dienstverleningsplicht

Inschatting (private) kosten en baten

N.v.t.

Schaal- en dichtheidsvoordelen / marktmacht

Prijsregulering (mogelijk gecombineerd met toetredingsregulering en kwaliteitsregulering) Subsidiëring gekoppeld aan hoeveelheidsregulering Overheidsproductie

Netwerkeffecten

Overheidsproductie Subsidiëring Regulering interconnectie (dienstverleningsplicht met compensatie)

Externe effecten

Belastingheffing (weggebruik/wegaanleg) Normen (uitstoot, geluid, veiligheid) Verplichtingen (geluidsscherm), verboden (aanleg weg)

Paternalisme Bron:



Informatievoorziening, verplichte verzekering


Tabel 3.4

27

Overheidsingrijpen en mogelijk overheidsfalen

Overheidsingrijpen

(Mogelijk) overheidsfalen

Algemeen: informatieproblemen Overheidsproductie van wegen

Verstorende belastingheffing Gebruikers van wegen betalen niet de maatschappelijke kosten (tenzij aangevuld met heffingen) Mogelijk X-inefficiënties en invloed van lobbygedrag

Subsidieverstrekking aan private ondernemers

Verstorende belastingheffing Gebruikers van wegen betalen niet de maatschappelijke kosten

Dienstverleningsplicht

Compensatie van private ondernemers (subsidiëring – zie hierboven; marktmacht)

Prijsregulering (mogelijk gecombineerd met toetredingsregulering en kwaliteitsregulering)

Informatie- en controleproblemen

Belastingheffing op weggebruik/wegaanleg

(Informatieproblemen)

Normen (uitstoot, geluid, veiligheid)

(Informatieproblemen)

Verplichtingen (geluidsscherm), verboden (aanleg weg) Verplichtingen kunnen inefficiënt zijn; mogelijk invloed van lobbygroepen Bron:




4

29

Synthese

4.1 Inleiding Het voorgaande hoofdstuk heeft mogelijke vormen van marktfalen ‘in isolement’ geïdentificeerd. Dat heeft geresulteerd in lijstjes met vormen van marktfalen, overheidsingrijpen en overheidsfalen. De praktijk is natuurlijk veel minder steriel. De verschillende vormen van marktfalen treden tegelijkertijd op, staan in interactie met elkaar en zijn bovendien niet allemaal even belangrijk. Dit bleek bijvoorbeeld al bij congestie: een private onderneming zal, in het hypothetische geval van volledige mededinging en bij afwezigheid van toenemende schaalopbrengsten, de maatschappelijk efficiënte congestieheffing introduceren. Maar tevens bleken de productie en exploitatie van wegen met schaal- en dichtheidsvoordelen gepaard te gaan, en ligt marktmacht op de loer. Bovendien zijn er ook externe effecten die een private exploitant niet vrijwillig zal internaliseren. Dit hoofdstuk beoogt de geïdentificeerde vormen van marktfalen met elkaar in verband te brengen en bespreekt een aantal ‘complexen’ van op elkaar ingrijpende belangen. Paragraaf 4.2 gaat in de op de rolverdeling bij de aanleg en financiering van weginfrastructuur. Paragraaf 4.3 bespreekt vervolgens negatieve externe effecten in relatie tot verdelingskwesties. Paragraaf 4.4 gaat tot besluit kort in op de samenhang met andere markten.

4.2 Aanleg en financiering van weginfrastructuur Een wereld zonder overheid hoeft het niet zonder wegen te doen. Met name snelwegen of stroomwegen zijn goed uitsluitbaar en in de wereld zijn er tal van voorbeelden van privaat gefinancierde wegen, bruggen en tunnels die uit tol kunnen worden terugverdiend. Geavanceerde technieken om het weggebruik variabel naar tijd, drukte en voertuigtype te beprijzen verruimen de mogelijkheden om wegen uit gebruikersheffingen te financieren. Tevens creëren zij de mogelijkheden om niet alleen de stroomwegen maar het gehele wegennet te beprijzen. Betekent dit dat het gehele wegbeheer kan worden geprivatiseerd, inclusief gebiedsontsluitingswegen en erftoegangswegen en inclusief de verantwoordelijkheid voor toekomstige uitbreidingen en aanpassingen? Neen. Om te beginnen creëert vooral het gebruik van infrastructuur aanzienlijke negatieve externe effecten, door de uitstoot van schadelijke stoffen, CO2 en door de productie van geluid waar omwonenden overlast van hebben. Bovendien legt infrastructuur beslag op schaarse ruimte, en doorsnijdt het landschappen en steden. Maar ook wanneer deze negatieve externe effecten met heffingen, normen of inpassingmaatregelen zijn meegewogen (paragraaf 4.3 gaat verder in op de complexiteit daarvan), blijven er redenen voor overheidsinterventie over.


30

HOOFDSTUK 4

4.2.1 Financiering onrendabele top In de eerste plaats zijn er praktische en maatschappelijke beperkingen aan de mogelijkheden voor een wegbeheerder de gebruiksheffingen perfect te differentiëren tussen gebruikers. De wegbeheerder heeft geen volledige informatie over de beweegredenen van de verkeerdeelnemers en kent daardoor hun precieze betalingsbereidheid niet. Bovendien zal het maatschappelijk wellicht niet aanvaard worden dat de beheerder alle informatie die hij wel heeft, zoals de cataloguswaarde van een auto, gebruikt in zijn prijsstelling. Zoals werd uitgewerkt in paragraaf 3.3.1, heeft dit alles een tweetal effecten. Enerzijds betekent dit dat gebruikers gemiddeld een hogere betalingsbereidheid voor het weggebruik hebben dan wat zij daadwerkelijk moeten betalen. Met andere woorden: er is een consumentensurplus en het bestaan van dit surplus kan ertoe leiden dat wegen die maatschappelijke rendabel zijn, voor de exploitant onrendabel zijn. Anderzijds hebben de beperkingen aan de prijsdifferentiatie een prijsstelling tot gevolg, die sommige potentiële gebruikers zal afschrikken: er is dus vraaguitval, die leidt tot een welvaartsverlies en bovendien de rentabiliteit van de weg afkalft. Consumentensurplus en vraaguitval kunnen beide tot gevolg hebben dat de private businesscase voor een nieuwe weg niet rond te krijgen is, terwijl deze maatschappelijk gezien een goede investering is. Eventuele positieve externe effecten van nieuwe verbindingen die relatief gescheiden markten met elkaar in contact brengen (Paragraaf 3.4.1), versterken dat effect. Dit alles kan dus een onrendabele top opleveren voor weginfrastructuur die maatschappelijk rendabel is. In dat geval is gedeeltelijke financiering van de aanleg en het beheer van wegen uit algemene middelen optimaal. Gedeeltelijk, omdat in Paragraaf 3.2.2 werd gememoreerd dat algemene middelen in de praktijk tegen aanzienlijke maatschappelijke kosten verkregen worden, die geschat worden op 15 tot 40 %. Interessant genoeg liggen de inningskosten van elektronische tolheffing die in Tabel 3.1 werden afgeleid in de zelfde orde van grootte. Die kosten zijn weliswaar hoog, maar niet hoger dan die van algemene middelen. De inningskosten zijn dus ook geen doorslaggevend argument om niet over te gaan tot tolheffing en alle weginfrastructuur uit algemene middelen te bekostigen.

4.2.2 Prijsregulering bottlenecks De tweede reden voor overheidsinterventie – ook na beprijzing van externe effecten – is het spiegelbeeld van de eerste. Sommige wegen zullen zo rendabel zijn, dat er geen onrendabele top is en de exploitant de weg zelfs met zeer rudimentaire beprijzing kan terugverdienen. In dat geval zal de hierboven genoemde vraaguitval echter aanzienlijk zijn en het welvaartsverlies navenant. Prijsregulering is dan een mogelijkheid om de vraaguitval en dus het welvaartverlies te beperken.45 In de praktijk kan – gegeven de beperkingen aan de mogelijkheden voor prijsdifferentiatie – zelfs een combinatie van prijsregulering en subsidiëring van de (aldus ontstane) onrendabele top de welvaartsoptimale uitkomst opleveren.

45

Uiteraard zullen ook de weggebruikers die niet uitvallen prijsregulering toejuichen. Voor hen gaat het om een verdelingseffect.


SYNTHESE

31

4.2.3 Decentralisatie De algemene middelen die, zoals hierboven geschetst, dienen te worden ingezet om de onrendabele top van maatschappelijk rendabele projecten te financieren, zijn minder algemeen dan ze op het eerste gezicht klinken. Ze kunnen op verschillende bestuursniveaus worden beheerd, met name gemeenten, provincie, rijk of EU. Puur welvaartstheoretisch maakt het niet uit op welk bestuursniveau middelen worden ingezet: dat is ‘enkel’ een verdelingsvraagstuk. In de praktijk heeft het wel degelijk consequenties voor de besluitvorming en is het optimaal de financiering aan te laten sluiten bij de functie van de weg, de herkomst van de gebruikers en het verspreidingsgebied van de baten (lokaal, regionaal, nationaal of internationaal). Wanneer de rekening bijvoorbeeld op een te hoog bestuursniveau ligt, dreigt rent-seeking door decentrale overheden. Het algemene adagium is ernaar te streven betalen en genieten in één hand te brengen.46

4.3 Negatieve externe effecten en verdeling De vorige paragraaf veronderstelde dat negatieve externe effecten reeds waren geïnternaliseerd met behulp van heffingen, normen of inpassingmaatregelen. Ook dat is echter een complexe aangelegenheid vanwege de verschillende verdelingseffecten die ermee gepaard gaan. Economen zijn over het algemeen zeer gecharmeerd van heffingen, die ervoor zorgen dat externe kosten worden teruggebracht tot een welvaarttheoretisch optimum. Als ongeveer bekend is wat de maatschappelijke kosten van CO2-uitstoot zijn, kan dit met een accijns bij de prijs van brandstof worden opgeteld, waardoor de CO2-productie geïnternaliseerd is en tot het optimale niveau wordt teruggebracht: niet te veel en niet te weinig. Wie naast een drukke weg woont, heeft er echter weinig aan te weten dat de geluidsoverlast en productie van schadelijk fijnstof welvaartstheoretisch optimaal zijn. Zolang de opbrengst van de heffing niet terecht komt bij degenen die overlast ervaren, blijven de effecten vanuit hun perspectief extern. Zij hebben dan alle reden om weerstand te bieden tegen de weg of het gebruik ervan: dit is de logica achter het zogenoemde nimby-verzet (not in my backyard). Omwonenden zullen doorgaans veel meer voelen voor geluids- en uitstootnormen, die gehandhaafd worden met snelheidslimieten, geluidsschermen, overkappingen, of zelfs tracéwijzigingen. Wanneer het belang van omwonenden zijn weg vindt naar het lokale bestuur, kan zo een belangentegenstelling ontstaan tussen verschillende overheden en overheidslagen: het rijk vindt dat er een nieuwe verbinding tussen X en Y moet komen, maar gemeente P ligt dwars. Gelet op de machtsposities die omwonenden en gemeenten op de grondmarkt kunnen vertegenwoordigen, kan dit leiden bestuurlijke impasses (hold-up of gijzeling in economentaal), waarbij extreem dure inpassingmaatregelen worden afgedwongen. Hier kan de maatschappelijke

46

Zie vcor een uitvoerige analyse van deze problematiek Marlet & Poort (2003), Van centrAal naar Beter. Perspectieven voor decentralisatie van de aanleg van infrastructuur. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

32

HOOFDSTUK 4

rentabiliteit van een project sterk onder lijden en zelfs van positief omslaan naar negatief, temeer omdat variabele effecten worden bestreden met permanente oplossingen.47

4.4 Marktfalen op gerelateerde markten In bovenstaande hebben we (meestal) naar de markt voor weginfrastructuur en vervoer ‘in isolatie’ gekeken. Impliciete veronderstelling is geweest dat op alle andere markten hetzij geen marktfalen optreedt, hetzij marktfalen door overheidsingrijpen optimaal wordt gecorrigeerd. Als dit in de praktijk niet het geval is, bestaat de mogelijkheid dat beleid dat in de ‘first best’ wereld – de wereld zoals in de voorgaande zin omschreven – niet optimaal is, dat in de ‘second best’ wereld dat wel is. Dit roept dan de vraag op of en waarom het niet mogelijk is het falen van de markt ‘bij de bron’ aan te pakken, of waarom de overheid op een andere markt op niet-efficiënte wijze ingrijpt. Voorbeelden van ‘second best’ overwegingen zijn te vinden in Arnott & Yan (2000) – hoe beïnvloedt suboptimale beprijzing van congestie op een weg optimaliteitscondities op een treinverbinding – en in Verhoef & Small (1999) over publieke en private beprijzing met heterogene weggebruikers en restricties op beprijzing op sommige wegen. Zoals al eerder werd aangestipt is een zeer belangrijke gerelateerde markt de grondmarkt. Machtsposities op die markt maken de besluitvorming bij de aanleg van weginfrastructuur kwetsbaar en kunnen leiden tot herverdelingen vanuit de algemene middelen naar grondeigenaren. Een ander aspect dat met die grondmarkt samenhangt, is de waarde van open ruimte. Grond is schaars en ieder nieuw bouwproject maakt onbebouwde grond in principe schaarser. Als gevolg van het ruimtelijkeordeningsbeleid is de waarde van grond echter zeer sterk afhankelijk van de bestemming die erop rust. Agrarische grond kost bijvoorbeeld een fractie van grond waarop kantoren of woningen mogen worden gebouwd. Deze verschillende prijzen op de grondmarkt maken het lastig om eenduidig de kosten te bepalen die samenhangen met het ruimtebeslag van nieuwe weginfrastructuur. In principe weerspiegelen alleen in een ongereguleerde grondmarkt de aankoopkosten van de grond voor een project de maatschappelijke kosten van open ruimte. Gegeven het ruimtelijkeordeningsbeleid zullen die kosten eerder in de buurt liggen van de kosten van grond met een bouwbestemming: die bouwgrond is immers gerantsoeneerd omwille van de maatschappelijke voorkeuren ten aanzien van open ruimte: open ruimte die wordt opgegeven voor de aanleg van nieuwe weginfrastructuur.

47

Een onorthodoxe denkrichting om aan dergelijke contraproductieve gijzelingssituaties te ontkomen is ons aangereikt door Ronald Coase. Hij stelde dat externe effecten ook zonder heffingen kunnen worden geïnternaliseerd wanneer eigendomsrechten worden toegekend en een markt voor de effecten ontstaat. Stel, bijvoorbeeld, dat de nieuwe verbinding tussen X en Y via gemeente P of gemeente Q kan lopen. Zowel P als Q is op voorhand tegen, omdat externe effecten in de gemeente neerslaan zonder dat de inwoners veel gebruik maken van de nieuwe route. Beide gemeenten weigeren medewerking of eisen kostbare inpassingmaatregelen. Stel nu dat zowel P als Q het recht op schone lucht en stilte heeft maar dit kan ‘verkopen’. De maatschappelijk optimale heffingen creëren een budget om het recht om geluid en uitstoot te produceren mee te kopen van een van beide gemeenten. Op voorwaarde dat de gemeenten niet samenspannen, zal de weg dan komen te liggen langs de gemeente die de geringste negatieve externe effecten ondervindt en zal de gemeente direct gecompenseerd worden voor de geleden schade.



33

Literatuur Arnott & Yann (2000), The Two-Mode Problem: Second-Best Pricing and Capacity, Boston College Working Papers in Economics 474, Boston College Department of Economics. Besseling, Groot en Lebouille (2005), Economische analyse van verschillende vormen van prijsbeleid voor het wegverkeer, CPB Document No 87, Den Haag. Bruce & Waldman (1991), Transfers in Kind: Why They Can be Efficient and Nonpaternalistic, The American Economic Review, Vol. 81, No. 5, pp. 1345-1351. Button (2004), Road Pricing. Final Report of ITS Center Project (tevens verschenen in Santos (ed.) (2004), Road pricing: theory and evidence, Elsevier). Coate, S. (1995), Alltruism, the Samaritan’s Dilemma, and Government Transfer Policy, The American Economic Review, Vol. 85, No. 1, pp. 46-57. Dings e.a. (2003), External and infrastructure costs of road and rail traffic. Analysing European studies, CE, Delft. Frank, R.H. (1997), Microeconomics and behavior (3rd edition), McGraw-Hill, New York, US. Hau (1992), Economic Fundamentals of Road Pricing, WPS 1070, World Bank. Johansson-Stenman, Optimal Environmental Road Pricing, Working Paper 168, Göteborg University. Joskow, P.L. (2005), Regulation of natural monopolies, CEEPR. Kaplow, L. (2006), Taxation, NBER Working Paper 12061, NBER, Cambridge. Kennedy, P.W. (1990), The Market Provision of Club Goods in the Presence of Scale Economies, Economica, 57, 228, 515-24. Knight (1924), Some Fallacies in the interpretation of social cost, Quarterly Journal of Economics, 38, 4, pp. 582-606. M. Lijesen en V. Shestalova (2007), Public and private roles in road infrastructure. An exploration of market failure, public instruments and government failure, CPB, Den Haag. Lindsey (2006), Do Economists Reach a Conclusion on Road Pricing?, Econ Journal Watch, 3, 2, pp. 292-379.


34

HOOFDSTUK 4

LogicaCMG, Capgemini en Get ID (2005), Het kan! Eindrapportage Techniek, Organisatie, Handhaving en Kosten van varianten van Anders Betalen voor Mobiliteit, Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Marlet, G.A., Poort, J.P. (2003), Van centrAal naar Beter. Perspectieven voor decentralisatie van de aanleg van infrastructuur, NYFER, Breukelen. Marlet, G.A., J.P. Poort & I.M. Tames (2000), Bereikbaarheid belast, Nyfer, Breukelen. Marlet, G.A. (1999), Grip op de grond, Nyfer, Breukelen. Nooij, M. de, en C.C. Koopmans (2004), Vergeten kosten van projecten, Economische Statistische Berichten, 89 (4442), pp. 444-445. New, B. (1999), Paternalism and public policy, Economics and Philosophy, 15, 63-83. Poort, J.P. e.a. (2005), Accessibility of public services, SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam Poort, J.P. (2000), Markten voor infrastructuur. De invloed van institutionele aspecten op de prestaties van infrastructuur, Ministerie van V&W, Den Haag. Raad voor Verkeer en Waterstaat (2003), Tussen droom en daad. Marktordening en publieke belangen rond vitale transportinfrastructuren, Den Haag. SWOV (2005), Door met Duurzaam Veilig, Leidschendam. Teulings, Bovenberg en Van Dalen (2003), De Calculus van het publieke belang, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken. Verhoef & Small (1999), Product Differentiation on Roads. Second-Best Congestion Pricing with Heterogeneity under Public and Private Ownership, Tinbergen Institute Discussion Paper 99-066/3, Amsterdam/Rotterdam. Vermeulen e.a. (2004), De prijs van een reis. De maatschappelijke kosten van het verkeer, CE, Delft.


Wegen van publieke belangen

Recommend Documents