KRONIEK
Publieke belangen in de markt en de samenleving Bespreking rapport Publieke zaken in de marktsamenleving, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 2012 Ernst ten
Heuvelhof
Zorg, energie en openhaar producten
en diensten
zijn gemoeid.
Wordt
waarmee
kunnen
en diensten,
problematisch
er te veel of te weinig markt, het dilemma
markt
samenleving.
Markt,
tot identificatie de zieken-
is. Afhankelijk
respectievelijk
versus staat overheid
op voorstudies
en verpleegzorg,
overheid.
de markt
voor certificering
belangen
dan zou de van
staan,
De WRR pleit ervoor
dan secto-
te geven aan de proces
moeten komen. Deze
conclu-
markten:
ter bevordering
van halal-producten, in de
is
boven
in een voortdurend
voor re-integratiediensten,
en de marktwerking
centraal
door meer ruimte zouden
van diensten
hypotheken,
voor CO2-emissierechten
aspect,
is dat de ordening van deze
naar de volgende specifieke
markten
heid van werknemers, de markt
bedrijfsmatig
van waar de discussie overgaat,
uit te stijgen,
en samenleving
belangen
en borging van deze publieke belangen
sies zijn gebaseerd
die publieke
uitgaan naar het door de markt laten produceren maar zodra de publieke
kijkt men al snel richting overheid. Het resultaat ren onvermijdelijk
van sectoren
zwaarwegende
het accent gelegd op het bedrijfsmatige
voorkeur gemakkelijk deze producten
vervoer zijn voorheelden
voortbrengen
markten
van de
de securitisatie de Europese
in
gezondvan markt
telecommunicatie.
Altijd onvrede, dus ook over marktwerking I n de afgelopen decennia is de grens tussen het publieke en het private d o m e i n onmiskenbaar
verschoven.
De overheid heeft zich op belangrijke terreinen
(zorg, i n f r a s t r u c t u u r e x p l o i t a t i e en netwerkdiensten) teruggetrokken. Beschermde m o n o p o l o ï d e posities z i j n opengebroken en afnemers hebben meer keuzemogelijkheden gekregen. Organisaties m e t een publiek karakter z i j n op afstand gezet van de overheid en soms zelfs geprivatiseerd. Deze veranderingen waren n i e t incidenteel. Integendeel, ze waren het gevolg v a n een breed gevoelde onvrede over het f u n c t i o n e r e n van deze sectoren. Deze zouden te weinig klantgericht z i j n (hoe lang moest je i n de jaren zeventig niet wachten op een nieuwe telefoonaansluiting?), te weinig innovatief en te duur (overheden subsidieerden bijvoorbeeld de exploitatie van het openbaar vervoer m e t
84
Bestuurskunde 2013 (22) 2
Publieke belangen i n de markt en de samenleving
zeer grote bedragen). Deze problemen speelden i n t e r n a t i o n a a l en de introductie van m a r k t w e r k i n g i n deze sectoren was ook een i n t e r n a t i o n a a l verschijnsel. Decennia later is, ondanks de veranderingen die z i j n ingevoerd, de onvrede niet verdwenen. Privatisering en m a r k t w e r k i n g hebben een sterk negatieve connotatie gekregen, wat recent nog eens zichtbaar is geworden i n het k r i t i s c h getoonzette rapport van de Eerste Kamer over privatisering en verzelfstandiging (Parlementaire Onderzoekscommissie, 2012). De k r i t i e k richt zich onder meer op het vermeend verwaarlozen v a n het publieke belang door de m a r k t . De redenering h i e r b i j is, schematisch weergegeven, als volgt: de m a r k t is gericht op de verwerkelijking van het 'enge', eigen belang. Deze sectoren (zorg, i n f r a s t r u c t u u r ) kennen echter juist grote publieke belangen. Deze publieke belangen k u n n e n i n een marktsamenleving daarom maar al te gemakkel i j k w o r d e n verwaarloosd. De WRR h e e f t precies over d i t vraagstuk een mooi, breed uitgewerkt advies opgesteld (WRR, 2012). De WRR start haar redenering v a n u i t twee observaties. De eerste observatie is dat publieke belangen geen vaste betekenis hebben, maar i n een brede discussie cont i n u veranderen en nieuwe betekenis krijgen. Haar tweede observatie is dat de onvrede over het presteren van deze economische sectoren, m e t name t e n aanzien van de publieke waarden, bestond en bestaat, ongeacht o f de overheid d o m i neert (voorheen) of juist de m a r k t (thans).
Calculus van publieke belangen te grof om dynamiek in publieke belangen te vangen Hoe alledaags het concept publiek belang ook mag k l i n k e n , b i j nader inzien is het betrekkelijk ongrijpbaar. V a n u i t economisch perspectief is pubhek belang nog w e l te d e f i n i ë r e n : indien complexe externe effecten i n het geding zijn, is er sprake van publieke belangen (Teulings, Bovenberg, & V a n Dalen, 2003). 'Wanneer door een actie van een p a r t i j of door een transactie tussen twee (of meer) p a r t i j e n een andere partij die n i e t b i j de b e s l u i t v o r m i n g over de (trans-)actie b e t r o k k e n is daarvan gevolgen ondervindt, dan is er sprake van een extern effect. De gevolgen k u n n e n positief of negatief zijn, er z i j n bijgevolg positieve dan w e l negatieve externe effecten.' En: 'Wanneer b i j een extern effect veel belanghebbenden zijn, dan spreken we van een complex extern effect.' V a n u i t d i t economisch perspectief is er dus geen sprake van een publiek belang i n d i e n externe effecten van een (trans)actie door de belanghebbende p a r t i j e n g e ï n t e r n a H s e e r d k u n n e n worden. Eenvoudig gesteld: wanneer bewoners i n de omgeving van Schiphol zelf afspraken k u n n e n maken met Schiphol over de compensatie van geluidsoverlast, dan is het reduceren van geluidsoverlast geen publiek belang, zo stellen economen. Of: indien dankzij de aanleg van een nieuwe weg de congestie afneemt en a u t o m o b i listen bereid z i j n de nieuwe weg te financieren, dan zou de aanleg van die weg geen publiek belang b e t r e f f e n als zo de eventuele externe effecten z i j n te verhelpen of te compenseren.
Bestuurskunde 2013 (22) 2
85
Ernst ten Heuvelhof
D i t . economisch perspectief zou betekenen dat pubUeke belangen betrekkelijk onveranderlijk zijn. Immers, complexe externe effecten zullen niet snel veranderen: ze z i j n er o f ze z i j n er niet. Maar d i t staat haaks op het dynamische karakter van publieke belangen. Publieke belangen, zo s c h r i j f t de WRR terecht, veranderen m hoog tempo. Er is kennelijk meer dan de zuiver economische redenering O m grip te krijgen op deze dynamiek is het belangrijk o m ook aandacht te hebben voor de oorzaken van deze dynamiek. Een eerste b r o n van dynamiek is dat publieke belangen i n abstracto misschien wel betrekkelijk onveranderlijk zijn, maar dat de operationele vormgeving ervan iedere keer weer een andere i n v u l l i n g k r i j g t (De B r u i j n & Dicke, 2006). Iedereen is voor een punctuele u i t v o e r i n g van de dienstregeling door de NS, dus is de afspraak die met de NS w o r d t gemaakt dat x% van de treinen op t i j d moet vertrekken, een borging van een publiek belang. Maar dan k o m e n de echte vragen. M o e t e n treinen die uitvallen ook worden meegenomen m de berekening van dit percentage? M o e t een t r e i n die te laat vertrekt opdat passagiers i n een vertraagde binnenkomende t r e i n k u n n e n overstappen worden meegenomen? Mag een t r e i n vertraging oplopen omdat een groep invaü d e reizigers wat meer t i j d nodig heeft o m i n te stappen (Steenhuisen, 2009)? Een tweede b r o n van dynamiek is dat pubHeke belangen elkaar t o t op zekere hoogte beconcurreren. Publieke belangen k u n n e n onderling s t r i j d i g z i j n I n de watersector is een klassieker i n dit verband de spanning tussen volksgezondheid en leveringszekerheid. Daarom z i j n trade o f f s nodig en deze trade offs z i j n dynamisch. Een derde b r o n kan de ultieme doorvoering van private logica zijn. Privaat handelen m een ogenschijnlijk privaat domein kan zo maar t o t een zo groot p r o bleem worden dat het een publiek belang w o r d t . Zo is naar aanleiding van de bankencnsis het f r a m e systeembank benadrukt en is het een publiek belang geworden o m de n u t s f u n c t i e ' van deze banken intact te laten.
Samenleving kan spanningen tussen overheid en markt verzachten De WRR betoogt dat noch de overheid noch de m a r k t voor de oplossing kan zorgen. Beide zouden voor- en nadelen hebben, en het beeld dat de WRR schetst is dat een transitie v a n u i t de overheid r i c h t i n g de m a r k t niet veel z i n heeft g e h l d Hierop valt veel af te dingen. Weliswaar leert veel onderzoek dat de verschuiving r i c h t m g m a r k t niet a l t i j d t o t verbeteringen h e e f t geleid. Maar i n deze gevallen bleek er vaak sprake van een duidelijke 'ontwerpfout', bijvoorbeeld het aantal concurrenten bleef zeer beperkt, de drempels voor toetreders waren onneembaar hoog, het toezicht was zwak, et cetera. The devil bleek i n de details te z i t t e n (Joskow, 2003). Anders gezegd: een goed vormgegeven transitie r i c h t i n g m a r k t kan wel degelijk t o t s u b s t a n t i ë l e verbeteringen leiden. Maar dat neemt niet weg dat het a l t i j d beter kan. De WRR pleit daarom voor een veel grotere r o l voor de samenleving bij de articulatie en verwerkelijking van publieke belangen (vgl Raad voor het openbaar bestuur, 2012). Een sterke r o l voor de samenleving is niet onverstandig. Overheid, bedrijven en gebruikers z i j n wederzijds afhankelijk. Een overheid moet publieke belangen
86 Bestuurskunde 2013 (22) 2
Publieke belangen in de markt en de samenleving
beschermen, maar is hiervoor, zeker i n de implementatie ervan, sterk afhankelijk van de medewerking van het bedrijfsleven en gebruikers. D i t leidt t o t een ambivalente positie van de overheid. Enerzijds moet ze toezicht houden op bescherming van publieke belangen, anderzijds is ze gebaat b i j een c o ö p e r a t i e v e h o u d i n g t e n opzichte van het bedrijfsleven. Wanneer een overheid kiest voor een al te antagonistische houding, zal ze veelal een p r i k k e l voor strategisch gedrag uitdelen: de mogelijkheden voor bedrijven o m overheidstoezicht door m i d d e l van strategisch gedrag te bemoeilijken, z i j n bijna oneindig. Maar wanneer de overheid al te close zou worden met het bedrijfsleven, zou de kwaliteit onder d r u k k u n n e n k o m e n te staan. Een derde p a r t i j , de samenleving, kan d i t helpen v o o r k o m e n .
Voortgaande processen die mee-ademen met dynamiek in publieke belangen Het gegeven dat publieke belangen zo hoog-dynamisch zijn, h e e f t de WRR ertoe gebracht af te zien van het opstellen van een 'lijst' m e t publieke belangen die i n regelgeving verankerd zouden moeten worden. Een dergelijk i n h o u d e l i j k en onwrikbaar geborgd arrangement kan onvoldoende mee-ademen m e t de dynamiek van deze belangen en zal reeds b i j i n v o e r i n g verouderd z i j n . I n plaats daarvan pleit de WRR voor meer aandacht voor het proces waarin deze publieke belangen gesignaleerd, gearticuleerd, afgewogen en uiteindelijk daadwerkelijk behartigd (dan w e l afgewezen) w o r d e n (De B r u i j n , Ten Heuvelhof, & V a n Twist, 2004). Het gegeven dat noch de overheid noch de m a r k t i n staat is geweest o m op een bevredigende manier v o r m te geven aan de articulatie en borging van publieke belangen, lost de WRR als volgt op. De WRR stelt dat het dilemma overheid of m a r k t een onvruchtbaar dilemma is. Beter is om, naast overheid en m a r k t , de samenleving een positie te geven i n het zojuist g e ï n t r o d u c e e r d e proces en g e d r i e ë n i n h o u d en u i t w e r k i n g te geven aan de zoektocht naar en b o r g i n g van publieke belangen. Hiermee zouden deze processen terug z i j n i n het h a r t van de historische driehoek waarbinnen de ordeningsdiscussie i n Nederland zich al twee eeuwen afspeelt (Hoogenboom, 2011). De overheid k o m t , volgens de WRR, w e l een bijzondere verantwoordelijkheid toe. Z i j is overkoepelend verantwoordelijk en zij zou zich daarom ook moeten r i c h t e n op het scheppen van voorwaarden voor een goed verloop van het proces. Het is onduidelijk waarom de overheid p r i mus i n t e r pares zou moeten zijn. H e t zou k u n n e n , maar er is ook w a t voor te zeggen o m samenleving of m a r k t deze positie te gunnen. Het is verstandiger o m deze vraag open te houden en af te wachten wat er gebeurt.
Risico's van de processen Gegeven de dynamiek van pubHeke belangen is het onvermijdelijk en zonder t w i j f e l vruchtbaar o m publieke belangen te laten identificeren i n t r i p a r t i e t e processen. Maar dat neemt niet weg dat er toch ook risico's verbonden z i j n aan deze manier van werken, bijvoorbeeld (De B r u i j n , Ten Heuvelhof, 8f V a n Twist, 2004):
Bestuurskunde 2013 (22) 2
87
Ernst ten Heuvelhof
•
Een onemdig polderproces: uitstellen, bijstellen, afstellen. D i t soort processen kan gemakkelijk stroef en stroperig verlopen, de ultieme polderi Maar de spannmgen tussen publieke belangen k u n n e n acuut zijn en snel o m een oplossmg vragen. H e t proces is dan al snel te laat.
•
Een v r i j mandaat voor experts die v a n u i t h u n discipline iets zeggen over b i j voorbeeld veiligheid, betrouwbaarheid en kosten en w e i m g oog hebben voor andere perspectieven. D i t kan leiden t o t loopgravenoorlogen waarin geen bewegmg meer te k r i j g e n is.
•
High level processen die ver af staan van de dagelijkse p r a k t i j k . De afstand tussen bestuurders die mogelijk i n d i t soort processen m a n i f e s t aanwezig zullen z i j n en operationele medewerkers die snel, soms zelfs i n een split second een knoop moeten doorhakken, kan gemakkelijk te g r o o t z i j n . Een losgezongen proces kan het resultaat zijn, dat betrekkelijk betekenisloos zou zijn voor de dagelijkse operationele dilemma's.
D i t z i j n niet zomaar wat bezwaren b i j een overigens m o o i idee. Integendeel m d i e n deze bezwaren optreden, dan zouden ze zomaar de effectiviteit en legitimiteit van deze processen k u n n e n o n d e r m i j n e n . Zonder arrangementen o m deze bezwaren te v o o r k o m e n o f te mitigeren, zullen dergelijke processen zinloos z i j n en alleen maar weer een b r o n van weer nieuwe problemen w o r d e n die niets van doen hebben met de pubheke belangen waar het o m gaat. De WRR had hier wel wat concreter over mogen z i j n . H e t is hier niet de plaats o m gedetailleerd oplossingen aan te dragen voor deze problemen, maar de volgende denkrichtingen zouden perspectieven k u n n e n bie•
Snelle b e s l u i t v o r m i n g zou beloond moeten worden. Beloond i n de z i n dat faciliteiten ter beschikking w o r d e n gesteld o m besluiten u i t te voeren of dat de overheid toezegt een en ander hard te regelen
•
Expertise is o n o n t b e e r l i j k i n deze processen, maar het is w e l goed o m te bedenken dat velerlei soorten expertise n o d i g z i j n . Processen zouden zo v o r m moeten krijgen dat experts elkaar o n t m o e t e n i n het proces en ook gestimuleerd w o r d e n o m t o t combinaties te k o m e n van h u n expertisen en belangen Zo zouden voorstellen voor trade o f f s tussen verschillende belangen k u n n e n ontstaan die breed gedragen worden.
•
De processen zouden zo moeten z i j n ingericht dat snel kan w o r d e n geschakeld tussen concrete, operationele dilemma's en wat meer abstracte issues die m het algemeen de bestuurlijke agenda's vullen.
Op de keper beschouwd is d i t w a t n u ook al gebeurt, zij het niet georganiseerd maar betrekkelijk spontaan en ongeordend. De k u n s t is o m de lopende processen te herordenen, te versnellen en arrangementen i n te brengen die kwaliteit garanderen. Daarmee zouden de processen hoewel o n t w o r p e n en verbeterd, h u n organisch gegroeide s t r u c t u u r k u n n e n behouden en aan e f f e c t i v i t e i t en geloofwaarchgheid w m n e n . ^ ^
88 Bestuurskunde 2013 (22) 2
Publieke belangen in de markt en de samenleving
Literatuur Bruijn, J.A. de, & Dicke, W. (2006). Strategies for safeguarding public values i n liberalized utility sectors, Public Administration, 84, 717-735. Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten, & Twist, M . van (2004). Calculeren voorbij de calculus: Identificatie van publieke belangen in het politiek-bestuurlijke debat. Den Haag: Kenniscentrum Ordeningsvraagstukken. Hoogenboom, M . (2011). Particulier initiatief en overheid in historisch perspectief. Beleid en Maatschappij 38(4), 388-401. Joskow, P. (2003). The difficult transition to competitive electricity markets in the US. Paper prepared for the Conference Electricity Deregulation, Where from here? Texas, USA. Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/verzelfstandiging Overheidsdiensten (2012). Verbinding verbroken. Eerste Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2012-2013, C, A-B. Den Haag. Verkregen via http://www.eerstekamer.nl/kamerstuk dossier/verbinding_verbroken_onderzoek. Raad voor het openbaar bestuur (2012). Loslaten in vertrouwen: Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving. Den Haag: Raad voor het openbaar bestuur. Steenhuisen, B. (2009). Competing public values: Coping strategies in heavily regulated utility industries. Next Generation Infrastructures Foundation dissertation. Delft. Teulings C.N., Bovenberg, A.L., & Dalen, H.P. van (2003). De calculus van het publieke belang. Den Haag: Kenniscentrum Ordeningsvraagstukken. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012). Publieke zaken in de marktsamenleving. Amsterdam: Amsterdam University Press.
Bestuurskunde 2013 (22) 2
89
