Wat werkt bij overlast? Nederlands Jeugdinstituut
Tijne Berg - le Clercq
www.nji.nl
December 2012
Maatregelen tegen overlastgevende groepen jongeren kunnen onderverdeeld worden in domeingerichte-, groepsgerichte- en persoonsgerichte maatregelen. Effectieve domeingerichte maatregelen zijn de inzet van buurtwacht, verbetering van de (straat)verlichting, cameratoezicht en gerichte inzet van politie. De verbetering van (straat)verlichting en cameratoezicht lijken vooral effectief als ze worden gecombineerd met andere maatregelen. Over de effectiviteit van groepsgerichte maatregelen is weinig bekend. Alleen van leerlingbemiddeling, waarbij leerlingen zelf conflicten tussen medeleerlingen oplossen, is in het buitenland bekend dat dit werkt. Van persoonsgerichte maatregelen is bekend dat straffen alleen niet effectief is. Cognitieve gedragstherapie (CGT) lijkt effectief te zijn in het verminderen van recidive -wanneer sprake is van delinquentie. Er kunnen nog geen conclusies getrokken worden over de effecten van CGT op het voorkomen van betrokkenheid van jongeren bij een jeugdbende. Een veelomvattende aanpak is een aanpak waarbij verschillende soorten maatregelen tegelijk worden ingezet. Over de effectiviteit van een veelomvattende aanpak bij overlastgevende jongeren zijn de meningen verdeeld. Voor de totstandkoming van dit document is een goede definitie van overlast noodzakelijk. Overlast is geen eenduidig begrip; het heeft een subjectieve component. Bij overlast van jongeren gaat het om groepsgedrag dat jongeren in de leeftijd tot 23 jaar in de openbare ruimte vertonen en dat andere gebruikers van die openbare ruimte en omwonenden als hinderlijk of als overlast gevend ervaren. Maar het gedrag dat anderen als overlast ervaren, is niet per definitie gedrag dat de groep zelf zo ervaart of bedoelt (Beke, Van Wijk & Ferwerda, 2006). Daarbij komt ook het gegeven dat een goede vertaling van overlast in het Engels ontbreekt (Martineau, 2006). Door dit alles is besloten de zoektocht naar literatuur over de aanpak van overlast te verbreden met onderzoek naar effectieve maatregelen voor de aanpak van problematische jeugdgroepen en jeugdbendes (gangs). Dit document gaat in op de manier waarop overlast van jongeren(groepen) kan worden aangepakt en beschrijft eventuele werkzame factoren bij verschillende soorten maatregelen op dit gebied. Dit document is grotendeels gebaseerd op Nederlandse (overzichts)studies, maar ook is gebruik gemaakt van internationale meta-analyses, systematische reviews en overzichtsartikelen over maatregelen ter voorkoming en bestrijding van problematische jeugdgroepen. Hoewel overlastgevend gedrag uit strafbare en niet strafbare gedragingen kan bestaan, gaat dit document vooral over de aanpak van niet strafbare gedragingen. Voor interventies gericht op strafbare gedragingen verwijzen we naar het dossier ‘Delinquentie’. Echter, sommige maatregelen zijn zowel voor criminaliteit als voor overlastgevend gedrag van toepassing en komen zodoende wel in dit stuk aan bod. Dit document maakt deel uit van het themadossier ‘Overlast’, het gehele dossier is in te zien op www.nji.nl/overlast.
1
1.
Jeugdgroepen die overlast veroorzaken
In Nederland behoren jongeren die zich in groepen begeven, maar zich gedragen binnen de normen die de sociale omgeving stelt, tot de zogenaamde aanvaardbare jeugdgroep. Zij veroorzaken geen hinder of overlast (Noorda & Veenbaas, 2006). Daarnaast onderscheiden Beke en collega’s (2006) drie soorten problematische jeugdgroepen, namelijk de hinderlijke, overlastgevende en criminele jeugdgroep. Deze worden hieronder kort toegelicht. 1.
De belangrijkste bezigheden van de hinderlijke jeugdgroep bestaan uit het (on)bewust veroorzaken van overlast en hinder voor hun omgeving. Deze groep hangt wat rond in de buurt, is af en toe luidruchtig aanwezig en trekt zich van de omgeving niet zoveel aan. Soms loopt het wel eens uit de hand en zijn er kleine schermutselingen. Dat is doorgaans echter snel in de kiem gesmoord en vaak ook meer toeval dan gepland. Ook maakt de groep zich incidenteel schuldig aan kleine vernielingen. Een beperkt aantal jongeren uit deze groep maakt zich soms schuldig aan (veelal lichte) gewelds- en (in mindere mate) vermogensdelicten. Over het algemeen is de groep nog voldoende ‘autoriteitsgevoelig’ en is aanspreekbaar op zijn gedrag. 2. De overlastgevende jeugdgroep maakt zich in ruime mate schuldig aan verschillende vormen van hinderlijk gedrag en de groepsleden zijn minder goed te corrigeren. Deze groep is wat nadrukkelijker aanwezig, kan af en toe provocerend optreden, valt omstanders wel eens lastig (uitschelden of intimideren), vernielt regelmatig allerlei zaken en laat zich veel minder gelegen liggen aan andere mensen. Het gebruik van geweld wordt niet geschuwd. De lichtere vormen van criminaliteit waar de groep zich schuldig aan maakt, worden meer doelbewust gepleegd. Deze groep is ook meer bezig om te zorgen dat ze niet gepakt wordt. 3. De criminele jeugdgroep bestaat (in ieder geval voor een deel) uit jongeren die op het criminele pad zijn geraakt en zijn al vaker met de politie in aanraking gekomen. Kenmerkend voor dergelijke jongeren is dat ze meer criminaliteit plegen voor het financiële gewin en niet voor het aanzien of voor de kick. De jongeren uit deze problematische jeugdgroep schrikken niet terug voor het gebruik van geweld (Beke et al., 2006). Het merendeel van de Nederlandse jeugdgroepen heeft geen tot weinig structuur. In de groepen zijn veel wisselingen en er is weinig samenhang in de groep, weinig duidelijke leiding en/of hiërarchische structuur. Aan de andere kant zijn er jeugdgroepen die zich duidelijker als een collectief manifesteren. Deze ‘bendes’ hebben een georganiseerde groepsstructuur, een duidelijke hiërarchie en maken zich over het algemeen schuldig aan meer ernstige vormen van criminaliteit. Er zijn twee soorten bendes: straatbendes en jeugdbendes. De eerste groep vormt de top van de overlastgevende jeugdgroepen, de tweede de top van de criminele jeugdgroepen. De straatbendes vormen vooral op het gebied van de openbare orde een groot probleem, jeugdbendes in termen van opsporing. Terwijl straatbendes vooral criminaliteit plegen met het oog op het verwerven van aanzien en status en in mindere mate met het oog op het financieel gewin, is voor de tweede groep criminaliteit het middel om inkomen te verwerven (Beke, Van Wijk & Ferwerda, 2006).
2.
Maatregelen tegen overlast
De bestaande maatregelen tegen overlast, problematische jeugdgroepen en -bendes kunnen op verschillende manieren worden ingedeeld. Hieronder wordt eerst een internationale indeling
2
uiteengezet, gevolgd door een Nederlandse indeling. Deze Nederlandse indeling vormt de kapstok van de te bespreken maatregelen tegen overlast, problematische jeugdgroepen en -bendes. 2.1
Een internationale indeling
Wong, Gravel, Bouchard, Morselli en Descormiers (2012) delen in een systematische review naar de effectiviteit van strategieën om jeugdbendes te beheersen, beschikbare maatregelen onder in vijf categorieën. De auteurs definiëren een jeugdbende als een duurzaam, straat-georiënteerde groep jongeren van wie de betrokkenheid bij illegale activiteiten deel uit maakt van hun groepsidentiteit. De typen maatregelen en de effecten hiervan worden hieronder kort besproken. 1.
Preventieve maatregelen zijn vooral gericht op het verminderen van risicovolle omstandigheden en het voorkomen dat risico-jongeren lid worden van een jeugdbende. Dit wordt gedaan door middel van bewustwordingsactiviteiten. Wong en collega’s (2012) geven echter aan dat door de (te) brede preventieve benadering van deze maatregelen, deze weinig effectief zijn. Er wordt namelijk ook ingezet op jongeren die nooit lid zouden worden van een jeugdbende. 2. Maatregelen die gericht zijn op jongeren die al lid zijn van een jeugdbende wordt regulering van de activiteiten van de jeugdbende genoemd. Het gaat hierbij om de preventie, respectievelijk de onderdrukking van de activiteiten van een jeugdbende. Alleen de op repressie gerichte programma’s later echter consequent positieve resultaten zien. Hoe chronischer de problemen met de jeugdbendes, des te effectiever de repressieprogramma’s. Verder bleken programma’s die louter gericht zijn op het bieden van zogenaamde prosociale alternatieven voor bendelidmaatschap minder effectief dan programma’s gericht op het voorkomen van delinquentie van de jeugdbende. 3. Justitiële maatregelen worden tijdens detentie van veroordeelde bendeleden aangeboden ter voorbereiding op een ‘bende vrij’ leven. Het gaat dan bijvoorbeeld om gedragsprogramma’s of reclassering. Vanwege het kleine aantal beschikbare aanpakken op dit gebied, is het echter voor Wong en collega’s (2012) moeilijk om conclusies te trekken over de effectiviteit van dit soort maatregelen. Alleen de cognitieve gedragsprogramma’s die werden aangeboden in een Canadees psychiatrische instelling lieten tekenen van effectiviteit zijn. Bij deze programma’s was sprake van een interdisciplinaire aanpak waarbij tijdens individuele- en groepstherapie aandacht werd besteed aan vaardigheden gericht op het voorkomen van terugval. Afhankelijk van de behoeften van de overtreder, werden verschillende gedragsprogramma’s aangeboden. 4. Een veelomvattende aanpak omvat tenminste drie strategieën uit de eerste twee categorieën maatregelen, waarbij één organisatie of persoon toeziet op de inzet van deze strategieën. Geen enkele evaluatie leverde sterk bewijs op voor de effectiviteit van deze aanpak (Wong et al., 2012). 5. Een andere gecombineerde aanpak is de holistische aanpak. Deze omvat ten minste vier strategieën uit de eerste drie categorieën maatregelen, waarvan minstens twee strategieën gericht zijn op preventie. Daarnaast ziet één organisatie of persoon toe op de inzet van deze strategieën. Ook hier leverde geen enkele evaluatie enig sterk bewijs op voor de effectiviteit van deze aanpak (Wong et al., 2012). Wong en collega’s (2012) concluderen dat de resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van interventies om straatbendes te beheersen niet veelbelovend zijn. Wel blijkt uit de evaluaties dat
3
interventies die zich richten op een specifiekere doelgroep effectiever zijn. Zo zijn preventieve bewustwordingsprogramma’s gericht op de algemene bevolking weinig effectief, in tegenstelling tot programma’s die gericht zijn op het onderdrukken van bendeactiviteiten en bestemd zijn voor actieve bendeleden die criminele activiteiten ontplooien. 2.2
Een Nederlandse indeling
In dit document gaan we uit van een in Nederland veel gehanteerde indeling van maatregelen tegen overlast, problematische jeugdgroepen en jeugdbendes. In de handreiking ‘Aanpak problematische jeugdgroepen’ (Ferwerda, 2010) wordt beschreven dat er sprake dient te zijn van een meersporenaanpak die bestaat uit verschillende soorten maatregelen : Domeingerichte maatregelen: het gaat hierbij bijvoorbeeld om het plaatsen of weghalen van bankjes of het aanpassen van verlichting. Groepsgerichte maatregelen: het gaat hierbij bijvoorbeeld om sportactiviteiten om contact op te bouwen met de jongeren uit een groep. Persoonsgerichte maatregelen: hierbij maken politie en Openbaar Ministerie afspraken over individuele trajecten voor leden van een groep en/of hun ouders. Bij de aanpak van de hinderlijke jeugdgroep ligt de nadruk ligt op de domein-, groeps- of persoonsgerichte maatregelen, bij criminele groepen op de persoonsgerichte maatregelen en bij overlastgevende groepen op een combinatie van deze drie soorten maatregelen (Ferwerda, 2010). Hieronder wordt dieper ingegaan op de effectiviteit van specifieke aanpakken die onder deze drie soorten maatregelen vallen. Daarnaast wordt de effectiviteit van een veelomvattende aanpak, waarin verschillende soorten maatregelen tegelijk worden ingezet, besproken. 2.2.1 Domeingerichte maatregelen Domeingerichte maatregelen zijn maatregelen die gericht zijn op de gehele gemeenschap waarin sprake is van overlast van jongeren. De volgende domeingerichte maatregelen worden hieronder besproken: buurtwacht, (straat)verlichting en cameratoezicht, inzet van de politie en andere maatregelen. Studies naar domeingerichte maatregelen richten zich veelal op het tegengaan van criminaliteit, maar het inzetten van deze maatregelen is ook toepasbaar bij overlast van jeugdgroepen. Buurtwacht Uit twee systematische reviews en meta-analyses van Bennett, Holloway en Farrington (2006; 2008) blijkt dat buurtwacht (neighborhood watch) in het buitenland leidt tot een significante afname van misdaad tussen de 16 en 26%. De auteurs kunnen in hun onderzoek geen duidelijke verklaring geven, maar de theorie suggereert dat buurtwacht kan leiden tot meer surveillance van politie, het verminderen van mogelijkheden voor criminaliteit en de verhoging van sociale controle. (Straat)verlichting en cameratoezicht Uit diverse systematische reviews van Welsh en Farrington (2004; 2009) naar de inzet van verbeterde straatverlichting en/of cameratoezicht blijkt dat beide maatregelen leiden tot een significante afname van criminaliteit. De maatregelen zijn meer effectief in het verminderen van diefstal, inbraak en voertuigmisdrijven dan in het reduceren van geweldsmisdrijven. Wanneer gekeken werd naar het verschil in effecten van cameratoezicht en verlichting, bleek dat beide maatregelen even effectief waren. Alleen in de stadscentra bleek verlichting meer effectief te zijn dan
4
cameratoezicht (Welsh & Farrington, 2004). Cameratoezicht is het meest effectief voor het verminderen van misdaad op parkeerterreinen (Welsh & Farrington, 2009). Niet overal is dit effect even groot, het gebruik van straatverlichting en cameratoezicht om misdaad te voorkomen lijkt meer effectief te zijn in het Verenigd Koninkrijk dan in de Verenigde Staten (Welsh & Farrington, 2004; 2009). In Nederland is niet veel onderzoek gedaan naar de effecten van straatverlichting. Extra buitenverlichting werkt wel preventief. Het laten branden van lichten heeft echter alleen een preventieve werking tegen geslaagde inbraken en niet tegen pogingen daartoe (Wilsem, 2003 in Van Noije & Wittebrood, 2008). Cameratoezicht is in Nederland vooral nuttig om snel politie-ingrijpen te bevorderen en opsporing te faciliteren (Van Noije & Wittebrood, 2009). Inzet van de politie Telep en Weisburd (2012) zijn op basis van onderzoeksbevindingen voorstanders van onder meer gericht patrouilleren door de politie in gebieden met veel wapengeweld. Willekeurig preventief patrouilleren is volgens hen niet effectief. Hieronder wordt dieper ingegaan op een aantal vormen van politie-inzet: gerichte politie inzet op plaatsen waar veel misdaad plaatsvindt; proactief problemen aanpakken; vertrouwen winnen van de omgeving; gerichte afschrikmethodes. In het buitenland leidt gerichte politie-inzet op plaatsen waar veel misdaad plaatsvindt tot een significant minder beroep van de burger op de politie op deze plekken. Ook heeft dit een significant effect op het beroep op de politie voor openbare orde verstoringen, maar niet op bezit- en geweldmisdrijven. Dit blijkt uit een systematische review van Braga (2005) van vijf randomized controlled trials (RCT) naar de effecten van het concentreren van de inzet van de politie op plekken waar veel misdaad plaatsvindt. Al deze vijf afzonderlijke onderzoeken tonen aan dat deze gerichte inzet niet noodzakelijkerwijs leidt tot een verplaatsing van de criminaliteit. Uit een update van deze review blijkt verder dat deze vorm van politie-inzet leidt tot kleine verminderingen in misdaad en kleine, maar significante voordelen heeft voor de gebieden in de directe nabijheid. In deze gebieden was namelijk sprake van een afname van misdaad of wanorde (Braga, Papachristos & Hureau, 2012). In Nederland heeft niet alleen de inzet van gerichte politiesurveillance op bepaalde plekken, maar ook op bepaalde tijdstippen een positief effect op de sociale veiligheid, zo blijkt uit de bespreking van Van Noije en Wittebrood (2009) van een drietal in Nederland uitgevoerde onderzoeken op dit gebied. Zo laten de studies zien dat overlast en criminaliteit dalen door extra politiecapaciteit, door strenger politieoptreden en door een politieoptreden dat meer gericht is op specifieke plekken en tijdstippen. Dit strenger en gerichter optreden leidt daarnaast ook tot een vermindering van gevoelens van onveiligheid. In één studie kwam echter naar voren dat intensievere surveillance door de politie bij een parkeergelegenheid wellicht leidde tot minder inbraken in auto’s, maar ook tot een geografische verplaatsing van criminaliteit en van een functionele verplaatsing (dat wil zeggen, een toename in het plegen van andere delicten) (Van Noije & Wittebrood, 2008; 2009). Een specifieke vorm van gerichte politie-inzet is het proactief aanpakken van problemen door het analyseren van onderliggende factoren en niet door het reageren op incidenten en oproepen.
5
Uit een systematische review die Weisburd, Telep, Hinkle en Eck (2008) hebben uitgevoerd naar (quasi) experimentele onderzoeken over deze vorm van politie-inzet, al dan niet in combinatie met andere maatregelen blijkt dat dit een beperkte, maar significante invloed heeft op het verminderen van criminaliteit en wanorde. Daarnaast blijkt uit de recente en eerder besproken systematische review van Braga en collega’s (2012) dat op plekken waar veel misdaad plaatsvindt, de effecten van programma’s waarbij gebruik wordt gemaakt van het proactief aanpakken van problemen groter zijn dan die van ‘traditionele’ activiteiten van de politie. Het vertrouwen winnen van de omgeving door de politie heeft een tweeledig doel. De politie wil hiermee aan de ene kant kunnen profiteren van informatie vanuit de gemeenschap die helpt bij de opsporing. Aan de andere kant zal dit een geruststellende werking op de buurtbewoners hebben, waardoor die zich veiliger voelen. In een overzicht van Van Noije en Wittebrood (2009) blijkt dat het draagvlak van en het vertrouwen in de politie versterkt wordt door daders, slachtoffers en burgers een luisterend oor te bieden en door hen correct te bejegenen. Wanneer de politie legitimiteit onder de burgers geniet, dan neemt hun bereidheid om zich aan de wet te houden toe. Daarnaast leidden volgens een review van Dagleish en Myhill (2004) een grotere zichtbaarheid van en vertrouwdheid met de politie tot meer tevredenheid met de politie. Meer surveillance te voet leidt bovendien tot meer gevoelens van veiligheid (Dagleish & Myhill, 2004). Daarentegen geven Van Noije en Wittebrood (2009) ook aan dat er nog heel wat barrières beslecht moeten worden voordat deze tactiek in Nederland (en België) succesvol wordt. De eigen taakopvatting, gebrek aan steun vanuit de organisatie en gebrek aan middelen weerhoudt veel buurtagenten er in de huidige praktijk van om zich in lokale problemen te verdiepen. De politie kan ook zogenaamde gerichte afschrikmethodes inzetten. In deze benadering ligt de nadruk niet alleen op het verhogen van de pakkans van de overtreders, het gaat hierbij ook om innovatieve aanpakken zoals het informeren van de overtreders over de (verschillende soorten) prikkels en sancties, inclusief de aanwezige maatschappelijke voorzieningen (Braga & Weisburd, 2011; 2012). De inzet van gerichte afschrikmethodes is volgens Braga en Weisburd (2011) een erg veelbelovende manier om misdaad te verminderen. Wel is voorzichtigheid nodig bij het interpreteren van de onderzoeksbevindingen gezien het gebrek aan RCT over dit onderwerp (Braga & Weisburd, 2012). Ook stellen andere onderzoekers in hun systematische review en meta-analyse van het beschikbare empirisch bewijs dat er meer onderzoek nodig is (Braga & Weisburd, 2011). Telep en Weisburd (2012) beschrijven tot slot een aantal gemeenschappelijke elementen van een effectieve inzet van politie: een specifieke focus, bijvoorbeeld op bepaalde plaatsen, gericht op een specifieke soort criminaliteit of misdadiger; inzoomen op kleine geografische gebieden; proactief (in plaats van reactief) optreden; niet alleen misdaad aanpakken door rechtshandhaving en arrestaties te verrichten, maar ook door bijvoorbeeld samen te werken met andere partijen. Andere maatregelen Van Noije en Wittebrood (2008) concluderen dat functioneel toezicht door horeca- of winkelpersoneel of door bewaking veelbelovend is in het terugdringen van overlast, criminaliteit en onveiligheidsgevoelens. Daarnaast is ook technische beveiliging van panden en goederen zoals
6
gestimuleerd door keurmerken veelbelovend in het voorkomen van criminaliteit. Tot slot moeten vrij onschuldige tekenen van normschendingen snel worden aangepakt; het gaat hierbij bijvoorbeeld om het snel repareren van vernielingen (Van Noije & Wittebrood, 2008; 2009). 2.2.2 Groepsgerichte maatregelen Uit een systematische review van Fisher, Montgomery en Gardner (2008a) naar de effectiviteit van preventieve interventies met betrekking tot betrokkenheid bij een jeugdbende, blijkt dat er weinig bekend is over de effectiviteit van groepsgerichte maatregelen. Zij concluderen dan ook dat meer goed onderzoek nodig is. Daarnaast is ook door het gebrek aan relevant (inter)nationaal onderzoek weinig bekend over de effecten van allerlei initiatieven voor en door buurtbewoners, zoals (jongeren)buurtbemiddeling, op overlast en verloedering (Van Noije & Wittebrood, 2008; 2009). Er is één maatregel waarvan uit buitenlands onderzoek bekend is dat die werkt: leerlingbemiddeling. Uit een Amerikaanse meta-analyse van de uitkomsten van leerlingbemiddeling in een schoolomgeving blijkt dat 93% van de bemiddelingspogingen tot een overeenstemming leidt en dat 88% van de deelnemers tevreden is met de bereikte overeenstemming. Daarnaast heeft leerlingbemiddeling een significant positief effect op het schoolklimaat en leidt het tot een afname van disciplinaire maatregelen door de schoolleiding, zoals schorsingen. Tot slot leidt leerlingbemiddeling tot meer kennis bij leerlingen over interpersoonlijke conflicten, tot een verandering in de manier waarop ze die conflicten oplossen en tot het kunnen volgen van de voorgeschreven stappen van leerlingbemiddeling (Burbell, Zirbel & Allen, 2003). Van Noije en Wittebrood (2009) constateren dat er in Nederland geen effectonderzoek is gedaan naar conflictbemiddeling door leerlingen op school. Wel blijkt uit een door hen aangehaalde planevaluatie dat betrokkenen gunstig oordelen over de bijdrage van leerlingbemiddeling aan de sfeer op school en aan conflictoplossing (Dekker & Krooneman, 2008 in Van Noije & Wittebrood, 2009). Het schaarse wetenschappelijke onderzoek wijst bovendien uit dat leerlingbemiddeling in het basisonderwijs een positief effect heeft op het bijbrengen van sociale vaardigheden en op het oplossen van conflicten (Van Noije & Wittebrood, 2009). 2.2.3 Persoonsgerichte maatregelen Bij persoonsgerichte maatregelen maken politie en Openbaar Ministerie afspraken over individuele trajecten voor leden van een groep en/of hun ouders. Hieronder worden (de gecombineerde inzet van) de volgende persoonsgerichte maatregelen uiteengezet: straf, Halt en zorg. Straf In een overzichtsstudie van Van Noije en Wittebrood (2009) concluderen de auteurs dat straffen die de bewegingsvrijheid van delinquenten beperken (meldingsplicht, intensief reclasseringstoezicht en huisarrest) ineffectief zijn in het verlagen van recidive. Ditzelfde blijkt ook uit Nederlandse effectevaluaties naar de jeugdreclassering, hoofdzakelijk wanneer de straf alleen door controle en toezicht wordt ingevuld, zonder vorm van behandeling of begeleiding (Van Noije & Wittebrood, 2009). Halt Halt is de afkorting van Het ALTernatief, bedoeld voor jongeren tussen de 12 en 18 jaar oud die een licht strafbaar feit plegen. Een jongere die door de politie wordt doorverwezen naar Halt voert – samen met zijn ouder(s) – een of meerdere gesprekken met een Halt-medewerker, biedt excuses aan
7
het slachtoffer aan en verricht werkzaamheden en/of een leeropdracht. Daarnaast betaalt de jongere eventuele schade aan het slachtoffer. Met een interventie door Halt wordt beoogd de jongeren bewust te maken van hun gedrag en recidive te voorkomen. Door te kiezen voor een Halt-afdoening ontlopen jongeren een strafblad. Uit een onderzoek door Ferwerda, Van Leiden, Arts en Hauber (2006) naar de effectiviteit van de Halt-afdoening blijkt dat jongeren die een Halt-afdoening hebben gehad na een half jaar geen ander recidivepatroon laten zien dan jongeren die zijn vrijgesteld van de Halt-afdoening. Beide groepen jongeren blijken even vaak terug te vallen in strafbaar gedrag; een op de drie jongeren komt binnen een jaar opnieuw in contact met de politie wegens strafbaar gedrag. Het gaat dan vooral om delicten als overlast, baldadigheid, vandalisme en diefstal. Spijtbetuiging door de jongere blijkt van positieve invloed te zijn op het crimineel gedrag van de jongere in de toekomst. Jongeren die hun excuses aan het slachtoffer aanbieden, plegen na de Halt-afdoening minder en/of minder ernstige strafbare feiten. Overige elementen van de Halt-afdoening zoals het type en aantal uren straf, het aantal gesprekken, de aanwezigheid van een relatie tussen straf en gepleegde feit en een schaderegeling zijn niet van invloed op recidive. De auteurs concluderen dat de Halt-afdoening niet in dezelfde vorm voor elke jongere even effectief is wanneer het gaat om positieve gedragsbeïnvloeding. Screening van de jongeren door professionals en maatwerk lijken van essentieel belang om met Halt te bereiken wat ermee beoogd wordt. Jongeren die negatief gedrag vertonen, waarbij sprake is van bredere problematiek of waarvan de recidivekans hoger wordt ingeschat, zouden met andere woorden intensiever begeleid dienen te worden. Bij jongeren waar dit niet het geval is, zou bijvoorbeeld kunnen worden volstaan met een gesprek met het gezinssysteem en een professional én met het aanbieden van excuses aan het slachtoffer (Ferwerda et al., 2006). In de Databank Effectieve Jeugdinterventies staat de interventie Haltafdoening alcohol. Deze interventie is gericht op jongeren tussen de 12 en 18 jaar die overmatig alcohol gebruiken in de openbare ruimte met ongewenste neveneffecten voor de maatschappij als gevolg. De interventie is gericht op het bevorderen van alcoholmatiging om daarmee de negatieve effecten van alcoholgebruik, zoals vernieling en vandalisme, te verminderen. De Haltafdoening bestaat uit een leeropdracht van ofwel twee bijeenkomsten en een telefoongesprek ofwel vier bijeenkomsten. Tot nu toe zijn er geen resultaten beschikbaar naar de Haltafdoening Alcohol. Wel zijn er onderzoeken gedaan naar voorlopers van de maatregel. Deze lieten positieve effecten zien (Bovens, 2010). Haltafdoening alcohol is door de Erkenningscommissie Interventies beoordeeld als theoretisch goed onderbouwd. Straf en zorg De meeste studies wijzen op de effectiviteit van behandeling tijdens detentie en re-integratie. Een systematische review van Garrido en Morales (2007) naar de effectiviteit van behandelprogramma’s in gevangenissen voor serieuze (chronische of gewelddadige) jeugddelinquenten toont aan dat bij mannen vooral cognitieve (gedrags) maatregelen effectief zijn. Educatieve niet-gestructureerde programma’s leiden daarentegen niet tot een vermindering van recidive. Daarnaast blijkt uit een meta-analyse en een systematische review dat cognitieve gedragstherapie - aangeboden tijdens voorarrest, tijdens verblijf in de gevangenis, tijdens reclassering of voorwaardelijke vrijlating- net zo effectief is in het verminderen van recidive bij volwassenen als bij jeugdige delinquenten (Landenberger & Lipsey, 2005; Lipsey, Landenberger & Wilson, 2007). Uit een systematische review naar de effectiviteit van cognitieve gedragsmaatregelen op het voorkomen van betrokkenheid van jongeren van 7 tot 16 jaar bij een jeugdbende, konden door Fisher, Montgomery en Gardner (2008b) vanwege het ontbreken van RCT’s, echter geen conclusies getrokken worden. Van Noije en
8
Wittebrood (2009) concluderen dat bij bestraffing zonder zorg de recidive doorgaans hoger is dan wanneer er individuele behandelprogramma’s aan de straf worden gekoppeld. Daarnaast zijn reïntegratieprogramma’s die gericht zijn op het bieden van een stabiele maatschappelijke toekomst (opleiding, betaald werk en een woning) veelbelovend in het terugdringen van recidive. Verder is nazorg- mits dit bestaat uit toezicht, controle en hulpverlening- essentieel voor een succesvolle resocialisatie. De interventie ‘Nieuwe Perspectieven’ is een Nederlandse interventie die ook past binnen dit soort persoonsgerichte maatregelen. Dit is een interventie voor jeugdigen van ongeveer 12 (soms 10) tot 23 jaar die zijn vastgelopen of dreigen vast te lopen en maatschappelijke overlast veroorzaken, hetgeen zich uit in (de neiging tot) delinquent gedrag. De interventie duurt drie maanden. Zij biedt de jeugdigen nieuwe kansen via een ambulant, kortdurend en activerend traject, waarbij de jongere wordt geleerd gebruik te maken van zijn positief ingestelde sociale contacten (netwerk). Daarbij worden ook zo veel mogelijk de ouders betrokken. Nieuwe Perspectieven heeft niet de pretentie alle problemen in drie maanden tot een oplossing te kunnen brengen, maar vervult voor de jongeren een brugfunctie naar reguliere maatschappelijke instituties (Elling, 2009). Nieuwe Perspectieven is door de Erkenningscommissie Interventies beoordeeld als theoretisch goed onderbouwd. 2.2.4 Veelomvattende aanpak Over de effectiviteit van een veelomvattende aanpak die bestaat uit verschillende soorten maatregelen ten aanzien van problematische jeugdgroepen en overlast, zijn de meningen verdeeld. Aan de ene kant constateert de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) in haar rapport ‘Tussen flaneren en schofferen- een constructieve aanpak van het fenomeen hangjongeren’ dat “maatregelen beter werken als ze […] een combinatie vormen van ondersteunende en correctieve ingrediënten. Ten tweede werken maatregelen beter als ze zich niet uitsluitend richten op jongeren, maar ook op hun fysieke en sociale omgeving” (RMO, 2008: p. 10). Verder concludeert Esbensen (2000) dat jeugdbendes het beste aangepakt kunnen worden met een allesomvattende strategie die bestaat uit primaire, secundaire en tertiaire preventie. Primaire preventie is gericht op de gehele bevolking, secundaire preventie op jongeren die het meeste risico lopen op delinquentie en tertiaire preventie op jongeren die lid zijn van een jeugdbende (Esbensen, 2000). Tot slot blijkt uit een systematische review van Hodgkinson en collega’s (2009) dat een veelomvattende aanpak een positief, maar niet significant effect heeft op het verminderen van criminaliteit. Echter, komt uit eerdergenoemde publicatie van Wong en collega’s (2012) naar voren dat geen enkele veelomvattende aanpak enig sterk bewijs voor effectiviteit liet zien.
3.
Werkzame factoren
In dit document is uitgegaan van drie soorten maatregelen die ingezet kunnen worden voor de aanpak van overlast. Hier worden de werkzame factoren van deze maatregelen en van het combineren daarvan in een veelomvattende aanpak, besproken. Domeingerichte maatregelen Voor een aantal van de verschillende vormen van preventie is bekend wat de werkzame factoren zijn: Buurtwacht: dit leidt tot een significante afname van misdaad, maar het is niet duidelijk hoe en waarom het werkt.
9
Straatverlichting: verbetering van de (straat)verlichting lijkt vooral effectief als dit wordt gecombineerd met de inzet van andere maatregelen. Cameratoezicht: dit lijkt het meest effectief op parkeerterreinen (in combinatie met andere maatregelen). Inzet van de politie: werkzame elementen van politie inzet omvatten het hebben van een specifieke focus (bijvoorbeeld op bepaalde plaatsen, gericht op een specifieke soort criminaliteit of misdadiger); het inzoomen op kleine geografische gebieden; proactief (in plaats van reactief) optreden en niet alleen misdaad aanpakken door rechtshandhaving en arrestaties te verrichten, maar ook door bijvoorbeeld samen te werken met andere partijen.
Groepsgerichte maatregelen Aangezien er weinig bekend is over de effectiviteit van groepsgerichte maatregelen op de aanpak van overlast, kan er weinig gezegd worden over de werkzame factoren. Leerlingbemiddeling, waarbij leerlingen zelf conflicten tussen medeleerlingen oplossen, wordt als veelbelovend gezien, maar hiervan zijn de werkzame factoren niet bekend. Persoonsgerichte maatregelen Alleen straffen is niet effectief, maar (in combinatie met) zorg wel. De werkzame factor van persoonsgerichte maatregelen lijkt dus het bieden van zorg. Veelomvattende aanpak Over de effectiviteit van een veelomvattende aanpak die bestaat uit verschillende soorten maatregelen ten aanzien van problematische jeugdgroepen en de overlast die zij veroorzaken zijn de meningen verdeeld. Dit maakt het lastig om werkzame factoren van deze aanpak aan te wijzen.
Literatuur Beke, B. M. W. A., Wijk, A. van, & Ferwerda, H. B. (2006). Jeugdcriminaliteit in groepsverband ontrafeld: Tussen rondhangen en bendevorming. Amsterdam: Uitgeverij SWP. Bennett, T., Holloway, K., & Farrington, D. P. (2006). Does neighborhood watch reduce crime? A systematic review and meta- analysis. Journal of Experimental Criminology, 2, 437-458. Bennett, T., Holloway, K., & Farrington, D. P. (2008). The effectiveness of neighborhood watch. Campbell Systematic Reviews, 18, 1-48. Bovens, R. (2010). Databank effectieve jeugdinterventies: Beschrijving 'Haltafdoening alcohol'. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. Gedownload op 7-2-2013 van www.nji.nl Braga, A. A. (2005). Hot spots policing and crime prevention: A systematic review of randomized controlled trials. Journal of Experimental Criminology, 1, 317-342. Braga, A. A., Papachristos, A. V., & Hureau, D. M. (2012). The effects of hot spots policing on crime: An updated systematic review and meta-analysis. Justice Quarterly, 1-31. Braga, A. A., & Weisburd, D. L. (2011). The effects of focused deterrence strategies on crime: A systematic review and meta-analysis of the empirical evidence. Journal of Research in Crime and Delinquency, 1-36. Braga, A. A., & Weisburd, D. L. (2012). The effects of “pulling levers” focused deterrence strategies on crime. Campbell Systematic Reviews, 6, 1-90. Burrell, N. A., Zirbel, C. S., & Allen, M. (2003). Evaluating peer mediation outcomes in educational settings: A meta-analytic review. Conflict Resolution Quarterly, 23(1), 7-26.
10
Dagleish, D., & Myhill, A. (2004). Reassuring the public: A review of international policing interventions. Londen: Home Office Research, Development and Statistics Directorate. Elling, M. W. (2009). Databank effectieve jeugdinterventies: Beschrijving 'Nieuwe Perspectieven'. Utrecht: Nederlands Jeugdinstituut. Gedownload op 7-2-2013 van www.nji.nl/jeugdinterventies Esbensen, F. A. (2000). Preventing adolescent gang involvement. Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention Bulletin. Ferwerda, H. (2010). Aanpak problematische jeugdgroepen: Handreiking voor gemeenten. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ferwerda, H.B., Leiden, I.M.G.G. van, Arts, N.A.M., & Hauber, A.R. (2006). Halt: Het Alternatief? De effecten van Halt beschreven. Den Haag: Boom Juridische uitgevers, Advies- en Onderzoeksgroep Beke, WODC. Fisher, H., Montgomery, P., & Gardner, F. (2008a). Cognitive-behavioural interventions for preventing youth gang involvement for children and young people (7-16). Campbell Systematic Reviews, 8, 1-35. Fisher, H., Montgomery, P., & Gardner, F. (2008b). Opportunities provision for preventing youth gang involvement for children and young people (7-16). Campbell Systematic Reviews, 7, 132. Garrido, V., & Morales, L. A. (2007). Serious (violent or chronic) juvenile offenders: A systematic review of treatment effectiveness in secure corrections. Campbell Systematic Reviews, 7, 1-31. Hodgkinson, J., Marshall, S., Berry, G., Newman, M., Reynolds, P., Burton, E., Dickson, K., & Anderson, J. (2009). Reducing gang related crime: A systematic review of ‘comprehensive’ interventions. London: EPPI-Centre, Social Science Research Unit, Institute of Education, University of London. Landenberger, N. A., & Lipsey, M. W. (2005). The positive effects of cognitive–behavioral programs for offenders: A meta-analysis of factors associated with effective treatment. Journal of Experimental Criminology, 1, 451–476. Lipsey, M. W., Landenberger N. A., & Wilson, S. J. (2007). Effects of cognitive-behavioral programs for criminal offenders. Campbell Systematic Reviews, 6, 1-27. Martineau, E. M. (2006). Too much tolerance: Hang-around youth, public space, the problem of freedom in the Netherlands. New York: City University. Noije, L. van, & Wittebrood, K. (2008). Sociale veiligheid ontsleuteld: Veronderstelde en werkelijke effecten van veiligheidsbeleid. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Noije, L. van, & Wittebrood, K. (2009). Overlast en verloedering ontsleuteld: Veronderstelde en werkelijke effecten van het Actieplan Overlast en Verloedering. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Noorda, J. J., & Veenbaas, R. H. (2006). Rondhangende jongeren. Den Haag: Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC). Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2008). Tussen flaneren en schofferen: Een constructieve aanpak van het fenomeen hangjongeren. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Telep, C. W., & Weisburd, D. (2012). What is known about the effectiveness of police practices in reducing crime and disorder? Police Quarterly, 1-27. Weisburd D., Telep C. W., Hinkle J. C., & Eck, J. E. (2008). The effects of problem-oriented policing on crime and disorder. Campbell Systematic Reviews, 14, 1-88.
11
Welsh, B. P., & Farrington, D. P. (2004). Surveillance for crime prevention in public space: Results and policy. Criminology and public policy, 3(3), 497-526. Welsh, B. P., & Farrington, D. P. (2009). Public area CCTV and crime prevention: An updated systematic review and meta-analysis, Justice Quarterly, 26(4), 716 -745. Wong, J., Gravel, J., Bouchard, M., Morselli, C., & Descormiers, K. (2012). Effectiveness of street gang control strategies: A systematic review and meta-analysis of evaluation studies. Research and National Coordination Organized Crime Division, Law Enforcement and Policy Branch Public Safety Canada.
12
