Vznik účelové komunikace

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva

Vznik účelové komunikace Bakalářská práce

Autor:

Martin Balcar Právní administrativa v podnikatelské sféře

Vedoucí práce:

Krnov

JUDr. Ondřej Kuchař

Duben, 2015

Prohlášení:

Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci zpracoval samostatně a v seznamu uvedl veškerou pouţitou literaturu. Svým podpisem stvrzuji, ţe odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámen se skutečností, ţe se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.

V Krnově dne 27. 4. 2015

Martin Balcar

2

Anotace Tato bakalářská práce se věnuje tématu Vznik účelové komunikace. Je zaměřena na právní reţim účelových komunikací a jejich charakteristiku v oblasti soukromého i veřejného práva, na vlastnické vztahy k účelovým komunikacím, problematiku přístupu na účelové komunikace veřejně přístupné a veřejně nepřístupné, charakterizuje princip obecného uţívání účelových komunikací, popisuje moţnosti vzniku a zániku účelových komunikací. Práce současně uvádí a analyzuje významná soudní rozhodnutí vydaná v této oblasti. Klíčová slova účelová komunikace, obecné uţívání, pozemní komunikace, nutná komunikační potřeba, vlastnictví, soudní rozhodnutí

Annotation This bachelor thesis deals with the formation of private roads. It is focused on the legal standards of private roads and their characteristic in the civil and public law, on the ownership relations and the access to private roads, publicly accessible and inaccessible, it characterizes the principles of general use and the possibilities of authorized restriction on the private roads. The important rulings from this area are pointed out and analysed. Key words the private road, public use, the road, required public pass, ownership, the court decision

3

Obsah: Titulní list ............................................................................................................................. 1 Prohlášení .............................................................................................................................. 2 Anotace, klíčová slova........................................................................................................... 3 Obsah ..................................................................................................................................... 4 Úvod ..................................................................................................................................... 5 1. Pojem účelové komunikace, její typy a specifika............................................................ 7 1.1.Definice a obecné vymezení účelové komunikace .................................................... 7 1.2. Veřejně přístupné účelové komunikace .................................................................... 9 1.3. Neveřejně přístupné účelové komunikace .............................................................. 11 1.4. Vymezení účelových komunikací soudní judikaturou .......................................... 12 2. Vznik, změna a zánik účelové komunikace................................................................... 21 2.1. Vznik veřejně přístupné účelové komunikace ........................................................ 21 2.2. Změna účelové komunikace .................................................................................. 23 2.3. Zánik účelové komunikace ..................................................................................... 25 3. Působnost správních orgánů a právní ochrana účelových komunikací ......................... 26 3.1. Státní správa ........................................................................................................... 26 3.2. Státní dozor ............................................................................................................ 28 3.3. Právní ochrana účelových komunikací ................................................................... 29 4. Závěr ............................................................................................................................. 44 Bibliografie .......................................................................................................................... 46 Seznam pouţitých zkratek .................................................................................................. 46 Zadání bakalářské práce ..................................................................................................... 49

4

Úvod S dopravou je dnes určitým způsobem spojena téměř kaţdá lidská činnost. Ačkoliv v dnešní moderní době existuje několik druhů dopravy, tu silniční je dodnes moţné pokládat za základní a nejdostupnější, a to především díky její rozvinuté síti. Pozemní komunikace vyuţíváme kaţdý den k naplnění našich nejrůznějších ţivotních potřeb, ať jiţ k jízdě do práce či do školy, anebo jednoduše v rámci volnočasových aktivit. Doprava ve veřejném zájmu je zajišťována zejména veřejnoprávními subjekty, jeţ jsou zřizovateli veřejnoprávních komunikací. V některých případech se však na silniční dopravní síti mohou podílet rovněţ soukromoprávní subjekty, a to tím, ţe zřídí tzv. účelovou komunikaci. Cílem této bakalářské práce je podat komplexní přehled o právním reţimu vzniku účelových komunikací vyplývajícím z platné právní úpravy a z dostupné judikatury. Při práci budu čerpat z platné právní úpravy, a to ze zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoPK“). Zákon o pozemních komunikacích vstoupil v účinnost dne 1. 4. 1997 a od té doby byl jiţ 28 krát novelizován. Přestoţe tento zákon je veřejnoprávním předpisem patřícím do zvláštní části správního práva, tedy práva veřejného, týká se i soukromých subjektů, přesněji řečeno jejich soukromoprávních, vlastnických práv. Dalším zdrojem informací pro tuto práci bude zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“) a zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“). Dalšími podklady pro vypracování této bakalářské práce jsou mimo jiné rozhodnutí soudů, komentáře k zákonům a odborná literatura, kdyţ stěţejním zdrojem informací pro tuto sepsání této bakalářské práce bude publikace Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana autora JUDr. Romana Kočího, jeţ poskytuje ucelený právní rozbor problematiky účelových komunikací.

5

Celou práci jsem systematicky rozdělil do tří okruhů. V první části se pokusím charakterizovat pojem účelové komunikace, popíšu její typy a specifika. Ve druhé části se budu podrobněji zabývat vznikem, změnou a zánikem účelové komunikace. Třetí část bakalářské práce bude věnována působnosti správních orgánů a právní ochraně účelových komunikací.

6

1. Pojem účelové komunikace, její typy a specifika 1.1. Definice a obecné vymezení účelové komunikace Kromě zákonného vymezení účelové komunikace, resp. vymezení soudní judikaturou můţeme podstatu účelové komunikace vymezit na určitých obecných kritériích, podle nichţ je moţno ji v obecných parametrech definovat. Takto je pak moţno účelovou komunikaci definovat jako takovou pozemní komunikaci (dopravní cestu), která není dálnicí, silnicí ani místní komunikací, tj. je pozemní komunikací, která nebyla silničním správním úřadem zařazena do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace. Nelze však a priori tvrdit, ţe kaţdá dopravní cesta, která není zařazena do kategorie dálnice, silnice nebo místní komunikace je účelovou komunikací. O takovou pozemní komunikaci jde pouze tehdy, pokud splňuje zákonná kritéria a je moţno ji takto charakterizovat i podle kritérií vymezených soudní judikaturou. Pokud tato kritéria nejsou naplněna, půjde „jen“ o dopravní cestu, která však není pozemní komunikací, tj. v daném případě nepůjde o účelovou komunikaci, např. různé zpevněné manipulační plochy, které slouţí také pro jízdu motorových vozidel, ovšem nelze je zařadit pod zákonnou definici účelové komunikace. Účelová komunikace, resp. pozemek, na němţ je umístěna, nemusí být v katastru nemovitostí evidován jako pozemek komunikace. Účelové komunikace se stejně jako ostatní pozemní komunikace neevidují v katastru nemovitostí jako samostatné nemovité věci – stavby. Pozemní komunikace jsou v katastru nemovitostí evidovány pouze jako druh pozemku (ostatní plocha) se způsobem vyuţití dálnice, silnice a ostatní komunikace (místní a účelové komunikace). Evidence v katastru nemovitostí je bezpochyby jeden z podkladů při určení, zdali se o účelovou komunikaci jedná, či nikoliv, není však podkladem rozhodujícím, z něhoţ by bylo moţno při řešení dané otázky relevantně vycházet. Evidence nemovitostí v katastru stále ne zcela odpovídá reálnému stavu. Uvedené je zapříčiněno především způsobem evidování nemovitostí před rokem 1990, který mnohdy nebyl příliš precizní. Problém se netýká pouze účelových komunikací; i v současnosti je např. mnoho silnic, které jsou umístěny na pozemcích evidovaných v katastru nemovitostí např. jako orná půda, zahrada apod. Není ani rozhodné, zdali je účelová komunikace stavbou či nikoli. I prostý pozemek můţe být účelovou komunikací, to však za předpokladu, ţe jde skutečně o dopravní cestu, která splňuje zákonné 7

předpoklady a zároveň musí jít o cestu zřetelnou v terénu. Účelovou komunikací tak mohou být např. i „vyjeté koleje v pozemku“. Opět ale musí jít o dopravní cestu, která splňuje zákonná kritéria a kritéria vymezená soudní judikaturou. Pokud někdo náhodně přejede motorovým vozidlem přes pozemek, tak se v ţádném případě nedá hovořit o účelové komunikaci, resp. o tom, ţe by zde účelová komunikace vznikla, byť by po tomto náhodném (ojedinělém) uţití pozemku k jízdě motorového vozidla na něm zůstaly vyjeté koleje. „Nevyjela“ se zde dopravní cesta, ale šlo pouze o ojedinělé uţití pozemku k jízdě motorového vozidla. V případě, kdy je účelovou komunikací stavba, potom je nutno rozlišovat tuto stavbu jako samostatnou nemovitou věc oproti pozemku, který se pod stavbou účelové komunikace nachází a který je taktéţ samostatnou nemovitou věcí. Účelová komunikace se do této kategorie pozemní komunikace nezařazuje rozhodnutím silničního správního úřadu. Účelová komunikace vzniká ze zákona, pokud jsou splněny zákonné předpoklady, o jejím vzniku tak neexistuje ţádný písemný doklad. V případě potřeby je moţné existenci účelové komunikace deklarovat rozhodnutím silničního správního úřadu o určení právního vztahu či se s její existencí můţe silniční správní úřad vypořádat ve formě osvědčení, sdělení či vyjádření. Účelová komunikace je buď veřejně přístupná, anebo jde o účelovou komunikaci v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouţí potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Potom takováto účelová komunikace není veřejně přístupná, nýbrţ je přístupná pouze v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. Veřejná přístupnost účelová komunikace. Účelové komunikace se tedy primárně vnitřně člení dle kritéria veřejné přístupnosti na účelové komunikace veřejně přístupné a účelové komunikace neveřejně přístupné. Pojem veřejná přístupnost v sobě zahrnuje oprávnění k obecnému uţívání účelové komunikace, čímţ se rozumí oprávnění kaţdého uţívat pozemní komunikace bezplatně, obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny, a to v mezích zákona o silničním provozu a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích. Tato definice není v zásadě komplikovaná, problémy však často činí rozlišení, kdy se ještě jedná o veřejnou přístupnost účelové komunikace a naopak, kdy jiţ o veřejné přístupnosti hovořit 8

nelze a jde buď o neveřejně přístupnou účelovou komunikaci anebo o uţívání pozemku jakoţto dopravní cesty nikoli na základě obecného uţívání pozemní komunikace, ale na základě soukromoprávního ujednání či výprosy.1

1.2. Veřejně přístupné účelové komunikace Definice veřejně přístupné účelové komunikace je obsaţena v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Zde je uvedeno, ţe účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouţí ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Z této definice lze vyčlenit tři základní typy účelových komunikací. Jsou to účelové komunikace, které: a)

slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí Tyto účelové komunikace spojují jednotlivé nemovitosti, tj. pozemky, stavby spojené se zemí pevným základem), a to pro potřebu vlastníků těchto nemovitostí. Přestoţe primární účel těchto komunikací je potřeba vlastníků nemovitostí tyto spojit dopravní cestou, tak pokud se jedná o účelovou komunikaci veřejně přístupnou, coţ bývá pravidlem, pak je oprávněn ji uţívat kdokoliv, byť účel zde spočívá především v potřebě vlastníků nemovitostí. Příkladem zde můţe být spojení objektu zemědělského druţstva s polem, s pastvinou, s loukou, spojení objektu lesní správy s přilehlým lesem apod.

b)

slouží ke spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi V tomto případě se jedná zřejmě o nejčastější typ účelové komunikace. Tato zde napojuje nemovitost na ostatní pozemní komunikace, tedy na místní komunikaci nebo silnici, přičemţ napojení na dálnici, příp. rychlostní silnici je zde prakticky vyloučeno, neboť napojit nemovitost na dálnici je moţno dle § 10 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích pouze přes odpočívku, kdyţ pak odpočívka dle § 12 odst. 5 zákona o pozemních komunikacích tvoří součást dálnice.

1

KOČÍ, Roman. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. 1. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 24. ISBN 9788087212837.

9

Např. pozemky a chaty v chatové osadě jsou účelovou komunikací na přilehlou místní komunikaci, nebo samostatně stojící stavba garáţe je napojena účelovou komunikací na přilehlou silnici III. třídy apod. U tohoto typu účelové komunikace je také nutno rozlišovat, zda jde o přímé připojení sousední nemovitosti na pozemní komunikaci anebo o připojení nemovitosti účelovou komunikací na ostatní pozemní komunikace. Podle § 10 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích platí, ţe přímé připojení sousední nemovitosti není účelovou komunikací. Rozlišení, kdy jde o přímé připojení nemovitosti a kdy o účelovou komunikaci, není nikde v zákoně výslovně stanoveno. Je tudíţ zapotřebí vţdy vycházet z reálné situace. Jako pomocné kritérium můţe slouţit funkční charakter připojení sousední nemovitosti. Pokud půjde o přímé připojení pouze jedné nemovitosti, např. stavby rodinného domu, pak vesměs půjde o přímé připojení, které není účelovou komunikací, pokud půjde o připojení více nemovitostí, např. chatová osada, pak vesměs půjde o připojení prostřednictvím účelové komunikace veřejně přístupné. V případě, ţe připojení sousední nemovitosti bude mít charakteristické znaky pozemní komunikace, tedy např. konstrukční řešení, příčné uspořádání, odvodňovací zařízení formou příkopu apod., půjde opět spíše o účelovou komunikaci neţ o přímé připojení sousední nemovitosti. c)

slouží k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků Účelová komunikace, která slouţí k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků, bude typicky polní či lesní cestou. Polní a lesní cesty jsou ilustrativním typem účelových komunikací. Většinou bývají veřejně přístupné a většinou je zde účelovou komunikací přímo pozemek. Pozemek, který zde slouţí jako účelová komunikace, často bývá vhodně uzpůsoben pro účely dopravní cesty, např. zpevnění, zhutnění povrchu pozemku apod., ve většině případů však nepůjde o stavbu účelové komunikace, ale pouze o zpevnění povrchu pozemku nemající charakter stavby spojené s pozemkem pevným základem. I ve vztahu k těmto veřejně přístupným účelovým komunikacím platí institut jejich obecného uţívání, který je moţno na základě § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích upravit nebo omezit pouze rozhodnutím silničního správního orgánu. Toto pravidlo se však v určitých případech neuplatní vţdy, v citovaném ustanovení zákona o pozemních komunikacích je totiţ dále uvedeno, ţe pokud je úprava nebo omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci stanovena zvláštními právními předpisy, není zde povinnost takovou úpravu či omezení veřejného přístupu povolit rozhodnutím silničního správního úřadu. 10

Účelové komunikace veřejně přístupné jsou přístupné komukoli bez omezení, vyjma situace, kdy je tento veřejný přístup zákonným způsobem omezen či upraven, např. dopravním značením. Na účelové komunikace veřejně přístupné se vztahuje institut obecného uţívání, coţ znamená, ţe je smí uţívat kaţdý, a to bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny, a to v mezích zákona o silničním provozu a za podmínek stanovených zákonem o pozemních komunikacích. Vzhledem ke skutečnosti, ţe u veřejně přístupných účelových komunikací platí institut obecného uţívání, jak zmíněno výše, řeší případné spory vztahující se k jejich obecnému uţívání a priori příslušné správní orgány, neboť se zde jedná o oblast veřejného práva. Obecné uţívání je typický institut veřejného práva, jde o veřejné oprávnění osoby k určité činnosti upravené normami práva veřejného. K řešení sporů vznikajících v oblasti veřejného práva vesměs nejsou příslušné soudy, ale správní orgány podle speciálních právních předpisů v oblasti správního práva, v tomto případě podle zákona o pozemních komunikacích.2

1.3. Neveřejně přístupné účelové komunikace Účelové komunikace neveřejně přístupné jsou pozemními komunikacemi v uzavřeném prostoru nebo objektu, které slouţí potřebě vlastníka nebo provozovatele uzavřeného prostoru nebo objektu. Tyto účelové komunikace nejsou přístupné veřejně, ale v rozsahu a způsobem, jeţ stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu. Z toho vyplývá, ţe na neveřejně přístupné účelové komunikace se nevztahuje institut obecného uţívání. Uţívání účelové komunikace neveřejně přístupné tedy záleţí plně na vůli vlastníka této pozemní komunikace, přednost tak zde má oblast práva soukromého před právem veřejným. Případné právní spory vztahující se k oblasti neveřejně přístupných účelových komunikací a jejich uţívání je tak nutno řešit v případě potřeby soudní cestou v občanskoprávním řízení. 2


11

Na účelových komunikacích veřejně i neveřejně přístupných platí pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu. I v situacích, kdy se bude jednat o neveřejně přístupnou účelovou komunikaci v uzavřeném areálu, je tak nutno respektovat pravidla provozu na pozemních komunikacích. Z hlediska kříţení účelových komunikací s ostatními pozemními komunikacemi platí klíčové pravidlo, ţe za křiţovatku se nepovaţuje vyústění polní nebo lesní cesty nebo jiné účelové komunikace na jinou pozemní komunikaci. V praxi však toto pravidlo stanovené v § 2 písm. w) zákona o silničním provozu můţe přinášet problémy, a to zejména v zastavěných částech obcí, kde je mnoho účelových komunikací se zpevněným povrchem a na první pohled je nelze nijak odlišit od místních komunikací nebo silnic. V těchto případech je bezpochyby vhodnější, aby řidič povaţoval vyústění takového účelové komunikace na jinou pozemní komunikaci za křiţovatku a řídil se zde právem přednosti v jízdě řidičů přijíţdějících zprava, pokud zde není stanovena místní úprava provozu. 3

1.4. Vymezení účelových komunikací soudní judikaturou Rozdělení účelových komunikací dle jejich veřejné přístupnosti vyplývá zejména z § 7 zákona o pozemních komunikacích. Další bliţší vymezení těchto dvou druhů účelových komunikací předkládá soudní judikatura, zejména aktuální judikatura Nejvyššího správního soudu, neboť zákonné vymezení účelové komunikace samo o sobě v některých případech není dostatečné. Definice účelové komunikace veřejně přístupné podle citovaného ustanovení zákona o pozemních komunikacích je plně postačující pouze tam, kde vlastník této pozemní komunikace souhlasí s tím, ţe se o účelovou komunikaci veřejně přístupnou jedná a strpí její obecné uţívání. Ovšem za situace, kdy tomu tak není a vlastník účelové komunikace nehodlá strpět její obecné uţívání, ačkoliv komunikace v minulosti byla tímto způsobem pokojně uţívána, bude nutno při jejím vymezení pouţít nejen zákonná kritéria, ale i kritéria 3


12

stanovená soudní judikaturou. V konkrétních situacích půjde především o pozemek, který je v soukromém vlastnictví a má slouţit jako účelová komunikace veřejně přístupná a vlastník pozemku proti tomuto brojí a všemoţně brání uţívání svého pozemku jakoţto účelové komunikace veřejně přístupné. Za této shora popsané situace je potřeba poukázat, ţe se skutečně jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci a její vlastník musí strpět obecné uţívání této pozemní komunikace. Věc prokazuje příslušný silniční správní úřad ve správním řízení, např. v řízení o odstranění nepovolené pevné překáţky či v řízení o určení právního vztahu. Odpověď na otázku, podle čeho v daném případě postupovat, dává soudní judikatura, především rozsudky Nejvyššího správního soudu, který se opakovaně touto záleţitostí ve své rozhodovací praxi zabýval. Jako teoretický základ a primární determinační východisko v dané záleţitosti je však moţno především brát nález Ústavního soudu ze dne 9. ledna 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, v němţ Ústavní soud konstatuje: „… k tomu, aby bylo možné učinit jednoznačný závěr o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázáno, zaprvé, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možné přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva, zadruhé, že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu (slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi) a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem).“ Vycházejíce z citovaného nálezu Ústavního soudu je tedy v případě sporu o existenci veřejně přístupné účelové komunikace nutné, aby se příslušný silniční správní úřad v příslušném správním řízení vypořádal s trojicí kritérií, a to, (i) zda byl dán souhlas předchozího vlastníka pozemku, aby byl pozemek uţíván jako účelová komunikace veřejně přístupná, (ii) zda jde v daném případě o nutnou komunikační potřebu a (iii) zda není uţívání pozemku zaloţeno soukromoprávním institutem. I zde však platí, ţe kromě této trojice kritérií definovaných soudní judikaturou musí účelová komunikace, o níţ je spor veden, v prvé řadě splňovat zákonnou definici 13

obsaţenou v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tj. účelová komunikace v daném případě má slouţit buď ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, nebo má slouţit ke spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi anebo má slouţit k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Teprve v případě, kdy je moţno spornou účelovou komunikaci vsadit do tohoto zákonného rámce, je poté moţno přistoupit k objasnění, zdali jsou splněna všechna tři kritéria nastíněná Ústavním soudem. Souhlas předchozího vlastníka pozemku Soudní praxe, a to jiţ prvorepubliková, vychází z předpokladu, ţe pokud byl pozemek v minulosti darován k veřejnému, tedy obecnému uţívání, resp. s tímto způsobem uţívání pozemku souhlasil jeho předchozí vlastník, je tento právní stav závazný i pro budoucí vlastníky pozemku. Omezení vlastnického práva veřejným uţíváním pozemku jakoţto účelové komunikace přechází na všechny budoucí vlastníky pozemku. Jinak řečeno, jestliţe vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal slouţit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný nesouhlas, jde o účelovou komunikaci vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník strpěl uţívání pozemku jako pozemní komunikace (konkludentní souhlas), v případě nesouhlasu však musí jít o aktivní jednání. Pokud je účelová komunikace zřízena, je její právní status závazný i pro budoucí vlastníky pozemku – účelové komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Prokázání dřívějšího souhlasu vlastníka, nebo, coţ je častější případ, prokázání strpění, aby byl pozemek k tomuto účelu uţíván (konkludentní souhlas), je moţno např. svědeckými výpověďmi pamětníků, starousedlíků, místních rodáků, dřívější představitelů místní samosprávy apod. Vyjít je také moţno z listinných důkazů, jsou-li k dispozici, např. fotografie, listiny zaloţené v katastru nemovitostí, dokumenty v archívu příslušného stavebního úřadu apod. Pokud bude prokázáno, ţe v minulosti nikdo z vlastníků pozemku aktivně nebrojil proti tomu, aby byl pozemek uţíván jako účelová komunikace veřejně přístupná, je předchozí souhlas prokázán, tj. je prokázáno strpění, aby tak byl pozemek takto uţíván, tzn. je prokázán konkludentní souhlas předchozího vlastníka pozemku, a současný vlastník pozemku je tímto právním stavem vázán a nemůţe obecnému uţívání účelové komunikace bránit. Z právě uvedeného pravidla, na základě něhoţ je současný vlastník pozemku vázán souhlasem předchozího vlastníka pozemku, aby tento pozemek byl uţíván jako veřejně 14

přístupná účelová komunikace, však platí na základě soudní judikatury jedna výjimka. Ta se vztahuje k situaci, kdy současný vlastník nabyl vlastnické právo k pozemku v restituci od veřejnoprávní korporace, tedy právnické osoby veřejného práva. V těchto případech by vázanost souhlasem předchozího vlastníka byla proti smyslu vlastnické restituce. Ústavní soud k tomu ve svém nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. ledna 2008 uvádí: „Ústavní soud akceptuje v obecné rovině názor Nejvyššího soudu, že omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími. Tento závěr jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno. Tento závěr však nelze podle Ústavního soudu vztahovat na případ stěžovatelů, kteří nabyli vlastnické právo k pozemku od hlavního města Prahy v restituci. V daném případě je totiž nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků je jistě velmi odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku. Lze konstatovat, že stěžovatelé v tomto smyslu nemohli vstupovat do práv a povinností předchozího vlastníka, a naopak by bylo proti smyslu vlastnické restituce, pokud by sice získali vlastnické právo, ovšem zatížené veřejným užíváním pozemku.“ Osoba, která nabyla vlastnické právo k pozemku na základě restituce od veřejnoprávní korporace, však musí svůj nesouhlas s obecným uţíváním pozemku jako účelové komunikace vyjádřit buď neprodleně po nabytí vlastnického práva k pozemku, či v relativně krátké lhůtě od tohoto okamţiku. Pokud totiţ i nadále bude pozemek vydaný v restituci slouţit obecnému uţívání jako účelová komunikace, aniţ by proti tomuto stavu nový vlastník pozemku aktivně vystoupil, bude zde dán předpoklad souhlasu, tedy strpění, vlastníka s takovýmto uţíváním pozemku a v budoucnu pak jiţ vlastník pozemku nebude oprávněn jednostranně bránit obecnému uţívání. V případě, kdy vlastník bezprostředně po nabytí vlastnického práva k pozemku na základě restituce od veřejnoprávní korporace vyjádří svůj nesouhlas s jeho obecným uţíváním, je nutno na základě citovaného nálezu Ústavního soudu dát přednost vlastnickému právu před právem obecného uţívání účelové komunikace. Uţivatelé pozemku pak nejsou oprávněni jej obecně uţívat jako účelovou komunikaci. Za situace, kdyby v těchto případech předmětná účelová komunikace plnila funkci nutné komunikační potřeby, je nutno 15

potřebný přístup k sousedním nemovitostem upravit např. zřízením věcného břemene, a to buď na základě dohody, nebo na základě rozhodnutí soudu podle § 151o odst. 3 občanského zákoníku, či na základě rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu podle § 170 odst. 2 stavebního zákona. Nutná komunikační potřeba I za situace, kdy je prokázán souhlas předchozího vlastníka pozemku, aby tento byl uţíván jako účelová komunikace a pozemek splňuje zákonnou charakteristiku účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nelze bez dalšího uzavřít, ţe se jedná o účelovou komunikaci veřejně přístupnou, pokud proti tomuto statusu pozemku jeho současný vlastník brojí. Za této situace musí být prokázáno i druhé výše uváděné kritérium, které je obsaţeno v citovaném nálezu Ústavního soudu. Musí být prokázáno, zdali předmětná účelová komunikace veřejně přístupná splňuje tzv. nutnou komunikační potřebu. V případě nutné komunikační potřeby jde o to, zdali kromě sporné účelové komunikace existuje alternativa dopravního spojení, kterou by bylo moţno komunikační potřebu v daném místě zajistit, např. zda lze pro příjezd k nemovitosti uţít nejen spornou účelovou komunikaci, ale alternativně např. i místní komunikaci, silnici apod. Pokud takováto alternativa existuje a je srovnatelná s dotčenou účelovou komunikací, pak má být vyuţívána tato alternativa a vlastník pozemku – účelové komunikace potom nesmí být omezován ve výkonu svých vlastnických práv k pozemku, tj. není povinen strpět jeho obecné uţívání. Soudní judikatura hovoří v tom duchu, ţe „existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle, tj. zajištění komunikačního spojení nemovitostí, aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům“. V praktickém ţivotě půjde např. o případy, kdy nemovitost kromě „sporné“ účelové komunikace bude napojena ještě i místní komunikací. Potom je v duchu soudní judikatury nutné dát přednost těmto jiným způsobům komunikačního spojení, např. dopravní obsluze nemovitosti prostřednictvím místní komunikace, a neomezovat vlastnické právo majitele soukromého pozemku strpěním existence účelové komunikace na něm. I v případech, ţe půjde o účelovou komunikaci od nepaměti bez problémů uţívanou k jízdě a chůzi, tak pokud v současnosti bude proti tomuto způsobu uţívání pozemku brojit jeho vlastník a bude zde existovat alternativa komunikačního spojení, je v duchu citované

16

soudní judikatury nutno akceptovat argumentaci vlastníka pozemku, a toho v jeho vlastnickém právu neomezovat povinností strpět obecné uţívání účelové komunikace. Daný případ však neznamená, ţe dojde automaticky ke zrušení účelové komunikace, přesněji řečeno ke zrušení zde existující dopravní cesty. Vlastník pozemku zde můţe dopravní cestu zachovat, např. pro svoji osobní potřebu či pro potřebu osob jemu blízkých. Nepůjde však jiţ v tomto případě o obecné uţívání účelové komunikace, ale pozemek bude uţíván jako dopravní cesta k jízdě předem danému okruhu osob na základě rozhodnutí vlastníka pozemku (výprosa) či na základě dohody uţivatelů pozemku s jeho vlastníkem (soukromoprávní ujednání). V praxi však v daných případech prakticky pokaţdé dochází ke zrušení účelové komunikace a předmětná část pozemku je jeho vlastníkem uţívána k jinému účelu neţ jako dopravní cesta, resp. je vůlí vlastníka pozemku, aby dosavadní uţivatelé nemohli pozemek jako dopravní cestu vůbec uţívat. Alternativa komunikačního spojení musí být kaţdopádně srovnatelná, tzn. srovnatelné kvality a srovnatelná v základních dopravně technických parametrech. Těţko si představit, ţe účelová komunikace se zpevněným ţivičným povrchem a šířkou 6 metrů bude nahrazena alternativou spočívající v nezpevněné, úzké lesní cestě nebo pouze v provizorně zhutněné polní cestě nesjízdné za deště apod. K otázce srovnatelnosti komunikačního spojení se judikatura opakovaně vyjádřila, srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. března 2010, č. j. 5 As 3/2009-79: „… Nejvyšší správní soud poznamenává, že bude-li po doplnění dokazování ve správním řízení prokázána existence alternativní veřejně přístupné účelové komunikace k nemovitostem ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení, bude věcí správních orgánů zabývat se tím, zda je stejné nebo srovnatelné kvality jako předmětná veřejně přístupná účelová komunikace po pozemcích parc. č. 1386/7, 1387 a 1386/2, tj. zda tato případná alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení nemovitostí ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení. Předpokladem takového závěru musí být zejména zjištění, zda je případná alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu osob zúčastněných na řízení většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.). Je přitom třeba přihlédnout k tomu, že osoby zúčastněné na řízení nelze spravedlivě nutit, aby svým nákladem upravili a následně udržovali a v zimním období ošetřovali případnou alternativní veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve 17

větším rozsahu. Zohlednit je nutno také skutečnost, že na rozdíl od ostatních kategorií pozemních komunikací (místní komunikace, silnice a dálnice), jejímiž vlastníky jsou obce, kraje a stát, jsou vlastníci veřejně přístupné účelové komunikace (resp. pozemku pod ní) povinni v zásadě strpět jen její obecné užívání, tedy žádným způsobem nebránit ostatním uživatelům této komunikace ve výkonu jejich oprávnění používat veřejnou cestu obvyklým způsobem a k obvyklému účelu, zatímco vlastníci ostatních kategorií pozemních komunikací jsou povinni o tyto komunikace aktivně pečovat tak, aby byla zajištěna jejich schůdnost a sjízdnost (srov. § 9 odst. 4 a § 27 zákona o pozemních komunikacích a prováděcí vyhlášku k tomuto zákonu č. 104/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů).“ Ve vztahu ke srovnatelnosti alternativy komunikačního spojení však nutno dodat, ţe kritériem není samotná délka komunikačního spojení. I za situace, kdy alternativní dopravní cesta bude delší neţ sporná účelová komunikace, půjde o srovnatelnou alternativu. V této věci judikoval jiţ prvorepublikový Nejvyšší správní soud stále platnou zásadu: „okolnost, že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou“ (viz rozsudek prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, Boh. A 10130/32). V daném případě tak uţivatelé alternativní pozemní komunikace musí být srozuměni s tím, ţe uţívání alternativního dopravního spojení můţe být „nákladnější“ (časově, finančně atd.) neţ uţití sporné účelové komunikace, která je kratším spojením k nemovitosti. Soukromoprávní ujednání Toto kritérium je při určování veřejně přístupné účelové komunikace v případě sporů o její existenci rovněţ klíčové. Podstata věci zde spočívá ve zjištění, zda je účelová komunikace (pozemek) uţívána skutečně z titulu obecného uţívání pozemní komunikace, tedy zjišťuje se, zdali je zde veřejné právo uţivatele pozemní komunikace k jejímu uţívání, kdyţ toto právo vyplývá ze zákona o pozemních komunikacích z institutu „obecného uţívání“ upraveného v § 19 odst. 1 tohoto zákona, anebo jde o uţívání pozemku z titulu soukromoprávního ujednání a pak nepůjde o obecné uţívání účelové komunikace. Opět je zde zcela podstatná vůle vlastníka (předchozího vlastníka) pozemku. Ten buďto trpí uţívání pozemku k chůzi či jízdě určenému okruhu osob, aniţ by bylo záměrem vlastníka, aby jeho pozemek slouţil jako pozemní komunikace a byl k tomuto účelu obecně uţíván (v daném případě jde o tzv. výprosu), anebo o moţnosti (oprávněnosti) 18

uţívání pozemku k chůzi a jízdě uzavře vlastník pozemku s uţivateli pozemku smlouvu (např. nájemní smlouvu, smlouvu o zřízení věcného břemene atd.) či ústní dohodu a uţívání pozemku se pak realizuje na základě soukromoprávního ujednání. V těchto případech je potom vyloučeno obecné uţívání účelové komunikace, pozemek je zde k chůzi a k jízdě vyuţíván z titulu soukromoprávního uţívání, nikoli z titulu obecného uţívání účelové komunikace zaloţeného na základě zákona o pozemních komunikacích. Ochranu takovémuto soukromému uţívání pozemku pak přirozeně nemůţe poskytnout silniční správní úřad, ale jen soud, popř. ještě před řešením sporu u soudu poskytnout předběţnou ochranu pokojnému stavu podle § 5 občanského zákoníku. V praxi se často vyskytuje problém, kdy jde o veřejné (obecné) uţívání účelové komunikace a kdy jde o „prosté“ uţívání pozemku k chůzi a jízdě na základě soukromého ujednání či na základě výprosy. To platí zejména v případech, kdy jde navenek o v terénu zcela zřetelnou, třeba i zpevněnou dopravní cestu, která je na první pohled veřejně přístupná a uţívána na základě obecného uţívání účelové komunikace, přesto však jsou o obecném uţívání pochybnosti. V těchto případech je opět rozhodující vůle vlastníka pozemku (dopravní cesty), resp. vůle jeho právního předchůdce. Judikatura se v těchto případech kloní k závěru, ţe: „… veřejná přístupnost účelové komunikace tedy ještě sama o sobě nečiní komunikaci veřejnou. Podstatné pro určení veřejné přístupnosti bude, zda je účelová komunikace vskutku třetími osobami alespoň s konkludentním souhlasem vlastníka pozemku užívána, a to nad rámec toho, co je vlastník pozemku povinen strpět podle svých soukromoprávních závazků (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 76/200960, ze dne 22. 12. 2009). Pokud tedy vlastník pozemku strpí, resp. v minulosti strpěl uţívání pozemku neomezeným okruhem třetích osob nad rámec svých soukromoprávních závazků (pokud tedy nějaké závazky v tom kterém konkrétním případě vlastník pozemku vůbec má), pak půjde o obecné uţívání účelové komunikace. Pokud zde o strpění (konkludentním souhlasu) k uţívání pozemku jakoţto pozemní komunikace nelze hovořit, ale je zde nějaké soukromoprávní ujednání či výprosa k uţívání pozemku, pak jde o soukromoprávní uţívání pozemku, nikoli o jeho obecné uţívání. Např. bude-li zjištěna existence věcného břemene pro uţivatele pozemku, nebo silničnímu správnímu úřadu bude předloţena „smlouva o uţívání pozemku“ vztahující se k omezenému počtu uţivatelů apod. V těchto všech případech bude nutné se přiklonit spíše k tomu závěru, ţe vlastník pozemku neměl v úmyslu povolit neomezené uţívání komunikace na jeho pozemku neurčitému okruhu třetích osob, ale vlastník ve sféře soukromého práva určil, kdo můţe 19

jeho pozemek uţívat, a toto uţívání nemá charakter obecného uţívání pozemní komunikace. 4

4


20

2. Vznik, změna a zánik účelové komunikace 2.1. Vznik veřejně přístupné účelové komunikace Klíčová otázka existence veřejně přístupné účelové komunikace je spjata především s okamţikem jejího vzniku a s definicí této právní skutečnosti. V této věci je k dispozici poměrně bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu nebo Nejvyššího soudu, z níţ je moţno, resp. nutno vycházet. Soudní judikatura otázku vzniku účelové komunikace váţe na akt věnování pozemku k tomuto účelu jeho vlastníkem. Účelovou komunikací veřejně přístupnou se tak pozemek stává jeho věnováním obecnému uţívání, ať jiţ vlastníkem výslovně projevených souhlasem nebo konkludentním strpěním. Věnování pozemku (veřejné cesty) k obecnému uţívání tedy nemusí být výslovné. Stačí, aby vlastník strpěl uţívání pozemku jako pozemní komunikace. V případě nesouhlasu však musí jít o aktivní jednání. Např. vlastník pozemku výslovně sdělí jeho uţivatelům, ţe nesouhlasí s tím, aby byl uţíván jako pozemní komunikace, nebo se s podnětem obrátí na příslušný správní orgán (např. ţádost o ochranu pokojného stavu), na pozemek umístí ceduli s textem zakazujícím uţívání pozemku jako dopravní cesty, podá ţalobu soudu na ochranu svého vlastnického práva apod. Vţdy však půjde o situaci, kdy má účelová komunikace vzniknout, resp. v momentě, kdy vzniká a vlastník pozemku se o tom dozví. Pokud pozemek jiţ jako účelová komunikace slouţí, tzn., vlastník to v minulosti strpěl, uvedené nepřichází do úvahy. Toto základní definiční východisko se jiţ objevuje i v předválečné judikatuře Nejvyššího správního soudu: „Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou.“ (viz Boh. A 10130/32). Strpění, aby pozemek slouţil jako účelová komunikace veřejně přístupná, je nejčastějším důvodem vzniku účelové komunikace. V praxi většinou výslovný souhlas vlastníka s jeho obecným uţíváním není nikde hmotně zachycen, nelze na něj jako na důkaz odkázat apod. Vychází se zde v drtivé většině případů z konkludentního souhlasu, tj. se strpěním, aby byl pozemek uţíván jako účelová komunikace veřejně přístupná. Vlastník pozemku tedy aktivně nijak nevystupuje, nebrojí proti obecnému uţívání pozemku, toto uţívání mlčky 21

trpí. Musí však být s tímto stavem věcí seznámen, tj. vědět o tom, ţe jeho pozemek je k předmětnému účelu uţíván. Od vlastníka, který neví o skutečnosti, ţe jeho pozemek začal být uţíván jako pozemní komunikace, přičemţ vlastník pozemku ani neměl moţnost se o tom dozvědět (např. pozemek pronajal a pravidelně jeho způsob uţívání nekontroluje), nelze spravedlivě poţadovat, aby obecné uţívání i nadále trpěl, pokud s tím, v momentě, kdy se o tom dozví, nesouhlasí. Jinak řečeno, konkludentní souhlas má právní relevanci za situace, kdy je vlastník pozemku obeznámen s obecným uţíváním a toto trpí; v případě, kdy vlastník pozemku se stavem věcí obeznámen není, tj. neví, ţe na jeho pozemku vzniká účelová komunikace, nelze hovořit o právoplatném vzniku účelové komunikace. Ten nastane aţ v momentě, kdy se vlastník pozemku o jeho obecném uţívání dozví a aktivně proti tomu nevystoupí, tj. takového uţívání pozemku trpí. Aţ v tomto okamţiku lze podle práva hovořit v tom smyslu, ţe pozemek byl věnován k obecnému uţívání. Jestliţe tedy vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal slouţit jako účelová komunikace, s tímto nevyslovil kvalifikovaný (výslovný) nesouhlas, tj. obecné uţívání pozemku strpěl, tedy věnoval pozemek k obecnému uţívání, jde o účelovou komunikaci vzniklou ze zákona. Pokud je účelová komunikace takto zřízena, je její právní status (veřejná přístupnost) závazný i pro budoucí vlastníky pozemku – účelové komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Budoucí vlastníci jsou tak ve výkonu vlastnického práva omezeni povinností strpět obecné uţívání pozemku jako účelové komunikace. To však platí pouze za situace, kdy na předmětný pozemek – účelovou komunikaci lze uplatnit kritéria stanovená soudní judikaturou, tedy kromě závaznosti souhlasu předchozího vlastníka musí účelová komunikace plnit funkci nutné komunikační potřeby a uţívání pozemku nemůţe být zaloţeno na soukromoprávním ujednání, popř. na výprose, ale na veřejném oprávnění k obecnému uţívání pozemní komunikace. V případech v praxi poměrně častých, kdy nelze zjistit, zdali pozemek – účelová komunikace byl některým z předchozích vlastníků v minulosti věnován k obecnému uţívání, se vychází z uţívání pozemku jako komunikace „od nepaměti“. Jinak řečeno, byla-li veřejná cesta uţívána od nepaměti, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. V případě sporu o tomto, zdali v současnosti „cesta uţívaná od nepaměti“ je účelovou komunikací veřejně přístupnou, bude opět potřeba prokázat nutnou komunikační potřebu a neexistenci soukromoprávního ujednání k uţívání pozemku – cesty. Samotný fakt „uţívání od nepaměti“ by k prokázání současné existence účelové komunikace (v případě sporu) 22

nestačil. Jako příklad lze uvést např. situaci, kdy účelová komunikace v době svého vzniku plnila nutnou komunikační potřebu, v současnosti ji však jiţ neplní, protoţe např. komunikační potřeba byla nahrazena nebo můţe být nahrazena alternativní místní komunikací. Pokud za takového situace současný vlastník pozemku nesouhlasí s jeho obecným uţíváním, je nutno jej v duchu soudní judikatury ve výkonu vlastnických práv neomezovat povinností strpět řádné uţívání pozemku. V podobném duchu byla i rozhodovací praxe předválečného Nejvyššího správního soudu: „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem, nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby.“ (viz Boh. A 10017/32). Současná judikatura k právě uvedeným předpokladům ještě doplňuje nutnost prokázání, ţe pozemek není uţíván na základě soukromoprávního ujednání, ale právě z titulu obecného uţívání účelové komunikace. Soudní praxe Nejvyššího správního soudu se dále v otázce vzniku účelové komunikace shoduje v těch závěrech, ţe ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němţ se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejné přístupnosti účelové komunikace uvedené v ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k uţití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouţí ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi, nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. A pokud zde je kromě právě uvedeného i věnování (souhlas vlastníka) pozemku k obecnému uţívání, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci.5

2.2. Změna účelové komunikace Změnu účelové komunikace je moţné realizovat dvojím způsobem, a sice právně nebo fakticky.

5


23

V případě právních změn nedochází prakticky k ţádným zásahům do umístění účelové komunikace v samotném terénu. Právními změnami lze rozumět změnu druhu účelové komunikace, a to z neveřejně přístupné účelové komunikace na veřejně přístupnou účelovou komunikaci a naopak. Protoţe v případě těchto změn vţdy jeden z druhů účelové komunikace zaniká a druhý vzniká, jsou tyto právní změny dále popsány v částech bakalářské práce týkajících se vzniku a zániku účelové komunikace. Změna neveřejně přístupné účelové komunikace na veřejně přístupnou účelovou komunikaci nastává vlastníkovým věnováním účelové komunikace do obecného uţívání stran veřejnosti Změna veřejně přístupné účelové komunikace na neveřejně přístupnou účelovou komunikaci nastává okamţikem nabytí právní moci rozhodnutí silničního správního úřadu vydaného v řízení dle ustanovení § 7 odst. 1 ZoPK. Pokud bychom převzali teorii zániku veřejně přístupné účelové komunikace vyjmutím z uţívání, pak by ke změně došlo i okamţikem tohoto vyjmutí, tedy okamţikem zániku účelu, ke kterému byla veřejně přístupná účelová komunikace původně zřízena, nebo okamţikem zániku nezbytnosti komunikační potřeby. Faktické změny účelových komunikací se naopak projevují přímo v terénu. Změny neveřejně přístupné účelové komunikace si určuje vlastník sám. Ten můţe rozhodnout o rozšíření účelové komunikace, o zpevnění povrchu, ale i o změně umístění dopravní cesty. Faktické změny veřejně přístupných účelových komunikací jsou poněkud problematičtější, a to zejména změny týkající se umístění či změny týkající se rozšíření. Příkladem faktické změny veřejně přístupné účelové komunikace můţe být situace, kdy jsou v polní cestě vyjeté příliš hluboké koleje. Z důvodu nesjízdnosti části účelové komunikace jezdí uţivatelé kousek vedle, čímţ můţe dojít k rozšíření účelové komunikace nebo dokonce ke vzniku nové cesty rozeznatelné v terénu. Pokud se vlastník tomuto způsobu uţívání svého pozemku nebrání nebo s ním dokonce souhlasí, objevuje se právní otázka, zda dochází k zániku dřívější veřejně přístupné účelové komunikace nebo zda tyto veřejně přístupné

24

účelové komunikace obstojí vedle sebe. Z pohledu judikatury by obě cesty být veřejně přístupné nemohly, neboť by to odporovalo kritériu nezbytnosti komunikační potřeby.6

2.3. Zánik účelové komunikace Tak jako účelová komunikace za určitých okolností vzniká, tak přirozeně můţe dojít i k jejímu zániku, ačkoliv samotný způsob zániku účelové komunikace ze zákonné úpravy účelových komunikací výslovně nevyplývá. K zániku účelové komunikace dochází především za situace, kdy zanikl účel této pozemní komunikace. Účelová komunikace v těchto případech tzv. „vyšla z uţívání“, není ţádná potřeba ani smysl ji dále uţívat, není zde nutná komunikační potřeba, není zde nikoho, kdo by měl naléhavou potřebu účelovou komunikaci uţívat. Účel, pro který tato pozemní komunikace slouţila, jiţ není dán, přestal existovat, např. zanikla nemovitost, kterou účelová komunikace obsluhovala nebo účelová komunikace přestala plnit nutnou komunikační potřebu. K zániku účelové komunikace se nevydává ţádné správní rozhodnutí a tato skutečnost ani nemusí být nikde v nějaké hmotné formě zaznamenána. Vychází se zde pouze z faktického stavu, kdy účelová komunikace (pozemek) přestala být vyuţívána jako dopravní cesta, neboť odpadl účel, pro který měla být takto uţívána nebo přestala plnit funkci nutné komunikační potřeby. Pokud účelová komunikace zanikla, nelze se v budoucnu jednostranně domáhat její existence (obnovení), např. s odkazem na vyznačení účelové komunikace v katastrální mapě apod. Jiţ jednou zaniklá účelová komunikace můţe být obnovena (znovu zřízena) pouze na základě souhlasu jejího vlastníka (opět by zde stačil pouze konkludentní souhlas). V případech, kdy jsou pochybnosti o tom, zdali účelová komunikace zanikla, či stále existuje, je moţno tuto záleţitost prokázat v řízení o určení právního vztahu.7

6

KOČÍ, Roman. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. 1. vyd. Praha: Leges, 2011. ISBN 9788087212837. 7

KOČÍ, Roman. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. 1. vyd. Praha: Leges, 2011. ISBN 9788087212837.

25

3. Působnost správních orgánů a právní ochrana účelových komunikací 3.1. Státní správa Státní správu nad účelovými komunikacemi vykonávají podle § 40 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích obce, v daném případě mají postavení tzv. silničního správního úřadu. Obce předmětný výkon státní správy realizují v přenesené působnosti, a to prostřednictvím obecního úřadu. Odvolacím orgánem je krajský úřad. Působnost silničního správního úřadu se však vztahuje pouze k veřejně přístupným účelovým komunikacím, silniční správní úřad není z hlediska státní správy příslušný k vyřizování věcí týkajících se neveřejně přístupných účelových komunikací. Případné spory vztahující se na tyto účelové komunikace je tak nutno řešit většinou soudní cestou, pokud spor nebude vyřešen dohodou stran sporu. Stranami sporu bude většinou vlastní neveřejně přístupné účelové komunikace a její uţivatel. Spor je vesměs v té rovině, ţe vlastní neveřejně přístupné účelové komunikace brání jejímu uţívání (s argumentem, ţe komunikace není veřejně přístupná), přičemţ uţivatel potřebuje komunikaci uţívat, neboť jde např. o jedinou přístupovou cestu k jeho nemovitosti. V těchto případech pak spor v případě nedohody řeší soud, většinou zřizuje ve prospěch uţivatele pozemní komunikace věcné břemeno opravňující uţívat sporný pozemek, kde je neveřejně přístupná účelová komunikace k přístupu ke své nemovitosti. Skutečnost, ţe silniční správní úřad vykonává státní správu pouze k veřejně přístupným účelovým komunikacím, však neznamená, ţe v případě zjištění existence neveřejně přístupné účelové komunikace nebude silniční správní úřad jakkoli konat a podanou ţádostí týkající se účelové komunikace se nebude relevantně zabývat. I v případě, ţe po podání např. ţádosti o odstranění nepovolené pevné překáţky z účelové komunikace veřejně přístupné, dojde silniční správní úřad k závěru, ţe jde o neveřejně přístupnou účelovou komunikaci, musí o ţádosti rozhodnout (správním rozhodnutím ţádost zamítne), nestačí vyřídit věc pouze přípisem, ve kterém neformálně ţadateli sdělí svoji nepříslušnost, takto by připravil ţadatele o adekvátní právní ochranu. Vůči správnímu rozhodnutí má pak pochopitelně ţadatel další prostředky právní ochrany (můţe jej napadnout odvoláním či posléze podat správní ţalobu), závěr obecního úřadu o existenci neveřejně přístupné účelové komunikace a nepříslušnosti silničního správního úřadu tak můţe být 26

přezkoumatelný nadřízeným správním orgánem či správním soudem, coţ u pouhého výše uváděného přípisu není moţné. Okruh činnosti, které silniční správní úřad ve vztahu k veřejně přístupným účelovým komunikacím v rámci státní správy vykonává, není příliš rozsáhlý, nicméně jedná se o poměrně důleţitou a mnohdy ne zcela jednoduchou správní agendu. Ve vztahu k účelovým komunikacím veřejně přístupným lze ze strany silničního správního úřadu vykonávat následující správní agendy: -

vést řízení o omezení či úpravě veřejného přístupu na účelovou komunikaci podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,

-

vést řízení v případech pochybností, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt podle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích,

-

rozhodovat o uzavírkách a objíţďkách na veřejně přístupných účelových komunikacích podle § 24 zákona o pozemních komunikacích,

-

vést řízení o povolení umístění pevné překáţky na účelovou komunikaci podle § 29 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích,

-

rozhodovat o přestupcích a jiných správních deliktech ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací podle § 42a a 42b zákona o pozemních komunikacích,

-

vést řízení o ukončení právního vztahu (deklaratorní rozhodnutí o existenci účelové komunikace) podle § 142 správního řádu,

-

vést exekuční řízení podle hlavy XI správního řádu v případě, kdy silniční správní úřad vydal exekuční titul (správní rozhodnutí v I. instanci) týkající se povinnosti ve vztahu k veřejně přístupné účelové komunikaci, (např. povinnost odstranit z účelové komunikace nepovolenou pevnou překáţku).

Správní agendou, která je ve vztahu k veřejně přístupným účelovým komunikacím jako státní správy vykonávána, je i řízení o ochraně pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku. Tu však nevykonávají přímo silniční správní úřady, ale pověřené obecní úřady podle § 11 zákona č. 102/1992 Sb. Zásadním problémem výkonu státní správy nad veřejně přístupnými účelovými komunikacemi je skutečnost, ţe jsou jí pověřeny všechny obce v České republice. Zejména menší obce, kterých je v systému obecního zřízení zdaleka nejvíce, však nemohou zajistit 27

řádný výkon této státní správy, chybí jim k tomu potřebné personální a odborné vybavení. Agendu zde, při absenci profesionálních úředníků – specialistů, povětšinou vykonává zastupitel obce (starosta), který logicky v drtivé většině případů nedisponuje a nemůţe disponovat potřebnou kvalifikací. Agenda účelových komunikací, zejména zajištění právní ochrany jejich obecného uţívání, pak není povětšinou dostatečně zabezpečena a v praxi se velice často vyskytují dlouhou dobu neřešené protiprávní stavy na účelových komunikacích, které ve svém důsledku zabraňují jejich uţivatelům v přístupu ke svým pozemkům, stavbách, chatám apod. Určitým řešením by mohlo být převedení této agendy do působnosti obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, kde je jiţ jakási garance odborného výkonu agendy pozemních komunikací ze strany specializovaných úředníků.8

3.2. Státní dozor Státní dozor na účelových komunikacích vykonávají obce jakoţto příslušné silniční správní úřady. Jde o výkon přenesené působnosti, tzn., ţe obdobně jako státní správa i státní dozor je obcemi vykonáván prostřednictvím obecního úřadu. Stejně jako u výkonu státní správy i zde platí, ţe dozor je moţno provádět pouze ve vztahu k účelové komunikaci veřejně přístupné, neveřejně přístupné účelové komunikace jsou z reţimu výkonu státního dozoru vyňaty, v této souvislosti má přednost právo soukromé nad právem veřejným a ve sféře soukromého práva se státní dozor nad pozemními komunikacemi nemůţe vykonávat. Výkon státního dozoru je realizován osobou, která je k výkonu státního dozoru pověřena. Vesměs půjde o zaměstnance obce zařazeného do jejího obecního úřadu. Pověření k výkonu dozoru zde činí vedoucí zaměstnanec (popř. zaměstnavatel) v rámci pracovněprávních vztahů a podle určení druhu práce, kterou pověřená osoba u obce vykonává. Je ţádoucí, aby touto osobou byl zaměstnanec, který vykonává agendu silničního správního úřadu. Tam, kde takový zaměstnanec obce není a není ani ţádný jiný vhodný zaměstnanec, coţ je pravidlem u menších obcí, většinou nelze zvolit jiné řešení, neţ výkonem státního dozoru pověřit zastupitele obce, povětšinou přímo starostu. Jde o řešení velmi problematické, neboť na starostu obce se nevztahují povinnosti úředníka územně samosprávného celku podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Není zde 8


28

tedy mj. zákonná garance nestrannosti, nezávislosti apod., logicky chybí i patřičné odborné znalosti atd. U drtivé většiny malých obcí však není ţádného jiného řešení, má-li být agenda alespoň v nějakém rozsahu zabezpečena. Osoba pověřená výkonem státního dozoru je povinna se při výkonu dozoru prokázat průkazem, který musí obsahovat její jméno, příjmení a věcný i územní rozsah jejího oprávnění (veřejně přístupné účelové komunikace na území dané obce). Průkaz vydává Ministerstvo dopravy a vzor průkazu je stanoven v příloze č. 9 prováděcí vyhlášky. Osoba pověřená výkonem státního dozoru dozírá, zda vlastníci (správci) a uţivatelé veřejně přístupné účelové komunikace plní povinnosti stanovené zákonem o pozemních komunikacích.9

3.3. Právní ochrana účelových komunikací Moţnost poskytnout účelovým komunikacím, zejména jejich obecnému uţívání právní ochranu, je věc zcela zásadního významu a věc plně v souladu s veřejným zájmem. Zejména v současnosti, kdyţ často dochází k protiprávnímu bránění v obecném uţívání účelových komunikací, má problematika právní ochrany klíčový význam. Právní ochranu veřejně přístupným účelovým komunikacím, zejména ochranu jejich obecného uţívání, poskytují silniční správní úřady podle zákona o pozemních komunikacích. Jakýkoli jiný postup při problémech s obecným uţíváním účelových komunikací (vyjma smírného řešení sporů) většinou nevede k uspokojivému řešení. Častý způsob obrany uţivatelů účelových komunikací proti zamezování či bránění v obecném uţívání účelové komunikace – podání ţaloby civilnímu soudu, nemůţe problém vyřešit, soudy zde nejsou věcně příslušným orgánem veřejné moci. Problematika obecného uţívání účelové komunikace spadá do oblasti práva veřejného a zde jsou příslušnými orgány veřejné moci správní orgány. Na soud je moţno se obrátit teprve aţ v rámci správního soudnictví, kdy soud bude zkoumat zákonnost rozhodnutí příslušných silničních správních úřadů v oblasti právní ochrany veřejně přístupných účelových komunikací.

9


29

Právě uvedená kompetence silničních správních úřadů se však vztahuje pouze na účelové komunikace veřejně přístupné. U nich je dána pravomoc a příslušnost silničního správního úřadu podle § 40 odst. 5 písm. b) a c) zákona o pozemních komunikacích. U účelových komunikací neveřejně přístupných tomu tak není, silniční správní úřad zde není příslušný k řešení případných sporů, zákon o pozemních komunikacích zde ţádnou působnost silničnímu správnímu úřadu nestanoví. Oblast neveřejně přístupných účelových komunikací je tak právně vymezena především v soukromém právu a případné spory týkající se těchto pozemních komunikací pak můţe řešit vesměs jedině soud. Právní ochrana veřejně přístupných účelových komunikací ze strany silničních správních úřadů přichází do úvahy především za situace, kdy je bráněno jejich obecnému uţívání. K bránění obecnému uţívání účelové komunikace je nejčastěji přistupováno ve formě umísťování nepovolených pevných překáţek na tyto komunikace či ve formě jejich nepovolených uzavírek. Nejčastěji k tomuto protiprávnímu jednání dochází ze strany vlastníka účelové komunikace, který toto své nezákonné jednání odůvodňuje výkonem vlastnických práv ke komunikaci (k pozemku). Vlastníci veřejně přístupných účelových komunikací totiţ často nesouhlasí s jejich veřejnou přístupností a všemoţně brání jejich obecnému uţívání. Za situace, kdy se prokazatelně jedná o účelovou komunikaci veřejně přístupnou, která plní nutnou komunikační potřebu a kdy souhlas s jejím obecným uţíváním byl dán právním předchůdcem jejího současného vlastníka, musejí silniční správní úřady poskytnout účelové komunikaci právní ochranu, a to neprodleně poté, co se o protiprávním jednání dozvědí. Prostředky, kterými lze podle zákona o pozemních komunikacích a podle správního řádu poskytnout veřejně přístupným účelovým komunikacím právní ochranu ze strany silničního správního úřadu, jsou: -

výkon státního dozoru,

-

uloţení pořádkové pokuty,

-

uloţení pokuty za správní delikt (přestupek),

-

nařízení odstranění nepovolené pevné překáţky,

-

nucený výkon nesplněné povinnosti k odstranění nepovolené pevné překáţky,

-

řízení o určení právního vztahu (deklarace, zdali účelová komunikace existuje, či nikoli),

-

vyjádření, osvědčení či sdělení, zda účelová komunikace existuje, či nikoli. 30

Právní ochranu je moţno veřejně přístupné účelové komunikaci poskytnout i v rámci ochrany pokojného stavu podle § 5 občanského zákoníku. Zde jde však a priori o ochranu pokojného stavu (pokojné uţívání pozemku k chůzi či jízdě), právní otázky (např. zdali jde o účelovou komunikaci, zdali jde o její obecné uţívání apod.) se v tomto řízení neposuzují. Ve výsledku je však účelové komunikaci v tomto řízení poskytnuta právní ochrana, neboť je sice řešen „pokojný“ stav, ale ten často ve své podstatě spočívá v oprávnění k obecnému uţívání účelové komunikace, byť se tato právní otázka však v tomto řízení nezkoumá. Výkon státního dozoru Provedení státní dozoru nad účelovou komunikací veřejně přístupnou je prvním z opatření, které je nutno učinit při poskytování právní ochrany účelové komunikace. Provedení státního dozoru bude většinou předcházet podnět (stíţnost, ţádost apod.) určité fyzické či právnické osoby o odstranění protiprávního stavu (protiprávní činnosti) na účelové komunikaci. Takovýto podnět není důkazem ve správním řízení, ale jistě je podkladem pro silniční správní úřad, jak má s danou (v podnětu popsanou) věcí dále naloţit. Podnět (stíţnost, ţádost apod.) sice není důkazem ve správním řízení, ale bezpochyby je podkladem pro vydání rozhodnutí v dané věci, pokud je následně vedeno správní řízení (srov. např. § 50 správního řádu) a je nutno vţdy k jeho obsahu přihlédnout a vypořádat se s ním v rámci správní úvahy. Státní dozor nad pozemními komunikacemi je upraven v § 41 zákona o pozemních komunikacích. Základním východiskem státního dozoru je pravidlo, ţe tento vykonává příslušný silniční správní úřad. U veřejně přístupných účelových komunikací je to obec podle § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích, kdyţ výkon státního dozoru zde v přenesené působnosti vykonává obecní úřad jakoţto orgán obce. I kdyţ zákon o pozemních komunikacích za příslušný silniční správní úřad v daném případě označuje obec, tak výkon státního dozoru jakoţto jednoho z úseku státní správy zde provádí nikoli obec jako taková, ale obecní úřad v rámci přenesené působnosti, a to na základě § 109 odst. 3 písm. b) zákona o obcích. Silniční správní úřad dozor vykonává prostřednictvím osoby, která je k tomu pověřena. Pověření se činí v rámci pracovněprávních vztahů, a to většinou vedoucím pracovníkem, anebo je výkon státního dozoru (většinou společně s výkonem působnosti silničního správního úřadu) přímo druhem práce v pracovní smlouvě příslušného úředníka, či je 31

uveden v jeho pracovní náplni. Tam, kde pracovněprávní vztah neexistuje, např. u malých obecních úřadů, kde nejsou ţádní profesionální úředníci a danou agendu vykonávají přímo zastupitelé obce, nejčastěji starosta, tam pověření udělí starosta obce jakoţto osoba stojící v čele obecního úřadu. Osoba pověřená výkonem státního dozoru nad veřejně přístupnou účelovou komunikací je povinna prokázat se při výkonu státního dozoru průkazem, který musí obsahovat její jméno, příjmení a věcný i územní rozsah jejího oprávnění, tj. v daném případě oprávnění k výkonu

státního

dozoru

nad

veřejně

přístupnými

účelovými

komunikacemi

v katastrálním území té které obce. Vzor tohoto průkazu stanoví příloha č. 9 prováděcí vyhlášky. Povinnost prokazovat se uvedeným průkazem je však zapotřebí reflektovat reálnou situací, kdy účelová komunikace je veřejně přístupná, tj. nejde zde o ţádný uzavřený prostor či soukromý pozemek, kde při vstupu do těchto míst by bylo nutno prokazovat se uvedeným průkazem. Nicméně průkaz je důleţitý především ve vztahu ke třetím osobám (např. k vlastníkovi účelové komunikace), vůči nimţ příslušná osoba průkazem prokáţe své oprávnění k provádění výkonu státního dozoru. Při výkonu státního dozoru postupuje pověřená osoba podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Některá ustanovení tohoto zákona nebude moţno vţdy objektivně naplnit (např. někdy nebude moţno předem oznámit kontrolované osobě zahájení kontroly – často se kontroluje stav na veřejně přístupné účelové komunikaci, tj. není zde ţádná „kontrolovaná“ osoba). V kaţdém případě vţdy bude nutno sepsat o kontrole protokol, a pokud se podaří zjistit „kontrolovanou osobu“ (např. osobu, která na účelové komunikaci způsobila protiprávní stav), tak je nutno ji s obsahem protokolu seznámit a dát jí moţnost se k němu vyjádřit. Kontrolovaná osoba má podle § 17 zákona o státní kontrole moţnost proti protokolu podat písemné a zdůvodněné námitky, a to ve lhůtě pěti dnů ode dne seznámení s protokolem, nestanoví-li kontrolní pracovník lhůtu delší. Protokol o výkonu státního dozoru nad veřejně přístupnou účelovou komunikací je pak důkazem v navazujícím správním řízení, pokud je tedy toto následně vedeno. Osoba pověřená výkonem státního dozoru dozírá, zda vlastníci (správci) a uţivatelé veřejně přístupné účelové komunikace plní povinnosti stanovené zákonem o pozemních komunikacích. V daném případě je především dozorováno, zdali vlastník či uţivatel 32

účelové komunikace nebrání jejímu obecnému uţívání, tj. zdali na ní např. není umístěna nepovolená pevná překáţka, zdali účelová komunikace není nepovoleně uzavřena, zdali není zúţen její průjezdní profil atd. Pokud bude právě uvedené při výkonu státního dozoru pověřenou osobou zjištěno, tato podle potřeby a povahy zjištěných nedostatků písemně uloţí způsob a lhůtu odstranění nedostatků (protiprávních stavů) a jejich příčin. V daném případě nejde o příkaz podle § 150 správního řádu, tj. nejedná se o správní rozhodnutí, ale „pouze“ o přípis – výzvu, která je směřována dotčené osobě. Povinnost je uloţena ve formě písemného příkazu a ukládá ji zde přímo pověřená osoba, nikoli silniční správní úřad. Lhůta k odstranění zjištěných nedostatků by měla být velmi krátká, maximálně v řádech několika dnů, jde zde o zajištění bezproblémového obecného uţívání účelové komunikace, tj. o věc v zcela zásadním a naléhavém veřejném zájmu. Písemný příkaz se ukládá osobě, která protiprávní stav vyvolala (protiprávní činnost způsobila) svým konáním. V případě, ţe se tuto osobu nepodaří zjistit a k omezení (vyloučení) obecného uţívání účelové komunikace se nikdo dobrovolně nepřihlásí, pak písemný příkaz bude adresován vlastníkovi pozemku, který slouţí jako účelová komunikace (resp. vlastníkovi stavby veřejné komunikace), neboť od toho jediného je moţno v daném případě po právu poţadovat zjednání nápravy. S vlastnictvím pozemku (stavby) jsou bezpochyby spojeny i povinnosti o tyto nemovité věci řádně pečovat, aby se předešlo případným škodám podle § 415 občanského zákoníku; pokud je zjištěna skutečnost, která brání řádnému uţívání nemovitosti (zde jako pozemní komunikaci), a nelze zjistit osobu, která tento stav způsobila, je nutno obrátit se na základě právě uvedeného na vlastníka věci. Pokud písemný příkaz není dobrovolně splněn, je moţno uloţit jeho adresátu pořádkovou pokutu aţ do výše 100 000 Kč. Zjistí-li osoba pověřená výkonem státního dozoru při výkonu dozoru závaţné závady ve stavebním stavu nebo v dopravně technickém stavu veřejně přístupné účelové komunikace, které bezprostředně ohroţují uţivatele nebo samotnou účelovou komunikaci, je oprávněna písemně nařídit vlastníku účelové komunikace okamţité zastavení nebo omezení jejího uţívání a vyrozumí o tom příslušný silniční správní úřad, který je povinen ve lhůtě dvou dnů zahájit příslušné správní řízení (většinou půjde o řízení o uzavírce účelové komunikace).

33

Uložení pořádkové pokuty Pořádková pokuta je zákonným opatřením, které má za účel vynutit nesplněnou povinnost, a to právě uloţením pořádkové pokuty. Nejde zde o „klasický“ správní delikt (porušení zákona), ale o porušení (nesplnění) povinnosti uloţené úřední osobou, zde osobou pověřenou k výkonu státního dozoru nad veřejně přístupnou účelovou komunikací. Silniční správní úřad má na výběr, zdali pořádkovou pokutu uloţí, či nikoli, na rozdíl od správních deliktů, kde uloţení pokuty za správní delikt je (většinou) obligatorním postupem správního orgánu. Pořádková pokuta můţe být uloţena vlastníku nebo správci nebo uţivateli veřejně přístupné účelové komunikace, který nesplní písemný příkaz daný mu při výkonu státního dozoru osobou pověřenou výkonem státního dozoru. Pokud je tedy zjištěno, ţe povinná osoba (vlastník, správce či uţivatel účelové komunikace) nesplnila v určené lhůtě povinnost uloţenou jí písemným příkazem, můţe silniční správní úřad uloţit pořádkovou pokutu. Pokutu zde ukládá přímo silniční správní úřad, nikoli osoba pověřená k výkonu státního dozoru, jejíţ písemný příkaz nebyl splněn. Pořádkovou pokutu je moţno uloţit aţ do výše 100 000 Kč. Tato maximální výše pořádkové pokuty má být dostatečnou zárukou pro to, aby povinnost byla, byť i dodatečně, splněna. Ve věci uloţení pořádkové pokuty se vede správní řízení, tj. nejprve je nutno oznámit zahájení řízení povinné osobě, která uloţenou povinnost nesplnila a této osobě je zároveň nutno umoţnit realizaci veškerých jí přináleţejících procesních práv ve správním řízení. Řízení lze zahájit pouze do jednoho roku ode dne nesplnění uloţené povinnosti. Zákon o pozemních komunikacích nestanoví, z čeho má silniční správní úřad vycházet při stanovení výše pořádkové pokuty. Zde tedy bude nutno analogicky vycházet z kritérií stanovených pro ukládání pokuty za správní delikty v oblasti pozemních komunikací, neboť není moţno tuto záleţitost ponechat pouze zcela na libovůli správního úřadu, jakou výši pořádkové pokuty uloţí. Silniční správní úřad tak při ukládání pořádkové pokuty zejména přihlédne k závaţnosti nesplnění písemného příkazu, k okolnostem nesplnění písemného příkazu a k následkům, které nesplnění písemného příkazu vyvolalo či můţe vyvolat.

34

Pořádkovou pokutu lze uloţit i opakovaně, nebyl-li písemný příkaz splněn ani ve lhůtě nově stanovené silničním správním úřadem. Novou lhůtu ale jiţ tedy nestanoví osoba pověřená výkonem státního dozoru, ale přímo silniční správní úřad. Zákon o pozemních komunikacích stanoví i maximální hranici takto úhrnně uloţených pořádkových pokut, která nesmí přesáhnout částku 300 000 Kč. Pořádková pokuta uloţená silničním správním úřadem týkající se veřejně přístupné účelové komunikace je příjmem rozpočtu obce, z něhoţ je hrazena činnost silničního správního úřadu. Uložení pokuty za správní delikt Uloţení pokuty za správní delikt je dalším z opatření, kterými lze ze strany silničního správního úřadu poskytnout veřejně přístupné účelové komunikaci právní ochranu. Správního deliktu se dopustí osoba, která neoprávněně omezí nebo brání v obecném uţívání účelové komunikace. Nejčastěji půjde o skutkové podstaty správních deliktů spočívajících v umístění nepovolené pevné překáţky na veřejně přístupnou účelovou komunikaci nebo o její nepovolené uzavření. Pokud se takovéhoto jednání dopustí fyzická osoba, potom spáchala přestupek, v případě právnické nebo podnikající fyzické osoby půjde o spáchání správního deliktu. Skutkové podstaty uvedených přestupků i správních deliktů jsou stanoveny v zákoně o pozemních komunikacích. Nařízení odstranění nepovolených pevných překážek Odstranění nepovolených pevných překáţek z veřejně přístupné účelové komunikace formou uloţení této povinnosti rozhodnutím silničního správního úřadu je jedním z dalších právních nástrojů, jak lze poskytnout veřejně přístupné účelové komunikaci právní ochranu. Uvedené opatření přichází do úvahy za situace, kdy je na veřejně přístupnou účelovou komunikaci umístěna nepovolená pevná překáţka a osoba, která na komunikaci tuto pevnou překáţku umístila, ji dobrovolně či na základě písemného příkazu osoby pověřené výkonem státního dozoru neodstraní. V tomto případě je pak nutno tuto povinnost k odstranění nepovolené pevné překáţky uloţit rozhodnutím silničního správního úřadu podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Přestoţe zákon v daném případě pouţívá termín „pevná překáţka“, tak bezpochyby nemusí jít pouze o překáţky, které jsou pevně spojeny se zemským povrchem. Pevnou překáţkou je např. i hromada sutě uloţená na účelovou komunikaci, stavební materiál navezený na komunikaci, kámen větších 35

rozměrů umístěný na účelovou komunikaci apod. Přívlastek „pevná“ je nutno u překáţky vykládat v tom smyslu, ţe je tato způsobilá omezit či zabránit obecnému uţívání účelové komunikace (nelze ji překonat bez pouţití speciálních technických prostředků či vynaloţení lidské síly na odstranění překáţky). Zákon o pozemních komunikacích vychází z předpokladu, ţe pevnou překáţku lze umístit na veřejně přístupnou účelovou komunikaci pouze na základě povolení silničního správního úřadu vydaného po projednání s vlastníkem dotčené pozemní komunikace a se souhlasem příslušného orgánu Policie České republiky. Dále podle zákona platí, ţe povolení lze vydat pouze za předpokladu, ţe nebude ohroţena bezpečnost a plynulost provozu na veřejně přístupné účelové komunikaci, coţ by v řízení měla zjistit Policie České republiky a souhlas s umístěním pevné překáţky vydat pouze tehdy, kdy tomu tak skutečně bude. Pokud dojde k umístění pevné překáţky na veřejně přístupnou účelovou komunikaci, přičemţ na tuto pevnou překáţku nebylo vydáno výše uvedené povolení, pak je vlastník pevné překáţky povinen ji odstranit na svůj náklad ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem. Povinnost odstranit nepovolenou pevnou překáţku se zde stanoví formou správního rozhodnutí silničního správního úřadu, v němţ se uvede lhůta, do kdy má k odstranění nepovolené pevné překáţky dojít. O věci se tak vţdy vede správní řízení, v němţ je většinou nutno se vypořádat s existencí veřejně přístupné účelové komunikace, a to z důvodu, ţe pevnou překáţku zde většinou umístí vlastník pozemku, který slouţí jako veřejně přístupná účelová komunikace, a vlastník tímto brojí proti obecnému uţívání svého majetku. S existencí veřejně přístupné účelové komunikace se silniční správní úřad vypořádá v odůvodnění svého rozhodnutí jakoţto s tzv. předběţnou otázkou. Tzn., teprve aţ bude v řízení postaveno (prokázáno) najisto, ţe se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, bude moţno rozhodnutím nařídit odstranit nepovolenou pevnou překáţku. Právě uvedené však platí pouze za situace, kdy je existence veřejně přístupné účelové komunikace popírána; tam, kde o této věci nejsou pochybnosti, silniční správní úřad se uvedenou předběţnou otázkou nezabývá. V případě, ţe osoba, které je nařízeno odstranit nepovolenou pevnou překáţku, tuto povinnost dobrovolně nesplní, potom se vynucení splnění povinnosti zajistí formou exekuce, tzv. náhradním výkonem.

36

Nucený výkon nesplnění povinnosti k odstranění nepovolené pevné překážky Nucený výkon nesplnění povinnosti k odstranění nepovolené pevné překáţky se uplatní za situace, kdy osoba, která je na základě rozhodnutí silničního správního úřadu povinna odstranit nepovolenou pevnou překáţku z účelové komunikace, toto dobrovolně ve stanovené lhůtě nesplní. Nucený výkon nesplněné povinnosti neboli exekuce je nucený výkon exekučního titulu. Exekuční titul je zde pravomocné rozhodnutí silničního správního úřadu o nařízení odstranění nepovolené pevné překáţky z účelové komunikace, které nebylo dobrovolně vykonáno. Exekuce se v těchto případech provádí podle hlavy XI správního řádu, a protoţe se jedná o nepeněţité plnění, provede se exekuce formou tzv. náhradního výkonu. Exekuce na nepeněţité plnění provedená formou náhradního výkonu se tedy uplatní u exekučního titulu, kterým bylo nařízeno odstranit v určené lhůtě nepovolené pevné překáţky. Jiným zákonným způsobem neţ nařízením exekuce nelze v těchto případech splnění povinnosti po právu zajistit. Ještě před samotným zahájením exekuce je vhodné adresovat povinné osobě exekuční výzvu podle § 109 správního řádu, v níţ správní orgán vyzve povinného k dodatečnému splnění nepeněţité povinnosti (k odstranění nepovolené pevné překáţky z účelové komunikace). V exekuční výzvě se určí náhradní lhůta, v níţ má být povinnost dodatečně splněna. Exekuční výzva je vydávána formou usnesení, proti kterému se nelze odvolat. Exekuční výzvu vydává správní orgán, který vydal exekuční titul, tj. správní silniční úřad. Vydání usnesení – exekuční výzvy je zde prvním procesním úkonem a toto usnesení kromě obecných náleţitostí uvedených v § 68 správního řádu (tj. výrokové části usnesení, odůvodnění a poučení o opravném prostředku) obsahuje označení exekučního titulu, na jehoţ základě se výzva vydává, vymezení nepeněţité povinnosti, která má být splněna (odstranění nepovolené pevné překáţky), údaje o původní lhůtě, ve které měla být nepeněţitá povinnost splněna, a den, k němuţ jsou údaje v exekuční výzvě uvedeny. Dále je pochopitelně nutno v exekuční výzvě určit náhradní lhůtu, v níţ má být nepeněţitá povinnost splněna a upozornit povinného, ţe pokud nebude nepeněţitá povinnost splněna v určené náhradní lhůtě, exekuční správní orgán po marném uplynutí této lhůty nařídí exekuci.

37

V případě, ţe povinný nesplní ani dodatečnou lhůtu danou mu exekuční výzvou, potom je nařízena exekuce. Exekučním správním orgánem je silniční správní úřad, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, tedy který vydal exekuční titul. Exekuce se nařizuje vydáním exekučního příkazu podle § 111 správního řádu. Exekuční příkaz se vydává formou usnesení, proti němuţ není přípustné odvolání. Kromě obecných náleţitostí uvedených v § 68 správního řádu musí exekuční příkaz obsahovat označení exekučního titulu, na jehoţ základě se exekuční příkaz vydává, vymezení nepeněţité povinnosti, která má být splněna (odstranění nepovolené pevné překáţky), způsob, jakým bude exekuce provedena, věci a práva, které mají být exekucí postiţeny, a případně další údaje, pokud je to potřebné k provedení exekuce. Exekuční příkaz se oznamuje povinnému a dalším osobám, kterým z exekučního příkazu vyplývají povinnosti nebo práva. Jak jiţ bylo uvedeno, exekuce se v daném případě provede formou náhradního výkonu. V exekučním příkazu exekuční správní orgán pověří určitou osobu provedením prací nebo výkonů v rámci exekuce, pokud ta s tím souhlasí; práce nebo výkony se provádějí na náklad a nebezpečí povinného. V pověření exekuční správní orgán přesně vymezí práci nebo výkon, které měl podle exekučního titulu provést povinný a jejichţ provedení se svěřuje jiné osobě. Dojde-li v souvislosti s provedením exekuce k potřebě přemístění stavebních materiálů nebo věcí mimo prostory nebo pozemky povinného a neprohlásí-li povinný při provádění exekuce písemně, ţe ty to věci opustil, je exekuční správní orgán povinen zajistit uskladnění těchto věcí po dobu šesti měsíců a informovat povinného o této skutečnosti a o moţnosti tyto věci převzít. Povinný je povinen uhradit náklady na uskladnění. Nevyzvedne-li si povinný tyto věci v uvedené lhůtě, připadají do obce, jejíţ je silniční správní úřad součástí. Prohlásí-li povinný, ţe tyto věci opustil, připadají do vlastnictví státu. Případná likvidace se provede na náklady povinného. Povinný má také za povinnost uhradit náklady exekuce; tato povinnost se uloţí formou správního rozhodnutí, vůči němuţ je přípustné odvolání. Náhrada exekučních nákladů spočívá v úhradě paušální částky ve výši 2 000 Kč a v náhradě hotových výdajů vzniklých při provádění exekuce. Do vydání rozhodnutí o povinnosti uhradit náklady exekuce tyto hradí ze svého rozpočtu exekuční správní orgán. Exekuční správní orgán však můţe povinnému usnesením uloţit, aby mu potřebné náklady exekuce nebo zálohu na ně 38

v určené výši zaplatil předem v určené lhůtě, která nesmí být kratší neţ osm dnů ode dne nabytí právní moci usnesení. Řízení o určení právního vztahu Vydání deklaratorního rozhodnutí v řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu je dalším ze způsobů, jak poskytnout veřejně přístupné účelové komunikaci právní ochranu. Pokud je v tomto rozhodnutí deklarována existence účelové komunikace, pak právní ochrana spočívá v té skutečnosti, ţe napříště je zcela zřejmé a jednoznačné, ţe se zde jedná o účelovou komunikaci, jejíţ existence je potvrzena pravomocným rozhodnutím silničního správního úřadu. To samozřejmě platí pouze za předpokladu, ţe v řízení dojde silniční správní úřad k závěru, ţe zde veřejně účelová komunikace existuje. Deklaratorní rozhodnutí je v podstatě jediný způsob, jak lze závazně (výrokem správního rozhodnutí) z pozice silničního správního úřadu určit, zda existuje právní vztah, v daném případě veřejně přístupná účelová komunikace, či nikoli. Moţnost vydání tohoto deklaratorního rozhodnutí je významná především v tom kontextu, ţe účelová komunikace vzniká vůlí vlastníka, resp. ze zákona, pokud jsou splněny zákonné předpoklady a předpoklady dané soudní judikaturou, přičemţ účelová komunikace se nezařazuje do této kategorie rozhodnutím silničního správního úřadu. Neexistuje tak jednoznačný písemný podklad (rozhodnutí) o tom, ţe daný konkrétní pozemek či stavba je účelovou komunikací. Právě tento „nedostatek“ je moţno v určitých případech překlenout právě zmiňovaným deklaratorním rozhodnutím, v němţ silniční správní úřad závazně otázku existence účelové komunikace vyřeší. Řízení o určení právního vztahu je řízením o ţádosti, nemůţe být zahájeno z moci úřední. Ţádost o určení právního vztahu (vydání deklaratorního rozhodnutí) můţe podat kdokoliv. Podatel takového ţádosti však vţdy musí prokázat, ţe podání ţádosti je nezbytné pro uplatnění jeho práv. Tato podmínka můţe být naplněna např. v případě, kdy vlastník veřejně přístupné účelové komunikace hrozí jejím uţivatelům, ţe v budoucnu zamezí obecnému uţívání účelové komunikace. Potom uţivatel účelové komunikace doloţí svůj právní zájem na vydání deklaratorního rozhodnutí právě touto skutečností. V daném řízení vychází silniční správní úřad z důkazů, které byly účastníky navrţeny. Pokud navrţené důkazy nepostačují ke zjištění stavu věci, můţe správní orgán provést i 39

důkazy jiné (např. svědecké výpovědi). Neoznačí-li účastníci důkazy potřebné k prokázání svých tvrzení, vychází správní orgán při zjišťování stavu věci z důkazů, které byly provedeny. Silniční správní úřad můţe téţ vzít za svá skutková zjištění shodná s tvrzení účastníků. V deklaratorním rozhodnutí se uvede, zda určitý právní vztah (účelová komunikace) vznikl a kdy se tak stalo, zda tento právní vztah trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Teoreticky je tak moţno v tomto řízení dospět např. k závěru, ţe účelová komunikace zde v minulosti existovala, ale nyní jiţ tomu tak není, neboť přestala splňovat funkci nutné komunikační potřeby (existuje zde alternativní a srovnatelná pozemní komunikace) a v daném případě má pak v duchu soudní judikatury přednost výkon vlastnického práva k pozemku před jeho obecným uţíváním jakoţto účelové komunikace. V řízení o určení právního vztahu platí dle správního řádu důleţité pravidlo, totiţ, ţe toto řízení nelze vést, pokud je moţno o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního vztahu vydat osvědčení anebo jestliţe se můţe otázka jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního řízení. Pokud je tedy moţno se s danou věcí vypořádat „pouze“ vydáním osvědčení podle části čtvrté správního řádu, či pokud je daná věc řešena v rámci jiného správního řízení (např. v řízení o odstranění nepovolené pevné překáţky, kde si o existenci účelové komunikace jako o předběţné otázce učiní úsudek silniční správní úřad), nelze potom řízení o určení právního vztahu vést. Vyjádření, osvědčení či sdělení, zdali účelová komunikace existuje, či nikoli O existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace můţe silniční správní úřad vydat také vyjádření, osvědčení či sdělení podle části čtvrté správního řádu. Pak takováto písemnost silničního správního úřadu, pokud je v ní deklarována existence veřejně přístupné účelové komunikace, je dalším z nástrojů, jakým lze účelové komunikaci poskytnout právní ochranu. Vyjádření, osvědčení a sdělení podle čtvrté části správního řádu je nutné významně odlišovat od řízení o určení právního vztahu. Zatímco rozhodnutím o určení právního stavu je závazně (pravomocně) určeno a prokázáno, zdali tu účelová komunikace existuje, či nikoli, tak vyjádření, osvědčení či sdělení takovouto právní sílu nemá a tyto akty jsou spíše podpůrným podkladem při určení otázky existence účelové komunikace a v budoucnu 40

můţe být prokázán i opak toho, co je ve vyjádření, sdělení či osvědčení uvedeno. Vyjádření, osvědčení či sdělení o tom, zdali veřejně přístupná účelová komunikace existuje či neexistuje, je moţno vydat za předpokladu, ţe není zapotřebí zkoumat skutkový stav nebo čerpat z evidence vedené určitým správním orgánem. Jinak řečeno, vyjádření, osvědčení či sdělení vydá silniční správní úřad v tom případě, kdy o existenci veřejně přístupné účelové komunikace nejsou ţádné pochybnosti, vlastník komunikace souhlasí s tím, ţe se jedná o účelovou komunikaci a ani nikdo jiný objektivně nepopírá existenci komunikace. Typickým případem jsou zde veřejně přístupné účelové komunikace ve vlastnictví obcí, které většinou jejich existenci nezpochybňují a pokud je nutno zde z nějakého důvodu vydat vyjádření, osvědčení či sdělení o existenci účelové komunikace, můţe tak silniční správní úřad bez dalšího učinit. Za situace, kdy jsou o existenci veřejně přístupné účelové komunikace pochybnosti, zejména pokud vlastník příslušného pozemku nesouhlasí s tím, aby tento slouţil jako účelová komunikace a byl obecně uţíván, tak potom se nelze s existencí této komunikace vypořádat pouze ve vyjádření, osvědčení či sdělení silničního správního úřadu. O věci bude nutno vést řízení o určení právního vztahu, pokud o to tedy bude silniční správní úřad poţádán osobou, která prokáţe právní zájem na řízení. Ochrana pokojného stavu Účelové komunikaci je moţno poskytnout právní ochranu i v reţimu podle § 5 občanského zákoníku, který upravuje tzv. ochranu pokojného stavu. Citované ustanovení občanského zákoníku stanoví, ţe: „Došlo-li ke zřejmému zásahu do pokojného stavu, lze se domáhat ochrany u příslušného orgánu státní správy. Ten může předběžně zásah zakázat, nebo uložit, aby byl obnoven předešlý stav. Tím není dotčeno právo domáhat se ochrany u soudu.“ Ochrana obecného uţívání účelové komunikace je zde ale aţ sekundární. Uvedený právní prostředek má za cíl a priori chránit pokojný stav, u účelových komunikací je tím pak ve výsledku ochrana pokojného obecného uţívání, to se však v tomto řízení nezkoumá, relevantní jsou pouze otázky existence pokojného (faktického) stavu a zřejmého zásahu do něj. V případu veřejně přístupné účelové komunikace bude řízení ochrany pokojného stavu připadat do úvahy za situace, kdy bude zasaţeno do (pokojného) obecného uţívání veřejně přístupné účelové komunikace. V řízení se však nezkoumají právní otázky, není tedy 41

rozhodující, zdali se skutečně jedná o účelovou komunikaci, či nikoli, zdali se jedná o její obecné uţívání atd., zkoumá se zde „pouze“ faktický stav (faktická existence pokojného stavu a zřejmého zásahu do něj). Řízení zde ani nevede silniční správní úřad, ale pověřený obecní úřad, podle § 11 zákona č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. K danému řízení je moţno v obecné rovině uvést, ţe tu jde o ochranu stavu, který se vytvořil a nerušeně trval po takovou dobu, kdy jiţ s ohledem na okolnosti lze hovořit o stavu pokojném. Pokojný stav by měl trvat určitou dobu, ovšem časové hledisko zde není zcela rozhodující, záleţí na okolnostech pokojného stavu, zejména zdali vůči němu někdo nebrojí v okamţiku jeho vzniku, pak by se o pokojný stav nemohlo jednat. Pokojný stav podle § 5 občanského zákoníku nemusí být v souladu s právem, můţe jít dokonce téţ o protiprávní stav. Příslušný správní orgán (pověřený obecní úřad), který byl poţádán o ochranu pokojného stavu, se nezabývá tím, zdali tu něčí právo je či není; dokazuje se pouze to, zda se vytvořil stav, který vzhledem k jeho nerušenému trvání po určitou dobu lze označit za pokojný, a zda do tohoto stavu bylo zřejmě zasáhnuto. Nezkoumá se zde tedy stav právní, ale stav faktický (faktická existence pokojného stavu a faktický zásah do něj). Jinak řečeno, jednou z podmínek poskytnutí ochrany pokojného stavu je to, ţe po určitou dobu existoval pokojný stav, který byl narušen zřejmým a na první pohled evidentním rušivým zásahem. V případě účelové komunikace (jejíţ existence se však v daném řízení nezkoumá) jde o zjištění pokojného uţívání pozemku či stavby jakoţto dopravní cesty, tedy pokojné uţívání pozemku či stavby k chůzi nebo k jízdě. Pokud je pokojné uţívání, tedy pokojný stav prokázán a dojde ke zřejmému zásahu do něj (např. umístěním nepovolené pevné překáţky, oplocením pozemku apod.), pak přichází do úvahy aplikace právě tohoto správního řízení o ochraně pokojného stavu. Účelem je zde rychle dosáhnout obnovy pokojného stavu, proto by celé řízení mělo proběhnout pokud moţno co nejrychleji, dokazování se omezí na prokázání dvou základních skutečností; zdali existoval pokojný stav – pokojné uţívání pozemku či stavby jako dopravní cesty a zřejmý zásah do něj, tj. vyvolání stavu, kdy pozemek či stavbu jiţ nelze pokojně jako dopravní cestu uţívat. Výrokem rozhodnutí se uloţí osobě, která do 42

pokojného stavu zasáhla, obnovit předešlý pokojný stav (tj. např. odstranit pevnou překáţku, odstranit oplocení pozemku apod.). Vydáním rozhodnutí o ochraně pokojného stavu není dotčeno právo domáhat se ochrany u soudu. Soud pak není rozhodnutím správního orgánu vázán a v určitých případech můţe rozhodnout i opačně neţ správní orgán, neboť u soudu jsou jiţ zkoumány právní otázky a ty mohou být odlišné od toho, co bylo zjištěno správním orgánem, který se v daném řízení zabývá pouze faktickým stavem. Pravomocné rozhodnutí o obnovení pokojného stavu lze exekučně vymoci (rozhodnutí je exekučním titulem). Pokud povinnost uloţená v rozhodnutí není dobrovolně splněna, uplatní se zde postup podle hlavy XI správního řádu upravující exekuci.10

10


43

4. Závěr Časté spory o existenci a uţívání účelových komunikací dokládají, ţe právní úprava této problematiky je stále nedostatečná, a to i přes četnost novelizací zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Jeho obsah vykazuje četné mezery, které jsou postupně doplňovány soudní judikaturou. Tyto nedostatky jsou zřejmé zejména při posuzování právního charakteru vzniku a existence veřejně přístupných účelových komunikací, kdyţ zákon o účelových komunikacích uvádí pouze dva základní znaky účelových komunikací. Prvním znakem účelových komunikací je, ţe veřejně přístupná účelová komunikace – cesta musí slouţit ke spojení nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, nebo jako spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi, nebo k obhospodařování zemědělských či lesních pozemků. Druhý znak, který zákon uvádí, se týká neveřejně přístupné účelové komunikace – cesta, která je v uzavřeném prostoru nebo objektu a slouţí potřebě vlastníka nebo provozovatele tohoto uzavřeného prostoru nebo objektu. Soudní judikatura pak tyto základní zákonné znaky doplňuje o další nezbytné předpoklady, kterými jsou a) udělení souhlasu vlastníka pozemku nebo jeho právního předchůdce s uţíváním jeho majetku jako veřejné cesty, b) předpoklad, ţe cesta plní funkci nezbytné komunikační potřeby a c) předpoklad, ţe cesta není uţívána na základě nějakého soukromoprávního ujednání, např. věcného břemene, výprosy, nájemní smlouvy apod. Zákonná úprava také neumoţňuje jasné dovození skutečnosti, kdy dochází ke vzniku účelové komunikace, neboť zákon toto neupravuje vůbec. Soudní judikatura proto dovodila, ţe tento typ komunikací vzniká samotným faktickým kumulativním naplněním všech čtyř znaků. Výsledné rozhodnutí silničního správního úřadu má tedy pouze deklaratorní charakter. Zákon o pozemních komunikacích naopak v případě dálnic, silnic a místních komunikací přesně stanovuje, ţe jejich vznik je závislý na konstitutivním rozhodnutí silničního správního úřadu o zařazení do příslušné kategorie. Tato skutečnost vede k závěru, ţe by bylo vhodné a ţádoucí doplnit stávající právní úpravu o přesnější definování okamţiku vzniku účelové komunikace tak, aby přímo ze zákona vyplývalo, ţe ke vzniku účelové komunikace dochází ex lege naplněním všech čtyř uvedených znaků. Absenci této konkrétní právní úpravy je tak moţné vyvodit z pravděpodobného názoru zákonodárce, kdy tento zřejmě nepovaţuje účelové komunikace za natolik významné jako dálnice, silnice a místní komunikace. Doplnění této 44

mezery v zákoně by mohlo pozitivně přispět ke sníţení četnosti soudních sporů, kdyţ důvodem jejich vzniku často bývá mylný názor vlastníka pozemku, na kterém se veřejně přístupná účelová komunikace nachází, ţe můţe její přístupnost třetím osobám svévolně, tedy bez předchozího kladného rozhodnutí silničního správního úřadu, omezit nebo znemoţnit. Často tak zbytečně dochází k narušení jinak poklidných sousedských vztahů a v důsledku toho k vleklým soudním sporům, coţ nikomu neprospívá.

45

Bibliografie: Seznam odborné literatury 1.

KOČÍ, Roman. Účelové pozemní komunikace a jejich právní ochrana. 1. vyd. Praha: Leges, 2011. ISBN 9788087212837.

2.

KOČÍ, Roman. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem, prováděcí vyhláškou a vzory správních rozhodnutí a jiných správních aktů. Praha: Leges, 2013. ISBN 9788087576519.

3.

MOTEJL, Otakar a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv. Veřejné cesty, místní a účelové pozemní komunikace. Praha: ASPI Wolters Kluwer ČR, 2007. ISBN 9788025406632.

4.

FASTR Pavel, ČECH Jan. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem, se souvisejícími a prováděcími předpisy. 11. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Linde, 2012. ISBN: 978-80-7201-876-5.

Seznam použitých soudních rozhodnutí 1.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 1932, sp. zn. BohA 10017/32.

2.

Nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II ÚS 268/06.

3.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, sp. zn. 5 As 3/2009-79.

4.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, sp. zn. 1 As 76/2009-60.

Seznam použitých právních předpisů 1.

Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (silniční zákon), ve znění pozdějších předpisů.

2.

Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů.

3.

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů.

4.

Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.

5.

Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.

6.

Vyhláška č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů.

7.

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

46

Seznam použitých zkratek:

ZoPK

Zákon o pozemních komunikacích

ČR

Česká republika

NS

Nejvyšší soud

NSS

Nejvyšší správní soud České republiky

ÚS

Ústavní soud

Sb.

Sbírka zákonů

47

Vznik účelové komunikace

Recommend Documents