Vysvětlující poznámka Návrh pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích
I. Souvislosti 1. Modernizace státní podpory Podpora na záchranu a restrukturalizaci je jedním z druhů podpory, které nejvíce narušují hospodářskou soutěž. Brání odchodu podniků z trhu, a brzdí tak klíčový mechanismus růstu produktivity, kterým jsou nevýkonné podniky nahrazovány schopnějšími konkurenty zaměřenými na inovace. Podpora na záchranu a restrukturalizaci může také rozpoutat zbytečné subvenční závody, které oslabují vnitřní trh. Navrhované pokyny proto sledují stejný cíl jako jejich předchozí verze, tj. zajistit, aby byla podpora na záchranu a restrukturalizaci udělována jen za přísných podmínek, jež zmírní škodlivé účinky na hospodářskou soutěž. Tento návrh zároveň stanoví pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci v kontextu programu, kterým Komise usiluje o modernizaci státní podpory. Program byl zahájen dne 8. května 2012, kdy Komise přijala sdělení o modernizaci státní podpory, v němž vytyčila cíle ambiciózní reformy kontroly státní podpory, jež má přispět k širší strategii EU na posílení růstu a napomoci konsolidačnímu úsilí členských států. V této souvislosti by měla politika státní podpory spočívat v usnadňování vhodně koncipované podpory zaměřené na případy selhání trhu a na cíle společného evropského zájmu („pozitivní podpora“). Komise rovněž usiluje o to, aby se při prosazování pravidel zaměřila na případy s největším dopadem na vnitřní trh, zjednodušila tato pravidla a urychlila proces rozhodování. V kontextu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jsou zásady programu modernizace státní podpory obzvláště patrné ve snaze o zajištění lepšího zacílení podpory a zjednodušení podmínek pro druhy podpory, které méně narušují hospodářskou soutěž. 2. Přezkum pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci Stávající pokyny vznikly v roce 2004. Původně měla jejich platnost skončit v roce 2009, ale byla dvakrát prodloužena, poprvé do roku 2012 a poté do doby, až budou nahrazena novými pravidly v souladu s programem modernizace státní podpory. V souvislosti s dřívějším plánovaným koncem platnosti pokynů uspořádala Komise dvakrát – v roce 2007 a v letech 2010–2011 – konzultace s členskými státy a dalšími zúčastněnými stranami. V roce 2009 dále zadala společnosti Oxera zabývající se ekonomickým poradenstvím vypracování studie týkající se kontrafaktuálních scénářů podpory na restrukturalizaci. Návrh pokynů se opírá o výsledky konzultací a studie, jakož i o zkušenosti Komise s používáním stávajících pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci a posouzení podpory, jež byla poskytnuta bankám během krize. II. Obsah návrhu 1. Dočasná podpora na restrukturalizaci Ve stávajících pokynech se přistupuje ke všem druhům podpory na restrukturalizaci (k půjčkám, zárukám, kapitálovým injekcím, prominutí dluhů a dokonce i k přímým příspěvkům v hotovosti) velmi
podobně. Pomoc v oblasti likvidity (půjčky a záruky), jež je omezena co do částky i trvání, však narušuje hospodářskou soutěž méně než jiné druhy podpory, jelikož nejde nad rámec toho, co je nutné k vyřešení problémů s likviditou, které jsou obvykle hlavní překážkou restrukturalizace, a musí být splacena s úrokem. Aby se zjednodušilo poskytování podpory na restrukturalizaci a zároveň se omezilo narušení hospodářské soutěže, obsahují navrhované pokyny nový pojem „dočasná podpora na restrukturalizaci“. Tato podpora v oblasti likvidity pro malé a střední podniky v obtížích se může udělovat po dobu, jež, ač časově omezená, je delší než šest měsíců, po které lze v současné době poskytovat pomoc v oblasti likvidity ve formě podpory na záchranu (návrh pokynů vyzývá k předkládání připomínek ke dvěma možnostem, kterými jsou 12 a 18 měsíců). Příjemci dočasné podpory na restrukturalizaci nemusí předkládat úplný plán restrukturalizace, nýbrž jen zjednodušený plán, v němž popíší opatření, jež hodlají přijmout k obnově své dlouhodobé životaschopnosti. 2. Lepší zacílení podpory Ačkoli stávající pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci již obsahují přísné podmínky s cílem minimalizovat narušení hospodářské soutěže způsobené udělením podpory, nezajišťují dostatečně účinně, aby byla podpora správně zacílena na případy, v nichž zásah slouží skutečnému veřejnému zájmu. V navrhovaných pokynech se proto objevují nové filtry, jejichž účelem je zaručit, že podpora je v daném případě skutečně ve veřejném zájmu. Především je třeba prokázat, že podpora sleduje cíl společného zájmu, jelikož záchrana podniku zabrání vzniku sociálních potíží nebo napraví tržní selhání. Návrh pokynů uvádí demonstrativní výčet situací, v nichž by byla podpora podle tohoto ustanovení opodstatněná; v případě malých a středních podniků se uplatní zvláštní ustanovení, jež je méně přísné a obsahuje situace, které jsou z hlediska pozice malých a středních podniků relevantnější. Podpora bude také ve veřejném zájmu pouze tehdy, pokud bude díky ní možné pozorovat rozdíl oproti situaci, v níž by nebyla udělena. Návrh pokynů tedy vyžaduje, aby členské státy předložily srovnání s důvěryhodným alternativním scénářem, který nezahrnuje státní podporu. Z důvodu zjednodušení se tento požadavek přitom nevztahuje na podporu na záchranu či dočasnou podporu na restrukturalizaci. 3. Sdílení nákladů Ze stávajících pokynů vyplývá pro podniky, jež prochází restrukturalizací, povinnost podílet se na nákladech na restrukturalizaci ze svých vlastních zdrojů. Toto pravidlo o „vlastním přispění“ pomáhalo snížit částku podpory na nezbytné minimum. Nebylo však dostatečně přesné, aby dokázalo zajistit, že náklady restrukturalizace jsou spravedlivě rozděleny mezi investory a daňové poplatníky. Když Komise řešila státní podporu pro banky během krize, vyvinula v tomto ohledu cílenější přístup využívající koncepce „sdílení nákladů“. Tato koncepce není zaměřena jen na výši vlastního příspěvku, ale také na to, kdo tento příspěvek poskytuje. Konkrétně se jedná o to, že vysoké výnosy, které mají akcionáři v době, kdy podnik prosperuje, vyvažují riziko ztrát, jež nesou, a není proto důvod očekávat, že ztráty ponesou místo akcionářů daňoví poplatníci.
Návrh pokynů obsahuje dva možné přístupy k této otázce. Možnost 1 je obecnějšího charakteru a vyžaduje, aby byl příspěvek stávajících akcionářů a věřitelů rozumný s přihlédnutím k pravděpodobným ztrátám, které by utrpěli v případě platební neschopnosti. Možnost 2 je přesnější: nejdříve musí všechny minulé ztráty nést akcionáři a pak, pokud to nestačí, musí přispět také podřízení věřitelé. Obě možnosti obsahují stejný první odstavec, v němž se objasňuje, že druh přispění musí odpovídat povaze obtíží podniku: nedostatek vlastního kapitálu je třeba řešit prostřednictvím opatření ke zvýšení kapitálu, zatímco problémy s likviditou vyžadují přispění formou opatření generujících pro podnik hotovost. 4. Definice pojmu „podnik v obtížích“ Podporu podle pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci mohou obdržet pouze podniky, které budou uznány za „podniky v obtížích“. Obecně platí, že podnikům v obtížích je vzhledem k jejich nejisté existenci současně zakázáno přijímat jiné druhy podpory bez toho, že by se v rámci pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci zvážila jejich další životaschopnost. Definici pojmu „podnik v obtížích“ je proto třeba nahlížet v širších souvislostech. Tato definice by neměla být chápána jako kritérium toho, zda je daný podnik způsobilý pro poskytnutí státní podpory, či ne, nýbrž jako test, jenž určí, který ze dvou přístupů je třeba použít, aby se prokázalo, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem. U podniků, které se v obtížích nenachází, se pozornost zaměřuje převážně na podmínky a okolnosti poskytnutí podpory samé. Jakmile se však podnik v obtížích ocitne, je nezbytné vzít v potaz veškerou podporu, kterou podnik dostává, v souvislosti s jeho celkovou činností a jeho vyhlídkami, tak aby se zajistilo, že hospodářská soutěž nebude narušována udržováním nefunkčního podniku na trhu. Jelikož má daná definice na rozsah působnosti těchto dvou přístupů rozhodující vliv, panuje všeobecné přesvědčení, že by v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci měla být stanovena jediná definice, která by se vztahovala na všechna nařízení a veškeré pokyny týkající se státní podpory, s výjimkou případů, kdy si zvláštní okolnosti vynucují se od ní odchýlit. Stávající definice pojmu „podnik v obtížích“ obsahuje jak tzv. „tvrdá“ (objektivní) kritéria, tak tzv. „měkká“ kritéria, která vyžadují širší a subjektivnější posouzení situace podniku. V zájmu větší jasnosti a právní jistoty se navrhované pokyny snaží přesunout důraz z měkkých na tvrdá kritéria, což by orgánům poskytujícím podporu a jejím potenciálním příjemcům pomohlo při určování, zda se v daném případě jedná o podnik v obtížích. Význam měkkých kritérií se tak snížil a stala se z nich zbytková kategorie, jež se použije pouze za výjimečných okolností. Aby se celkový rozsah definice pokud možno nezměnil, je omezení rozsahu měkkých kritérií v navrhovaných pokynech vyváženo zavedením nových tvrdých kritérií. Po seznámení se s názory členských států a jiných zúčastněných stran ohledně tvrdých kritérií, jež byla představena v rámci druhého návrhu nařízení de minimis, zvažuje Komise způsob, jak v souvislosti s tímto nařízením nejlépe určit podniky v obtížích. Vzhledem k přání mnoha zúčastněných stran, aby se tato definice přezkoumala podrobně v rámci pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, snaží se navrhované pokyny rozšířit tuto diskuzi o možnost, jak upravit tvrdá kritéria tak, aby se dosáhlo větší jasnosti a jistoty pro všechny zúčastněné strany. Zúčastněné strany se proto vyzývají, aby vyjádřily své připomínky ke vhodnosti navrhovaných kritérií pro identifikaci podniků v
obtížích a k tomu, zda jsou pro daný účel k dispozici jiná, spolehlivější kritéria. Zvláště cenné by v tomto ohledu byly připomínky, které by se opíraly o konkrétní údaje. Součástí navrhovaných pokynů jsou i některé další možnosti týkající se tvrdých kritérií: učinit kumulativními ta kritéria, která souvisejí s poměrem dluhu k vlastnímu kapitálu a poměrem úrokového krytí, a v případě poměru úrokového krytí nahradit provozní hospodářský výsledek podniku před úroky a zdaněním (EBIT) provozním hospodářským výsledkem podniku před úroky a zdaněním a odpisy (EBITDA). Připomínky se však nemusí týkat jen navržených možností. Pokud jde o zásadu jediné definice pro všechna nařízení a veškeré pokyny týkající se státní podpory, obsahují navrhované pokyny jednu výjimku, jejímž cílem je zjednodušit používání této definice v praxi. Vzhledem ke komplexnosti posouzení potřebného k určení, zda podnik splňuje měkká kritéria, se v navrhovaných pokynech stanoví, že v souvislosti s nařízeními Komise a režimy podpory (tzn. v případech, které nevyžadují oznámení Komisi) budou platit pouze kritéria tvrdá. Tím se rozšíří oblast působnosti přístupu, který se doposud vztahoval pouze na podporu pro malé a střední podniky v rámci nařízení o blokových výjimkách a na režimy podpory pro malé a střední podniky v rámci pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Vzhledem k mimořádné nutnosti zjednodušení v souvislosti s nařízením de minimis je nadto alternativní definice pojmu „podnik v obtížích“, která se opírá o omezený soubor tvrdých kritérií, vhodná pro toto nařízení. Tato definice bude součástí nařízení de minimis a nebude mít vliv na znění pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. 5. Další navrhované změny Některé další významné změny obsažené v návrhu nových pokynů:
Zvýšení minimální úrovně protiplnění u podpory na záchranu s cílem poskytnout příjemcům pobídku k tomu, aby podporu splatili co nejdříve; podobné ustanovení se týká dočasné podpory na restrukturalizaci, přičemž protiplnění je za účelem dalšího posílení pobídky k ukončení státní účasti každých šest měsíců navyšováno.
Podrobnější ustanovení o požadovaném obsahu plánu restrukturalizace, díky nimž budou členské státy a příjemci podpory lépe vědět, jaké informace musí Komisi sdělit.
„Kompenzační opatření“ uplatňovaná v rámci stávajících pokynů nahradí opatření k omezení narušování hospodářské soutěže s cílem zaměřit se méně na ochranu konkurentů a více na zachování hospodářské soutěže na trhu; uvedena jsou podrobná doporučení, pokud jde o formu a kalibraci opatření týkajících se hospodářské soutěže.
Jelikož se pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci používají pro poskytovatele služeb obecného hospodářského zájmu, jakož i pro podniky v jiných odvětvích, nové pokyny obsahují několik zvláštních ustanovení pro poskytovatele služeb obecného hospodářského zájmu.
Způsobilost pro podporu v rámci režimů podpory na záchranu a restrukturalizaci se rozšiřuje a kromě malých a středních podniků se nyní týká rovněž podniků, jež nelze označit za malé nebo střední jen proto, že jsou z 25 % či z větší části vlastněny státem. Aby se navíc omezily
účinky režimů narušující hospodářskou soutěž, je maximální částka podpory, kterou může v rámci režimu dostat jeden podnik, snížena z 10 milionů EUR na 5 milionů EUR.
V souladu se zásadami programu modernizace státní podpory obsahují navrhované pokyny také ustanovení týkající se transparentnosti a hodnocení ex post.
Vítány jsou rovněž připomínky zúčastněných stran k těm částem návrhu pokynů, v nichž se nenavrhují žádné významné změny stávajících postupů (například interakce mezi podporou na záchranu a podporou na restrukturalizaci, vyloučení uhelného průmyslu, ocelářství a odvětví finančních služeb, osvobození malých podniků od požadavku opatření týkajících se hospodářské soutěže a zvláštní ustanovení týkající se podpory na restrukturalizaci v podporovaných oblastech), pokud se v těchto připomínkách zohlední zásady programu modernizace státní podpory, zejména potřeba povolit v případě nutnosti cílenou podporu na restrukturalizaci bez oslabení pobídek pro podniky, aby restrukturalizaci provedly za pomoci svých vlastních prostředků.
