EVROPSKÝ PARLAMENT
2009 - 2014
Výbor pro rozpočtovou kontrolu
11. 11. 2013
PRACOVNÍ DOKUMENT o zvláštní zprávě Evropského účetního dvora č. 8/2013 (udělení absolutoria za rok 2012): „Podpora na zvýšení hospodářské hodnoty lesů z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova“ Výbor pro rozpočtovou kontrolu Zpravodajka: Edit Herczog
DT\1009293CS.doc
CS
PE521.466v03-00 Jednotná v rozmanitosti
CS
GLOSÁŘ
CMEF: společný rámec pro monitorování a hodnocení EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova. EZFRV je hlavním finančním nástrojem politiky rozvoje venkova. Společně s Evropským zemědělským záručním fondem (EZZF) je EZFRV jedním ze dvou finančních nástrojů společné zemědělské politiky EDO: evropská observatoř pro sledování sucha EFDAC: Evropské středisko údajů o lesích EFFIS: Evropský systém informací o lesních požárech ESI: Evropský strukturální a investiční fond EU: Evropská unie akční plán FLEGT: akční plán pro prosazování práva, správu a obchod v oblasti lesnictví JRC: Společné výzkumné středisko MIC: monitorovací a informační středisko PA: dohoda o partnerství RDP: program rozvoje venkova. dokument vypracovaný členským státem či regionem a schválený Komisí coby plán provádění politiky rozvoj venkova VPA: dobrovolná dohoda o partnerství
PE521.466v03-00
CS
2/8
DT\1009293CS.doc
Úvod Celková plocha lesů a jiných zalesněných ploch v EU činí 177,8 milionu hektarů a lesnictví a navazující výrobní činnosti poskytují zaměstnání milionům lidí. V období 2007–2013 se z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova financuje řada opatření na podporu rozvoje a využívání lesů. V rámci opatření „zvýšení hospodářské hodnoty lesů“ (opatření 122) se poskytuje finanční podpora pro lesy, jejichž vlastníky jsou soukromé osoby nebo jejich sdružení nebo obce nebo jejich sdružení, a to na operace, jejichž cílem je zvýšit hospodářskou hodnotu lesů a jež se týkají investic na úrovni lesnického podniku. Celková naplánovaná podpora z EZFRV na období 2007–2013 činí 534,72 milionu EUR. Zachování podobné podpory se navrhuje i na příští programové období 2014–2020. Rozsah, cíle a koncepce auditu Audit se zaměřil na koncepci a provádění podpory rozvoje venkova v rámci opatření 122 „zvýšení hospodářské hodnoty lesů“. Hlavním cílem auditu bylo posoudit, zda je podpora rozvoje venkova určená na zvýšení hospodářské hodnoty lesů řízena efektivně a účelně. Audit se konkrétněji zaměřil na tyto otázky: a) je opatření náležitě koncipováno? b) je opatření vhodně prováděno? c) je posouzení účelnosti opatření uspokojivé? Audit se týkal jak Komise, tak vybraných členských států. Pokud jde o Komisi, zkoumala se koncepce opatření a související řídicí činnosti, včetně schvalování programů rozvoje venkova předložených členskými státy a monitorování finanční podpory v rámci opatření. Pokud jde o členské státy, zahrnoval audit Účetního dvora návštěvy ve Španělsku (Galicie), Itálii (Toskánsko), Maďarsku, Rakousku a Slovinsku. Na tyto členské státy připadá více než 50 % celkových výdajů vykázaných na opatření 122 v současném programovém období 2007– 2013. Zjištění a připomínky Účetního dvora Účetní dvůr dospěl k závěru, že Komise a členské státy kontrolované aspekty podpory na zvýšení hospodářské hodnoty lesů neřídí efektivně a účelně. 1. Audit Účetního dvora odhalil v koncepci opatření nedostatky, které významně brání jejímu úspěšnému provádění: na úrovni Komise nebyla provedena zvláštní analýza situace v lesnictví v EU, která by navrhovanou zvláštní finanční pomoc pro zvýšení hospodářské hodnoty lesů soukromých vlastníků a obcí odůvodňovala. V právních předpisech nebyly definovány hlavní prvky opatření, zejména význam „hospodářské hodnoty lesů“ a co je to „lesnický podnik“. Na úrovni členských států nebyly potřeby dostatečně popsány v programech rozvoje venkova a několik členských států opatření ukončilo nebo většinu přidělených prostředků DT\1009293CS.doc
3/8
PE521.466v03-00
CS
přerozdělilo ve prospěch jiných opatření. Členské státy navíc stanovily velice rozdílné velikosti lesnických podniků, při jejichž překročení se vyžadoval lesní hospodářský plán. 2. Účetní dvůr dále zjistil, že řada následně financovaných projektů není v souladu s ustanoveními opatření 122. Členské státy navíc v rámci tohoto opatření podporovaly operace, které neodpovídají jeho cílům a které by byly vhodněji financovány z jiných opatření s rozdílnými pravidly způsobilosti a mírami financování podpory, obvykle nižšími. Protože ne všechny investice samy o sobě zvyšují hospodářskou hodnotu lesů, přirozená souvislost mezi poskytnutou podporou a možným zvýšením hospodářské hodnoty lesa kolísá podle typu investice. 3. Účetní dvůr se domnívá, že účelnost opatření se neposuzovala uspokojivě. Členské státy nestanovily hodnotu zalesněných ploch před investicí a po ní a nepožadovaly to ani od příjemců. 4. Pokud jde o monitorování, společný rámec pro monitorování a hodnocení je pro hodnocení dopadu finanční podpory v rámci opatření 122 nepřiměřený, protože ukazatele výkonnosti a otázky pro hodnocení ve společném rámci neumožňují určit, zda se díky financovaným investicím hospodářská hodnota lesů zvýšila. 5. Účetní dvůr zjistil, že jen několik kontrolovaných projektů výrazně zvýšilo hospodářskou hodnotu lesů, buďto zvýšením hodnoty pozemků (vybudováním lesních stezek a cest), nebo hodnoty porostů (pěstební činnosti jako vyvětvování či probírka). Odpovědi Komise 1. Komise uznává, že by měla pokračovat ve vymezování a posuzování potřeby zvyšovat hospodářskou hodnotu lesů v EU tak, aby bylo obecně možné ospravedlnit zahrnutí příslušné podpory do rámce politiky rozvoje venkova. Komise má za to, že je třeba i nadále definovat základní podmínky způsobilosti na úrovni EU, ale že přesnější podmínky způsobilosti a výběrová kritéria by měly být stanoveny v rámci jednotlivých programů pro rozvoj venkova. Je přesvědčena, že na tomto přístupu jsou založeny její návrhy týkající se politiky rozvoje venkova po roce 2013. V této věci je však třeba poskytnout další poučení. Komise spolu s Radou a Evropským parlamentem také prozkoumá, do jaké míry by bylo možné žádoucí vztah mezi investicemi do zařízení a zvýšením hospodářské hodnoty lesů upřesnit v příslušných právních aktech. 2. Komise konstatuje, že zásada subsidiarity ponechává značnou volnost členským státům a regionům. Souhlasí nicméně s tím, že je zapotřebí dostatečně popsat konkrétní hospodářské potřeby a příležitosti u různých typů lesních ploch a příjemců. Požadovaná míra podrobnosti, pokud jde o typy ploch a příjemců, se může lišit v závislosti na území, na které se program rozvoje venkova vztahuje. V období 2014–2020 budou programy rozvoje venkova ovlivněny dohodami o partnerství na úrovni členských států, které budou obsahovat analýzu potřeb rozvoje v dotyčném členském státě v souvislosti s tematickými cíli evropských strukturálních a investičních fondů. Komise již poskytla každému členskému státu analytické stanovisko, které by mu mělo pomoci při vypracování dohod o partnerství, a bude poskytovat další podněty PE521.466v03-00
CS
4/8
DT\1009293CS.doc
prostřednictvím dialogu, jakmile bude zaveden právní rámec. Komise je toho názoru, že na přiměřený podíl lesů podporovaných z opatření 122 by se měly vztahovat lesní hospodářské plány, jak doporučil Účetní dvůr. Tento „přiměřený podíl“ by měl být stanoven v průběhu programování. Komise rovněž zastává názor, že certifikace lesů je tržní nástroj a že není důvod k zásahu EU v této oblasti. Stávající i navrhované budoucí nařízení pro rozvoj venkova nabízejí podporu na vypracování lesních hospodářských plánů a trvale udržitelné obhospodařování lesů, které jsou hlavními předpoklady pro získání certifikace. 3. Komise vyvine nezbytné úsilí (včetně úvodního poradenství), aby zajistila, že členské státy / regiony budou používat na podporu daného provozu v dalším období správné opatření. Pro příští programové období Komise ve spolupráci s členskými státy vyvíjí CMEF, který u každého programu rozvoje venkova umožní posoudit pokrok v provádění na základě společně definovaných cílových ukazatelů pro priority a stěžejní oblasti vybrané pro program. Základem je plán ukazatelů, který pro každou stěžejní oblast stanoví cíl a plánované výstupy a výdaje vztahující se k provádění opatření, jež budou použita k dosažení záměrů a cílů programu. Plán ukazatelů představuje přesnější kvantifikovanou intervenční logiku pro jednotlivé programy než stávající zastaralé struktury osy. Je třeba pochopit, že spolu s kvantitativním posouzením může hrát významnou úlohu i kvalitativní posouzení opatření 122, neboť někdy v případě lesnictví trvá delší dobu, než politický zásah přinese jasně měřitelný účinek, nežli v případě zemědělství. Ve Slovinsku a v Rakousku měly zavedené postupy stanovit účinek opatření 122 na hospodářskou hodnotu lesů. Komise zastává názor, že pokud bylo opatření 122 použito správně, hospodářská hodnota lesů se skutečně zvýšila. 4. Komise uznává, že příjemci by měli mít povinnost poskytnout údaje. Tyto údaje však mohou být velice základní povahy a vyžadovat obsáhlé zpracování, aby bylo možné vytvořit závěry o zvýšení hodnoty. V dalším programovém období budou stanovení hodnot pro tento ukazatel provádět spíše hodnotitelé programu. Komise tento přístup považuje za proveditelný a přiměřený. Stanovisko zpravodajky Zvláštní zpráva poskytuje komplexní posouzení toho, zda je podpora rozvoje venkova určená na zvýšení hospodářské hodnoty lesů řízena v EU a zejména ve vybraných členských státech, na které připadá více než 50 % celkových vykázaných výdajů, efektivně a účelně. Zpravodajka obecně souhlasí s výše uvedenými zjištěními a závěry Účetního dvora. Domnívá se však také, že několik relevantních a důležitých faktorů bylo při posuzování opomenuto nebo nedostatečně pojednáno. DT\1009293CS.doc
5/8
PE521.466v03-00
CS
1) Zpráva se nezabývá snahami souvisejícími s předcházením škod plynoucích z lesních požárů a bouří a jejich zmírňováním, přestože v důsledku změny klimatu způsobují lesní požáry (vyvolané dlouhodobými obdobími sucha) nebo větrné bouře v evropských lesích častěji a ve větší míře podstatné škody. 2) Nebere v úvahu ani důsledky, které změna klimatu může mít na lesy v budoucnosti, a to, zda plánované změny vyžadují nějaké úpravy politiky přidělování dotací (tím spíše, že výsadba lesů a změny v druhovém složení stromů jsou časově velmi náročné). 3) Dokument konečně neřeší ani otázku nezákonné těžby dřeva, která v některých (nových) členských státech vážně poškozuje přírodu, vede k závažným materiálním ztrátám a značně narušuje ekonomickou hodnotu lesů. Těmito otázkami se zabývají útvary Komise, jde však o jiné útvary než GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova: a) V roce 2012 zažily evropské regiony extrémní sucha, požáry a záplavy. Společné výzkumné středisko (JRC) Komise zřídilo evropskou observatoř pro sledování sucha (EDO) a Evropský systém informací o lesních požárech (EFFIS), které podávají včasné informace a varování monitorovacímu a informačnímu středisku (MIC), které je řízeno GŘ Komise pro humanitární pomoc a civilní ochranu, a příslušným orgánům v členských státech s cílem pomoci předvídat a monitorovat rizika související s přírodním nebezpečím. Na jaře 2012 poskytlo JRC údaje o nedostatcích dešťových srážek v západní Evropě a pomohlo zvládnout kritické požáry, které vypukly v jižní Evropě na začátku období požárů a v létě, a to pomocí ukazatelů rizika požárů vypočítaných systémem EFFIS. b) JRC také zřídilo Evropské středisko údajů o lesích (EFDAC). Jeho zvláštním cílem je stát se ústředním bodem pro politicky relevantní údaje a informace o lesích prostřednictvím jejich uchovávání a zdůrazňování a poskytování internetových nástrojů umožňujících přístup k informacím uloženým v tomto středisku. Poskytuje mapy znázorňující vhodnost využití, které byly vytvořeny pomocí evropského souboru údajů o přítomnosti / nepřítomnosti druhů zaměřeného na lesy. Přijatý model vhodnosti odhaduje optimální environmentální podmínky pro evropské druhy stromů s ohledem na současné a budoucí klima. K dispozici jsou roky: 2000, 2020, 2050, 2080. c) GŘ pro životní prostředí vypracovalo politiku pro boj proti nezákonné těžbě dřeva. Byla vymezena v roce 2003 pomocí akčního plánu pro prosazování práva, správu a obchod v oblasti lesnictví (FLEGT). Akční plán, který řeší nezákonnou těžbu dřeva pomocí opatření jak na straně nabídky, tak na straně poptávky, schválila Rada ministrů EU v listopadu 2003. Jeho význam je dán skutečností, že nezákonná těžba dřeva je celosvětovým problémem s významným negativním dopadem na hospodářství, životní prostředí a sociální záležitosti. Pokud jde o hospodářství, vede nezákonná těžba ke ztrátě příjmů a dalších přínosů. Co se týče životního prostředí, je nezákonná těžba dřeva spojena s odlesňováním, změnou klimatu a ztrátou biologické rozmanitosti. Pokud jde o sociální stránku, je možné spojit nezákonnou těžbu s konflikty o půdu a zdroje, zhoršením postavení místních a domorodých společenství, korupcí a ozbrojenými konflikty. Nezákonná činnost také podrývá snahy odpovědných provozovatelů tím, že na trhu zpřístupňuje levnější, ale nezákonné dřevo a výrobky ze PE521.466v03-00
CS
6/8
DT\1009293CS.doc
dřeva. Akční plán pro prosazování práva, správu a obchod v oblasti lesnictví vedl ke dvěma hlavním právním předpisům: •
nařízení FLEGT, které bylo přijato v roce 2005 a jež umožňuje kontrolovat dovoz dřeva do EU ze zemí, které uzavřely dvoustrannou dobrovolnou dohodu FLEGT s EU;
•
nařízení o dřevu, které navrhla Komise v říjnu 2008 a přijal Evropský parlament a Rada v říjnu 2010 coby zastřešující opatření k zákazu umisťování nezákonného dřeva a výrobků ze dřeva na vnitřní trh.
Provedení akčního plánu má podporu Evropského lesnického institutu, mezinárodní organizace zřízené evropskými státy v roce 1993, která má sídlo ve Finsku. Zpravodajka má za to, že služby poskytované těmito institucemi, jejich dosažené úspěchy a jejich systémy by měly být začleněny do snah o zvýšení hospodářské hodnoty lesů. Doplní výkon Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova. Lesy jsou důležitým zdrojem života a poskytují přirozené prostředí na Zemi pro lidi, které je závislé jak na přírodních faktorech, tak na lidské činnosti. Les je nejrozvinutějším živým společenstvím, které zahrnuje mikroorganismy žijící na povrchu půdy, mechy, houby, rostliny a dřeviny, hmyz, ptáky a zvěř žijící v lese. Nejvýznamnější účinky lesů jsou tyto: •
jsou největším spotřebitelem oxidu uhličitého (pohlcování uhlíku) a producentem kyslíku;
•
jsou největším producentem organických materiálů a zdrojem dřeva jako suroviny; poskytují obnovitelný zdroj energie a mnoho dalších lesních produktů;
•
jsou zásadním regulátorem dodávek vody na Zemi;
•
ovlivňují mezoklima a makroklima;
•
postupně se stávají jediným místem na Zemi uchovávajícím neporušený potravinový řetězec;
•
jsou nejdůležitějšími ochránci životního prostředí;
•
mají jedinečné účinky na ochranu zdraví a jeho regeneraci;
•
zásadní je jejich dopad na dobré životní podmínky, kulturní dopad a estetický dopad.
Doporučení zpravodajky k případnému zahrnutí do každoroční zprávy k udělení absolutoria: S ohledem na výše uvedené závěry a na skutečnost, že bylo navrženo zachování kontrolované podpory v příštím programovém období 2014–2020, Evropský parlament doporučuje, aby: DT\1009293CS.doc
7/8
PE521.466v03-00
CS
1. Komise: i) vymezila a posoudila potřeby EU, pokud jde o zvyšování hospodářské hodnoty lesů, a začlenila v tomto ohledu snahy a pohledy souvisejících politických oblastí; ii) jasně definovala hlavní prvky, které by zajistily, že bude podpora EU zaměřena na řešení těchto potřeb a vytvoří tak přidanou hodnotu EU. 2. Členské státy: i) ve svých programech rozvoje venkova dostatečně popsaly konkrétní hospodářské potřeby a příležitosti různých typů lesních ploch a příjemců; ii) zlepšily obhospodařování lesů tím, že umožní vypracování lesních hospodářských plánů pro podstatnou část lesnických podniků a budou podporovat certifikaci lesních ploch. 3. Členské státy: i) stanovily odpovídající požadavky, které zajistí, aby byla podpora lesnictví v rámci politiky rozvoje venkova jednotná, v souladu s předpisy o státní podpoře a ustanoveními dalších politických oblastí, a tím maximalizovaly její účelnost. ii) zavedly přiměřené postupy zajišťující účelnost podpory, aby se hospodářská hodnota zalesněných ploch, kde se investice provádějí, skutečně zvýšila. 4. Komise by měla zlepšit monitorování opatření tak, aby je členské státy prováděly v souladu se stanovenými cíli a aby bylo dosaženo krátkodobé i dlouhodobé udržitelnosti. Konkrétně by členské státy měly od příjemců požadovat, aby předkládali údaje o hodnotě svých zalesněných ploch před podporovanou investicí i po ní, a řídicí orgány by měly mít povinnost tyto hodnoty ověřovat.
PE521.466v03-00
CS
8/8
DT\1009293CS.doc
