EVROPSKÝ PARLAMENT
2009 - 2014
Výbor pro rozpočtovou kontrolu
11. 11. 2013
PRACOVNÍ DOKUMENT o zvláštní zprávě č. 4/2013 Evropského účetního dvora – Spolupráce EU s Egyptem v oblasti správy věcí veřejných Výbor pro rozpočtovou kontrolu Navrhovatel: Thijs Berman
DT\944553CS.doc
CS
PE516.723v01-00 Jednotná v rozmanitosti
CS
Úvod Egypt je největší zemí arabského světa a byl rovněž důležitou součástí tzv. arabského jara. Tradičně hraje vedoucí úlohu v severní Africe a na Blízkém východě a je jedním z hlavních příjemců pomoci v rámci evropského nástroje sousedství a partnerství (ENPI), který Evropská unie používá k podpoře své evropské politiky sousedství (ENP)1. EPS byla zahájena v roce 2004 s cílem prostřednictvím posilování prosperity, stability a bezpečnosti EU i jejích sousedů předejít vzniku nových hranic mezi rozšířenou Evropskou unií a jejími jižními a východními sousedy. Opírá se o hodnoty demokracie a lidských práv, právní stát, řádnou správu věcí veřejných, zásady tržního hospodářství a udržitelný rozvoj. Dohoda o přidružení mezi Egyptem a EU, která vstoupila v platnost v roce 2004, stanoví právní základ a institucionální rámec spolupráce Egypta s EU. Klíčovým prvkem dohody o přidružení je důraz na dodržování demokratických zásad a základních lidských práv. Odráží dlouhodobý závazek Evropské unie prosazovat lidská práva a demokracii ve svých mezinárodních vztazích. Ústředním prvkem EPS jsou dvoustranné akční plány mezi EU a každou partnerskou zemí EPS. Tyto plány stanoví celou řadu krátkodobých a střednědobých priorit pro politické a hospodářské reformy, na nichž se obě strany dohodly. Akční plán EU a Egypta přijala Rada přidružení EU-Egypt v březnu 2007 a tento plán zahrnuje šest oblastí2. Evropský nástroj sousedství a partnerství (ENPI) byl zahájen v roce 2007 s cílem poskytovat finanční pomoc, která má partnerské země podpořit při provádění akčního plánu. Egypt je jedním z hlavních příjemců ENPI, na období 2007–2013 získal v rámci strategického dokumentu země EU pro Egypt prostředky ve výši přibližně 1 miliardy EUR. Přibližně 40 % pomoci z nástroje ENPI pro Egypt se používá k financování projektů, zatímco řádově 60 % pomoci z nástroje ENPI pro Egypt se realizuje prostřednictvím odvětvové rozpočtové podpory. To znamená, že finanční prostředky EU budou směrovány přímo do státního rozpočtu Egypta, pokud bude země plnit podmínky odvětvové reformy a reformy řízení veřejných financí. EU rovněž poskytla menší částky přímo organizacím občanské společnosti a jiným nestátním subjektům prostřednictvím grantů, zejména evropského nástroje pro demokracii a lidská práva (EIDHR), a nemusela tedy uzavírat finanční dohody se státními orgány.
1
Rámec ENP je navržen jako hlavní dvoustranná politika mezi EU a jednotlivými partnerskými zeměmi pro 16 nebližších sousedních států EU – Alžírsko, Arménie, Ázerbájdžán, Bělorusko Egypt, Gruzie, Izrael, Jordánsko, Libanon, Libye, Moldavsko, Maroko, Palestina, Sýrie, Tunisko, a Ukrajina.
2
Posílený politický dialog, hospodářský a sociální rozvoj a reforma; obchodní otázky, tržní a regulační reforma; doprava, energetika a životní prostředí; migrace, sociální integrace, spravedlnost a bezpečnost; věda a technologie, výzkum a vývoj, informační společnost a audiovizuální spolupráce; mezilidské kontakty.
PE516.723v01-00
CS
2/8
DT\944553CS.doc
Rozsah a cíle auditu Účetní dvůr ve svém auditu posoudil úsilí Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ) a Evropské komise o prosazování řádné správy věcí veřejných v Egyptě před událostmi roku 2011 a po nich. Sledování cíle se řídilo následující otázkou: „Řídily Evropská komise a Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) podporu Evropské unie s cílem zlepšit správu věcí veřejných před povstáním v roce 2011 a po něm účelně?“ Audit se zabýval obdobím od zahájení ENPI v roce 2007 do září 2012. Zaměřil se na dvě klíčové oblasti správy věcí veřejných: lidská práva a demokracii na jedné straně a řízení veřejných financí a boj proti korupci na straně druhé. U každé z těchto oblastí správy věcí veřejných audit posuzoval i akční plán EU a Egypta, dialog mezi EU a Egyptem o provádění akčního plánu a zprávy Komise o dosaženém pokroku. Audit prověřil 25 projektů a tři hlavní programy odvětvové rozpočtové podpory. Rovněž šetřil, jak EU řídila širší rámec spolupráce s Egyptem na základě evropské politiky sousedství s cílem dosáhnout v uvedených oblastech pokroku. Tým auditorů Účetního dvora navíc konzultoval své šetření s odborníkem na mezinárodní vztahy v oblasti demokracie a lidských práv. Zjištění Účetního dvora Audit došel k těmto hlavním zjištěním: Přestože Evropská komise vydala „zprávu o zemi“, v níž uvedla své posouzení situace v Egyptě a která obsahovala kritické připomínky k politické situaci a upozorňovala na negativní dopad výjimečného stavu, měl akční plán nastaven příliš ambiciózní agendu, která nevycházela z jasně definovaných priorit Komise. Dvůr zjistil, že některá opatření byla definována dosti nepřesně a bez jasných měřítek pro hodnocení pokroku a řada klíčových otázek, které byly ve zprávě o zemi nastoleny, však nebyla řešena přímo, zejména pak pokračování výjimečného stavu, úloha vojenských soudů a soudů pro státní bezpečnost a velmi rozšířené používání mučení. Účetní dvůr zjistil, že Komise byla ve své snaze prosadit oblast lidských práv a demokracie mezi prvotní body politické agendy v rámci jejích vztahů s Egyptem úspěšná. Program ENPI týkající se prosazování a ochrany lidských práv a občanské společnosti se zaměřil na zvyšování kapacity egyptských institucí i organizací občanské společnosti, a umožnit jim tak účelné provádění mezinárodních úmluv v této oblasti.
DT\944553CS.doc
3/8
PE516.723v01-00
CS
I přes úsilí vynaložené na udržení programu v chodu přinesl tento program doposud jen málo výsledků, jejichž udržitelnost je silně závislá na politickém vývoji v Egyptě. Provádění programu zatěžovala velká prodlení, která lze do značné míry přičítat nedostatečné snaze ze strany egyptských orgánů. I když podle záměru Komise měl být program způsobem, jak vyzdvihnout problematiku lidských práv, podle Účetního dvora nebyla v praxi Komise schopna jej použít jako prostředek rozvoje dialogu s egyptskými orgány na toto téma. Komise použila nástroj EIDHR k řešení některých velmi citlivých témat, například volebního procesu a boje proti mučení a špatnému zacházení. Zavedení tématického programu finančního nástroje pro rozvojovou spolupráci – nestátní subjekty v roce 2010 umožnilo Komisi zaměřit nástroj EIDHR na demokracii a politická práva. Pro tyto nástroje však bylo před povstáním k dispozici jen omezené financování, jež neodráží politický význam, který ESVČ a Komise přikládaly oblasti demokracie a lidských práv v akčním plánu. Finanční prostředky byly použity na vybudování kapacity organizací občanské společnosti, aby mohly v těchto oblastech jednat účinněji a poskytovaly pomoc obětem porušování lidských práv, přesto Komise dosud nezmapovala existující egyptské organizace občanské společnosti. Komise chtěla zaměřit dialog na lidská práva a demokracii. Nicméně egyptská strana se chtěla soustředit na otázky mezinárodní bezpečnosti v souladu se svou snahou o rozvoj strategického partnerství s EU. Podvýbor se mimoto zabýval otázkami politického charakteru: lidskými právy a demokracií – mezinárodními a regionálními otázkami, na něž egyptská strana dostatečným způsobem nenavázala formou konkrétních opatření a Komise před povstáním nespojila své kritické postoje k porušování lidských práv uvedené ve zprávách o pokroku s možností omezení nebo pozastavení pomoci EU. Účetní dvůr podotkl, že reforma řízení veřejných financí v Egyptě je pomalá a programy odvětvové rozpočtové podpory přispěly k reformám jen v omezené míře. Komise nevyužila své programy odvětvové rozpočtové podpory k řešení zásadních nedostatků v řízení veřejných financí, např. nebylo dosaženo pokroku v reformě externích auditů. Zatímco jsou programy rozpočtové podpory EU ve většině zemí obvykle doprovázeny technickou pomocí určenou na poradenství v oblasti reforem řízení veřejných financí, nebyla podle Účetního dvora taková technická pomoc v Egyptě příliš využívána, a navzdory vážným problémům Egypta v oblasti korupce přispěly programy odvětvové rozpočtové podpory k řešení tohoto problému pouze v omezené míře. Před tzv. arabským jarem v roce 2011 vysoká představitelka a Komise v červenci 2010 zahájily celkový přezkum EPS, který zahrnoval konzultace s členskými státy, partnerskými zeměmi a organizacemi občanské společnosti s cílem posoudit, jak by bylo možné zvýšit účelnost této politiky. Výsledkem tohoto přezkumu bylo zdůraznit podporu EU demokratické reformě a také návrh poskytnout zemím pobídky k postupu tímto směrem využitím metody „více za více“. Přezkum evropské politiky sousedství zdůrazňuje potřebu „pevné demokracie“ a upozorňuje nejen na význam voleb, ale i na význam nezávislosti soudců, odpovědnosti policie a armády
PE516.723v01-00
CS
4/8
DT\944553CS.doc
a na nutnost boje s korupcí. Přezkum klade menší důraz na dva aspekty „pevné demokracie“, které jsou v Egyptě obzvláště důležité: práva žen a práva menšin. Přezkum také zdůrazňuje důležitou úlohu občanské společnosti a navrhuje v této oblasti dvě nové iniciativy, a to nástroj pro občanskou společnost a Evropskou nadaci pro demokracii. Nicméně v době provádění auditu nástroj pro občanskou společnost teprve zahajoval svou činnost a Evropská nadace pro demokracii ještě nezačala poskytovat pomoc, jelikož v polovině roku 2012 byla stále ve fázi zřizování a měla obtíže se získáváním finančních prostředků. Podle Účetního dvora přezkum evropské politiky sousedství rovněž navrhuje plánované změny rozpočtové podpory. Potenciální přínosy nového přístupu však nebudou realizovány, pokud Komise při posuzování skutečného plnění kritérií způsobilosti nebude postupovat přísněji než před povstáním. Shrnutí odpovědí Komise a Evropské služby pro vnější činnost Komise/ESVČ vítají zvláštní zprávu o Egyptu, vyjadřují však politování nad negativním vyzněním mnoha nadpisů/podnadpisů ve zprávě, protože tyto nadpisy či podnadpisy ve skutečnosti neodrážejí připomínky Účetního dvora, které jsou mnohdy vyváženější, a dostatečně nezohledňují místní politické souvislosti a úsilí, které Komise/ESVČ v průběhu let vynaložily na navázání dialogu a spolupráce v náročné oblasti správy věcí veřejných, demokracie a lidských práv, včetně práv žen a menšin. Komise/ESVČ se domnívají, že za daných okolností byly schopny odpovídajícím způsobem řídit podporu EU a pokud možno zlepšit správu věcí veřejných v Egyptě. Komise a ESVČ jsou navíc toho názoru, že částky přidělené organizacím občanské společnosti jsou poměrně nízké ve srovnání s jinými typy pomoci, odpovídají však danému druhu cílových místních organizací a druhu činnosti. Z pohledu Komise/ESVČ analýza politické situace v období, jímž se tato zpráva zabývá, jasně ukazuje, že po událostech z ledna 2011 byl rozhodovací proces na vládní úrovni zpomalen, ne-li dokonce ochromen a objevila se zvýšená averze vůči občanské společnosti a obecněji vůči tématu lidských práv. V důsledku prodlužující se politické nestability a nedostatečné ochoty vlády bylo možné provést jen částečně úspěšný přezkum vládního portfolia. Výsledky vyžadují čas, zvláště v takto nemotivujícím a stále nepředvídatelném prostředí, přičemž rozhodnutí pokračovat v projektech v oblasti lidských práv a dát jim možnost na přepracování bylo bezesporu velmi dobře politicky motivované. Komise/ESVČ se narozdíl od Účetního dvora domnívají, že bylo dosaženo pokroku. Je to zřejmé například v neustálém vyvíjení tlaku na egyptské úřady, které vedlo ke zřízení podvýboru k projednávání otázek lidských práv a k vyhrazení 10 % dvoustranného rozpočtu na podporu projektů v oblasti lidských práv, řádné správy věcí veřejných a demokracie, včetně podpory práv dětí a práv žen, a to se skutečně významným pozitivním a měřitelným dopadem. DT\944553CS.doc
5/8
PE516.723v01-00
CS
Rozhodnutí Komise/ESVČ pokračovat v poskytování finanční pomoci i přes všechny nastalé obtíže má politickou povahu a mělo by být posuzování i v regionálním kontextu a s přihlédnutím ke klíčové strategické úloze Egypta. Toto rozhodnutí je navíc s souladu s rozhodnutími ostatních rozvojových partnerů, včetně členských států EU. Přezkum předznamenal nový politický směr zavedením konceptu zvýšené diferenciace a obnovením přístupu „více za více“. Tato politika bude dále posílena po přijetí nového nařízení o evropském nástroji sousedství. Podpora žen je na předním místě programu Komise z hlediska politiky i finanční pomoci; v této oblasti byla udělena řada grantů organizacím občanské společnosti. Po povstání byl zřízen nový mechanismus na podporu občanské společnosti. Je proto předčasné pokoušet se hodnotit, jako to učinil Účetní dvůr ve své zprávě, jeho výsledky a jeho přidanou hodnotu. Na základě nových pokynů k rozpočtové podpoře EU uplatňuje a bude uplatňovat podmíněnost v přesném slova smyslu. Před výplatou rozpočtové podpory se provádí důkladné posouzení obecných a zvláštních podmínek. Tranše jsou uvolňovány podle pokroku dosaženého při plnění dohodnutých ukazatelů reformy. Pokud nejsou ukazatele plněny, neprovádí se žádné platby. Doporučení zpravodaje k případnému zahrnutí do každoroční zprávy Komise k udělení absolutoria [Evropský parlament] 1. Vítá zvláštní zprávu Účetního dvora „Spolupráce EU s Egyptem v oblasti správy věcí veřejných“ a činí následující poznámky a doporučení: 2. Je odvážné posuzovat význam úsilí v oblasti lidských práv výlučně z finančního hlediska. V případě Egypta se podpora dodržování lidských práv za vlády bývalého prezidenta Mubaraka často nesetkávala s úspěchem. Otázka pokračování těchto snah a obhajoby s nimi spojených investic je politického rázu, a odpovídat na ni by neměl Evropský účetní dvůr, ale evropští zákonodárci. 3. Na rozdíl od negativního hodnocení EÚD týkajícího se výsledků prosazování lidských práv v Egyptě, zejména s ohledem na klíčovou otázku práv žen, organizace UN Women, finančně podporovaná EU, může předložit několik pozitivních příkladů účinného prosazování práv žen za vlády Mubaraka a následně i za vlády Mursího. Nejdůležitější je program, jehož cílem je, aby ženy měly své průkazy totožnosti, čímž by získaly přístup k řadě základních služeb a práv, např. ke zdravotní péči a soudnictví. Tyto pozitivní kroky byly započaty nebo podporovány programy financovanými z velké části Evropskou unií a jejími členskými státy. 4. Co se týká reforem řízení veřejných financí, vznikl podpůrný program pro boj proti korupci, legalizaci výnosů z trestné činnosti a podporu vymáhání majetku v Egyptě, který 4 miliony eur financovala EU, Francie a Rumunsko. Prováděcí fáze programu byla zahájena v červenci 2011 a potrvá do července 2014 s tím, že o jeho prodloužení PE516.723v01-00
CS
6/8
DT\944553CS.doc
bude rozhodovat EU jako hlavní dárce. Bylo důkladně vyškoleno 166 státních zástupců, pracovníků z oblasti vymáhání práva a finančního zpravodajství. Program byl pozitivně hodnocen v nezávislé monitorovací zprávě z prosince 2012. 5. Za vlády Mursího se vymáhání majetku stalo prioritou a bylo v této oblasti dosaženo významného pokroku: vymáhání majetku vyžaduje vysoce kvalitní soudnictví opírající se o mezinárodní standardy, a tím vede ke zlepšování postupů a finančního řízení. Egypt se stále umisťuje na spodních příčkách v indexu vnímání korupce, snahy učiněné v tomto směru však nevyšly naprázdno a pokrok je viditelný. Nedávno byl za pomoci EU dokončen návrh zákona na ochranu svědků, který je nyní připraven ke schválení, stejně jako další dva zákony, zákon o střetu zájmů a zákon o přístupu veřejnosti k dokumentům. 6. EU a Agentura spojených států amerických pro mezinárodní rozvoj (USAID) jsou dárcovskými koordinátory programů řízení veřejných financí v Egyptě. EU rovněž koordinuje spolupráci mezi Egyptem a členskými státy v oblasti vymáhání majetku. V celosvětovém měřítku byl zmrazen majetek v celkové výši 1,2 miliardy eur. 7. Na rozdíl od závěru zprávy EÚD uvádějícího, že pro odvětvovou rozpočtovou podporu nebyly nastaveny důležité kontrolní mechanismy, byla tato podpora rozdělena do tranší, přičemž každá tranše musí splňovat několik měřítek. Proto se v odvětvové rozpočtové podpoře pro zdravotní péči často stávalo, že tranše nebyly uvolněny, např. když nebyl zaveden důležitý zákon o zdravotním pojištění. V jiných programech byly tranše uvolněny pouze částečně. Tato metoda dalšího dělení programů podle příslušných zvláštních měřítek nevylučuje všechna možná rizika, jasně však dokládá podmíněnost a upřesňuje očekávané výsledky. 8. Monitorování programů prostřednictvím odvětvové rozpočtové podpory je důležité, stejně jako je důležité trvat na zlepšování odpovědnosti a transparentnosti v dialogu s egyptskými orgány v mezinárodním rámci veřejných výdajů a finanční odpovědnosti. Možnost pozastavení programů odvětvové rozpočtové podpory je užitečným a nezbytným nástrojem k dosažení tohoto cíle, přičemž programy, jejichž přímými příjemci jsou nejvíce strádající obyvatelé Egypta, by neměly být pozastaveny. 9. Organizace občanské společnosti v Egyptě vítají pokračování podpory EU, jelikož jej vnímají jako velkou investici, která přináší své výsledky v podobě přispění organizací občanské společnosti k uskutečnění tzv. arabského jara. Na druhé straně řada organizací občanské společnosti považuje politickou odpověď EU na porušování lidských práv v posledních letech za příliš slabou bez ohledu na politické složení vlády. Chybějící podmíněnost je vykládána jako nedostatek politické vůle. Závěr 1. Přestože je egyptský státní rozpočet málo transparentní, jsou struktury a postupy programů EU pro odvětvovou rozpočtovou podporu nastaveny tak, aby tuto slabou stránku dokázaly překonat, a používaná konkrétní a detailní měřítka tak popírají připomínku ze zprávy EÚD o nejasných výsledcích programů odvětvové rozpočtové podpory EU. DT\944553CS.doc
7/8
PE516.723v01-00
CS
2. Zpráva EÚD o spolupráci EU s Egyptem v oblasti správy věcí veřejných obsahuje řadu důležitých připomínek a je důležité, aby Účetní dvůr nehodnotil pouze kvalitu finančního řízení, ale aby rovněž zkoumal výkon, kterého bylo prostřednictvím evropských programů dosaženo. Zpráva nicméně přesahuje rámec odpovědnosti Účetního dvora, když předkládá politická stanoviska týkající se příslušnosti programů v oblasti lidských práv a správy věcí veřejných v těch partnerských zemích, kde místní orgány na této problematice spolupracují neochotně. 3. Evropský parlament bude muset více investovat do své politické odpovědnosti, aby mohl úzce monitorovat provádění politik nejen tohoto druhu; jedná se o zásadní politický úkol, který nelze přenechat Evropskému účetnímu dvoru.
PE516.723v01-00
CS
8/8
DT\944553CS.doc
