Vstupní vzdělávání pracovníků veřejné správy pro vysokoškolsky vzdělané pracovníky

Vstupní vzdělávání pracovníků veřejné správy pro vysokoškolsky vzdělané pracovníky

Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě CZ 9703 - 01- 01 - 03 - 02 - 026

Listopad 2000

Vstupní vzdělávání pracovníků veřejné správy bylo vytvořeno v rámci programu Phare CZ 9703–01–01–03–02–026 „Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě“. S použitím podkladů zahraniční a na základě diskusí českého projektového týmu jej zpracovali: Ing. Jaroslav Berka doc. Ing. Bojka Hamerníková, CSc. doc.Ing.Květa Kubátová, CSc. doc.JUDr. Ivan Malý, CSc. Ing.Jarmila Modrá doc. JUDr. Richard Pomahač, CSc. prof. PhDr. Martin Potůček, CSc. JUDr. Petr Pour, CSc. doc. PhDr. Lenka Rovná, CSc. prof. Ing. Luděk Urban, CSc. doc Ing. Václav Urbánek, CSc. Dr.Dipl.Ing. Jiří Zemánek

CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

2

OBSAH I. VÝCHODISKA.................................................................................................. 5 II. OSNOVA UNIVERZÁLNÍHO BLOKU VSTUPNÍHO VZDĚLÁVÁNÍ .......................................................................................................... 9 Úsek 1. Právo ............................................................................................................................................ 11 Název modulu: Název modulu: Název modulu: Název modulu: Název modulu: Název modulu:

Úvod do studia práva ...................................................................................................... 12 Tvorba právních předpisů a organizačních norem.................................................. 22 Základy ústavního práva a státovědy.......................................................................... 29 Základy správního práva ............................................................................................... 36 Základy hospodářského a finančního práva ............................................................. 48 Civilněprávní a trestněprávní odpovědnost ve veřejné správě ............................. 56

Úsek 2. Veřejná správa ................................................................................................................ 61 Název modulu: Název modulu:

Veřejná správa v ČR ....................................................................................................... 62 Veřejná politika - úvod do studia .................................................................................. 73

Úsek 3. Veřejná ekonomie a finance .......................................................................... 79 Název modulu: Název modulu: Název modulu:

Základy ekonomie veřejného sektoru ......................................................................... 80 Veřejné finance ................................................................................................................. 90 Místní rozpočty - tvorba, schvalování, kontrola ..................................................... 100

Úsek 4. Prostorová ekonomika - regionalistika ........................................ 111 Název modulu:

Prostorová ekonomika .................................................................................................. 112

Úsek 5. Evropská unie ................................................................................................................ 127 Název modulu: Název modulu: Název modulu: Název modulu: Název modulu:

Úvod do evropské problematiky ................................................................................. 128 Ekonomické faktory evropské integrace .................................................................. 137 Hlavní instituce EU ........................................................................................................ 153 Základy mezinárodního a evropského veřejného práva ...................................... 164 Strukturální a regionální politika Evropské unie ................................................. 169

Úsek 6. Ekologie ................................................................................................................................. 185 Název modulu:

Právo životního prostředí ............................................................................................. 186

Úsek 7. Komunikace a management ....................................................................... 187 Název modulu: Název modulu: Název modulu:

Základy komunikace ..................................................................................................... 188 Základy managementu ve veřejné správě ................................................................ 206 Organizace časového vytížení ...................................................................................... 223

Úsek 8. Etika ............................................................................................................................................ 241 Název modulu:

Etika veřejné služby ...................................................................................................... 241

Úsek 9. Informatika ......................................................................................................................... 256 CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

3

Název modulu: Název modulu:

Získání základní počítačové gramotnosti ................................................................. 257 Práce s Internetem ......................................................................................................... 259

Úsek 10. Zaměstnání ve veřejné správě ............................................................. 260 Název modulu: Název modulu: Název modulu:

Pracovněprávní vztahy ve veřejné správě................................................................ 261 Vzdělávání, rozvoj a výkonnost pracovníků ve veřejné správě .......................... 277 Odměňování pracovníků ve veřejné správě............................................................. 286

Úsek 11. Jazyková příprava ................................................................................................. 300 GLOSÁŘ ................................................................................................................ 301


4

I.

VÝCHODISKA

Podle návrhu koncepce přípravy pracovníků veřejné správy by měly být zpracovány programy pro „všechny vzdělávací úrovně“, které budou obsahovat základy z ekonomie, správního práva, etiky, politologie a který umožní zájemci o práci ve veřejné správě se v průběhu svého odborného vzdělávání připravit i pro práci na odborném úseku veřejné správy. Vzdělávací programy by mohli zaměstnanci absolvovat i v rámci vzdělávání ve veřejné správě. Rovněž se zde uvádí, že vstupní školení na různé úrovni absolvují všichni nově přijatí zaměstnanci. Školení bude obsahovat základní údaje o chodu úřadu, správních postupech, spisové službě, bezpečnosti práce, etice veřejné služby, problematice reformy veřejné správy apod. Diferenciace by měla být provedena podle úrovně a odborného zaměření předchozího vzdělání a podle odborného zařazení pracovníka a promítala by se např. do požadované úrovně znalostí o právní úpravě dané problematiky. Pestrost vzdělávacích úrovní, oborů, ale i praktických zkušeností, se kterými mohou do veřejné správy přicházet noví pracovníci, je příliš veliká na to, aby mohl existovat nějaký rigidní postup, umožňující mechanické přiřazování příslušné kategorie pracovníka do přesně specifikovaného a diferencovaného vstupního kurzu. Totéž platí i pro profesní pozice jednotlivých pracovníků, na které nastupují do veřejné správy. Přestože všichni pracovníci ve veřejné správě by měli být vybaveni vedle své primární odbornosti také určitým standardem obecně použitelných znalostí a dovedností („obecné minimum úředníka“), není nutné, aby všichni v rámci své přípravy absolvovali celé vstupní vzdělávání bez možnosti rychlejšího postupu v oblastech, které již ovládají v dostatečné míře. Navrhované principy Vstupní vzdělávání by mělo plnit tyto základní funkce: •

zorientovat nového pracovníka na konkrétním pracovišti, včetně naplnění formálních náležitostí vyplývajících z příslušných právních norem;

•

vybavit ho základním univerzálním přehledem (resp. prověřit jej);

•

umožnit mu orientaci v systému dalšího vzdělávání a nastartovat ho („Kontinuální vzdělávání je pro úředníka přirozené a nutné“); poskytnout mu zpětnou vazbu osobní silné a slabé stránky;

•

zahájit vlastní odbornou (vertikální) profilaci (její obsah musí být nepochybně definován rezortně, podle konkrétních potřeb - zkušenosti ukazují, že toto nebývá zásadním problémem);

•

umožnit pracovníkům plnou a rychlou integraci do pracovních kolektivů


5

Navrhovaná struktura a rozsah vstupního vzdělávání Program by měl být strukturován do 4 bloků: univerzální (horizontální složka), specializační (vertikální, rezortní složka), „lokálně orientační“ (povinnosti zaměstnavatele ze zákona a další), odborné stáže v jiných úřadech. Rozsah univerzálního bloku, absolvovaného v prezenční formě v celé šíři, by měl činit 160 hodin. Rozsah dalších bloků závisí na konkrétní potřebě z hlediska rezortu a pracoviště. Univerzální blok se skládá z tzv. úseků - tématických okruhů a modulů základních stavebních jednotek, které je možné skládat do libovolných kombinací, a tak tzv. "šít na míru" každému pracovníkovi potřebné penzum vzdělávání, které se bude skládat z modulů absolvovaných standardním způsobem (viz popis modulů v dalším textu) a z modulů, které mohou být uznány na základě standardního ukončení (zkoušky, seminární práce apod.) nebo procesem nostrifikace (podobně jako se na vysokých školách uznávají předměty vystudované na jiných univerzitách). Tento velmi pružný systém umožňuje redukovat rozsah standardně absolvovaného univerzálního bloku u jednotlivých pracovníků na méně než 160 hodin a zároveň umožňuje, aby si vybrané moduly zapsali do svého vzdělávacího programu i dosavadní pracovníci veřejné správy. Navrhovaný obsah jednotlivých bloků A. „Univerzální“ Blok doplňuje „základní úřednické znalosti a dovednosti“, které pracovník nezískal v předchozím vzdělávání či předchozí praxí. Univerzálním je nazýván proto, že nabízí tématické okruhy společné pro všechny pracovníky veřejné správy a jeho obsahové naplnění by měla být zabezpečena z úrovně centra. Patří sem následující oblasti: Právo a veřejná správa (veřejná politika, ústavní systém, vztah veřejné správy a občana), Základy ekonomických znalostí (veřejné finance, rozpočtování), Prostorová ekonomika, Evropská unie (organizace, funkce, strukturální politika), Etika veřejné služby, Informatizace, Komunikace, Ekologie, Zaměstnávání ve veřejné správě, Jazyková příprava. (podrobně v kapitole III). B. Specializační Blok musí být naplněn diferencovaně podle potřeb konkrétních rezortů a budoucího pracovního zařazení pracovníka. Konkrétně se bude jednat o orientaci v legislativě a jejím uplatňování v daném rezortu, absolvování ZOZ (školení v základních odborných způsobilostech I.stupně) tam, kde je povinné pro výkon určité funkce. Obsahově je tato složka zabezpečována jednotlivými rezorty. C. Lokálně orientační Základní seznámení s posláním, kompetencemi, organizačním schématem, statutem úřadu a s dalšími organizačními předpisy pro chod konkrétního úřadu, s administrativně správními postupy, informačními toky, spisovou službou, bezpečností práce, utajením… (toto je povinností obecně každého zaměstnavatele, vyplývající ze zákoníku práce) a s konkrétní prací, kterou bude pracovník vykonávat. Obsahově tuto CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

6

složku zabezpečuje konkrétní úřad. D. Odborné stáže Tento nepovinný blok bude naplněn individuálně s ohledem na předchozí praxi a budoucí pracovní zařazení (např. pracovníci ministerstev by měli vykonávat stáže v příslušných územních úřadech - finanční úřad, úřad práce a naopak). Každý z pracovníků by měl být v praxi obeznámen s prací v obecních (městských, magistrátních), na krajských i centrálních úřadech. Pro určité specializace budou též vhodným doplňkem zahraniční stáže ať již v odborně obdobném úřadě z jiné zemi či v úřadech Evropské komise. Cílová skupina Toto vstupní vzdělávání je určeno nově příchozím pracovníkům veřejné správy, kteří mají vysokoškolské vzdělání. Po přijetí „služebního zákona“ bude toto vzdělávání povinné pro všechny čekatele státní služby, ostatním pracovníkům může vzdělávání nařídit zaměstnavatel (v souladu s platnou úpravou zákoníku práce). V přechodném období, kdy ve veřejné správě pracují ti, kteří ještě neprošli standardním vstupním vzděláváním je vhodné tento program nabízet i stávajícím pracovníkům veřejné správy. Program je též nabízen k využití samosprávným orgánům. Struktura vstupního vzdělávání pro pracovníky se středoškolským vzděláním bude stejná, obsah se však bude lišit (v)

v univerzálním bloku - celkovým rozsahem, podílem jednotlivých úseků, náročností probíraného učiva a učební texty budou psány jednodušším jazykem. Rovněž tak základní a doporučená literatura bude podrobena revizi.

(vi)

ve specializačním bloku jsou zpracovávány vzdělávací moduly na základě stanovení odborných požadavků pro jednotlivá pracovní zařazení, k nimž jsou přiřazovány požadavky na stupeň dosaženého vzdělávání. Z toho jasně vyplyne, jaké specializační školení má pracovník absolvovat.

Způsob realizace vstupního vzdělávání Volba jednotlivých modulů a forma přípravy (nabízí se formy prezenčního studia, samostudium, předložení zpracované práce či pouze vykonání zkoušky) by vždy měla být dohodnuta mezi pracovníkem, jeho liniovým nadřízeným a personalistou. Tato dohoda by měla být formalizována v individuálním plánu rozvoje pracovníka a Volba jednotlivých modulů a forma přípravy (nabízí se formy prezenčního studia, samostudium, předložení zpracované práce či pouze vykonání zkoušky) by vždy měla být dohodnuta mezi pracovníkem, jeho liniovým nadřízeným a personalistou. Tato dohoda by měla být formalizována v individuálním plánu rozvoje pracovníka a po CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

7

uplynutí zkušebního období vyhodnocena. Samozřejmostí musí být průběžné hodnocení formou konzultací, kdy budou řešeny odchylky od původního plánu. Pracovníkovi musí být jasné, jaké výstupy (forma i obsah) budou na konci jeho zkušebního období požadovány - absolvování zkoušky z určitých znalostí, prokázání praktických dovedností, absolvování praktických stáží. Jednotlivé bloky budou zabezpečeny na rozličných úrovních: (vii)

Počítá se, že koordinací univerzálního bloku pro čekatele státní služby bude pověřen Institut veřejné správy ve spolupráci s personálními odděleními jednotlivých služebních úřadů a vzdělávacími institucemi, které budou zabezpečovat realizaci prezenční výuky, zadávat písemné práce, testy a připravovat vyhodnocení práce čekatelů pro komisi hodnotící výsledky přípravy čekatelů.

(viii)

Zvládnutí specializačního bloku prověří vzdělávací oddělení služebního úřadu či rezortní vzdělávací institut nebo jiné certifikační pracoviště pověřené úřadem.

(ix)

Lokálně orientační blok zabezpečí personální oddělení úřadu, ve spolupráci s liniovým nadřízeným nového pracovníka. Určí zodpovědného pracovníka (jednoho nebo více), který poskytne novému pracovníkovi potřebné informace a seznámí ho s jednotlivými pracovišti a pracovníky.

(x)

Zásadou přípravy odborné stáže je vždy stanovení jejích cílů, konkrétního programu i časového harmonogramu a osoby tutora v daném úřadě. Stáž bude zakončena vyhodnocením dosažení cílů ze strany pracovníka i tutora v písemné podobě pro potřeby „mateřského“ úřadu. Blok je navržen jako nepovinný, protože zřejmě ne vždy bude možné odpovídající stáž zajistit. Obsahově tuto složku zabezpečí liniový nadřízený pracovníka ve spolupráci s personalistou a po konzultaci s dotčeným pracovníkem.

O absolvování vstupního vzdělávání bude vypracován protokol, jehož kompletací bude pověřen personální úsek a úspěšné absolvování jednotlivých bloků potvrdí příslušní pracovníci, lektoři a zkušební komisaři.


8

II.

OSNOVA UNIVERZÁLNÍHO BLOKU VSTUPNÍHO VZDĚLÁVÁNÍ

Úsek 1 UV 11 UV 12 UV 13 UV 14 UV 15 UV 16

Právo Úvod do studia práva Tvorba právních předpisů a organizačních norem Základy ústavního práva a státovědy Základy správního práva Základy hospodářského a finančního práva Civilněprávní a trestněprávní odpovědnost ve veřejné správě

Úsek 2 UV 21 UV 22

Veřejná správa Veřejná správa v ČR Veřejná politika - úvod do studia

8 hodin 8 hodin

Úsek 3 UV 31 UV 32 UV 33

Veřejná ekonomie a finance Základy ekonomie veřejného sektoru Veřejné finance Místní rozpočty

8 hodin 8 hodin 8 hodin

Úsek 4 UV 41

Prostorová ekonomika Prostorová ekonomika

8 hodin

Úsek 5 UV 51 UV 52 UV 53 UV 54 UV 55

Evropská unie Úvod do evropské problematiky Ekonomické faktory evropské integrace Hlavní instituce EU Základy mezinárodního a evropského práva Strukturální politika

4 hodiny 4 hodiny 4 hodiny 4 hodiny 4 hodiny

Úsek 6 UV 61

Ekologie Právo životního prostředí

4 hodiny

Úsek 7 UV 71 UV 72

Komunikace a management Základy komunikace Základy managementu ve veřejné správě

8 hodin 8 hodin

UV 73

Organizace časového vytížení

4 hodiny

Úsek 8 UV 81

Etika Etika veřejné služby

8 hodin


8 hodin 4 hodiny 4 hodiny 8 hodin 8 hodin 8 hodin

9

Úsek 9 UV 91 UV 92

Informatika Získání základní počítačové gramotnosti Práce s Internetem

Úsek 10 UV 101 UV 102

Zaměstnávání ve veřejné správě Pracovněprávní vztahy ve veřejné správě Vzdělávání, rozvoj a výkonnost pracovníků ve veřejné správě Odměňování pracovníků ve veřejné správě

UV 103

4 hodiny 4 hodiny 4 hodiny 4 hodiny 4 hodiny

Úsek 11 Jazyková příprava Časová dotace není zahrnuta do 160 hodin a je závislá na stupni znalosti pracovníka.


10

III.

OBSAH UNIVERZÁLNÍHO BLOKU VSTUPNÍHO VZDĚLÁVÁNÍ PODLE TÉMAT

Úsek 1. Právo Cíl:

Absolventi by měli rozumět roli práva jako systému norem, orientovat se v pramenech práva a umět v nich vyhledávat, být schopni analyzovat základní prvky konkrétních právních vztahů (subjekt, objekt, předmět), pracovat základním způsobem s právními normami, ovládat strukturu právního řádu, chápat vztah mezi normativními a individuálními právními akty, hmotným a procesním právem, uvědomovat si složitost tvorby práva. Rovněž by měli být seznámeni se základy soukromého a veřejného práva.


11

Název modulu: Kód modulu: Cíle modulu:

Úvod do studia práva UV 11 Seznámit pracovníky veřejné správy se základem právní propedeutiky. Pro neprávníky je znalost této problematiky podmínkou pro porozumění obsahu rozšiřujících a inovačních právních modulů Obsah modulu: Obecný pojem práva a základní pojmy právní propedeutiky. Prameny práva a právní informatika. Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů, demonstrace systému LEGSYS Klíčová slova: Objektivní a subjektivní právo, právní kontrola, právní odpovědnost, systematika právních odvětví, vnitrostátní, „nadnárodní“ a mezinárodní právo, velké právní systémy, prameny práva, právní informatika Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Obecný pojem práva Právo není jen součást vnější reality, ale týká se zároveň osobně každého člena společnosti. Právo je druhem zrcadla, v němž spatřujeme společnost i sebe sama. Obecná definice práva - jakou podává např. Velký sociologický slovník (Univerzita Karlova, Praha 1996, str. 832) - upozorňuje na dvě základní a navzájem složitě propojená pojetí: za prvé se právem rozumí soubor norem, za druhé pak uvažujeme o souboru faktů. Omezíme-li své studium na právo jako na normativní systém jako takový, zjišťujeme, jaký je význam právních norem a jaké právní účinky vyvolává porušení těchto norem. Pojetí práva jako faktu lze diferencovat podle toho, zda se soustředíme více na objektivní stránku - na právní chování, nebo na subjektivní stránku - na právní prožitky. V obou případech jsou však tato fakta z hlediska studia primárními: právo poznáváme jako životní skutečnost, nikoli jako apriorní normativní danost, kterou lze vyčíst z předpisů či z učených právnických knih. Pracovníci veřejné správy (profesionální úředníci) jako zájemci o studium práva Obvykle lze rozlišit dvě skupiny profesionálních zájemců o studium práva zájemce nespecializované a specializované. Zodpovězme na otázku, do které skupiny lze zařadit profesionální úředníky. Veřejná správa je systémově svázána s právem. Tradičně (v pojmech minulého století) je tento vztah vymezován tak, že veřejná správa má nezastupitelné místo v legislativním procesu a že individualizovaná rozhodnutí vydávaná správními orgány musejí splňovat přísné požadavky, kladené na akty aplikace práva. V současnosti je tento systémový vztah ještě komplikovanější. V souvislosti s pronikáním principů otevřenosti a transparentnosti veřejné správy se očekává, že úředníci budou schopni vyjádřit se kultivovaně i k právním aspektům různorodých problémů na veřejnosti, například ve sdělovacích prostředcích či v CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

12

souvislosti s různými občanskými aktivitami. Přitom musejí osvědčit nejenom znalost obsahu jednotlivých ustanovení právních předpisů, ale i schopnost vyjádřit základní vlastní právní názor a pokusit se obhájit oficiální právní pozici svého úřadu. To vše jsou dobré důvody pro závěr, že velká část pracovníků veřejné správy tvoří důležitou cílovou skupinu studentů práva, a to studentů celoživotních, máme-li na mysli perspektivu jejich celoživotní profesní kariéry. Z hlediska výše uvedeného rozlišení tří velkých skupin zájemců o studium práva, patří tito pracovníci veřejné správy mezi profesionální nespecializované zájemce, i když se samozřejmě nevylučuje jejich zájem o studium práva pro účely poznání vlastního právního postavení ve společnosti, anebo proto, aby vedle profesionálního statusu úředníka získali i status právníka. K posledně řečenému je třeba připojit vysvětlení. V minulosti byl v některých zemích profesionální status úředníka a status právníka téměř totožný, a to natolik, nakolik se výkon veřejné správy omezoval na tvorbu, interpretaci a aplikaci předpisů (koncepce tzv. pravidelné veřejné správy). Při reformě veřejné správy v našich podmínkách se občas ozývají hlasy, volající po návratu k tomuto stavu. To však patrně není reálný požadavek. V organizačních jednotkách veřejné správy lze zajisté vytvářet útvary právní služby se specializovanými funkcemi, jako celek bude však veřejná správa vzhledem k velmi širokému spektru svých úkolů vykonávána úředníky nespecializovanými ani v oboru správního práva, natož v ostatních právních oborech. Pracovníci veřejné správy se ztěží mohou v současných podmínkách chovat jako držitelé monopolu na autentickou znalost právních norem a právních faktů, v jejichž rámci funguje úřad či agentura, v níž pracují. Princip otevřenosti a transparentnosti veřejné správy vede mimo jiné k tomu, aby jejich právní znalosti mohly být téměř rutinně a každodenně konfrontovány se znalostmi právníků zastupujících účastníky správního řízení i další skupiny zájemců o fungování veřejné správy. Dále je třeba vzít v úvahu i to, že se dlouhodobě zvyšuje podíl osob a orgánů, působících vně systému veřejné správy, na právní kontrole veřejné správy. Jak se seznamovat s právem Pro nespecializované profesionální zájemce o studium práva jsou právní znalosti komplementárními poznatky ve vztahu k jejich vlastní specializaci. Úkolem veřejné správy není garantovat spravedlnost, ale na základě a v mezích práva vytvářet a provádět to, co je předmětem veřejné politiky a co lze uskutečnit formami a prostředky správních činností. K úřednické profesi ve výše uvedeném ohledu patří především schopnost • znát obsah základních právních a právnických pojmů na té úrovni, jež umožňuje bez vážných problémů komunikovat o otázkách, které jsou předmětem veřejné politiky a správy, jak se specializovanými profesionály právníky, tak s veřejností, • schopnost vyhledat právní pramen či pramen poznání práva v situacích, kdy je třeba ověřit, že tvorba a provádění veřejné politiky je v souladu s právem.


13

Hovoříme-li o právních pojmech, máme na mysli pojmy spojené s jazykem práva, zatímco právnické pojmy jsou spojeny s jazykem právníků. Je třeba poznamenat, že jurisprudence (právnictví jako instituce a jako soubor poznatků a metod vedoucích k hlubšímu pochopení práva) se musí dlouhodobě vyrovnávat s problémy permanentních (trvalých a nepřetržitých) změn v právním systému. Jazyk právníků je v této souvislosti především nástrojem k popisu toho, co se v procesu permanentních změn právního systému mění jen pomalu, respektive toho, co se alespoň z pohledu jedné právnické generace prakticky téměř vůbec nemění. Nespecializovaní profesionální zájemci o studium práva jsou vcelku přirozeně vedeni snahou ovládnout právní pojmy (a jazyk práva), zatímco starost o znalost právnických pojmů rádi přenechávají právníkům. V zemích s rozvinutým a ustáleným právním systémem je možné tuto tendenci vřele pochválit a doporučit. Naopak tam, kde - jako v Česku - právě probíhá dynamická fáze právní reformy (které může, ale také nemusí vést nutně ke změnám právního systému), je dosti obtížné fixovat všechny základní pojmy jen jako pojmy jazyka práva, a to právě proto, že se právní systém jako takový nachází v nestabilním stavu. Identifikace pojmů společných pro studium jednotlivých právních problémů je výběrovou úlohou, jejíž jedno řešení - které můžeme nazvat z hlediska rozsahu řešením minimálním - předkládá tento učební text. Naproti tomu tento učební text neusiluje o to, aby v celistvosti reprodukoval obsah právní pramenů. Schopnost vyhledat a přečíst právní pramen či pramen poznání práva chápeme jako praktickou dovednost, která má již v současnosti u nás dobrou podporu v aplikovaných prostředcích právní informatiky. Přehled základních pojmů, společných pro studium jednotlivých právních problémů Objektivní a subjektivní právo Objektivní právo je soubor právních norem platných v určitém státě či ve společenství států a jim naroveň postavených subjektů. Objektivní právo je tedy sociální normativní systém, nazývaný rovněž právním řádem. Již staří Římané (a tento obrat můžeme v právní nauce používat velmi často, protože antické římské právo stojí u kolébky moderního práva) odlišovali právo od dalších normativních řádů - od náboženství (ius versus fas), - od morálky (ius versus mos), - od obyčejů (ius versus consuetudo) a - od bezpráví (ius versus iniuria). Subjektivní právo znamená oprávnění chovat se určitým způsobem. Pokud je využita možnost domáhat se právní ochrany subjektivního práva, hovoří se obvykle o tom, že určitá osoba uplatňuje svůj nárok. Problémy spočívají v tom, že různé subjekty mívají různé představy o svých subjektivních právech, anebo že určitá osoba má takovou představu o svém subjektivním právu, která se neshoduje s tím, co obsahuje objektivní právo. Právní kontrola a právní odpovědnost Kontrola je cizí slovo, které má poněkud odlišný historický význam v kontinentální Evropě a v angloamerickém světě. V kontinentální Evropě CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

14

označovalo slovo contrôle, resp. Kontrolle původně dvojitý svitek papíru (dvě role), dvojí seznam položek, které by se měly navzájem shodovat. Kontrola je tedy v přeneseném významu porovnávání role kontrolované s rolí kontrolní. Naproti tomu v angloamerickém užití je kontrola v prvé řadě ovládáním. Kdo kontroluje, ten řídí a popřípadě rovněž rozkazuje. Kontrola v užším slova smyslu je pojmem vyhrazovaným pro specializovanou správní činnost, tedy pro kontrolu vykonávanou odborníky kontrolory, kteří jsou obeznámeni s ideálními cíli, prostředky a pravidly, tedy s vzorem, jímž je možné reálné chování změřit a analyzovat. Dozor je naproti tomu obecnou formou správní činnosti, v níž porovnávání a vyhodnocování přechází v ovlivňování spravovaných subjektů. Právní kontrola je v souvislosti s obecným významem pojmu sociální kontroly chápána jako regulativní mechanismus, v němž jsou definovány vzory žádoucího chování i vzory eventuálních sankcí, které mohou být použity při zjištění odchylek a deviací. Zvláště správní právo má ctižádost využívat velmi širokou škálu prostředků k přezkoumávání chování těch subjektů, vůči nimž je uplatňována administrativní metoda regulace, včetně přezkoumávání správních činností jako takových. Mnohem ostřejší význam než právní kontrola má pojem právní odpovědnosti. Jak praví okřídlená Aristotelova věta, v právu jde za prvé o to, aby se s rovnými zacházelo stejně, a za druhé o to, aby každý dostal právě to, co si zaslouží. Jestliže v této větě nalezneme za prvé velmi obecnou představu o fungování právní kontroly, za druhé se zde hovoří i o právní odpovědnosti. Právní odpovědnost je formou subjektivní povinnosti. Nechová-li se právní subjekt odpovědně, vzniká tomuto subjektu odpovědnostní povinnost a je vůči němu možné, jsou-li splněny právem určené podmínky, uplatnit donucovací prostředky garantované veřejnou mocí. Soukromé a veřejné právo Podle účelu a metody právní regulace je rozlišováno právo soukromé na straně jedné a právo veřejné na straně druhé. Již staří Římané ostatně věděli, že je rozdíl mezi regulací, jež chrání práva a stanoví povinnosti tak, aby to bylo co nejvíce k prospěchu jednotlivým stranám právního vztahu (a to bylo právo soukromé - ius privatum), a mezi regulací nutnou k dosažení „obecného blaha“ (a to bylo právo veřejné - ius publicum). Soukromé právo je v principu založeno na dispoziční, zejména smluvní, volnosti účastníků právního vztahu a je ovládáno ekvivalencí či reciprocitou práv a povinností. Veřejné právo naproti tomu nelze zásadně měnit soukromou dohodou stran (ius publicum privatorum pactis mutari non potest). Veřejné právo je postaveno na základě přesvědčení, že od soukromých osob se právně liší potentior persona, tedy subjekt odpovědný za to, aby byl právem chráněn veřejný zájem. Hmotné a procesní právo Podle vnitřní funkce v právním řádu se rozlišuje hmotné (materiální, substancionální) právo a procesní právo. Již staří Římané učili právo tak, že CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

15

nejprve vyložili pravidla, jimiž se řídilo právo osob, věcí a závazků, aby na tento hmotněprávní základ navázali výkladem o žalobách, tedy v podstatě o tom, jakou právní procedurou je možné hmotněprávní pravidla uskutečnit v konkrétním sporu. Hmotněprávní normy vymezují substanciální (podstatná) práva a povinnosti, zatímco procesněprávní normy formalizují postup, jímž mají být podstatná práva a povinnosti uplatňována a vymáhána. Systematika právních odvětví

S přihlédnutím k historickému vývoji lze hovořit o třech základních právních odvětvích. Jedná se o trestní právo (specialisté v tomto odvětví se nazývají kriminalisté), občanské právo (specialisté v tomto odvětví se nazývají civilisté), správní právo (specialisté v tomto odvětví se nazývají administrativisté). Trestní právo je patrně historicky nejstarším z uvedených odvětví. Již od nejstarších dob tvoří nejdůležitější součásti trestněprávní úpravy zločin (delikt sankcionovaný veřejnou mocí, trestný čin), trest (sankce ukládaná za spáchaný zločin) a trestní proces (procedury vedoucí k zjištění viny a k rozhodnutí o trestu). Občanské právo je odvětvím, které se v duchu římskoprávní tradice zabývá především právem osob (subjektivita a status fyzických a právnických osob, ochrana osobnosti), majetkovým právem (vlastnictví, smluvní právo, náhrada škody), žalobním právem (uplatnění a vykonání práv a povinností soudní cestou). Správní právo je v tomto sousedství nejmladším odvětvím, jež upravuje právní postavení úřadů a úředníků (organizace veřejné správy a státní služba), formy správních činností (nařizování, správní akty a dohody, rozhodování, dozor, donucení), kontrolní a odpovědností systém (správní soudnictví, mimosoudní typy kontroly, veřejnoprávní odpovědnost). Trestní, občanské i správní právo mají podrobně rozpracovanou obecnou část své nauky a mohou tak sloužit i ostatním odvětvím práva. Z obecné části trestního práva například čerpá administravistika v části týkající se správního trestání a určité poznatky jsou důležité i pro některé prvky civilní a veřejné odpovědnosti. Občanské právo plní funkci obecného práva i řadu dalších právních oborů a odvětví, zejména pro obchodní právo, pracovní právo, rodinné právo, soukromé právo se zahraničním prvkem (mezinárodní právo soukromé).


16

Rovněž tak správní právo je základem pro řadu dalších speciálních odvětví (z nichž opět mnohá vytvářejí další pododvětví), zvláště pro finanční právo, hospodářské právo, komunální právo, sociální právo, stavební právo, právo životního prostředí. Mimo uvedenou systematizaci stojí jednak ústavní právo, jednak tzv. smíšená („ad hoc“) právní odvětví. Ústavní právo upravuje jednak politické zřízení, organizaci veřejné moci ve státě a právní procedury uskutečňování této moci, jednak základní oprávnění, svobody a povinnosti občanů i jiných osob. Ústavní právo (specialisty v tomto oboru jsou jednak konstitucionalisté, jednak státovědci) je v mnoha ohledech výchozím právním odvětvím, předurčujícím podobu všech ostatních odvětví. Na druhé straně se jedná o nejpolitičtější právní odvětví a o disciplínu, která přesahuje od právní k politické vědě. Smíšená („ad hoc“) odvětví vznikají jako deriváty a kombinace různých odvětví a pododvětví a nemívají dlouhou životnost, protože se časem buďto vřadí jako nová odvětví do systému práva, anebo jsou naopak sama jiným odvětvím pohlcena. Současným příkladem smíšeného odvětví může být právo ochrany spotřebitele, medicínské právo, či dopravní právo. Teritorialita v. personalita právního řádu; vnitrostátní („národní“), „nadnárodní“ a mezinárodní právo Podle toho, zda se určitý právní řád vztahuje buďto na všechny osoby nacházející se na určitém území, anebo na určitou skupinu osob, ať už se nachází kdekoli, bývá rozlišován princip teritoriality práva a princip personality práva. Právní řád moderních („národních“) států je koncipován s vyloučením principu personality, osoby se tedy nemohou stěhovat ze státu do státu a nosit si přitom své právo s sebou. S pozůstatky principu personality se setkáváme v případě imunit a několika dalších výsad určitých osob. Vnitrostátní („národní“) právo jako teritoriálně určený právní řád jednotlivých moderních států tvoří vzhledem k stavu celkového právního vývoje nejrozsáhlejší kvantitativní součást korpusu (tělesa) recentního (soudobého) práva. „Nadnárodní“ (nadstátní) právo vzniká jako projev tzv. legislativního a jurisdikčního federalismu v regionech zahrnující větší počet států, které usilují o politickou a hospodářskou integraci: příkladem nadnárodního práva je právo Evropských společenství a právo Evropské unie. Mezinárodní právo je právním řádem, který vznikl jako řád upravující vztahy mezi svrchovanými státy a vztahy těchto států k mezinárodním organizacím. Definici mezinárodního práva lze ovšem upravit i tak, že se tento právní řád týká vztahů překračujících rozměr vnitrostátních právních vztahů. (V tomto smyslu lze použít i výše uvedený příklad práva ES, jenž ukazuje, že jde o právní řád, který se začal vyvíjet v rámci mezinárodního práva a který se oddělil až poté, kdy mu již systémové vlastnosti mezinárodního práva nedostačovaly.) Konečně v některých


17

svých částech má moderní mezinárodní právo i charakter univerzálního řádu, který působí jak na státy, tak na ostatní subjekty - typicky v rámci ochrany lidských práv. Unifikace a globalizace práva; velké právní systémy V duchu hesla Lex multiplex, sed ius unum (zákonů platí mnoho, ale právo je jediné) byla - zejména v systému soukromého práva - připravena řada projektů ke sjednocení právního řádu. Tyto projekty často směřovaly k vypracování unifikačních mezinárodních smluv. Státy, které přistoupily k těmto smlouvám, uznaly potřebu unifikace úpravy právních vztahů. Pojem globalizace práva má poněkud jiný význam. Vychází se z předpokladu, že silné právní systémy ovlivňují své okolí. Síla vlivu cizího práva nemusí záviset na tom, zda je toto právo internacionalizováno (zda je například vtaženo do systému mezinárodního práva a zda je jeho uplatnění vázáno jako projev unifikace úpravy právních vztahů na souhlas dotčeného státu). Globalizační procesy v recentním právu urychlují proces akulturace práva (prolínání prvků různých právních systémů v duchu utváření univerzální právní kultury). Komparativní právní historie a geografie studuje tzv. velké právní systémy a jejich vliv na systémy malé a na vytváření systémů smíšených. Pohled na velké světové právní systémy, který je pohledem do značné míry evropocentrickým, reflektuje skutečnost, že již zhruba před dvěma tisíciletími existoval ve Středomoří, v jižní Evropě a zčásti též v západní Evropě velmi vyspělý systém antického římského práva (ius civile, ius gentium, ius preatorium). Ve vztahu k římskému právu se v tisíciletém historickém vývoji profiloval proud jurisprudence, který podstatně ovlivnil další vývoj právní kultury jak v Evropě, tak v Americe a ve dvacátém století prakticky po celém světě. V osmnáctém a devatenáctém století, v období kodifikací a rekodifikací občanského a trestního práva vznikl recentní kontinentální právní systém, pro nějž jsou charakteristické tyto znaky: objektivní právo je soustředěno v systematických souborech, v právních kodexech, soudce právo toliko nalézá (dicit ius inter partes), rozhoduje-li například spor, vyhledává příslušné právní normy, vyloží, co praví pro daný případ psané právo, a zahrne skutková zjištění vztahující se k tomuto případu do nalezené normy. Kontinentální systém občanského a trestního práva má svou variantu francouzskou (založenou na pěti napoleonských kodexech z počátku 19. století, z nichž trestní byl nedávno nahrazen novou kodifikací), rakouskou (vznikající souběžně a v určité konkurenci vůči francouzskému řešení a jež se stala i východiskem moderního českého práva), německou (jež je ve své civilistické části, přijaté nejpozději ze všech uváděných variant, až na přelomu 19. a 20. století, výsledkem kompromisu mezi školou stoupenců moderní interpretace římského práva (usus modernus pandectarum) a historickoprávní školou) a jí blízkou variantou švýcarskou, skandinávskou (jež dlouho sledovala německý vývoj, avšak zároveň rozvolňovala výše uvedenou charakteristiku a otevírala se i vůči vlivu anglickému právu).


18

Poněkud jinou cestou se vyvíjelo právo, odvíjející se z anglické tradice common law. V tomto systému: právo vtělené do předpisů (statute law) má charakteristicky nižší stupeň systematizace a kodifikace, soudce vyššího soudu může vytvořit novou součást objektivního práva, narazí-li na případ, o němž usoudí, že jej lze odlišit od třídy podobných již rozsouzených případů (rozhodování podle podobnosti, a similibus ad similia), soudní rozhodnutí jakožto nová součást objektivního práva může mít precedenční povahu, což znamená, že se stává abstraktním vzorem rozhodnutí, pod nějž budou podřazovány další podobné konkrétní případy, a že soud, který je vydal, jakož i nižší soudy, budou napříště muset respektovat takto vytvořený právní názor. Prameny práva Právníci jsou si dobře vědomi skutečnosti, že norma, fungující v konkrétní právní situaci, se může de facto (co do zjistitelné skutečnosti) i de iure (co do zjistitelného právního stavu) lišit od pravidla, které lze zrekonstruovat na základě relevantního předpisu nebo jiného formálního pramene práva či v rozhodné právní skutečnosti. Jurisprudence se proto snaží na základě předpokladu konečnosti právního řádu diferencovat mezi prameny práva a prameny poznání práva. Tento triviální, ale ne vždy pochopený poznatek nás upozorňuje, že ne vždy jsou prameny práva a prameny poznání práva totožné, zrovna tak jako není totožné právo jako soubor norem a právo jako soubor faktů, popřípadě právo objektivní a právo subjektivní. Nalezení příslušného formálního pramene práva a jeho přiřazení k uvažovanému právnímu pravidlu je jednou ze základních podmínek proto, abychom uměli správně odpovědět na otázku, co v dané situaci platí jako právo quid iuris ? Formálním právním pramenem nazýváme normu, vyjádřenou v té právní formě, kterou právní řád pro pramen práva předvídá. Pro zjednodušení úkolu dále uvažujme především o formálních pramenech vnitrostátního práva v podmínkách, kdy Česká republika dosud neuznává obecnou možnost přímé inkorporace (vtělení) norem obsažených v právu ES/EU a v mezinárodních smlouvách do vnitrostátního právního řádu. Český právní řád je převážně psaným (předpisovým) právním řádem a systém jeho formálních pramenů je hierarchicky uspořádán. Psané právo je obsaženo v zásadě buďto v předpisech (jednostranná legislativní opatření), nebo v normativních smlouvách. Nejvyšší právní sílu mají normy obsažené ve vnitrostátních předpisech, které jsou součástí ústavního pořádku. Ústavní pořádek České republiky tvoří Ústava České republiky, Listina základních práv a svobod, ústavní zákony přijaté podle této Ústavy a ústavní zákony Národního shromáždění Československé republiky, Federálního shromáždění Československé socialistické republiky a České národní rady upravující státní hranice České republiky a ústavní zákony České národní rady přijaté po 6. červnu 1992. Nejvyšší právní sílu mají a na úroveň norem ústavních zákonů jsou postaveny i normy obsažené ve smlouvách, pokud jde o ratifikované a vyhlášené CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

19

mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách, jimiž je Česká republika vázána. Velmi významných pramenem práva je zákon. Běžný zákon má nižší právní sílu nežli ústavní zákon. Formální definice zákona říká, že jde o akt Parlamentu, který byl přijat ústavně předepsanou procedurou. Pro naši veřejnou správu platí, že může být legálně vykonávána jen na základě určitého zákona. Povinnosti mohou být při výkonu veřejné správy ukládány cestou nařizovací vládní či správní pravomoci pouze tehdy, pokud k tomu zákon veřejnou správu výslovně zmocňuje a pokud nepřekročí rozsah takto stanovených povinností meze, které zákon pro výkon státní správy v konkrétní oblasti předvídá, a to vše navíc za předpokladu, že nebudou dotčena základní, ústavně zaručená práva. Reservatio legis (výhrada zákona) znamená v přísném smyslu to, že jsou kromě obecného požadavku výkonu veřejné správy na zákonném základě - určité právní vztahy a procedury vyhrazeny k úpravě výlučně formou zákona. V této souvislosti obvykle nečiní potíže zjistit, že platí výhrada zákona, jestliže je to výslovně zformulováno v některém z jiných zákonů Předpisy, které jsou součástí ústavního pořádku, a ostatní běžné zákony nazýváme souhrnně primárními předpisy (primární legislativou). Všechny ostatní obecně závazné předpisy jsou předpisy podzákonnými a označují se proto sekundárními předpisy (sekundární legislativou). Ústava přímo opravňuje vládu vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti při výkonu samosprávné kompetence vydávat obecně závazné vyhlášky. Ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou při výkonu státní správy na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy (zpravidla nařízení nebo vyhlášky) jen tehdy, jsouli k tomu zákonem výslovně zmocněny. Nepodaří-li doložit, že uvažovaná norma je obsažena ve výše uvedených formálních pramenech práva, půjde zpravidla o jednu ze dvou základních situací: 1. uvažované ustanovení není obecně závaznou normou, protože vzniklo jen na základě interní normotvorby (pravidlo obsažené pouze ve vnitřním předpise nebo vytvářeném správní praxí, která nemá povahu formálního pramene práva) nebo 2. uvažované pravidlo je obecně závaznou normou, ale je spojeno s jinými formálními prameny práva než s předpisy, například s tzv. soudcovským právem či s obecnými právními zásadami. Právní informatika Vyhledávání a přiřazování formálních pramenů práva k uvažovaným pravidlům a zejména vyhledávání textů norem je úkol, který je jen obtížně zvládnutelný klasickými metodami, jakými je přímé vyhledávání ve sbírkách předpisů a judikatury (soudních rozhodnutí), či v nejrůznějších příručkách a rejstřících. Právní informatika - alespoň ve své běžné uživatelské implementaci - v málokterém státě zpřístupňuje databáze, které by v dlouhodobé časové řadě zpřístupňovaly texty všech relevantních právních dokumentů a umožňovaly spolehlivě rekonstruovat normy alespoň na bázi formálních právních pramenů. V CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

20

České republice byl navíc - bohužel - po krátkém rozběhu projekt centrálního systému právních informací zastaven. Spolehlivá informační databáze o veškeré legislativě platné na území našeho státu od roku 1918 je vyvíjena pod označením CS LEGSYS v Ústavu státu a práva AV ČR (O teoretických i praktických problémech s tím spojených pojednává publikace autorské trojice Kořenský-Cvrček-Novák, Juristická a lingvistická analýza právních textů, Academia, Praha 1999). Komerčně využívaný produkt - LEGSYS®GALAXY obsahuje v současnosti zhruba 15 tisíc právních dokumentů v plném textu a 50 tisíc položek rejstříkové databáze. V systému LEGSYS je možné pracovat především nad bází základních předpisů přejatých do českého právního řádu ze starého rakouského práva od přelomu 18. a 19. století, nad kompletní Sbírkou zákonů od roku 1918 (vyjma období protektorátu) a nad sbírkami judikatury ústavní, civilní, správní od 50. let až do současnosti. Legislativní opatření publikovaná v resortních sbírkách nejsou zařazována v dlouhodobé řadě, nepochybně vzhledem k jejich menšímu právnímu významu a krátké životnosti. Informace o předpisech lze vyhledávat s řadou návazností - předpisy rušené a rušící, měněné a měnící, nadřazené a prováděcí, s možností generovat jak aktuální, tak historická znění k libovolnému datu ve sledované historické řadě. Předpisy i judikáty jsou zatříděny podle právní formy, autora, věcného zařazení i podle dalších kritérií. Texty předpisů i judikáty jsou navzájem provázány, a to nejenom na úrovni celých dokumentů, ale i na úrovni jednotlivých ustanovení. V celé databázi lze prohledávat právní texty pomocí volně formulovaných slov či sousloví, vyjadřujících dle názoru zadavatele pojmy právního či právnického jazyka. Kontrolní otázky 1. Právo jako sociální systém - společenská hodnota práva, právní kultura, dynamika právní změny, právní vědomí, hodnocení a efektivnost práva, právo a problém spravedlnosti. 2. Právní kontrola a odpovědnost - struktura právních vztahů, subjekty a obsah právních vztahů, vymahatelnost práva 3. Systém pramenů práva 4. Právní informatika - právní dokumenty a informace, automatizované právní systémy Doporučená literatura 1. V. Knapp: Teorie práva, C. H. Beck, Praha 1995 2. J. Kořenský - F. Cvrček - F. Novák: Juristická a lingvistická analýza právních textů, Academia, Praha 1999


21


Tvorba právních předpisů a organizačních norem UV 12 Seznámit pracovníky veřejné správy se zásadami tvorby obecně závazných právních předpisů a organizačních norem, s legislativní procedurou a se základy legislativní techniky Obsah modulu: Ústavní základy normotvorby. Zákonodárný proces. Legislativní pravidla vlády. Předpisy územních samosprávných celků. Statutární předpisy. Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů, praktický příklad Klíčová slova: Ústavnost a zákonnost zákonodárství, zákonodárný proces, legislativní pravidla, legislativní technika, vyhlášky a nařízení obcí a krajů, statutární a vnitřní (organizační) předpisy Časový rozsah: 4 hodiny Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Ústavnost a zákonnost zákonodárství Pokud se omezíme na tvorbu obecně závazných právních předpisů, které jsou formálním pramenem práva, platí, že tato normotvorba je svázána principem legality (normotvorba je činnost, která se koná podle ústavy a podle zákona). Při výkladu o pramenech práva jsme vysvětlili, jaká forma je předepsaná pro obecně závazné právní předpisy a které orgány veřejné moci mají zákonodárnou (legislativní) pravomoc, a mohou tedy v rámci vnitrostátního ústavního pořádku tyto předpisy vydávat. Následnou kontrolu ústavnosti, resp. zákonnosti právních předpisů vykonává Ústavní soud tak, že rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách, jíž je Česká republika vázána, jakož i o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách, jíž je Česká republika vázána. Předpis, vydaný v mezích legislativní pravomoci a předepsaným způsobem zveřejněný, je platným předpisem a zrušen nebo změněn může být jen orgánem, který k tomu má legislativní pravomoc, nebo v rámci soudního přezkumu Ústavním soudem. Od pojmu platnost předpisu je možné odlišit pojem jeho účinnosti. Uvážíme-li, že k platnosti předpisu se váže požadavek jeho zveřejnění, je v zásadě třeba předpokládat, že zveřejnění má za cíl to, aby se veřejnost mohla s předpisem dobře seznámit: je proto účelné, aby předpis byl aplikovatelný až po uplynutí určité doby. Projednávání zákonů v Parlamentu Proces iniciace a projednání zákonů v Parlamentu je upraven především ústavními pravidly a zákony o jednacím řádu Poslanecké sněmovny a Senátu. Právo zákonodárné iniciativy v Poslanecké sněmovně má kterýkoliv poslanec, jakkoliv vzniklá skupina poslanců, Senát, vláda nebo krajské zastupitelstvo. Návrh zákona se předkládá písemně a musí obsahovat přesné znění toho, na čem se má Poslanecká sněmovna usnést. Navrhovatel přitom může CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

22

vzít svůj návrh zákona zpět až do ukončení druhého čtení zákona. Poté může vzít takový návrh zpět jen se souhlasem Sněmovny. Pokud není navrhovatelem vláda, požádá ji předseda Sněmovny, aby se do 30 dnů od doručení žádosti k návrhu svým stanoviskem vyjádřila. Předseda Sněmovny přihlédne k doporučení organizačního výboru a rozhodne o zařazení návrhu zákona do návrhu pořadu nejbližší schůze Sněmovny. Současně navrhne, kterému výboru, popřípadě výborům má být návrh přikázán, a určí zpravodaje pro prvé čtení a navrhne přikázání návrhu zákona k projednání výboru nebo několika výborům. Při prvém čtení uvede návrh zákona jeho navrhovatel a po něm vystoupí příslušný zpravodaj. O návrhu zákona se koná obecná rozprava, po níž se Poslanecká sněmovna může usnést, že jej vrátí navrhovateli k dopracování nebo že jej zamítá; jinak přikáže Poslanecká sněmovna návrh zákona k projednání svým výborům. Pro druhé čtení návrhu zákona ty výbory, jimž byl návrh zákona přikázán, předloží předsedovi Sněmovny usnesení, v němž zejména doporučí Sněmovně, zda má návrh zákona schválit či nikoliv, popř. zformulují doplňky k návrhu zákona. I v druhém čtení se o návrhu zákona koná obecná rozprava. Po obecné rozpravě může Poslanecká sněmovna vrátit návrh zákona výboru k novému projednání nebo rozhodnout, že návrh zákona zamítá; jinak se koná po obecné rozpravě rozprava podrobná. Poslanecká sněmovna se v ní může usnést, že projedná některá ustanovení návrhu zákona odděleně. Během podrobné rozpravy se předkládají k návrhu zákona pozměňovací, popřípadě jiné návrhy. I po podrobné rozpravě může Poslanecká sněmovna vrátit návrh zákona výboru k novému projednání nebo rozhodnout, že návrh zákona zamítá. Třetí čtení návrhu zákona lze zahájit nejdříve za 24 hodin po doručení pozměňovacích návrhů poslancům a v rámci následné rozpravy již nelze do podoby návrhu zákona podstatně zasahovat, pokud by nebyl přijat návrh na opakování druhého čtení. Na závěr třetího čtení Poslanecká sněmovna hlasuje o pozměňovacích, popřípadě jiných návrzích k návrhu zákona. Poté se Poslanecká sněmovna usnese, zda s návrhem zákona vyslovuje souhlas. Návrh zákona, s nímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas, zašle její předseda bez zbytečného odkladu Senátu. Schválí-li Senát návrh zákona, s nímž vyslovila Poslanecká sněmovna souhlas, nebo se k němu do 30 dnů od jeho postoupení neusnese anebo vyjádří usnesením vůli nezabývat se takovým návrhem, je návrh zákona přijat. Jestliže Senát návrh zákona usnesením zamítne, předseda jej na nejbližší schůzi, nejdříve však za 10 dnů od doručení usnesení předloží Sněmovně, aby o něm hlasovala znovu. Návrh zákona je přijat, schválí-li jej Poslanecká sněmovna nadpoloviční většinou všech poslanců. Jestliže Senát vrátí Poslanecké sněmovně návrh zákona s pozměňovacími návrhy, předseda jej na nejbližší schůzi, nejdříve však za 10 dnů od doručení poslancům předloží Sněmovně znovu, aby o něm hlasovala ve znění schváleném Senátem; přijme-li Poslanecká sněmovna usnesení, jímž vysloví souhlas s návrhem Senátu, je návrh zákona přijat. Neschválí-li Poslanecká sněmovna návrh zákona ve znění schváleném Senátem, hlasuje znovu o návrhu zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu. Návrh zákona je přijat, schválí-li jej Poslanecká sněmovna nadpoloviční většinou všech CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

23

poslanců. Při novém projednávání návrhu zákona, který byl Senátem zamítnut nebo vrácen, nejsou v Poslanecké sněmovně přípustné pozměňovací návrhy. Předseda Poslanecké sněmovny postoupí přijatý zákon prezidentu republiky. Vrátí-li prezident republiky přijatý zákon do 15 dnů ode dne, kdy mu byl postoupen, rozešle se stanovisko prezidenta poslancům. Předseda předloží vrácený zákon Poslanecké sněmovně na nejbližší schůzi, nejdříve však za 10 dnů od jeho doručení. Pozměňovací návrhy nejsou přípustné. Setrvá-li Poslanecká sněmovna na vráceném zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců, zákon se vyhlásí. Jinak platí, že zákon nebyl přijat. Legislativní pravidla a technika V České republice je legislativní proces upraven jednak na úrovni ústavních pravidel, jednak na úrovni technických pravidel, které přijala vláda jako prakticky nejvýznamnější orgán s právem legislativní iniciativy. Vládní pravidla však sama o sobě nejsou obecně závazným předpisem. Účelem v současnosti platných Legislativních pravidel vlády (usnesení vlády ze dne 19. března 1998 č. 188 ve znění usnesení vlády ze dne 21. srpna 1998 č. 534) je sjednotit postup ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při přípravě právních předpisů a přispět ke zvýšení úrovně tvorby právního řádu. Legislativní proces se rozpadá do fáze přípravné, kdy je zjišťována potřeba právní úpravy a formulován legislativní záměr, a do fáze realizační, kdy je již rozhodnuto o tom, že nový předpis bude předepsaným způsobem projednáván, a je třeba vytvořit konkrétní znění normy. Přípravě každého právního předpisu musí předcházet podrobná analýza právního a skutkového stavu. Její součástí je i zhodnocení nezbytnosti změny právního stavu, a nejsou-li určité vztahy právním předpisem dosud upraveny, zhodnocení nezbytnosti rozšíření právní regulace i na tyto vztahy. Věcný záměr zákona vypracovávají ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy před vypracováním zpravidla každého návrhu zákona. Věcný záměr, upravený podle výsledků připomínkového řízení, zašle člen vlády k projednání vládě a k zaujetí stanoviska Legislativní radě vlády. Na základě vládou schváleného věcného záměru vypracuje příslušné ministerstvo (člen vlády), nebo jiný ústřední orgán státní správy návrh konkrétního znění zákona. I návrh konkrétního znění zákona prochází připomínkovým řízením. Součástí návrhu zákona je důvodová zpráva, která má obecnou část a zvláštní část. Obecná část důvodové zprávy obsahuje zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku, zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky, zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, její slučitelnosti s právními akty Evropských společenství a odůvodnění případných odchylek a předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy, zejména nároky na státní rozpočet. Zvláštní část důvodové zprávy se člení podle jednotlivých paragrafů navrhovaného zákona. Součástí materiálu, kterým se návrh zákona předkládá k CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

24

projednání vládě a Legislativní radě vlády, je i předkládací zpráva a dále návrh prováděcího předpisu (návrh nařízení vlády nebo návrh vyhlášky), pokud návrh zákona obsahuje zmocnění k vydání prováděcího předpisu a tento prováděcí předpis má nabýt účinnosti současně se zákonem, a text zákona nebo jeho části v platném znění s vyznačením navrhovaných změn a doplnění, jde-li o návrh novely zákona. Návrh prováděcího předpisu se v této fázi předkládá bez projednání v připomínkovém řízení a ve stálých pracovních komisích. Speciální pravidla platí pro vypracování prováděcích právních předpisů nařízení vlády a vyhlášek ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy. Zákonem nelze měnit nařízení vlády nebo vyhlášku; nařízením vlády nelze měnit vyhlášku. Nařízení vlády, jako prováděcí předpis k zákonu, může obsahovat pouze právní normy, které nepřekračují meze zákona, k jehož provedení je vydáno, a které tento zákon provádí. Do nařízení vlády se nepřejímají ustanovení prováděného zákona. Nařízení vlády nesmí nově upravovat věci, jejichž úprava patří do zákona. Pokud je nezbytné tyto věci upravit, je třeba navrhnout přímou novelu zákona. Vyhláška, jako prováděcí předpis k zákonu, může být vydána pouze na základě výslovného zmocnění v zákoně k jejímu vydání a může obsahovat pouze právní normy, kterými nejsou překračovány meze tohoto zmocnění. Legislativní pravidla vlády stanoví řadu požadavků na obsah a formulaci právního předpisu. Tyto požadavky je možné analogicky uplatnit jako tzv. požadavky legislativní techniky na celou normotvorbu - například tedy i pro tvorbu místních vyhlášek či statutárních a vnitřních předpisů. Právní předpis má obsahovat pouze ustanovení normativní povahy. Obsah rozsáhlého právního předpisu je vhodné k dosažení jeho přehlednosti členit na části nebo hlavy, popřípadě dále na díly a oddíly. Je-li právní předpis takto členěn, musí části, hlavy, díly a oddíly obsahovat ucelené úseky právního předpisu. V témže předpisu, pokud výjimečně nejde o novelu jiného právního předpisu, nelze upravovat věci různorodé, které spolu bezprostředně nesouvisejí. Právní předpis musí být terminologicky jednotný. Zároveň je třeba dbát souladu s terminologií použitou v navazujících a souvisejících právních předpisech různé právní síly. Je-li nutné uvést nový právní termín, je třeba jej v právním předpise blíže vymezit. Při tvorbě právního předpisu je nutno respektovat všeobecně uznaný význam slov. Jestliže není možné se vyhnout použití slova s více významy, musí být z právního předpisu jasné, v jakém významu se slovo používá. Výjimečně lze za navrženým pojmem vložit do závorek bližší vysvětlení použitého pojmu nebo jeho synonymum. Cizích slov lze použít jen výjimečně, jsou li součástí užívané právní terminologie, nebo užívá-li se jich běžně v jazyce upravovaného oboru a nelze je dost vhodně nahradit českým pojmem. V textu právního předpisu se používá oznamovacího způsobu přítomného času, zpravidla jednotného čísla; pozorně je třeba používat výrazů, které mají totožný tvar ve dvou, popřípadě více pádech. Pokud je do právního předpisu zařazeno úvodní ustanovení, musí i toto ustanovení mít normativní povahu. V úvodním ustanovení lze v případě potřeby například vymezit rozsah právní úpravy, její hlavní předmět, na který pak navazují další ustanovení právního předpisu, nebo vysvětlit pojmy, kterých se používá v CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

25

řadě ustanovení právní úpravy. Jde-li o pojmy, kterých se v právní úpravě používá pouze ojediněle, je namístě vysvětlit je až v ustanovení, v němž jsou poprvé použity. Legislativní zkratky lze použít pro pojem, který se v právním předpisu vícekrát opakuje. Legislativní zkratka se zavede za pojmem, který nahrazuje, a to na místě, kde je tento pojem v právním předpisu použit poprvé; legislativní zkratku však nelze zavést v textu nadpisu nebo poznámky pod čarou. Legislativní zkratka musí být složena alespoň z jednoho slova. Legislativní zkratka nemůže obsahovat zkratky slov a nemůže se skládat z velkých písmen. Legislativní zkratky nelze použít v názvu právního předpisu ani v nadpisech uvnitř právního předpisu, které předcházejí místu, kde je zavedena. Po jejím zavedení je však nutno legislativní zkratky v dalším textu téhož právního předpisu důsledně používat. Do právního předpisu se zpravidla nepřejímá ustanovení jiného právního předpisu (recepce). Vhodnější je odkázat na ustanovení jiného právního předpisu v poznámce pod čarou. Poznámka pod čarou obsahuje citaci právního předpisu, na který se v právním předpisu odkazuje, anebo citaci pouze určitého ustanovení právního předpisu, na který se v právním předpisu odkazuje. Odkazuje-li se na právní předpis nebo jeho jednotlivé ustanovení, uvede se v poznámce, v níž je právní předpis citován poprvé, úplná citace tohoto právního předpisu. Text jiné povahy se do poznámek pod čarou neuvádí. Poznámky pod čarou nemají normativní povahu. V ustanovení o účinnosti právního předpisu se uvede den, měsíc a rok, kterým má právní předpis nabýt účinnosti. Stanovení počátku nabytí účinnosti dnem vyhlášení právního předpisu je třeba omezit jen na případy časově naléhavé. Při navržení dne nabytí účinnosti zákona je třeba počítat s dobou potřebnou k jeho projednání v legislativních orgánech, ve vládě, v orgánech Parlamentu, s dobou potřebnou k opatření podpisu prezidenta republiky a s dobou potřebnou pro vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů. Přiměřeně to platí i pro navržení dne nabytí účinnosti nařízení vlády. Při navržení dne nabytí účinnosti právního předpisu je třeba počítat i s dostatečně dlouhou dobou mezi vyhlášením právního předpisu ve Sbírce zákonů a dnem nabytí jeho účinnosti, aby se s právním předpisem mohly ještě před nabytím jeho účinnosti seznámit osoby, pro které je určen. Zpětnou účinnost právního předpisu nelze navrhovat. Vyhlášky a nařízení obcí a krajů Obecně závazné předpisy mohou být vydávány nejenom státem, ale - v omezeném rozsahu - i územními samosprávnými celky. Vždy jde o sekundární předpisy, jejichž územní platnost je omezena na území příslušné obce, resp. kraje. Z hlediska formy, obsahu a způsobu kontroly těchto předpisů je třeba rozlišit, zda jde o akty vydávané v rámci samostatné, či přenesené působnosti. Obce mohou v vydávat obecně závazné vyhlášky, stanoví-li tak zvláštní zákon, nebo k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích může rada obce vydávat právní předpisy ve věcech patřících do přenesené působnosti obce. Tyto právní předpisy se nazývají nařízení obce.


26

Obecně závazné vyhlášky a nařízení obce musí být vyhlášeny. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení na úřední desce. Kromě toho může obec uveřejnit právní předpis obce způsobem v místě obvyklým. Právní předpis obce nabývá účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni jeho vyhlášení, pokud v něm není stanoven pozdější počátek účinnosti. V případě, kdy to vyžaduje naléhavý obecný zájem, může právní předpis obce nabýt platnosti a účinnosti již dnem vyhlášení. Důvody, v čem spočívá naléhavý obecný zájem, a skutečnost, že právní předpis obce nabývá dřívější účinnosti, musí být v právním předpisu obce uvedeny. Právní předpisy obce musí být každému přístupny u obecního úřadu v obci, která je vydala. Právní předpis obce zašle obecní úřad neprodleně příslušnému okresnímu úřadu. Magistráty měst Brno, Ostrava a Plzeň zašlou právní předpis obce příslušnému krajskému úřadu. Obecně závaznou vyhláškou kraje vydanou zastupitelstvem v mezích jeho samostatné působnosti lze ukládat povinnosti fyzickým a právnickým osobám, jen stanoví-li tak zákon. Na základě a v mezích zákona rada vydává právní předpisy ve věcech svěřeného výkonu státní správy, je-li k tomu zákonem zmocněna; tyto právní předpisy se nazývají nařízení kraje. Vyhlášení právního předpisu kraje se provede tak, že se uveřejní ve Věstníku právních předpisů kraje v tištěné podobě, pokud právní předpis nestanoví jinak. Právní předpis kraje nabývá účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni jeho vyhlášení ve Věstníku, pokud v něm není stanoven pozdější počátek účinnosti. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Důvody, v čem spočívá naléhavý obecný zájem, a skutečnost, že právní předpis kraje nabývá dřívější účinnosti, musí být v právním předpisu kraje uvedeny. V těchto případech se právní předpis kraje vyhlásí bezodkladně vyvěšením na úřední desce krajského úřadu, na úředních deskách okresních a obecních úřadů, kterých se dotýká, a uveřejní se i v hromadných informačních prostředcích. Statutární a vnitřní (organizační) předpisy Statutární a vnitřní (organizační) předpisy nejsou obecně závaznými předpisy, protože upravují vztahy v rámci určité partikulární organizace (nikoli tedy v rámci státu). Ve správněprávním kontextu je statutem (statutárním předpisem) nazýván normativní a abstraktní akt, který je pro veřejnoprávní korporaci výrazem autonomie, tedy schopnosti usnášet se na pravidlech vlastní organizace a činnosti. Statutární předpis není pouhou instrukcí konkretizující úkoly podřízených složek na základě abstraktního oprávnění řídit tyto složky, ale původní, originární (byť ne nutně originální, dosud nevídanou) normou. Kontrolní otázky 1. Legislativní funkce zákonodárného sboru, vlády, ústředních orgánů státní správy, krajů a obcí CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

27

2. Legislativní proces a jeho stadia 3. Legislativní pravidla a legislativní technika Doporučená literatura 1. V. Knapp a kol.: Tvorba práva a její současné problémy, LINDE, Praha 1998 2. A. Šrámek a kol.: Tvorba právních norem ve veřejné správě (legislativní technika), Právnická fakulta UK, Praha 1995


28


Základy ústavního práva a státovědy UV 13 Seznámit pracovníky veřejné správy se základy ústavního práva. Pro neprávníky je znalost této problematiky podmínkou pro porozumění obsahu rozšiřujících a inovačních právních modulů Obsah modulu: Ústava České republiky. Rozdělení moci zákonodárné, výkonné a soudní. Základní práva a svobody. Ústavní soudnictví. Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Klíčová slova: Ústava, státní zřízení ČR, základní práva a svobody, ústavní stížnost Časový rozsah: 4 hodiny Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Ústava Ústavou v materiálním smyslu je souhrn všech pramenů práva, v nichž je jednak upravena organizace veřejné moci v určitém státě či ve společenství států a jim naroveň postavených subjektů, jednak zaručeno uplatnění základních práv a svobod jednotlivých osob. Ústavou ve formálním smyslu je předpis (monolegální ústava) nebo soubor předpisů (polylegální ústava), obsahující normy nejvyšší právní síly týkající se organizace veřejné moci (organická část ústavy) a základních práv a svobod (část ústavy konstituující vztah státu, resp. společenství a jednotlivých osob). Jen výjimečně nacházíme příklady států, kde podstatná část ústavy ve formálním smyslu má formu nepsaného práva (např. Velká Británie nebo Izrael), i zde se však projevují tendence tento tradiční stav překonat. Někteří konstitucionalisté (znalci ústavního práva) pojem ústavy zobecňují a hovoří o tom, že každá politická organizace, nejenom typicky stát, má svou ústavu ať již v materiálním nebo ve formálním smyslu. Toto pojetí však není obecně rozšířené. S postupujícím procesem právní integrace se často hovoří nejenom o ústavách evropských států, ale i o evropské ústavě, jíž se míní především ústava Evropské unie. Jde o charakteristický příklad dokládající možnost ústavotvorného procesu na základě integrace států, které však dosud vyjádřily vůli budovat toliko společenství, nikoli konfederativní svaz států s pevně rozdělenými kompetencemi, či dokonce společný stát. Pojem ústavy je výchozí netoliko pro konstitucionalisty, ale též pro teoretiky státu, kteří rozšiřují tento koncept nad rámec doposud uváděného formálnějuristického pojetí. Lze takto uvažovat o živé ústavě, jako o souhrnu veškerých pravidel, podle nichž skutečně funguje státní mechanismus.V širším pojetí je ústava chápána jako moment stálého konfliktu mezi normativním omezením veřejné moci a vlády (dělba moci a respekt k základním právům) a realitou politické praxe.


29

Státní zřízení České republiky Platnou Ústavu České republiky přijala Česká národní rada v prosinci 1992 v souvislosti s politickým procesem, který vedl k rozpadu československé federace. Tato Ústava ČR byla publikována ve Sbírce zákonů ČR pod č. 1/1993 Sb. s účinností od 1. 1. 1993 jako ústavní zákon obsahující především tzv. organickou část ústavy. S účinností k 1. lednu 2000 byl tento ústavní zákon dílčím způsobem změněn v souvislosti s obnovením krajského zřízení. Současná česká ústava ve formálním smyslu je polylegální ústavou. Z hlediska státovědy je český stát parlamentní a unitární republikou, kterou Ústava charakterizuje jako svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát, založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Preferovány jsou formy nepřímé kolektivní demokracie: lid je zdrojem veškeré státní moci, kterou vykonává prostřednictvím orgánů veřejné moci; pouze eventuální ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo. Politický systém České republiky je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran, respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů. Ústava ČR založena na tripartitě dělené moci zákonodárné, výkonné a soudní. Moc zákonodárná náleží Parlamentu České republiky. Žádný jiný ústavní orgán není vybaven pravomocí přijímat zákony. Parlament disponuje i dalšími kompetencemi, zejména těmi, které jsou přímo odvozeny z přijatého modelu parlamentní republiky a nepřímé demokracie, např. volí prezidenta republiky a vyslovuje důvěru nebo nedůvěru vládě ČR. Parlament ČR je tvořen dvěma komorami, a to Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Poslanecká sněmovna se skládá z 200 poslanců, Senát z 81 senátora. Poslaneckou sněmovnou se stala již dnem účinnosti Ústavy bývalá Česká národní rada. Senát je konstruován mimo jiné jako prvek kontinuity Parlamentu pro případ, že by musela být Poslanecká sněmovna rozpuštěna. Obě komory Parlamentu mají autonomní postavení a vznikají na základě odlišných technických pravidel volebního systému. Členové obou komor Parlamentu mají také různě dlouhé volební období. Poslanci čtyřleté (to je zároveň volebním obdobím Poslanecké sněmovny), senátoři šestileté, přičemž každé dva roky se volí třetina senátorů (volební období Senátu tak nekončí). Rozpustit Poslaneckou sněmovnu může prezident republiky v taxativně vymezených případech, zejména není-li Sněmovna schopná jednat a usnášet se, jestliže Poslanecká sněmovna nevyslovila důvěru nově jmenované vládě, jejíž předseda byl prezidentem republiky jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny, a dále též pokud se Poslanecká sněmovna neusnese do tří měsíců o vládním návrhu zákona, s jehož projednáním spojila vláda otázku důvěry. Poslanecká sněmovna, Senát i další parlamentní orgány jsou obvykle způsobilé se usnášet za přítomnosti alespoň jedné třetiny všech svých členů. K platnému usnesení je třeba souhlasu nadpoloviční většiny přítomných poslanců nebo senátorů, pokud Ústava nestanoví jinak. Souhlasu třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů je třeba k přijetí ústavního


30

zákona a ke schválení mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Moc výkonná se dělí mezi prezidenta republiky a vládu, přičemž ze srovnávacího hlediska je patrné, že český ústavní systém svěřuje prezidentovi mnohem slabší exekutivní kompetence než vládě. Prezident republiky vykonává jen taxativně určené úkoly, plní především funkce hlavy státu a má v některých případech nezávislou pravomoc jmenovat veřejné činitele a další funkcionáře. Prezident republiky je sice volen na společné schůzi oběma komorami Parlamentu, není mu však ze své funkce odpovědný a ani není Parlamentem odvolatelný. Vláda je vrcholným kolektivním orgánem výkonné moci s všeobecnou působností. Základní ústavní vztah vlády k Poslanecké sněmovně je vztahem ústavní odpovědnosti. Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů. Vláda předstoupí do 30 dnů po svém jmenování před Poslaneckou sněmovnu a požádá ji o vyslovení důvěry. Pokud nově jmenovaná vláda nezíská v Poslanecké sněmovně důvěru, procedura se jmenováním vlády a jejích členů se opakuje. Jestliže ani takto jmenovaná vláda nezíská důvěru, jmenuje prezident republiky předsedu vlády na návrh předsedy Poslanecké sněmovny s tím, že pokud ani takto sestavená vláda nezíská důvěru, lze Poslaneckou sněmovnu rozpustit. Odpovědnost vlády Poslanecké sněmovně je dána i možností vyslovení nedůvěry vládě Poslaneckou sněmovnou a možností vlády předložit Poslanecké sněmovně žádost o vyslovení důvěry i v průběhu funkčního období. Vláda podá demisi, jestliže Poslanecká sněmovna zamítla její žádost o vyslovení důvěry nebo jestliže jí vyslovila nedůvěru. Vláda podá demisi vždy po ustavující schůzi nově zvolené Poslanecké sněmovny. Soudní moc vykonávají jménem republiky nezávislé soudy. Soudy jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Jen soud rozhoduje o vině a trestu za trestné činy. Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Soustavu soudů tvoří Ústavní soud, Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud, vrchní, krajské a okresní soudy, přičemž zákon může stanovit jejich jiné označení. Je ovšem třeba připomenout, že Nejvyšší správní soud se nepodařilo ani za osm let účinnosti Ústavy ČR zřídit. Soudce je při rozhodování vázán zákonem; je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem. Dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem, předloží věc Ústavnímu soudu. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti. Ústavní soud se skládá z 15 soudců, kteří jsou jmenováni na dobu deseti let. Soudce Ústavního soudu jmenuje prezident republiky se souhlasem Senátu. Hlavní úkolem Ústavního soudu je provádět následnou kontrolu primární i sekundární legislativy a projednávat ústavní stížnosti. Základní práva Základní práva jsou v rámci českého ústavního pořádku zaručeny především v Listině základních práv a svobod. Lidé jsou svobodní a rovní v CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

31

důstojnosti i v právech. Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod upraveny pouze zákonem. Základní práva a svobody jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné. Každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Každý je způsobilý mít práva. Zaručeny jsou právo na život, osobní svoboda, nedotknutelnost osoby a jejího soukromí, lidská důstojnost, osobní čest i dobrá pověst, jakož i svoboda pohybu a pobytu, svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání, svoboda vědeckého bádání a umělecké tvorby, ochrana před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě. Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Výkon vlastnických práv nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Zaručená politická práva se vztahují na svobodu projevu, právo na informace, právo petiční, právo shromažďovací a sdružovací. Občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. Zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Právo na soudní a jinou právní ochranu je vymezeno tak, že se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Každý má právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Každý má právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Všichni účastníci jsou si v řízení rovni. Každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem. Většiny základních hospodářských, sociálních a kulturních práv je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí. S tímto omezením má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Zaměstnanci mají právo na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky. Ženy, mladiství a osoby zdravotně postižené mají právo na zvýšenou ochranu zdraví při práci a na zvláštní pracovní podmínky. Mladiství a osoby zdravotně postižené mají právo na zvláštní CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

32

ochranu v pracovních vztazích a na pomoc při přípravě k povolání. Občané mají právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci, jakož i při ztrátě živitele. Každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky. Rodičovství a rodina jsou pod ochranou zákona. Občané mají právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách, podle schopností občana a možností společnosti též na vysokých školách. Každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem. Právo přístupu ke kulturnímu bohatství je zaručeno za podmínek stanovených zákonem. Ústavní stížnost Ústavní stížnost jsou oprávněni podat za prvé fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle článku 10 Ústavy, a za druhé zastupitelstvo obce nebo vyššího územního samosprávného celku, jestliže tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na samosprávu. Ústavní stížnost lze podat ve lhůtě 60 dnů. Tato lhůta počíná dnem, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o posledním prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje, a není-li takového prostředku, dnem, kdy došlo ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti. K ústavní stížnosti musí být přiložena kopie rozhodnutí o posledním prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje. Ústavní stížnost je nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje; za takový prostředek se nepovažuje návrh na povolení obnovy řízení. Ústavní soud neodmítne přijetí ústavní stížnosti, i když není splněna podmínka podle předchozího odstavce, jestliže za prvé stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo, nebo za druhé v řízení o podaném opravném prostředku dochází ke značným průtahům, z nichž stěžovateli vzniká nebo může vzniknout vážná a neodvratitelná újma. Spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle článku 10 Ústavy, popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis. Jestliže byl spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení právního předpisu, senát Ústavního soudu řízení přeruší a návrh na zrušení právního předpisu postoupí plénu Ústavního soudu k rozhodnutí. Účastníky řízení o ústavní stížnosti jsou stěžovatel a státní orgán nebo jiný orgán veřejné moci, proti jehož zásahu ústavní stížnost směřuje. Vedlejšími účastníky jsou ostatní účastníci předchozího řízení, z něhož stížností napadené CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

33

rozhodnutí vzešlo. Ústavní soud může přiznat postavení vedlejšího účastníka i jiným osobám, které prokáží právní zájem na výsledku řízení. Ústavní stížnost nemá odkladný účinek. Ústavní soud může na návrh stěžovatele odložit vykonatelnost napadeného rozhodnutí, jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem a jestliže by výkon rozhodnutí nebo uskutečnění oprávnění, přiznaného rozhodnutím třetí osobě, znamenal pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká při odložení vykonatelnosti může vzniknout jiným osobám. Směřuje-li ústavní stížnost proti jinému zásahu orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí, může Ústavní soud k odvrácení hrozící vážné škody nebo újmy, k zabránění hrozícímu násilnému zásahu nebo z jiného závažného veřejného zájmu uložit orgánu veřejné moci, aby v zásahu nepokračoval (předběžné opatření). O předběžném opatření může rozhodnout Ústavní soud bez ústního jednání. Ve zvlášť naléhavých případech nemusí být vyžádáno vyjádření ostatních účastníků a vedlejších účastníků. Ústavní soud není vázán skutkovým zjištěním učiněným v předchozích řízeních. Vyhoví-li Ústavní soud ústavní stížnosti, vysloví v nálezu, které ústavně zaručené právo nebo svoboda, a jaké ustanovení ústavního zákona nebo mezinárodní smlouvy podle článku 10 Ústavy byly porušeny a jakým zásahem orgánu veřejné moci k tomuto porušení došlo, resp. v čem spočívá porušení zákonem zaručeného práva na samosprávu, jaké ústavní zákony nebo zákony byly porušeny a jakým zásahem státu k tomuto porušení došlo. Bylo-li vyhověno ústavní stížnosti fyzické nebo právnické osoby, Ústavní soud zruší napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci, nebo jestliže porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody spočívalo v jiném zásahu orgánu veřejné moci, než je rozhodnutí, zakáže příslušnému státnímu orgánu, aby v porušování práva na samosprávu pokračoval, a přikáže mu, aby, pokud je to možné, obnovil stav před porušením. Bylo-li vyhověno ústavní stížnosti zastupitelstva územního samosprávného celku, Ústavní soud zruší napadené rozhodnutí státního orgánu, nebo jestliže porušení zaručeného práva na samosprávu spočívalo v jiném zásahu státu, než je rozhodnutí, zakáže příslušnému státnímu orgánu, aby v porušování práva na samosprávu pokračoval, a přikáže mu, aby, pokud je to možné, obnovil stav před porušením. Kontrolní otázky 1. Ústavní principy právního státu. Ústavní systém ČR v kontextu ústavních systémů liberálních demokracií. 2. Základní práva a svobody - úloha Ústavního soudu při ochraně základních práv Doporučená literatura 1. J. Blahož - V. Balaš - K. Klíma: Srovnávací ústavní právo, CODEX, Praha 1998 2. J. Filip: Ústavní právo I, MU Brno 1999 CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

34

3. P. Holländer: Základy všeobecné státovědy, Všehrd, Praha 1995 4. V. Klokočka: Ústavní systémy evropských států, LINDE, Praha 1996 5. V. Pavlíček a kol.: Ústavní právo a státověda I, LINDE, Praha 1998 6. V. Sládeček, Ústavní soudnictví, C. H. Beck, Praha 1999


35


Základy správního práva UV 14 Seznámit pracovníky veřejné správy se základy správního práva. Pro neprávníky je znalost této problematiky podmínkou pro porozumění obsahu rozšiřujících a inovačních právních modulů Obsah modulu: Správní právo - principy a pojem. Správněprávní delikty a sankce. Správní právo procesní. Soudní kontrola veřejné správy Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Klíčová slova: Principy správního práva, správní trestání, správní řízení, správní soudnictví Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Principy správního práva Správní právo představuje konglomerát tří rozdílných, vnitřně protikladných a politicky citlivých oblastí práva jako vnějšího nástroje správní činnosti (právo správy), práva jako nástroje ochrany adresátů správy (právo kontroly správy), práva jako vnitřního nástroje správní činnosti (právo ve správě). Každá z těchto oblastí má patrně své vlastní principy, je však obtížné propojit je do univerzální podoby. Častěji bývá věnována pozornost kontrole správy - nepochybně i díky vazbě na problematiku základních občanských a politických práv - i když v současnosti zaznamenáváme pozoruhodný myšlenkový vývoj i při určování toho, kam až sahají hranice zmocnění veřejné správy (rozměr práva správy), a jaké způsoby realizace správní činnosti jsou obecně přijatelné vzhledem k uznaným cílům a úkolům veřejné správy (rozměr práva ve správě). Správní právo je ve většině evropských států nekodifikovaným právním odvětvím. A nejenom to: jen ojediněle jsou principy obecného správního práva v systematizované podobě vtělovány do předpisů. Přesto - či spíše právě proto přistoupil v první polovině devadesátých let Evropský výbor pro právní koordinaci k pracím na určité systematizaci, v jistém smyslu snad též kodifikaci standardu obecného správního práva. Dosavadním výsledkem jsou ve sledovaném okruhu problematiky Principy správního práva týkající se vztahů mezi úřady a soukromými osobami, obsáhlý dokument publikovaný Radou Evropy 31.5.1996. V následujícím textu vycházíme - při nedostatku úpravy principů správního práva v psaných pramenech českého právního řádu - právě z formulací tohoto dokumentu. Princip právnosti určuje, že úřady nesmějí porušovat právo a že všechna jejich rozhodnutí jsou vydávána na základě a v mezích zákona; tyto požadavky musejí být účinně vynutitelné. Ve shodě s principem právnosti musí být dostatečně jasně a určitě vymezena pravomoc a kompetence úřadů. Podle principu právnosti musí být protiprávní správní akt zrušen; přednostně se však uplatní ostatní principy chránící práva jednotlivých osob při styku s úřady. Princip právnosti znamená shodnost s ústavou, obecnými právními zásadami, psaným právem a sekundární CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

36

legislativou, obyčejovými pravidly mezinárodního práva bezprostředně účinnými ve vnitrostátním právu, soudcovským právem, interními směrnicemi, pokud se jich lze dovolat před soudem. Objektivně shodné případy musejí být řešeny shodně. Objektivně odlišné případy jsou obvykle řešeny s odpovídajícími rozdíly. Předpisy a pravidla, vztahující se na každý individuální případ, použijí úřady pozorně a nezaujatě v souladu s principem materiální rovnosti. Navržené předpisy a pravidla mají vést k tomu, aby úřady řešily každý případ způsobem, který je přiměřený vzhledem k okolnostem případu. Principu materiální rovnosti se nelze dovolávat proto, aby byla ospravedlněna protiprávní činnost. Není porušením principu materiální rovnosti, jestliže rozdílnost řešení je v rámci uplatnění diskreční pravomoci odůvodněna obecnou změnou správní politiky a praxe. Správní pravomoc může být uplatněna výlučně pro dosažení cíle určeného příslušným předpisem. Princip proporcionality vyžaduje, aby prostředky byly přiměřené k účelu, pro nějž jsou použity, a přijatá opatření byla zaměřena k vyvážení střetu veřejných a soukromých zájmů a nezasahovala do práv a zájmů soukromých osob nad nezbytnou míru. Každému z významných faktorů případu musí správní akt určit jeho váhu. Irelevantní faktory musejí být z úvah vyloučeny. Správní akt nesmí být ovlivněn soukromými nebo osobními zájmy či předsudky příslušné úřední osoby. Žádný úředník se nesmí podílet na vydání správního aktu, který se dotýká jeho vlastních finančních anebo podobných zájmů, nebo aktu dotýkajícího se zájmů úředníkovy rodiny, jeho přátel či protivníků; rovněž se žádný úředník nemůže podílet na úředním vyřízení svého vlastního podání a nesmí být činným ve věcech, kde určité okolnosti zpochybňují jeho nestrannost. Aniž by musel prokazovat zvláštní zájem. má každý právo žádat, aby získal informace, jimiž disponují správní úřady, v rozumné lhůtě, za týchž podmínek jako kdokoli jiný, účinným a vhodným způsobem. Přístup k informacím může být omezen jen takovými podmínkami, které jsou v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu legitimních veřejných zájmů a soukromí a dalších legitimních soukromých zájmů. Pokud je přístup k informacím odmítnut, musí úřady odmítnutí zdůvodnit a odmítnutí podléhá přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým orgánem. Každý může správním úřadům učinit návrh, jímž se musí tento úřad zabývat. Vhodnou formu této procedury určí podle povahy návrhu národní zákonodárství. Pokud formální návrh (žádost nebo stížnost) směřuje k uplatnění nebo ochraně nároku soukromé osoby, může národní právo určit, že soukromá osoba může takový návrh podat jen v průběhu rozumně stanovené lhůty, že úřad má povinnost ve stanovené lhůtě odpovědět na návrh formálním aktem. Ani neformální návrh nesmí být bez přezkoumání odmítnut a nesmí zůstat bez úřední odpovědi, pokud není zjevně bezcenný nebo absurdní. Správní řízení úřady vedou v mezích možnosti tak, aby účastníkům vznikaly co nejmenší náklady. Revokace správního aktu je správní akt, na nějž se vztahují materiální i procedurální principy. Revokace vyvolává problém střetu principu právnosti a veřejného zájmu na straně jedné a principu právní jistoty na straně druhé. V CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

37

souladu s výše uvedenými principy je revokace jako správní akt s nepříznivými účinky pro dotčené osoby přípustná jen v za následujících podmínek: jestliže je revokován protiprávní akt a pokud neexistují práva legitimně nabytá na základě tohoto aktu, která je třeba chránit, nebo pokud převažuje veřejný zájem na revokaci nad zájmem ochrany práv a právech chráněných zájmů dotčených osob; jestliže je revokován proprávní akt a pokud žádná z dotčených osob legitimně nenabyla práva na základě tohoto aktu, nebo pokud se rozhodné skutečnosti a okolnosti změnily natolik, že převažuje veřejný zájem na revokaci nad zájmem ochrany práv a právech chráněných zájmů dotčených osob. Podle toho, v jaké míře si byla či měla být dotčená osoba vědoma protiprávnosti, a podle závažnosti chráněných veřejných zájmů může být správní akt revokován s účinností buďto ex nunc, anebo ex tunc. Povinnost nahradit škodu způsobenou správním aktem nebo nečinností vznikne, nechová-li se úřad tak, jak by se mohla poškozená osoba podle práva rozumně očekávat, či když správní akt poškodí výlučně určitou soukromou osobu či skupinu osob a je-li zjevně nespravedlivé, aby tyto osoby samy nesly takovou újmu. Odškodnění na veřejnoprávním základě není vázáno na to, zda ve věci byla podána stížnost či žaloba, je obligatorní v plném rozsahu, způsobil-li škodu protiprávní akt, a je fakultativní tehdy, vznikla-li škoda v souvislosti s vydáním právního aktu, zaniká anebo se snižuje, zavinila-li škodu zároveň též poškozená osoba, není podmíněno statusem poškozené osoby, musí být poskytnuto poctivě a bezodkladně. Správní delikty a sankce Zásada, podle níž osoby chovající se právně relevantním způsobem ručí za toto své chování, se dotýká samotných základů práva. Pozornost vždy v této souvislosti přitahovaly zejména bezprávné a protiprávní činy. Delictum je staré, ale stále živé právnické označení pro chování, které není v souladu s právem, avšak není činem stíhatelným veřejnou trestněprávní žalobou. Toto rozlišování sleduje od dob římského práva tradiční distinkci mezi činy kriminálními a ostatními formami protiprávního chování. Obecným správním deliktem je takové chování (jednání anebo opomenutí odpovědných osob anebo chování odpovědných organizací), jímž je porušováno či ohrožováno správní právo. Pro správní delikt platí, že jeho znaky musejí být uvedeny v zákoně. Správní delikt je pod sankční hrozbou, avšak nesmí být použita jiná než zákonem předvídaná sankce. Charakteristickými správními delikty jsou: 1. přestupky (správními úřady projednávané zaviněné delikty fyzických osob nedosahující závažnosti trestného činu, v platném českém právu neúplným způsobem kodifikované v zákoně o přestupcích), 2. pseudopřestupky (zaviněné delikty fyzických osob, které představují útok na objekty srovnatelné s těmi, které jsou chráněny přestupkovým právem, ale z různých důvodů nejsou zahrnuty do režimu přestupkového práva),


38

3. delikty představující porušení či ohrožení ustanovení předpisu anebo principu správního práva - bez ohledu na zavinění - z činnosti nebo chování subjektu, u něhož nerozhoduje, zda se jedná o fyzickou anebo právnickou osobu, či o osobu s nevyhraněnou právní subjektivitou (smíšení delikty či kvazidelikty), 4. pořádkové delikty jako tzv. procesní delikty, jichž se typicky může dopustit osoba neuctivě se chovající k úřadům, komplikující správní řízení, nerespektující povinnou součinnost apod. Deliktní ne bis in idem, tedy zásada vylučující několikanásobné odpovídání se a potrestání v ideální konkurenci (za tentýž protiprávní skutek, resp. za identické právně neodpovědné chování), neplatí v případě správních deliktů bezvýjimečně. Vždy je nutno vzít v úvahu, zda jednotlivé typy deliktů nechrání různé objekty. Pak by například snaha o vyřízení případu pouze v rámci jednoho typu deliktu byla zjevně nespravedlivým řešením. Za porušování právních povinností má následovat sankce. Správní sankce a podmínky, za nichž mohou být použity, stanoví platný a účinný zákon. Obecné správní právo zároveň vyžaduje, aby byla respektována i další pravidla vztahující se k sankcionování. Vyjdeme-li z formulací obsažených v doporučení Výboru ministrů Rady Evropy 91/1, můžeme tato pravidla vyjádřit takto: 1. Žádná osoba nesmí být sankcionována vícekrát za tentýž skutek na základě téhož zákona nebo na základě zákonných ustanovení chránících totožný veřejný zájem. 2. Každý skutek je sankcionovatelný jen tak přísně, jak to bylo dle právního stavu možné v době spáchání skutku, a stanou-li se poté, co byl skutek spáchán, účinnými ustanovení, jež umožňují ukládat mírnější sankce, posuzuje se věc podle té úpravy, která je výhodnější pro odpovědnou osobu. 3. Pokud je tentýž skutek sankcionován několika správními orgány na základě ustanovení chránících rozdílné veřejné zájmy, zváží každý z těchto orgánů skutečnost, že za daný skutek již byla uložena jiná sankce. 4. Sankcionovat lze jen v přiměřené lhůtě po spáchání protiprávního skutku s tím, že správní orgán postupuje v řízení s rychlostí, která je rozumná vzhledem k okolnostem případu, a že řízení je vedeno tak, aby bylo uzavřeno konečným rozhodnutím. 5. Povinnost dokazování spočívá zásadně na správním orgánu. 6. Z důvodu respektování základních práv je nezbytné, aby osoba, proti níž řízení směřuje, byla včas a dostatečně seznámena s důvodem řízení a s důkazy, o něž se řízení opírá, této osobě byl poskytnut dostatečný čas pro přípravu obhajoby a aby se mohla vyjádřit ke každé věci, o níž má být v řízení rozhodnuto, rozhodnutí, jímž se ukládá sankce, bylo řádně odůvodněno. Se souhlasem dotčené osoby lze od výše uvedených zásad upustit pouze v bagatelních případech a při možnosti ukládání pouze nízkých peněžitých pokut. Pokud však osoba, jíž je sankce ukládána, odmítá uznat její oprávněnost, všechny uvedené zásady je třeba přísně dodržet. 7. Správní akt o uložení sankce musí být přinejmenším přezkoumatelný z hlediska zákonnosti, a to nezávislým, nestranným a zákonem zřízeným soudem. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

39

Správní řízení Správní řízení jako proces, v němž o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací rozhodují správní úřady, má v českém právu tradici vcelku konstantní úpravy. Na tomto místě shrnujeme pravidla, která obsahuje Správní řád z roku 1967, ovšem s vědomím, že je připravována nová úprava. Správní orgány postupují v řízení v souladu se zákony a jinými právními předpisy. Jsou povinny chránit zájmy státu a společnosti, práva a zájmy občanů a organizací a důsledně vyžadovat plnění jejich povinností. Správní orgány jsou povinny postupovat v řízení v úzké součinnosti s občany a organizacemi a dát jim vždy příležitost, aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit, zejména se vyjádřit k podkladu rozhodnutí, a uplatnit své návrhy. Občanům a organizacím musí správní orgány poskytovat pomoc a poučení, aby pro neznalost právních předpisů neutrpěli v řízení újmu. Správní orgány jsou povinny svědomitě a odpovědně se zabývat každou věcí, která je předmětem řízení, vyřídit ji včas a bez zbytečných průtahů a použít nejvhodnějších prostředků, které vedou ke správnému vyřízení věci. Připouští-li to povaha věci, má se správní orgán vždy pokusit o její smírné vyřízení. Správní orgány dbají, aby řízení probíhalo hospodárně a bez zbytečného zatěžování občanů a organizací. Rozhodnutí správních orgánů musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Řízení je třeba vést tak, aby posilovalo důvěru občanů ve správnost rozhodování, aby přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá a vedla občany a organizace k dobrovolnému plnění jejich povinností. Pracovník správního orgánu je vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti. Z projednávání a rozhodování před správními orgány je vyloučen také ten, kdo se v téže věci zúčastnil řízení jako pracovník správního orgánu jiného stupně. Podjatý pracovník správního orgánu provede pouze takové úkony, které nesnesou odkladu. Účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Účastník může samostatně jednat v tom rozsahu, v jakém má způsobilost vlastními úkony nabývat práva a brát na sebe povinnosti. Účastníka řízení, který nemůže v řízení jednat samostatně, zastupuje zákonný zástupce; nemá-li zákonného zástupce, a je-li toho třeba k hájení práv, ustanoví mu správní orgán opatrovníka. Správní orgán ustanoví opatrovníka také účastníku řízení, jehož pobyt není znám nebo jemuž se nepodařilo doručit písemnost na známou adresu v cizině a který si neustanovil zástupce, jakož i účastníku řízení, který je stižen duševní nebo jinou poruchou, pro kterou nemůže v řízení jednat, a nemá zákonného zástupce. Účastníci řízení, jejich zákonní zástupci a opatrovníci se mohou dát zastupovat advokátem nebo jiným zástupcem, kterého si zvolí. Řízení se zahajuje na návrh účastníka řízení nebo z podnětu správního orgánu. Řízení je zahájeno dnem, kdy podání účastníka řízení došlo správnímu CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

40

orgánu příslušnému ve věci rozhodnout. Pokud se řízení zahajuje z podnětu správního orgánu, je řízení zahájeno dnem, kdy tento orgán učinil vůči účastníku řízení první úkon. O zahájení řízení uvědomí správní orgán všechny známé účastníky řízení; jestliže mu účastníci řízení nebo jejich pobyt nejsou známi nebo pokud to stanoví zvláštní právní předpis, uvědomí je o zahájení řízení veřejnou vyhláškou. Podání lze učinit písemně nebo ústně do protokolu. Lze je též učinit telegraficky; takové podání, obsahující návrh ve věci, je třeba písemně nebo ústně do protokolu doplnit nejpozději do tří dnů. Podání se posuzuje podle jeho obsahu. Z podání musí být patrné, kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje. Zvláštní právní předpisy mohou stanovit jeho další náležitosti. Pokud podání nemá předepsané náležitosti, pomůže správní orgán účastníku řízení nedostatky odstranit, popřípadě jej vyzve, aby je ve stanovené lhůtě odstranil; zároveň ho poučí, jaký význam může mít neodstranění nedostatků pro další průběh řízení. Na žádost účastníka řízení musí být přijetí podání potvrzeno. Není-li správní orgán příslušný k rozhodnutí, je povinen podání neprodleně postoupit příslušnému správnímu orgánu a uvědomit o tom účastníka řízení. Je-li nebezpečí z prodlení, učiní správní orgán nezbytné úkony, zejména k odvrácení hrozící škody. Správní orgán nařídí ústní jednání, vyžaduje-li to povaha věci, zejména přispěje-li se tím k jejímu objasnění, nebo stanoví-li to zvláštní právní předpis. K ústnímu jednání přizve správní orgán všechny účastníky řízení a požádá je, aby při ústním jednání uplatnili své připomínky a náměty. Zvláštní právní předpisy stanoví, ve kterých případech se k později uplatněným připomínkám a námitkám nepřihlíží; na tuto skutečnost musí být účastníci řízení výslovně upozorněni. Ústní jednání je neveřejné, pokud zvláštní právní předpis nebo správní orgán nestanoví jinak. O ústních podáních a o důležitých úkonech v řízení, zejména o provedených důkazech, o vyjádřeních účastníků řízení, o ústním jednání a o hlasování sepíše správní orgán protokol. Účastníci řízení a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisů s výjimkou protokolů o hlasování a pořizovat si z nich výpisy. Správní orgán může povolit nahlédnout do spisů i jiným osobám, pokud prokáží odůvodněnost svého požadavku. Správní orgán je povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí. Přitom není vázán jen návrhy účastníků řízení. Podkladem pro rozhodnutí jsou zejména podání, návrhy a vyjádření účastníků řízení, důkazy, čestná prohlášení, jakož i skutečnosti všeobecně známé nebo známé správnímu orgánu z jeho úřední činnosti. Rozsah a způsob zjišťování podkladů pro rozhodnutí určuje správní orgán. Účastník řízení má právo navrhovat důkazy a jejich doplnění a klást svědkům a znalcům otázky při ústním jednání a místním ohledání. Správní orgán je povinen dát účastníkům řízení možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohli vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popřípadě navrhnout jeho doplnění. Účastník řízení je povinen navrhnout na podporu svých tvrzení důkazy, které jsou mu známy. Provádění důkazů přísluší správnímu orgánu. Správní orgán hodnotí důkazy podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti.


41

Správní orgán může před skončením řízení v rozsahu nezbytně nutném pro zajištění jeho účelu uložit účastníkům, aby něco vykonali, něčeho se zdrželi nebo něco strpěli, anebo nařídit zajištění věcí, které mají být zničeny nebo učiněny nepotřebnými, anebo jichž je třeba k provedení důkazů. Správní orgán přeruší řízení, jestliže bylo zahájeno řízení o předběžné otázce nebo jestliže byl účastník řízení vyzván, aby ve stanovené lhůtě odstranil nedostatky podání. Správní orgán může též přerušit řízení nejdéle na dobu 30 dnů, jestliže to z důležitých důvodů navrhnou shodně účastníci řízení. Správní orgán zastaví řízení, vzal-li účastník návrh na jeho zahájení zpět a souhlasí-li s tím ostatní účastníci řízení, nebo odpadl-li důvod řízení zahájeného z podnětu správního orgánu. V jednoduchých věcech, zejména lze-li rozhodnout na podkladě dokladů předložených účastníkem řízení, rozhodne správní orgán bezodkladně. V ostatních případech, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, je správní orgán povinen rozhodnout ve věci do 30 dnů od zahájení řízení; ve zvlášť složitých případech rozhodne nejdéle do 60 dnů; nelze-li vzhledem k povaze věci rozhodnout ani v této lhůtě, může ji přiměřeně prodloužit odvolací. Nemůže-li správní orgán rozhodnout do 30, popřípadě do 60 dnů, je povinen o tom účastníka řízení s uvedením důvodů uvědomit. Dovoluje-li to povaha věci a nelze-li nápravy dosáhnout jinak, správní orgán, který by byl jinak oprávněn rozhodnout o odvolání, sám ve věci rozhodne, pokud správní orgán příslušný k rozhodnutí nezahájil řízení, ač je k tomu povinen nebo pokud nerozhodl ve lhůtě. Rozhodnutí musí být v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, musí být vydáno orgánem k tomu příslušným, vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovat předepsané náležitosti. Rozhodnutí musí obsahovat výrok, odůvodnění a poučení o opravném prostředku. Odůvodnění není třeba, vyhovuje-li se všem účastníkům řízení v plném rozsahu. Výrok obsahuje rozhodnutí ve věci s uvedením ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodnuto, popřípadě též rozhodnutí o povinnosti nahradit náklady řízení. Pokud se v rozhodnutí ukládá účastníkovi řízení povinnost k plnění, stanoví pro ni správní orgán lhůtu; lhůta nesmí být kratší, než stanoví zvláštní právní předpis. V odůvodnění rozhodnutí správní orgán uvede, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. V písemném vyhotovení rozhodnutí se uvede též orgán, který rozhodnutí vydal, datum vydání rozhodnutí, jméno a příjmení účastníků řízení. Rozhodnutí musí být opatřeno úředním razítkem a podepsáno s uvedením jména, příjmení a funkce oprávněné osoby. Rozhodnutí se účastníkovi řízení oznamuje doručením písemného vyhotovení tohoto rozhodnutí. Den doručení rozhodnutí je dnem jeho oznámení. Účastníku řízení, který je přítomen, může být rozhodnutí oznámeno ústním vyhlášením; den ústního vyhlášení rozhodnutí je dnem oznámení rozhodnutí, jen pokud se přítomný účastník řízení vzdal nároku na doručení písemného vyhotovení rozhodnutí. Rozhodnutí, proti kterému se nelze odvolat, je v právní moci. Rozhodnutí je vykonatelné, jestliže se proti němu nelze odvolat nebo jestliže odvolání nemá odkladný účinek. Nesplní-li účastník řízení ve stanovené lhůtě dobrovolně povinnost uloženou mu rozhodnutím, které je vykonatelné, jejich výkon se provede. Nebyla-li CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

42

stanovena v rozhodnutí lhůta k plnění, určí ji orgán, který provádí výkon rozhodnutí; lhůta nesmí být kratší, než stanoví zvláštní právní předpis. Rozhodnutí lze vykonat nejpozději do tří let po uplynutí lhůty stanovené pro splnění uložené povinnosti. Výkon rozhodnutí lze provést jen prostředky uvedenými v zákoně. Při výkonu rozhodnutí se použije prostředku, který účastníka řízení co nejméně postihuje a vede ještě k cíli. Výkon rozhodnutí ukládajícího peněžité plnění se provádí srážkami ze mzdy nebo přikázáním pohledávky. Rozhodnutí ukládající nepeněžité plnění se vykoná náhradním výkonem, ukládáním peněžitých pokut nebo přímým vynucením uložené povinnosti. Proti rozhodnutí správního orgánu má účastník řízení právo podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak nebo pokud se účastník řízení odvolání písemně nebo ústně do protokolu nevzdal. Odvolání se podává u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Odvolání je třeba podat ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, nestanoví-li jinou lhůtu zvláštní právní předpis. Pokud účastník řízení v důsledku nesprávného poučení nebo proto, že nebyl poučen vůbec, podal opravný prostředek po lhůtě, má se za to, že jej podal včas, jestliže tak učinil nejpozději do tří měsíců ode dne oznámení rozhodnutí. Proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy, vydanému v prvním stupni, lze podat u tohoto orgánu ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí rozklad. Ustanovení o odvolacím řízení se vztahují přiměřeně i na řízení o rozkladu. Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, vyrozumí ostatní účastníky řízení o obsahu podaného odvolání, vyzve je, aby se k němu vyjádřili a podle potřeby doplní řízení provedením nově navržených důkazů. Správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, může o odvolání sám rozhodnout, jestliže odvolání v plném rozsahu vyhoví a jestliže se rozhodnutí netýká jiného účastníka řízení než odvolatele nebo jestliže s tím ostatní účastníci řízení souhlasí. Nerozhodne-li správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, o odvolání, předloží je spolu s výsledky doplněného řízení a se spisovým materiálem odvolacímu orgánu nejdéle do 30 dnů ode dne, kdy mu odvolání došlo. Odvolacím orgánem je správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správnímu orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Odvolací orgán přezkoumá napadené rozhodnutí v celém rozsahu; je-li to nutné, dosavadní řízení doplní, popřípadě zjištěné vady odstraní. Jsou-li pro to důvody, odvolací orgán rozhodnutí změní nebo zruší, jinak odvolání zamítne a rozhodnutí potvrdí. Odvolací orgán rozhodnutí zruší a věc vrátí správnímu orgánu, který je vydal, k novému projednání a rozhodnutí, pokud je to vhodnější zejména z důvodů rychlosti nebo hospodárnosti; správní orgán je právním názorem odvolacího orgánu vázán. Proti rozhodnutí o odvolání se nelze dále odvolat. Odvolací orgán je povinen přezkoumat i opožděné nebo nepřípustné odvolání z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení; jinak odvolání zamítne. Řízení před správním orgánem ukončené rozhodnutím, které je v právní moci, se na návrh účastníka řízení anebo z moci úřední ve veřejném zájmu obnoví, jestliže - vyšly najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které mohly mít podstatný vliv na rozhodnutí a nemohly být v řízení uplatněny bez zavinění účastníka řízení; rozhodnutí záviselo na posouzení předběžné otázky, o níž bylo příslušným CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

43

orgánem rozhodnuto jinak; - byla nesprávným postupem správního orgánu účastníkovi řízení odňata možnost účastnit se řízení, mohlo-li to mít podstatný vliv na rozhodnutí a nemohla-li náprava být zjednána v odvolacím řízení; - rozhodnutí bylo vydáno vyloučeným orgánem, mohlo-li to mít podstatný vliv na rozhodnutí a nemohla-li náprava být zjednána v odvolacím řízení; - rozhodnutí se opírá o důkazy, které se ukázaly nepravdivými, nebo rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem. Obnovu řízení povolí na návrh účastníka řízení nebo nařídí správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni. V návrhu na obnovu řízení je třeba uvést důvody obnovy řízení a skutečnosti svědčící o tom, že je návrh podán včas. Návrh se podává u správního orgánu uvedeného v odstavci 1 ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy se účastník dozvěděl o důvodech obnovy, nejdéle však do tří let od právní moci rozhodnutí; ve stejné lhůtě může správní orgán obnovu řízení nařídit. Zmeškání lhůty nelze prominout. Po uplynutí tří let od právní moci rozhodnutí se obnova povolí nebo nařídí jen tehdy, bylo-li rozhodnutí dosaženo trestným činem. Proti rozhodnutí o obnově řízení lze podat odvolání (rozklad). Rozhodnutí o povolení nebo nařízení obnovy má odkladný účinek, pokud napadené rozhodnutí nebylo ještě vykonáno. Nové řízení ve věci provede správní orgán, jehož rozhodnutí se důvod obnovy řízení týká; týká-li se důvod obnovy řízení rozhodnutí správních orgánů prvého i druhého stupně, provede nové řízení správní orgán prvého stupně. Pokud se důvod obnovy řízení týká pouze řízení před odvolacím orgánem, spojí se rozhodnutí o obnově řízení s novým rozhodnutím ve věci. Novým rozhodnutím ve věci se původní rozhodnutí ruší. Proti novému rozhodnutí ve věci se lze odvolat (podat rozklad). Rozhodnutí, které je v právní moci, může z vlastního nebo jiného podnětu přezkoumat správní orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správnímu orgánu, který toto rozhodnutí vydal, jde-li o rozhodnutí ústředního orgánu státní správy, jeho vedoucí na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise. Správní orgán příslušný k přezkoumání rozhodnutí je zruší nebo změní, bylo-li vydáno v rozporu se zákonem, obecně závazným právním předpisem nebo obecně závazným nařízením. Při zrušení nebo změně rozhodnutí dbá na to, aby práva nabytá v dobré víře byla co nejméně dotčena. Při přezkoumávání rozhodnutí vychází správní orgán z právního stavu a skutkových okolností v době vydání rozhodnutí. Nemůže proto zrušit nebo změnit rozhodnutí, jestliže se po jeho vydání dodatečně změnily rozhodující skutkové okolnosti, z nichž původní rozhodnutí vycházelo. Podnětu účastníka řízení k přezkoumání rozhodnutí může v plném rozsahu vyhovět i správní orgán, který rozhodnutí vydal, v řízení před národními výbory též vyšší orgán národního výboru téhož stupně, netýká-li se rozhodnutí jiného účastníka řízení nebo souhlasí-li s tím ostatní účastníci řízení. Rozhodnutí, kterým byl účastníkovi řízení dán souhlas k občanskoprávnímu nebo pracovněprávnímu úkonu, nebo kterým bylo rozhodnuto ve věci osobního stavu občana, nelze mimo odvolací řízení zrušit nebo změnit, jestliže účastník řízení nabyl práv v dobré víře. Správní orgán nemůže mimo odvolací řízení rozhodnutí zrušit nebo změnit po uplynutí tří let od právní moci napadeného rozhodnutí. Proti rozhodnutí, jímž se ruší nebo mění rozhodnutí mimo odvolací řízení, se lze odvolat (podat rozklad).


44

Správní soudnictví Ve správním soudnictví přezkoumávají soudy na základě žalob nebo opravných prostředků zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy. Ve správním soudnictví přezkoumávají soudy zákonnost rozhodnutí orgánů státní správy, orgánů územní samosprávy, jakož i orgánů zájmové samosprávy a dalších právnických osob, pokud jim zákon svěřuje rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Rozhodnutími správních orgánů se rozumí rozhodnutí vydaná jimi ve správním řízení, jakož i další rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo právnických osob. Při přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí správního orgánu posoudí soud i zákonnost dříve učiněného správního rozhodnutí, o něž se přezkoumávané rozhodnutí opírá, jestliže pro ně bylo dříve učiněné rozhodnutí závazné a není-li pro jeho přezkoumání stanoven zvláštní postup. U rozhodnutí, které správní orgán vydal na základě zákonem povolené volné úvahy (správní uvážení), přezkoumává soud pouze, zda takové rozhodnutí nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem. Soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů, která nemají povahu rozhodnutí o právu či povinnosti fyzické nebo právnické osoby, zejména obecně závazné (normativní) akty, rozhodnutí organizační povahy a rozhodnutí upravující vnitřní poměry orgánu, který je vydal. Soudy dále nepřezkoumávají zejména rozkazy funkcionářů ozbrojených sil a ozbrojených sborů, rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách, rozhodnutí, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské či jiné hospodářské činnosti, rozhodnutí o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání, rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není nárok, nebo o žádostech o odstranění tvrdosti zákona, zejména rozhodnutí finančních orgánů o úlevách na odvodech, daních a poplatcích, jakož i rozhodnutí, jimiž byly zamítnuty žádosti o povolení výjimek z bezpečnostních předpisů a z technických norem. Na základě zákonného ustanovení jsou z přezkoumávání soudem vyloučena i některá konkrétní aplikační rozhodnutí správních orgánů. Přezkoumávání pravomocných správních rozhodnutí na základě podané správní žaloby je upraveno následujícími pravidly. Žaloba musí kromě obecných náležitostí podání obsahovat označení rozhodnutí správního orgánu, které napadá, vyjádření, v jakém rozsahu se toto rozhodnutí napadá, uvedení důvodů, v čem žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu, a jaký konečný návrh činí. Účastníky řízení jsou žalobce a žalovaný. Žalobcem je fyzická nebo právnická osoba, která o sobě tvrdí, že jako účastník správního řízení byla rozhodnutím správního orgánu zkrácena ve svých právech. Podat žalobu může i fyzická nebo právnická osoba, se kterou nebylo ve správním řízení jednáno jako s účastníkem, ač s ní jako s účastníkem jednáno být mělo. U rozhodnutí správního orgánu vydaného ve správním řízení je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni. Žalobce musí být zastoupen advokátem nebo komerčním CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

45

právníkem, pokud nemá právnické vzdělání buď sám, nebo jeho zaměstnanec, který za něj u soudu jedná; to neplatí ve věcech, v nichž je dána věcná příslušnost okresního soudu nebo jde-li o přezkoumání rozhodnutí ve věcech nemocenského pojištění či důchodového zabezpečení. Žaloba musí být podána do dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Zmeškání lhůty nelze prominout. Jestliže je podána žaloba někým, kdo tvrdí, že mu rozhodnutí správního orgánu nebylo doručeno, ač s ním jako s účastníkem řízení mělo být jednáno, soud ověří správnost tohoto tvrzení a uloží správnímu orgánu doručit tomuto účastníku správní rozhodnutí a podle okolností odloží jeho vykonatelnost. Tímto stanoviskem soudu je správní orgán vázán. Žaloba nemá odkladný účinek na vykonatelnost rozhodnutí správního orgánu, pokud zvláštní zákon nestanoví něco jiného. Na žádost účastníka může předseda senátu usnesením vykonatelnost rozhodnutí odložit, jestliže by neprodleným výkonem napadeného rozhodnutí hrozila závažná újma. Při přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí je pro soud rozhodující skutkový stav, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí; dokazování se neprovádí. K vadám řízení před správním orgánem soud přihlédne, jen jestliže vzniklé vady mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Dojde-li soud k závěru, že napadené rozhodnutí je v souladu se zákonem, vysloví rozsudkem, že se žaloba zamítá. Dojde-li soud k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo věc po právní stránce nesprávně nebo že zjištění skutkového stavu, z kterého vycházelo správní rozhodnutí, je v rozporu s obsahem spisů nebo že zjištění skutkového stavu je nedostačující k posouzení věci, zruší rozsudkem napadené rozhodnutí správního orgánu a podle okolností i rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, a vrátí věc žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení. Soud zruší napadená rozhodnutí i tehdy, ukáže-li se až při jednání, že jsou nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů. Správní orgány jsou vázány právním názorem soudu. Proti rozhodnutí soudu není přípustný opravný prostředek. Přezkoumávání nepravomocných správních rozhodnutí na základě podaného opravného prostředku se řídí pravidly, která jsou ve srovnání s předchozími částečně odlišná. Návrh se podává u příslušného soudu ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, pokud zvláštní zákon nestanoví něco jiného. Návrh je podán včas i tehdy, byl-li podán ve lhůtě u orgánu, který vydal rozhodnutí. Neobsahuje-li rozhodnutí poučení o opravném prostředku, lze je napadnout do šesti měsíců od jeho doručení. Účastníky řízení jsou ti, kteří jimi jsou v řízení u správního orgánu, a správní orgán, jehož rozhodnutí se přezkoumává. Jestliže to povaha věci nevylučuje, může ten, kdo podává opravný prostředek, navrhnout, aby byla odložena vykonatelnost napadeného rozhodnutí. Soud může tomuto návrhu vyhovět, jestliže by provedením napadeného rozhodnutí byl zmařen účel jeho přezkoumání. Jestliže správní orgán, jehož rozhodnutí soud přezkoumává, vydá nové rozhodnutí, kterým návrhu zcela vyhoví, soud usnesením řízení zastaví. Nedojde-li k vyřízení opravného prostředku tímto způsobem nařídí soud jednání. Soud může provést důkazy nezbytné k přezkoumání napadeného rozhodnutí. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

46

O opravném prostředku rozhodne soud rozsudkem, kterým přezkoumané rozhodnutí buď potvrdí nebo je zruší a vrátí k dalšímu řízení. Zruší-li soud rozhodnutí správního orgánu, je správní orgán při novém projednání vázán právním názorem soudu. Proti rozhodnutí soudu nejsou s výjimkou věcí důchodového zabezpečení přípustné opravné prostředky. Kontrolní otázky 1. Veřejná správa a správní právo - evropský standard obecných principů správního práva 2. Správní trestání - typy správních deliktů - podmínky ukládání sankcí 3. Správní právo procesní: právo na spravedlivé řízení, průběh správního řízení u úřadu prvního stupně - řádné a mimořádné opravné prostředky podle správního řádu; subsidiární použití správního řádu a správní procesy neupravené správním řádem 4. Správní soudnictví - reforma českého správního soudnictví Doporučená literatura 1. D. Hendrych a kol.: Správní právo - obecná část, 4. vyd., C. H. Beck, Praha 2001 2. P. Mates a kol.: Základy správního práva trestního, 2. vyd., C. H. Beck, Praha 2000


47


Základy hospodářského a finančního práva UV 15 Seznámit pracovníky veřejné správy se základy hospodářského a finančního práva. Pro neprávníky je znalost této problematiky podmínkou pro porozumění obsahu rozšiřujících a inovačních právních modulů Obsah modulu: Právní formy hospodaření s veřejným majetkem. Veřejnoprávní smlouvy a veřejné zakázky Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Veřejné vlastnictví, pravidla hospodaření subjektů veřejného Klíčová slova: sektoru, veřejnoprávní smlouvy a veřejné zakázky 8 hodin Časový rozsah: Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Veřejné vlastnictví a obecná pravidla hospodaření subjektů veřejného sektoru Právo vlastnické je základním právem, sloužícím k ovládnutí věcí. Vlastník má zejména oprávnění věc držet (ius possidendi), užívat věc i s jejími přírůstky (ius utendi et fruendi) a nakládat s věcí (ius disponendi), a to vlastní mocí nezávislou na současné existenci moci kohokoli jiného k téže věci. Jako pro ostatní základní práva i zde platí, že vlastnické právo kohokoli požívá stejnou právní ochranu. Vlastnictví však není privilegiem, vlastnictví zavazuje a slouží zároveň obecnému dobru (viz okřídlenou formulaci současné německé ústavy). Se zřetelným rozporem mezi nezávislou vlastnickou mocí a vlastnictvím sloužícím veřejnému dobru se právo a právníci dlouhodobě potýkají. V devatenáctém století řešil klasik německé administrativistiky Otto Mayer tento problém doktrínou o zásadní nutnosti rozlišovat vlastnictví soukromé (kde vztah k obecnému dobru není definičním znakem) a vlastnictví veřejné. Ve dvacátém století, tedy ve století vrcholící civilizace transakcí (což je - právnicky vyjádřeno jen jedním z projevů ius disponendi), nalezla obzvláště velkou odezvu ekonomická teorie vlastnických práv. Nedisponuje se věcmi, ale právy. Kontraktací je principiálně možné vylepšit počáteční vlastnické rozdělení tak, aby z toho měly prospěch všechny zúčastněné strany. Takže vlastnictví slouží veřejnému dobru, aniž by bylo třeba lámat si hlavu s jeho dělením na veřejné a soukromé. Zákon č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky upravuje způsoby a podmínky hospodaření s majetkem České republiky, vystupování státu v právních vztazích, jakož i postavení, zřizování a zánik organizačních složek státu. Majetek státu využívá stát zejména k plnění svých funkcí anebo v souvislosti s plněním těchto funkcí a k zajišťování veřejně prospěšných činností anebo pro účely podnikání. Hospodaření s určitým majetkem přísluší té organizační složce, která je účetní jednotkou a potřebuje jej k plnění funkcí státu nebo jiných úkolů v rámci své působnosti nebo stanoveného předmětu činnosti, popřípadě přísluší zřizovateli organizační složky, nerozhodl-li v souvislosti s jejím zánikem o jiném způsobu naložení s majetkem. Vzniknou-li pochybnosti o příslušnosti organizační složky, odstraní tyto pochybnosti na žádost anebo z vlastního podnětu Ministerstvo financí svým opatřením. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

48

Je-li majetek nabýván smlouvou, musí být smlouva písemná a s podpisy na jedné listině i v případě, že to právní předpisy nevyžadují, pokud použití písemné formy nevylučuje zákon anebo povaha právního úkonu, popřípadě okolnosti, za kterých k němu dochází. Při úplatném nabývání majetku lze cenu sjednat pouze do výše rovnající se ocenění tohoto majetku podle zvláštního právního předpisu. Ve veřejném zájmu může Ministerstvo financí dát předchozí souhlas ke sjednání ceny vyšší. Zřizovatel si může zcela nebo zčásti vyhradit schvalování smluv o úplatném nabytí nemovité věci, bytu nebo nebytového prostoru státem, uzavíraných jím zřízenými organizačními složkami. Majetek musí být využíván účelně a hospodárně k plnění funkcí státu a k výkonu stanovených činností; jiným způsobem lze majetek použít nebo s ním naložit pouze za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem anebo tímto zákonem. Organizační složka si počíná tak, aby svým jednáním majetek nepoškozovala a neodůvodněně nesnižovala jeho rozsah a hodnotu anebo výnos z tohoto majetku. Příslušná organizační složka pečuje o zachování majetku a jeho údržbu, a pokud to připouští jeho povaha, i o jeho zlepšení nebo rozmnožení. Chrání jej před poškozením, zničením, ztrátou, odcizením nebo zneužitím. Příslušná organizační složka důsledně využívá všechny právní prostředky při uplatňování a hájení práv státu jako vlastníka a při ochraně majetku před neoprávněnými zásahy a včas uplatňuje právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení. Nakládá-li se s majetkem na základě smlouvy, musí mít smlouva písemnou formu a podpisy na jedné listině i v případě, že to právní předpisy nevyžadují, pokud použití písemné formy nevylučuje zákon anebo povaha právního úkonu, popřípadě okolnosti, za kterých k němu dochází. Nakládání s majetkem mezi organizačními složkami navzájem se uskutečňuje na základě zápisu. Pokud to zákon o majetku ČR připouští, lze s majetkem nakládat také jednostranným opatřením. Opatření je vždy písemné. Musí obsahovat určení organizačních složek, kterých se týká, jakož i určení majetku, s nímž se nakládá, a musí v něm být stanoven den, jímž nastávají účinky opatření. Na vydání takovéhoto opatření se nevztahují předpisy o správním řízení a opatření nepodléhají přezkoumání soudem. Nejde-li o prodej zboží v obchodě nebo jiný smluvní převod v rámci stanoveného předmětu činnosti, lze do vlastnictví právnické nebo fyzické osoby smlouvou převést pouze věc, která je pro stát trvale nepotřebná. Při úplatném převodu věci se cena sjednává nejméně ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. Bezúplatně lze věc převést pouze ve veřejném zájmu, anebo je-li bezúplatný převod hospodárnější než jiný způsob naložení s věcí nebo stanoví-li tak zvláštní právní předpis. Smlouvy o převodu nemovitých věcí, bytů a nebytových prostorů zpravidla vyžadují schválení Ministerstvem financí. Schválení Ministerstvem kultury vyžadují smlouvy o převodu uměleckých děl, sbírek a movitých i nemovitých věcí prohlášených za kulturní památku, nejde-li o prodej zboží v obchodě nebo jiný smluvní převod movité věci v rámci stanoveného předmětu činnosti. Schválení Ministerstvem životního prostředí vyžadují smlouvy o převodu pozemků ve zvláště chráněných


49

územích. Při převodu věci mající strategickou povahu nebo značnou peněžitou anebo jinou hodnotu si může schválení vyhradit vláda. Stát může založit pouze akciovou společnost nebo se může jejího založení zúčastnit, a to jen v případech, kdy tak stanoví zvláštní právní předpis; zvláštní právní předpis současně určí, zda akcie budou znít na jméno nebo na majitele. Založit obecně prospěšnou společnost a zřídit nadaci nebo nadační fond anebo účastnit se na takovém založení a zřízení může stát, jen stanoví-li tak zvláštní právní předpis. Stát se nemůže zúčastnit založení družstva ani do něj vstoupit anebo členství v něm nabýt převodem, ani se neúčastní jeho zřízení a nemůže uzavřít smlouvu o tichém společenství. Stát se může zúčastnit založení zájmového sdružení právnických osob anebo se stát jeho členem, pokud se prostřednictvím tohoto zájmového sdružení zapojí do činnosti mezinárodních a nadnárodních nevládních organizací. Zakladatelská a členská oprávnění pro tyto účely po předchozím souhlasu vlády vykonává příslušná organizační složka. jejíž působnost nebo stanovený předmět činnosti věcně souvisí s předmětem činnosti zájmového sdružení. Závazky vzniklé z činnosti organizačních složek jsou závazky státu. Závazek v účetnictví vede a jménem státu jako nositele závazku závazek plní ta organizační složka, z jejíž činnosti závazek vznikl nebo s ní souvisí, anebo které přísluší hospodařit s majetkem, s nímž závazek souvisí. Nelze-li v případě peněžitého závazku organizační složku takto určit a nemá-li plnit tyto úkoly po zániku organizační složky ani její zřizovatel, zabezpečuje tyto úkoly Ministerstvo financí. Stát může přijímat a sjednávat závazky anebo uznávat vůči němu uplatněné nároky pouze v rozsahu a za podmínek, které odpovídají povaze státem plněných úkolů a vykonávaných činností. Pokud by v důsledku přijetí závazku nebo uznání nároku stát mohl pozbýt, popřípadě by pozbyl anebo naopak nenabyl majetek, jehož převod či jiné zcizení je podle tohoto zákona vázáno na povolení výjimky, schválení nebo předchozí souhlas, lze tyto úkony učinit pouze s povolením výjimky, schválením nebo s předchozím souhlasem. Vnitřní kontrolu dodržování povinností stanovených právními předpisy a vnitřními předpisy při hospodaření s majetkem a při jeho správě provádějí věcně příslušné ústřední správní úřady a zřizovatelé organizačních složek. Kontrolní orgány oznamují zjištěné nedostatky Ministerstvu financí. Ministerstvo financí zpravidla může z vlastního podnětu anebo na návrh jiného kontrolního orgánu v závažných případech nedostatků při hospodaření s určitým majetkem svým opatřením tento majetek organizační složce bez náhrady odejmout a určit jinou organizační složku příslušnou s majetkem hospodařit Zákon č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech upravuje rozpočtové hospodaření (srov. modul UV 32 - Veřejné finance), podmínky výkonu finanční kontroly, jakož i finanční hospodaření organizačních složek státu a příspěvkových organizací zřízených organizačními složkami státu. Organizační složka státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, které jí stanoví správce kapitoly v rámci rozpočtu kapitoly. Organizační složka státu je povinna dbát, aby dosahovala příjmů stanovených rozpočtem a plnila určené úkoly nejhospodárnějším způsobem. Prostředky, kterými disponuje, může používat na krytí nezbytných potřeb a na opatření zakládající se na právních předpisech. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

50

Prostředky může čerpat jen do výše závazných ukazatelů stanovených jí zákonem o státním rozpočtu nebo správcem kapitoly v rámci rozpočtu kapitoly a v souladu s věcným plněním. Organizační složka státu dále hospodaří s mimorozpočtovými zdroji, kterými jsou prostředky fondů organizační složky státu, zisk získaný hospodářskou činností vykonávanou na základě zvláštního zákona, peněžité dary a prostředky poskytnuté ze zahraničí podle jejich vymezení na základě právního aktu, kterým byly poskytnuty. Mimorozpočtové zdroje se používají prostřednictvím rozpočtu. Organizační složka státu není oprávněna přijímat ani poskytovat úvěry, přijímat půjčky, vystavovat směnky ani je přijímat. Organizační složka státu může poskytovat dodavatelům zálohy nejvýše na období jednoho čtvrtletí, a to v závislosti na věcném plnění dodávek výrobků a služeb. Příspěvková organizace hospodaří s peněžními prostředky získanými hlavní činností a s peněžními prostředky přijatými ze státního rozpočtu pouze v rámci finančních vztahů stanovených zřizovatelem. Dále příspěvková organizace hospodaří s prostředky svých fondů, s prostředky získanými jinou činností, s peněžitými dary od fyzických a právnických osob a s peněžními prostředky poskytnutými ze zahraničí. Hospodaření příspěvkové organizace se řídí jejím rozpočtem, který po zahrnutí příspěvku ze státního rozpočtu nebo stanovení odvodu do státního rozpočtu musí být sestaven jako vyrovnaný. Hospodářský výsledek příspěvkové organizace je tvořen výsledkem hospodaření z hlavní činnosti a ziskem vytvořeným v jiné činnosti po zdanění. Jestliže hospodaření příspěvkové organizace za běžný rok skončí ztrátou po zahrnutí příspěvku, je zřizovatel povinen projednat s příspěvkovou organizací zabezpečení jeho úhrady do konce následujícího rozpočtového roku. Úhrada zhoršeného hospodářského výsledku se zajistí z rezervního fondu příspěvkové organizace, z rozpočtu kapitoly zřizovatele, není-li dostatek prostředků v rezervním fondu příspěvkové organizace, nebo ze zisku po zahrnutí příspěvku na provoz nebo odvodu z provozu příspěvkové organizace v následujícím rozpočtovém roce, není-li dostatek prostředků ani v rozpočtu kapitoly. Nemůže-li být zhoršený hospodářský výsledek uhrazen, zruší zřizovatel příspěvkovou organizaci do konce roku následujícího po roce, z jehož výsledku hospodaření měl být uhrazen zhoršený hospodářský výsledek, pokud jej neuhradí z rozpočtu kapitoly. Je-li to nezbytné, zajistí činnost doposud zajišťovanou příspěvkovou organizací organizační složkou státu. Toto ustanovení se nevztahuje na příspěvkové organizace, které jsou financovány z veřejného zdravotního pojištění, a na příspěvkové organizace zabezpečující specializované úkony hygienické a protiepidemické, které jsou podkladem pro výkon státní kontroly v ochraně veřejného zdraví. Za závazky příspěvkových organizací vzniklé v souvislosti s provozováním hlavní činnosti ručí stát. Zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů upravuje tvorbu, postavení, obsah a funkce rozpočtů územních samosprávných celků, jimiž jsou obce a kraje, a stanoví pravidla hospodaření s finančními prostředky územních samosprávných celků (srov. modul UV 33 - Místní rozpočty – tvorba, schvalování, kontrola). Tento zákon upravuje také zřizování nebo zakládání právnických osob územních samosprávných celků.


51

Územní samosprávný celek může ve své pravomoci k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností zřizovat vlastní organizační složky jako svá zařízení bez právní subjektivity, zřizovat příspěvkové organizace jako právnické osoby, které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí zisk, zakládat obchodní společnosti, a to akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným, jakož i zakládat obecně prospěšné společnosti. Územní samosprávný celek se může spolu s jinými osobami stát účastníkem (společníkem) na činnostech jiných osob, zejména obchodních společností nebo obecně prospěšných společností, na jejichž činnosti se podílí svým majetkem včetně peněžních prostředků. Organizační složka územního samosprávného celku vzniká rozhodnutím zastupitelstva územního samosprávného celku. Organizační složka hospodaří jménem svého zřizovatele a není účetní jednotkou. Územní samosprávný celek má ve svém rozpočtu obsaženy veškeré příjmy a výdaje svých organizačních složek. Na organizační složku přenáší zřizovatel oprávnění disponovat jen s takovými peněžními prostředky, které souvisejí s její běžnou, pravidelnou činností, již je nutné zabezpečovat operativně. Územní samosprávný celek zřizuje příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. Zřizovatel provádí kontrolu hospodaření příspěvkové organizace. Příspěvková organizace se zapisuje na návrh zřizovatele do obchodního rejstříku. Svazek obcí hospodaří s majetkem, který ze svého vlastního majetku vložily do svazku obcí jeho členské obce podle stanov svazku obcí, a dále s majetkem, který získal svou vlastní činností. Majetek vložený obcí do hospodaření svazku obcí zůstává ve vlastnictví obce. Orgány svazku obcí s ním mohou nakládat jen v souladu s majetkovými právy, které na ně členská obec přenesla podle stanov svazku obcí. Majetková práva k vlastnímu majetku obcí, která jsou vyhrazena obecnímu zastupitelstvu, nelze převést na orgány svazku obcí. Veřejnoprávní smlouvy Veřejná správa má možnost vydávat jednostranně a autoritativně správní akty, s nimiž nemusejí projevit shodnou vůli ti, kterým jsou tyto akty adresovány. Každý z nás si patrně dokáže představit ve veřejné správě řadu situací, v nichž neexistuje ve veřejném zájmu prostor pro dohodu, anebo v nichž by byla dohoda věcí zcela absurdní. Každý si však zajisté umí představit i situace, v nichž je nejlepším řešením, pokud i ve veřejné správě všichni zúčastnění táhnou spolu, tedy kontrahují (z latinského con-trahere). Odtuď je již jen krůček k sjednávání smluv, tedy ke kontraktaci (z latinského con-tractare). Správní právo plně uznává smluvní princip ve veřejné správě, nehovoří ovšem o typičnosti anebo dokonce o výlučnosti takovéhoto principu, tak jak je to obvyklé v některých oborech soukromého práva. Vezmeme-li si například za vzor rámcovou úpravu SRN (Verwaltungsverfahrensgesetz vom 25.5.1976), vidíme, že ve vztahu k možnosti veřejnosprávní kontraktace platí dva základní principy: veřejnosprávní smlouvu lze uzavřít vždy, není-li to předpisem výslovně vyloučeno, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

52

veřejnosprávní smlouvou lze nahradit jednostranný správní akt, který by byl jinak správní orgán povinen vydat, a to za podmínky, že smlouva sleduje tentýž účel jako správní akt, zejména pokud přispívá uzavření smlouvy k odstranění právní nejistoty, anebo pokud se smluvní partneři zavazují ke vzájemnému plnění. V českých zákonech sice nenajdeme takovéto výslovné ustanovení, i přesto se však lze přiklonit k názoru, že uvedené zásady jsou součástí našeho obecného správního práva. V řadě speciálních případů totiž i naše předpisy z uvedených zásad vycházejí a další vývoj ve veřejné správě (zvláště plnění úkolů za pomoci nasmlouvání - contracting-in a contracting-out - určitých výkonů a služeb) využití smluvní metody patrně ještě posílí. To, co však patrně zůstane rozdílné mezi soukromoprávními a veřejněsprávními smlouvami, je dáno distinkcí mezi koordinačními a subordinačními smlouvami. V režimu koordinační smlouvy působí správní orgán pouze a jen jako první mezi rovnými partnery a z tohoto hlediska je také rozdíl mezi smlouvou podle veřejného práva a smlouvou podle soukromého práva rozdílem spíše formálním či fakultativním. Subordinační smlouvy však zásadně jen nahrazují správní akty, a to ovšem také znamená, že při selhání režimu subordinační smlouvy se lze k zásahu do právních vztahů formou jednostranného správního aktu navrátit. Smluvní partnerství tohoto typu není tedy rovným partnerstvím, navzdory tomu že smluvní úkon je projevem shodné vůle. Důležitý je i další právní aspekt. Subordinační smlouvy nemohou obcházet zákon a obsahují-li ustanovení příčící se kogentnímu ustanovení obecně závazného předpisu, vztahuje se na ně i možnost, že budou jako protiprávní úkon správním orgánem zrušeny. Záleží ovšem vždy i na podmínkách, jaké pro případný závazek veřejné služby založený subordinační smlouvou stanoví zákon. U koordinačních smluv, které rovněž mohou obsahovat ustanovení odporující zákonu anebo dobrým mravům, neposuzuje ovšem jejich neplatnost z důvodu protiprávnosti správní orgán, ale obecný soud na základě žaloby. Veřejné zakázky Zákon č. 199/1994 Sb. o zadávání veřejných zakázek upravuje závazný postup zadavatelů veřejných zakázek směřující k uzavření smluv k jejich provedení, obchodní veřejnou soutěž pro veřejné zakázky a způsob uzavírání smluv k jejich provedení na podkladě výsledků této soutěže, jakož i režim státního dohledu v oblasti veřejných zakázek. K uzavření smlouvy na veřejnou zakázku vyhlašuje zadavatel obchodní veřejnou soutěž o nejvýhodnější nabídku, není-li v zákoně stanoveno jinak. Při obchodní veřejné soutěži postupuje zadavatel zpravidla podle obchodního zákoníku. Podmínky soutěže musí obsahovat zejména vymezení plnění veřejné zakázky, dobu a místo plnění veřejné zakázky, požadavky na prokázání kvalifikačních předpokladů uchazečů, způsob hodnocení nabídek, požadavky na jednotný způsob zpracování nabídkové ceny včetně platebních podmínek, soutěžní lhůtu a podmínky, při jejichž splnění je možno překročit výši nabídkové ceny. Hodnocení nabídek se provádí podle výše nabídkové ceny nebo ekonomické vhodnosti nabídek v souladu s kritérii uvedenými v podmínkách soutěže. Žádný z uchazečů nesmí být v obchodní veřejné soutěži zvýhodněn proti CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

53

ostatním účastníkům soutěže. V případě obchodní veřejné soutěže se zahraniční účastí může zadavatel v podmínkách soutěže stanovit zvýhodnění nabídkových cen tuzemských osob nejvýše do 10 % od nejnižší nabídkové ceny zahraniční osoby. Zadavatel je povinen na základě posouzení a hodnocení nabídek komisí rozhodnout o výběru nejvhodnější nabídky, pokud si v podmínkách soutěže nevyhradil právo odmítnout všechny předložené nabídky. S uchazečem, jehož nabídka byla vybrána jako nejvhodnější, je zadavatel povinen uzavřít příslušnou smlouvu do 30 dnů od uplynutí zadávací lhůty vyhlášené v podmínkách soutěže. O tuto dobu se prodlužuje lhůta, po kterou je vybraný uchazeč svou nabídkou vázán. Uzavřená smlouva musí obsahovat ustanovení, kterým je nabídková cena uchazeče stanovena jako cena nejvýše přípustná, kterou je možné překročit jen za podmínek stanovených zadavatelem při vyhlášení soutěže. U veřejných zakázek, kde výše budoucího peněžitého závazku ze smlouvy nedosahuje finančních limitů stanovených zákonem, může při splnění dalších podmínek zadavatel uzavřít smlouvu též na podkladě písemné výzvy učiněné nejméně pěti, resp. třem zájemcům. Takovýto způsob je přípustný i v případě naléhavé potřeby, rozhodla-li tak vláda České republiky, nebo jde-li o specializovanou veřejnou zakázku. U veřejných zakázek do výše budoucího peněžitého závazku 500 000 Kč bez daně z přidané hodnoty může zadavatel rozhodnout o přímém zadání veřejné zakázky za cenu obvyklou v místě plnění. Při rozhodnutí o tomto způsobu zadání veřejné zakázky je povinen vycházet z informací o trhu a svých zkušeností. Dohled nad dodržováním tohoto zákona při zadávání veřejných zakázek vykonává Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Uchazeč může vznést, pokud to zákon nevylučuje, proti jednotlivým úkonům zadavatele učiněným v průběhu obchodní veřejné soutěže a proti úkonům zadavatele při zadání veřejné zakázky námitky z důvodu, že zadavatel porušil ustanovení zákona o veřejných zakázkách. Statutární orgán zadavatele, popřípadě u obcí starosta přezkoumá oprávněnost podaných námitek do deseti dnů od doručení zadavateli. V této lhůtě rozhodne též o nápravě, zjistí-li, že zadavatel porušil ustanovení tohoto zákona, a uvědomí o tom neprodleně uchazeče, který námitky podal. Pokud statutární orgán zadavatele, popřípadě u obcí starosta námitkám nevyhoví, uvědomí o tom uchazeče s poučením o možnosti podat do 10 kalendářních dnů návrh na zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí zadavatele u orgánu dohledu. Řízení z vlastního podnětu může orgán dohledu zahájit do čtyř let ode dne, kdy došlo k porušení zákona. Orgán dohledu je oprávněn přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu a není přitom vázán návrhem uchazeče. Je-li podán návrh na přezkoumání rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky, orgán dohledu po jeho přezkoumání rozhodnutí zadavatele zruší, shledá-li porušení tohoto zákona a zadavateli uloží provést nový výběr, popřípadě zadání veřejné zakázky zruší, nebo návrh zamítne a rozhodnutí zadavatele potvrdí, neshledá-li porušení zákona. Orgán dohledu zveřejňuje svá pravomocná rozhodnutí vydaná v uplynulém kalendářním roce ve Sbírce rozhodnutí orgánu dohledu v oblasti zadávání veřejných zakázek a na internetových stránkách orgánu dohledu. Zjistí-li orgán dohledu, že zadavatel závažně či opětovně porušil ustanovení tohoto zákona, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

54

může mu uložit pokutu do výše 1 % ceny zakázky. Za nesplnění vykonatelného rozhodnutí orgánu dohledu může tento orgán uložit pokutu do výše 50 000 Kč. Je-li zaměstnanec uchazeče pravomocně odsouzen pro trestný čin související se zadáváním veřejné zakázky nebo pro jiný úmyslný trestný čin a vzhledem k povaze veřejné zakázky hrozí obava, že se takový zaměstnanec dopustí stejného nebo obdobného trestného činu, vyloučí orgán dohledu příslušného uchazeče z účasti při zadávání veřejných zakázek po dobu, kterou stanoví ve svém rozhodnut, nejdéle však na dobu pěti let. Kontrolní otázky 1. Charakterizujte právní podmínky výkonu hospodářských funkcí státu, krajů a obcí správními úřady v České republice. 2. Právní formy a režim hospodaření s veřejným majetkem na úrovni státu, krajů a obcí. 3. Režim veřejných zakázek Doporučená literatura 1. M. Bakeš a kol.: Finanční právo, 2. vyd., C. H. Beck, Praha 1999 2. J. Bárta: Státní rozpočet jako součást majetku státu a jako předmět právní úpravy, Právník 1997, 230 3. S. Plíva: K pojetí nové úpravy hospodaření s majetkem státu, Právní rozhledy 2000, 423


55


Civilněprávní a trestněprávní odpovědnost ve veřejné správě UV 16 Seznámit pracovníky veřejné správy s odpovědnostním režimem, týkajícím se veřejné správy Obsah modulu: Pojem veřejnoprávní odpovědnosti. Odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné správy. Základy trestněprávní odpovědnosti ve veřejné správě. Služební režim a disciplinární odpovědnost. Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Klíčová slova: Odpovědnost státu, krajů a obcí za škodu způsobenou při výkonu veřejné správy, trestní odpovědnost veřejných činitelů, disciplinární (kázeňská) odpovědnost Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Pojem veřejnoprávní odpovědnosti Nejjednodušší a zároveň nejzákladnější odpovědnostní pravidlo říká, že pouze normální chování má být odpovědným chováním a že normální je chovat se odpovědně. Pozitivní odpovědnost, tedy povinnost chovat se odpovědně, je však jen tím nejjednodušším konceptem. Problémy začínají tam, kde se subjekt v rámci normality rozhoduje pro odpovědné či neodpovědné chování. Z kritérií pro volbu právního chování jsou nejčastěji analyzovaná čtyři: subjektivní kritérium zavinění a objektivní kritéria sounáležitosti, spolehlivosti a pravděpodobnosti. Zavinění a jeho modality - přímý a nepřímý úmysl, či vědomá a nevědomá nedbalost - lze vztahovat jen k individuálnímu subjektu a k jeho vnitřnímu světu. V případě úmyslu a vědomé nedbalosti je moment rozhodnutí se pro ten či jiný způsob chování patrný, ale i v případě nevědomé nedbalosti předchází chování určitý typ rozhodnutí, totiž rozhodnutí být málo uvědomělým vůči svému chování. Konstatujeme-li zaviněné porušení povinnosti, pak z toho jednoznačně vyplývá, že se subjekt rozhodl pro neodpovědné chování. Objektivní kritéria volby existují i mimo vnitřní svět konkrétního člověka a právo je proto využívá zejména pro odpovědnostní konstrukce, do nichž vstupují kolektivní a abstraktní subjekty. Kritérium sounáležitosti určuje, zda je subjekt loajální vůči organizaci, k níž náleží, zejména zda se nechová tak, aby dosáhl vlastního či partikulárního prospěchu na úkor této organizace, a zároveň i to, zda existuje solidarita uvnitř organizace. Pozitivní výsledek testu svědčí pro odpovědné chování. Kritérium spolehlivosti zjišťuje stav vázanosti či nevázanosti subjektu svými povinnostmi, zvláště těmi, které přijal ze své vůle. Naplnění principu pacta sunt servanda (smlouvy zavazují k plnění) znamená odpovědné chování. Pomocí kritéria pravděpodobnosti výsledku chování lze rozlišit riziko a hazardování. Riskování je slučitelné s odpovědným chováním, nikoli však tehdy, pokud by šlo o riziko nedovolené či nadměrné, čili o hazard. V pojmové konstrukci veřejnoprávní odpovědnosti se nalézají: příčinná (kauzální) odpovědnost a sekundární povinnost odškodnění, tedy odpovědnost, při níž povinnost nahradit vzniklou škodu nezávisí na tom, zda odpovědný subjekt porušil nějakou jinou povinnost. Kauzální odpovědnost je CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

56

determinována činností, kterou sice všechna výše uvedená kritéria indikují jako odpovědné chování, jež je však v přímé příčinné souvislosti se vzniklou škodou; latentní odpovědnost a sekundární povinnost odpovídat se, tedy odpovědnost, při níž rozhoduje jen to, jak se odpovědný subjekt chová. Latentní odpovědnost vychází ze zásady, že neodpovědné chování (představující v normativním smyslu zakázané chování) způsobuje vznik odpovědnostní povinnosti, o níž se v právním kontextu nejčastěji uvažuje jako o sankčním následku; ručení, tedy odpovědnost, v jejímž jádru je uznání povinnosti bránit možnému poškození jiného a závazek v případě vzniku škody tuto újmu alespoň zmírnit. Ručení navozuje řešení pro odpovídání se za nezakázané chování, za chování zástupného nebo zastupujícího subjektu a za chování, jehož výsledek je dlouhodobě nejistý anebo je spojen s obtížně předvídatelnými následky. Ručení může pramenit ze smlouvy, ale též ze zákona anebo z obecné právní zásady; odpovědnost za škodu a povinnost odškodnění, tedy odpovědnost, jejíž klasický znak je tvořen známou triádou zaviněné protiprávní chování - škoda příčinná souvislost. Poškozený subjekt se rozhoduje ve smyslu klasické actio legis Aquiliae pro pokutu či pro náhradu škody; kompenzace, tedy spojnice mezi povinností nahradit škodu a povinností nést odpovědnost, reflektující prastarý je právnický spor o funkci odpovědnosti. Vznikne-li škoda a není-li zároveň z faktických či právních důvodů možné naplnit podmínky akvilské odpovědnosti, může být závazek z deliktní odpovědnosti chápán jako povinnost zaplatit pokutu, která je přiměřená k výši škody. Odpovědnost státu, krajů a obcí za škodu způsobenou při výkonu veřejné správy Zákon č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem je založen na principu, že stát odpovídá za škodu způsobenou při výkonu státní moci a územní samosprávné celky odpovídají za škodu způsobenou při výkonu pravomocí svěřených jim zákonem v rámci samostatné působnosti. Odpovědnosti za škodu se nelze zprostit. Ve věcech náhrady škody způsobené rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o regresních úhradách jednají jménem státu ministerstva a jiné ústřední správní úřady. Právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož jim vznikla škoda. Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení jednáno být mělo. Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán. Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil možnosti podat proti nezákonnému rozhodnutí odvolání, rozklad, námitky, odpor, stížnost nebo opravný prostředek podle zvláštního předpisu, nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

57

Byla-li škoda způsobena nezákonným rozhodnutím vykonatelným bez ohledu na právní moc, lze nárok uplatnit i tehdy, pokud rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno na základě řádného opravného prostředku. Stát odpovídá rovněž za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda. Nahradil-li stát škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, může požadovat regresní úhradu na úředních osobách a na územních celcích v přenesené působnosti, pokud škodu způsobily. Bylo-li rozhodnutí územního celku v samostatné působnosti přezkoumáno státním orgánem a následně byla rozhodnutí státního orgánu a územního celku v samostatné působnosti zrušena pro nezákonnost, může stát na územním celku v samostatné působnosti požadovat regresní úhradu. Bylo-li nezákonné rozhodnutí vydáno proto, že se ten, kdo je vydal, řídil nesprávným právním názorem příslušného orgánu, který zrušil v řízení původní zákonné rozhodnutí, nemá stát právo na regresní úhradu. Stát může požadovat regresní úhradu pouze ve výši odpovídající účasti územního celku v samostatné působnosti, územního celku v přenesené působnosti či úřední osoby na způsobení vzniklé škody. Nahradil-li stát škodu, ke které došlo při činnosti státního orgánu, může požadovat regresní úhradu od těch, kteří se podíleli na vydání nezákonného rozhodnutí nebo na nesprávném úředním postupu, pokud byli k vydání rozhodnutí nebo k úřednímu postupu oprávněni. Uhradily-li úřední osoby nebo územní celky v přenesené působnosti regresní úhradu státu, mohou požadovat regresní úhradu od těch, kdo se podíleli na vydání nezákonného rozhodnutí nebo na nesprávném úředním postupu. Právo na regresní úhradu vznikne pouze tehdy, byla-li škoda způsobena zaviněným porušením právní povinnosti. Zavinění je povinen prokázat ten, kdo uplatňuje nárok na regresní úhradu. Byla-li škoda způsobena zaviněným porušením právní povinnosti více osob, jsou povinny zaplatit regresní úhradu podle své účasti na způsobení škody. V odůvodněných případech může soud rozhodnout, že odpovídají společně a nerozdílně. Škoda vzniklá v důsledku postupů a rozhodování při hospodaření s majetkem podle zákona o majetku ČR není škodou způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Fyzické osoby, které z titulu svých funkcí nebo pracovního zařazení v organizačních složkách a v Pozemkovém fondu České republiky anebo z titulu pověření vykonávat jménem státu jeho práva akcionáře činí právní a jiné úkony týkající se majetku a plní další úkoly stanovené tímto zákonem, jsou povinny provádět tuto činnost s odbornou péčí a odpovídají za porušení stanovených povinností a za škodu, která tím státu vznikla, v rozsahu trestněprávních, pracovněprávních a občanskoprávních předpisů. Smluvním přenesením výkonu uvedených činností na jinou osobu se odpovědnosti nelze zprostit. Trestní odpovědnost veřejných činitelů


58

Podle českého práva je trestným činem pro společnost nebezpečný čin, jehož znaky jsou uvedeny v Trestním zákoně. K trestnosti činu je třeba úmyslného zavinění, nestanoví-li Trestní zákon výslovně, že postačí zavinění z nedbalosti. Trestný čin je spáchán úmyslně, jestliže pachatel chtěl způsobem uvedeným v Trestním zákoně porušit nebo ohrozit zájem chráněný tímto zákonem, nebo věděl, že svým jednáním může takové porušení nebo ohrožení způsobit, a pro případ, že je způsobí, byl s tím srozuměn. Trestný čin je spáchán z nedbalosti, jestliže pachatel věděl, že může způsobem uvedeným v Trestním zákoně porušit nebo ohrozit zájem chráněný tímto zákonem, ale bez přiměřených důvodů spoléhal, že takové porušení nebo ohrožení nezpůsobí, nebo) nevěděl, že svým jednáním může takové porušení nebo ohrožení způsobit, ač o tom vzhledem k okolnostem a k svým osobním poměrům vědět měl a mohl. Veřejný činitel, který v úmyslu způsobit jinému škodu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu, překročí svou pravomoc, nebo nesplní povinnost vyplývající z jeho pravomoci, se dopouští trestného činu zneužívání pravomoci veřejného činitele. Veřejný činitel, který při výkonu své pravomoci z nedbalosti zmaří nebo podstatně ztíží splnění důležitého úkolu, se dopouští trestného činu maření úkolu veřejného činitele z nedbalosti. Kdo v souvislosti s obstaráváním věcí obecného zájmu přijme nebo si dá slíbit úplatek, dopouští se trestného činu přijímání úplatku. Kdo žádá nebo přijme úplatek za to, že bude svým vlivem působit na výkon pravomoci veřejného činitele, nebo za to, že tak již učinil, dopouští se trestného činu nepřímého úplatkářství. Úplatkem se rozumí neoprávněná výhoda spočívající v přímém majetkovém obohacení nebo jiném zvýhodnění, které se dostává nebo má dostat uplácené osobě nebo s jejím souhlasem jiné osobě, a na kterou není nárok. Veřejným činitelem je volený funkcionář nebo jiný odpovědný pracovník orgánu státní správy a samosprávy, soudu nebo jiného státního orgánu nebo příslušník ozbrojených sil nebo ozbrojeného sboru, pokud se podílí na plnění úkolů společnosti a státu a používá přitom pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřena. Při výkonu oprávnění a pravomocí je veřejným činitelem také fyzická osoba, která byla ustanovena lesní stráží, vodní stráží, stráží přírody, mysliveckou stráží nebo rybářskou stráží. Veřejným činitelem se v souvislosti s úplatkářstvím rozumí též jakákoliv osoba zastávající funkci v zákonodárném nebo soudním orgánu nebo v orgánu veřejné správy cizího státu, nebo v podniku, v němž má rozhodující vliv cizí stát, nebo v mezinárodní organizaci vytvořené státy nebo jinými subjekty mezinárodního práva veřejného, pokud je s výkonem takové funkce spojena pravomoc při obstarávání věcí obecného zájmu a trestný čin byl spáchán v souvislosti s touto pravomocí. Trestnost podplácení a nepřímého úplatkářství zaniká, jestliže pachatel úplatek poskytl nebo slíbil jen proto, že byl o to požádán, a učinil o tom dobrovolně bez odkladu oznámení státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu. Služební režim a disciplinární odpovědnost


59

Připravovaný Služební zákon, jehož účelem je upravit právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících v ministerstvech a jiných správních úřadech státní správu jako službu, kterou Česká republika poskytuje veřejnosti, definuje pojem služební kázeň. Tím se rozumí řádné plnění všech povinností státních zaměstnanců vyplývajících jim z obecně závazných a ze služebních předpisů. Nadřízený představený je povinen vytknout státnímu zaměstnanci méně závažné porušení služební kázně. Za závažné, resp. hrubé kárné provinění lze uložit státnímu zaměstnanci kárné opatření, a to písemnou důtku, snížení platu, odvolání ze služebního místa představeného, nebo propuštění ze služebního poměru. Kárné opatření nelze uložit, byl-li státní zaměstnanec za týž skutek pravomocně odsouzen soudem; bylo-li kárné opatření uloženo dříve, zruší se s účinností ode dne uložení. Kontrolní otázky 1. Odpovědnostní důsledky jednotlivých úředníků 2. Srovnání režimu zaměstnance

protiprávního

odpovědnostního

chování

postihu

na

straně

pracovníka

a

státu

a

státního

Doporučená literatura 1. D. Hendrych a kol.: Správní právo - obecná část, 4. vyd., BECK, Praha 2001 2. O.Novotný a kol.: Trestní právo hmotné - obecná část, CODEX, Praha 1997


60

Úsek 2. Veřejná správa Cíl: Absolventi by měli rozumět funkcím, organizaci a zákonitostem fungování systému veřejné správy. Moduly zde zařazené musí mít nutně výrazně multidisciplinární charakter. Mezi hlavní témata patří vztah veřejné správy a jednotlivce, efektivnost veřejné správy, tvorba a realizace veřejné politiky na různých správních úrovních,


61


Veřejná správa v ČR UV 21 Seznámit pracovníky veřejné správy s organizací veřejné správy v ČR Obsah modulu: Státní správa a územní samospráva. Organizace veřejné správy v ČR Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Klíčová slova: Veřejná správa, ústřední orgány státní správy, krajská státní správa a samospráva, okresní úřady, obecní (městská) státní správa a samospráva Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Veřejná správa - organizační definice Veřejná správa je jedním ze slavných administrativistických a státovědeckých pojmů minulého století. Veřejnou správou v materiálním smyslu bývá nejčastěji označován souhrn všech správních činností předmětně souvisejících s vládnutím na ústřední i místní úrovni a s poskytováním tzv. veřejných služeb. Veřejná správa ve formálním smyslu je činností organizačních jednotek a osob, jimiž jsou buďto správní úřady jakožto přímí nositelé veřejné správy, nebo úřední osoby vykonávající úkony správní povahy, anebo zařízení v postavení nepřímých subjektů veřejné správy. V současném českém prostředí je poměrně rozšířená institucionální definice veřejné správy jakožto součtu disjunktně vymezené státní správy a územní, případně zájmové samosprávy. To, že veřejnou správu lze rozdělovat na státní správu a samosprávu patří k základním, ba triviálním poznatkům. Problém spočívá v tom, aritmeticky vyjádřeno, že součet zlomků veřejné správy je větší než jedna. Průnik státní správy a samosprávy není prázdný, státní a samosprávné části veřejné správy se překrývají, což je zdrojem permanentního napětí. Starší středoevropské publicistické teorie hlásaly, že originárním (nikoli originálním) nositelem veřejné správy je stát. Samospráva byla v tomto pojetí delegovanou státní správou, anebo - což je totéž - nepřímou veřejnou správou. V poslední době je spíše než odvozenost samosprávy od státu zdůrazňováno právo na samosprávu jako základní právo. Toto právo se vztahuje standardně k místním, nikoli též k zájmovým společenstvím. Podle tohoto pojetí jsou místní samospráva a státní správa souvztažnými, spolu a vedle sebe působícími projevy veřejné správy s tím, že zákony mohou upřesňovat samosprávnou působnost jen v mezích ústavně zaručeného práva na samosprávu a v souladu s uplatněním principu subsidiarity. Ještě jeden problém relativizace oddělení státní správy a samosprávy je hodný zmínky. Dle známé definice profesora Hoetzela (Slovník veřejného práva československého, sv.IV) politický pojem samosprávy znamená pouhý organizační princip státní správy: státní správu neobstarávají pouze úředníci z povolání, nýbrž také živlové občanští. Citovaná věta není jen jakousi abstraktní státovědnou formulí. V praxi nebývá obtížné rozeznat, který starosta je téměř rozeným CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

62

úředníkem z povolání a který naopak působí i ve svém pokročilém funkčním období jako nespoutaný občanský živel. Ve dvacátém století prošly všechny rozvinuté země zkušeností s tzv. administrativním státem, tedy se stavem nepříznivě hodnocené rozbujelosti byrokratických administrativních aparátů. Často aplikovaným lékem na tuto nemoc bylo odstátňování administrativy. V terminologii, která v administrativistice zdomácněla v posledním čtvrtstoletí, vede toto odstátňování jednak ke vzniku tzv. paralelních vládních organizací (para-governmental organizations, PGOs), jednak ke vzniku tzv. nevládních organizací (non-governmental organizations, NGOs). Oba typy organizací odbřemeňují jádro státní správy (core governmental organizations, CGOs). PGOs a NGOs jsou neutrálním označením institucí, jejichž zařazení do společné skupiny by možná z pohledu jednotlivých států mohlo narážet na bariéry národních administrativních tradic. Jde však nesporně o instituce, které si z pohledu srovnávací administrativistiky jsou více než podobné. PGOs jsou alternativou státní administrativy, plní obdobné funkce jinými prostředky. NGOs jsou komplementem státní administrativy, plní funkce, které nejsou státní administrativě vlastní, a pokud se cíle aktivit státní administrativy a NGOs sbíhají, pak platí, že dělají-li dva totéž, není to totéž. Větší význam měly a mají doposud PGOs, s nimiž je pojem paralelní správy především spojován. Jejich právní podstata byla ve 20. a 30. letech vymezována převážně pomocí znaků veřejnoprávní korporace. Zhruba od přelomu 50. a 60. let se prosazuje i pohled na PGOs jako na osoby soukromého práva, resp. jako na osoby se smíšeným statusem. Současným administrativistům se tedy PGOs rozpadají na IPEs (independent public entities, nezávislé veřejné jednotky) a na PIEs (private or independent entities, soukromé nebo nezávislé jednotky). Ve srovnávací správní vědě se ustálil názor na výhodnost a nevýhodnost klasické a paralelní veřejné správy. Z pohledu správy uskutečňované PGOs patří nepochybně k výhodám jejich činnosti to, že není svazována rigidními rozpočtovými pravidly, nepodléhá tolik následným vlnám parlamentních zemětřesení a je schopna lépe definovat a prosadit profesionální požadavky pro svůj personál. Naproti tomu nevýhodné bývá to, že PGOs se mohou snadno dostat ve své činnosti jak do informační, tak do kooperační izolace a že snadno podléhají svodům řešit své problém sobecky, tedy na úkor partnerů. Efekty výkonů PGOs bývají veřejnosti snadněji přístupné, pokud však nenarážejí na bariéry komercionalizace. Problémy paralelní veřejné správy bývají některými autory diskutovány pod označením nepřímá správa. Pohled na paralelní správu jako na správu nepřímou evokuje problém autonomie. Autonomní správa je podle staré a dnes již možná málo jasné právnické definice výkonem správní pravomoci na základě vlastní vlády. Tato formulace nemá na mysli nic více, nežli to, že autonomní správa je ze své povahy politicky nezávislou správou. Autonomní správa potřebuje svou politickou legitimaci, tedy víru ve svou oprávněnost a určitou míru participace občanů, vytváří své vlastní normy a opírá se zcela nebo zčásti o autochtonní hospodaření.


63

Nejznámější správní autonomií je komunální, resp. lokální autonomie. Současný evropský právní standard definuje tuto autonomii jako právo uspořádat a řídit podstatnou část veřejných záležitostí na vlastní zodpovědnost a ve vlastním zájmu. Lze diskutovat o tom, zda paralelismus typu státní správa - místní samospráva je odvozen z myšlenky zprostředkování veřejné správy či nikoli. V případě uplatnění silného státního dozoru nad místní samosprávou, jenž vylučuje selhání polykracie, zůstává patrně komunální autonomie potencionálním nástrojem nepřímé správy. Připomeneme-li si i organickou část evropské definice komunální autonomie (místní samospráva je vykonávána zastupitelským orgánem nebo přímo občany), je však zcela jasné, že těžiště tohoto pojetí nespočívá v ideji zprostředkování. Projevem nepřímé správy je spíše autonomie jiných než teritoriálních správních subjektů. Právní povaha těchto subjektů se blíží nejspíše buďto typu veřejného ústavu, anebo podniku, ať již povahy veřejnoprávní, soukromoprávní či smíšené. Veřejný ústav je zařízením naplňujícím veřejný účel a je zpravidla organizován hierarchickým způsobem. Podniky obstarávající úkoly veřejné správy mají zpravidla flexibilní organizaci. Oběma těmto typům právních subjektů a organizačních jednotek je možné bezezbytku přičítat vlastnosti PGOs. Právní úprava organizace veřejné správy (core governmental organizations) Ústřední orgány státní správy V České republice působí tyto ústřední orgány státní správy, v jejichž čele je člen vlády: 1. Ministerstvo financí: Ministerstvo financí je ústředním orgánem státní správy pro státní rozpočet republiky, státní závěrečný účet republiky, státní pokladnu České republiky, finanční trh, daně, poplatky a clo, finanční hospodaření, finanční kontrolu, účetnictví, audit a daňové poradenství, věci devizové včetně pohledávek a závazků státu vůči zahraničí, ochranu zahraničních investic, pro tomboly, loterie a jiné podobné hry, hospodaření s majetkem státu, privatizaci majetku státu, pro věci pojišťoven, penzijních fondů, ceny a pro činnost zaměřenou proti legalizaci výnosů z trestné činnosti. Ministerstvo financí zajišťuje členství v mezinárodních finančních institucích a finančních orgánech Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD), Evropské unie a dalších mezinárodních hospodářských seskupení, pokud toto členství nepřísluší výlučně České národní bance. Ministerstvo financí koordinuje příjem zahraniční pomoci. 2. Ministerstvo zahraničních věcí: Ministerstvo zahraničních věcí je ústředním orgánem státní správy České republiky pro oblast zahraniční politiky, v jejímž rámci vytváří koncepci a koordinuje zahraniční rozvojovou pomoc a koordinuje vnější ekonomické vztahy. Ministerstvo zahraničních věcí zabezpečuje vztahy České republiky k ostatním státům, mezinárodním organizacím a integračním seskupením, koordinuje aktivity vyplývající z dvoustranné a mnohostranné spolupráce, s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva spravedlnosti. Ministerstvo zahraničních věcí zejména CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

64

a) koordinuje činnost ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy v oblasti zahraničních vztahů na jim svěřených úsecích státní správy, působí k tomu, aby na těchto úsecích byly dodržovány závazky vyplývající pro Českou republiku z mezinárodních smluv, jakož i z členství České republiky v mezinárodních organizacích, b) zajišťuje ochranu práv a zájmů České republiky a jejích občanů v zahraničí, c) řídí zastupitelské úřady v zahraničí, d) plní úkoly při zajišťování styků s orgány cizích států v České republice a v zahraničí, e) plní úkoly při správě majetku České republiky v zahraničí, f) koordinuje a zabezpečuje přípravu, sjednávání a vnitrostátní projednávání mezinárodních smluv a dohod, g) zabezpečuje vyhlašování mezinárodních smluv, jimž je Česká republika vázána, h) sleduje dodržování a provádění mezinárodních smluv a dohod z hlediska uplatňování zájmů zahraniční politiky České republiky, i) uděluje souhlas v případech dovozu a vývozu vojenského materiálu, j) zajišťuje přípravu pracovníků pro výkon zahraničních služeb. 3. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy je ústředním orgánem státní správy pro předškolní zařízení, školská zařízení, základní školy, střední školy a vysoké školy, pro vědní politiku, výzkum a vývoj, včetně mezinárodní spolupráce v této oblasti, a pro vědecké hodnosti a pro státní péči o děti, mládež, tělesnou výchovu, sport, turistiku a sportovní reprezentaci státu. Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy je podřízena Česká školní inspekce. 4. Ministerstvo kultury: Ministerstvo kultury je ústředním orgánem státní správy pro umění, kulturně výchovnou činnost, kulturní památky, pro věci církví a náboženských společností, pro věci tisku, včetně vydávání neperiodického tisku a jiných informačních prostředků, pro rozhlasové a televizní vysílání, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, dále pro provádění autorského zákona a pro výrobu a obchod v oblasti kultury. 5. Ministerstvo práce a sociálních věcí: Ministerstvo práce a sociálních věcí je ústředním orgánem státní správy pro pracovněprávní vztahy, bezpečnost práce, zaměstnanost a rekvalifikaci, kolektivní vyjednávání, civilní službu, mzdy a jiné odměny za práci, důchodové zabezpečení, nemocenské pojištění, nemocenské zabezpečení, sociální péči, péči o pracovní podmínky žen a mladistvých, právní ochranu mateřství, péči o rodinu a děti, péči o občany, kteří potřebují zvláštní pomoc, a pro další otázky mzdové a sociální politiky. 6. Ministerstvo zdravotnictví: Ministerstvo zdravotnictví je ústředním orgánem státní správy pro zdravotní péči, ochranu veřejného zdraví, zdravotnickou vědeckovýzkumnou činnost, zdravotnická zařízení v přímé řídící působnosti, vyhledávání, ochranu a využívání přírodních léčivých zdrojů, přírodních léčebných lázní a zdrojů přírodních minerálních vod, léčiva a prostředky zdravotnické techniky pro prevenci, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

65

diagnostiku a léčení lidí, zdravotní pojištění a zdravotnický informační systém. Jako orgán ochrany veřejného zdraví je v ministerstvu zdravotnictví ustaven hlavní hygienik České republiky. Součástí ministerstva zdravotnictví je Český inspektorát lázní a zřídel. 7. Ministerstvo spravedlnosti: Ministerstvo spravedlnosti je ústředním orgánem státní správy pro soudy a státní zastupitelství. Ministerstvo spravedlnosti vystavuje právní posudky k úvěrovým a garančním dohodám, v nichž je smluvní stranou Česká republika. Ministerstvo spravedlnosti je ústředním orgánem státní správy pro vězeňství; je mu podřízena Vězeňská služba České republiky. Ministerstvo spravedlnosti zajišťuje telekomunikační síť Vězeňské služby České republiky. Ministerstvo spravedlnosti zastupuje Českou republiku při vyřizování stížností na porušení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a jejích Protokolů. Ministerstvo spravedlnosti plní úkoly spojené s legislativní činností vlády. 8. Ministerstvo vnitra: Ministerstvo vnitra je ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro a) veřejný pořádek a další věci vnitřního pořádku a bezpečnosti ve vymezeném rozsahu, včetně dohledu na bezpečnost a plynulost silničního provozu, b) jména a příjmení, matriky, státního občanství, občanské průkazy, hlášení pobytu a evidenci obyvatel, c) sdružovací a shromažďovací právo a povolování organizací s mezinárodním prvkem, d) veřejné sbírky, e) archivnictví, f) zbraně a střelivo, g) požární ochranu, h) cestovní doklady, povolování pobytu cizinců a postavení uprchlíků, i) územní členění státu, j) státní hranice, jejich vyměřování, udržování a vedení dokumentárního díla, k) státní symboly, l) státní, hospodářské a služební tajemství. Ministerstvo vnitra zajišťuje telekomunikační síť Policie České republiky a metodicky usměrňuje šifrovou službu. Ministerstvo vnitra zajišťuje spolupráci v rámci mezinárodní organizace Interpol. 9. Ministerstvo průmyslu a obchodu: Ministerstvo průmyslu a obchodu je ústředním orgánem státní správy pro a) státní průmyslovou politiku, obchodní politiku, zahraničně ekonomickou politiku, tvorbu jednotné surovinové politiky, využívání nerostného bohatství, energetiku, teplárenství, plynárenství, těžbu, úpravu a zušlechťování ropy a zemního plynu, tuhých paliv, radioaktivních surovin, rud a nerud, b) hutnictví, strojírenství, elektrotechniku a elektroniku, pro průmysl chemický a zpracování ropy, gumárenský a plastikářský, skla a keramiky, textilní a oděvní, kožedělný a polygrafický, papíru a celulózy a dřevozpracující a pro výrobu


66

stavebních hmot, stavební výrobu, zdravotnickou výrobu, sběrné suroviny a kovový odpad, c) vnitřní obchod a ochranu zájmů spotřebitelů, zahraniční obchod a podporu exportu, d) věci malých a středních podniků, s výjimkou regionální podpory podnikání, a pro věci živností, e) technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví, f) průmyslový výzkum, rozvoj techniky a technologií. Ministerstvo průmyslu a obchodu je ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz s výjimkou věcí náležejících do působnosti ministerstva zemědělství. Ministerstvo průmyslu a obchodu a) koordinuje zahraničně obchodní politiku České republiky ve vztahu k jednotlivým státům, b) zabezpečuje sjednávání dvoustranných a mnohostranných obchodních a ekonomických dohod včetně komoditních dohod, c) realizuje obchodní spolupráci s ES, ESVO, GATT a jinými mezinárodními organizacemi a integračními seskupeními, d) řídí a vykonává činnosti spojené s uplatňováním licenčního režimu v oblasti hospodářských styků se zahraničím. Ministerstvo průmyslu a obchodu řídí puncovnictví a zkoušení drahých kovů. Ministerstvu průmyslu a obchodu je podřízena Česká energetická inspekce, Česká obchodní inspekce, Puncovní úřad a Licenční úřad. 10. Ministerstvo pro místní rozvoj: Ministerstvo pro místní rozvoj je ústředním orgánem státní správy ve věcech regionální politiky, včetně regionální podpory podnikání, politiky bydlení, rozvoje domovního a bytového fondu a pro věci nájmu bytů a nebytových prostor, územního plánování a stavebního řádu, investiční politiky a cestovního ruchu. Ministerstvo pro místní rozvoj a) spravuje finanční prostředky určené k zabezpečování politiky bydlení a regionální politiky státu, b) koordinuje činnosti ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy při zabezpečování politiky bydlení a regionální politiky státu, včetně koordinace financování těchto činností, pokud tyto prostředky přímo nespravuje. Ministerstvo pro místní rozvoj zabezpečuje informační metodickou pomoc vyšším územním samosprávným celkům, městům, obcím a jejich sdružením. Ministerstvo pro místní rozvoj zajišťuje činnosti spojené s procesem zapojování územních samosprávných celků do evropských regionálních struktur. 11. Ministerstvo zemědělství: Ministerstvo zemědělství je ústředním orgánem státní správy pro zemědělství, s výjimkou ochrany zemědělského půdního fondu, pro vodní hospodářství, s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod, a pro potravinářský průmysl. Je rovněž ústředním orgánem státní správy lesů, myslivosti a rybářství, s výjimkou území národních parků. Ministerstvo zemědělství je ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz, které organizují obchody se zbožím CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

67

pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby, včetně výrobků vzniklých jeho zpracováním. Ministerstvo zemědělství řídí Českou zemědělskou a potravinářskou inspekci, Státní veterinární správu České republiky, Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský a Českou inspekci pro šlechtění a plemenitbu hospodářských zvířat. Ministerstvo zemědělství je ústředním orgánem státní správy ve věcech veterinární péče, rostlinolékařské péče, péče o potraviny, péče o ochranu zvířat proti týrání a pro ochranu práv k novým odrůdám rostlin a plemenům zvířat. 12. Ministerstvo obrany: Ministerstvo obrany je ústředním orgánem státní správy zejména pro a) zabezpečování obrany České republiky, b) řízení Armády České republiky, c) civilní ochranu, d) vojenské soudnictví, e) správu vojenských újezdů. Ministerstvo obrany jako orgán pro zabezpečování obrany a) se podílí na zpracování návrhu vojenské obranné politiky státu, b) připravuje koncepci operační přípravy státního území, c) navrhuje potřebná opatření k zajištění obrany státu vládě České republiky, Radě obrany České republiky a prezidentu České republiky, d) koordinuje činnost ústředních orgánů, správních orgánů a orgánů samosprávy a právnických osob důležitých pro obranu státu při přípravě k obraně, e) řídí vojenskou zpravodajskou službu a vojenské obranné zpravodajství, f) zabezpečuje nedotknutelnost vzdušného prostoru České republiky a koordinaci vojenského letového provozu s civilním letovým provozem, g) organizuje a provádí opatření k mobilizaci Armády České republiky, k vedení evidence občanů podléhajících branné povinnosti a k vedení evidence věcných prostředků, které budou za branné pohotovosti poskytnuty pro potřeby Armády České republiky, h) povolává občany České republiky k plnění branné povinnosti. Ministerstvo obrany v rámci evropských bezpečnostních struktur organizuje součinnost s armádami jiných států. 13. Ministerstvo dopravy a spojů: Ministerstvo dopravy a spojů je ústředním orgánem státní správy ve věcech dopravy, telekomunikací a pošt, s výjimkou správy kmitočtového spektra určeného pro rozhlasové a televizní vysílání. 14. Ministerstvo životního prostředí: Ministerstvo životního prostředí je orgánem vrchního dozoru ve věcech životního prostředí. Ministerstvo životního prostředí je ústředním orgánem státní správy pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů a ochranu jakosti povrchových a podzemních vod, pro ochranu ovzduší, pro ochranu přírody a krajiny, pro ochranu zemědělského půdního fondu, pro výkon státní geologické služby, pro ochranu horninového prostředí, včetně ochrany nerostných zdrojů a podzemních vod, pro geologické práce a pro ekologický dohled nad těžbou, pro odpadové hospodářství a pro posuzování vlivů činností a jejich důsledků na životní prostředí, včetně těch, které přesahují státní hranice. Dále je ústředním orgánem státní správy pro myslivost, rybářství a lesní hospodářství v národních parcích. Je CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

68

rovněž ústředním orgánem státní správy pro státní ekologickou politiku. K zabezpečení řídící a kontrolní činnosti vlády České republiky ministerstvo životního prostředí koordinuje ve věcech životního prostředí postup všech ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy České republiky. Ministerstvo životního prostředí zabezpečuje a řídí jednotný informační systém o životním prostředí, včetně plošného monitoringu na celém území České republiky, a to i v návaznosti na mezinárodní dohody. Ministerstvo životního prostředí spravuje Fond tvorby a ochrany životního prostředí České republiky. Ministerstvu životního prostředí je podřízena Česká inspekce životního prostředí a Český hydrometeorologický ústav. V České republice dále působí tyto ústřední orgány státní správy: 1. Český statistický úřad, 2. Český úřad zeměměřický a katastrální, 3. Český báňský úřad, 4. Úřad průmyslového vlastnictví, 5. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, 6. Úřad pro státní informační systém, 7. Správa státních hmotných rezerv, 8. Státní úřad pro jadernou bezpečnost, 9. Komise pro cenné papíry, 10. Národní bezpečnostní úřad. Krajská státní správa a samospráva Zákon č. 129/2000 Sb. o krajích (krajské zřízení) definuje kraj jako územní společenství občanů, jemuž náleží právo právo na samosprávu ve věcech, které stanoví zákon; působnost v těchto věcech je samostatnou působností kraje. Kraj dále vykonává na svém území státní správu ve věcech, které stanoví zákon; působnost v těchto věcech je přenesenou působností kraje. Kraj je spravován, v rozsahu stanoveném zákonem, zastupitelstvem kraje. Dalšími orgány kraje jsou rada kraje, hejtman kraje a krajský úřad. Zastupitelstvo se skládá z členů zastupitelstva v počtu 45 - 65 členů. Zastupitelstvo rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti. Ve věcech přenesené působnosti zastupitelstvo rozhoduje, jen stanoví-li tak zákon. Zastupitelstvo kraje má právo zrušit usnesení rady kraje, jestliže je v rozporu s právním předpisem nebo usnesením zastupitelstva kraje. Zastupitelstvo může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Zastupitelstvo zřizuje vždy výbor finanční, výbor kontrolní a výbor pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. Tyto výbory jsou nejméně pětičlenné. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu. Rada je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti. Při výkonu své působnosti odpovídá rada zastupitelstvu. Rada může rozhodovat ve věcech přenesené působnosti, jen stanoví-li tak zákon. Radu tvoří hejtman, jeho zástupce či zástupci a další členové rady v počtu 9 - 11 členů. Hejtman zastupuje kraj navenek. Úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva, popřípadě rady, může hejtman provést jen po jejich předchozím schválení, jinak jsou tyto právní úkony kraje od počátku neplatné. Hejtmana a zástupce hejtmana volí zastupitelstvo z řad svých členů. Hejtman a zástupce CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

69

hejtmana musí být občany České republiky. Odpovídají za výkon své funkce zastupitelstvu. Rada může ukládat úkoly hejtmanovi jen v rozsahu své působnosti. Krajský úřad plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu zastupitelstvem a napomáhá činnosti výborů a komisí. Rada může ukládat úkoly krajskému úřadu jen v rozsahu své působnosti svěřené jí zákonem nebo zastupitelstvem. Zastupitelstvo ani rada nemůže na krajský úřad přenést úkoly, které jsou jim vyhrazeny zákonem. Krajský úřad vykonává přenesenou působnost s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny zastupitelstvu nebo zvláštnímu orgánu. Krajský úřad tvoří ředitel a zaměstnanci kraje zařazení do krajského úřadu . V čele krajského úřadu stojí ředitel. Krajský úřad se člení na odbory, oddělení, sekretariát ředitele a sekretariát hejtmana. Dozor nad výkonem samostatné působnosti krajů vykonává ministerstvo ve spolupráci s věcně příslušnými ministerstvy a s ostatními věcně příslušnými ústředními správními úřady. Dozor je prováděn následně a je zaměřen výhradně na posuzování dodržování zákonnosti a je prováděn tak, aby nebyla omezována samostatná působnost kraje, rozhodovací pravomoc jeho orgánů a nedocházelo k nezákonnému zásahu státu. Dozor nad dodržováním zákonnosti v samostatné působnosti se provádí formou kontroly. Zjišťuje se při ní soulad obecně závazných vyhlášek kraje se zákony; u ostatních usnesení a rozhodnutí orgánů kraje též jejich soulad i s jinými právními předpisy vydanými na základě zákona. Dozor nad výkonem přenesené působnosti krajů vykonávají věcně příslušná ministerstva a ostatní věcně příslušné ústřední správní úřady. Nelze-li věcnou příslušnost v otázkách přenesené působnosti určit, je příslušné ministerstvo. Dozor nad výkonem přenesené působnosti se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad nařízení kraje se zákony; u ostatních opatření orgánů kraje též jejich soulad i s jinými právními předpisy vydanými na základě zákona, s usneseními vlády, směrnicemi a instrukcemi ministerstev a jiných ústředních správních úřadů. Je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad; na jeho rozhodování se vztahuje správní řád, pokud zákon nestanoví jinak. K přezkoumávání těchto rozhodnutí je příslušné ministerstvo; odvolací orgán nemůže rozhodnutí změnit. Při výkonu přenesené působnosti jsou orgány kraje podřízeny příslušnému ministerstvu. Obecní (městská) státní správa a samospráva Zákon č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení) charakterizuje obec jako základní územní samosprávné společenství občanů. Obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem vyjádřený v zákonech a jiných právních předpisech. Obec má právo na samosprávu; úkoly patřící do samosprávy obce tvoří obsah samostatné působnosti obce. Do samostatné působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Obec dále vykonává na svém území státní správu ve věcech, které stanoví zákon; působnost v těchto věcech je přenesenou působností obce. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

70

Zastupitelstvo obce je složeno z členů zastupitelstva obce, jejichž počet na každé volební období stanoví zastupitelstvo obce. Zastupitelstvo obce zásadně rozhoduje ve věcech patřících do samostatné působnosti obce. Zastupitelstvo obce může zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Svá stanoviska a návrhy předkládají výbory zastupitelstvu obce. Zastupitelstvo obce zřizuje vždy finanční a kontrolní výbor. Rada obce je výkonným orgánem obce v oblasti samostatné působnosti a za její výkon odpovídá zastupitelstvu obce. Rada obce rozhoduje v záležitostech patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. V oblasti přenesené působnosti přísluší radě obce rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon. Radu obce tvoří starosta, místostarosta a další členové rady. Počet členů rady obce je lichý a činí nejméně 5 a nejvýše 11 členů. Starosta zastupuje obec navenek. Úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, může starosta provést jen po jejich předchozím schválení, jinak jsou tyto právní úkony od počátku neplatné. Starostu a místostarostu volí do funkcí zastupitelstvo obce z řad svých členů. Starosta a místostarosta musí být občanem České republiky. Za výkon své funkce odpovídají zastupitelstvu obce. Starosta plní též funkce rady v obci, v níž není zřízena rada obce. Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele obecního úřadu je starosta. Rada obce může zřídit pro jednotlivé úseky činnosti obecního úřadu odbory a oddělení, v nichž jsou začleněni zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. Obecní úřad v oblasti samostatné působnosti plní úkoly, které mu uložilo zastupitelstvo obce nebo rada obce a pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti. V oblasti přenesené působnosti obce vykonává obecní úřad státní správu s výjimkou věcí, které patří do působnosti zastupitelstva obce, rady obce a zvláštních orgánů obce, případně komisí. Pověřený obecní úřad je orgán obce, který vykonává přenesenou působnost pro více obcí ve správních obvodech a v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. V obcích, v nichž působí pověřený obecní úřad, se obligatorně zřizuje funkce tajemníka obecního úřadu, který je zaměstnancem obce. Tajemník obecního úřadu je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi. Není-li v obci zřízena funkce tajemníka obecního úřadu nebo není-li tajemník obecního úřadu ustanoven, plní jeho úkoly starosta. V částech obce může zřídit zastupitelstvo obce osadní výbory. Osadní výbor má minimálně 3 členy. Počet členů osadního výboru určí zastupitelstvo obce. Členy osadního výboru jsou občané obce, kteří jsou přihlášeni k trvalému pobytu v té části obce, pro kterou je osadní výbor zřízen, a jsou určeni zastupitelstvem obce. Osadní výbor je oprávněn předkládat zastupitelstvu obce, radě obce a výborům návrhy týkající se rozvoje části obce a rozpočtu obce, vyjadřovat se k návrhům předkládaným zastupitelstvu obce a radě obce k rozhodnutí, pokud se týkají části obce, a vyjadřovat se k připomínkám a podnětům předkládaným občany. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

71

Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonávají okresní úřady. Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad opatření orgánů obce se zákony a právními předpisy vydanými na základě zákona a v jeho mezích. Dozor nad výkonem přenesené působnosti obce vykonává okresní úřad, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad opatření orgánů obce se zákony a jinými právními předpisy, v jejich mezích též v souladu s usnesením vlády nebo směrnicí ústředního správního úřadu. Kontrolní otázky 1. Decentralizace a dekoncentrace jako politické, právní a organizační pojmy 2. Implementační problémy reorganizace veřejné správy v ČR Doporučená literatura 1. J.A.Chandler a kol.: Místní správa v liberálních demokraciích, DOPLNĚK, Brno 1998 2. M. Kopecký: Právní postavení obcí, CODEX, Praha 1998 3. R. Pomahač: Průvodce veřejnou správou, ISV, Praha 1999 4. J. Svatoň: Vládní orgán moderního státu, DOPLNĚK, Brno 1997 5. K. Svoboda a kol.: Územní samospráva a státní správa, Eurounion, Praha 2000 6. O.Vidláková: Reformy veřejné správy, Univerzita Pardubice, Pardubice 2000


72


Veřejná politika - úvod do studia UV 22 Seznámit pracovníky veřejné správy se základními problémy tvorby a implementace veřejných politik. Znalost této problematiky podmínkou pro porozumění obsahu rozšiřujících a inovačních modulů týkající se veřejné správy Obsah modulu: Tvorba, analýza a implementace veřejných politik. Rozhodovací procesy ve veřejné správě. Veřejné zájmy a veřejná politika. Veřejná správa a public relations. Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Klíčová slova: Veřejná politika, veřejná správa, veřejný zájem, politický proces, aktéři, agendy, arény politik, analýza politik, tvorba politik, metody analýzy a tvorby politik, komunikace Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Pojetí veřejné politiky Veřejná politika je vědní disciplína, analyzující reálné procesy rozhodování a řízení ve veřejné správě a veřejném sektoru - praktickou veřejnou politiku. Bude podána její základní charakteristika. Veřejná politika jako vědní disciplína a jako sociální praxe. Výklad základních procesů - procesu artikulace, uznávání a realizace veřejných zájmů, procesu formování a realizace konkrétních veřejných politik. Povaha otázek kladených veřejnou politikou. Specifika rozhodování a implementace ve veřejné politice. Koncepty řešení poznávacích a praktických úloh veřejné politiky. Proces zrání a řešení sociálních problémů. Aktéři, agendy a arény veřejných politik. Povaha a jednoduché příklady veřejně politických intervencí. Vztah mocenských a věcných aspektů formování a realizace veřejné politiky. Konflikt mezi úzkým pojetím politiky jako boje o moc v sociálně a ekonomicky jednoduše strukturované společnosti a širším pojetím veřejné politiky ve společnosti s bohatě se strukturujícími zájmy a diferencujícími se institucemi. Veřejná politika a veřejná správa. Relevance veřejné politiky pro veřejnou správu. V čem veřejná politika přesahuje veřejnou správu, v čem se naopak veřejná politika nemůže bez veřejné správy obejít. Vztah politiků a úředníků. Veřejná politika jako politický proces Půjde o pochopení mechanismů vývoje a cyklického charakteru veřejné politiky. • Formování a realizace veřejné politiky jako politický proces. Přístup racionální a pragmatický (oportunistický). Operativa versus strategie. Různé formy zprostředkování zájmů (včetně korporativismu). CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

73

• Vymezení základních fází veřejné politiky a jejich vzájemných vazeb. Fáze analýzy veřejně politického problému. Příprava rozhodnutí (nejlépe ve variantách). Realizace zvoleného řešení. Hodnocení důsledků. Zpětněvazební souvislosti. • Specifika fáze identifikace a uznání veřejně politického problému. Subjektivní a objektivní determinace veřejných zájmů. Rozptýlené versus koncentrované zájmy, jejich reprezentace a prosazování. Politika a ekonomika. • Specifika fáze přípravy rozhodnutí - analýza příčin existence problému, identifikace alternativ jeho řešení a stanovení kritérií hodnocení nabízejících se alternativ. Význam analýz pro přípravu rozhodnutí. Kriteriální přístup k řešení složitých rozhodovacích problémů. “Gumovost” prostředí a hledání podpory pro realizaci. • Výběr z alternativ a rozhodnutí o realizaci jedné z nich. Význam generování alternativ a určení jejich silných a slabých stránek. Problém prolínání s jinými politikami. • Specifika fáze implementace veřejné politiky. Modely implementace. Harmonogram realizace. Slabiny právního a ekonomického redukcionismu. Implementační deficit jako chronický problém české veřejné politiky: • Hodnocení důsledků realizace veřejné politiky. Nezamýšlené (pozitivní i negativní) důsledky. Limity měření efektů implementovaných politik: problém odlišení jiných vlivů, problém dlouhodobých důsledků přesahujících hodnocené období. Aktéři, agendy a arény veřejných politik Podstatnou charakteristikou veřejné politiky je její pluralitní charakter, průřezovost, kontinuálnost i to, že se odehrává v různých prostředích. Aktéři veřejných politik a jejich charakteristiky. ◊ Parlament, vláda, soudy, president ◊ Stát, byznys, neziskový sektor ◊ Politické strany, odbory, média, představitelé skupinových zájmů ◊ Aktéři na úrovni národního státu versus aktéři na globální, případně regionální scéně ◊ Politické osobnosti Agendy veřejných politik. ◊ Ve vazbě na průřezové problémy veřejného života (například rodinná politika, vzdělávání, rovnoprávné začleňování minorit do většinové populace, boj s kriminalitou) ◊ Ve vazbě na jednotlivé instituce (sektory, resorty) Arény veřejných politik. l ◊ Legislativní proces ◊ Rozhodování vlády ◊ Operační prostor zájmových skupin a médií ◊ Veřejný diskurz


74

Hlavní principy a metody analýzy a tvorby politik Zkušenost minulé praxe analýzy a tvorby politik, zobecněná do sady doporučení v podobě klíčových principů a hlavních užívaných metod. Informace jako zdroj poznání a způsob práce analytika a konceptora politik s nimi. Komentář k hlavním principům analýzy a tvorby politik. ◊ Maximalizace informací o problému z různých zdrojů a jejich kritická kontrola ◊ Schopnost vcítit se do motivů, postojů a hodnot významných aktérů ◊ Respektování skutečnosti, že daná politika je “vnořena” do jiných politik a ovlivňována dalšími autonomními procesy ◊ Uvědomění si značného pole nejistoty při analýze minulosti i při identifikaci možných a žádoucích budoucností ◊ Potřeba simultánního komplementárního uplatnění různých metod a vzájemné kritické konfrontace jejich výsledků. Žádná analýza politiky či návrh nové politiky nepředstavují bezchybné, zcela racionální a všezahrnující řešení. ◊ Principiální omezenost našich poznatků o minulosti. ◊ Ovlivnění našeho poznání prizmatem užívaných paradigmat výkladu skutečnosti. ◊ Nejistoty vztažené k možným budoucnostem. ◊ Význam odpovědné identifikace “pole možného”. Nejčastěji užívané metody analýzy a tvorby politik. ◊ Metody užívané především ve fázi analýzy politik: strom problémů, případové studie, obsahová analýza, analýza dat, výzkumy veřejného mínění a sociologická empirická šetření. ◊ Metody užívané především ve fázi tvorby politik: strom cílů, analýza SWOT, tvorba programu, metoda Delphi, multikriteriální hodnocení variant, analýza výnosů a nákladů. ◊ Univerzálně uplatnitelné metody: brainwriting, brainstorming, rozhovory, metoda “Focus groups”, expertní šetření, srovnávací analýza. Komunikace představitelů veřejné správy ve veřejné politice Jednou z velkých slabin české veřejné politiky jsou slabiny v komunikaci mezi jednotlivými aktéry. Veřejná politika jako věc veřejná. Kabinetní charakter politiky a důraz vrchnostenský charakter správy jako součást dědictví minulosti. Otevření politiky veřejnosti ji zkvalitňuje, legitimizuje, stabilizuje. To však předpokládá osvojení si příslušných dovedností a často i dodatečné zdroje. Formy komunikace nositelů veřejné správy ve veřejné politice. Klasické správní postupy, problémy komunikace uvnitř veřejné správy. Sociální dialog a další formy korporativního zprostředkování zájmů. Konzultace (veřejná slyšení). Veřejné diskuse, veřejné konference. Pracovní skupiny (task force). Komunikace CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

75

prostřednictvím informačních a komunikačních technologií. Informační kiosky. Spolupráce s médii. Shrnutí Rozhodování ve veřejné správě je stále příliš poznamenáno empirismem, pragmatismem, legalismem. Praktický výkon státní správy trpí nedostatkem předvídavosti, koncepčnosti, smyslu pro širší společenské, politické a ekonomické souvislosti a dlouhodobější důsledky dnešních aktivit. Jedním z předpokladů změny této zažité praxe je opření výkonu veřejné správy o poznatky a přístupy veřejné politiky. Aby k tomu mohlo dojít, musí být pracovníci ve veřejné správě seznámeni se soudobým konceptem veřejné politiky jako vědní disciplíny i jako sociální praxe. Půjde především o seznámení se s povahou otázek, které veřejná politika klade, a se způsoby řešení jejích poznávacích a praktických úloh. Bude nutno blíže charakterizovat jednotlivé aktéry, agendy a arény politik ve vazbě na průřezové problémy veřejného života i na jednotlivé instituce (sektory, resorty). Kromě toho se jako podstatné jeví pochopení formování a realizace veřejné politiky jako politického procesu, rozklíčování tohoto procesu do jeho základních fází a jejich vzájemných vazeb. Bude žádoucí zdůraznit význam odpovědné analýzy pro přípravu politických a správních rozhodnutí a identifikace možných alternativních řešení pro tvorbu politiky, a to poukazem na jejich hlavní principy a užívané metody. Kromě toho bude věnována pozornost i povaze a formám komunikace přestavitelů veřejné správy ve veřejné politice. Po absolvování tohoto modulu budou posluchači vybaveni základními poznatky o veřejné politice a o možnostech jejího uplatnění při výkonu veřejné správy. Porozumí širším sociálním, ekonomickým a politickým souvislostem působení veřejné správy a získají smysl pro předvídavější a koncepční přístup k řešení problémů. Získají orientační přehled o metodách užívaných v praxi analýzy a tvorby politik. Budou dostatečně vybaveni pro odpovědnou spolupráci s analytickými útvary státní správy nebo s konzultanty při přípravě, realizaci a hodnocení svých činností. Kontrolní otázky Pozn.: Kromě otázek, vázaných bezprostředně k základním problémům, je možné navrhnout i řadu otázek, které se kontextuálně vážou na obsah celého modulu. Uvedeme příklad otázek obou typů: 1. Jaký je rozdíl mezi veřejnou politikou jako vědní disciplínou a veřejnou politikou jako sociální praxí? 2. Pokuste se vymezit shody a rozdíly mezi veřejnou politikou a veřejnou správou. 3. Z jakých důvodů nedokáže tradiční chápání politiky jako boje o moc zachytit bohatost obsahu současných politických procesů? 4. Charakterizujte hlavní fáze veřejné politiky jako politického procesu!


76

5. Lze striktně oddělit fázi přípravy a fázi realizace politiky? Zdůvodněte svoji odpověď! 6. Uveďte příklad uznaného veřejného zájmu a procesu, který vedl k jeho uznání! 7. Jak byste vymezil proces odpovědné přípravy rozhodnutí ve veřejné politice? 8. Proč se často výsledky uplatnění politiky míjejí s cíli, které původně sledovala? 9. Vyjmenujte klíčové aktéry veřejných politik! 10. Proč je zkoumání postojů jednotlivých aktérů ve veřejné politice tak důležité? 11. Uveďte hlavní arény veřejných politik! 12. Charakterizujte agendu veřejné politiky, která je vám nejbližší, včetně klíčových aktérů a hlavních arén! 13. Ilustrujte na konkrétním příkladě míru uplatnění hlavních principů analýzy a tvorby politik. 14. Proč nemůže žádná analýza politiky či návrh nové politiky představovat bezchybné, zcela racionální a všezahrnující řešení? 15. Které metody se mohou uplatnit v analýze politik? 16. Které metody se mohou uplatnit v tvorbě politik? 17. Proč ve veřejné politice nevystačíme s kvantitativními metodami jako je analýza dat? 18. Proč se otevřenost procesů formování a realizace veřejných politik vyplácí, i když se prosazuje jen velmi ztuha? 19. Co to je veřejné slyšení, veřejná konference a informační kiosek? 20. Proč je veřejné politice způsob komunikace často důležitější než její obsah? Základní literatura 1. Čapek, K.: O věcech obecných čili zóon politikon. Praha, Melantrich 1993. 2. Fišera, I.: Moderní metody tvořivého myšlení. Praha, VUSTE 1978. 3. Kunc, J. (ed.): Demokracie a ústavnost. Praha, Karolinum 1999. (2. rozšířené a upravené vydání. 1. vydání 1996) 4. Parsons, W.: Public Policy. Cheltenham, Edward Elgar Publishing 1995. 5. Potůček, M. – Purkrábek, M. – Vavroušek, J. a kol.: Zrod teorie veřejné politiky v České republice. Praha, Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy 1994. Institut sociologických studií, Řada Veřejná a sociální politika č. 1/1994. Doporučená literatura 1. Assessing the Impacts of Proposed Laws and Regulations. Paris, SIGMA 1997. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

77

2. Dror, Y.: Public Policymaking Reexamined. San Francisco, Chandler Publ. Co. 1968. 3. Dye, T.R.: Understanding Public Policy, Englewood Cliffs, Prentice Hall 1978. 4. Greenberg, D.H.: Evaluation of Public-Sector Programs. 1997. 5. Heidenheimer, A.J. et al. (eds.): Comparative Public Policy, London, Macmillan 1990. 6. Howlet, M. – Ramesh, M.: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford, Oxford University Press 1995. 7. Kingdon, J.W.: Agendas, Alternatives, and Public Policies. New York, HarperCollins College Publishers 1995. 8. Patton, C.V. – Sawicki, D.S.: Basic Methods of Policy Analysis and Planning. Englewood Cliffs, Prentice Hall 1993. 9. Potůček, M. – Purkrábek, M. – Háva, P. a kol.: Analýza událostí veřejné politiky v České republice. I. Díl. Praha, FSV UK, ISS, 1995. 10. Potůček, M. – Purkrábek, M. – Háva, P. a kol.: Analýza událostí veřejné politiky v České republice. II. Díl. Praha, FSV UK, ISS, 1996. 11. Weimer, D.L. - Vining, A.R.: Policy Analysis. Concepts and Practice. Englewood Cliffs, Prentice-Hall 1992.


78

Úsek 3. Veřejná ekonomie a finance Cíle: Absolventi by měli pochopit důvody státních zásahů do ekonomiky (resp. důvody, proč v názorech na jejich formy a intenzitu panují tak výrazné rozdíly) a znát jejich základní formy. Měli by pochopit význam pojmu efektivnost v podmínkách veřejného sektoru a alespoň pasivně poznat základní metodologii ekonomických analýz uplatňovaných na toto prostředí. Měli by ovládat spektrum zásahů. Absolventi by měli rovněž znát strukturu veřejných financí a porozumět základním problémům, které se zde objevují.


79


Základy ekonomie veřejného sektoru UV 31 Seznámit pracovníky veřejné správy se základními pojmy a vztahy souvisejícími s existencí veřejného sektoru. Absolventi by měli pochopit důvody státních zásahů do ekonomiky (resp. důvody, proč v názorech na jejich formy a intenzitu panují tak výrazné rozdíly) a znát jejich základní formy. Obsah modulu: Příčiny stáních zásahů do ekonomiky, funkce veřejného sektoru, veřejný sektor, velikost, struktura, veřejná volba Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Klíčová slova: Veřejný sektor, veřejná volba, selhání trhu, externality, veřejné statky, alokační, distribuční a stabilizační funkce Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Písemná zkouška certifikace:

Základy ekonomie veřejného sektoru Cílem této kapitoly je seznámit pracovníky veřejné správy se základními pojmy a vztahy souvisejícími s existencí veřejného sektoru. Absolventi by měli pochopit důvody státních zásahů do ekonomiky (resp. důvody, proč v názorech na jejich formy a intenzitu panují tak výrazné rozdíly) a znát jejich základní formy. Zaměříme se proto v dalším textu na: příčiny státních zásahů do ekonomiky, funkce veřejného sektoru, charakteristiku veřejného sektoru (velikost, strukturu apod.) veřejnou volbu. Příčiny státních zásahů do ekonomiky Ke klasickým a z historického hlediska prvotním funkcím státu (jako jsou funkce zákonodárná, správní apod.) lze zhruba od třicátých let 20. století přiřadit jeho modernější funkci - tj. funkci ekonomickou. V rámci ekonomické funkce vykonává stát různé činnosti, jako např. alokační, redistribuční, stabilizační, k jejichž výkonu je vybaven zákonodárnou a výkonnou mocí a vlastním aparátem. Za státem se skrývá tzv. veřejná správa (státní a místní). Při charakteristice státu jako ekonomického subjektu je nutno zdůraznit ještě jednu jeho charakteristiku, a to skutečnost, že stát kromě jiných pravomocí má i tzv. donucovací pravomoc. Tato donucovací pravomoc činí ze státu zvláštní ekonomický subjekt, který oproti ostatním subjektům nejenže stanoví „pravidla hry”, ale disponuje i nástroji, kterými je může donutit, aby tato pravidla dodržovaly, a to dokonce i v rozporu se svými vlastními zájmy a vlastní užitkovou funkcí.1 O opodstatněnosti a o účinnosti účasti státu v těchto oblastech se vedou dlouhé a dlouhodobé diskuse. Problém má nejen filozofický, morální a etický, nýbrž také ekonomický rozměr. 1

Hamerníková, B. a kol.: Veřejné finance. Victoria Publishing, Praha 1996, s. 14.


80

Jde o důležitý problém jak ekonomie veřejného sektoru, tak i teorie veřejných financí. Z hlediska dosavadního vývoje diskuse se zformovaly dva protichůdné postoje, tj. postoj zcela odmítající zásahy státu a jeho úlohu v ekonomice, a postoj obhajující tyto zásahy .2 Tržní selhání jsou nejčastěji uváděnými argumenty pro participaci státu (resp. veřejné správy) na ekonomickém životě. Je však třeba dodat, že i když jde o skutečně nejčastěji uváděné argumenty, nejsou to argumenty ani všeobecně sdílené, ani nezpochybnitelné. I když tedy budeme vycházet z těchto selhání, bude to s vědomím, že: vždy je možné najít i argumenty zpochybňující nedokonalost tržního mechanismu (1), existují příklady potvrzující jeho autoregulační schopnosti (2). Do třetice je třeba zdůraznit i fakt, že se spolu se selháními trhu vyskytují i tzv. selhání vlády. Charakteristika toho, co by tržní mechanismus měl zabezpečit a co není schopen za určitých okolností garantovat, ospravedlňuje rozdělení příčin tzv. tržních selhání na: − mikroekonomické, − makroekonomické, − mimoekonomické.3 Jaké jsou nejčastěji uváděné mikroekonomické příčiny tržních selhání? Obecně řečeno: v tomto případě dochází z různých důvodů k porušení zásad optimální alokace zdrojů. Znamená to, že v ekonomice: − není produkováno maximální množství statků (1), − nebo že tyto statky nemají optimální strukturu (2), − anebo že tyto statky nejsou produkovány s minimálními náklady (3). Zde je však třeba poznamenat, že společným jmenovatelem selhání trhu v případě uvedených příčin je deformace tržních cen. Skutečnost, že dochází k této deformaci, znemožňuje uplatnit ceny jakožto alokační kritérium, což následně vede k neefektivnosti.4 Některá z mikroekonomických tržních selhání lze „napravit“ v rámci autoregulačních schopností tržního mechanismu (např. v případě externalit jejich internalizací). Některá se však stávají předmětem tzv. alokační funkce vlády (např. u monopolů, přirozených monopolů či veřejných statků). Skutečnost, že alokační funkce vlády je realizována fiskálními nástroji (tj. daněmi a výdaji), opravňuje k používání pojmu „alokační fiskální funkce“. Jaké jsou makroekonomické příčiny tržních selhání? Tyto příčiny souvisí s dosažením stability ekonomického systému. Jde, jak víme, o novější oblast ekonomie, související zejména s hospodářským vývojem ve třicátých letech 20. století a se skutečností, že existují určité klíčové proměnné, jejichž vývoj přesahuje svým významem uvažování v rámci jednotlivých dílčích trhů. Ke klíčovým makroekonomickým cílům patří: 2

Hamerníková, B., Kubátová: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 23. Hamerníková, B. a kol.: Veřejné finance. Victoria Publishing, Praha 1996, s. 10. 4 Hamerníková, B., Kubátová: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 28. 3


81

− pokud jde o produkt - vysoká úroveň a rychlé tempo růstu, − v případě zaměstnanosti - vysoká úroveň zaměstnanosti a nízká

nedobrovolná nezaměstnanost, − pokud jde o cenovou hladinu - stabilita této hladiny v podmínkách volných trhů, − a ve vztahu k zahraničí - rovnováha vývozů a dovozů a stabilita měnového 5 kurzu. Fakt, že trh může vést k nestabilitě ve vývoji uvedených makroekonomických veličin, je argumentem pro realizaci tzv. stabilizační funkce státu. Jde však o diskusní problém. Otázkou je, zda makroekonomická regulace je vůbec nevyhnutelná, v jakém rozsahu by se měla realizovat, jakými nástroji, a zda jsou její výsledky efektivní. Navíc realizace určitých optimalizačních opatření v některé z vyjmenovaných oblastí vede k posunu ve vývoji ve třech zbývajících oblastech.6 Jaké jsou tzv. mimoekonomické příčiny tržních selhání? Tyto příčiny souvisí s dosažením spravedlnosti v rámci rozdělení důchodů a bohatství ve společnosti. V této otázce nelze než souhlasit s názorem, že: „Ekonomie pomáhá zjistit to, co představuje využití zdrojů při dané struktuře rozdělování a při daném charakteru efektivní poptávky. Je tu však ještě jedna otázka: Co představuje spravedlivý stav rozdělování? Moderní ekonomická analýza se tomuto problému nesměle vyhýbá.”7 Jak již bylo zdůrazněno - nepokládáme-li problém spravedlnosti za otázku ekonomickou, ale spíš za filosofickou, politickou či sociální, můžeme pominout skutečnost, že distribuce důchodů a bohatství ve společnosti, prováděná jenom na základě tržního mechanismu, může vést k velkým rozdílům. Samotný vývoj společnosti si však vynutil potřebu tuto otázku řešit. Existují různé názory na to, co je spravedlivé a co ne, existují různá a proměnlivá kritéria spravedlnosti. Každá společnost musí ke konsensu v této otázce dospět politickou cestou. Mezi frekventovanými argumenty ve prospěch rozvoje veřejného financování a veřejného sektoru jsou v rámci mikroekonomických příčin tzv. tržních selhání uváděny kromě jiného i veřejné statky (neboli statky kolektivní spotřeby). K uspokojování rozmanitých lidských potřeb existují různé typy statků. Některé z nich mají charakter volných statků, tj. statků, které jsou volně k dispozici a nemusí být ani produkovány ani distribuovány mezi jednotlivými spotřebiteli, a jejich tržní cena je tudíž nulová. Velká část statků však má charakter ekonomických statků, a je proto předmětem různých alokačních, produkčních a distribučních úvah. Je důležité si uvědomit, že určité ekonomické statky jsou dělitelné mezi jednotlivce, a to jak množstvím, tak i svými kvalitativními vlastnostmi. Jiné statky dělitelné nejsou. Nedělitelnost spotřeby těchto statků znamená, že: jsou spotřebovávány všemi spotřebiteli v úhrnu, spotřeba jednoho nesnižuje spotřebu dalších spotřebitelů. 5

Viz Samuelson, P. A., Nordhaus, W. D.: Ekonomie. Svoboda, Praha 1991, s. 77. Viz Hamerníková, B., Kubátová: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 33. 7 Musgrave, R. A., Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 1994, s. 9. 6


82

Tyto statky, označované jako „čisté veřejné statky“ (někdy též jako statky kolektivní spotřeby, nebo čistě kolektivní statky) jsou protikladem k plně dělitelným, rivalitním a vylučitelným statkům, které označujeme pojmem „čisté soukromé statky“ (neboli také statky soukromé a obvyklé spotřeby).8 Podle P. A. Samuelsona je přínos veřejných statků rozptýlen nedělitelným způsobem mezi členy společnosti bez ohledu na to, zda jednotlivci chtějí tento statek koupit.9 Veřejné statky nejsou z definice veřejnými kvůli způsobu financování a zabezpečování produkce nebo poskytování, ale pro svou specifickou spotřebu a spotřební charakteristiku. Řada laiků, a někdy bohužel i odborníků automaticky odvozuje z přívlastku „veřejné” i veřejný způsob financování a zabezpečení veřejných statků. Veřejné statky mají i další charakteristiky. Jsou totiž vždy nabízeny (a spotřebovány) v rámci určitého spotřebitelského společenství. Spotřebitelská společenství vznikají např. na těchto principech: − geografickém, − technickém, − právním. Z některých veřejných statků těží všichni obyvatelé určitého státu, regionu či města, a ne pouze jeho občané (nebo lidé s trvalým bydlištěm). Jde o tzv. geografický princip. Technický princip je zřetelný tam, kde je podmínkou zapojení do spotřebitelského společenství např. vlastnictví přijímače (rozhlasového nebo televizního) či satelitní antény nebo jiného technického přístroje či připojení. Právní princip spočívá v omezení spotřeby určitých veřejných statků pouze na určitá individua (např. plavecký bazén, sportovní areál apod. je vyhrazen výlučně pro určitý svaz, obec nebo oblast).10 V tomto případě se spotřebitelské společenství podobá spíše klubu. Ekonomické statky lze různě třídit. Jedním z nejrozšířenějších třídění je třídění francouzského ekonoma J. B. Bénarda. Podle tohoto autora je nutné odlišit kritérium ekonomické - vycházející při členění statků z jejich ekonomické podstaty, tj. ze způsobu jejich spotřeby a ze vzájemných vztahů tzv. individuálních uspokojení (1), od tzv. institucionálního kritéria, vycházejícího z existence nebo absence diskriminačních intervencí státu vůči jejich produkci či spotřebě (2). Ekonomické kritérium v duchu Samuelsonovy charakteristiky rozlišuje kromě statků soukromé (a obvyklé) spotřeby a čistě kolektivních statků (buď s automatickou, nebo s fakultativní spotřebou) též nečistý neboli smíšený kolektivní statek. Institucionální kritérium umožňuje rozdělit statky na: − čisté tržní, − nečisté tržní, − netržní. Rozhodující je zde politické rozhodnutí (proto, aby některé statky přešly do některé z dalších dvou skupin), i když: 8

Viz Hamerníková, B., Kubátová: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 63. Samuelson, P.A., Nordhaus, W.D.: Ekonomie. Svoboda, Praha 1991, s. 771. 10 Viz Bénard, J.: Veřejná ekonomika I. EÚ ČSAV, Praha 1989, s. 41. 9


83

„Měnit svou netržní povahu na tržní a obráceně mohou jen určité statky.”11 Efektivní zabezpečení veřejných statků je jedním z klíčových problémů veřejné ekonomie a veřejných financí. Problém lze označit za teoretický, avšak s významnými praktickými dopady. Funkce veřejného sektoru Co způsobuje, že mezi veřejnou správou a ostatními subjekty v ekonomice dochází k finančním vztahům, realizovaným v rámci fiskálního systému? Ortodoxní názory zdůrazňují: potřebu řešit problémy alokace a rozdělování vzácných zdrojů, obtíže či neschopnost konkrétních ekonomických mechanismů zabezpečit efektivní a spravedlivou alokaci těchto zdrojů. Jak potvrzují dějiny hospodářského vývoje, k řešení těchto problémů a obecně ke koordinaci ekonomických činností, se historicky vyvinuly odlišné mechanismy a přístupy. Ať už jsou to zvyky a tradice u primitivních společností, nebo příkazový či tržní model v novějších obdobích rozvoje lidstva, vždy existuje nebezpečí neefektivního nebo nespravedlivého rozhodování o alokaci zdrojů a o rozdělení důchodů mezi různými subjekty nebo mezi současnou a budoucí spotřebou.12 Proto v každé společnosti vstupují do řešení těchto otázek - kromě existujících, obecně rozšířených a převládajících ekonomických mechanismů - i další autority nebo instituce, vystupující jak v úloze arbitra, tak i v úloze korektora zmíněných nedostatků. Např. podle P. A. Samuelsona plnily tyto funkce historicky nejdříve kulturní tradice a zvyky.13 Později úlohu arbitra a korektora v podmínkách tržního (zejména) nebo i příkazového ekonomického modelu zaujal stát, jakožto forma organizace lidské společnosti na politickém základě. Nelze vyloučit, že s rozvojem tzv. občanské společnosti budou k tomuto účelu vznikat i jiné instituce, mechanismy či nástroje.14 Veřejný sektor je důsledkem a produktem veřejného financování na straně jedné, a zároveň „motorem” vyvolávajícím nepřetržitý koloběh prostředků v rámci veřejných financí na straně druhé. „Veřejný sektor“ je rovněž modernějším pojmem, než pojem „státní“ a „municipální sektor“. K vysvětlení přívlastku „veřejný” lze i v tomto případě uplatnit argumentaci o přesunu kompetencí mezi státní správou a místní správou, která již byla uvedena v případě veřejných financí. Na veřejný sektor lze nahlížet jako na nedílnou součást každé moderní ekonomiky, založené na tržním principu. Tento sektor (ať už na centrální, nebo na regionální či místní úrovni) zahrnuje instituce a organizace zabývající se specifickými produkcemi a poskytováním určitých statků nebo redistribucí. Charakteristickým rysem institucí a organizací veřejného sektoru je skutečnost, že jsou financovány buď částečně, nebo úplně z veřejných prostředků, a jsou napojeny na fiskální systém a na veřejnou rozpočtovou soustavu. 11

Viz o J. Bénarda: Veřejná ekonomika I. EÚ ČSAV, Praha 1989, s. 46. Viz Hamerníková, B., Kubátová: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 22. 13 Viz Samuelson, P. A., Nordhaus, W. D.: Ekonomie. Svoboda, Praha 1991, s. 25. 14 Viz Hamerníková, B., Kubátová: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 24 a další. 12


84

Je obtížné a ne zcela korektní definovat veřejný sektor pouze na základě jednoho, i když významného kritéria, jakým bezesporu je způsob financování jeho organizací. Existují i další hlediska, jako jsou např.: vlastnictví organizací veřejného sektoru, způsob rozhodování a managementu těchto organizací, specifický způsob poskytování produktů tohoto sektoru spotřebitelům, apod. To, co skutečně odlišuje veřejný sektor od soukromého, je zaměření jeho činností na realizaci cílů a aktivit, které z různých důvodů nejsou předmětem zájmu subjektů soukromého sektoru, anebo jsou dokonce uskutečňovány v tzv. veřejném zájmu. Pojem „veřejný zájem“ je aparátem ekonomické teorie obtížně vysvětlitelný, a o jeho podstatě a definici se vedou diskuse. Lze za ním vidět různé argumenty ve prospěch větší angažovanosti tzv. veřejné správy a uplatnění veřejného financování v určitých oblastech. Dají se najít určité příčiny, z nichž je možné odvodit potřebu realizace veřejné politiky v oblasti veřejného sektoru, veřejných financí apod. Argumentem pro tuto politiku může být i zmíněný veřejný zájem. Názory na tento argument a případné další argumenty nejsou však jednoznačné. Podobný charakter, i když nemusí nutně docházet k financování z veřejných rozpočtů, má i tzv. neziskový nestátní (non-profit) sektor, který plní podobné funkce jako veřejný, je však financován převážně ze soukromých zdrojů.15 Veřejný sektor plní rozmanité funkce. Jde např. O funkce: • ekonomické, • sociální, • politické • apod.16 Doménou veřejného sektoru je veřejné zabezpečení tzv. veřejných statků. Co znamená veřejné zabezpečení veřejných statků? Jde o způsob financování produkce a poskytování těchto statků, které mohou být zabezpečovány organizacemi veřejného sektoru. Veřejné statky mohou být financovány veřejně, ale produkovány v soukromém sektoru na základě smlouvy soukromých firem s orgány veřejné správy. Hrozí ale nebezpečí netransparentnosti rozhodnutí v rámci veřejné soutěže, korupce, neoprávněného následného zvýšení nákladů, atd. Korekcí tohoto způsobu produkce veřejných statků může být tzv. kupónová metoda. Tato metoda umožňuje spotřebitelům (nikoliv vládě) rozhodnout o tom, která soukromá firma poskytne veřejný statek. Občané by měli dostat kupon opravňující je k odběru veřejného statku, a tím mohou rozhodnout, které firmě tento kupon dají.17 Veřejné zabezpečení může být uplatněno i v případě některých soukromých statků, a to kvůli vysokým mezním nákladům, spojeným se zvýšením počtu spotřebitelů. Spolupůsobení tržních nástrojů koordinace ekonomických činností a vládních zásahů do ekonomiky vedlo k definici čistě tržního charakteru ekonomiky a ke vzniku tzv. smíšené ekonomiky.

15

Hamerníková, B., Kubátová: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 21. Strecková, Y., Malý, I. a kol.: Veřejná ekonomie pro školu a praxi. Computer Press, Praha 1998. 17 Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Grada, Praha 1997, s. 236. 16


85

Charakteristika veřejného sektoru (velikost a struktura) Smíšená ekonomika je historicky vzniklý kompromis mezi ortodoxním pojetím úlohy a významu tržní regulace a objektivní spotřebou korekcí tržních selhání prostřednictvím vlády (státu). Smíšenou ekonomiku lze definovat jako typ ekonomického systému založeného na koexistenci • soukromého a veřejného sektoru; • různých forem vlastnictví (soukromého, státního, ale též municipálního); • dvou rozdílných mechanismů koordinace ekonomických aktivit: tržního a veřejného (prostřednictvím veřejných nebo vládních institucí).18 Ve smíšené ekonomice se proto na ekonomickém řízení podílejí nejen soukromé instituce, ale též instituce veřejné (státní nebo municipální). Trh koordinuje prostřednictvím cen, zisku a ztrát, stát zasahuje prostřednictvím daňových, výdajových a regulačních opatření. P. A. Samuelson poznamenává, že obě součásti – trh i vláda – jsou nezbytné pro zdravě fungující ekonomiku a že řídit bez nich soudobou ekonomiku je jako pokoušet se tleskat jednou rukou. Nejlepším důkazem pravdivosti výše uvedené myšlenky je faktický význam přikládaný veřejnému sektoru. Mnoho ekonomů se domnívá (např. J. Stiglitz), že život jedince a celé společnosti je ovlivňován rozmanitými činnostmi veřejných institucí, které lze shrnout do jednoho, byť nesourodého celku – veřejného sektoru. Velká část činností v oblasti zdravotnictví, školství, sociální péče, obrany a bezpečnosti apod. je většinou zabezpečována veřejnými institucemi. Služby těchto institucí jsou buďto plně financovány nebo dotovány z veřejných prostředků (vládních nebo municipálních). Mnoho dalších institucí působících v různých odvětvích jsou buď ve vlastnictví státu (obcí), nebo je jejich činnost silně regulována. Veřejný sektor vytváří pracovní příležitost pro část práceschopného obyvatelstva). Veřejný sektor tak ovlivňuje základní makroekonomické veličiny: zaměstnanost, ekonomický růst, inflaci, vyrovnanost obchodní bilance. Nejde o to, zda je správné, aby existoval veřejný sektor, zda má či nemá stát zasahovat do ekonomiky. Problém není řešitelný v rámci normativní ekonomie. Otázku je nutno zkoumat pozitivně – tzn. Jaké objektivně ekonomické příčiny vedou k existenci státní aktivity, jaké by byly důsledky, kdyby neexistoval veřejný sektor, a jaké důsledky mají konkrétní státní zásahy. V teoretické rovině se těmito problémy zabývá veřejná ekonomika (public sector economics). Jde o analýzu všech důležitých vztahů mezi základními prvky ekonomického systému, ve kterých vystupuje jako jeden z ekonomických subjektů stát. Zaměříme-li se v rámci této analýzy pouze na vztahy vznikající v souvislosti s pohybem peněz, lze uvažovat o veřejných financích jako o předmětu zkoumání ekonomické teorie. I přes nejednotnost vládních výdajových statistik a různých metodických problémů lze odvodit rozsah veřejného sektoru (a tím i míru přerozdělovacích procesů v rámci ekonomického systému) buď z objemu výdajů státního rozpočtu vztaženého 18

Hamerníková, B., Kubátová: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 37 a další.


86

k hrubému domácímu produktu (HDP), nebo z podílu zaměstnanců veřejného sektoru na celkové zaměstnanosti. V mezinárodním srovnání je rovněž zřetelná tendence zemí s vyšším HDP na hlavu, mít relativně vyšší podíl veřejného sektoru, i když některé analyzované země z této tendence vybočují. Existují různé přístupy ke struktuře veřejného sektoru. Nelze však nesouhlasit s následujícím názvem: „Jakákoliv strukturalizace podle jakéhokoliv kritéria není obvykle úplně čistá. Vždy se ukáže, že něco je nezařaditelné, něco se nedá vtěsnat do zvoleného kritéria. Je tomu tak i v případě strukturace veřejného sektoru.“19 Citovaní autoři uplatňují např. tzv. blokovou strukturu veřejného sektoru ve které rozlišují různé bloky jako jsou např. blok společenských potřeb (veřejná správa, policie, justice a armáda), blok odvětví rozvoje člověka (školství, kultura, tělesná kultura, zdravotnictví, sociální služby), blok poznání a informací (věda a výzkum, uchování a distribuce informací, blok privátních statků apod.20 Veřejná volba Zkoumáním zákonitostí politického rozhodování se zabývá teorie veřejné volby (Public Choice Theory). Tato teorie je významná ve všech oblastech, ve kterých je ekonomický mechanizmus rozhodování nahrazen z jakýchkoliv důvodů politickým systémem rozhodování (přímou či zprostředkovanou volbou). Velmi důležité je znát základní teze této teorie právě tehdy, zabýváme-li se problémy ekonomiky veřejného sektoru a veřejných financí. Jak jsme již ukázali, existuje řada důvodů pro to, aby se právě zde politický systém rozhodování uplatňoval více než jinde. Jedním z důvodů pro tuto skutečnost je již sama existence veřejných statků, jejichž podstata si logicky vynucuje veřejné rozhodování.21 Na trhu jsou základní ekonomické otázky řešeny spontánně prostřednictvím tzv. peněžních hlasů. V alokačním mechanizmu založeném jednoznačně na ceně rozhodují jednotlivé ekonomické subjekty. Ve veřejném sektoru je řada jak věcných, tak finančních rozhodnutí předmětem politického rozhodování, neboť trh zde selhává a je ho nutno nahradit jiným mechanismem. Teorie veřejné volby vytváří v analogii k ekonomickému trhu - trh politický. Je to politická hra, kde hlavními aktéry jsou voliči, politikové, nátlakové skupiny, byrokracie. Politická hra má svá pravidla a postup. Existují různé postupy veřejného rozhodování : jednohlasné shody ; většinového pravidla; pluralitní ; podle počtu získaných bodů. Nejpřirozenějším pravidlem pro kolektivní rozhodování je pravidlo všeobecně přijaté, resp. jednomyslné, jednohlasé shody. 19

Strecková, Y., Malý, I. a kol.: Veřejná ekonomie pro školu a praxi. Computer Press, Praha 1998 Viz cit. dílo, s. 53 – 58. 21 Hamerníková, B., Kubátová: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 104 a další. 20


87

Toto pravidlo se vyskytuje prakticky jen velmi výjimečně, což je dáno tím, že dosažení shody je extrémně časově náročné, zvláště v početnějších společnostech s různorodým vkusem, a proto ztráta času členů společnosti může převážit jejich prospěch z toho, že nikdo není poškozen. V případě většinového pravidla hrozí zejména tato nebezpečí: schválení i neefektivních a dokonce nespravedlivých návrhů (projektů, programů), tzv. „tyranie většiny“, kdy většina získává výhody na úkor menšiny. V tomto případě však nemohou být schválena škodlivá rozhodnutí, která zhorší situaci každého. Zabránit nedokonalostem většinového pravidla lze zavedením tzv. kvalifikované většiny. Doposud jsme uvažovali tzv. prostou většinu, tj. většinu založenou na nadpolovičním počtu hlasů. Kvalifikovaná většina ve zvlášť významných případech rozhodování požaduje dosažení více hlasů, než v případě prosté většiny (obvykle dvě třetiny hlasů). Hlasovací paradox (někdy též volební paradox) je jedním z vážných problémů veřejné volby. Byl popsán J. A. de Condorcetem (v r. 1785); proto se lze setkat i s označením Condorcetův paradox. V důsledku jeho vzniku může docházet k netranzitivnosti (v případě, že se volba vztahuje na tři nebo více návrhů). Nemůže-li žádný z projednávaných návrhů či projektů získat jednoznačně většinu hlasů, vzniká hlasovací paradox. Nedostatky většinového pravidla lze překonat uplatněním dalších hlasovacích postupů. Důležitým pojmem teorie veřejného výběru je volič-medián a jeho postavení. Postavení voliče-mediána je postaveni, kdy jeho poloha rozděluje soubor voličů (předpokládejme lichý počet) do dvou stejných podsouborů, uprostřed nichž se nachází volič-medián. Kontrolní otázky 1. Jak by bylo možné definovat pojmy veřejný sektor a neziskový nestátní (non-profit) sektor? Je mezi nimi nějaká vazba? 2. Co je příčinou rozvoje veřejných financí a veřejného sektoru? 3. Definujte stát a charakterizujte ho jako ekonomický subjekt. Proč se o opodstatněnosti a účinnosti státu a jeho ekonomické funkce vedou diskuse a co je jejich podstatou? 4. Uveďte argumenty pro realizaci ekonomických činností státu a pokuste se je skloubit se základními fiskálními funkcemi a principy veřejných financí. 5. Proč dochází k modifikaci čistě tržního charakteru ekonomiky v průběhu 20. století a co je charakteristické pro tzv. smíšenou ekonomiku z pohledu veřejných financí a ekonomie veřejného sektoru?


88

Základní literatura 1. Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000. 2. Strecková, Y., Malý, I. a kol.: Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Computer Press, Praha 1998. 3. Hamerníková, B. a kol.: Veřejné finance. Victoria Publishing, Praha 1996. 4. Hamerníková, B.: Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. Eurolex Bohemia, Praha 2000. 5. Strecková, Y. a kol.: Ekonomika veřejného sektoru. ESF MU, Brno 1998. Doporučená literatura 1. Halásek, D. a kol.: Veřejný sektor I. VŠB – Technická univerzita Ostrava, 1995. 2. Halásek, D.: Základy veřejné ekonomiky. VŠB – Technická univerzita Ostrava, 1994. 3. Musgrave, R. A., Musgrave, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 1994. 4. Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Grada, Praha 1997.


89


Veřejné finance UV 32 Seznámit pracovníky veřejné správy na úrovni nižšího managementu s problematikou veřejných financí obecně. Absolventi by měli především znát strukturu veřejných financí a porozumět základním problémům, které se zde objevují Obsah modulu: Veřejné finance - vymezení základních pojmů, vazeb a aspektů; vazby na ekonomii veřejného sektoru, příčiny rozvoje veřejných financí, argumenty, funkce a principy. Veřejné výdaje, veřejné projekty a veřejné výdajové programy - úvod do analýzy, vymezení základních pojmů, druhy veřejných výdajů a klasifikace. Analýza efektivnosti veřejných výdajů, veřejných projektů a veřejných výdajových programů. Forma a metody: Přednášky Semináře s procvičováním příkladů Klíčová slova: Funkce veřejných financí, soustava veřejných rozpočtů, rozpočtový proces, zásady, veřejné příjmy a výdaje, fiskální nerovnováha, daňové teorie a politika, místní finance. Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Písemný test certifikace:

Veřejné finance Cílem této kapitoly je seznámit pracovníky veřejné správy s problematikou veřejných financí obecně. Absolventi by měli především znát strukturu veřejných financí a porozumět základním problémům, které se zde objevují. V dalším textu se proto zaměříme na: vymezení základních pojmů, vazeb a důležitých aspektů v rámci veřejných financí, vazby veřejných financí na veřejný sektor, veřejné příjmy a výdaje (charakteristika a klasifikace), tzv. veřejné projekty a veřejné výdajové programy. Vymezení základních pojmů, vazeb a aspektů veřejných financí Veřejné finance jsou modernějším pojmem, sloužícím k označení specifických finančních vztahů a operací, probíhajících v rámci ekonomického systému mezi autoritami (orgány a institucemi) tzv. veřejné správy na straně jedné, a ostatními subjekty na straně druhé (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod.).22 Zdůrazňujeme přívlastek „modernější”, neboť ještě začátkem 20. století byly v odborné literatuře v této souvislosti užívány spíše pojmy „státní finance“ a „municipální (nebo místní) finance“. Přesun pozornosti od státních a municipálních k veřejným financím souvisí úzce s přesunem kompetencí z „beder” státní správy a jejích orgánů a institucí na místní správu či dokonce na místní samosprávu, založenou v průběhu 20. století na územním principu. Vzhledem k tomu, 22

Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 18.


90

že obě složky jsou označovány společným pojmem „veřejná správa“, lze i finanční vztahy a operace, jejichž důležitými subjekty tyto složky jsou, označit pojmem „veřejné finance“. Obsahem zmíněných specifických finančních vztahů a operací je: tzv. veřejné zabezpečení určitých statků (tj. jejich produkce a poskytování), profinancování různých transferů (zejména sociálního rázu), stimulace ekonomických subjektů k určitému chování (např. k ekologickému chování formou dotací, pokut či daní). K tomu, aby výše uvedené činnosti mohly být profinancovány, vzniká tzv. fiskální systém, založený na koloběhu finančních prostředků v rámci tzv. veřejné rozpočtové soustavy. Fiskální systém funguje na určitých principech, a jeho hlavním účelem je vytvořit dostatečný objem veřejných příjmů v rámci různých veřejných rozpočtů (ať už státního, nebo místních rozpočtů) k profinancování tzv. veřejných výdajů. Nejrozšířenějším a nejvýnosnějším zdrojem veřejných příjmů jsou daně, které: mohou mít odlišný předmět zdanění (tj. jsou vybírány na základě odlišných hospodářských skutečností, jako jsou např.: majetek, důchody, spotřeba apod.), jsou různě konstruovány, mají odlišné sazby, motivují tzv. subjekty daní (tj. subjekty, na které jsou daně uvaleny) k odlišnému chování.23 Co způsobuje, že mezi veřejnou správou a ostatními subjekty v ekonomice dochází k finančním vztahům, realizovaným v rámci fiskálního systému? Ortodoxní názory zdůrazňují: potřebu řešit problémy alokace a rozdělování vzácných zdrojů, obtíže či neschopnost konkrétních ekonomických mechanismů zabezpečit efektivní a spravedlivou alokaci těchto zdrojů. Tržní selhání jsou nejčastěji uváděnými argumenty pro participaci státu (resp. veřejné správy) na ekonomickém životě. Je však třeba dodat, že i když jde o skutečně nejčastěji uváděné argumenty, nejsou to argumenty ani všeobecně sdílené, ani nezpochybnitelné. Některá z mikroekonomických tržních selhání lze „napravit“ v rámci autoregulačních schopností tržního mechanismu (např. v případě externalit jejich internalizací). Některá se však stávají předmětem tzv. alokační funkce vlády (např. u monopolů, přirozených monopolů či veřejných statků). Skutečnost, že alokační funkce vlády je realizována fiskálními nástroji (tj. daněmi a výdaji), opravňuje k používání pojmu „alokační fiskální funkce“. Fakt, že trh může vést k nestabilitě ve vývoji uvedených makroekonomických veličin, je argumentem pro realizaci tzv. stabilizační funkce státu. Jde v podstatě o uplatnění veřejných příjmů (zejména daní) a veřejných výdajů ke stimulaci některé z uvedených makroekonomických veličin. Jak však uvidíme v rámci kapitoly o fiskální politice, nejsou názory na účinnost této politiky jednoznačné. Využití fiskálních nástrojů k redistribuci, kombinující různé přístupy v rámci tzv. daňově transferového mechanismu, opravňuje k uplatnění pojmu „redistribuční

23



91

fiskální funkce“. Jde v podstatě o uplatnění daní i veřejných výdajů (ať už jsou to výdaje redistribuční fiskální na nákup statků, nebo transfery). V neposlední řadě je třeba vymezit základní principy, na kterých se zakládají specifické finanční vztahy a operace, probíhající v rámci veřejných financí. Jde o principy nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Tyto základní principy vyplývají ze srovnání vztahů veřejně finančních s ostatními druhy finančních vztahů, odehrávajících se v rámci běžných obchodních, úvěrových nebo pojistných transakcí, kde platí princip „něco za něco”. Je to obecný princip, který platí dokonce i pro barterový obchod. Vazba veřejných financí na veřejný sektor Jestliže veřejné finance jsou pojmem sloužícím k označení čistě finančních operací, vztahů a nástrojů realizace již uvedených činností (tj. veřejného zabezpečení určitých statků, poskytování transferů nebo stimulací subjektů k nějakému chování), pak pojem „veřejný sektor“ slouží k označení určité části národního hospodářství. Veřejný sektor je důsledkem a produktem veřejného financování na straně jedné, a zároveň „motorem” vyvolávajícím nepřetržitý koloběh prostředků v rámci veřejných financí na straně druhé. „Veřejný sektor“ je rovněž modernějším pojmem, než pojem „státní“ a „municipální sektor“. K vysvětlení přívlastku „veřejný” lze i v tomto případě uplatnit argumentaci o přesunu kompetencí mezi státní správou a místní správou, která již byla uvedena v případě veřejných financí. Podobný charakter, i když nemusí nutně docházet k financování z veřejných rozpočtů, má i tzv. neziskový nestátní (non-profit) sektor, který plní podobné funkce jako veřejný, je však financován převážně ze soukromých zdrojů. Vrátíme-li se k otázce co je příčinou rozvoje specifických finančních vztahů mezi veřejnou správou a ostatními subjekty v ekonomice, můžeme shrnout, že je to minimálně potřeba korigovat nedostatky ekonomických rozhodnutí, realizovaných standardními (a pro tu kterou společnost charakteristickými) ekonomickými mechanismy, cestou státních zásahů uskutečňovaných fiskálními nástroji, tj. veřejnými příjmy a veřejnými výdaji.24 Výkon základních fiskálních funkcí vlády (tj. funkce alokační, stabilizační a redistribuční) se v rámci národního hospodářství realizuje prostřednictvím institucí veřejného sektoru. K veřejnému financování může docházet i v tzv. nestátním neziskovém sektoru. Vazby mezi veřejnou rozpočtovou soustavou a veřejným sektorem lze schématicky znázornit takto:

24



92

Schéma 1.: Vazby v rámci fiskálního systému (tj. uvnitř veřejné rozpočtové soustavy) a na ostatní subjekty v ČR

vazby uvnitř veřejné správy vč. veřejné rozpočtové soustavy

státní práva * vč. orgánů veřejné rozpočtové soustavy

veřejná správa * vč. orgánů veřejné rozpočtové soustavy

dělba kompetence mezi nimi

místní samospráva vč. místních rozpočtů

instituce státní správy *vč. orgánů veřejné rozpočtové soustavy

jimi zřizované organizace veřejného sektoru (státního a municipálního): • RO • PO

daně výdaje

veřejné rozpočty

státní rozpočet vztahy mezi nimi (dotace, odvody)

občané

vazby na „okolí“

privátní sektor, z toho: • kooperující firmy • ostatní ek. subjekty neziskový nestátní (nonprofit) sektor • různé instituce*

místní rozpočet

instituce místní samosprávy daně výdaje

vazby uvnitř veřejné správy vč. veřejné rozpočtové soustavy

vazby na další subjekty

Pramen: Hamerníková, B.: Formování veřejného sektoru v ČR z pohledu veřejných financí. Studie NHÚ J. Hlávky č. 7, Praha 1998, s. 38.

Veřejné příjmy a výdaje – charakteristika a klasifikace Při úvahách o příjmech veřejných rozpočtů si většina z nás představí daně. Ačkoliv daně skutečně tyto rozpočty z převážné části naplňují, nejsou jedinými finančními zdroji, s kterými mohou vlády počítat. Veřejné příjmy tvoří: příjmy neúvěrové, tj. daně a poplatky, příjmy úvěrové (půjčky).


93

Daň je povinná, nenávratná, neekvivalentní a neúčelová platba do veřejného rozpočtu, a je obvykle pravidelná. Povinnost subjektů platit daně je v současnosti určena zákonem. Vzhledem k tomu, že daně představují zcizení části majetku poplatníků, nemůže je vláda vybírat, aniž by k tomu neměla oporu v zákonu. Zákon též vymezuje způsob výběru každé daně.25 Mezi daně patří podle definice i cla, jakožto daně ukládané na dovoz nebo vývoz. Dále do této kategorie příjmů musíme zařadit i příspěvky na sociální zabezpečení, které jsou povinně placeny buď do státního rozpočtu, nebo do zvláštních veřejných fondů, formálně oddělených od státního rozpočtu, ale fakticky na něj napojených prostřednictvím dotací, kterými jsou schodky těchto fondů každoročně ze státního rozpočtu vyrovnány (přebytky fondů sociálního zabezpečení mohou být též převedeny do státního rozpočtu). Poplatek je na rozdíl od daní dobrovolný, ekvivalentní a účelový, neboť je to cena za službu nebo zboží, které poskytuje veřejný sektor. V případě poplatku máme co do činění se situací známou ze soukromého poskytování statků - jde o transakci, při níž si subjekty kupují od vlády na základě dobrovolného rozhodnutí statek, o který mají zájem. Výtěžek z poplatků je určen na financování produkce poskytovaných statků. Mezi poplatky patří proto každá platba úřadu nebo státnímu podniku za službu nebo zboží, například i nákup jízdenky na státní železnici nebo poplatek v obecní knihovně. V praxi však často výše poplatku neodpovídá „ceně“, a to nejenom proto, že o veřejných a smíšených veřejných statcích lze těžko mluvit v tržních kategoriích, ale i v tom smyslu, že poplatek je záměrně stanoven jako nižší nebo vyšší, než například výrobní náklady. Rozdíl je pak dotován z veřejného rozpočtu nebo se stává jeho zdrojem. Podle pravomoci jejich ukládání tudíž rozlišujeme, zda jsou daně: ukládány na nadnárodní úrovni (například cla EU), ukládány na centrální úrovni (ve federálních státech na federální úrovni), ukládány na státní (provinciální apod.) úrovni (týká se federálních států), ukládány na místní úrovni. Zvláštní postavení mají daně tzv. sdílené, které jsou vybírány podle celostátně platných pravidel, a jejichž výnos je podle určitého klíče rozdělen mezi jednotlivé úrovně státní správy. U nás se jedná o daně z příjmů právnických a fyzických osob, které sdílí místní rozpočty se státním rozpočtem. U daně z příjmů fyzických osob je příjmem státního rozpočtu srážková daň, zatímco daň ze zaměstnání, nebo placená na základě přiznání (z podnikání a dalších příjmů), je příjmem municipalit. Daň z příjmů právnických osob je rozdělena v daném poměru mezi státní a municipální rozpočty, přičemž nezáleží na tom, kolik daně bylo vybráno kterým finančním úřadem. Zvláštním typem daně jsou tzv. daně svěřené, kdy je celostátně jednotným způsobem stanovená a vybíraná daň vybrána jednotlivými územně správními celky s tím, že výnos patří jim. Do této kategorie bychom mohli zařadit daň z nemovitostí v ČR, která plyne sice celá do rozpočtů municipálních tam, kde byla vybrána, ale je 25

Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s.189.


94

stanovena celostátně, a obce nemají možnost rozhodnout zda bude daň ukládána, a určit její výši.26 V praxi i teorii se rozeznává mnoho druhů daní, podle různých třídících kritérií. Rozlišujeme především tři hlavní druhy daní podle předmětu: důchodové, majetkové (kapitálové), ze spotřeby. K nim se řadí i další možné daně: výnosové, z pracovní síly nebo mezd vyplácených zaměstnancům, paušální nebo z hlavy. Státní rozpočet a další veřejné rozpočty se řídí při klasifikaci svých příjmů závaznými (zákonnými) pravidly rozpočtové skladby. Podle těchto pravidel jsou jednotlivé příjmové položky druhově řazeny do jednotlivých tříd a podtříd. V České republice má státní rozpočet čtyři třídy příjmů, a to daňové, nedaňové, kapitálové, a přijaté dotace.27 Na veřejné výdaje lze nahlížet jako na tok finančních prostředků, které jsou v rámci veřejné rozpočtové soustavy alokovány na realizaci různých fiskálních funkcí státu (resp. vlády, města nebo obce), a to na principu nenávratnosti (částečné nebo plné) a neekvivalence. Zdrojem krytí veřejných výdajů jsou v rámci veřejných rozpočtů veřejné příjmy, nebo může docházet i k jejich dluhovému financování. Takto široce definované účely veřejných výdajů jsou rozmanité. Nejstarším účelem, historicky vzato, bylo a je profinancování činností samotné vlády a státní či místní správy, včetně jejich různých orgánů, institucí a organizací. Velmi „starého“ data jsou i výdaje na obranu, bezpečnost, soudnictví apod. S rozšiřováním aktivit státu a státních autorit přibyly další účely, jako např. výdaje na sociální, vzdělávací, kulturní, ekologické a jiné cíle. Nejdiskutovanější jsou výdaje na ekonomické a regulační činnosti státu, které se rozšířily zejména v druhé polovině 20. století. Existují empirické studie potvrzující expanzi činností státu a jeho složek do různých oblastí života, a tím i rozšíření účelů veřejných výdajů. Lze to dokázat i procentuálními změnami v podílu veřejných výdajů na různé účely v delších časových řadách. Z definice veřejných výdajů vyplývá i další poznatek: v období spíše nižší aktivity státu (co do rozsahu činností), než je tomu v současnosti, byly tyto výdaje zaměřeny především na financování institucí (státních a místních). Předpokládalo to však apriorní přesvědčení, že tyto instituce jsou nutné, jejich činnost nezbytná a objem výdajů na jejich financování odrážel i význam, který byl těmto institucím a činnostem přikládán (státem, vládou, parlamentem, obcí, městem).28 V rámci veřejných výdajů rozlišujeme dvě velké skupiny: 26

Obce mohou pouze u stavebních pozemků a obytných domů a jejich příslušenství změnit tzv. korekční koeficient velikosti obce, jímž se násobí sazba daně. U některých jiných nemovitostí mohou zvýšit sazbu daně. 27 Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 202. 28 Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 133. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

95

− tzv. vládní výdaje (G), − transfery (Tr).

Vládní výdaje (G) mohou být podle účelu rozděleny na vládní výdaje spotřebního charakteru (Gc) a vládní výdaje investičního charakteru (Gi). Jak spotřební, tak investiční vládní výdaje zahrnují prostředky, které slouží k financování institucí i k financování projektů nebo programů. Ty mohou být realizovány nejen státními a místními institucemi, organizacemi či firmami, ale také soukromými ziskovými a neziskovými firmami formou spolufinancování nebo veřejných zakázek. Pokud jde o transfery jsou to specifické veřejné výdaje. Jde o prostředky, které jsou poskytovány s určitým cílem různým subjektům, ale nevzniká zde žádné protiplnění (subjekt obdrží transfer, ale nemusí nic vyprodukovat ani poskytnout). Je to typický projev principu neekvivalence v rámci veřejných financí. Existují propracované klasifikace veřejných výdajů domácího a mezinárodního charakteru. K domácím klasifikacím (tj. v ČR) lze zařadit tzv. rozpočtovou skladbu, stanovující závazné a povinné třídění veřejných výdajů a příjmů. K zahraničním klasifikacím bychom mohli uvést klasifikace Mezinárodního měnového fondu (MMF), zakládající se na: − funkčním principu a členění výdajů podle jejich účelu a odvětví, do nichž směřují; jde o tzv. funkční klasifikaci (1), − ekonomickém principu a členění výdajů jakožto druhu vládních transakcí podle jejich ekonomické charakteristiky; jde o tzv. ekonomickou klasifikaci (2). Veřejné projekty a veřejné výdajové programy Jedním z klíčových problémů veřejných financí (a ekonomie veřejného sektoru) je problém efektivnosti veřejných výdajů a také veřejných projektů či veřejných výdajových programů. I když teoreticky není obtížné efektivnost definovat, vyvstávají problémy při rozhodnutí uplatnit tento pojem k hodnocení reálných výdajových aktivit, projektů či programů. Není vůbec jednoduché vyjádřit výstupy (produkci nebo výkony) těchto projektů a programů, a už vůbec není jednoduché stanovit, jaké hledisko by mělo převažovat při posuzování jejich efektivnosti; tj. zda by to měly být pouze náklady a výnosy, které si zasluhují pozornost (tj. rentabilita těchto projektů), anebo ještě i další hlediska. Nelze opomíjet také hledisko účinnosti, které např. zkoumá, zda a nakolik daný veřejný výdaj (projekt nebo program) splňuje původní cíle, kvůli nimž byl navržen, schválen a zaveden do praxe, a také nakolik je jeho realizace účelná v praxi.29 Při rozhodování o veřejných výdajích, projektech či programech, a jejich efektivnosti, je proto asi užitečné klást si otázky v následujícím pořadí: − který výdaj, projekt nebo program bude nejlépe splňovat daný cíl (otázka účinnosti), − který z nich je reálné zavést (otázka účelnosti), 29



96

− který z nich je nejlevnější (otázka hospodárnosti). Problémem také je, jakými ukazateli nebo nástroji uvedené prvky efektivnosti vyjádřit, měřit a porovnávat. Existují různé přístupy, metody a techniky analýzy efektivnosti veřejných výdajů, veřejných projektů a veřejných výdajových programů. Nejčastěji jsou citovány kroky, které doporučuje J. E. Stiglitz, a které bychom mohli schematicky přiblížit takto: Schéma 0.2.: Dílčí kroky analýzy efektivnosti veřejných výdajů, projektů a programů podle J. E. Stiglitze

1.

identifikace potřeby programu

2.

tržní selhání, které program řeší

pro 4. důsledky efektivnost

3.

alternativy programu

6. pro 5. důsledky rozhodování

8.

politický průběh programu

7.

kompromis (trade-off) mezi efektiností a rovností

zhodnocení programu

Pramen: Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Grada, Praha 1997, s. 283.

Existují různé metody analýzy efektivnosti veřejných výdajů, projektů a programů. Podle J. Bénarda lze rozlišit: jednokriteriální metody, tj. metody „…které předpokládají existenci jednoho dominantního kritéria, na které lze ostatní kritéria převést“, vícekriteriální metody, u kterých je obtížné stanovit významnost jednoho kritéria oproti dalším kritériím.30 Jakkoliv rozdílné ve svých přístupech, sledují tyto metody stejný cíl: prokázat měřitelným způsobem co kdo získá, a s jakými společenskými náklady v rámci veřejných výdajů, projektů a programů, porovnat jejich společenské výnosy a ukázat, jak se společenské náklady na tyto výdajové aktivity státu (města, regionu, obce) rozdělí mezi potenciální spotřebitele.31 Analýza efektivnosti veřejných projektů a veřejných výdajových programů si musí poradit s mnoha problémy; avšak tím největším je možnost vyjádření různých užitků výnosů a nákladů a možnost jejich měření, a to v momentu jejich výskytu a vynaložení.

30 31

Bénard, J.: Veřejná ekonomika III. EÚ ČSAV, Praha 1991, s. 16 – 17. Viz Bénard, J.: Veřejná ekonomika III. EÚ ČSAV, Praha 1991, s. 9, a také Jackson, P. M. Brown, C. V.: Public Sector Economics. Blackwell, Oxford UK & Cambridge USA, 1990, s. 223, nebo Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Grada, Praha 1997, 10. kap., či Musgrave, R. A., Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 1994, 9.kap.


97

Jelikož existují nejen krátkodobé, nýbrž také i dlouhodobé projekty a programy, faktor času hraje při analýze jejich efektivnosti důležitou úlohu.32 A proto se některé metody snaží, obrazně řečeno, „obejít“ tyto problémy - jako je tomu u metody CEA (podle angl. Názvu „cost-effectiveness analysis = analýzy nákladové efektivnosti), kde lze porovnávat náklady různých postupů k dosažení stejného výsledku, a tudíž se nemusíme trápit s obtížemi při vyjádření a měření nehmotných výnosů, užitků (podmínkou je však náš předpoklad, že tyto různé náklady přinášejí shodné výnosy, užitky).33 Jiné metody se snaží najít způsob řešení; což je příklad metody CBA (podle ang. názvu „cost-utility analysis = analýza nákladů a výnosů) . Podmínkou uplatnění této metody je vyjádřitelnost výnosů (B) a nákladů (C) v peněžních jednotkách. Kontrolní otázky 1. Vyjmenujte základní pojmy veřejných financí a pokuste se o jejich stručnou charakteristiku. 2. Co je příčinou rozvoje veřejných financí a veřejného sektoru? 3. Uveďte argumenty pro realizaci ekonomických činností státu a pokuste se je skloubit se základními fiskálními funkcemi a principy veřejných financí. 4. Z jakých hledisek lze třídit veřejné příjmy a daně? 5. Definujte veřejné výdaje, veřejné výdajové projekty a programy, a objasněte jejich společné a odlišné charakteristiky. 6. Jaké jsou základní prvky veřejných výdajů a v čem spočívají rozdíly mezi nimi? 7. Jaké problémy vznikají při posuzování efektivnosti veřejných výdajů v rámci rozpočtového procesu? 8. Jaký by měl být hlavní cíl posuzování efektivnosti veřejných projektů a veřejných výdajových programů? A jaká by při tom měla být úloha ekonomické analýzy? Základní literatura 1. Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000. 2. Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – cvičebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000. 3. Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – CD ROM. Eurolex Bohemia, Praha 2000. 4. Kubátová, K.: Daňová teorie a politika. Eurolex Bohemia, Praha 200. 5. Hamerníková, B.: Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. Eurolex Bohemia, Praha 2000. 6. Ochrana, F.: Veřejné projekty a veřejné zakázky (hodnocení a výběr). Codex Bohemia, Praha 1999. 7. Strecková, Y., Malý, I. a kol.: Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Computer Press, Praha 1998. 32 33

Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 172. Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 176.


98

8. Rektořík, J.: Transformační a alokační problémy marginálních segmentů odvětví veřejného sektoru. MU Brno, Brno 1999. 9. Halásek, D.: Základy veřejné ekonomiky. VŠB – technická univerzita Ostrava, Ostrava 1999. 10. Mališová, I., Malý, I.: Hodnocení veřejných projektů. MU Brno, Brno 1997. Doporučená literatura 11. Musgrave, R. A., Musgrave, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Management Press, Praha 1994. 12. Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Grada, Praha 1997.


99


Místní rozpočty - tvorba, schvalování, kontrola UV 33 Získání vědomostí a znalostí z oblasti financování potřeb samosprávních orgánů, rozpočtů obcí a budoucích krajů v ČR i schopností aktivně řešit problémy finanční povahy v oblasti místní samosprávy, v organizacích řízených orgány místní samosprávy. Absolventi by na výstupu měli prokázat schopnost sestavit návrh rozpočtu veřejné instituce (úřadu), přičemž by jim měly být jasné základní ekonomické pojmy a vazby mezi nimi. Měli by si být vědomi požadavků, které na tvorbu rozpočtů klade skutečnost, že jsou schvalovány „neekonomy“, často se zohledňováním „politických“ kritérií. Obsah modulu: Veřejná správa a samospráva. Postavení, funkce a úkoly místní samosprávy. Předpoklady fungování územní samosprávy. Orgány obcí, forma řízení. Struktura územní samosprávy v ČR. Rozpočet obce, struktura a vývoj v ČR v posledních letech. Faktory ovlivňující velikost a strukturu místních rozpočtů.Rozpočtová skladba a rozpočtový proces na municipální úrovni.Pojetí soběstačnosti.Mimorozpočtové fondy obce. Rozpočet okresního úřadu. Možné změny v rozpočtové soustavě v souvislosti s rozpočty VÚSC. Příjmy rozpočtu obce.Třídění příjmů. Vývoj příjmů. Daňové příjmy, jako nejvýznamnější skupina příjmů. Svěřené a sdílené daně. Možnosti obcí, ovlivňovat objem a strukturu příjmů rozpočtu, daňový výnos. Možnosti spolupráce obcí při správě daní a poplatků. Forma a metody: Přednášky, semináře Návštěva obecního úřadu, diskuse s pracovníky Klíčová slova: Účetnictví, rozpočet, rozpočtové zásady, struktura, fixní a variabilní náklady. plánování rozpočtových příjmů a výdajů, klíčování režijních položek, místní rozpočty Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Místní rozpočty Cílem této kapitoly je seznámit posluchače se základními pojmy, problémy a konsekvencemi místních rozpočtů. Místní rozpočty úzce korespondují se znalostmi v oblasti veřejných financí a zejména místních financí. Místní finance – vymezení základních pojmů Pojem „místní finance“ je často uplatňován v souvislosti s fiskálními aktivitami místních autorit a jejich orgánů a institucí. Jde v podstatě o pojem, za nímž se skrývají finanční vztahy a operace na úrovni místních správ (nebo samospráv). Místní finance mají u nás hlubokou tradici, a v současnosti se obnovuje jejich význam v rámci probíhajícího procesu fiskální decentralizace. Hospodaření místních autorit a jejich orgánů (nebo institucí) lze přirovnat k hospodaření fiskálních jednotek uspořádaných na geografickém principu. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

100

Z pohledu měst a obcí jde v rámci veřejné rozpočtové soustavy zejména o výkon alokační fiskální funkce na jejím nejnižším stupni. Lze proto považovat za velmi důležité následující problémy: míru soběstačnosti místních rozpočtů, (1) míru přerozdělování v rámci veřejné rozpočtové soustavy, (2) efektivnost výkonu alokační fiskální funkce na místní úrovni. (3) Míra soběstačnosti místních rozpočtů závisí na charakteru a konstrukci daňového systému, na daňovém určení a na ekonomických, demografických a sociálních specifikách fiskálních jednotek. Jde tedy o schopnost těchto rozpočtů v rámci platné legislativy (fiskální a zejména daňové) vytvořit dostatečné prostředky k profinancování vlastních potřeb (tj. potřeb vlastních občanů).34 Situace v různých státech je odlišná, z čehož vyplývá i odlišný stupeň (míra) soběstačnosti místních rozpočtů. Přístupy k daňovému určení jsou různé. Může existovat: samostatný daňový základ pro místní autority, které rozhodují o jeho využití. Místní autority buď samy rozhodují o sazbách a slevách na daních a zabezpečují jejich výběr a správu, nebo jsou tyto úkoly vykonávány centrálně, i když místní správa rozhoduje o sazbách, společný daňový základ, v jehož rámci mají místní orgány možnost buď stanovit přirážky ke státním daním, nebo dostávat určité procento z výnosu tzv. sdílených daní.35 Je třeba zdůraznit i fakt, že daně vybírané na místní úrovni (majetkové, místní, důchodové či prodejní daně) mají distorzní účinky což může spolu s externalitami vést k neefektivnosti alokačních rozhodnutí na místní úrovni.36 Z důvodu objektivních rozdílů mezi různými místními fiskálními jednotkami dochází k přerozdělovacím vztahům uvnitř veřejné rozpočtové soustavy. Mohou ale být uplatňovány i další důvody včetně paternalistických zájmů státu v určitých oblastech (kupříkladu zabezpečení stejného standardu poskytování vybraných veřejných statků a služeb - např. v oblasti povinné školní docházky, zdravotnictví, sociální péče apod.).37 Přerozdělování (a jeho míra) jsou ovlivněny i politickými faktory. Nejčastěji uváděné argumenty ve prospěch poskytování transferů místním rozpočtům jsou: potřeba zmírnit vertikální fiskální nerovnováhu vyplývající ze skutečnosti, že centrální vláda si ponechává daně s velkým daňovým základem, větší pružností a vyšším výnosem, zatímco místním vládám přenechává nedostatečné daňové příjmy, zabezpečení horizontální fiskální rovnováhy spočívající v tom, že obyvatelům různých fiskálních jednotek, kteří platí daně se stejnými sazbami, by měla být poskytována stejná úroveň veřejných statků, nutnost zabezpečit minimální standard některých veřejných statků,

34 35

36

Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 263. Viz cit. dílo, s. 273.

Jackson, P. M., Brown, C. V.: Public Sector Economics. Blackwell, Oxford UK & Cambridge USA, 1990, s. 261.

37

Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s.273.


101

potřeba neutralizace externalit (zejména spotřebních) a tendence vynakládat nedostatečné prostředky na statky a služby s podobnými efekty z místních rozpočtů, podpora stabilizace a ekonomického rozvoje na místní úrovni centrální vládou, zabezpečení některých makroekonomických cílů, apod.38 Technicky vzato jsou přerozdělovací vztahy realizované cestou dotací a odvodů. Dotace směřují od vyšších stupňů veřejné rozpočtové soustavy k nižším stupňům. Odvody znamenají opačný postup, tj. směrem od nižších stupňů veřejné rozpočtové soustavy k vyšším. Volba dotačních nástrojů je velmi citlivou oblastí rozpočtové politiky, neboť dotace jsou rozmanité a jejich dopady na chování příjemců mohou být odlišné. Pojem „fiskální federalismus“ má jak teoretický, tak analytický význam. V teoretické rovině umožňuje fiskální federalismus analýzu efektivnosti vazeb a strukturalizace vícestupňových rozpočtových soustav s cílem dosažení optimalizace těchto vazeb a struktur. Jde v podstatě o zkoumání toho, jak jsou jednotlivé úrovně veřejných rozpočtových soustav schopné realizovat (a to efektivně) základní fiskální funkce. Důraz je přitom kladen na funkci alokační. Jako teoretická koncepce přinesl fiskální federalismus řadu podnětných a inspirativních námětů. Práce R. A. Musgravea, Ch. T. Tiebouta či W. E. Oatese rozšířily oblast aplikací základních neoklasických postulátů teorie veřejné ekonomiky o tzv. lokální veřejnou ekonomiku a rozvinuly prostorové aspekty veřejných financí. Tiebout-Musgraveův model „vrstveného dortu“ - uspořádání vztahů uvnitř veřejného sektoru a veřejné rozpočtové soustavy - se zakládá na přesvědčení, že: centrální vláda by měla vykonávat zejména stabilizační a redistribuční fiskální funkce, místní vláda by se měla soustředit na výkon alokační fiskální funkce.39 S rozvojem fiskálního federalismu se zrodila další okřídlená věta o tzv. „volbě nohou” (angl. „voting with feet“), vysvětlující mechanismus rozhodování voliče, daňového poplatníka a obyvatele určitého regionu (města či obce) podle jeho skutečných preferencí vůči veřejným statkům na straně jedné, a podle ochoty platit daně (místní) na straně druhé. Jde o tzv. Tieboutovu hypotézu (podle jména Ch. Tiebouta, který tuto souvislost (tvrzení) formuloval jako první v r. 1956). Tieboutova hypotéza předpokládá soutěživost, konkurenci mezi komunitami při zjišťování preferencí občanů.40 Po rčeních typu „laissez-faire”, „neviditelná ruka trhu” či „viditelná ruka státu” je bezesporu dalším obohacením analýzy následujících polárních principů: individuálního a kolektivního rozhodování, trhu a státu, privátního a veřejného sektoru.

38

Viz Verejné financie. (Teoretické a praktické aspekty verejných financií v procese transformácie krajín strednej Európy). NISPAcee, Bratislava 1997, s. 221 – 222. 39 Viz k tomu Jackson, P. M., Brown, C. V.: Public Sector Economics. Blackwell, Oxford UK & Cambridge USA, 1990, s. 256, a odkaz na: - Tiebout, Ch.: A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, 64, 1956. - Musgrave, R. A.: Cost-benefit analysis in the theory of public finance. Journal of Economic Literature, 7, 1969. 40 Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Grada, Praha 1997, s. 593. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

102

Podle názoru J. E. Stiglitze existuje mnoho důvodů, proč bychom k této hypotéze měli být skeptičtí. Hlavní důvod spočívá v omezené konkurenci mezi jednotlivými fiskálními jednotkami, neboť jejich počet je v každé oblasti omezen.41 Analytický potenciál pojmu „fiskální federalismus“ spočívá především v možnosti uplatnění určitých premis, nástrojů a poznatků při zkoumání konkrétního uspořádání a efektivnosti vztahů uvnitř rozpočtových soustav. Dynamika vztahů v rámci fiskálního federalismu podléhá vlivům celé řady faktorů.42 Pod vlivem posílení centralizačních nebo decentralizačních záměrů uvnitř rozpočtových soustav se prosazují různé, až protichůdné tendence. Důsledkem prosazení těchto tendencí jsou i odlišné modely fiskálního federalismu (plně centralizovaný, kombinovaný či plně decentralizovaný model). Rozdíly mezi nimi jsou zapříčiněny hlavně odlišným způsobem tvorby zdrojů na příjmové straně, což omezuje i potenciální možnosti různých prvků (či různých stupňů) rozpočtových soustav uspokojovat vlastní potřeby na straně výdajové. Každý z těchto modelů má své klady i zápory z hlediska míry samostatnosti jednotlivých úrovní rozpočtové soustavy, což je třeba zohlednit při optimalizačních úvahách. Centrem pozornosti v rámci fiskálního federalismu jsou zejména prostorové aspekty alokační fiskální funkce (nikoli funkce redistribuční nebo stabilizační). Vyplývá to z povahy a záměrů základních fiskálních funkcí a z jejích vlivů na efektivnost a spravedlnost, jakožto hlavních kritérií v rámci veřejných rozhodování. Na fiskální decentralizaci lze nahlížet jako na jeden ze dvou možných procesů prosazujících se uvnitř veřejné rozpočtové soustavy pod vlivem různých faktorů. Spolu s fiskální decentralizací lze analyzovat i vývoj směrem k fiskální centralizaci.43 Fiskální decentralizace i fiskální centralizace úzce korespondují se změnami v kompetencích a pravomocech uvnitř veřejné správy. Na straně veřejných výdajů i na straně příjmů lze najít mnoho důvodů pro to, aby určité funkce nebo činnosti byly vykonávány spíše na centrální, nebo raději na místní úrovni. Na rozhodnutí, jaká bude (nebo by měla být) míra účasti centrální či místní vlády při realizaci fiskálních funkcí, má vliv řada faktorů: historické, kulturní, politické, ekonomické, apod. Řada kompetencí k zabezpečení určitých služeb a statků vznikla pod vlivem historických a kulturních faktorů. Vliv politických zájmů v rámci fiskálního systému či veřejného sektoru je, jak již bylo mnohokrát poznamenáno, důležitý. Pokud jde o ekonomické faktory, je třeba zdůraznit význam ekonomické analýzy efektivnosti činností různých stupňů veřejné správy při výkonu různých fiskálních funkcí.

41

Viz cit. dílo, s. 596 Hamerníková, B. a kol.: Veřejné finance. Victoria Publishing, Praha 1996, s.129. 43 Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 269. 42


103

Míra centralizace či decentralizace rozhodování a realizace fiskálních funkcí je v současnosti diskutovaným problémem i z hlediska prohloubení mezinárodních integračních procesů. V rozličných časových obdobích 20. století byl v různých státech kladen na procesy centralizace či decentralizace odlišný důraz. Jedním z hlavních trendů změn v pojetí veřejných financí v posledních dekádách 20. století je fiskální decentralizace, související s decentralizací probíhající v rámci veřejné správy, a s posílením významu místní správy a samosprávy.44 Tendence k decentralizaci vede: ke zmenšení veřejného sektoru, k méně progresivnímu (anebo více regresivnímu) rozložení daňového břemene, k diferenciaci v souladu s místními preferencemi a k lepšímu přizpůsobení se potřebám spotřebitelů v případě veřejných statků.45 Decentralizace v rámci fiskálního systému není pouze decentralizací výdajů, nýbrž i decentralizací příjmů. Univerzální a obecně akceptovatelný model decentralizace neexistuje. V této souvislosti je vhodné se zmínit např. o Evropské chartě místní samosprávy (zejména o § 9), která stanoví principy místních financí: místní orgány mají právo v rámci vnitrostátní hospodářské politiky na odpovídající vlastní zdroje, s nimiž mohou v rámci svých pravomocí volně disponovat; finanční zdroje místních orgánů jsou úměrné odpovědnosti, kterou jim vymezuje ústava a zákon; alespoň část finančních zdrojů místních orgánů pochází z místních daní a poplatků, jejichž výši mohou místní orgány v mezích zákona určovat; finanční systém zajišťující zdroje pro místní orgány by měl být natolik různorodý a životaschopný, aby umožnil jejich průběžnou adaptaci na reálný vývoj nákladů, spojených s jejich fungováním; ochrana finančně slabších místních orgánů je důvodem pro vznik institutu, který by zajišťoval finanční vyrovnávání nebo přiměřená opatření, určená ke kompenzaci důsledků nerovnoměrného rozdělení potenciálních finančních zdrojů a finančních nákladů, které musejí zajišťovat; takové postupy či opatření nesmějí omezovat svobodu volby, kterou místní orgány mohou uplatňovat ve sféře vlastní odpovědnosti; s místními orgány musí být řádně projednán způsob přidělených přerozdělovaných zdrojů; pokud je to možné, dotace pro místní orgány by neměly být účelově vázány. Poskytování dotací by nemělo omezovat základní svobodu místních orgánů provádět svoji vlastní politiku v rámci své jurisdikce; ve věci získávání úvěru na kapitálové investice mají místní orgány v mezích zákona přístup na národní kapitálový trh.46

44

Hamerníková, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000, s. 269. Musgrave, R. A., Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Musgrave Management Press, Praha 1994, s. 459. 46 Viz Evropská charta místní samosprávy (1985) in Příručka pro zastupitele měst a obcí. ESF MU v Brně, ÚVE a CRRVS, Brno 1998, s. 113 – 114. 45


104

Místní rozpočty v rámci veřejné rozpočtové soustavy v ČR Uspořádání veřejné rozpočtové soustavy u nás respektuje unitární charakter státu a způsob členění veřejné správy na státní správu a územní samosprávu. Vznik VÚSC (vyšších územních samosprávních celků), jako „mezičlánků“ mezi současnou centrální a místní úrovní má vést k naplnění cílového stavu vyplývajícího z Ústavy ČR. Pod pojmem „veřejná rozpočtová soustava“ si lze představit: veřejné rozpočty, orgány a instituce zabezpečující vztahy a procesy ve fiskálním systému. V ČR je v současnosti třeba rozlišit následující veřejné rozpočty: státní rozpočet, (1) okresní a místní rozpočty, (2) rozpočty státních fondů, (3) rozpočty příspěvkových a rozpočtových organizací. (4) Tento výčet se rozšíří o rozpočty VÚSC (vyšší územně správní celky). Jednotnost rozpočtové soustavy a srovnatelnost rozpočtových procesů je u nás zabezpečena: tzv. rozpočtovými pravidly neboli zákonem upravujícím hospodaření s rozpočtovými prostředky a s prostředky obcí, a dalšími návaznými vyhláškami; tzv. daňovou legislativou, kam kromě konkrétních daňových zákonů lze zařadit i zákon o soustavě daní a zákon o správě daní a poplatků; finančně správními předpisy o obcích; tzv. rozpočtovou skladbou, což je závazný předpis o členění příjmů a výdajů v rozpočtové sféře. Důležitý význam pro fungování veřejné rozpočtové soustavy má tzv. daňové určení:


105

Schéma 2: Daňové určení v ČR daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti celookresní výnos 100%

OBCE

30 % okresní úřady

40 % státní rozpočet

20 % podle počtu obyvatel

10 % podle plátcovy pokladny

výnos daně z katastrálního území magistrátů měst Plzně, Brna, Ostravy, a hl. města Prahy

70 % magistrátní města


daň z příjmu fyzických osob z podnikatelské činnosti

výnos daně

obce vč. magistrátních měst

100 %

(alokace do obcí podle trvalého bydliště plátců daně)

daň z nemovitostí

výnos daně

obce vč. magistrátních měst

100 %

(alokace do obcí podle katastrů, v nichž se nemovitosti nacházejí)

daň z příjmu právnických osob celostátní výnos 100%


20 % obce vč. magistrátních měst Plzně, Brna, Ostravy a hl. města Prahy alokace podílem počtu obyvatel obce na počtu obyvatel ČR

Pramen: Zákon č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v ČR v pozdějším znění

Současný legislativní stav v oblasti činností obcí a měst v ČR je výsledkem změn probíhajících od r. 1989 v již existujících právních normách, ale také výsledkem schválení a uplatňování nových zákonů, které se přímo anebo zprostředkovaně dotýkají


106

této oblasti. Je třeba podotknout, že princip územní samosprávy má hluboké kořeny v historii českého národa a to počínaje 19. stoletím. Pro hlubší rozbor ekonomických podmínek pro činnost obcí je proto zapotřebí zaměřit se na: jejich rozpočtové hospodaření vč. vazeb na veřejnou rozpočtovou soustavu (1), možnosti jejich podnikání (2), míru soběstačnosti (tj. na poměr mezi celkovými příjmy a celkovými výdaji, na poměr mezi vlastními příjmy a celkovými příjmy, na míru závislosti na dotacích ze státního rozpočtu) (3). Příjmy rozpočtu obce lze různě členit. Jde o členění na příjmy: návratné (útvary, půjčky, emise z normálních obligací) a nenávratné; nenávratné pak lze členit na příjmy vlastní (daňové a nedaňové a ostatní) a dotace (účelové a neúčelové, běžné anebo kapitálové). K daňovým příjmům lze zařadit: daně svěřené daně sdílené tzv. místní daně. K nedaňovým příjmům lze zařadit: příjmy z majetků, z podnikání, přijaté úroky, dividendy, uživatelské poplatky, správní poplatky, z mimorozpočtových fondů. Výdaje místních rozpočtů lze členit na: běžné, kapitálové, ostatní. K běžným výdajům lze zařadit: neinvestiční nákupy, investiční transfery, placené úroky, neinvestiční půjčky. Ke kapitálovým výdajům lze zařadit: investiční výdaje, nákup akcií majetkových podílů, kapitálové transfery, investiční půjčky, ostatní. Obce mohou také vytvářet mimorozpočtové peněžní fondy (účelové a neúčelové). Pracovní postup pro sestavování, projednávání, schvalování, plnění a kontrolu realizace rozpočtu se nazývá rozpočtovým procesem. Rozpočtový proces má kontinuální (nepřetržitý) charakter. Sestavování místního rozpočtu patři mezi nejdůležitější etapy rozpočtového procesu, protože jde o co nejpřesnější předvídání a CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

107

naplánování příjmové a výdajové stránky rozpočtu. Obec musí odhadnout a zkalkulovat jak vlastní příjmy, tak dotace plynoucí ze státního rozpočtu, z rozpočtu okresního úřadu, případně ze státních účelových fondů (Státní fond životního prostředí). Neméně důležité je plánování výdajů, aby byly pokryty požadované potřeby obce a občanů. Obec přitom musí přednostně zabezpečit krytí veškerých závazků vyplývající z plnění povinností stanovených jí zákonem. V případě nedostatku finančních prostředků je možné hledat úvěrové zdroje. Deficitní financování je však třeba zodpovědně zvažovat, aby neúměrně nerostlo dluhové zatížení obce, nepřenášel se obecní dluh na budoucí zastupitelstvo a orgány obce nebo dokonce na další generace občanů obce.47 Schéma 3: Finanční vztahy v rozpočtové soustavě

výd aje vlastn í p říjm y

S tátn í rozp očet

p od íl n a p říjm ech

S tátn í fon d y

výd aje

d otace d otace

p říjm y z vlastn í čin n osti p od íl n a p říjm ech

O b ecn í rozp očet

(svěřen é a sd ílen é d an ě)

vlastn í p říjm y výd aje

Pramen: Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol.: Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno 1999

Při sestavování rozpočtu je nezbytná znalost nejen celkového objemu příjmů, k dispozici, ale také jejich přesné členění. Systematická, jednotná a závazná příjmů, výdajů a dalších finančních operací se označuje jako tzv. rozpočtová skladba. Rozpočet obce schvaluje obecní zastupitelstvo. Návrh musí být zveřejněn nejméně 15 dnů předem, aby se k němu mohli vyjádřit občané. Pokud by nebyl rozpočet na příslušný rozpočtový rok schválen, tak od l.l. do termínu schválení rozpočtu se řídí rozpočtové hospodaření podle tzv. rozpočtového provizória, tj. dočasným rozpočtem. Je samozřejmé, že po schválení řádného rozpočtu se započítá i to, co bylo během rozpočtového provizoria realizováno.48 Obecní zastupitelstvo odpovídá za hospodaření s rozpočtovými prostředky obce a proto průběh plnění rozpočtu v rámci rozpočtového roku průběžně kontroluje. V případě, že v průběhu roku dojde ke změně, je nutné ji projednat v zastupitelstvu. V jisté míře může operativní změny uskutečňovat obecní rada, a to pouze na základě zmocnění zastupitelstvem. V situaci nedostatku finančních prostředků během roku je možné využít zvláštní institut tzv. rozpočtové opatření, kterým se rozumí především

47 48

Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol.: Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno 1999, s. 37. Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol.: Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno 1999


108

přesun rozpočtových prostředků mezi jednotlivými úkoly. Vznikne-li přebytek finančního hospodaření obce koncem roku nepropadá a převádí se do dalšího roku.49 Pokud by se stalo, že by obec použila neoprávněně dotace ze státního rozpočtu nebo ze státních fondů republiky je povinna je zpětně odvést včetně zaplacení příslušného penále. Důsledky porušení rozpočtové kázně se rovněž vztahují na rozpočtové a příspěvkové organizace zřízené obcí. Obec má možnost pro zamezení tvrdosti povolit svým organizacím úlevy, nesmí však jít o odvody do státního rozpočtu. Vyúčtování hospodaření za uplynulý kalendářní rok obsahuje údaje o hospodaření s příjmy a výdaji obce. Součástí závěrečného účtu obce je vyúčtování finančních vztahů k organizacím v její působnosti, k okresnímu úřadu, ke státnímu rozpočtu a ke státním fondům republiky.50 Také závěrečný účet schvaluje zastupitelstvo. Podle zákona o obcích musí být závěrečný účet schválen nejpozději do 3 měsíců po skončení rozpočtového období, tj. do 31. 3. Hospodaření obce za uplynulý rok přezkoumává příslušný okresní úřad nebo auditor. Vzhledem k tomu, že obce mají většinou nedostatek finančních prostředků na zaplacení auditu u auditora nebo auditorské firmy, obracejí se zpravidla na okresní úřad.51 Kontrolní otázky 1. Vysvětlete, v čem spočívá teoretický a analytický význam fiskálního federalismu. 2. Vysvětlete, v čem spočívá podstata fiskální decentralizace a rozeberte možnosti decentralizace základních fiskálních funkcí. 3. Vysvětlete podstatu pojmu „místní finance“. Jaké jsou základní problémy místních financí? 4. Charakterizujte příjmy místních rozpočtů. 5. Vyjmenujte různé druhy výdajů veřejných rozpočtů. Základní literatura 1. Hamerníkova, B., Kubátová, K.: Veřejné finance – učebnice. Eurolex Bohemia, Praha 2000 2. Strecková, Y., Malý, I. a kol.: Veřejná ekonomie pro školu i praxi. Computer Press, Praha 1998. 3. Peková, J.: Hospodaření obcí a rozpočet. Codex Bohemia, Praha 1997 4. Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol.: Příručka pro zastupitele měst a obcí. MÚ Brno, Brno 1999. Doporučená literatura 1. Musgrave, R. A., Musgrave, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. 49

Viz cit. dílo, s.38. Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol.: Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno 1999 51 Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol.: Příručka pro zastupitele měst a obcí, Brno 1999, s. 39. 50


109

2.

Management Press, Praha 1994. Stiglitz, J. E.: Ekonomie veřejného sektoru. Grada, Praha 1997.


110

Úsek 4. Prostorová ekonomika - regionalistika Cíl: Prostorové hledisko je nezbytnou součástí správní a hospodářské praxe i teorie. Prostorová ekonomika je zaměřena na ekonomické procesy, v nichž jsou těžištěm územně podmíněné vztahy a jevy. Prostor se zde projevuje jako zdroj vyznačující se svou cenou a náklady na využívání, jako poloha a vzdálenost, jako lokalizační faktor či diferenciační hledisko, jako systém definovaný na územním celku, jako konfigurační činitel ovlivňující ekonomické vztahy, jako součást urbanistických řešení a estetických hodnot. Majících rovněž dopady na ekonomický potenciál příslušných území. Studium prostorové ekonomiky je ve vyspělých zemích pociťováno v hospodářské a správní praxi jako nezbytnost. Poznávání prostorových podmínek, schopnost využívat informace o území či respektování hodnot vázaných na prostředí podmiňují efektivní a z hlediska veřejného prospěchu přijatelné rozhodování a chování hospodářských subjektů a orgánů veřejné správy. Hlavním cílem této části úvodního vzdělávání pracovníků veřejné správy je poskytnout základní orientaci v hlavních součástech prostorové ekonomiky, především v regionálních teoriích, problematice lokalizace a regionalizace, v regionální politice a v ekonomických podmínkách v oblasti veřejné správy a rozvoje obcí, měst a regionů.


111


Prostorová ekonomika UV 41 Seznámit pracovníky veřejné správy s hlavními součástmi prostorové ekonomiky, včetně regionální politiky. Základní znalosti této problematiky jsou důležité pro působení ve státní správě a samosprávě. Obsah modulu: Regionální teorie, lokalizace, region, regionalizace, regionální politika, ekonomické podmínky v oblasti veřejné správy a rozvoje obcí, měst a regionů. Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Klíčová slova: Prostorové uspořádání ekonomiky, regionální ekonomické teorie, lokalizace, region, regionalizace, migrace, regionální politika, ekonomická úroveň regionů, ekonomika měst a obcí. Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a písemný test + osvědčení o absolvování certifikace:

Úvod Prostorové hledisko je nezbytnou součástí správní a hospodářské praxe i teorie. Prostorová ekonomika je zaměřena na ekonomické procesy, v nichž jsou těžištěm územně podmíněné vztahy a jevy. Prostor se zde projevuje jako zdroj vyznačující se svou cenou a náklady na využívání, jako poloha a vzdálenost, jako lokalizační faktor či diferenciační hledisko, jako systém definovaný na územním celku, jako konfigurační činitel ovlivňující ekonomické vztahy, jako součást urbanistických řešení a estetických hodnot. Majících rovněž dopady na ekonomický potenciál příslušných území. Studium prostorové ekonomiky je ve vyspělých zemích pociťováno v hospodářské a správní praxi jako nezbytnost. Poznávání prostorových podmínek, schopnost využívat informace o území či respektování hodnot vázaných na prostředí podmiňují efektivní a z hlediska veřejného prospěchu přijatelné rozhodování a chování hospodářských subjektů a orgánů veřejné správy. Hlavním cílem této části úvodního vzdělávání pracovníků veřejné správy je poskytnout základní orientaci v hlavních součástech prostorové ekonomiky, především v regionálních teoriích, problematice lokalizace a regionalizace, v regionální politice a v ekonomických podmínkách v oblasti veřejné správy a rozvoje obcí, měst a regionů. Prostorové uspořádání ekonomiky Strukturu ekonomiky můžeme zkoumat ze tří základních aspektů, a sice z hlediska: 1) vlastnických vztahů, 2) sektorů či odvětví, 3) prostorového uspořádání. Z prostorového hlediska je struktura ekonomiky charakterizována prostřednictvím základních jednotek prostorového uspořádání a vztahů mezi nimi. Základní jednotkou prostorového uspořádání je prostorová koncentrace obyvatelstva a ekonomických aktivit CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

112

na určitém ohraničeném území. Tyto jednotky se formují v průběhu vývoje lidské společnosti a v naší společnosti mohou nabývat podobu obcí a sídel. Odlišují se právní subjektivitou, jež mají pouze obce. Obec může mít charakter vesnice nebo města. Vztahy mezi základními prostorovými jednotkami se realizují prostřednictvím prostorového pohybu, který byl umožněn rozvojem dopravy. Tento pohyb se uskutečňuje prostřednictvím pohybu: 1) obyvatelstva, 2) zboží v nejširším pojetí (hmotné produkty, informace, peníze). Prostorový pohyb obyvatelstva je vyvolán nesouladem mezi místem bydliště a pracoviště, umístěním služeb, bydlištěm známých a příbuzných. Obyvatelstvo dojíždí do jiných obcí než je místo jejich trvalého bydliště za: 1) pracovními příležitostmi, 2) službami a nákupem, 3) sociálními kontakty. Služby jsou zde chápány ve velice širokém pojetí, zahrnují jak správní služby, tedy dojížďku do jednotlivých správních institucí při vyřizování různých žádostí či potvrzení, ale i dojížďku za nákupy, finančními službami, za vzděláním, osobními službami, možnostmi trávení volného času. Sociální kontakty jsou představovány dojížďkou za příbuznými, známými. Prostorový pohyb zboží je realizován na základě dodavatelsko odběratelských vztahů firem umístěných v různých základních prostorových jednotkách. Technický pokrok vedl k tomu, že stejně důležitý jako pohyb hmotných produktů, který se doposud neobejde bez příslušných dopravních cest, ať již mají podobu silniční či železniční sítě nebo vodních dopravních cest, ale i leteckého spojení, se stal i pohyb informací, který je umožněn rozvojem telekomunikačních spojů. Pohyb prostřednictvím těchto sítí již v mnoha případech začíná nahrazovat pohyb zboží (finanční toky, informační materiály a podobně). Ekonomická úroveň regionů Ekonomická úroveň regionu je v nejobecnější poloze vyjadřována prostřednictvím hrubého domácího produktu buď v absolutním vyjádření nebo v přepočtu na jednoho obyvatele regionu. V případě, že statistika neumožňuje provést výpočet tohoto souhrnného ukazatele bývá využíváno dílčích ukazatelů, jako například příjmy na obyvatele, daňová výtěžnost území, zastoupení jednotlivých sektorů v regionu, přítomnost univerzit. Ekonomická úroveň regionu není však statickou veličinou, ale jednotlivé regiony procházejí v různých časových obdobích určitým ekonomickým vývojem. Změny v ekonomice regionů mohou vyústit v: • • •

růst, rozvoj, stagnaci,


113

•

úpadek.

Ekonomický růst regionu je spojen se změnami kvantitativních charakteristik, (příjmová úroveň regionu, zvýšení zaměstnanosti, zvýšení počtu jednotlivých druhů zařízení občanské či technické infrastruktury apod.). Ekonomický rozvoj regionu je naproti tomu spojen se změnami kvalitativních charakteristik (zvýšení kvalifikační úrovně pracujících, zlepšení dopravní situace v regionu - vybudování rychlodráhy, letiště, kvalitativní posun ve vybavenosti lékařských zařízení, zařízení pro trávení volného času, zlepšení kvality životního prostředí apod.). Jak rozvoj, tak růst bezesporu představuje pro region příznivou situaci. Méně příznivá je stagnace, která je charakterizována více méně stabilní ekonomickou úrovní a vyloženě nepříznivé jsou takové negativní změny v ekonomice, které vyústí v ekonomický úpadek oblasti, který se projevuje tím, že zkrachovalé firmy nejsou nahrazovány přílivem firem prosperujících a z toho vyplývá i zhoršení všech ekonomických charakteristik. Jediným příznivým momentem může být zlepšení životního prostředí, pokud zkrachovalé firmy představovaly hlavní zdroje znečištění. Základní faktory ovlivňující ekonomickou úroveň regionu Procesy změn v ekonomice regionů jsou ovlivňovány následujícími faktory: • • • • •

lokalizací firem, intenzitou vnitroregionálních ekonomických vazeb, typem převažující organizační formy firem, demografickou situací, přímými a nepřímými vlivy státní hospodářské politiky.

Vliv těchto faktorů je možno zkoumat odděleně, v reálném ekonomickém světě však dochází vždy k jejich souběžnému působení, takže jednoznačné oddělení jejich vlivu je do značné míry nemožné. Regionální ekonomické teorie Teorie lokalizace V regionálních teoriích představují lokalizační teorie vývojově nejstarší skupinu, bezprostředně se vztahující k vlastním teoretickým základům prostorové ekonomiky, resp. socioekonomické geografie. V nejobecnějším pojetí je jejich obsahem nalezení rozhodujících zákonitostí při umisťování (lokalizaci) daného ekonomického, zejména výrobně podnikatelského subjektu. Jejich vznik lze datovat do počátku XIX. století, kdy další extenzivní rozvoj zemědělské a průmyslové výroby v hospodářsky nejrozvinutějších oblastech narazil na objektivní limity místních přírodních a společenských zdrojů, ale i velikosti spotřebního trhu, tedy až po zformování prvotní prostorové struktury výroby. Z počátku se teorie lokalizace dotýkaly zemědělských aktivit. První ucelenou teorii, vyhodnocující vztah mezi způsobem využití dané plochy a její vzdáleností od střediskového místa, vypracoval J. H. von Thünen (1826). Lokalizaci pěstování určitých zemědělských plodin zkoumal podle dvou činitelů: a) dopravy (resp. dopravních nákladů), b) pořadí naléhavosti spotřeby jednotlivých druhů zemědělských plodin. S CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

114

rozvojem průmyslu se těžiště zájmu přeneslo na lokalizaci průmyslu. Lokalizací průmyslových závodů se první zabývali W. Roscher (1865) a A.E.Schäffle (1873). Určitý pokrok v teorii lokalizace směrem ke zevšeobecňování poznatků učinil W. Launhardt (1882). Pro zabezpečení minimalizace nákladů při rozmísťování výroby považoval za nejdůležitější dopravní náklady. Tvůrcem ucelené klasické teorie lokalizace je A. Weber (1909), který syntetizoval poznatky svých předchůdců, při lokalizaci podniku usiloval o dosáhnutí minimálních výrobních nákladů (a nikoliv jen nejnižších dopravních nákladů) a zavadí i nové termíny jako lokalizační faktor, ubikvitní suroviny, materiálový index. Mnohé jeho poznatky (např. o lokalizačních faktorech) neztrácejí svoji platnost dodnes. A. Weber uvádí tři hlavní faktory lokalizace průmyslového závodu: 1) dopravní náklady, 2) náklady na pracovní sílu, 3) spotřebitelské aglomerace (trhy). Za nejdůležitější z nich považuje dopravní náklady a následující faktor pracovních sil i aglomerace transformuje přes souvislost s dopravními náklady. Weberův přínos je cenný i v rozlišování různých druhů přepravovaných materiálů, které dělí na: a) ubikvitní (všeobecné), b) lokalizované. Ubikvitní materiály svým četným výskytem prakticky neovlivňují lokalizaci. Lokalizované materiály vyskytující se jen v omezeném počtu míst musí lokalizace respektovat. Dále Weber rozlišuje tzv. čisté a hrubé materiály. Čisté materiály vcházejí celou vahou do výrobku a jsou tedy plně přepravovány ke spotřebiteli, proto neovlivňují lokalizaci. Naopak u hrubých materiálů se část jejich hmotnosti při výrobě "ztrácí" a tím vlastně přitahují výrobu k místu svého zdroje. Weberovu teorii dále rozvinuli například Engländer (1925), vyzdvihující zejména faktor poptávky a odbytu zboží (lokalizační faktor trhu) nebo A. Predôhl (1925), který do teorie lokalizace včleňuje všeobecný substituční princip výrobních faktorů. Jedním z představitelů směru orientujícího se na maximalizaci zisku je pak T. Palander (1935), který poprvé využívá časové analýzy vzhledem k existenci procesu prostorové koncentrace a vzájemné konkurence. Hoover (1948) zase vyšší zisky při lokalizaci hledá v "napojení" průmyslového závodu na základní výrobní činnost v dané oblasti (tzv. úspory z inplantace). V poválečném období vnesl celou řadu nových poznatků do lokalizační teorie W. Isard (1956, 1960). Jeho práce se sice opírá o Weberovy a Löschovy principy, má však výrazně syntetizující, zobecňující charakter. Souvisí to s možností využití tehdy nových abstraktních matematickoekonomických schémat a modelů a zejména počítačové techniky. Isard jako všeobecný princip přijal substituční princip a pro prostor použil kategorii "dopravního vstupu", který představuje pohyb jednotky hmotnosti na jednotku vzdálenosti. Z hlediska firmy je u něho dopravní vstup rovnocenný ostatním výrobním vstupům (kapitálovým, pracovním), přičemž je možno ho tedy substituovat jinými. Při použití dopravního vstupu se podnik k němu chová jako k jiným vstupům (práce, kapitál, půda) a tím začlenil Isard prostor přes dopravní vstup do všeobecné ekonomické teorie. Substituci všech vstupů z hlediska lokalizace též používá jako kritérium maximalizace zisku. W. Isard kategorizuje úspory následujícím způsobem: a) interní úspory z rozsahu jednotky, jež vyplývají ze zvyšování produkce, b) úspory z lokalizace, tyto mohou využívat všechny jednotky lokalizované v daném prostoru (využití infrastruktury, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

115

komunikací apod.), c) úspory z urbanizace, jež vyplývají jednak z úspor z lokalizace a jednak z koncentrace obyvatelstva. Tato koncentrace umožňuje získat kvalifikovanější pracovní síly, možnost kooperace, specializace apod. Úspory z lokalizace a urbanizace představují externí úspory.W. Isard shrnul všechny cenné poznatky teorie lokalizace i regionálních teorií a integroval je do regionální vědy. Přestože podíl dopravních nákladů na celkové hodnotě finální produkce v průběhu 20. století výrazně poklesl (vliv modernizace dopravních sítí, miniaturizace výrobků, velkosériovost výroby apod.), v modifikované podobě se s těmito teorie setkáváme poměrně často i dnes. Je to zřejmé například u Ch. Vandermottena (1987). U nově vznikajících odvětvově pojatých lokalizačních teorií se však projevuje výrazná tendence ke komplexnějšímu pojetí teorie lokalizace jednotlivých socioekonomických aktivit člověka. Teorie prostorové rovnováhy A. Lösch posunul zkoumání regionálních aspektů ekonomiky z mikro do makropolohy, od jednoduchých lokalizačních úvah do modelu celkového rovnovážného prostorového uspořádání aktivit. Snaží se vysvětlit, že zájmy firmy a zájmy celého národního hospodářství při výběru místa lokalizace zpravidla nebývají identické. Chápe problematiku rozmístění výrobních sil v komplexu národního hospodářství (včetně osídlení) a ve spojení s problematikou regionů. Oblast se mu ztotožňuje s trhem a národohospodářský komplex pojímá jako síť tržních zón. Sleduje tudíž nejen teorii rozmísťování průmyslu, ale i zemědělství a obchodu, přičemž zvláštní pozornost věnuje ekonomickým problémům měst. Ve svých úvahách vychází z mikroekonomického hlediska. Postupně však dochází k názoru, že volbu umístění neovlivňují jen minimální dopravní náklady, ale že je determinovaná maximálním ziskem, jenž je dán velikostí trhu. Vychází z názoru, že ekonomické aktivity nejsou ovlivňované jen jedním nebo více lokalizačními faktory. Ekonomické jednotky jednak už svým rozmístěním v prostoru ovlivňují okolí a jednak souvisí s jinými ekonomickými jednotkami. Toto rozložení směřuje k prostorové rovnováze. Podle A. Lösche základním motivem lokalizace individuálních kapitálů je zisk a determinujícím lokalizačním faktorem je trh se všemi zákonitostmi jeho fungování. Celkové prostorové uspořádání hospodářství je determinované jak individuálními výrobními podmínkami podnikatelů, tak i vzájemným působením individuálních kapitálů. Tyto skutečnosti v podmínkách volné konkurence způsobují střety různých zájmů a z nich vyplývající prostorové disparity. K jejich odstranění může přispět zabezpečení podmínek prostorové rovnováhy: 1. Snahou každé firmy je dosáhnout maximálního zisku. 2. Každá firma má svoji tržní zónu, v níž má monopolní postavení, přičemž celý prostor je plně využitý. 3. Žádná firmy nedosahuje mimořádného zisku, cena výrobku je rovna průměrným výrobním nákladům.


116

4. Rozměry každého trhu jsou co nejmenší (kdyby se tržní zóna jedné firmy neúměrně rozšířila, dosahovala by tato firma mimořádného zisku). 5. Hranice mezi sousedními trhy tvoří čáry indiference (izostanty - spojují místa, kde dva nebo více podniků mají stejné možnosti si vzájemně konkurovat). Kdyby krajina při rozmísťování respektovala uvedené podmínky, mohla by vytvořit rovnovážnou prostorovou strukturu ekonomiky, reprezentovanou ideálním systémem oblastí. Lösch poukazoval na řadu faktorů, jež budou nesoulad systematicky způsobovat: nedostatky v cenovém mechanismu, stále složitější podmínky konkurence, nedostatečná mobilita pracovních sil i kapitálu, malá informovanost podnikatelů o podmínkách výroby a realizace v jednotlivých regionech apod. G. Myrdal (1957) vyslovil tézi, že volná hra tržních sil zpravidla nevede ke zmírňování, ale spíše naopak k prohlubování meziregionálních diferencí. Tržní síly způsobují koncentraci ekonomických aktivit do vybraných regionů, rozvoj aglomerace a z toho plynoucích výhod a tím zároveň další přitahování nových aktivit (koncentrační efekt). Zdánlivé přednosti zaostávajících regionů (značné zdroje volných pracovních sil, suroviny, energie) nemohou vyvážit výhody, jež nabízí rozvinuté koncentrované hospodářství. Rozvoj mezioblastního obchodu se stává nástrojem prohlubování regionálních diferencí a ekonomické závislosti zaostávajících regionů na vyspělých oblastech. Myrdal přispěl k objasnění zákonitostí vývoje rozvinuté tržní ekonomiky, přičemž ukázal, že bez zásahů státu není možno ani prostřednictvím nejdokonalejší teorie uskutečnit výraznější změny v daném systému rozmístění výrobních sil. Upozornil na princip kruhové příčinnosti prostorových nerovností, podle níž jakákoliv výhoda (předpoklad, přednost) ekonomického regionu vyvolává řetěz následků, na základě kterých dochází k rozvinutí prvotních výhod (předpokladů, předností) a naopak nepříznivý předpoklad (podmínka) může dlouhodobě vývoj regionu brzdit. Teorie exportní základny Tato teorie považuje za dynamizující faktor regionálního růstu export, měřený rozsahem a strukturou exportujících odvětví a jejich podílem na celkové ekonomické struktuře regionů. V tomto případě se za exportující odvětví považují ta odvětví, jejichž produkce nachází odbyt za hranicemi regionů. Na vývoji ekonomiky vyspělých států je možno jednoznačně prokázat vztah mezi dynamikou růstu a dynamikou exportu. Exportem si země vytvářejí předpoklady pro vlastní růst, současně však vyvolávají psychologii důvěry, čímž u importérů vyvolávají sklon k novým objednávkám a trvalejším a komplexnějším mezinárodním vazbám. Teorie sektorové základny Uvedená teorie je založena na rozvojových změnách ve skladbě ekonomických činností podle sektorů: primárního, sekundárního a terciárního, případně kvarterního. Vyvinula se z empirických pozorování vzájemného vztahu mezi výší regionálních příjmů a zastoupením jednotlivých sektorů v regionální ekonomice. V prvním období je pro region typický růst základních - primárních odvětví, na což později navazuje rozvoj zpracovatelských odvětví. Dochází nejen k růstu produkce, ale i produktivity práce s doprovodnými procesy migrace pracovních sil. Procesy změn v ekonomice regionů jsou tedy spojovány s procesem změn v alokaci práce a kapitálu, s přeléváním se těchto CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

117

výrobních faktorů z jednoho sektoru do druhého. Podle této teorie je míra zaměstnanosti v terciárním, případně kvarterním až kvinterním sektoru měřítkem rozvinutosti regionu. Odvětví terciárního a kvarterního sektoru je možno z pohledu vlivu na ekonomický růst členit na hnací, jež bezprostředně ovlivňují dynamiku růstu (řídící činnosti, doprava, rozvoj informatiky apod.), hnané (obchodní aj. služby) a neutrální (např. obrana, bezpečnost). Teorie regionálního multiplikátoru Tato koncepce je založena na poznatku, že změna určité proměnné vyvolává v ekonomice opakující se reakce proměnných, které jsou závislé na dané proměnné veličině. Tyto následné reakce se několikrát opakují (multiplikují) ovšem se sníženým účinkem, než jaký byl vyvolán v prvním kole reakcí až zmizí docela. Regionální multiplikátor nám tudíž pomáhá odhadnout celkovou změnu v regionální ekonomice vyvolanou určitým impulsem. Takovým impulsem je obvykle zvýšení zaměstnanosti v regionu, které v prvním kole způsobí zvýšení příjmů těchto lidí, kteří zvýší své výdaje, jež se opět stávají příjmem dalších jiných lidí, kteří opět své příjmy vydávají a tyto výdaje se stávají příjmem ještě dalších lidí. Tento proces se několikrát opakuje a úkolem regionálního multiplikátoru je pomoci určit konečný efekt původního impulsu tím, že nám říká, kolikrát se původní impuls znásobí. Původní impuls neprochází multiplikačními koly neztenčený. V každém dochází k únikům; regionální multiplikátor pracuje se třemi hlavními úniky regionálních příjmů: do úspor, daní a do dovozů. Rovněž je možno zahrnout vliv zpětných vazeb, čímž se rozumí dopad úniků výdajů do dovozů na ekonomiku daného regionu. Regionální multiplikátor se používá především při odhadech dopadů určitých rozvojových programů realizovaných většinou v zaostávajících regionech. Teorie polarizovaného rozvoje Do regionálních teorií přinesli koncepci polarizovaného rozvoje regionů francouzští regionalisté. V podstatě jde o aplikaci teorie dominující ekonomiky v prostorové struktuře konstatující disproporce v úrovni rozvoje zemí a regionů. Zakladatel této teorie F. Perroux (1961) vychází z teze, že každá země se skládá z prosperujících míst (ostrůvků ekonomického růstu) a z prázdného stagnujícího ekonomického prostoru. Z center růstu proudí růst do okolí. Takže celou zemi je možno si představit jako soubor jednotek ekonomických aktivit, v němž každá jednotka vstupuje do ekonomických vztahů s jinými, a to buď v úloze odběratele nebo dodavatele. Každé rozhodnutí, jež jednotka učiní (o objemu, struktuře, technologii, použitých surovinách), vystupuje v teorii polarizace jako síla vyzařovaná do okolí. Okolo jednotky se vytvoří silové pole, tj. prostor, v němž realizuje svoje rozhodnutí. Centrem silových polí jsou jednotky - ekonomické póly. Funkci pólu mohou plnit takové jednotky, které: a) rozsahem své produkce převyšují výrobu ostatních firem ve svém okolí, b) mají negociační schopnosti, tj. schopnost vykonávat tlak na své okolí, c) povahou svých činností jsou předurčené sehrávat vedoucí roli v ekonomice regionu. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

118

Přeměna firmy na pól růstu je mj. determinovaná existencí okolí schopného přijímat impulsy pólu růstu. Existence vazeb v silovém poli má za následek vznik indukovaných efektů; tyto efekty vznikají jak po proudu (např. změny v hutnictví zasahují do strojírenství, spotřebního průmyslu i konečné spotřeby), tak i proti proudu (změna struktury spotřeby se promítne do výrobních procesů). Přitažlivá síla pólu je determinovaná především nabídkou externích úspor firmám lokalizovaným v jeho silovém poli. Působnost pólů je diferencovaná v závislosti na jejich hierarchii (J.R. Boudeville, 1966): a) centrální města zastoupená malými a klasickými středními městy orientujícími se zejména rozvoj terciární sféry, b) póly růstu - průmyslová města s diverzifikovanou strukturou ekonomiky, jejichž růst je generovaný vnějšími vlivy, c) póly rozvoje - velké městské aglomerace s diverzifikovanou strukturou ekonomiky a se zastoupením odvětví schopných generovat růst v okolí, d) póly integrace představující obrovské zóny růstu zabírající více městských systémů a vyvolávající evoluci prostorové struktury zemí. Teorie polarizovaného rozvoje se podle Boudevilla nedá uskutečnit bez aktivních hospodářských zásahů státu. Perroux odmítal koncepci pomalého rovnoměrného rozvoje. Za efektivní pokládal pouze růst v centrech, z nichž se nejrůznějšími kanály (osami) a s různou intenzitou bude růst postupně šířit do okolí. Regionální politika Regionální politika je zpravidla definována jako soubor cílů a opatření, který má vést ke snižování rozdílů v sociálně ekonomické úrovni jednotlivých regionů. Realizace regionální politiky je spojena se splněním tří základních předpokladů: a) existence meziregionálních rozdílů, b) politická vůle problémy řešit, c) ekonomické možnosti problémy řešit. I když se první předpoklad, existence meziregionálních rozdílů, zdá velmi triviální, ukazuje se, že odpověď na otázku, zda v dané zemi existují meziregionální rozdíly v sociálně ekonomické úrovni zdaleka není tak jednoznačná. Aby bylo možno kvalifikovaně rozhodnout, zda tento předpoklad je splněn či není, je třeba provést analýzy sociálně ekonomické úrovně jednotlivých územních celků. Nejprve je však třeba rozhodnout: 1) za jaké územní celky se analýza bude provádět, vymezit soubor vhodných regionů, 2) jak bude měřena, prostřednictvím jakých ukazatelů, sociálně ekonomická úroveň regionů,


119

3) na základě jakého kritéria dojde k rozhodnutí, že se jedná o oblast s nižší úrovní. Při vymezování souboru regionů jde především o rozhodnutí, zda se analýzy budou zpracovávat za: a) větší počet menších územních celků, b) menší počet větších územních celků. Obě dvě možnosti mají své výhody a nevýhody. U většího počtu menších celků bude více splněn předpoklad určité míry vnitřní homogenity daného celku, vnitroregionální rozdíly nebudou příliš významné. Nevýhodou pak může být malá přehlednost analytických výsledků a lze předpokládat, že meziregionální rozdíly budou vyšší než v případě použití menšího souboru větších celků. Výsledky analýzy za soubor menšího počtu větších územních celků budou méně časově náročné, budou přehlednější, ale na druhou stranu v regionech budou s vysokou mírou pravděpodobnosti větší vnitroregionální rozdíly, rozdíly meziregionální budou naopak v důsledku vnitřního zprůměrování nižší ve srovnání s výsledky získanými při použití souboru menších územních celků. Neméně závažnou otázkou je i výběr vhodných ukazatelů pro vyjadřování sociálně ekonomické úrovně. V této souvislosti by neměla být opomíjena snadná dostupnost údajů, které jsou nezbytné pro jejich vlastní výpočet. Mělo by tedy jít o ukazatele, které jsou běžně statisticky zjišťované v požadovaném územním průřezu nebo o ukazatele, které je možno na základě dostupných údajů propočítat. Tento požadavek souvisí s tím, aby náklady na provedení analytických prací nebyly příliš vysoké. Je třeba dodržet určitý vztah mezi výší nákladů spojených se zjištěním určitých informací a výší užitků, která je se znalostí těchto informací spojena. Nejde však pouze o dostupnost zvolených ukazatelů, ale i o to, aby vyjadřovaly skutečně podstatné jevy související s ekonomickou úrovní regionů. Opět je nutné zvažovat vhodný počet ukazatelů. Při použití malého počtu ukazatelů je nebezpečí, že provedené analýzy nebudou dostatečně podrobné, že nebudou postiženy všechny podstatné jevy. Naopak použití velkého počtu ukazatelů může vést k zahlcení údaji, k posuzování nepodstatných jevů. Konečně poslední otázkou, kterou je potřeba zodpovědět při vyhodnocování sociálně ekonomické úrovně regionů je stanovení hodnotícího kritéria. Na základě čeho bude rozhodnuto, že se jedná o region s nízkou sociálně ekonomickou úrovní. Nabízejí se zde dvě základní možnosti. Buď vztahovat hodnotu ukazatelů k průměrným hodnotám za celé území státu nebo k průměrným hodnotám určitého nadnárodního celku, většinou celku, jehož je daná země členem. Ve vyhodnocování zjištěných výsledků je většinou poměrně silně zastoupen prvek politický. Při interpretaci zjištěných výsledků jde v podstatě o rozhodnutí, zda zjištěné rozdíly pociťuje společnost za natolik závažné, že považuje za nezbytné je řešit a přijímá za jejich řešení zodpovědnost. Jde o posouzení toho, zda se jedná o skutečnosti, které mohou ohrozit sociální smír, politickou stabilitu a tím i celkový ekonomický vývoj. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

120

V tomto kroku je třeba stanovit určitý limit, při jehož překročení bude meziregionální rozdíl považován za rozdíl vyžadující určité aktivity státu. Stanovení této hranice je pochopitelně velice závažné. Je zcela zřejmé, že čím nižší hranice bude stanovena, tím větší počet regionů se dostane pod tuto hranici a tím větší budou nároky na veřejné prostředky. Jestliže například za společensky neúnosnou bude považována situace, při které rozdíly regionálních hodnot určitého ukazatele, například míry nezaměstnanosti, přesáhnou o 25 % výši národního průměru, potom dostaneme jiný počet „problémových“ regionů, než když za tuto hranici bude považován rozdíl dvojnásobný. Nicméně tento krok lze učinit až tehdy, když bude splněn druhý předpoklad realizace regionální politiky, a tím je samotná existence takového společenského či politického klimatu který považuje určitou výši meziregionálních rozdílů za závažnou, vyžadující přijetí určitých opatření k její nápravě. Jinými slovy jde o rozložení politických sil ve státě, o převahu určitého názoru, pohledu na důležitost vyváženého regionálního rozvoje. Lze vymezit dva krajní názory na řešení meziregionálních rozdílů v sociálně ekonomické úrovni a celou řadu názorů, které se nepohybují mezi těmito dvěma krajními názory. Na jednom konci této škály názorů stojí odpůrci zasahování státu do regionální problematiky. Jejich názor vychází z přesvědčení, že na základě působení tržních sil dojde k takovému prostorovému pohybu práce a kapitálu, díky jemuž se meziregionální rozdíly budou samy postupně vyrovnávat. Kapitál ve snaze realizovat komparativní výhodu méně vyspělých regionů, která spočívá především v nižších cenách práce a půdy, se bude lokalizovat do méně vyspělých regionů a naopak pracovní síla se bude stěhovat tam, kde je po ní poptávka, kde nalezne lépe ohodnocené uplatnění. Dalším argumentem pro ponechání volného působení tržních sil je argument týkající se zabezpečení nutného konkurenčního regionálního prostředí pro efektivní alokaci zdrojů. Jestliže vláda bude přijímat určitá opatření pro povzbuzení ekonomických aktivit v určitých regionech, naruší se tím konkurenční prostředí mezi jednotlivými regiony, což v konečném důsledku povede ke snížení ekonomické efektivnosti prostorové alokace zdrojů. Zdroje se o lokalizaci budou rozhodovat na základě zkreslených informací, informací, které neodpovídají skutečným podmínkám v jednotlivých regionech, ale podmínkám ovlivněným státními zásahy. Tak jako existuje konkurence mezi odvětvími, tak by měla existovat i konkurence mezi regiony. Dalším argumentem proti realizaci regionální politiky je argument týkající se individuální zodpovědnosti. Ve společnosti, která umožňuje volný prostorový pohyb obyvatelstva, pohyb bez jakýchkoli administrativních překážek, záleží pouze na rozhodnutí jednotlivce, ve kterém regionu bude žít. Pokud se rozhodl pro region, kde je nižší sociálně ekonomická úroveň než v jiných regionech, potom nevýhoda, která je s touto skutečností spojena, musí být převýšena určitou jinou výhodou. Pochopitelně nemusí jít o výhody ekonomické, ale bude se jednat především o užitky neekonomické, které mohou být spojeny s citovou vazbou na region, se způsobem života, ale například i s vlastnictvím nemovitostí, životním prostředím a podobně. Podle odpůrců regionální politiky tedy záleží pouze na svobodné vůli občana, kde a jak bude žít a stát nemá ani


121

právo ani povinnost tuto jeho svobodnou vůli nějakým způsobem narušovat nebo jeho situaci řešit. Na opačném konci řady názorů na řešení meziregionálních rozdílů stojí názor, který se jednoznačně staví proti tezi, že působení tržních sil zabezpečí zmírnění meziregionálních rozdílů v sociálně ekonomické úrovni. Proti ní staví tezi opačnou, že na základě volného působení tržních sil dojde naopak k dalšímu prohlubování rozdílů. Od toho pak odvozuje nutnost zásahů státu, nezbytnost určitých aktivit vlád pro zmírňování meziregionálních rozdílů. Základním argumentem při obhajování nutnosti angažovanosti vlády je to, že kapitál se nerozhoduje o své prostorové lokalizaci na základě snahy po realizaci výhod plynoucích z nižších cen práce a půdy v regionech zaostalých, ale naopak na základě snahy realizovat aglomerační úspory a úspory z rozsahu, které nabízejí regiony vyspělé. Kapitál se tudíž bude lokalizovat nikoli do regionů zaostávajících, ale naopak bude vyhledávat regiony vyspělé, regiony s vyspělou technickou infrastrukturou i s vysoce kvalifikovanou pracovní silou. Tento názor upozorňuje i na omezenost prostorového pohybu pracovních sil. Argumentuje tím, že vedle administrativních překážek migrace působí i další skutečnosti, které ztěžují realizaci migrace. Jedná se o peněžní a nepeněžní náklady, které není každý občan schopen uhradit. Jako protiargument vůči snižování ekonomické efektivnosti alokace zdrojů staví dlouhodobost pohledu na ekonomickou efektivnost. Souhlasí s tím, že při uplatnění krátkodobého časového horizontu na hodnocení efektivnosti využití zdrojů platí, že v regionech vyspělých dochází k rychlejšímu a většímu zhodnocení prostředků. Jsou však přesvědčeni, že při dlouhodobém pohledu se toto hodnocení obrátí ve prospěch regionů zaostávajících, neboť dojde k využití doposud nevyužívaných zdrojů nebo zdrojů využívaných nedostatečně. Vycházejí při tom z teze, že rozvoj ekonomiky nemůže být efektivní, jestliže nejsou využívány všechny její disponibilní zdroje. Další důvod pro nutnou účast státu na řešení meziregionálních rozdílů spatřují v nemožnosti řídit rozvoj společnosti pouze na základě ekonomických hledisek. Za stejně důležitá považují i hlediska mimoekonomická, především sociální. Při nerespektování sociálních hledisek dojde k narušení politické stability či sociálního smíru a tím i k narušení plynulého ekonomického rozvoje. V souvislosti s diskusemi o nutnosti či zbytečnosti státních zásahů do ekonomiky zaostávajících regionů je třeba zmínit ještě jeden názor, který se hlásí k přívržencům státních zásahů, ale současně je odpůrcem samostatné regionální politiky. Tento názor vychází z přesvědčení, že vláda má napomáhat povzbuzení ekonomického rozvoje v zaostalých oblastech, ale prostřednictví ostatních hospodářských politik, především politik odvětvových a politiky sociální. Podle jejich názorů stačí vhodné začlenění regionálních hledisek do těchto politik a není třeba zavádět zcela novou aktivitu vlády, která je vždy spojena s fungováním určitého aparátu. Prostředky, které je třeba vynaložit na zabezpečení fungování tohoto aparátu by bylo možné věnovat na realizaci konkrétních cílů.


122

Diskuse mezi zastánci a odpůrci angažovanosti státu při řešení meziregionálních rozdílů se odehrávaly také nad otázkou, zda se v ekonomické úrovni regionů prosazuje tendence ke konvergenci (sbližování) nebo naopak k divergenci (prohlubování rozdílů). Tyto diskuse se do určité míry uzavřely kompromisním konstatováním, že v období ekonomického rozvoje se prosazují tendence ke konvergenci a naopak v období recese, ekonomického úpadku, tendence k divergenci. Tento jev je spojen se skutečností, že v ekonomicky slabších regionech jsou poměrně značným podílem na celkové ekonomické struktuře zastoupeny činnosti: a) citlivé na konjunkturální výkyvy, b) hůře přizpůsobivé měnícím se ekonomickým podmínkám. To potom do určité míry vede i k hlubšímu ekonomickému úpadku slabších regionů v období recese. Tendence k divergenci je ještě zesilována tím, že do ekonomicky slabších regionů z pochopitelných důvodů plyne větší díl veřejných výdajů, investice mají ve větší míře charakter investic nových, nikoli obnovovacích. V období recese dochází nejen k omezování veřejných výdajů, ale snižuje se i objem nových soukromých investic. Z toho vyplývá, že daleko hlouběji jsou zasaženy regiony zaostávající. Jestliže dojde ke společenskému přijetí regionální politiky jako nezbytné součásti hospodářské politiky vlády, potom je třeba, aby pro jednotlivá časová období došlo ke konkretizaci obecného cíle regionální politiky, stejně jako k ustanovení nástrojů, pomocí nichž budou cíle realizovány. Cíle by měly být stanovovány tak, aby bylo možné měřit jejich splnění a současně hodnotit účinnost použitých nástrojů. Konkrétní cíle bývají většinou formulovány jako snížení meziregionálních rozdílů v nezaměstnanosti, v průměrných příjmech, sblížení úrovně hrubého domácího produktu v přepočtu na jednoho obyvatele. Jako dílčí cíle vedoucí k dosažení cílů základních bývají formulovány cíle povzbuzení podnikatelských aktivit v regionu, zlepšit vybavenost regionu technickou infrastrukturou, povzbudit bytovou výstavbu v regionu, zlepšit spojení regionu s ostatními oblastmi a podobně. Ze specifikovaných cílů by měly být odvozovány nástroje regionální politiky. Kromě státní účasti na tzv. zainvestování regionu, tedy vybavení oblasti příslušnou technickou infrastrukturou se v podstatě jedná o nástroje, které jsou zaměřeny na: a) přitažení kapitálu, podnikatelských aktivit do oblasti, b) stimulace využití vnitřních rozvojových zdrojů, c) dosídlení oblasti, stabilizace obyvatelstva v oblasti. Z tohoto výčtu je patrné, že veškeré nástroje, které regionální politika využívá, lze rozdělit z hlediska toho, na jaký subjekt jsou zaměřeny na nástroje zaměřené na a) kapitál, b) pracovní síly, obyvatelstvo.


123

Nástroje, které jsou zaměřeny na ovlivňování rozhodování o prostorové alokaci kapitálu mají většinou podobu určitých zvýhodněných podmínek při alokaci do vymezených regionů. Jedná se o: a) zvýhodněné úvěrové podmínky, b) zvýhodněné daňové sazby, c) investiční dotace. Zkušenosti jednotlivých zemí s těmito nástroji ukazují, že nejvíce se osvědčily zvýhodněné úvěrové podmínky, zatímco daňové úlevy se ukázaly jako velmi problematický nástroj. V mnoha případech došlo k tomu, že podniky za normálních podmínek, tedy po uplynutí doby, kdy jim byly daně zcela nebo částečně odpuštěny, nebyly konkurenceschopné. U mnoha podniků se projevilo také spekulativní chování, kdy jejich zájem o fungování v regionu se po uplynutí poskytovaných výhod ztratil. Úspěšnost používání investičních dotací do značné míry závisí na podmínkách, za kterých jsou dotace poskytovány. Je třeba, aby byly vztaženy k tvorbě nových pracovních míst, jinak může dojít k tomu, že bude do regionu lokalizována firma využívající vyspělé technologie, které nepotřebují příliš mnoho živé práce, práce s kvalifikací, kterou mohou nabídnout trhy práce v méně vyspělých regionech. Tím dojde ke splnění cíle přitažení výrobních aktivit do oblasti, ale nebude to mít žádný výrazný vliv na řešení otázek nezaměstnanosti. Při realizaci konkrétních opatření regionální politiky je nutné respektovat závažnou skutečnost a tou je nezbytná aktivita především těch lidí, kteří v daném regionu žijí. Ukazuje se, že meziregionální rozdíly lze překonat pouze tehdy, když je to i přáním samotných obyvatel zaostalého regionu, jinými slovy musí jít především a aktivizaci využití vlastního vnitřního rozvojového potenciálu. I když skutečností je, že k této aktivizaci je třeba vnějších prostředků. Regionální politika v České republice Regionální politika, respektive politika podpory regionálního rozvoje nehrála v první polovině devadesátých let v České republice tak významnou roli jako je tomu ve většině zemí Evropské unie i v rámci Unie samotné. Existují dva hlavní důvody této situace: • •

Vlády ČR věnovaly v této době hlavní pozornost řešení transformačních problémů na úrovni celého státu, protože tyto problémy měly převážně makroekonomickou podstatu, zasahující plošně celé území. Meziregionální ekonomické a sociální rozdíly v ČR i přes jejich postupné prohlubování v průběhu transformace nejsou tak velké jako ve většině zemí EU.

Postupný nárůst meziregionálních rozdílů v sociálně ekonomickém rozvoji, v druhé polovině 90. let, (což dokumentuje např. vývoj regionální míry nezaměstnanosti), postupující procesy demokratizace a decentralizace rozhodování a zároveň potřeba vytvořit systém regionální politiky i ve vazbě na proces přípravy na strukturální fondy EU, vedl k zásadnímu obratu i v regionální politice ČR. V roce 1998, přijala vláda ČR svým usnesením č. 235 Zásady regionální politiky. Zároveň stanovila úkoly v oblasti legislativní, institucionální a programové. v rámci jejich CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

124

plnění byla vypracována na národohospodářské i regionální úrovni řada strategických a programových dokumentů, které však většinou měly přípravný charakter. Zásadním strategickým dokumentem regionální politiky ČR je Strategie regionálního rozvoje České republiky, kterou vláda ČR přijala 12. července 2000 svým usnesením č. 682. Na tento dokument navazují Programy rozvoje krajů ČR vypracovávané na úrovni krajů – regionů NUTS III. Z nich budou následně odvozeny Regionální operační programy na úrovni regionů NUTS II. Základní systémový, legislativní a institucionální rámec regionální politiky v ČR byl vytvořen v roce 2000 souborem zákonů přijatým v souvislosti se zaváděním krajského zřízení v ČR. Pro regionální politiku jsou v tomto smyslu klíčové: zákon č. 129/2000 Sb., "o krajích (krajské zřízení)", zákon č. 132/2000 Sb., "o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze" a zákon č.248/2000 Sb., "o podpoře regionálního rozvoje". Pro regionální politiku jsou klíčové: zákon č. 129/2000 Sb., „o krajích (krajské zřízení)“, zákon č. 132/2000 Sb., „o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze“ a zákon č.248/2000 Sb., „o podpoře regionálního rozvoje“. Regionální politika je chápána jako koncepční činnost státu, regionálních a místních orgánů, jejímž cílem je přispívat k vyváženému a harmonickému rozvoji jednotlivých regionů v ČR, ke snižování neodůvodněných rozdílů mezi úrovněmi rozvoje jednotlivých regionů a ke zlepšení regionální hospodářské struktury. Úsilí o vyvážený rozvoj není pojímáno jako snaha o zajištění stejného rozvoje ve všech regionech. Jde o to, aby vývoj, tak jako v celém státě, tak i v úrovni regionů byl proporcionální, nekrizový, byla vytvořena rovnost šancí regionů a byl plnohodnotně využíván jejich demografický, přírodní, hospodářský a případně i další potenciál. Zákon o podpoře regionálního rozvoje je významným pozitivním krokem v procesu přípravy ČR na strukturální fondy EU v oblasti regionálního rozvoje, včetně zajištění kompatibility české regionální politiky s regionální politikou EU Kontrolní otázky 1. 2. 3. 4. 5.

S čím je spojen ekonomický růst regionu? Charakterizujte ekonomickou stagnaci regionu. Uveďte základní faktory ovlivňující ekonomickou úroveň regionu. V čem spatřujete přínos teorie lokalizace pro současnost? Uveďte, která města v České republice fungují jako póly růstu (podle Vašeho názoru). 6. V čem spatřujete hlavní smysl regionální politiky? 7. Jaké byste zvolil ukazatele pro vyjádření socioekonomické úrovně regionů, použitelné přitom pro regionální politiku. 8. Které nástroje regionální politiky považujete za použitelné v České republice? A


125

proč? 9. V čem spatřujete hlavní přínos zákona č. 248/2000 Sb., „o podpoře regionálního rozvoje“ z pohledu krajů? 10. Jak hodnotíte vývoj meziregionálních rozdílů (např. na úrovni NUTS II nebo krajů) v České republice v posledních letech? Základní literatura 1. Grospič J., Kadeřábková J., Mates P., Postránecký J., Svoboda K., Toth P., Wokoun R.: Úvod do regionálních a veřejné správy. Codex Bohemia, Praha, 1998, 216 s. ISBN 80-85963-69-8. 2. Matoušková Z., Macháček J., Postránecký J., Toth P.: Regionální a municipální ekonomika. Vysoká škola ekonomická v Praze, 2000, 156 s. ISBN 80-245-00523. 3. Viturka M.: Regionální ekonomie II. Masarykova universita, Brno, 2000, 91 s. ISBN 80-210-2257-4. Doporučená literatura 1. Ježek J.: Prostorová a regionální ekonomika. Fakulta ekonomická ZČU, Plzeň, 1999, 238 s. ISBN 80-7082-575-8. 2. Maier G., Tödtling F.: Regionálna a urbanistická ekonomika. Elita, Bratislava, 1997, 240 s. ISBN 80-8044-044-1. 3. Toth P.: Ekonomika měst a obcí. Vysoká škola ekonomická v Praze, 1998.


126

Úsek 5. Evropská unie Cíl: Cílem je poskytnout posluchačům základní znalosti o Evropské unii, jejích institucích a politikách a o systému práva EU. Budou vysvětleny principy evropské integrace a význam Maastrichtské a Amsterodamské dohody na čtyři základní svobody společného trhu. Do obsahu bude aktuálně zařazován postup přípravy ČR na členství v EU.


127

Název modulu: Kód modulu: Cíle modulu: Obsah modulu:

Forma a metody: Klíčová slova:

Časový rozsah: Způsob ukončení a certifikace:

Úvod do evropské problematiky UV 51 Cílem je seznámit pracovníky veřejné správy s principy a úkoly evropské integrace a s hlavními dokumenty EU. Co pro nás znamená Evropa. Národní versus nadnárodní zájmy. Politické a ekonomické faktory evropské integrace. Od společného trhu k jednotnému. Význam Maastrichtské a Amsterdamské smlouvy. Výzvy do budoucnosti. Přednáška a studium materiálů.

Evropa, národní zájmy, suverenita, NATO, Evropské sdružení uhlí a oceli, Evropské hospodářské společenství, Euroatom, Evropská společenství, Evropské sdružení volného obchodu, Akt o jednotné Evropě, Maastrichtská smlouva, Evropská unie, Amsterodamská smlouva, Evropská měnová unie 4 hodiny Zkouška

Ideje a skutečnost Idejí a přímých snah o vytvoření sjednocené Evropy zaznamenaly dějiny více. Připomeňme například Jiřího z Poděbrad, jehož projekt Ligy evropských panovníků nalezneme téměř ve všech učebnicích, které se zabývají evropským integračním procesem v jeho historické perspektivě a jeho ideovými zdroji. Představy a míra společného evropského procesu se lišily a stále liší a v podstatě představují dva základní směry: federální a mezivládní (intergovernmentální). Federální směr representovaný hlavní osou integrace Německem a Francií, ale i Beneluxem a Itálií usiluje o stále větší integraci ekonomickou a následně i politickou s nadnárodními institucemi. Druhý přístup, mezivládní, podporuje především vytvoření volného trhu, v oblasti politické se omezuje se na mezivládní spolupráci v oblasti politické a zahraničně politické při plném zachování suverenity jednotlivých států. Tato koncepce má své zastánce především ve Velké Británii a v některých skandinávských zemích, jak dokazuje v současné době především Dánsko. Koncept národních zájmů se však ve sjednocující se Evropě nejeví jako protichůdný uplatňování nadnárodních zájmů, tedy Evropy jako celku. Prosperující mírová Evropa, která zajistí důstojný a svobodný život svým občanům je součástí národního zájmu každé země. Přesun části suverenity země například při řešení společné obrany dává základ sdílené suverenitě, jež představuje kvalitativně vyšší krok integračního procesu. Současně však dává garanci úspěšnějšího řešení daného úkolu. Suverenita jednotlivých zemí není omezována, naopak obohacována možností rozhodování o budoucnosti většího celku. Poválečná spolupráce


128

Největším dějinným impulsem pro vytvoření užší spolupráce a zabránění novému celosvětovému konfliktu dalo období bezprostředně po druhé světové válce. Zničená a vyčerpaná Evropa na prahu studené války spatřovala v koordinaci svých snah možnost zachování si svého pevnějšího postavení i ve vztahu ke Spojeným státům americkým, jež spolupráci evropských zemí plně podporovaly a podmiňovaly jí i hospodářskou pomoc, a později Japonsku. V roce 1948 vznikla Organizace pro Evropskou ekonomickou spolupráci jež měla za úkol koordinovat a podněcovat obchod mezi státy zapojenými do Marshallova plánu pomoci při obnovování válkou zničené západní Evropy. V roce 1960 se transformovala v Organizaci pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) a jejími členy jsou nejvyspělejší země světa včetně České republiky. V březnu 1948 byla na základě Bruselské smlouvy vytvořena Západní unie, která představovala obrannou organizaci, jež se v roce 1954 přeměnila na Západoevropskou Unii. Té se dostalo důležitosti až po podepsání Maastrichtských dohod, kdy se stala součástí Společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Členy jsou Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko, Německo, Velká Británie a od roku 1989 také Španělsko a Portugalsko. Mnohem efektivnější vojenskou obrannou aliancí se stala dohoda o Severoatlantické alianci (NATO) založená v roce 1949, jejímiž členy kromě západoevropských zemí se staly Spojené státy americké a Kanada. V březnu 1999 se NATO rozšířilo o tři středoevropské země: Polsko, Maďarsko a Českou republiku. Další snahou o těsnější evropskou spolupráci zaznamenáváme při založení Rady Evropy v roce 1949. Rada Evropy se sídlem ve Štrasburku sdružuje téměř všechny evropské státy včetně Ukrajiny a Ruska. V čele Rady Evropy stojí Výbor ministrů, jedná se o ministry zahraničních věcí, kteří se scházejí dvakrát ročně a usnášejí se konsensem o doporučeních, směrnicích a dohodách. Stálí zástupci členských států se scházejí jedenkrát měsíčně a pomáhají při práci výborů. Parlamentní shromáždění složené z delegovaných poslanců se schází vždy v lednu, dubnu a září ve Štrasburku. Činnost Rady Evropy je koordinována Generálním tajemníkem voleným na pět let Parlamentním shromážděním, k dispozici mu je sekretariát s 900 zaměstnanci. Rada Evropy se prosazuje především v oblasti demokracie, práva a ochrany lidských práv, jejím nejdůležitějším aktem je Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod. Na jejich dodržování dohlíží Evropská komise pro lidská práva a Evropský soudní dvůr pro lidská práva. Evropská integrace Pokusy o bližší evropskou spolupráci významně posunul až Schumanův plán vyhlášený 9.května 1950. Francouzský ministr zahraničních věcí Robert Schuman navrhl společný trh uhlí a oceli řízený nadnárodním způsobem. Tím se měla výroba strategických surovin pro válečný průmysl dostat pod kontrolu a zabránit dalším možným válečným konfliktům na evropském kontinentě. Proces evropské integrace začal na poli společně řízeného obchodu s uhlím a ocelí. Schumanovy ideje uvedlo v život podepsání dohody o vytvoření Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO) nebo též Montánní unie v Paříži 18.dubna 1951. Signatářskými státy se staly Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko a CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

129

Spolková republika Německo. Dánsko, Irsko a Velká Británie přistoupily v roce 1973, Řecko roku 1981, Portugalsko a Španělsko roku 1986. Kromě čistě ekonomických a strategických cílů doprovázelo vznik ESUO vytváření prvních politických institucí, které předznamenávaly širší integrační proces. ESUO řídila Rada ministrů, mezivládní orgán na něž dohlíželo poslanecké shromáždění a Soudní dvůr. Vysoký úřad, nadnárodní administrativní instituce hájila zájmy společenství s pomocí vlastních příjmů získaných z daní podniků ocelářského a uhelného průmyslu. Tím předjímala budoucí rysy evropského integračního procesu. Přerůstání války studené ve válku horkou v Koreji opět vyburcovalo evropské země k efektivnějším snahám hájení své bezpečnosti, která by zahrnula i Spolkovou republiku Německo. Zakládající státy ESUO se v roce 1952 dohodly na vytvoření Evropského obranného společenství (EOS) a podepsaly smlouvu. Ambiciózní plán na založení Evropského politického společenství nadnárodního charakteru s dvoukomorovým parlamentem a vlastní listinou základních práv, tedy naplnění federalistické koncepce neprošel národními parlamenty některých zemí. Rychle nastartovaný proces evropské integrace se zpomalil, aby na sebe vzal více realističtější a široce přijatelnou podobu. Úspěšnost politiky ESUO vedla roku 1955 v Messině představitele členských zemí k vytvoření expertní skupiny pod vedením belgického ministra zahraničí PaulaHenriho Spaaka, která o rok později předložila návrh na rozšíření působnosti režimu platného pro uhlí a ocel na další komodity. Na základě Spaakovy zprávy a dalších vyjednávání zemí „šestky“ byly v roce 1957 podepsány tzv. Římské smlouvy o Evropském hospodářském společenství (EHS) a o evropském atomovém společenství Euroatom. Cílem vytvoření EHS představovalo ustavení jednotného trhu. Ten byl založen na:“ odstranění všech tarifních a kvantitativních omezení vnitřního obchodu. Tak vznikla komunitární zóna volného obchodu, zavedení společných externích tarifů (cel). To znamenalo, že všechna zboží se do společenství dovážela za stejných podmínek bez ohledu na zemi, přes kterou do společenství byla dovezena. Tak žádná členská země nemohla získat konkurenční výhodu například tím, že by snížila externí tarify na dovážené suroviny. Tím se společenství stalo nikoliv pouhou zónou volného obchodu, ale celní unií. To také bylo základem pro rozvoj společné obchodní politiky, zákazu těch aktivit, které ve svém důsledku vedou k omezování konkurence mezi členskými státy, opatřeních vedoucích nejen k volnému pohybu zboží, ale i osob, služeb a kapitálu mezi jednotlivými členskými státy.“ Vedle ekonomických cílů, tedy vytvoření volného jednotného trhu si EHS kladlo širší úkoly. Římské smlouvy etablovali nové společné orgány všech tří společenství. Shromáždění se později přejmenovalo na Parlament, Soudní dvůr a Hospodářský sociální výbor doplnila v roce 1967 Společná rada (dnes Rada EU) a Komise. Rozhodování probíhalo zpočátku na principu jednomyslnosti, od roku 1965 kvalifikovanou většinou.


130

Sídelními městy těchto institucí se staly Brusel, Štrasburk a Lucemburk. Od roku 1967 hovoříme o Evropských společenství či Evropském společenství. Nastartovalo se rovněž spojování právně oddělených institucí Společenství, které pokračuje doposud. Vývoj evropských společenství zaznamenal úspěch v roce 1968 vytvořením celní unie, zemědělská cla byla odbourána roku 1970. Komplikovanost postupného integračního procesu dokládá i přístup Francie v roce 1965, kdy na protest proti finanční politice Společenství aplikovala politiku „prázdné židle“ a absentovala na všech jednáních. Krize byla legálními prostředky překonána a potvrdila životaschopnost evropského integračního procesu. Lucemburský kompromis uložil všem státům v roce 1966 v případě konfliktu usilovat o kompromis. Znamenalo to, že kvalifikovaná většina se používala k přijetí okrajových usnesení. Důležitá rozhodnutí měla být schválena jednomyslně. Tato praxe je uplatňována v podstatě dodnes. Haagská konference v prosinci roku 1969 formulovala nové cíle integračního procesu:“ dokončení společného trhu se společným financováním zemědělství, nahrazení dosavadních finančních příspěvků členů ES vlastními příjmy ES posílení rozpočtových pravomocí Evropského parlamentu prohloubení integrace v ES hospodářskou a měnovou unií, jakož i těsnější politickou spoluprací, a rozšiřování ES.“ První rozšíření První jednání o rozšíření ES byla vedena s Velkou Británií, Dánskem, Irskem a Norskem. Tím se narušovala jednota a smysl tzv. Evropského sdružení volného obchodu (ESVO) založeného roku 1961 Rakouskem, Dánskem, Norskem, Portugalskem, Švédskem, Švýcarskem, Lichtenštejnskem a Velkou Británií coby protiváha EHS. Ambice ESVO nesahaly za ekonomický rámec této instituce a především vyhovovaly Velké Británii. Přistoupení Velké Británie a Dánska do ES načalo postupnou erozi této organizace. Na základě ratifikace dohod o přistoupení se novými členskými státy v roce 1973 staly Velká Británie, Irsko a Dánsko, norská vláda, přestože vyjednala podmínky své země ke vstupu do ES musela respektovat přání norských občanů, kteří v referendum členství odmítly a přihlášku stáhla. Velká Británie po dvou odmítnutích způsobených politikou francouzského presidenta de Gaullea posílila intergovernmentální křídlo ES. Propagátorkou samostatné britské politiky a především snížení plateb Británie do společné pokladny byla M.Thatcherová. její nástupci nespěchali s tím, aby Britové platby zvýšili. Stejně tak Dánsko s velkou citlivostí vnímá potřebu udržení si státní suverenity a rozhodně nepodporuje federalistické tendence. Irsko vstupem do ES získalo a díky i dalším faktorům se stalo učebnicovým příkladem ekonomického zázraku a příkladného využívání prostředků z evropské pokladny. Druhá vlna rozšíření ES zahrnovala země, které setřásly diktátorské režimy a politická transformace se v nich nesla v duchu přibližování se evropským pravidlům. Přijetí Řecka v roce 1981 bylo považováno především za politické rozhodnutí a často CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

131

slouží jako spíše odstrašující příklad země, která zdaleka nesplňovala kritéria pro přistoupení a více obdobných případů by mohlo situaci Es příliš zkomplikovat. Po osmi letech těžkého vyjednávání v roce 1986 vstupují další bývalé diktatury Španělsko a Portugalsko. Obě země zaznamenávají hospodářský růst a patří spíše do skupiny zemí, které podporují další prohlubování evropské integrace a upevňování nadnárodních struktur. Třetí vlna rozšiřování měla více zájemců. V roce 1987 požádalo o přijetí do ES Turecko, roku 1989 Rakousko, 1990 Malta a Kypr, podruhé žádá roku 1991 Švédsko, a v roce 1992 podává přihlášku Finsko. Švýcarsko, které podalo přihlášku ve stejném roce jako Finsko, však díky zamítavému výsledku referenda ji stáhlo. Norsko žádalo již potřetí. Maďarsko a Polsko podali přihlášku v roce 1994. Zatím poslední rozšíření se uskutečnilo v roce 1995 a rozšířilo ES o tři neutrální státy Rakousko, Švédsko a Finsko a vytvořily tzv. „patnáctku“. V roce posledního rozšíření podávají přihlášku Rumunsko, Slovensko, Lotyšsko, Estonsko, Litva a Bulharsko, o rok později Česká republika a Slovinsko. Bývalá NDR byla připojena bez vyjednávání jako součást Spolkové republiky Německo v roce 1990. Jednotný akt Akt o jednotné Evropě (Single European Act), který byl uveden v život roku 1987 představoval první velkou reformu Římských smluv a především pak Smluv o EHS. K nejdůležitějším bodům Jednotného aktu patřilo:“ do smluv byly zahrnuty některé nové oblasti a priority, jako spolupráce v oblasti hospodářské a měnové politiky, ochrany životního prostředí, výzkumu a technologického rozvoje, ekonomická a sociální koheze (soudržnost), sociální politika, cíle ES byly rozšířeny o cíl vytvoření vnitřního trhu do roku 1992, byly stanoveny nové legislativní postupy za účelem zefektivnění rozhodování Rady ministrů zejména tzv. procedurou spolurozhodování a zakotveno určité zvýšení pravomocí a vlivu Evropského parlamentu, byla smluvně zakotvena evropská politická spolupráce, což je oficiální název ES pro spolupráci v oblasti zahraniční politiky, která byla až doposud rozvíjena mimo rámec smluv o ES, byla smluvně zakotvena setkání předsedů vlád členských států ES (která se pravidelně uskutečňovala od roku 1975) v rámci Evropské rady, Soudní dvůr ES byl rozšířen ustavením Dvora první instance.“ Vznik vnitřního trhu do konce roku 1992 vyžadoval přijetí a schválení několika stovek směrnic, projasnění a zjednodušení zákonodárství především pro zajištění volného oběhu zboží. První velká reforma ES otevřela dveře změnám ještě markantnějším, jež vedly až k Maastrichtským smlouvám. Situaci v Evropě změnil rozpad Sovětského bloku a následně i Sovětského svazu a znovusjednocení Německa. Evropské společenství muselo i na tyto změny reagovat. Maastrichtská smlouva


132

Maastrichtská smlouva podepsaná členskými státy v roce 1992 zavádí nový pojem Evropská Unie (EU). EU zahrnuje tři existující společenství, společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a spolupráci v oblasti justice a vnitřní politiky. Tyto „tři pilíře“ se liší svým institucionálním zajištěním, v případě prvního pilíře se jedná o nadnárodní instituce v čele s Evropskou komisí a stále se zvětšující rolí Parlamentu, v případě druhého a třetího pilíře si členské státy zachovávají svou státní suverenitu. Po dlouhých jednáních tak Maastrichtská smlouva vytvořila nový nadnárodní státní mechanismus, EU, založený na třech pilířích. „Hlavní cíle EU jsou Maastrichtské smlouvě vymezeny v jejich základních ustanoveních (čl.2): Podpora harmonického a vyváženého rozvoje hospodářských činností, trvalý a neinflační hospodářský růst. Respekt k životnímu prostředí Konvergence hospodářské výkonnosti členských států s vysokou zaměstnaností a sociální ochranou. Zvyšování životní úrovně a kvality života. Hospodářská a sociální soudržnost a solidarita členských států Unie.“ K základním principům fungování EU patří: princip subsidiarity, na jehož základě mají být rozhodnutí činěna co nejblíže občanovi respekt k demokracii a základním lidským právům. Smlouva definuje institucionální zajištění EU, které tvoří: Evropský parlament Rada EU (Rada ministrů) Komise EU Soudní dvůr EU Evropský účetní dvůr Maastrichtská smlouva prohlubuje evropský integrační proces zaváděním evropského občanství, rozšířením komunitárních politik na sféru ochrany životního prostředí, sociální politiky, vzdělání a otázky mládeže, kultury, veřejného zdraví, transevropské sítě, ekonomické a sociální koheze (soudržnosti)výzkumu a technologického rozvoje. Projekt Evropské měnové unie představuje součást Maastrichtské smlouvy. Jedná se o projekt nahrazení jednotlivých národních měn jednotnou měnou = euro. Kritéria pro členské země představuje zejména stabilita cen, inflace nesmí přesáhnout o více než 1,5% výsledky tří nejúspěšnějších členských států, rozpočtový schodek nesmí překročit 3% HDP a státní dluh nemá převyšovat 60% HDP. U posledního kriteria bylo přimhouřeno oko v případě Belgie a Itálie. Od 1.ledna 1999 byla vytvořena Evropská měnová unie a německá marka, francouzský frank, španělská peseta, italská lira, nizozemský gulden, rakouský šilink, finská marka, belgický a lucemburský frank, irská libra a portugalské escudo fixovaly kurs měn svých národních států vůči nově zavedené společné měně euru. Od ledna


133

2002 se počítá se zavedením mincí a bankovek eura, které by měly nahradit měny národní. Východní rozšíření EU Po rozpadu Sovětského bloku vyjádřily země střední a východní Evropy přání „návratu do Evropy“ a zapojení do Evropských struktur. Významným mezníkem se stal Kodaňský summit v roce 1993, který určil základní požadavky pro rozšíření EU: -

Stabilita institucí zajišťujících demokracii, nadvládu práva, ochranu lidských práv a respektování práv menšin. Existence fungující tržní ekonomiky, stejně jako schopnost vypořádat se s konkurenčními tlaky a tržními silami uvnitř EU. Schopnost převzít závazky plynoucí z členství, zejména tzv. acquis communautaire, včetně ztotožnění s cíli politické, hospodářské a měnové unie.

Pro sebe si EU dala za úkol připravit se na další rozšíření a provedení reforem, jež tomu napomohou.Krok tímto směrem představuje Amsterodamská smlouva. Amsterodamská smlouva Amsterodamská smlouva vstoupila v platnost 1.května 1999 po ratifikaci všemi členskými státy EU. Jejím hlavním přínosem bylo doplnění Smlouvy o Evropské Unii podepsané v Maastrichtu, Smlouvy o ES a dalších aktů. K nejdůležitějším změnám patří: -

Posílení úlohy Evropského parlamentu. Došlo k rozšíření jeho spolurozhodovacích pravomocí a rozhodovací procedury se zjednodušily. Rada získala pravomoc rozhodovat kvalifikovanou většinou v dalších oblastech. Komise EU i její předseda posílili své pravomoci. Společní zahraniční a bezpečnostní politika byla nově strukturována a obsáhleji rozvinuta. Oblasti spadající do třetího pilíře (justice a vnitřní věci) byly zčásti zahrnuty do ES Nově byla zařazena kapitola o zaměstnanosti Snaha přiblížit unii občanovi.

Agenda 2000 V roce 1997 uveřejnila Komise program Agenda 2000. Dokument obsahuje posudky připravenosti deseti kandidátských zemí střední a východní Evropy na členství v EU program reforem politik Unie, zvláště pak společné zemědělské politiky a strukturálních fondů


134

stanovení nového finančního rozpočtového rámce EU do roku 2006 se zřetelem na předpokládané rozšíření Unie Evropská rada na jaře 1999 za německého předsednictví v Berlíně rámcově schválila Agendu 2000. Jejím cílem je zabezpečit efektivnější fungování EU především vzhledem k jejímu dalšímu rozšíření. Mezivládní konference, která probíhá v roce 2000 by měla v tomto duchu učinit závěry. Současně probíhá jednání o rozšíření EU se zeměmi „lucemburské šestky“ (Polsko, Maďarsko,. Česká republika, Slovinsko a Estonsko), již byly vyzvány k zahájení rozhovorů. K jednacímu stolu byly pozvány i ostatní kandidátské země a model fregaty (k cíli doplují nejdříve ti nejlépe připravení) byl nastartován. Představy zastánců jednotného evropského domu, sjednocené mírové Evropy se naplňují. Kontrolní otázky 1. Proč dochází po 2.sv.válce k pokusům o užší evropskou spolupráci? 2. Jak vysvětlíte pojem sdílené suverenity? 3. Jaké byly motivy založení ESUO? 4. V jakých etapách dochází k rozšiřování Evropských společenství? 5. Charakterizujte zásady volného trhu. 6. Vytvořila Maastrichtská smlouva nadnárodní státní mechanismus? 7. Charakterizujte hlavní rysy Evropské měnové unie. 8. Jak posunula integrační proces Amsterodamská smlouva? 9. Jaké jsou současné priority evropského integračního procesu? Základní literatura: 1. Miloslav Had, Luděk Urban, První pilíř Evropské Unie, Praha , 2000 2. Vladimír Goněc, Evropská idea, Idea kooperující a sjednocující se Evropy do roku 1938, Brno 2000 3. Miloslav Keřkovský, Alena Keřkovská, Evropská Unie, historie, instituce ekonomika a politiky, Praha 1999 4. Dokumenty Doporučená literatura: Dokumenty Evropské Unie: 1. Agenda 2000 2. Amsterodamská smlouva 3. Bílá kniha, Příprava přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie, Komise Evropských společenství, Brusel, 3.5.1995 4. Dokumenty EU, Mezinárodní politika, příloha 5. Evropská dohoda CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

135

6. Information Note on the Work of the European Union - Czech Republic Joint Parliamentary Committee, DG for Committees and Delegations, 29.6.1999 7. Maastrichtská smlouva 8. Pravidelná zpráva Evropské komise o České republice za rok 1998: Pokrok v procesu přistoupení 9. Pravidelná zpráva Evropské komise o české republice za rok 1999: Pokrok v procesu přistoupení 10. Římské smlouvy Dokumenty vlády České republiky, ministerstev a další dokumenty české provenience: 1. Europe is OUR Home, Communication strategy for the Czech Republic, Knight and Svoboda, 1999 2. Hospodářskí strategie vstupu do Evropské Unie: východiska a směry řešení, Vláda České republiky, červen 1998 3. National Programme for the Preparation of the Czech Republic for the Membership in the European Union, Ministry of Foreign Affairs of the Czech Republic, March 1998 4. Opravdu chceme do Evropské Unie?, Analytický podklad, STEM, Praha 1999 5. Knižní publikace: 6. Evropská unie od A do Z, Praha, 1998 7. Jaroslav Jakš, Quo Vadis Evropská Unie, ETC, Praha, 1999 8. Peter Ludlow, Preparing for Membership, CEPS, Brusel, 1995 9. Malá encyklopedie Evropské unie, Ústav mezinárodních vztahů, Praha 1997 10. Alan Mayhew, Recreating Europe, The European Union,s Policy Towards Central and Eastern Europe, Cambridge University Press, 1998 11. Tibor Palankai, Integration and Transformation of Central and Eastern Europe, Corvina, Budapest, 1997 12. Jiří Zemánek a kol., Evropské právo, Praha, 1999 Internetové adresy: - http://www.evropska-unie.cz - http://www.europa.eu.int - http://www.euroskop.cz


136


Ekonomické faktory evropské integrace UV 52 Cílem je seznámit pracovníky veřejné správy s hlavními úkoly EU v ekonomické oblasti a s metodami jejich dosažení. Obsah modulu: Jednotný trh EU. Volný pohyb výrobků, služeb, osob a kapitálu. Hospodářská soutěž. Ochrana spotřebitele. Bezpečnost práce a ochrana zdraví. Ekologické standardy podnikání. Hospodářská a měnová unie. Forma a metody: Přednáška a prostudování materiálů Klíčová slova: Jednotný vnitřní trh, čtyři ekonomické svobody, pravidla ochrany hospodářské soutěže, sociální politika EU. ochrana životního prostředí v EU, ochrana spotřebitele v EU, měnová unie, společná měna Časový rozsah: 4 hodiny Způsob ukončení a zkouška certifikace:

Úvod V zakladatelské Římské smlouvě z roku 1957 se uvádí, že Společenství usiluje o položení základů „stále užšího spojení mezi evropskými národy“. Hlavním nástrojem k dosažení tohoto cíle v té době mělo být zřízení společného ( vnitřního nebo jednotného ) trhu a postupné sblížení hospodářské politiky členských států. Tento základ měl umožnit dosažení odvozených cílů : harmonického rozvoje hospodářské činnosti, nepřetržitého a vyrovnaného hospodářského růstu, větší stability, urychleného zvyšování životní úrovně, jakož i těsnější vztahy mezi státy, které Společenství tvořily. Hlavním přínosem integračního procesu mělo být odstranění ekonomického základu a příčin konfliktů mezi velkými evropskými zeměmi, které ve 20.století přerostly do dvou světových válek. Šlo především o nalezení cest a prostředků, které by nahradily dřívější soupeření dvou významných zemí, Francie a Německa , mírovou spoluprací. Tento úkol byl plněn postupně a vnitřní trh byl dokončen na začátku 90. let. Ve stejném období si Společenství v Maastrichtské smlouvě uložilo doplnit vytvořený jednotný trh společnou měnou a vytvořit tak měnovou unii. Vnitřní trh, jenž odstranil ekonomické překážky mezi členskými a který byl doplněn na konci 90.let společnou měnovou politikou, tvoří tak ekonomický základ Evropské unie, jeho první (ekonomický ) pilíř. 1. Jednotný vnitřní trh a jeho čtyři svobody Jednotný vnitřní trh je možno charakterizovat jako naplnění čtyř základních ekonomických svobod. Konkrétně to znamená : 1. mezi členskými zeměmi probíhá volný oběh zboží, ať už jde o průmyslové nebo zemědělské výrobky. Zboží vyrobené v jedné členské zemi vstupuje na trhy dalších členských zemí bez jakýchkoli překážek. Přesun zboží mezi členskými zeměmi ES není považován za zahraniční obchod, 2. mezi členskými zeměmi se uskutečňuje volný pohyb osob s právem usazovat se, pracovat, podnikat a žít bez diskriminace v jakékoli členské zemi,


137

3. mezi členskými zeměmi se po celém teritoriu uskutečňuje volný pohyb služeb přes hranicee 4.mezi členskými zeměmi se uskutečňuje volný pohyb kapitálu, takže kapitál může být ukládán tam, kde k tomu existují nejvýhodnější podmínky. Stručně řečeno : vzniká rozsáhlý ekonomický prostor bez vnitřních hranic. Prvním nezbytným krokem ke zřízení společného trhu bylo vytvoření celní unie mezi členskými státy EHS. To předpokládalo, že budou zrušena veškerá cla, kvóty a další omezení vzájemného obchodu a že budou zavedena společná cla na dovozy z třetích zemí ( společný celní sazebník ). Šesti zakladatelským zemím se tento náročný úkol podařilo splnit již v polovině roku 1968. Co se však nepodařilo k tomuto termínu splnit,bylo odstranění necelních bariér vzájemného obchodu. Byly to rozdílné bezpečnostní předpisy, odlišné technické specifikace, zdravotní standardy ( hygienické a veterinární předpisy ), na jejichž členské státy striktně trvaly.K tomu ještě přistupovaly odlišné daňové předpisy, hlavně u nepřímých daní. Členské země se lišily také požadavky na výkon určitých povolání a předpisy pro zahájení podnikání. Společný trh zemí EHS, v němž mělo docházet k volnému pohybu zboží, služeb a výrobních faktorů přes hranice členských zemí, tak až do poloviny 80. let prakticky neexistoval. Trh zemí EHS byl ve skutečnosti roztříštěn do oddělených národních trhů, což omezovalo konkurenci, oslabovalo podněty pro vědeckotechnický pokrok, brzdilo modernizaci ekonomik členských zemí. V konečných důsledcích tím byla oslabována pozice ES ve světě, hlavně ve srovnání s USA a Japonskem, vůči nimž začala ES výrazně zaostávat. Uveřejnění Bílé knihy z roku 1985 známé pod názvem „Dokončení vnitřního trhu“ s výhledem do roku 1992 bylo začátkem velice radikálního nástupu, který měl přivést ke změně této neblahé situace.V tomto dokumentu zpracovaném Komisí byla především identifikovány hlavní bariéry, které bránily vytvoření vnitřního trhu ( od poloviny 80. let se místo pojmu „společný trh“ používá buď „jednotný“ nebo „vnitřní“ trh ). Všechny zbylé bariéry měly být odstraněny do konce roku 1992, a to přijetím téměř 300 směrnic, jejichž návrhy obsahovala zmíněná Bílá kniha. Realizace programu na dokončení vnitřního trhu si vynutila přijetí potřebného právního rámce. Tím se stal Jednotný evropský akt, jenž byl přijat členskými zeměmi v roce 1986 a vstoupil v platnost v roce 1987. K roku 1992 byly odbourány dosavadní necelní překážky vzájemného obchodu. Všude, kde existovaly velké rozdíly mezi technickými standardy členských zemí, bylo řešení nalezeno tím, že byly vypracovány a přijaty společné evropské standardy. V ostatních případech se postupovalo cestou vzájemného uznávání národních požadavků na výrobky a služby dovážené z jiných členských zemí. Směrnicemi se vyrovnaly podmínky pro podnikání, pro ochranu zdraví a bezpečnosti pracovníků, ochranu životního prostředí a ochranu spotřebitelů. V hlavních rysech byl vnitřní trh k roku 1992 dokončen. V dalším byly odstraněny zbývající kontroly osob na hranicích, byly liberalizovány telekomunikace, energetika, většina dopravy. Zbývá zavést zejména definitivní systém výběru daně z přidané hodnoty, evropský systém firemního práva ( company law ) a některé další kroky.


138

Volný pohyb zboží Program jednotného vnitřního trhu si kladl za cíl dosažení takového stavu, kdy výrobky se budou pohybovat mezi členskými zeměmi bez ohledu na hranice. Pouze ve vyjmenovaných případech měla členská země právo zakázat dovoz : má-li být ochráněno zdraví, bezpečnost, a mravnost občanů členské země. O tom, jaký bude rozsah a struktura dovozu do určité země, měl rozhodovat výlučně zájem spotřebitelů a uživatelů a jejich poptávka. Existují dva zásadní způsoby, pomocí kterých je volnost pohybu zboží na vnitřním trhu zajišťována: 1. vzájemným uznáváním národních předpisů o výrobě zboží, 2. sjednocením technických požadavků na evropské úrovni v případech, kdy vzájemné uznávání není možné. Sjednocení norem a standardů 1. S cílem překonat velice rozmanité národní předpisy, které jako necelní překážky mohly být překážkou obchodu mezi zeměmi ES, byl zaveden princip vzájemného uznávání (rozsudkem Soudního dvora v případě francouzského likéru Cassis de Dijon ), podle něhož výrobek legálně vyrobený a uvedený na trh v jednom členském státě musí mít možnost volného vstupu na trhy všech ostatních členských zemí bez ohledu na to, zda odpovídá předpisům stanoveným těmito členskými zeměmi. Vycházelo se z toho, že všechny členské státy mají právní úpravu ochraňující zdraví, bezpečnost a životní prostředí občanů na srovnatelné úrovni a že mezi nimi neexistují zásadní rozdíly, 2. V případech, kdy rozdíly mezi národními předpisy byly natolik podstatné, že dohoda o vzájemném uznávání výrobků nebyla možná.. V takovém případě mohou být na trhy Společenství uváděny pouze takové výrobky, které splňují společná pravidla (normy ( obsažená v příslušných směrnicích. 3. Rozdíly v národních předpisech členských států vyvolané oprávněnou potřebou ochránit jejich spotřebitele se Společenství zpočátku snažilo sjednotit přijetím závazných společných standardů u určitých výrobků. Tento přístup, zvaný starý nebo sektorový, se ukázal jako velmi složitý a neschůdný při neustále rostoucím počtu výrobků.Zdlouhavé projednávání společných norem komplikovalo situaci výrobců. Tento přístup zůstal zachován u omezeného počtu výrobků : vybraných potravin, léčiv, motorových vozidel, chemických výrobků, tzn. těch, které se přímo dotýkají veřejného zdraví a bezpečnosti spotřebitelů. V těchto případech směrnice vymezují přesné technické specifikace výrobků, 4. Od poloviny 80.let se praktikuje modernější, tzv. nový přístup. Spočívá v tom, že směrnice vymezuje pouze omezený počet základních technických požadavků pro velké skupiny výrobků ( celkem 21 ). Jde například o tlakové nádoby, plynové spotřebiče, stavební výrobky, prostředky osobní ochrany aj., 5. Technické aspekty těchto norem ( standardizace ) byly svěřeny evropským nevládním normovacím institucím ( CEN : Výbor pro standardizaci, CENELEC : Výbor pro elektrotechnickou standardizaci),


139

6. Národní ( nestátní ) certifikační instituce mají za úkol prokázat shodu průmyslových výrobků se směrnicí i technickou normou. Členské země si navzájem důvěřují a uznávají výsledky těchto testů ( tzv. globální přístup ). Tím se podstatně mění situace podniku, který může využívat výhod rozsáhlého vnitřního trhu ( větší série výrobků, snížení nákladů a ceny aj. ) a uvádět na něj své výrobky, aniž by se dostal do konfliktu s národní právní normou platnou v jiné členské zemi, 7. Potvrzení o shodě výrobku s požadavky směrnice a evropské technické normy nezbavuje výrobce odpovědnosti za škodu způsobenou vadným výrobkem. Volný pohyb osob Tato svoboda zahrnuje následující práva : 1. ucházet se o skutečně nabízení zaměstnání v kterékoli zemi ES, 2. pohybovat se za tím účelem volně po zemích Společenství, 3. žít, případně se usadit se v libovolném z členských států za účelem výkonu zaměstnání, v souladu s předpisy tohoto státu. Příslušník jednoho členského státu může volně nabývat a užívat nemovitý majetek na území jiného členského státu, 4. zůstat na území jiného členského státu i po ukončení zaměstnání. Volný pohyb pracovníků ovšem předpokládá, že členské země budou vzájemně uznávat výsledky jejich předchozího odborného vzdělání. Legislativa ES obsahuje proto směrnice pro uznávání odborné kvalifikace a usnadňuje tak svobodu usazování a svobodu poskytovat služby.

Pravidla vzájemného uznávání odborné kvalifikace 1. Zprvu byly přijímány směrnice, které explicitně uznávaly diplomy a vysvědčení u sedmi profesí : lékařů, zdravotních sester, dentistů, veterinářů, porodních asistentek, lékárníků a architektů, tedy vesměs osob pracujících ve zdravotnictví. 2. Porovnáním odborné kvalifikace získávané v různých zemích byly určeny také požadavky pro personál pracující v hotelích a restauracích,v automobilových servisech a ve stavebnictví, 3. Vzhledem k náročnosti tohoto postupu bylo v pozdějším období rozhodnuto přejít k méně náročnému systému, podle něhož se automaticky uznávají vysokoškolské diplomy, pokud k jejich získání bylo zapotřebí alespoň tří let. Tyto diplomy se uznávají bez předchozího explicitního vymezení potřebné kvalifikace. Podobný přístup byl přijat také pro profese, kdy získávání kvalifikace vyžaduje dobu kratší než tři roky. Na základě tohoto rozhodnutí může každý občan ES získat zaměstnání kdekoli na teritoriu ES. 4. V případě, že existují velké rozdíly v obsahu vzdělání, může hostitelská země požadovat potvrzení odborných zkušeností složením zkoušky nebo může trvat na absolvování určité odborné praxe, 5. Určité činnosti mohou provádět pouze občané dané členské země. Jde o sektory výkonu státní moci ( policie, armáda, soudy ) Volný pohyb služeb Vnitřní trh v této oblasti znamená : 1. uvolnění prostoru pro neomezený pohyb služeb přes hranice, aniž by bylo nutno v hostitelské zemi o zvláštní povolení v oblasti bankovnictví a pojišťovnictví, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

140

2. neomezený prostor pro poskytování služeb přes hranice u tzv. svobodných povolání. V oblasti bankovnictví se volný trh služeb opírá o tyto zásady : 1. podmínky pro zakládání a provoz bank ( finančních institucí ) jsou společně stanoveny pro všechny členské země ES. Opírají se o tzv. pravidla obezřetného podnikání ( povinnost disponovat určitým stanoveným minimem vlastních zdrojů, požadavek, aby alespoň dvě osoby se skutečně zabývaly podnikáním, měly dobrou pověst a dostatek zkušeností, dostatečný podíl vlastních zdrojů, pojištění vkladů aj., 2. povolení zřizovat pobočky v jiných členských zemích nebo poskytovat finanční služby přes hranice získávají tyto instituce na základě jediné bankovní licence vydané v mateřské zemi, bez potřeby žádat o zvláštní povolení v dalších zemích ES. Kontrola činnosti bank se přenáší do mateřské země a je usnadněna normalizovanou formou účetnictví. 3. dozor nad bankami se provádí podle stanovených zásad v zemi původu, což znamená, že si členské země v této činnosti vzájemně důvěřují. Ve sféře pojišťovnictví platí obdobné zásady. Volný pohyb služeb vyžaduje, aby členské země podle směrnice z roku 1981 zavedly do svého právního řádu zákon zamezující praní peněz ( kontrolu původu peněz při překročení určitého limitu ). Do kategorie volného pohybu služeb patří také úplné otevření veřejných zakázek vyhlašovaných v členských zemích národními nebo místními orgány. Platí zásada : veřejné zakázky, včas ohlašované, musí být přístupné všem potenciálním zájemcům z členských zemí ES a žádný z nich nesmí být diskriminován z důvodů jiné státní příslušnosti. Volný pohyb kapitálu Volný pohyb kapitálu znamená především to, že veškeré úhrady transakcí spojených s pohybem zboží, služeb a výrobních faktorů musí probíhat bez jakýchkoli omezení a ve volně směnitelné měně. Znamená dále, že národní kapitálové zdroje lze nyní efektivně alokovat po celém území Společenství a že lze rozšiřovat investiční aktivity za rámec daný objemem domácích zdrojů. Subjekty v každé členské zemi mají přístup ke zdrojům v kterékoli jiné členské zemi. Výsledkem je mnohem racionálnější rozdělení kapitálových zdrojů mezi členskými zeměmi tak, aby přinášely co největší efekt. Nepřímým důsledkem je i větší disciplína, kterou musí udržovat domácí hospodářská, měnová a rozpočtová politika vzhledem k tomu, že volnost kapitálových pohybů omezuje autonomii jednotlivých členských zemí při provádění jejich domácí hospodářské politiky. Jednotný vnitřní trh a harmonizace nepřímých daní Obtížný problém, který vznikal při přesunu zboží přes hranice, bylo nutno řešit s ohledem na to, že mezi členskými zeměmi existovaly velké rozdíly v sazbách daně z přidané hodnoty. To si vynucovalo kontrolovat zboží při přechodu přes hranice. Na tomto místě budiž řečeno, že podle Římských smluv se Společenství rozhodlo harmonizovat výlučně nepřímé daně, nepředpokládala se tedy v žádném případě harmonizace přímých daní, která je vázána na jednomyslný souhlas všech členských zemí. Harmonizace nepřímých daní, která je žádoucí, aby se odstranila nezbytnost CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

141

kontroly na přechodu zboží přes hranice členských zemí, se týká dvou oblastí : 1. daní z přidané hodnoty, 2. spotřebních daní. Určité sblížení sazeb daně z přidané hodnoty má přispět k tomu, aby se odstranily fiskální bariéry vzájemného obchodu, kvůli kterým je nutno udržovat hraniční kontroly. Výběr daně z přidané hodnoty zná dva způsoby : buď v zemi určení ( v zemi, která dováží ) nebo v zemi původu ( v zemi, která zboží vyváží ). V prvním případě musí být daň vrácena při překročení hranic a je znovu ukládána až v dovážející zemi. Tento způsob je používán v ES, přestože je administrativně náročný. ES počítá s tím, že v budoucnu přejde k druhému způsobu, což ovšem předpokládá, že bude nutno dále sblížit existující sazby. Až doposud platí v zásadě dvě sazby : standardní ( ne nižší než 15 % ) a nižší sazba ( ne nižší než 5 % ), s možností nulové sazby u vybraného zboží (ve Velké Británii ). Od roku 1993 je v zemích ES prováděna také harmonizace spotřebních daní u tří skupin výrobků : • pohonné hmoty, • tabákové výrobky, • alkoholické výrobky. Pro každou skupinu výrobků je stanovena minimální sazba spotřební daně, přičemž členské země mohou zavádět sazby vyšší a také spotřební daně na další skupiny výrobků. Spotřební daň je splatná v zemi spotřeby, podle sazeb platných v dané zemi. Výsledek harmonizace spotřebních daní je zatím skromný. Pravidla ochraňující hospodářskou soutěž na vnitřním trhu Přínosy vnitřního trhu by se nedostavily, pokud by na tomto trhu byly připuštěny praktiky narušující rovnost podmínek při vzájemném obchodu. Takové překážky mohou vznikat buď jednáním podniků nebo činností státu. Pokud měly být na vnitřním trhu zajištěny rovné podmínky pro subjekty ze všech členských zemí ES, bylo nutno stanovit závazná společná pravidla na ochranu hospodářské soutěže. V nich měly být stanoveny takové zásady chování podniků i státu, aby jejich aktivita nenarušovala svobodnou soutěž na společném trhu. Tato pravidla byla vymezena již v Římské smlouvě o založení EHS a s malými dodatky platí dodnes. Vztahují se však pouze na případy, kdy v obchodě mezi členskými státy byla tato pravidla porušena. Nevztahují se tedy na případy porušování pravidel hospodářské soutěže uvnitř členských zemí, pokud má toto jednání pouze lokální význam a nepoškozuje zájmy subjektů v jiných členských zemích. V takových situacích řeší porušení pravidel hospodářské soutěže národní protimonopolní úřady. Komise je tou institucí, která bdí nad dodržováním společných soutěžních pravidel. Má oprávnění zahájit řízení ve všech případech, kdy byla podána stížnost nebo když sama zjistila, že došlo k porušení pravidel soutěže. Může ukládat peněžité pokuty a může určité jednání zakázat. Proti rozhodnutí Komise se může postižený subjekt odvolat k Evropskému soudu první instance, který rozhoduje s konečnou platností. Soutěžní pravidla ES se týkají pěti oblastí : 1. Zakázány jsou dohody podniků zaměřených na omezení soutěže. Jde o kartely a jiné CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

142

omezující dohody, které se prohlašují za neplatné od samého počátku a jejich účastníci v případě odhalení jsou přísně pokutováni. Konkrétní podoba těchto kartelových dohod může být různá : přímé nebo nepřímé stanovení diskriminační nákupní nebo prodejní ceny, teritoriální rozdělování trhů, stavění obchodních partnerů při jinak stejných operacích do nerovných podmínek . 2. Jakékoli zneužití dominantního postavení na společném trhu, ať už jedním nebo několika podniky, je rovněž zakázáno. Taková situace nastává, jsou-li vnucovány nepříznivé obchodní podmínky, uplatňovány nerovné podmínky vůči obchodním partnerům ( např. vazbové obchody ). 3. Od roku 1990 se pravidla na ochranu hospodářské soutěže týkají také slučování ( fúzí ) podniků, pokud se slučují podniky alespoň ze dvou zemí a byl-li překročen limit celkového obratu slučovaných firem ( alespoň 5 mld Euro ). Ve všech ostatních případech se fúze považuje za vnitřní záležitost příslušné země a rozhodují o ní národní protimonopolní úřady. Cílem tohoto pravidla je zabránit nadměrné koncentraci ekonomické síly a jejímu možnému zneužití na vnitřním trhu. Splňuje-li fúze uvedené podmínky , musí být předem ohlášena Komisi, která může sloučení firem buď schválit nebo zakázat. 4. Na veřejné podniky a podniky, jimž bylo svěřeno poskytování služeb v obecném zájmu (energetika, doprava, telekomunikace apod. ), se rovněž vztahují společná pravidla soutěže. 5. Státní podpora v nejrůznější podobě ( dotace k cenám, úhrada ztráty, zvýhodněný úvěr, daňové úlevy apod. ) je na společném trhu zakázána, protože zvýhodňuje určitý subjekt a vytváří na trhu nerovné podmínky. Určité formy státní podpory se připouštějí : státní podpora, která má sociální povahu, podpora k uhrazení škod způsobených přírodními katastrofami. Jsou i další přípustné formy státní podpory : podpora regionům postiženým vysokou nezaměstnaností, podpora významným projektům ve společném evropském zájmu. Komise však ve všech případech monitoruje případy státní podpory v členských zemích a může ji zakázat nebo nařídit její úpravu, byla-li porušena soutěžní pravidla. Společná soutěžní pravidla tvoří důležitý prvek jednotného vnitřního trhu. Ochraňují spotřebitele a zajišťují, aby jejich oprávněné požadavky byly patřičně uspokojovány. Jednotný vnitřní trh a jeho sociální dimenze Přechod k jednotnému vnitřnímu trhu se zcela volným pohybem výrobních faktorů a s mnoha vyvolanými strukturálními změnami dal vznik obavám z možných nepříznivých sociálních důsledků. Prohloubení konkurence na rozsáhlém trhu mohlo ohrozit a snížit sociální standardy v méně vyspělých zemích. Objevila se také obava ze sociálního dumpingu : určitá členská země, aby udržela konkurenceschopnost své ekonomiky, mohla mít tendenci zhoršovat pracovní podmínky svých pracovníků. Vyvstala tak potřeba společného postupu při vytváření sociálního klimatu, potřeba určité CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

143

minimální harmonizace sociálního zákonodárství. Ta se ukázala jako žádoucí také proto, aby byl zajištěn hladký průběh volného pohybu pracovníků. Určitou úlohu hrálo také to, že sociálně politická opatření nebyla původně zahrnuta do programu vnitřního trhu. Jinými slovy : dokončený vnitřní trh měl přinést nejen vyšší konkurenceschopnost a efektivnost, ale také pokrok v sociální oblasti. Jednotný evropský akt ( 1987 ) obohatil sociální politiky o tyto prvky : 1.Harmonizace podmínek bezpečnosti práce a ochrany zdraví pracovníků. Směrnice měly stanovit minimální standardy postupně zaváděné v členských zemích, 2. Dialog mezi sociálními partnery ( mezi zaměstnanci a zaměstnavateli ) se měl rozvíjet také na evropské úrovni, což mohlo vyústit v uzavírání dohod, 3. Nově byl vytyčen cíl posilovat „ekonomickou a sociální soudržnost“, k čemuž měly přispívat především dvě politiky : vedle sociální také politika regionální, a to prostřednictvím tzv. strukturálních fondů ( viz zvláštní modul ). Zásadní obrat v dosavadním pojetí sociální politiky představovalo přijetí Charty základních sociálních práv pracovníků, zkráceně nazývané Sociální charta Společenství. Charta zakotvuje dvanáct základních sociálních práv pracovníků : 1. Právo pracovat v zemi ES podle vlastní volby, 2. Právo na přiměřenou mzdu, 3. Právo na zlepšování životních a pracovních podmínek, 4. Právo na sociální ochranu v daném sociálním systému, 5. Právo na svobodu sdružování a kolektivní smlouvu, 6. Právo na odborný výcvik, 7. Právo mužů a žen na rovnoprávné zacházení, 8. Právo zaměstnanců na informaci, konzultaci a spolurozhodování, 9. Právo na ochranu zdraví a bezpečnost při práci, 10. Ochrana dětí a mládeže, 11. Záruka minimální životní úrovně pro přestárlé, 12. Právo na zlepšení sociální a profesionální integrace tělesně postižených. Členské země měly za povinnost uplatnit tato sociální práva ve své legislativě. Sociální charta byla přijata v roce 1989 11 členskými zeměmi, Velká Británie odmítla Chartu podepsat (připojila se k ní po vítězství Labour Party v roce 1997 ). Přijetí Maastrichtské smlouvy o Evropské unii rozšířilo sociální politiku Společenství do nových oblastí. Nové články se týkají vzdělání, odborné přípravy, kultury, zdravotnictví a ochrany spotřebitele. Ve všech případech však Společenství pouze podporuje a doplňuje činnost členských zemí. Tak například kapitolou o všeobecném a odborném vzdělávání a mládeži se podporuje spolupráce mezi členskými zeměmi, avšak odpovědnost a za obsah výuky a její organizaci je plně na těchto zemích.Zdůrazňována je však evropská dimenze vzdělávání, zejména podporou studia jazyků členských zemí, podporou výměny studentů a učitelů. V oblasti kultury se činnost Společenství má zaměřit na vzájemné poznávání a na zachování kulturního dědictví evropského významu. Zcela novým článkem je také ochrana spotřebitele, pokud jde o jeho zdraví, bezpečnost a informovanost. Amsterodamská smlouva významně poznamenala oblast sociální politiky. Především považuje za svou součást Sociální chartu z roku 1989. Mnohem větší důraz smlouva klade na základní práva a svobody občanů. Diskriminace je nepřípustná nejen CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

144

při porušování rovných práv mužů a žen, ale také v dalších případech, které jsou explicitně vyjmenovány : na základě barvy pleti, etnické příslušnosti, náboženství a přesvědčení, tělesného postižení, věku nebo sexuální orientace.Na základě rozhodnutí Rady a Evropského parlamentu lze zasáhnout proti vládě, která tato práva porušuje.Žádnému státu se nebrání, aby zachoval nebo zavedl přísnější ochranná sociální opatření. Nejzávažnějším přínosem Amsterodamské smlouvy, který je vtělen do zcela nové kapitoly, je rozhodnutí rozvíjet na úrovni Společenství koordinovanou strategii zaměstnanosti a tím čelit největšímu sociálnímu problému 90. let. Podpora „koordinace politik zaměstnanosti členských států s ohledem na posilování jejich účinnosti rozvíjením koordinované strategie zaměstnanosti“ je uvedena mezi hlavními zásadami, jimiž se Společenství hodlá řídit. Každý stát provádí nadále svou vlastní politiku zaměstnanosti, avšak na úrovni Společenství se zpracovává společná strategie, prostřednictvím níž se má dosáhnout „vyšší úrovně zaměstnanosti“. Převedeno do konkrétního jazyka to znamená, že Evropská rada bude každoročně hodnotit situaci na trhu práce v zemích unie a na tomto základě Rada vyhlásí směrnice pro členské země a předá doporučení vládám těch zemí, jejichž výsledky nebudou uspokojivé. Nová koordinovaná strategie zahrnuje tedy společné zhodnocení výsledků jednotlivých členských zemí při snižování nezaměstnanosti, výměnu zkušeností o úspěšných praktikách a využití osvědčených postupů. Společná strategie zaměstnanosti představuje velký pokrok ve vývoji sociální politiky Společenství a postupně se stává jejím hlavním těžištěm. Ochrana životního prostředí Politika na ochranu životního prostředí nebyla také původně pojata do zakladatelských smluv. V době, kdy byly Římské smlouvy podepisovány, nebylo životní prostředí tak ohroženo jako v pozdější době. Již na začátku 70. let si však vedoucí představitelé Společenství uvědomovali, že ochrana životního prostředí patří k naléhavým úkolům.Nicméně teprve v polovině 80. let s přijetím Jednotného evropského aktu a s přechodem k jednotnému aktu vnitřnímu trhu byla ochrana životního prostředí zahrnuta mezi jeho prioritní činnosti. Na tuto změnu postoje působila nejen postupující degradace životního prostředí ( zejména vody a ovzduší ), ale také obava z ekologického dumpingu : některé členské země si mohly ulehčit vstup na vnitřní trh změkčením ekologických standardů. Srovnatelné soutěžní prostředí si proto vynucovalo jejich postupnou harmonizaci. Ekologická politika se stala nezbytnou součástí vnitřního trhu. K tomu přistoupilo ještě vědomí toho, že účinnou ochranu životního prostředí nelze v Evropě zajistit výlučně na úrovni jednoho státu. Zásady ochrany životního prostředí, která byla poprvé zařazena mezi politiky Společenství v Jednotném evropském aktu, byly později kodifikovány v Maastrichtské smlouvě. Amsterodamská smlouva z roku 1997 postoupila ještě dále : trvale udržitelný rozvoj a vysokou úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí zařadila mezi hlavní zásady činnosti Společenství. Zásady této politiky byly formulovány takto : • Udržovat, ochraňovat a zlepšovat kvalitu životního prostředí, • Přispívat k ochraně lidského zdraví, • Zajistit obezřetné a racionální využívání přírodních zdrojů.


145

Základní odpovědnost za politiku ochrany životního prostředí mají však členské státy. Činnost na úrovni Společenství se rozvíjí pouze tehdy, může-li být uvedených cílů dosaženo lépe na této úrovni. Jak už jsme uvedli, opatření na této úrovni jsou nezbytná také proto, že řada problémů životního prostředí nemůže být úspěšně řešena v rámci jednoho státu. Společenství se neomezilo pouze na vymezení základních úkolů politiky na ochranu životního prostředí. Definovalo dále tři konkrétní zásady pro jejich realizaci: Za prvé, poškozování životního prostředí je nezbytné zásadně předcházet než odstraňovat jeho následky. Za druhé, náprava ohroženého životního prostředí se má provádět u jeho zdroje a za třetí, náhradu musí uhradit znečišťovatel. Byla také stanovena zásada, že požadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do všech ostatních politik, které Společenství provádí. Je to jediná politika Společenství, jejíž zásady je nezbytné promítnout do všech ostatních aktivit ( v oblasti průmyslu, zemědělství, dopravy, energetiky, turistického ruchu ). Ve formě směrnic, které se týkají minimálních ekologických standardů, byla na úrovni Společenství k nápravě situace přijata řada opatření. Jde o kvalitativní standardy na ochranu vody ( pitná, říční, v bazénech, spodní voda ), limity omezující znečištění ovzduší (např. u elektráren a motorových vozidel, sběr a využití odpadu ), nejvyšší přípustné limity pro hlučnost (u automobilů, nadzvukových letadel, stavebních strojů, trávních sekaček aj.), zásady pro výrobu a manipulaci s chemickými výrobky, zásady pro zpracování odpadů (včetně např. použitých olejů, radioaktivního odpadu aj.), zásady ochrany živé přírody (zachování ohrožených druhů, ochrana fauny a flóry). Dohoda o přidružení zahrnuje spolupráci také v oblasti životního prostředí. Vede přidružené země k tomu, aby postupně přejímaly ekologické standardy Unie. Z projektů Phare je 10 % věnováno na projekty týkající se ochrany životního prostředí. Od roku 2000 získává Česká republika v rámci předvstupní strategie finanční pomoc prostřednictvím programu ISPA, jehož prostředky jsou určeny pro oblast životního prostředí a dopravy. Ochrana spotřebitele na vnitřním trhu Ochrana spotřebitele je další sférou aktivit, která je poměrně nová. Její potřeba byla urychlena vznikem jednotného vnitřního trhu. Obrovsky se rozšířila nabídka rozmanitého zboží pocházejícího z nejrůznějších členských zemí, které už není na hranicích členských států kontrolováno. Řešení bylo nalezeno v tom, že byly přijaty společné zásady, které měly ochraňovat zájmy spotřebitelů. Kapitola o ochraně spotřebitele byla nově zařazena do Maastrichtské smlouvy o Evropské unii. Uvádí tři směry společné činnosti v této oblasti, které mají podporovat a doplňovat politiku členských států : • Ochraňovat zdraví a bezpečnost spotřebitele, • Ochraňovat ekonomické zájmy spotřebitele, • Poskytovat odpovídající informace spotřebitelům. Těžiště politiky na ochranu spotřebitele je v souladu se zásadou subsidiarity v členských státech. Úlohou Společenství je "přispívat k dosažení vysoké úrovně ochrany spotřebitele" prostřednictvím uvedených specifických činností a harmonizací příslušné legislativy.


146

Počínaje polovinou 80. let byla formou směrnic přijata řada legislativních opatření, jež mají vztah k ochraně spotřebitele. Zdraví a bezpečnost spotřebitele jsou ochraňovány přísnými standardy ve výrobě potravin, přísnými požadavky na označování zboží, původů specifických ingrediencí, udání nejzazšího data spotřeby, limity omezujícími používání pesticidů, aj. Také výroba léčiv je vystavena přísným požadavkům. Evropské standardy byly vypracovány pro výrobu kosmetiky, dětských hraček, plynových spotřebičů a informační technologie. Ekonomické zájmy spotřebitele jsou ochraňovány opatřeními proti klamavé reklamě, pravidly spotřebitelského úvěru, podomního obchodu aj. Spotřebitel musí být přesně informován o složení různých druhů potravin, o používání domácích elektrických spotřebičů aj. V roce 1989 byla vytvořena Poradní rada spotřebitelů složená ze zástupců hlavních evropských spotřebitelských organizací, jež musí být konzultována Komisí při jakýchkoli opatřeních chystaných v této oblasti. Oddíl o ochraně spotřebitele byl zcela přepracován v Amsterodamské smlouvě. Konstatuje se v něm, že na podporu zájmů spotřebitelů a k zajištění vysoké úrovně ochrany spotřebitele Společenství „přispívá k ochraně zdraví, bezpečnosti a hospodářských zájmů spotřebitelů, stejně jako k podpoře jejich práva na informace, osvětu a sdružování se k ochraně svých zájmů“. Zároveň je uvedeno, že požadavky ochrany spotřebitele je třeba respektovat při provádění jiných politik a činností Společenství. Žádné členské zemi se přitom nebrání zachovat nebo zavést přísnější opatření ochraňující domácího spotřebitele. Přechod k měnové unii a společná měnová politika Při zřizování EHS bylo jasné, že po vytvoření společného trhu se prohloubí vzájemná závislost členských zemí a jejich obchodní vztahy se zintenzívní. Zakladatelé EHS si byli také vědomi toho, že tento vývoj si vyžádá měnovou spolupráci mezi nimi. Narušení stabilních a předvídatelných měnových vztahů mezi členskými zeměmi (např. sérií devalvací) mohlo totiž stabilitu společného trhu ohrožovat. Kolísání kursů měn členských zemí vytváří nejistotu a riziko, což může ekonomické subjekty odrazovat od rozhodování o vzájemném obchodě a zahraničních investicích. Přesto ve smlouvě o zřízení EHS nebyla zmínka o společné měnové politice. Bylo tomu tak z několika příčin. Americký dolar v rámci poválečného bretton-woodského měnového uspořádání, jehož byl kotvou ( 1944 ), zajišťoval potřebnou stabilitu v mezinárodních měnových vztazích. Měnová politika tak zůstávala suverénní záležitostí každého členského státu. Pouze v případě potíží v platební bilanci se členské země zavázaly, že si budou „vzájemně pomáhat“. Evropský měnový systém Zřízením Evropského měnového systému (EMS) v roce 1979 byla založena nová etapa intenzívní měnové spolupráce v ES. Motivy vedoucí ke vzniku EMS byly jak vnější, tak i vnitřní. K vnějším patřila snaha nahradit dolar jako klíčovou světovou měnu, neboť po rozpadu bretton-woodského mezinárodního měnového uspořádání dolar přestal být stabilní měnou. Jeho nadměrné kolísání vytvářelo problémy jak evropským bankám, tak i podnikům. K vnitřním motivům patřila snaha vytvořit stabilní prostředí pro rozvoj vnitroevropského obchodu. Měla být vytvořena relativně nezávislá oblast měnové stability v Evropě, zbavená nekontrolovaného kolísání CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

147

směnných kursů. Právě kolísání měn ohrožovalo vzájemné obchodní styky a ještě více dlouhodobé investice v jiných členských zemích, protože nebylo možno spolehlivě kalkulovat náklady a ceny. Prostřednictvím EMS měl být vytvořen spolehlivý směnný mechanismus měn členských zemí a tím podpořen jejich vzájemný obchod a prohlouben integrační proces. EMS měl tedy za cíl dosáhnout vnitřní (cenové) a vnější (kursové) stability prostřednictvím fixních, avšak upravitelných směnných kursů. Za tím účelem byl tento systém doplněn řadou intervenčních a úvěrových mechanismů. Jako forma měnového uspořádání ES, přes jeho zakolísání na začátku 90. let, přetrval EMS do roku 1998. Cílem EMS nebylo dosáhnout absolutní stability ( fixace ) kursů, ale stabilizovat směnné kursy v rámci přípustné fluktuace s možností úprav vzájemnou dohodou. V prvním desetiletí existence EMS se snížily míry inflace a došlo také k jejich sblížení. Zmenšily se rozdíly mezi úrokovými sazbami jednotlivých zemí a snížilo se kolísání kursů měn zúčastněných zemí. Měnová disciplína navozená EMS přivedla také ke sblížení ekonomického vývoje členských zemí. K úspěchům při snižování inflace přispělo též dominantní postavení německé ekonomiky v ES s úspěšnou protiinflační politikou. Liberalizace pohybu kapitálu po roce 1988 v souvislosti s vytvářením jednotného vnitřního trhu podstatně zkomplikovala situaci, protože uvolnila prostor pro spekulační útoky vůči slabším měnám. Některé země nebyly s to udržet kursy svých měn v rámci určeného rozmezí ani nákladnými intervencemi. S ohledem na tuto situaci bylo v roce 1993 zavedeno nové širší rozmezí pro pohyb směnných kursů v rámci EMS, a to ve výši +/- 15 % od středního kursu. EMS neměl v programu zavádění společné měnové politiky nebo zavádění společné měny. Přispěl však k prohloubení měnové spolupráce členských zemí a připravil půdu k programu měnové unie. Hospodářská a měnová unie a její koncepce Myšlenka přechodu k hospodářské a měnové unii se dostala na program jednání znovu v druhé polovině 80. let. V polovině roku 1989 navrhla Evropská rada po předchozí důkladné analýze uskutečnit tento přechod během deseti let, a to ve třech etapách. V závěru celého procesu měly být neodvolatelně zafixovány směnné kursy jednotlivých měn, zavedena jednotná měna a jednotná měnové politika prováděná na nadstátní úrovni nově zřízenou Evropskou centrální bankou. Tato koncepce byla posléze přejata do Maastrichtské smlouvy, v níž byly přesně časově i obsahově definovány zmíněné tři etapy přechodu k hospodářské a měnové unii ( HMU ), dále kritéria nutná ke sblížení hospodářských politik (kritéria konvergence), stanoveny instituce nezbytné pro fungování měnové unie, jakož i výjimky pro dvě země ( Velkou Británii a Dánsko ). Kritéria konvergence V Maastrichtské smlouvě se uvádí pět kritérií, jednak fiskálních, jednak měnových, které musí zúčastněné země splnit, aby se kvalifikovaly pro přechod k měnové unii. Hlavním smyslem konvergenčních kritérií je zabránit tomu, aby rozdílný vývoj v různých částech Unie ohrožoval měnovou stabilitu potřebnou pro přechod k poslední etapě měnové unie. Mají tedy podněcovat sbližování ekonomik členských CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

148

zemí a jejich hospodářských politik, mají umožnit sledování tohoto procesu a zajistit, že budou udrženy kursy jejich měn v nejužším rozpětí. Pouze tak budou členské země připraveny na přechod k měnové unii a bude zajištěno, že se tento program podaří realizovat. Fiskální kritéria jsou dvě: rozpočtový deficit nesmí překročit 3 % HDP a celkový vnitřní dluh nesmí překročit 60 % HDP. Hlavním smyslem fiskálních kritérií je udržet ve zdravém stavu veřejné finance (bez nadměrného schodku), aby z nich nebyla ohrožována cenová stabilita. Měnová kritéria jsou tři: udržení cenové stability patrné z míry inflace, která je blízká míře inflace tří členských států, jež v této oblasti dosáhly nejlepších výsledků. Země musí udržovat také stabilitu dlouhodobých úrokových sazeb. A konečně se požaduje, aby členská země alespoň po dobu posledních dvou let udržovala stanovené rozpětí své měny v EMS bez devalvace. Konvergenční kritéria nutí členské země k opatrné fiskální a měnové politice. Jen tak lze totiž zaručit, že budou udrženy fixní směnné kursy, které mají být s přechodem k závěrečné etapě definitivně zafixovány a že se na tomto základě podaří měnovou unii uskutečnit. Pro potřeby Evropské měnové unie byly založeny nové instituce : Evropský systém centrálních bank ( ESCB ) a Evropská centrální banka ( ECB ) , jež vznikají v závěrečné etapě přechodu k Evropské měnové unii. ESCB zahrnuje ECB a národní centrální banky. Jeho hlavním cílem je udržovat cenovou stabilitu. K jeho základním úkolům patří : definovat a realizovat měnovou politiku Společenství, provádět devizové operace, mít v držení a spravovat oficiální devizové rezervy členských států a podporovat hladké fungování platebních systémů. Evropská centrální banka (ECB) je právním subjektem zajišťujícím plnění úkolů ESCB buď vlastní činností anebo prostřednictvím národních ústředních bank. Je plně nezávislá, což znamená, že nebude žádat ani dostávat instrukce od institucí či orgánů Společenství, od žádné vlády členského státu či jiného orgánu. V květnu 1998 po delších jednáních byl presidentem ECB jmenován Wim Duisenberg, bývalý guvernér nizozemské centrální banky. Byli také jmenováni ostatní členové výkonného výboru ECB. Přínosy a náklady měnové unie Zavedení jednotné měny je spojeno s mnoha pozitivními přínosy. Pro podnikatele obchodující v rámci Unie a stejně tak pro turisty odpadnou náklady spojené s konverzí měn. Podnikům zapojeným do vnitroevropského obchodu odpadnou náklady spojené s vedením vnitropodnikového účetnictví v několika měnách a s nutností udržovat v nich pohotovou zásobu, což se týká i bank. Jednotná měna definitivně skoncuje s kolísáním směnných kursů měn členských zemí. Odpadnou náklady podniků na zajištění vůči neočekávanému pohybu kursů. Tím, že odpadne nejistota ve věci budoucího kursového pohybu, budou též příznivě ovlivněny vyhlídky vnitroevropského obchodu, investic v jiných členských zemích a zlepší se vyhlídky jejich prosperity . Definitivní stanovení směnných kursů by mělo odstranit prostor pro spekulace se směnnými kursy. Centrální banky členských států nebudou muset udržovat prostředky určené pro stabilizaci jejich měn. K očekávaným přínosům měnové unie patří také to, že se velice pravděpodobně sníží míra inflace v zemích, které dosud trpěly vysokou inflací. Značným přínosem bude celková transparentnost CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

149

cen a nákladů vyjadřovaná v jednotné měně, což umožní jejich srovnatelnost s pozitivními důsledky pro konkurenční prostředí v Unii. Po zavedení měnové unie budou všechny firmy při soutěžení na vnitřním trhu postaveny do rovných podmínek, které nebudou ovlivňovány odlišnými měnovými politikami. Euro se také stane jednou z vedoucích světových měn, vedle dolaru a jenu. Tím se sníží transakční náklady subjektů z Unie ve světovém obchodě, protože mnoho operací se povede v euru. Bude posílena váha Unie ve světovém obchodě a v mezinárodním dění. Zavedením HMU vzniknou ovšem také určité "náklady" pro zúčastněné země. K nejzávažnějším patří, že směnného kursu nebude možno používat jako nástroje domácí hospodářské politiky a že hrozí riziko prohloubení regionálních rozdílů v rámci Unie. S přechodem k jednotné měně ztratí vlády, případně národní centrální banky, nástroj k ovlivňování domácí měnové politiky a možnost využívat devalvací ke zvýšení konkurenceschopnosti země. Vznikne také nebezpečí, že při neomezené mobilitě kapitálu se zdroje z oblastí s nižší produktivitou a nižšími výnosy budou přesouvat do oblastí a zemí s vyššími výnosy. Ne všechny přínosy a náklady měnové unie lze přesně kvantifikovat. Převládá však názor, že v delším období převáží přínosy, protože ve většině zemí se sníží míra inflace, odpadnou spekulační útoky na měny členských států a budou odstraněny negativní důsledky kolísání směnných kursů měn členských zemí. Poslední vývoj měnové unie V květnu 1998 bylo na zasedání Evropské rady hodnoceno plnění konvergenčních kritérií a rozhodnuto o tom, které země se na tomto základě kvalifikovaly a mohou se stát členy měnové unie. Kvalifikovalo se celkem jedenáct členských zemí : Německo, Francie, Belgie, Nizozemí, Lucembursko, Itálie, Finsko, Rakousko, Španělsko, Portugalsko a Irsko. Mimo zůstávají Velká Británie a Dánsko, které si ještě v Maastrichtské smlouvě vymínily, že i když splní konvergenční kritériacož se skutečně stalo- nevstoupí automaticky do třetí etapy měnové unie. Mimo zůstává také Švédsko, které zatím není členem EMS a konečně Řecko, které jediné tehdy nesplnilo konvergenční kritéria ( mezitím po jejich splnění se stává členem měnové unie od 1.1. 2001 ). Pro členské země Unie stojící mimo měnovou unii, pokud mají zájem, se otevírá možnost členství v EMS 2, v němž bude ECU nahrazeno eurem. Centrální kurs měn těchto zemí vůči euru bude nadále udržován s přípustnou odchylkou +/- 15%. Dalším důležitým krokem bylo, že k 31.12.1998 byly na základě poměru národních měn vůči euru definitivně zafixovány jejich vzájemné vztahy. Stanovený poměr národní měny vůči euru však nepředstavuje kurs, ale přepočítací koeficient. Euro se stalo plnohodnotnou měnou a dosud obíhající národní měny jsou jeho dílčími jednotkami. Třetí, závěrečná etapa přechodu k měnové unii začala tedy 1.1.1999 zavedením eura jako společné měny. Během dalších tří let ( 1999-2001 ) budou obíhat bankovky a mince původních měn jako substituty bankovek a mincí nové společné měny. Zároveň se v této době v euru budou provádět mezibankovní operace a bezhotovostní platby a národní rozpočty se budou sestavovat v euru. V roce 2002 během prvních šesti měsíců budou bankovky a mince původních měn staženy z oběhu a nahrazeny bankovkami a mincemi denominovanými v euru a centech ( dílčí jednotka euro ). Tím bude završen přechod k měnové unii s jednotnou měnou. Mezitím již od CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

150

roku 1998 funguje Evropská centrální banka jako tvůrce nezávislé měnové politiky orientované na měnovou stabilitu, k čemuž disponuje příslušnými nástroji. Česká republika jako přidružená země nestojí zatím před bezprostředním úkolem začlenit se do Evropské měnové unie. Při podání oficiální přihlášky do Evropské unie oznámila, že se hodlá do hospodářské a měnové unie zapojit. K tomu jí ostatně zavazují i podmínky vstupu do Unie. Řada kroků v hospodářské politice České republiky nasvědčuje tomu, že naše země se na toto zapojení připravuje ( nezávislost centrální banky, koordinace hospodářské politiky s Unií, snaha udržet deficit státního rozpočtu v rámci stanoveného limitu, protiinflační politika centrální banky, odstranění zbylých překážek volného pohybu kapitálu aj. ) Shrnutí Vytvoření vnitřního trhu bylo velkým pokrokem ve vývoji evropské integrace. Poprvé v evropské historii vznikl na základě dobrovolné dohody zúčastněných zemí velký hospodářský prostor, na němž jsou odstraněny překážky, jež předtím bránily volnému pohybu výrobků, pracovníků, služeb a kapitálu přes hranice. Jsou sice zachovány hranice zúčastněných zemí, avšak ty přestávají být bariérou úzkého propojení národů. Ekonomický potenciál i vyhlídky pro růst prosperity se tím umocňují. Zároveň je však důležité zdůraznit, že vnitřní trh se neomezil jen na odstranění obchodních bariér (např. při pohybu výrobků nebo služeb přes hranice ), ale má také další důležité stránky: na vnitřním trhu je ochraňován zaměstnanec přijetím sociálních standardů závazných pro všechny členské státy, je ochraňováno životní prostředí přijetím závazných minimálních standardů, je ochraňován spotřebitel, jeho zdraví ,bezpečnost a jeho ekonomické zájmy. Vnitřní trh by nebyl úplný, pokud by nebyl doplněn zavedením společné měny. Tím se odstraňuje překážka, která ohrožovala stabilní ekonomické vztahy mezi členskými státy. Měnovou unií se navíc posiluje postavení Unie ve světě. Kontrolní otázky 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

V čem spočívá přínos jednotného vnitřního trhu ? Čeho se týkají čtyři ekonomické svobody ? Jak je chráněna hospodářská soutěž na vnitřním trhu EU ? Jaké jsou zásady EU na ochranu životního prostředí ? Jak je chráněn spotřebitel na vnitřním trhu EU ? Proč se EU rozhodla přejít k měnové unii ? Jak se dospělo k jednotné měně ? V čem jsou výhody společné měny ?

Základní literatura : 1. Had, M., Urban,L., Evropská společenství. První pilíř Evropské unie. Ministerstvo zahraničních věcí ČR, Ústav mezinárodních vztahů, Praha, 2000 2. Kadlčák, R., Šmejkal, V., Urban, L., Průvodce podnikatele Evropskou unií. Ministerstvo zahraničních věcí ČR, Ústav mezinárodních vztahů, Praha, 2000 3. Amsterodamská smlouva, Delegace Evropské komise v ČR, Ústav mezinárodních vztahů, Praha, 1998 CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

151

Doporučená literatura : 1. O Evropské unii, Ministerstvo zahraničních věcí ČR, Praha 2000 2. Evropská unie od A do Z. Karolinum Praha, 1997 3. Průvodce občana Evropskou unií, Ministerstvo zahraničních věcí, Ústav mezinárodních vztahů, Praha 1999


152


Hlavní instituce EU UV 53 Popis hlavních institucí EU a jejich funkcí. Vztah mezi institucemi EU. Obsah modulu: Hlavní instituce EU. Politický systém a legislativní proces EU. Vazby mezi institucemi navzájem. Členská země a instituce. Budoucí role ČR v institucích EU. Rozhodovací proces. Forma a metody: Přednáška a prostudování materiálů Klíčová slova: Členské státy EU, Rada Evropy, Evropský parlament, Rada Evropské Unie, Komise ES, Evropská rada, Soudní dvůr EU, Evropský účetní dvůr, Hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů, Statistický úřad ES (Eurostat), Europol, Evropská agentura pro životní prostředí, Evropská investiční banka, Ombudsman ES Časový rozsah: 4 hodiny Způsob ukončení a Zkouška certifikace:

Evropská Unie představuje nadnárodní organizaci, kterou vytvářejí instituce nadstátní povahy, kterým členské státy svěřily část své suverenity, stejně jako instituce čistě mezinárodní. Jsme-li zastánci intergovernmentálního či federalistického přístupu, vidíme, že rozhodující úlohu v Evropské Unii hrají členské státy. Na EU byly přeneseny pouze jasně vymezené části svrchovanosti členských států a instituce EU se při vykonávání rozhodnutí v těchto případech nechovají jako typické národní instituce. I realizace práva Evropských společenství je především otázkou národních vlád, které vedle svého právního systému aplikují i právo evropské. Politický rozhodovací proces v EU se řídí principem subsidiarity, při kterém rozhodnutí mají být činěna na co nejnižší úrovni, co nejblíže občanovi. Politický systém Evropské Unie tvoří tyto hlavní instituce: -

Rada Evropské Unie, též Rada ministrů Evropský parlament Komise Evropské Unie Evropská rada Soudní dvůr Evropské Unie Evropský účetní dvůr K poradním orgánům ES patří Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů. Institucionárně zajišťuje měnovou unii Evropský systém ústředních bank v čele s Evropskou ústřední bankou, která sídlí od roku 1993 ve Frankfurtu nad Mohanem. V jejím čele stojí Holanďan Wim Duisenberg, kterého by měl po čtyřech letech vystřídat Francouz Jean-Claude Trichet, jak bylo přislíbeno Jacquesu Chiracovi. Důležitými orgány s rolí poradní či výkonnou mají Statistický úřad ES (Eurostat) se sídlem v Lucemburku. Spolupráci policejních orgánů zajišťuje Europol se sídlem CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

153

v Haagu. Problematiku životního prostředí sleduje a vyhodnocuje Evropská agentura pro životní prostředí sídlící v Kodani. Evropská investiční banka, která sídlí v Lucemburku, podporuje strukturální rozvoj v EU. Obhájcem lidských práv je Ombudsman EU.

Rada Evropské Unie (Rada ministrů) Rada ministrů, či Rada Evropské Unie rozhoduje o oblastech politiky a legislativy a je vlastním politickým exekutivním i legislativním orgánem EU. Radu ministrů tvoří zástupci členských států na ministerské úrovni. Právě projednávaná tématika určí, který ministr porady se konkrétní porady účastní. Roli „hlavního“ ministra a tedy představitele členské země představuje ministr zahraničních věcí té které země. Často se ale setkávají ministři zemědělství, financí, dopravy, hospodářství, sociálních věcí, průmyslu, životního prostředí. Rada ministrů ve stálém personálním a odborném obsazení nefunguje. Rada má právo schvalovat v podstatě všechny právní dokumenty, nařízení, směrnice a rozhodnutí, koordinovat politiky členských států a hrát roli arbitra ve vztahu mezi členskými státy a orgány EU. Rada v sobě kloubí rysy nadstátní a mezivládní organizace. Poměrně silné postavení Rady EU v porovnání s ostatními orgány Evropských společenství je vymezeno tím, že až na malé výjimky může Rada jednat pouze o návrzích předložených komisí EU. Tím si tento mechanismus vysloužil název monopol Komise na iniciativu. Rada pro všeobecné záležitosti, ve které zasedají ministři zahraničních věcí, plní jednu z nejdůležitějších funkcí se schází obyčejně jednou měsíčně (schůze ostatních ministrů se konají dvakrát až čtyřikrát do roka). Projednává záležitosti koordinace a iniciace politických záležitostí, zahraničně politických otázek i senzitivních okruhů problémů. Rada EU se schází v Bruselu, v dubnu, červnu a říjnu se zasedání Rady konají v Lucemburku. V předsednictví Rady EU se střídají členské státy v půlročních intervalech, leden až červen, červenec až prosinec: 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Velká Británie Německo Portugalsko Švédsko Španělsko Řecko atd.

Rakousko Finsko Francie Belgie Dánsko

Rada se rozhoduje v podstatě třemi způsoby: -

jednomyslně (důležitá např. konstituční rozhodnutí) kvalifikovanou většinou CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

154

-

prostou většinou (pro procedurální účely) V případě kvalifikované většiny mají země takový počet hlasů, který odráží jejich počet obyvatel, celkem tedy 87. K získání kvalifikované většiny je potřeba získat 62 hlasů. Rozdělení hlasů mezi velkými a malými zeměmi však respektuje země malé a velké proto nemají možnost je přehlasovat: -

Francie Itálie Německo Velká Británie Španělsko Belgie 5 Nizozemí Portugalsko Řecko 5 Rakousko Švédsko Dánsko Finsko 3 Irsko Lucembursko

10 10 10 10 8 5 5 4 4 3 3 2

Kontinuitu zasedání Rady EU zajišťuje Generální sekretariát Rady a Výbor stálých zástupců (COREPER). COREPER tvoří členové stálého zastoupení jednotlivých členských zemí v Bruselu. Zde se odehrává také nejživější interakce mezi jednotlivými zastoupeními. Velvyslanci jednotlivých zemí konfrontují svá stanoviska s ostatními kolegy, hledají společná rozhodnutí či spojence, konzultují Komisi. Připravují tak agendu pro jednání Rady ministrů, v mnoha případech ti jen odsouhlasí již předem dojednané výsledky. Generální sekretariát Rady vytváří organizační i ideovou platformu pro práci Rady. Vede protokol, zajišťuje tlumočnické práce, zveřejňuje dokumenty, archivuje je. Tím zajišťuje kontinuitu v práci Rady. Dle Amsterodamské smlouvy Generální tajemník rady plní i funkci Vysokého zmocněnce pro zahraniční a bezpečnostní politiku, „tvář a telefonní číslo Unie“, „pana Evropy“. Od října 1999 jím je bývalý Generální tajemník NATO španělský politik Javier Solana.

Evropský parlament Evropský parlament se sídlem ve Štrasburku (část plenárních schůzí se koná v Bruselu, tam se také scházejí výbory a politické kluby) se z poradního shromáždění rozrostl ve skutečný mnohonárodnostní parlament zastupující 375 miliónů občanů EU. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

155

Od roku 1979 je 626 poslanců Evropského parlamentu voleno v přímých volbách jednou za pět let, Amsterodamská smlouva předpokládá, že počet poslaneckých křesel nepřeroste 700. Poslanci parlamentu hájí zájmy Společenství jako celku a zájmy občanů, nevystupují jménem své členské země, ale jménem svým či politické frakce, kterou zastupují. Frakce EP: -

Sociálně demokratická strana Evropy Evropská lidová strana Liberální a demokratická strana Evropy Konfederální frakce evropské unitaristické levice Forza Europa (Italská pravice) Spojené hnutí evropských demokratů (Neogaullisté) Zelení v Evropském parlamentu Radikální evropská aliance Evropa národů Bez frakční příslušnosti Počet mandátů: Německo Itálie Velká Británie Francie Španělsko Nizozemsko Belgie Portugalsko Řecko Švédsko Rakousko Finsko Dánsko Irsko Lucembursko EP celkem

99 87 87 87 64 31 25 25 25 22 21 16 16 15 6 626

V čele Evropského parlamentu je předsednictvo s předsedou Nicole Fontainovou, kterou podporuje 14 místopředsedů. Výkonné funkce EP plní generální sekretariát se sídlem v Lucemburku. Plenární zasedání se konají jeden týden v měsíci ve Štrasburku. Výbory jednají či v nich probíhají slyšení expertů v Bruselu a na jejich závěrech vypracovávají rozhodnutí a stanoviska k návrhům Komise.


156

20 stálých výborů EP 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

zahraniční záležitosti, bezpečnost a obranná politika zemědělství a rozvoj venkova Rozpočet Hospodářství, měna a průmyslová politika Výzkum, technologický rozvoj a energetika Vnější hospodářské vztahy Právo a občanské právo Sociální záležitosti a zaměstnanost Regionální politika Doprava, cestovní ruch Otázky životního prostředí, zdravotnictví a ochrana spotřebitele Kultura, mládež, vzdělávání a média Rozvoj a spolupráce Základní svobody a vnitřní záležitosti Kontrola rozpočtu Institucionální záležitosti Rybolov Jednací řád, ověřování mandátů, imunita Práva žen Petice

K nejdůležitějším pravomocím EP patří oblast legislativní, rozpočtová a kontrolní. Práva a úkoly Evropského parlamentu: Politická práva Kontrolní práva Rozpočtová práva Poradní práva Legislativní práva

Účast na Evropské politické spolupráci Návrh na vyslovení nedůvěry Komisi Účast na sestavování rozpočtu Spoluúčast na procesu slyšení Spoluúčast na procesu spolupráce

Politické debaty

Odpovědi na petice

Žaloby pro nečinnost proti Radě a Komisi

Dotazy vůči Radě a Komisi

Spoluúčast na schvalovacím procesu

Dohadovací postup

EP získal pravomoc doplňovat a spolurozhodovat o legislativě Společenství, slouží tomu procedura konzultační, spolupráce, spolurozhodování a souhlasu.


157

Účast Evropského parlamentu na legislativě ES: Forma rozhodování Konzultační postup Dohodovací postup Rozpočtové řízení Postup spolupráce Spolurozhodovací postup

Schvalovací postup

Způsob účasti EP Vyjádření stanoviska Kooperace s cílem politické dohody Spoluúčast rozpočtového úřadu s právem pozměňovat i zamítat a s formálním oprávněním závěrečného schválení EP v prvním čtení zaujímá stanovisko a ve druhém čtení vyslovuje závěrečné vótum, které může Rada překonat jednomyslným hlasováním Při rozdílných stanoviscích EP a Rady dochází k dohodovacímu řízení, s výsledkem musejí souhlasit oba orgány, pokud Dohodovací výbor nedospěje k žádnému výsledku, může EP závěrečným vetem právní akt zmařit EP má vedle rady rovné právo schvalovat

Evropský parlament společně s Radou sestavuje a poté schvaluje každým rokem rozpočet Evropské Unie, Výbor pro kontrolu rozpočtu monitoruje hospodaření se schválenými prostředky. Evropský parlament jmenuje na pět let předsedu a členy Komise, kontroluje práci Komise, může ji vyslovit nedůvěru a jako celek přimět k demisi. Členové Komise se zodpovídají ze svých činů na „question time“, při interpelacích na zasedáních EP nebo výborů. Evropský Parlament je rovněž informován na začátku každého půlročního funkčního období rady jejím předsedou o programu činnosti, dále o výsledcích jednání každé Evropské rady a pokroku v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Členové rady se účastní plenárních zasedání Parlamentu a odpovídají na dotazy poslanců. Předseda EP na úvod jednání Evropské rady předkládá stanoviska k otázkám, které budou projednávány.

Komise EU Komise EU je výkonným orgánem ES s právem zákonodárné iniciativy a hraje roli generátoru evropské integrace. Předsedu komise a jednotlivé její členy (komisaře), nyní celkem 20 jmenují členské státy Unie. Po dvou zástupcích vysílá Německo, Francie, Itálie, Británie a Španělsko, ostatní země po jednom. Nejprve proběhne schvalování předsedy Komise Evropských parlamentem. Ten potom sestaví Komisi a po slyšení jednotlivých kandidátů na komisaře EP schvaluje orgán jako celek na funkční období pěti let. Poslední slovo náleží však Radě ministrů. Současným předsedou Komise ES je bývalý italský předseda vlády Romano Prodi. Ćlenové Komise hájí zájmy Společenství, musejí být proto nezávislí na svých členských zemích, nesmějí vykonávat žádnou jinou činnost. Rozhodnutí činěná v Komisi vyžadují prostou většinu. Každý člen komise má k dispozici malý kabinet o 5 až 7 členech, ti CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

158

připravují rozhodnutí Komise na zasedáních, která se konají jednou týdně. Komise ES sídlí v Bruselu a celkem zde pracuje 18 000 úředníků. Organizačně je dělena do generálních ředitelství (DG), jejich velikost záleží na obsáhlosti spravované agendy, do které patří: -

externí ekonomické vztahy externí politické vztahy ekonomické a finanční záležitosti vnitřní trh a průmysl soutěž zaměstnanost, průmyslové vazby a sociální záležitosti zemědělství doprava rozvoj zaměstnanci a administrativa audiovizuální záležitosti, informace, komunikace a kultura životní prostředí, jaderná bezpečnost a civilní obrana věda, výzkum a vývoj telekomunikace a informační technologie rybolov finanční instituce a podnikové právo regionální politika energetika úvěry a investice rozpočty finanční kontrola cla a nepřímé daně podniková politika, obchod, turistika a družstva. Komise funguje jako kolektivní orgán, jehož převažující pracovní náplní je legislativní proces. Její návrhy směrnic a nařízení může změnit pouze jednomyslné rozhodnutí Rady ministrů. Jako „strážce smluv“ kontroluje plnění předpisů komunitárního práva, pokud se tak neděje žaluje členský stát u Evropského soudního dvora, sama stíhá porušení předpisů hospodářské soutěže. K hlavním aktivitám Komise ES patří:“

-

navrhování a rozvoj politiky a legislativy (Jako jediný orgán EU má právo legislativní iniciativy, texty legislativních dokumentů předkládá ke schválení Radě EU a Evropskému parlamentu) exekutivní funkce (realizace rozhodnutí Evropské rady a řízení finančních záležitostí EU) dozor nad dodržováním smluv ES smluvními partnery a práva EU členskými státy (například podávání žalob na jejich porušování k Evropskému soudnímu dvoru) reprezentace Unie navenek a vyjednávání CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

159

-

funkce prostředníka při hledání kompromisů mezi různými zájmy (zejména v případě rady ministrů

Evropská rada Nejvyšším politickým orgánem ES rozhodujícím o strategických a globálních záležitostech Evropské Unie je Evropská rada (European Council). Evropská rada jako orgán ES byla smluvně zakotvena až Aktem o jednotné Evropě, název Evropská rada se používá od roku 1974. Sdružuje hlavy států nebo předsedy vlád členských zemí, dále předsedu Komise EU, práci napomáhají ministři zahraničních věcí a členové Komise. Summity Evropské rady se konají dvakrát ročně, obvyklá jsou i mimořádní zasedání. Úřadující předseda Evropské rady je i hostem zasedání Evropské rady. Evropská rada plní především koncepční roli, dává EU nezbytné podněty pro rozvoj a vymezuje její další politické směřování, zde se také nejvýrazněji projevuje vůle jednotlivých členských států. Do sfér zájmu Evropské rady patří:“ systém) -

další rozvoj EU v důležitých oblastech (například ekonomika, sociální konstituční a institucionální záležitosti EU specifické záležitosti zahraniční a vnitřní politiky.“

Soudní dvůr EU Evropský soudní dvůr či Soudní dvůr ES působí od roku 1958 v Lucemburku. Soudní dvůr zaměstnává 15 soudců, každého z jedné členské země, a 9 generálních advokátů. Soudci jsou do své funkce jmenováni na dobu šesti let, výměna soudců probíhá vždy po třech letech. Na tři roky si také volí soudci ze svých řad presidenta. Soudci a advokáti jsou vázáni výlučně evropským právem a mají dva hlavní úkoly: odpovídají za aplikaci práva jsou odpovědni za interpretaci práva EU. Soudní dvůr rozhoduje spory mezi členskými státy a žaloby Komise ES proti členskému státu pro porušení práva EU. Soudní dvůr rovněž rozhoduje, zda Rada a Komise postupují v souladu s právem. Možnost výkonu rozhodnutí pomoci donucení však k dispozici nemá. Soudní dvůr představuje současně ústavní, správní i civilní soud, odvolací instanci, je rozhodčím soudcem i znalcem. Především však plní roli ústavního soudu ES. „Jedním z klíčových úkolů soudu je rozhodovat o tzv. předběžných otázkách, když národní soud narazí při aplikaci evropského práva na interpretační problém. Rozhodnutí soudu je pak závazné pro celou EU a na jeho základě pak národní soudce rozhodne ve CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

160

věci samé. V judikatuře ES existují tisíce takových rozhodnutí, jež jsou nedílnou součástí acquis communautaire a jež národní soudci musejí ovládat a umět používat.

Evropský účetní dvůr Evropský účetní dvůr byl založen v roce 1975 v Lucemburku a nahradil tak někdejší Kontrolní výbor. Jeho hlavním úkolem je externí finanční kontrola nad hospodařením orgánů a institucí ES. Chrání tak zájmy evropských daňových poplatníků, provádí revizi účtů, správnost použití finančních prostředků, kontroluje hospodárnost využívání prostředků ES. Po skončení fiskálního roku vypracovává Evropský účetní dvůr výroční zprávu, kterou předkládá Evropskému parlamentu. Evropský účetní dvůr má 12 členů, kteří musí mít kvalifikaci auditora a které volí Rada ministrů na dobu šesti let.

Poradní orgány Evropského společenství K poradním orgánům Evropského společenství patří Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů. Hospodářský a sociální výbor představuje poradní orgán rady ministrů, Komise ES a Evropské rady. Výbor má 222 členů, kteří jsou jmenováni Radou na čtyři roky. Výbor má po 24 členech z Německa, Francie, Velké Británie a Itálie, 21 členů ze Španělska, po 12 členech z Belgie, Řecka, Nizozemska, Portugalska, Rakouska a Švédska, po 9 členech z Dánska, Finska a Irska a 6 z Lucemburku. Výbor představuje široké spektrum zájmů a je rozdělen do tří skupin: zaměstnavatelé (průmyslová sféra, veřejné podniky, komerční organizace, banky, pojišťovny,atd.) zaměstnanci (především zástupci odborů) různé zájmy (svobodná povolání, družstva, obchodní komory,svazy spotřebitelů atd.) Výbor vydává zprávy a stanoviska k aktuálním otázkám, spolupracuje s obdobnými mezinárodními i národními institucemi, organizuje konference a setkání s cílem přispět k vzájemnému porozumění mezi skupinami s odlišnými zájmy, spolupracuje s dalšími institucemi ES a podává stanoviska k jakékoliv otázce, která se týká zájmů Společenství. Výbor sleduje vytváření jednotného vnitřního trhu a upozorňuje na případné nedostatky a možnost zlepšení. Výbor má v čele voleného generálního tajemníka a sídlí v Bruselu. Výbor regionů zřízený roku 1992 je poradním orgánem rady EU, Komise ES a Evropské rady. Zasedá v něm 222 zástupců regionů a místních orgánů po dobu čtyř let. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

161

Například Německo vyslalo do Výboru regionů 24 zástupců, z toho pět spolkových zemí obsadilo po dvou místech, zbývajících 11 po jednom, tři členy delegují místní územní instituce (Svaz měst, Zemská okresní zastupitelstva, Svaz měst a obcí). Regionální politika, strukturální fondy, komunální volební právo, Zelená kniha o audiovizuální politice Unie, otázky rozvoje transevropské sítě letišť či rozvoj venkovské turistiky patří k tématům, ke kterým Výbor připravil stanoviska. Ta však mají poradní roli a nejsou závazná. Kontrolní otázky 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Jakou roli hrají členské státy v organizační struktuře EU? Jakou úlohu má Rada Evropy? Jak se posiluje postupně úloha Evropského parlamentu? Je Komise ES byrokratická instituce? Rada Evropské Unie jako jeden z nejdůležitějších orgánů. Evropská rada a její význam. Soudní dvůr a práva ostatních národních soudů. Role Evropského účetního dvora. Další instituce ES a jejich pravomoci.

Základní literatura: 1. Miloslav Had, Luděk Urban, První pilíř Evropské Unie, Praha , 2000 2. Miloslav Keřkovský, Alena Keřkovská, Evropská Unie, historie, instituce ekonomika a politiky, Praha 1999 3. Karel Barták, Průvodce Evropskou Unií, MYV, Praha 1999 4. Dokumenty Doporučená literatura: Dokumenty Evropské Unie: 1. Agenda 2000 2. Amsterodamská smlouva 3. Bílá kniha, Příprava přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie, Komise Evropských společenství, Brusel, 3.5.1995 4. Dokumenty EU, Mezinárodní politika, příloha 5. Evropská dohoda 6. Information Note on the Work of the European Union - Czech Republic Joint Parliamentary Committee, DG for Committees and Delegations, 29.6.1999 7. Maastrichtská smlouva 8. Pravidelná zpráva Evropské komise o České republice za rok 1998: Pokrok v procesu přistoupení 9. Pravidelná zpráva Evropské komise o české republice za rok 1999: Pokrok v procesu přistoupení 10. Římské smlouvy


162

11. Dokumenty vlády České republiky, ministerstev a další dokumenty české provenience: 12. Europe is OUR Home, Communication strategy for the Czech Republic, Knight and Svoboda, 1999 13. Hospodářskí strategie vstupu do Evropské Unie: východiska a směry řešení, Vláda České republiky, červen 1998 14. National Programme for the Preparation of the Czech Republic for the Membership in the European Union, Ministry of Foreign Affairs of the Czech Republic, March 1998 15. Opravdu chceme do Evropské Unie?, Analytický podklad, STEM, Praha 1999 16. Knižní publikace: 17. Evropská unie od A do Z, Praha, 1998 18. Jaroslav Jakš, Quo Vadis Evropská Unie, ETC, Praha, 1999 19. Peter Ludlow, Preparing for Membership, CEPS, Brusel, 1995 20. Malá encyklopedie Evropské unie, Ústav mezinárodních vztahů, Praha 1997 21. Alan Mayhew, Recreating Europe, The European Union,s Policy Towards Central and Eastern Europe, Cambridge University Press, 1998 22. Tibor Palankai, Integration and Transformation of Central and Eastern Europe, Corvina, Budapest, 1997 23. Jiří Zemánek a kol., Evropské právo, Praha, 1999 Internetové adresy: - http://www.evropska-unie.cz - http://www.europa.eu.int - http://www.euroskop.cz


163


Základy mezinárodního a evropského veřejného práva UV 54 Seznámit pracovníky veřejné správy se základy evropského a mezinárodního práva. Pro neprávníky je znalost této problematiky podmínkou pro porozumění obsahu rozšiřujících a inovačních právních modulů Obsah modulu: Mezinárodněprávní společenství. Mezinárodní právo jako zdroj právních standardů. Evropské právo jako nový řád mezinárodního práva. Evropská unie jako právní společenství a základní pojmy evropského práva Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Klíčová slova: Mezinárodní právo, evropské právo Časový rozsah: 4 hodiny Způsob ukončení a písemný test + osvědčení o absolvování certifikace:

Mezinárodněprávní společenství Základním článkem mezinárodněprávního společenství zůstávají státy. Charakteristckými (konstitutivními, utvářejícími) rysy státu je organizovaná politická (veřejná) moc, která se efektivně uplatňuje na určitém území vůči všemu jeho obyvatelstvu. Tato moc musí být uvnitř nejvyšší a ve vztahu k jiným státům nezávislá a relativně trvalá. Z hlediska mezinárodního práva jsou státy buď jednotné (unitární nebo federativní), pokud navenek jednají jediným orgánem, tj. jednotlivé jeho ústavní součásti nemohou jednat jméne celého státu (např. USA, SRN, býv. ČSFR), nebo složené, tj. spojení dvou států na základě mezinárodní smlouvy (např. Švýcarská konfederace), kde vedle ústřední moci mohou i orgány součástí jednat navenek samostatně. Svým faktickým vznikem (spojením dvou nebo více států již existujících, rozdělením nebo odštěpením-secesí od existujícího státu) získává nový stát jako subjekt mezinárodního práva způsobilost k právům a k právním úkonům a nese odpovědnost za porušení obecných pravidel mezinárodního práva. Jeho teritoriální jurisdikce (pravomoc) musí být jinými státy respektována. K plnému zapojení nového státu do mezinárodního společenství je třeba jeho mezinárodněprávního uznání (výslovného de jure nebo mlčky učiněného de facto) ze strany jiných států, které však povinnost uznat jej nemají. Uznání má zpětný (retroaktivní) účinek k okamžiku faktického vzniku státu a zpravidla zahrnuje i uznání jeho hranic, výsostných aktů i státního občanství. Členské státy Evropského společenství přijaly v prosinci 1991 Deklaraci o směrnicích pro uznávání nových států ve střední a východní Evropě, vycházející z principů Charty OSN a Závěrečného aktu Helsinské konference a Pařížské charty OBSE. Zánik státu je spojen s otázkami kontinuity mezinárodněprávních závazků (tzv. sukcese do smluv, do státního majetku a dluhů, do státních archivů, do členství v mezinárodních organizacích). V dosavadním vývoji mezinárodního práva byla mezinárodněprávní subjektivita státu neoddělitelně spjata se suverenitou (svrchovaností). Jejím nositelem je lid (národ v etnickém i politickém smyslu) a projevem zásada sebeurčení národa. V důsledku CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

164

zapojování států do mezinárodních integračních procesů (zvláště v rámci Evropského společenství) dochází k dílčí obsahové redukci výkonu státní suverenity přenášením částí pravomocí na základě mezinárodní smlouvy na nadstátní subjekt. Nejde o rozpad (erozi) institutu samého, neboť stát si zachovává podíl na společném výkonu suverenity spolu s ostatními zúčastněnými státy, nýbrž o zárodek jeho nové definice, založené na internacionalizaci ústavního zakotvení tohoto institutu (multi-level constitutionalism) na mezinárodně smluvním základě (contrat social europeén). Subjektem mezinárodního práva jsou také mezinárodní organizace (pojem a právní základ, vztah k členským státům, vnitřní struktura, rozhodovací procesy a povaha rozhodnutí, sídlo, rozpočet, výsady a imunity) - globální i partikulární (oblastní) a orgány (mezinárodní soudnictví, diplomatické konference), jakož i jednotlivci (mezinárodní trestněprávní odpovědnost, ochrana lidských práv) popř. skupiny jednotlivců (etnické/národnostní menšiny). Mezinárodní právo jako zdroj právních standardů Východiskem poznání je výklad o pramenech mezinárodního práva, jimiž jsou: mezinárodní obyčej (podmínky vzniku, obyčejový původ obecných zásad mezinárodního práva), mezinárodní smlouva, jejíž režim je kodifikován Vídeňskou úmluvou o smluvním právu (způsobilost smluvních stran, předmět a obsah, projev vůle být vázán smlouvou a jeho vnitrostátní ústavní předpoklady-ratifikace aj., uzavírání mezinárodních smluv a výhrady k nim učiněné, jejich platnost-požadavek souladu s tzv. imperativní normou-ius cogens, výklad a účinky pro smluvní strany a třetí státy, plnění-zásada pacta sunt servanda, změny a revize, způsoby ukončení platnosti a suspendování mezinárodních smluv, právní důsledky neplatnosti), rozhodnutí mezinárodních organizací a orgánů (druhy, typy závaznosti) a obecné zásady právní (čl. 38 Statutu Mezinárodního soudního dvora, např. zásada dobré víry). Podpůrnými prameny jsou také tzv. kodexy chování nadnárodních (transnacionálních) společností v oblasti přenosu technologií, hospodářské soutěže, zaměstnanecké politiky, finančních operací a daní, ochrany investic, poskytování informací, strukturálních změn a strategického rozhodování). Součástí výkladu je i přehled stavu mezinárodních smluv, závazných pro Českou republiku, včetně vysvětlení vnitrostátní úpravy a praxe jejich sjednávání, schvalování, publikace a provádění. Pozornost bude věnována zvláštnímu režimu mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách podle čl. 10 Ústavy a režimu ostatních smluv, které je třeba aplikovat přednostně před vnitrostátním zákonem, pokud příslušný zákon má ustanovení odkazující na mezinárodní smlouvu. Pro úředníka veřejné správy je vhodné znát i praxi vybraných jiných států, které jsou smluvními partnery České republiky. Do zvláštní části této kapitoly patří přehled nejvýznamnějších mnohostranných mezinárodních smluv a kontrolních mechanismů jejich provádění: Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod a Soud pro lidská práva, OSN a specializované mezinárodní organizace v rámci jejího systému, Úmluva o světové obchodní organizaci, Mezinárodní měnový fond a Světová banka, Washingtonská úmluva o Mezinárodním středisku pro řešení investičních sporů, OECD, aj. Evropská unie jako právní společenství CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

165

Integrační cíle, k jejichž uskutečnění byla v 50. letech založena Evropská společenství, začleněná počátkem 90. let do struktury Evropské unie (struktura tzv. tří pilířů, včetně unie hospodářské a měnové) s politickými ambicemi, si vynutily, aby mechanismus vzájemné spolupráce členských států, vytvořený na mezinárodně smluvním základě, byl doplněn nástroji, schopnými zajistit vysokou účinnost společně přijímaných opatření. Koncepce nadstátnosti vychází plně z integrační funkce evropského práva, která spočívá na přenesení svrchovaných pravomocí členských států ve vymezených oblastech na orgány EU, na iniciativní úloze Komise jako orgánu nezávislého na členských státech, kombinaci jednomyslného (konsezuálního) rozhodování Rady (reprezentující zájmy jednotlivých členských států) s rozhodováním kvalifikovanou většinou při vážení hlasů, na spoluúčasti Evropského parlamentu (reprezentujícího stranicko-politické zájmy napříč příslušnosti k členským státům) a na kontrole zákonnosti rozhodnutí nezávislým Evropským soudním dvorem. Evropské soudnictví je významnou zárukou fungování EU jako právního společenství. Tato tzv. komunitární metoda vytváření evropského práva je průběžně posilována a rozšiřována do oblastí nových politik v rámci postulátu o „procesu utváření stále užšího svazku mezi národy Evropy (čl. 1 Smlouvy EU), viz zejména změny, které přinesl Jednotný evropský akt 1987, Maastrichtská smlouva 1992, Amsterdamská smlouva 1997 a Niceská smlouva 2000. Zásada subsidiarity a proporcionality stanoví pružná dělící kritéria pro uplatnění komunitárních a národních pravomocí, zejména v oblastech právní harmonizace. Není-li harmonizovaného standardu, uplatní se postup uznávání národních standardů, s výjimkami respektujícími v kvalifikovaných případech národní důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti apod. Požadavek jednotnosti acquis, tj. souboru práv a povinností členských států, zavazuje k jeho respektování všechny členské státy bez rozdílu, zda při přijetí komunitárního právního aktu se vyslovily kladně nebo nikoli. Dynamická tendence k prohlubování integrace na jedné straně a problémy spojené s rozšiřováním a připraveností či angažovaností nově začleňovaných států na straně druhé vedly k zavedení klauzule o tzv. užší spolupráci, která připouští společný postup jen skupiny států v rámci daných pravidel, otevřený budoucímu zapojení ostatních. Pragmatická koncepce integrace není (dosud) podložena plnou demokratickou legitimitou a transparentností rozhodovacích procesů, srovnatelnou s členskými státy (hlavní legislativní orgánu - Rada - je sborem vysokých státních úředníků (ministrů), postavení Evropského parlamentu (ustavovaného na základě přímých „evropských“ voleb) je stále do značné míry odlišné od postavení národních parlamentů, které nemají přímou účast v rozhodovacím procesu EU, aj. Další významné posílení demokratických prvků je spojováno s perspektivou přijetí formalizované „evropské ústavy“ v budoucnosti (proces tzv. konstitucionalizace EU). Ve své činnosti se Evropská unie řídí zásadami svobody, demokracie, právního státu a lidských práv a základních svobod, společnými členským státům. Respektuje práva, zajišťovaná Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 (Rady Evropy), která vyplývají i z ústavních tradic členských států jako obecné právní


166

zásady Společenství (čl. 6 Smlouvy EU). Porušování těchto práv členskými státy je sankcionováno. Evropské právo jako nový právní řád a jeho systémové vlastnosti Právo Evropské unie má mezinárodněprávní (smluvní) základ, ve vztahu k právu mezinárodnímu je však jeho postavení samostatné (autonomní): vychází z vlastní veřejné moci ústavní povahy, disponuje vlastní instancí, výlučnou pro jeho výklad a je soběstačné (obsahuje zásady sloužící k zaplňování mezer úpravy). Od mezinárodního práva jej odlišuje způsob přijímání právních aktů, závazných pro jejich adresáty, jimiž jsou jak členské státy, tak i jednotlivci popř. samy orgány EU), nepoužitelnost institutu výhrady vzájemnosti resp. svépomoci (nemožnost ospravedlnit nesplnění povinnosti členského státu poukazem na předchozí nesplnění jiné povinnosti druhým členským státem), před předložením právní věci orgánu EU není třeba vyčerpat vnitrostátní právní prostředky obrany, metody výkladu jsou jiné (metoda účelu právní úpravy, extenzivní výklad závazků členských států vyplývajících ze zásad komunitárního práva a restriktivní výklad případných výjimek z nich, apod.). Komunitární právo tvoří „integrální součást“ právních řádů členských států (rozsudek ESD ve věci Simmenthal), je tedy jejich společným vnitřním právem, jehož vnitrostátní aplikace se nicméně řídí komunitárními principy. Národní orgány (správní úřady a soudy) mají při jeho aplikaci úlohu komunitárních orgánů. Soud se může (popř. musí) obrátit na ESD v rámci tzv. řízení o předběžné otázce, pokud si není jist správným výkladem komunitárního práva (tzv. zásada spolupráce soudů). V členských státech EU je komunitární právo bezprostředně (tj. přímo) aplikovatelné, což znamená, že působí bez národního prováděcího (recepčního, transformačního) aktu, který je naproti tomu obvykle nutný k zajištění vnitrostátní závaznosti mezinárodních smluv. Tato vlastnost platí pro mnohá ustanovení smluv zakládajících ES a EU, pro nařízení a zpravidla i pro rozhodnutí. V případě komunitárních směrnic, které národní implementační akt naopak zpravidla vyžadují, nastává bezprostřední aplikovatelnost tehdy, jestliže implementace nebyla v příslušné k tomu určené lhůtě (řádně) provedena. Jednotlivec, který byl vzniklou situací postižen, se v takovém případě může dovolat odpovědnosti členského státu za škodu, jež mu jeho chybným postupem (popř. nečinností) vznikla (rozsudek ESD ve věci Francovich). V takovém případě - až do nápravy vad při implementaci směrnice - lze použít nadále práva členského státu, avšak způsobem solidárním (loajálním) ve vztahu ke směrnici (tzv. nepřímý účinek směrnice). Je-li komunitární právní předpis jasný a přesný ve vymezení práv a povinností, úplný a právně dokonalý (není omezen žádnou vnější podmínkou), může se jej dovolat každý jednotlivec, i když mu tento předpis nebyl adresován (tzv. bezprostřední účinek, rozsudek ESD ve věci van Gend). Další vlastností komunitárního práva je jeho přednost před právním předpisem členského státu, který upravuje (odlišným způsobem) stejnou otázku. Důsledkem je neaplikovatelnost národního předpisu (rozsudek ESD ve věci Costa). Pozdější přijetí národního předpisu, neslučitelného s komunitárním v uvedeném smyslu, by bylo od počátku neplatné. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

167

Kontrolní otázky: 1. Co je obsahem mezinárodněprávní subjektivity státu ? 2. Které jsou hlavní prameny mezinárodního práva ? 3. Co se rozumí tzv. komunitární metodou rozhodování EU ? 4. Vysvětlete pojmy „bezprostřední aplikovatelnost“ a „přednost“ komunitárního práva. Základní literatura: 1. Jiří Malenovský, Mezinárodní právo veřejné, Masarykova univerzita a nakl. Doplněk v Brně 1997 (hlavy VI a VII) 2. Vladimír Týč, Základy práva Evropských společenství pro ekonomy, Linde Praha

1999 (kapitoly I - IV) Doporučená literatura: 1. Miroslav Potočný, Mezinárodní právo veřejné. Zvláštní část, C.H.Beck Praha 1996 (část druhá a sedmá) 2. Vladimír Týč, Základy práva Evropských společenství pro ekonomy, Linde Praha 1999 (kapitoly I.-IV.) nebo 3. Evropská unie a my - díl 2: Institucionální a právní systém videokazeta, Krátký film a.s. Praha 1997


168


Strukturální a regionální politika Evropské unie UV 55 Posláním tohoto modulu je základní seznámení pracovníků veřejné správy se strukturální a regionální politikou EU, strukturálními fondy a s možnostmi jejich využívání v EU, včetně přípravy České republiky na možnosti využití strukturálních fondů i kohezního fondu. Základní znalosti této problematiky jsou nezbytné pro výkon celé řady funkcí ve státní správě a samosprávě. Obsah modulu: Strukturální a regionální politika EU – vývoj a význam, principy. Cíle a charakteristika strukturálních fondů, možnosti jejich využívání. Kohezní fond EU. Realizační postupy. Příprava ČR na možnosti využití předstrukturálních a strukturálních fondů a kohezního fondu. Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů Klíčová slova: Strukturální politika EU, regionální politika EU, strukturální fondy, kohezní fond, předstrukturální fondy, hospodářská a sociální soudržnost Časový rozsah: 4 hodiny Způsob ukončení a písemný test + osvědčení o absolvování certifikace:

Úvod Jedním z cílů evropské integrace je umožnit všem obyvatelům, firmám a dalším subjektům participovat na pozitivech, kterých bylo v členských zemích Evropské unie dosaženo. Z tohoto principu tedy vyplývá stále intenzivnější snaha o snižování rozdílů v hospodářské úrovni regionů a členských států. V souladu se zásadou solidarity je v rámci Evropské unie na příliš velké rozdíly reagováno odpovídajícími nástroji a finančními zdroji. S tím souvisí přidělování prostředků určených k postupnému vyrovnávání ekonomické úrovně členských zemí a k rozvoji regionů v EU a tím tak směřující k posílení hospodářské a sociální soudržnosti. Významný úkol tedy připadá strukturální a regionální politice, jejichž pomocí se EU i jednotlivé členské státy snaží snížit především rozdíly v životní úrovni mezi regiony, aktivně bojovat s vysokou nezaměstnaností, a to zejména podporou hospodářských i sociálních struktur v zaostávajících regionech či v regionech s nevyhovující strukturou průmyslu apod. Hlavním nástrojem strukturální a regionální politiky se staly strukturální fondy Evropské unie. Vedle strukturálních fondů existuje fond soudržnosti (kohezní fond), jenž poskytuje prostředky hospodářsky slabším zemím EU. Významným rysem podpory ze strukturálních fondů i fondu soudržnosti je skutečnost, že příjemci této pomoci (na úrovni států, regionů i předkladatelé konkrétních projektů) musí vyvinout značné úsilí a předložit EU velmi kvalitní programové a projektové dokumenty. Posláním této části úvodního vzdělávání pracovníků veřejné správy je základní seznámení se strukturální a regionální politikou EU, strukturálními fondy a s možnostmi jejich využívání v EU, včetně přípravy České republiky na možnosti využití strukturálních fondů i kohezního fondu. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

169

Vývoj a význam regionální a strukturální politiky Evropské unie Evropská unie vydává značné množství prostředků na cílevědomé zlepšování struktury v těch sférách a regionech členských zemí, které potřebují pomoc. Již v roce 1960 byl ustaven Evropský sociální fond s cílem přispívat k rekvalifikaci pracovní síly v postižených oblastech a čelit nezaměstnanosti mládeže. Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond byl ustaven v roce 1962 v souvislosti s financováním společné zemědělské politiky. K posílení Evropského sociálního fondu došlo v roce 1971. Zavedení společné regionální politiky EU se váže zejména na založení Evropského fondu regionálního rozvoje v roce 1975, jenž se stal nosným instrumentem pro realizaci regionální politiky. Regionální politika EU prošla tedy určitým vývojem, přičemž se v současnosti opírá o definici uvedenou v článku 130A „Jednotného evropského aktu“ z roku 1986: Společenství rozvíjí a uskutečňuje aktivity vedoucí k podpoře celkového harmonického vývoje a k posilování své hospodářské a sociální soudržnosti. Společenství se zaměřuje zvláště na snižování nerovnoměrností mezi různými regiony a soustřeďuje se na zaostalé regiony, jimž se dostává nejmenší podpory. V tomto smyslu se regionální a strukturální politikou zabývá rovněž „Smlouva o Evropské unii“ a navazující akty, jako např. Amsterodamská smlouva a Agenda 2000. V roce 1988 byla uskutečněna první reforma regionální politiky, a to proto, že bylo nutno hledat efektivnější způsoby realizace integračních cílů ve sféře regionální politiky. Bylo rozhodnuto o integraci regionální politiky s částí sociální a částí zemědělské politiky do tzv. strukturální politiky. Po podepsání Maastrichtské smlouvy dochází k druhé reformě strukturálních fondů (1993), zejména ustavením fondu soudržnosti. Celý sektor regionální a strukturální politiky zvýšil svůj podíl na celkových výdajích Evropské unie. V roce 1997 představovala regionální a strukturální politika více než 35% výdajů celkového rozpočtu Evropské unie, přičemž je dlouhodobě druhou největší položkou po podpoře zemědělské politiky EU. Celkový rozpočet pro regionální a strukturální politiku EU v období let 1994 až 1999 činil 157 miliard ECU. Z této částky bylo věnováno na cíl 1 celkem 104,4 miliard ECU (viz dále). Současné období (od roku 2000 do roku 2006) realizace regionální a strukturální politiky EU je charakteristické především snahou po větší efektivnosti využívání finančních prostředků. V rámci této snahy po maximální efektivnosti vynakládaných prostředků bylo přijato i snížení počtu cílů realizovaných v rámci regionální a strukturální politiky EU. Zároveň došlo v rámci schválení finančních prostředků na léta 2000 - 2006 k striktnímu oddělení finančních prostředků pro stávající členské země a uchazečské země. Hlavní nástroje regionální a strukturální politiky EU, tj. strukturální fondy i fond soudržnosti pozitivně přispívají ke snižování regionálních rozdílů a ke zlepšování životního prostředí, různou měrou se podílejí na výstavbě infrastruktury, podpoře CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

170

výrobního prostředí, investují do lidských zdrojů a podporují podnikatelské prostředí. Jejich význam je i pro hospodářskou a sociální soudržnost v rámci EU nezastupitelný. Principy strukturální politiky Evropské unie Strukturální politika a v podstatě i využívání strukturálních fondů vychází z několika základních (operačních) principů: 1. Princip koncentrace Je to vlastně zásada koncentrace úsilí, která spočívá v tom, aby prostředky fondů byly využívány pouze k realizaci předem stanovených cílů, co nejúčelněji a nebyly rozmělňovány na řadu drobných a méně významnějších akcí. Jde tedy o snahu věnovat největší prostředky do regionů s největšími problémy, pokud možno na projekty přinášející maximální užitek. 2. Princip partnerství Zahrnuje úzkou spolupráci mezi Komisí a odpovídajících orgánů na národní, regionální a místní úrovni určených každým členským státem pro všechny etapy programů. Od r. 1994 tyto konsultace se rozšiřují o „kompetentní orgány a osoby včetně , v rámci pravidel a běžné praxe každého členského státu, hospodářských a sociálních partnerů určených členským státem.“ Jde o to, aby se na konkrétním rozdělení podíleli samotní příjemci, tj. regiony, města, obce i soukromé subjekty, pro něž jsou prostředky určeny. 3. Princip programování Programování je třetím hlavním operačním principem strukturálních fondů. Podává časový rozvrh pro alokaci pomoci. Konec programovacího období se shoduje s finančními perspektivami pro celkový rozpočet Společenství. Klade se důraz na komplexní přístup k řešení problémových regionů. Prostředky fondů jsou alokovány na základě víceletých a víceoborových programů, nikoliv na základě jednotlivých projektů. Prostředky ze strukturálních fondů jsou alokovány na schválené programy, jež se následně realizují prostřednictvím konkrétních projektů. 4. Princip adicionality (doplňkovosti) Stanovuje, že prostředky vynakládané ze společného rozpočtu EU mají pouze doplňovat ostatní veřejné výdaje a nikoli je nahrazovat. V podstatě jde o spolufinancování schválených projektů. Tento princip tedy určuje, že prostředky ze strukturálních fondů EU pouze doplňují výdaje členských států. Členské státy musí poskytnout finanční informace potřebné k ověření adicionality při vytváření plánů a pak pravidelně během poskytování pomoci. Členské státy nemohou v žádném případě využívat prostředky EU poskytované v rámci regionální či celé strukturální politiky jako náhražku vlastních rozpočtových výdajů, například nelze ve státním rozpočtu snížit výdaje na dopravní infrastrukturu v důsledku podpory tohoto okruhu investic z EU. V praxi to znamená, že prostředky poskytnuté ze zdrojů Evropské unie musí být doplněny určeným podílem zdrojů ze strany příjemce pomoci, ať již ze státního rozpočtu či rozpočtů regionálních a místních, z privátních zdrojů, event. lze tyto CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

171

prostředky doplnit i úvěrem. Prostředky na straně příjemce pomoci lze vhodně kombinovat. 5. Princip monitorování a vyhodnocování Jde o průběžné sledování a vyhodnocování prováděných opatření a celkové efektivnosti vynakládaných prostředků. Nutno připomenout, že jde o velmi důslednou kontrolu nejen věcného, ale i finančního plnění projektu. Před schválením projektu je vyžadováno podrobné hodnocení jeho dopadů, pak následuje průběžné monitorování realizace projektu a nakonec zhodnocení skutečných přínosů projektu. Význam tohoto principu se neustále zvyšuje. 6. Princip solidarity Tento princip vychází ze základní filosofie celého integračního procesu. Hospodářsky vyspělejší státy svými příspěvky do společného rozpočtu financují rozvoj států ekonomicky méně rozvinutých. 7. Princip subsidiarity V podstatě jde o to, aby byly jednotlivé cíle plněny na co nejnižší možné úrovni rozhodování, pokud je možno toto plnění na dané úrovni uspokojivě zajistit. Tento princip je zakotven v Maastrichtské smlouvě.

Fondy, iniciativy a instituce financující strukturální politiku Evropské unie 1. Strukturální fondy V současné době jsou pro podporu opatření používány tzv. strukturální fondy (SF):

regionální a strukturální politiky

Evropský fond regionálního rozvoje - ERDF: • investice do výroby určené k vytváření nových nebo zachování stávajících pracovních míst; • investice do infrastruktury s různými možnostmi závislými na konkrétním cíli, včetně transevropských sítí pro regiony zařazené do cíle 1; • investice do vzdělání a zdraví pro regiony zařazené do cíle 1; • rozvoj domácího potenciálu: místní rozvoj a rozvoj malého středního podnikání v problémových regionech; • výzkum a rozvoj; • investice zaměřené na životní prostředí. Evropský sociální fond – ESF: • integrace nezaměstnaných zaměřená na dlouhodobou nezaměstnanost; • integrace mladých lidí do pracovního procesu; • integrace osob vyloučených z trhu práce; • podpora stejných příležitostí na trhu práce; • adaptace pracovníků na průmyslové změny; CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

172

• stabilizace a růst zaměstnanosti; • posílení lidského potenciálu ve výzkumu, vědě a technologii; • posílení systému vzdělávání a další kvalifikace. Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond (podpůrná sekce) - EAGGF-G: • podpora příjmu farmaření a zachování životaschopných farmářských komunit v horských nebo méně příznivých oblastech; • podpora začínajícím mladým farmářům; • zlepšení strukturální výkonnosti držby půdy; • podpora ustanovení producentských asociací; • konverze, diverzifikace, reorientace a podpora kvality zemědělské produkce; • rozvoj venkovské infrastruktury; • podpora investic do cestovního ruchu; • ostatní opatření jako jsou prevence přírodních pohrom, obnova vesnic, ochrana venkovského (kulturního) dědictví, rozvoj a využití lesů, ochrana prostředí a krajiny a finanční řízení. Finanční nástroj pro podporu rybolovu - FIFG: • změny v rybářském sektoru; • modernizace loďstva; • rozvoj chovu ryb; • ochrana některých přímořských oblastí; • vybavení rybářských přístavů; • výroba a obchod s rybími výrobky; • podpora výroby. Každý fond se také může podílet na opatřeních technické pomoci a na pilotních nebo vzorových projektech.Uvedené strukturální fondy tedy slouží k naplňování cílů strukturální a regionální politiky EU. 2. Fond soudržnosti V Maastrichtské smlouvě je stanoveno, že finanční prostředky z Fondu soudržnosti – CF (někdy též označovaného jako Kohezní fond) budou poskytovány členským státům Evropské unie s HDP na obyvatele nižším než je 90% průměru Společenství (měřeno paritou kupní síly). Podmínkou ovšem je, že vyvíjejí snahu k naplnění konvergenčních kritérií nutných pro členství v Evropské měnové unii. Z Fondu soudržnosti jsou financovány projekty: • zaměřené na problematiku životního prostředí a trvale udržitelného rozvoje; • společného zájmu v oblasti dopravní infrastruktury, přičemž jsou součástí realizace transevropských sítí.

3. Evropská investiční banka


173

Evropská investiční banka (EIB) má na rozdíl od předchozích fondů vlastní právní subjektivitu. Jejím posláním je přispívat k vyváženému a nerušenému rozvoji společného trhu v zájmu Společenství, přičemž k tomu využívá jak prostředků získaných na kapitálovém trhu, tak prostředků vlastních. Nevýdělečným poskytováním půjček a záruk usnadňuje financování projektů: •

na rozvoj méně rozvinutých oblastí;

•

na modernizaci nebo konverzi podniků anebo na vytvoření nových pracovních příležitostí vzniklých postupným utvářením společného trhu, které pro svůj rozsah nebo pro svou povahu nemohou být plně financovány prostředky dostupnými v jednotlivých členských státech;

•

společného zájmu více členských zemí, které pro svůj rozsah nebo povahu nemohou být plně financovány prostředky dostupnými v jednotlivých členských státech.

Banka usnadňuje financování investičních programů, a to s pomocí ze strukturálních fondů i dalších nástrojů. 4. Iniciativy Společenství Část prostředků strukturálních fondů je vyčleněna na samostatné Iniciativy Společenství: •

Interreg – podpora přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráce za účelem harmonického, vyváženého a udržitelného rozvoje Společenství jako celku;

•

URBAN – podpora hospodářské a sociální regenerace měst a příměstských oblastí procházejících krizovým obdobím;

•

Leader + – rozvoj venkovských oblastí;

•

EQUAL – nadnárodní spolupráce zaměřená na boj proti všem formám diskriminace a nerovnosti na trhu práce.

Cíle strukturální politiky Evropské unie Pro období let 1994 až 1999 bylo nejvyššími orgány EU stanoveno pět cílů strukturální politiky, po vstupu Švédska a Finska byl počet cílů rozšířen na šest. V zájmu růstu účinnosti se SF soustřeďovaly na omezený počet priorit. Prioritní cíle pro období 1994-1999 byly následující: Cíl 1: Podpora rozvoje a strukturálních změn zaostávajících regionů. Cíl 2: Konverze regionů nebo jejich částí, které jsou vážně ohroženy hospodářským úpadkem.


174

Cíl 3: Boj proti dlouhodobé nezaměstnanosti a pro začlenění mladých lidí a osob vyřazených z trhu práce do pracovního procesu, podpora stejných pracovních příležitostí pro muže a ženy. Cíl 4: Adaptace pracovních sil na průmyslové změny a změny ve výrobním procesu. Cíl 5: Podpora rozvoje venkovských oblastí: 5a) urychlením strukturálních změn v zemědělství v rámci reformy společné agrární politiky a podporou modernizace a strukturalizace v rybářství; 5b) umožněním rozvoje a strukturálních změn venkovských oblastí. Cíle 1, 2 a 5b) mají specificky regionální charakter, zahrnují opatření omezující se na určité vhodné regiony nebo jejich části. Cíle 3, 4 a 5a) zahrnují naopak celou Unii. Tab. 1: Podpora ze strukturálních fondů podle cílů v období 1994 - 1999 Cíl 1 Cíl 2

ERDF

ESF

ERDF

ESF

Cíl 3

ESF

Cíl 4

ESF

Cíl 5a) Cíl 5b)

EAGGF

EAGGF ERDF

ESF

FIFG

EAGGF

Aktem přidružení, tj. vstupem Finska a Švédska vznikl nový regionální cíl: Cíl 6: Rozvoj a strukturální změny regionů s extrémně nízkou hustotou zalidnění. Cíl 6

ERDF

ESF

EAGGF

Cíle pro období 2000 – 2006 Pro současné období došlo ke snížení počtu cílů z původních šesti, respektive sedmi na stávající tři: Cíl 1 - podpora rozvoje a strukturálního přizpůsobování regionů, které ve svém rozvoji zaostávají za ostatními; Cíl 2 - podpora hospodářské a sociální konverze oblastí, které se potýkají se strukturálními problémy; Cíl 3 podpora adaptace a modernizace politik a systémů vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

175

Tab. 2: Podpora ze strukturálních fondů podle cílů v období 2000 - 2006 Cíl 1 ERDF ESF EAGGF – podpůrná sekce Cíl 2 ERDF ESF Cíl 3 ESF

FIFG

Cíl 1 Původní zaměření cíle, tj. podpora rozvoje zaostávajících regionů, bylo pro období 2000 – 2006 rozšířeno o obsah dřívějšího cíle 6, který byl zaměřen na pomoc řídce zalidněným regionům. V současnosti pro cíl 1 platí, že: •

je určen pro regiony NUTS II s HDP na 1 obyvatele nižším než 75 % průměru EU (průměr za roky 1994/96);

•

o zařazení regionu rozhoduje EK;

•

v regionech žije 22 % populace EU;

•

pro cíl je určeno 69,7 % prostředků fondů (136 mld. Euro);

•

do cíle 1 jsou zařazeny rovněž nejodlehlejší (zámořské) regiony EU a regiony bývalého cíle 6;

•

přechodné období 6 nebo 7 let pro regiony, které v předchozím období čerpaly z cíle 1 a v současnosti nesplňují kritéria (mají vyšší HDP);

•

cíl 1 je rovněž určen pro území z dřívější iniciativy Společenství PEACE (Irsko a Severní Irsko) a pro švédské pobřeží Botnického zálivu.

V rozsahu pomoci se odrazí počet obyvatel, rozdíl mezi bohatstvím regionu a průměrem EU, a bohatství státu, jehož je region součástí. Dodatečná pomoc se poskytne regionům s velmi vysokou nezaměstnaností. Společně s cílem 2 by měl cíl 1 zahrnout 35% - 40% obyvatel Unie ve srovnání s 51% v minulém období. Cíl 2 Pro tento cíl platí následující fakta: •

cíl 2 je určen pro regiony postižené socioekonomickou restrukturalizací a nezískávající pomoc z cíle 1;

•

regiony pod cíl 2 musí splňovat kritéria Společenství, případně další kritéria stanovená státem na jehož území leží;

•

o zařazení regionu rozhoduje EK po konzultaci s jednotlivými státy při zachování pravidla, že maximální redukce nesmí přesáhnout 1/3 oblastí, které získávaly podporu z Cíle 2 a Cíle 5b v roce 1999;

•

v regionech zařazených pod cíl 2 žije 18 % populace EU:


176

• •

–

oblasti průmyslu a služeb (10 %),

–

venkovské oblasti (5 %),

–

městské oblasti (2 %),

–

oblasti závislé na rybolovu (1 %);

pro cíl 2 je určeno 11,5 % prostředků fondů (22,5 mld Euro);

byla stanoveno přechodné období 6 let pro území, které dříve čerpaly z cíle 2 a cíle 5b a nyní nebyly pod tento cíl zařazeny. Pod cíl 2 jsou zařazeny:

•

oblasti kde dochází k hospodářským a sociálním změnám v sektoru průmyslu a v sektoru služeb,

•

venkovské oblasti, které pro nedostatek ekonomické diverzifikace značně upadají,

•

městské oblasti, které se dostaly do potíží v důsledku ztráty ekonomických aktivit,

•

depresí procházející oblasti závislé na rybolovu.

Cíl 3 Cíl 3 je plošný a jeho záměrem je rozvíjení aktivit týkajících se lidských zdrojů: •

je určen pro regiony, které nezískávají pomoc z cíle 1;

•

rámec pro akce členských států v oblasti lidských zdrojů;

•

adaptace a modernizace systémů vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti:

•

–

spojené s ekonomickými a sociálními změnami,

–

systémy celoživotního vzdělávání a odborné přípravy,

–

aktivní politiky zaměstnanosti,

–

podporou rovných příležitostí;

pro cíl je určeno 12,3 % prostředků fondů (24 mld Euro).

Základním smyslem je, aby se členským státům pomohlo přizpůsobovat a modernizovat jejich systémy vzdělávání, odborné přípravy a zaměstnanosti. Trhy práce by se měly modernizovat v souladu s víceletými plány zaměstnanosti a s novou hlavou o zaměstnanosti, včleněnou do Amsterodamské smlouvy.

Programování a procedury strukturální a regionální politiky v Evropské unii Programování v Evropské unii je založeno na povinnosti zpracovávat víceleté rozvojové programy; strukturální fondy nepřispívají k financování jednotlivých akcí ale k CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

177

podpoře rozvojových programů, které mají svůj vlastní rozpočet členěný podle priorit, subprogramů a jednotlivých opatření. Struktura těchto programů zahrnuje analýzu území včetně vymezení slabých a silných stránek a stanovení celkové strategie rozvoje území. Na tuto strategii pak navazuje podrobné rozpracování jednotlivých opatření (nikoliv ovšem v úrovni projektů) včetně vymezení finančního rámce (prostředky EU, národní prostředky - státní, regionální, místní a další a rovněž prostředky soukromého sektoru), splnění principu doplňkovosti a definování podmínek realizace programu. Převažují přitom programy iniciované na národní úrovni, na něž připadá (v letech 2000 až 2006) 94% prostředků strukturálních fondů; 5,35 % prostředků připadá na Iniciativy Společenství a zbytek, tj. 0,65 % výdajů je využíváno na inovační opatření a opatření technické pomoci V zemích, které celé nebo velkou částí svého území spadají do cíle 1 existuje třífázový plánovací postup: nejprve je zpracováván Národní rozvojový plán (NDP National development plan), na jehož základě Komise ve spolupráci s členským státem formuluje tzv. Rámec podpory společenství (CSF - Community support framework. Na základě schváleného CSF členský stát předloží jednotlivé operační programy, které mohou být odvětvové - celoplošné a regionální - pro každý region NUTS II. V zemích, kde do cíle 1 spadají pouze ojediněle vybrané regiony a pro podporu v rámci regionálního cíle 2 se volí forma tzv. Jednotného programového dokumentu (SPD - Single programming document, který v sobě zahrnuje všechny výše uvedené tři fáze, ke kterému Evropská komise přijme tzv. závazné rozhodnutí. Programy spolufinancované EU se mohou zaměřovat na široké spektrum opatření v návaznosti na definovanou rozvojovou strategii daného území. Může jít zejména o oblast podpory hospodářského rozvoje (podpora podniků, regionální hospodářský rozvoj, inovace, technologický transfer, cestovní ruch), zemědělství, lesnictví a obnovy venkova, opatření na podporu výstavby infrastruktury (dopravní, energetická, vodohospodářská, telekomunikační), zlepšení životního prostředí, podporu zvyšování kvalifikace lidských zdrojů a různá opatření na podporu zaměstnanosti aj. Podrobnosti o možném zaměření podpor jsou obsaženy v jednotlivých nařízeních Rady EU ke strukturálním fondům. Východisko pro programování tvoří v členských státech Evropské unie systém prostorového či regionálního plánování. Podle Evropské charty regionálního plánování (schválené konferencí příslušných ministrů zemí EU v roce 1983) je posláním regionálního plánování vyjadřovat v prostoru hospodářské, společenské, kulturní a ekologické záměry společnosti a uplatňovat interdisciplinární a souborný přístup k řešení vyváženého regionálního rozvoje. Regionální plánování v západní Evropě není identické s naším územním plánováním, které především akcentuje racionální organizaci ploch v území, ale nezahrnuje řešení hospodářských a sociálních otázek, souvisejících s rozvojem určitého regionu. Územní jednotky pro strukturální a regionální politiku v Evropské unii


178

V Evropské unii se pro nejrůznější vzájemná porovnávání používá tzv. nomenklatura územních statistických jednotek - NUTS (z francouzského Nomenclature des unités teritoriales statistique). Zásadní význam má jejich vymezení jednak pro statistické potřeby EU (statistickou službu v rámci EU zastřešuje EUROSTAT, se sídlem v Lucembursku), jednak pro účely zařazení regionů různé úrovně pod jednotlivé cíle (s regionálním dopadem) strukturální politiky EU. Mohou zahrnovat jednu nebo více územně správních jednotek v rámci státu, např. v Rakousku úroveň NUTS III tvoří skupiny okresů, ve Velké Británii NUTS II tvoří skupiny hrabství apod. Pro potřeby regionální politiky jsou nejdůležitější úrovně NUTS II a NUTS III. Tyto úrovně mají bezprostřední vazbu na strukturální fondy, pod cíl 1 jsou zařazovány jednotky NUTS II, pod cíl 2 regiony NUTS III a mikroregiony. V České republice byly vytvořeny tzv. regiony soudržnosti na úrovni NUTS II z krajů, kraje jsou regiony NUTS III. Legislativní zajištění strukturální a regionální politiky v Evropské unii Regionální a zejména strukturální politika je v rámci Evropské unie zajištěna celou řadou právních aktů. Provádění strukturální a regionální politiky v Evropské unii vychází ze Smlouvy o Evropském společenství, kde je včleněna pod titulem hospodářská a sociální soudržnost. V článku 130a smlouvy je zakotvena klauzule, že „Společenství usiluje zejména o snižování rozdílů mezi úrovněmi rozvoje různých regionů a o zmírňování zaostalosti regionů, které jsou v nejméně výhodné situaci včetně venkovských oblastí“, v článku 130b se pak uvádí, že „Společenství podporuje dosažení těchto cílů prostřednictvím strukturálních fondů“ a v článku 130d je pak uveden vznik fondu soudržnosti. Opatření vztahující se k různým aspektům realizace strukturální politiky jsou po legislativní stránce zakotvena v nařízeních Rady EU ke strukturálním fondům. Nařízení představuje závazný legislativní akt normativní povahy, obecně závazný jak na úrovni Společenství, tak na úrovni jednotlivých členských států, který může zavazovat jak tyto státy, tak i jejich vnitrostátní subjekty práva. Pro regionální politiku a strukturální fondy lze považovat za nejvýznamnější následující právní akty Evropského společenství: ♦ Články ze Smlouvy o založení Evropského společenství týkající se politiky hospodářské a sociální soudržnosti (strukturální a regionální politiky) - oblast primární legislativy: • Jde zejména o úvodní články 2 a 3 a články 130a až 130e z hlavy XIV (Hospodářská a sociální soudržnost). S politikou hospodářské a sociální soudržnosti mající průřezový charakter samozřejmě souvisí i ostatní společné politiky Společenství, v praxi se zejména jedná o oblast společných pravidel pro soutěž (hlava V. smlouvy), např. čl. 92 (podpory poskytované státy - na oblasti cíle 1 strukturálních fondů se vztahuje odst. 3 písm. a/ tohoto článku), finanční ustanovení (články 199 až 209), které vymezují rozpočtové záležitosti Společenství, články 130r CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

179

až 130t (oblast životního prostředí, Protokol o Hospodářském a sociálním výboru a Výboru regionů atd.). ♦ Sekundární právní předpisy týkající se strukturální a regionální politiky: Jedná se zejména o nařízení o strukturálních fondech a kohezním fondu, která jsou v členských státech účinná přímo, a která proto nejsou předmětem transposice do národních legislativ, pouze je třeba vytvořit podmínky k jejich využívání. • Nařízení Rady (EC) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova ze Zemědělského podpůrného a záručního fondu a měnící a zrušující některá nařízení. • Nařízení Rady (EC) č. 1260/1999 stanovující obecná ustanovení o strukturálních fondech. • Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EC) č. 1261/1999 o Evropském fondu regionálního rozvoje. • Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EC) č. 1262/1999 o Evropském sociálním fondu. •

Nařízení Rady (EC) č. 1263/1999 o Finančním nástroji pro podporu rybářství.

• Nařízení Rady (EC) č. 1264/1999 měnící nařízení (ES) č. 1164/94 o založení Kohezního fondu. • Nařízení Rady (EC) č. 1265/1999 měnící přílohu II k Nařízení Rady (EC) č. 1164/94 o založení Kohezního fondu. • Nařízení Rady (EC) č. 1266/1999 o koordinaci pomoci žadatelským státům v rámci předvstupní strategie. • Nařízení Rady (EC) č. 1267/1999 vytvářející nástroj pro strukturální politiku pro předvstupní fázi (ISPA). • Nařízení Rady (EC) č. 1268/1999 o podpoře Společenství pro předvstupní opatření pro rozvoj zemědělství a venkova v žadatelských státech střední a východní Evropy v předvstupním období (SAPARD). Poslední tři nařízení upravují pomoc Evropské unie kandidátským zemím. Výdaje strukturálních fondů v letech 2000 - 2006 Ze strukturálních fondů lze financovat: •

iniciativy členských států,

•

Iniciativy Společenství,

•

inovační opatření a opatření technické pomoci.

Tab. 3: Rozdělení prostředků mezi strukturální fondy a Fond soudržnosti pro období 2000 –2006 (v mil. Euro, v cenách roku 1999) Roky

2000

2001

2002

2003


2004

2005

2006

2000-06 180

SF CF Celkem

29430 2615 32045

28840 2615 31455

28250 2615 30865

27670 2615 30285

27080 2515 29595

27080 2515 29595

26660 2510 29170

195000 18000 213000

Celkový objem prostředků přidělených na strukturální fondy a Fond soudržnosti bude postupně v jednotlivých letech klesat. Snižovat se bude i relativní podíl výdajů na strukturální operace na celkovém rozpočtu Evropské unie, a to z necelých 36% v roce 2000 na přibližně 28% v roce 2006. 195 mld. Euro připadajících na strukturální fondy bude Největší objem prostředků je alokováno v rámci cíle 1, k čemuž se váže obecná podmínka, že žádný region profitující z pomoci pod cílem 1 nesmí zároveň využívat pomoc z cíle 2 nebo 3, rozdělení prostředků je tedy následující: •

69,7 % na cíl 1,

•

11,5 % na cíl 2,

•

12,3 % na cíl 3,

•

5,35 % na Iniciativy Společenství,

•

0,4 % na inovační opatření,

•

0,25 % na technickou pomoc,

•

0,5 % na akce FIFG mimo oblasti zařazené do cíle 1.

Základní omezení pro příjem pomoci ze strukturálních fondů a kohezního fondu je nastaveno tak, aby celkové transfery z těchto fondů nepřesáhly 4% HDP žádného současného či budoucího členského státu. Jde tedy o zamezení vážných problémů s absorbcí. To znamená, co je schopen daný stát spolehlivě a více méně bezproblémově spolufinancovat. Příprava České republiky na možnosti využití předstrukturálních a strukturálních fondů a fondu soudržnosti Příprava České republiky na vstup do Evropské unie, včetně přípravy na přistoupení k systému strukturálních fondů, probíhá již řadu let. Základní rámec pro oblast hospodářské a sociální soudržnosti vytvořila Asociační dohoda mezi Českou republikou a Evropskou unií. Česká republika již vykonala mnoho pro budoucí zapojení do strukturální pomoci EU. Avšak při vytváření podmínek pro využívání strukturálních fondů Českou republikou bude ještě nutno provést celou řadu opatření v oblasti legislativy, regionální politiky, tvorby rozvojových dokumentů, regionální statistiky, rozvoje lidských zdrojů, spolufinancování programů a projektů a zejména vytvořit funkční systém realizace a kontrolních mechanismů. Pomoc poskytovaná Evropskou unií v rámci programů PHARE, ISPA a SAPARD představuje významnou podporu pro tvorbu a realizaci regionální politiky i dalších politik CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

181

v České republice. Zásadní význam nemá pouze poskytování finančních prostředků, ale především to, že participující české orgány veřejné správy mají možnost osvojit si metodické postupy, platné v rámci Evropské unie a důkladně se připravit na procedury spojené s využíváním strukturálních fondů. PROGRAMY PHARE Program PHARE byl prakticky od roku 1990 první formou finanční pomoci poskytované Evropské unie na socioekonomický rozvoj České republiky. Postupně byl přizpůsobován prioritám české vlády při přípravě vstupu do Evropské unie. To předpokládá dosažení tří důležitých cílů: přijetí acquis communautaire (tj. souboru závazků plynoucích ze členství), integrace ČR s infrastrukturou ostatních evropských států a posílení českého hospodářství při přípravě jeho integrace do vnitřního trhu EU. Národní programy jsou zaměřené na plošná řešení, takže podléhají spíše odvětvovému řízení jejich alokace. Dosud tvořily převážnou část využitých prostředků. Zaměřeny byly a jsou na tyto okruhy: •

Evropská integrace – právní, finanční a správní agendy.

•

Infrastruktura – především dopravní a technická včetně životního prostředí.

•

Rozvoj lidských zdrojů – trh práce a vzdělávací systémy.

•

Soukromý sektor – hlavně malé a střední podnikání, ale i podpora regionálního rozvoje.

Od roku 1994 tvoří zvláštní okruh Program přeshraniční spolupráce (PHARE CBC). Tento program představuje nejvýznamnější podporu EU pro regionální rozvoj v ČR. Program je zaměřen především na výstavbu základní technické infrastruktury (dopravní komunikace, energetické sítě, čistírny odpadních vod), nezbytné pro další rozvoj obcí, včetně rozvoje podnikatelských aktivit. Program PHARE CBC je koordinován s obdobným programem EU, tj. INTERREG III. SAPARD Program Sapard je zatím zaměřen především na podporu rozvoje venkova a s tím související zemědělské výroby. Jde o předstrukturální fond. ISPA Prioritami tohoto programu jsou oblasti dopravy a životního prostředí. Jde o předkohezní fond. Kontrolní otázky 1. Proč vznikly strukturální fondy? 2. Jaké je poslání Fondu soudržnosti? 3. Jaké znáte předstrukturální fondy? 4. Zdůvodněte význam strukturální politiky pro hospodářskou a sociální soudržnost Evropské unie. 5. Charakterizujte jednotlivé principy strukturální politiky EU. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

182

6. Co to znamená adicionalita? 7. Vysvětlete rozdíly mezi jednotlivými cíli strukturální politiky. 8. Jaké důvody vedly k reformám regionální a strukturální politiky? 9. Jak se uplatňuje princip subsidiarity v strukturální politice? 10. Jaké je poslání Evropské investiční banky? 11. Proč došlo k redukci počtu cílů strukturální politiky? 12. Jaké jsou nejdůležitější regiony pro strukturální politiku v EU? 13. Jaké je postavení Národního rozvojového plánu v rámci programových dokumentů? 14. Pro který cíl strukturální politiky je alokován největší objem prostředků? 15. Co lze ze strukturálních fondů spolufinancovat? Základní literatura 1. Grospič J., Kadeřábková J., Mates P., Postránecký J., Svoboda K., Toth P., Wokoun R.: Úvod do regionálních a veřejné správy. Codex Bohemia, Praha, 1998, 216 s. ISBN 80-85963-69-8. 2. Lukáš Z.: Regionální a strukturální politika EU. NVF pro MMR ČR, Praha, srpen 2000, 132 s. ISBN 80-238-5978-1. 3. Wokoun R.: Regionální politika a rozvoj v České republice. 2. vydání, MMR ČR, Praha, 1999, 87 s. Doporučená literatura 1. Agenda 2000. Náročné úkoly pro rozšíření. Evropská komise, 1997, 31 s. 2. Metodické a systémové zásady zpracování sektorových operačních programů. Strukturální fondy, svazek 8. MMR ČR, Praha, 2000, 157 s. 3. Předběžné hodnocení programu strukturálních fondů. Strukturální fondy, svazek 6. MMR ČR, Praha, 1999, 35 s. 4. Slovníček vybraných pojmů politiky soudržnosti. Strukturální fondy, svazek 4. MMR ČR, Praha, 1999, 46 s. 5. Ukazatele pro monitorování a hodnocení: Indikativní metodika. Strukturální fondy, svazek 7. MMR ČR, Praha, 1999, 41 s. 6. Wokoun R. a kol.: Podpora regionální a municipální politiky v Evropské unii. Cesta do Evropské unie, č. 8, MMR ČR, Praha, 1997, 66 s. 7. Wokoun R. a kol.: Příprava České republiky na využívání strukturálních fondů. Strukturální fondy, svazek 1. 2. vydání, MMR ČR, Praha, 1998, 85 s.


183

8. Internet – odkazy Euroskop – http://www.euroskop.cz Evropský fond regionálního rozvoje –

http://europa.eu.int/comm/regional policy/activity/erdf/erdf en.htm

Evropský sociální fond – http://europa.eu.int/comm/employment social/esf2000/index.htm Generální ředitelství pro regionální politiku EK –

http://europa.eu.int/comm/dgs/regional policy/index en.htm

ISPA – http://europa.eu.int/comm/regional policy/activity/ispa/ispa en.htm Ministerstvo pro místní rozvoj ČR – http://www.mmr.cz PHARE – http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare.htm PHARE ČR – http://phare.mfcr.cz SAPARD – http://europa.eu.int/comm/dg06/publi/fact/sapard/index en.htm


184

Úsek 6. Ekologie Cíl: Získání přehledu o základních právních úpravách ochrany životního prostředí a hospodaření se zdroji.


185


Právo životního prostředí UV 61 Absolventi by měli získat základní přehled o právní úpravě ochrany životního prostředí a hospodaření se zdroji. Obsah modulu: Předmět, systém a prameny práva životního prostředí. Organizace státní správy v ochraně životního prostředí, systém a základní kompetence. Prosazování a odpovědnost v právu životního prostředí, ekonomické nástroje ochrany životního prostředí. Vybrané předpisy horizontální ochrany životního prostředí, základní předpisy k ochraně složek životního prostředí a ekosystémů (ovzduší, půda,voda,les, příroda a krajina). Vybrané předpisy o ochraně před hrozbami životního prostředí (odpady, chemické látky, jaderná bezpečnost, havárie). Forma a metody: Přednáška Klíčová slova: Právní ochrana životního prostředí, ekopolitika, nástroje přímého a nepřímého řízení, systém státní správy. Časový rozsah: 4 hodiny Způsob ukončení a Písemný test + osvědčení o absolvování certifikace:

Tento modul se v současnosti zpracovává a po svém dokončení bude doplněn do učebnice


186

Úsek 7. Komunikace a management Cíl: Cílem je, aby všichni pracovníci veřejné správy získali základní schopnosti v managementu svého času a organizačního stresu, v oblasti komunikace a asertivních technik. Multidisciplinární charakter projektů ve veřejné správě vyžaduje stále více práci v týmu. Je třeba znát a řídit chování skupin, rozpoznat překážky, které brání konvergenci individuálních přístupů a snah, aplikovat systematické metody k řešení problémů a zajistit efektivnost týmové práce. Pracovníci přicházející do styku s veřejností si musí osvojit odpovídající komunikační techniky, které umožní zlepšit image jejich organizace veřejné správy a veřejné správy jako takové u občanů. Zvláštní pozornost bude věnována komunikaci v různých situacích (např. po telefonu, u přepážek) a v multikulturálním prostředí (k různým etnikům a minoritním skupinám).


187


Základy komunikace UV 71 Zvládnutí základů technik efektivní komunikace verbální i psané, neverbální komunikace a předcházení konfliktním situacím, ovládnutí základů asertivního chování a znalost technik týmové spolupráce Obsah modulu: Trénink komunikačních dovedností, základy praktické psychologie, neverbální komunikace, styk s veřejností, umění vyjednávání, týmová spolupráce (+ viz podkladové moduly) Forma a metody: přednáška a praktická cvičení Klíčová slova: komunikace, komunikační systémy veřejné správy, ústní, písemná, vizuální, elektronická komunikace, zásady efektivního komunikování, komunikační dovednosti, týmová spolupráce, schéma komunikační situace Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Praktická prezentace zvládání problémové situace certifikace:

Úvod Modul "Základy komunikace" je úvodem ke zjišťování rozsahu, důležitosti a míry obtížnosti komunikačních situací a událostí, spojených s pracovním zařazením účastníků, ale také úvodem k rozvíjení jejich kompetentnosti pro osobní komunikování ve veřejné správě. Proto hlavním vzdělávacím záměrem modulu je: - přispět k cílevědomému zorientování nově přijatých pracovníků veřejné správy v nejdůležitějších formách komunikace, s nimiž se mohou na svých pracovních místech setkat; - přiblížit jim reformní záměry, týkající se vnitřní a vnější komunikace veřejné správy, východiska efektivního komunikování a základní okruh komunikačních dovedností pracovníků veřejné správy; - naučit je pracovat s obecným schématem komunikační situace při přípravě na významné ústní komunikační situace; - a vytvořit tak elementární základnu poznatků a doporučení pro rozvíjení komunikační kompetentnosti dovednostním výcvikem a dovednostním seberozvíjením. Vazby na jiné vzdělávací moduly - Komunikování pracovníků veřejné správy je mnohdy úzce spjato s nezbytností zvládnout s jistotou právní rámec - legitimní možnosti a meze řešení komunikačních situací (viz moduly UV 13, UV 14, UV 15, UV 16, UV 54) a poradit si s požadavky profesionální etiky, tj. s dodržováním etického kodexu chování pracovníků ve veřejné správě a samosprávě (viz modul UV 81). - Efektivní komunikování pracovníků veřejné správy má ve stále větším rozsahu přímou souvislost s jazykovou připraveností, rozšiřující možnost přímé bezprostřední komunikace s osobami neznalými úředních jazyků ČR (viz jazyková příprava). CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

188

- Efektivnímu komunikování uvnitř i vně veřejné správy stále více přispívá využití elektronických komunikačních systémů (viz moduly UV 91 a UV 92), za předpokladu, že jsou do komunikování veřejné správy začleněny účelně a v souladu s východisky a zásadami efektivního komunikování. Vymezení komunikace Pojem a význam komunikace. Komunikace v činnosti veřejné správy a jejích pracovníků. Pojem a význam komunikace Komunikace je základem života každé společnosti. Je nezbytnou podmínkou nejen její existence, ale také jejího organizování a rozvoje. Latinské slovo communicatio nemá jen význam "přenos", ale také "společenství" a "participace". Komunikujeme, aniž bychom si to uvědomovali. Vše co říkáme (nebo neříkáme) v oblasti verbální komunikace, naše činy a chování v oblasti komunikace neverbální slouží k zařazení jedince do společnosti, vytváří mu podmínky pro život, utváří vztahy k jiným jedincům či skupinám. Literatura o komunikaci uvádí, že téměř 70 % bdělého stavu věnují lidé komunikaci - dialogům s jinými lidmi, monologům, naslouchání, vnímání vizuálních obrazů, čtení, psaní. Značná část komunikace se odehrává v rámci pracovních činností nebo v souvislosti s nimi. Pomocí komunikace jsou pracovníkům zprostředkovávány informace o jejich práci a pracovních výkonech i o organizaci, ve které pracují. Prostřednictvím komunikace si pracovníci utvářejí názory a postoje ke všemu, co se v organizaci a jejím okolí děje. Proto je komunikace také podstatným nástrojem organizační kultury, nástrojem vyjasňování jejích hodnot, poslání a záměrů, nástrojem vedení lidí a jejich motivačního propojení. Komunikace v nejširším slova smyslu je předmětem zkoumání řady vědních oborů, zejména psychologie, sociologie, vědy o komunikaci aj. Přes všechno dosavadní úsilí je však fenomén komunikace popsán nedostatečně a nejednotně, protože jde o jev krajně komplexní. Komunikace je interaktivní, téměř neustále probíhající proces, spočívající v přenášení, formování, zpřesňování a rozvíjení informací v mezilidském styku a v průběhu společné činnosti lidí, jehož průběh závisí na situaci, v níž se uskutečňuje. Komunikace v činnosti veřejné správy Pracovníci veřejné správy, v závislosti na svém pracovním zařazení, budou přicházet i nadále do kontaktu jak s komunikačními jevy, které řeší tzv . komunikace korporací, tak s jevy, řešenými pod zastřešujícím názvem komunikace interpersonální. Komunikace v činnosti vedoucích pracovníků veřejné správy CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

189

Vedoucí pracovníci ve veřejné správě by bez komunikování nemohli vykonávat prakticky žádnou ze svých pracovních činností (manažerských funkcí) plánování, organizování, řízení lidských zdrojů, vedení lidí, kontrolování (viz modul UV 52). Komunikování management běžně věnuje kolem 70 % objemu svého pracovního času a pokud se manažerům nedaří komunikovat efektivně, lze očekávat závažné problémy, neplnění poslání a nedosahování cílů jimi řízených organizačních útvarů. Komunikace v činnosti ostatních pracovníků veřejné správy Bez komunikování si však nelze představit ani "nemanažerské" pracovní činnosti ve veřejné správě. I tam, kde řadový pracovník veřejné správy prakticky nekomunikuje s klienty veřejné správy, musí komunikovat nejméně s nejbližšími nadřízenými, s osobami, které ho řídí metodicky, se spolupracovníky, s kontrolními orgány apod. Převážně tomu však je jinak: kromě výše zmiňovaných komunikací většina pracovníků veřejné správy při výkonu svých pracovních činností vstupuje do mnoha opakujících se subjekt - subjektových situací, zajišťujících propojení veřejné správy se subjekty a adresáty veřejnosprávních aktivit, resp. vůbec její propojení s okolím. V těchto komunikačních situacích buď dokáží komunikovat efektivně, nebo po opakovaných selháních a pokusech naučit je komunikovat vyvstane potřeba jejich dočasného či úplného vyřazení z činnosti. Nelze přehlédnout, že efektivní komunikování má pro všechny pracovníky veřejné správy i jejich komunikační partnery nepochybný mezilidsky-vztahový, a tím i psychohygienický přínos. A naopak - váznoucí či chybná komunikace vážně narušuje mezilidské vztahy a vede k psychickým i somatickým újmám aktérů disfunkční komunikace. Komunikační systémy veřejné správy Vnější a vnitřní komunikační systémy veřejné správy. Vnější komunikační systémy veřejné správy Pro snazší orientaci v komunikačních procesech bývají systémy, které komunikaci zajišťují, rozdělovány na vnější a vnitřní. V tomto smyslu vnější komunikační systémy umožňují veřejnosprávním institucím především jejich komunikování s okolím, tedy tzv. externí komunikaci. Ta je obrácena převážně na veřejnost, její části, popř. tzv. cílové skupiny. Není náhodou, že některé problémy, pro které je nutno veřejnou správu ČR zásadně reformovat zřejmě vznikly proto, že externí komunikace naší veřejné správy se často omezuje pouze na činnost tzv. tiskových mluvčích a na víceméně platonické laškování s disciplinou public relations. Vnitřní komunikační systémy veřejné správy Umožňují veřejnosprávním institucím především komunikaci uvnitř instituce, tedy tzv. interní komunikaci. Poznatková oblast, která se k ní vztahuje, je pro potřeby CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

190

podnikatelské sféry pokrývána publikacemi řešícími tzv. vnitrofiremní, resp. vnitropodnikovou komunikaci. Ta má být vědomě budována jako součást institucionální kultury a projev úcty k tomu nejcennějšímu co firma má - k zaměstnancům. Rovněž i v tomto případě lze konstatovat, že významná část problémů české veřejné správy, na které je nutno reagovat reformními opatřeními vznikla proto, že interní komunikace v naší veřejné správě si dlouhodobě nedokázala poradit s problémy jakými je horizontální a diagonální komunikace uvnitř veřejné správy, s tzv. vzestupnou komunikací, která je v naprostém nepoměru s převažující komunikací sestupnou apod. Mezi vnějšími a vnitřními komunikačními systémy nevede přesná hranice. Vzhledem ke komplexnosti komunikace je nežádoucí je oddělovat, ale naopak usilovat o to, aby se oba typy komunikačních systémů vzájemně propojovaly a doplňovaly. Hlavní formy komunikace veřejné správy Ústní, písemná, vizuální a elektronická komunikace. Výhody, nevýhody, požadavky zajišťující efektivnost jednotlivých forem komunikace. K hlavním formám externí i interní komunikace veřejné správy patří: - ústní komunikace, - písemná komunikace, - vizuální komunikace, - elektronická komunikace. Toto rozlišení je jen orientační. Časté je totiž prolínání zmíněných forem komunikace v téže komunikační situaci (např. ústní komunikování podporované vizuální komunikací), ale i obtížná zařaditelnost některých komunikačně významných podnětů (např. pověst správního úřadu, která předchází jeho pracovníky, síla stisku podávané ruky, vůně či pach komunikačního partnera apod.). Ústní komunikace Bývá nejčastější formou zejména interního komunikování, ale bohatě se uplatňuje i v externí komunikaci veřejnosprávních institucí. Jde například o ústní jednání všeho druhu, rozhovory "tváří v tvář", telefonické rozhovory, pracovní schůzky, rozpravy, porady, ústní prezentace, diskuze, besedy, semináře, různé speciální komunikační situace vytvořené pro skupinové řešení problémů apod. V ústní komunikaci se uplatňuje především mluvená řeč. Tou je předáván jednak věcný obsah sdělení, ale neméně komunikačně významná bývají také paralingvistické charakteristiky řeči (hlasitost, rychlost, doba trvání, plynulost a správnost řeči, výška hlasu a výslovnost). Má-li ústní komunikace podobu rozhovoru, uplatní se i tzv. extraverbální charakteristiky (skákání do řeči, naplnění času hovorem a tichem, kladení a zodpovídání otázek). Nemenší význam jako mluvená řeč a s ní spjaté charakteristiky mívají v ústní komunikaci tzv. neverbální projevy ("řeč těla"). Lidé totiž komunikují, a někdy významněji než mluvením, také zaujímáním vzdáleností a úhlů CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

191

(proxemikou), způsobem dotyků (haptikou), pohyby rukou (gestikou), ostatními tělesnými pohyby (kinezikou), tělesným postojem (posturologií), výrazem obličeje (mimikou), zrakovým kontaktem a směrem pohledu, celkovým vzhledem a úpravou zevnějšku, charakteristickou vůní (pachem), prostředím, které o nich může vypovídat apod. Někdy se vedle verbální a neverbální úrovně uvádí ještě třetí úroveň komunikace činem (jednáním i nejednáním). Výhody ústní komunikace • Patří k nejúčinnějším formám komunikace; • umožňuje bezprostřední zpětnou vazbu a tím i neprodlenou reakci na signalizované postoje, názory a pocity dříve, než se upevní; • protože se vesměs uplatní nejen obsahem a paralingvistikou, ale i neverbálními projevy, umožňuje lépe pochopit skutečný cíl sdělení a odpovědí, ale i lépe posoudit míru její věrohodnosti. Nevýhody ústní komunikace • Bývá spojena s překotnou, předčasnou interpretací a s řadou dalších interpretačních chyb a komunikačních zlozvyků; • bývá méně přesná, časově značně náročná a závislá na okamžitém psychickém stavu a úrovni aktivace komunikačních partnerů; • tím , že vesměs vyžaduje bezprostřední reagování, klade zvýšené nároky na promýšlení postupu a řešení problémů v časové tísni, což nebývá lehké zejména při právně závažných ústních komunikacích; • z mnoha ústních komunikací nelze pořídit nebo není pořizována odpovídající dokumentace a není proto možné spolehlivě rekapitulovat co a jak bylo řečeno; • její obtížnost roste úměrně s tím, kolik osob je do ní současně zapojeno a jaký komunikační styl byl zvolen; • vyžaduje zvládnutí komunikačních dovedností různého typu a jejich značnou rozvinutost; • při komunikování s osobami z odlišného jazykového a kulturního prostředí její obtížnost významně vzrůstá. Požadavky na efektivní ústní komunikování ♦ obecné: - Soustředit se a upoutat pozornost komunikačního partnera; - aktivně naslouchat, poskytovat a přijímat zpětnou vazbu; - usilovat o získání si důvěry a sympatií, doprovázených úctou; - zvolit optimální komunikační styl; je-li to možné, vyhnout se stylům problematickým; - mluvit srozumitelně, vyjadřovat se jasně, přesně, jednoznačně; - zachovat klid, věcnost a zdvořilost i při konfrontaci s nekriminální agresí; - usilovat, aby běžná ústní komunikace nepřešla v komunikaci obtížnou či CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

192

dokonce ohrožující; - samostatnou pozornost věnovat komunikování prostřednictvím telefonu, popř. vysílačky. ♦ specifické: - Identifikovat základní okruh ústních komunikačních situací, spojených s pracovními místy a zahájit přípravu na jejich efektivní zvládání - dovednostní výcvik; - zvládnout problematiku rámcové a detailní přípravy na významné ústní komunikace (s oporou schématu komunikační situace); - nejdůležitější a současně nejobtížnější situace ústního komunikování zařadit do systému práce s riziky; zvláštní pozornost věnovat krizovým telefonickým rozhovorům; - ujasnit si použitelnost asertivních práv a asertivních komunikačních technik pro ústní komunikace, spojené s právně aplikační činností pracovníků veřejné správy; - čím více se ústní komunikování přiblíží komunikačnímu procesu ve výuce, tím je pro jeho užití aktuálnější zohlednění výukových komunikačních pravidel vypracovaných didaktikou. Písemná komunikace Bývá, spolu s ústní komunikací, nejčastější formou zejména externího komunikování veřejnosprávních institucí. Mezi běžné příklady písemné komunikace patří písemná korespondence, protokoly a úřední záznamy o úkonech, memoranda, zprávy, zápisy z porad a vzdělávacích akcí, dotazníky, poznámky, sdělení, vzkazy, oběžníky, příručky, manuály, metodické pokyny, vnitřní organizační normy, projekty, podklady pro tvorbu právních předpisů i jejich konečná písemná podoba aj. V písemné komunikaci se uplatňuje především tzv. psaná řeč. Ta by měla dodržovat základní rétorická pravidla platná pro řeč mluvenou. Výhody písemné komunikace • • • • •

Příjemce se může se sdělením seznámit, kdy si sám určí; může být použita i ke sdělení rozsáhlých a složitých informací; sdělení lze poskytnout současně většímu počtu příjemců; umožňuje trvalé uchování sdělených informací pro budoucí potřebu; v případě nepříjemných sdělení vyvolává obvykle menší negativní emoce než tomu je při ústní komunikaci; • příjemce má více času na zklidnění a promyšlení nejvhodnější reakce, což je výhodou při právně závažném komunikování; • při komunikování s osobami z odlišného jazykového a kulturního prostředí je, díky možnosti využití expertní pomoci, méně obtížná než komunikace ústní.


193

Nevýhody písemné komunikace • Vyžaduje více času na přípravu než značná část ústní komunikace; • působí formálněji a neosobněji, bývá méně spjata s jediným autorem (aktérem), hůře se posuzuje její věrohodnost; • neumožňuje rychle korigovat názory a pohotově měnit stanoviska; v případě právního pochybení může být produkt písemné komunikace nepříjemným „listinným důkazem“. Požadavky na efektivní písemné komunikování ♦ obecné: - Srozumitelnost, tj. zřetelnost, přehlednost, logická strukturovanost a pochopitelnost pro příjemce (adresáta); - úplnost, tj. zahrnutí veškerých potřebných informací, důležitých pro příjemce; - stručnost, tj. absence nadbytečných, pro příjemce nedůležitých a nepotřebných informací; - správnost, tj. správné adresování, shoda se skutečností a přesnost; - včasnost, tj. rychlost a aktuálnost z hlediska využitelnosti příjemcem; - zdvořilost, tj. zachování korektnosti, respektování zásad písemného společenského styku. ♦ specifické: - Osvojit si dovednost psaní nejdůležitějších písemných produktů, spojených s pracovními místy, zejména těch, které spoluvytvářejí image instituce vůči okolí; - pro nejčastěji vytvářené písemné produkty (výstupy) vytvořit vzorovou oporu, popř. kvalitně připravené formuláře, respektující obecné požadavky na efektivní písemné komunikování. Vizuální a audiovizuální komunikace Tento druh komunikace bývá nejúčelněji a nejčastěji využíván k podpoře ústní i písemné komunikace. Nejrozšířenějšími prostředky, resp. produkty tohoto komunikování bývají různé tabulky a grafy, diagramy, fotografie, diapozitivy, videozáznamy, filmy a modely. Výhody vizuální (audiovizuální) komunikace • Usnadňuje prezentaci různých projektů, posiluje působení na účastníky prezentace a posiluje jejich zájem; • zvyšuje názornost a srozumitelnost ústních i písemných komunikací a zabraňuje tím do značné míry chybám, spojeným s rozdílnou interpretací "neviděného"; • je-li příslušný vizuální či audiovizuální produkt zajištěn způsobem, který dovoluje zákon, je použitelná k dokumentování neopakovatelných právně relevantních jevů, např. důležitých ústních jednání a jiných důležitých procesních úkonů. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

194

Nevýhody vizuální (audiovizuální) komunikace • Většinou se neobejde bez doprovodného psaného či „živého“ mluveného komentáře; • příprava některých vizuálních a audiovizuálních komunikačních produktů bývá časově náročná a finančně nákladná. Požadavky na efektivní vizuální a audiovizuální komunikaci ♦ obecné: - Účinná komunikace sice vyžaduje vizualizaci (očima lidé přijímají cca 80 % informací), ale vizualizační pomůcky pouze doplňují a zvýrazňují slovo, resp. živou řeč - nenahrazují ho; - vizualizovat (audiovizualizovat) je vhodné jen to nejpodstatnější; ♦ specifické: - Identifikovat základní okruh ústních a písemných komunikací vyžadujících podporu vizualizací či audiovizualizací a včlenit zvládání tohoto problému do dovednostního výcviku; - čím více se užití vizuální či audiovizuální komunikace přiblíží komunikačnímu procesu ve výuce, tím jsou pro ni aktuálnější zásady vypracované didaktikou pro použití prostředků didaktické techniky; - čím je aktuálnější použití produktů vizuální či audiovizuální komunikace v procesní sféře, tím více je třeba se věnovat právním aspektům použitelnosti. Elektronická komunikace Ve světě, který nás obklopuje, se stále častěji setkáváme - vedle "klasického" telefonu a faxu s rozšiřujícím se využíváním elektronických komunikačních systémů. Tyto potřeby uspokojují stále se zdokonalující komunikační technologie. Ve veřejné správě již existují, resp. lze v ní v blízké době očekávat zejména využití - terminálů, - sítí poskytujících komunikační služby, - poštovních systémů, - telekonferenčních systémů. Terminály Terminály jsou počítačové jednotky umístěné na místě vzdáleném od hlavního počítače, které umožňují operátorovi vkládat a přijímat potřebná data. Zpracování dat provádí hlavní počítač. Terminál slouží pouze ke komunikaci s hlavním počítačem.


195

Sítě Sítě jsou vzájemným propojením několika počítačů nebo jejich propojení s počítačem centrálním. Díky takovéto síti si uživatelé jednotlivých počítačů mohou navzájem předávat data. Zpracování dat probíhá buď na centrálním počítači, nebo na jednotlivých počítačích v síti. Lokální sítě spojují několik počítačů v relativně malém prostoru, např. v jedné budově správního úřadu. Dálkové sítě poskytují komunikační služby ve větší oblasti než jakou obsáhne lokální síť a využívají pro spojení uživatelů telefonní sítě. Internetové sítě - Internet je komunikačním systémem, umožňujícím svým uživatelům spojit se s kterýmkoli jiným uživatelem kdekoli ve světě. Internet je rovněž znám jako www (world wide web = světová pavučina). Poštovní systémy Reprezentuje je zejména možnost využívání sítě tzv. elektronické pošty (e-mail). Jinou již velmi rozšířenou možností je nechávání vzkazů v hlasových schránkách mobilních telefonů, které tak doplnilo nechávání "klasických" vzkazů na telefonních záznamnících. Telekonferenční systémy Umožňují interakční komunikaci mezi účastníky na různých místech pomocí jejich počítačů a prostřednictvím telekomunikačních prostředků. Telekonference, využívající přenosu obrazu i zvuku, umožňují účastníkům napodobit reálné konference a uskutečnit nejrůznější porady, aniž by museli cestovat. Výhody elektronické komunikace • Rychlý přístup k informacím, které uživatelé pokládají za důležité, zejména pro rozhodování, ale i pro vzdělávání apod;. • rychlost komunikování, např. e-mailem a faxem; • možnost komunikovat bez ohledu na vzdálenost a počet příjemců; • některé technologie, např. internetová síť, umožňují předávání informací v písemné, grafické i obrazové formě, dovolují různé formy animace i doprovod textu mluveným slovem i hudbou; • je s to výrazně redukovat psané dokumenty. Nevýhody elektronické komunikace • • • •

Vysoká nákladnost prostředků elektronické komunikace; neosobní, technikou zprostředkovaný, chladný kontakt, který ztěžuje zpětnou vazbu a tím i snižuje možnost posouzení věrohodnosti sdělení (pod možnosti nabízené zejména bezprostřední ústní komunikací); obtížné přivykání části pracovníků veřejné správy na používání elektronické komunikace a její efektivní využívání; značná obtížnost a nákladnost zajištění bezpečnosti elektronického komunikování.


196

Požadavky na efektivní elektronické komunikování ♦ obecné: - Přechod na elektronické komunikování má vyplývat z reálných potřeb veřejné správy a jejích institucí (úřadů) - z jejich strategie a organizační kultury; - elektronické komunikování je nutné zavádět podle zásad platných pro řízení změn, realizovat ho citlivě a s ohledem na uživatele; - zajistit, aby tato forma komunikování byla nejen rychlejší, ale také příjemná a pohodlná. ♦ specifické: • Identifikovat základní okruh komunikací "volajících" po nahrazení nebo aspoň po doplnění ústní, písemné, vizuální a audiovizuální komunikace komunikací elektronickou; • její aplikaci uskutečnit až po zvážení a zajištění potřebné bezpečnosti elektronického komunikování a důkladném vyškolení; • má-li být elektronické komunikování využito pro potřeby vzdělávání, respektovat zásady, vypracované pro její používání didaktikou. Reforma české veřejné správy a její požadavky na komunikaci Reformní požadavky na komunikování veřejné správy a ve veřejné správě jsou obsaženy prakticky ve všech podkladových i již přijatých a schválených reformních materiálech. Návrh koncepce přípravy pracovníků veřejné správy, mezi předpoklady pracovníka veřejné správy zařazuje "schopnost efektivní komunikace, asertivity", "ochotu k týmové práci", "schopnost zvládání krizových situací".53 Mezi kritérii úspěchu reformy české veřejné správy je zmiňován význam "bezprostřední komunikace s občany" na nejnižší úrovni systému dobře fungující státní správy.54 Podkladové materiály reformy jsou v tomto ohledu bohatší: "V úsilí o lepší komunikování s veřejností a občany je třeba položit důraz na nebyrokratický přístup, vstřícnost, ochotu, snadnou dostupnost, srozumitelnost a naslouchání občanům. Rychlé poskytnutí kvalifikované informace a rady je klíčem ke korektnímu průběhu správních řízení, posiluje právní jistoty občanů a usnadňuje jim plnění jejich občanských povinností. Součástí efektivního komunikačního přístupu se proto musí stát seznamování občanů s jejich právy a povinnostmi, poskytování jednoznačných a závazných návodů týkajících se konkrétních správních agend a činností, poskytování informací a rad, jak postupovat v konkrétních životních situacích (pro občana často nepředvídaných a obtížně zvládnutelných."55 Je tu rovněž upozorňováno na potřebu rozvoje tzv. měkkých dovedností (soft skills), zásadních právě pro komunikování ve 53

54 55

Návrh koncepce přípravy pracovníků veřejné správy (schválený na zasedání vlády ČR 16. 6. 1999), I., XI. Tamtéž Návrh strategie reformy veřejné správy České republiky. NVF, Praha, říjen 1998, s. 27.


197

veřejné správě i veřejné správy navenek.56 Rovněž mezi tzv. kompetentnostmi pracovníků veřejné správy se objevují např. schopnost komunikace;57 kompetentnost k tzv. klientskému přístupu k objektům veřejné správy, resp. tzv. orientace na klienta.58 Východiska efektivního komunikování Zásady efektivního komunikování. Okruh základních komunikačních dovedností pracovníků veřejné správy. Efektivní komunikace v malých pracovních skupinách jako základní předpoklad týmové spolupráce. Zásady, resp. východiska efektivního komunikování 1. nelze nekomunikovat; téměř vždy o lidech a jejich vztazích něco vypovídá. 2. záleží nejen na obsahu a způsobu (formě, prostředku) sdělování, ale neméně také na porozumění a správné interpretaci sdělení příjemcem. 3. lidé ze sdělení uchovají vždy jen část a výběrově. 4. dialog bývá komunikačně účinnější a bohatší než monolog. 5. v komunikaci lze vyčlenit problematické komunikační styly a styl optimální. 6. lze identifikovat pracovní komunikační situace a připravit se na jejich zvládání - zejména dovednostním výcvikem. 7. část pracovních komunikačních situací lze považovat za standardní profesní komunikaci. její efektivnost lze dosáhnout snadněji. 8. jistá část pracovních komunikačních situací se dá - za určitých okolností považovat za obtížnou komunikaci. její efektivnosti lze dosáhnout jen za cenu pečlivé přípravy a zvládnutím speciálních komunikačních postupů.

56 57 58

Analýza veřejné správy České republiky. NVF, Praha, září 1998, s. 59. DVOŘÁKOVÁ, Z.: Analýza kompetentností. NVF. Praha 2000, s. 28, 98. Tamtéž


198

Okruh základních komunikačních dovedností, na většině úseků veřejné správy, tvoří: - uplatňování oprávněného nároku; - odmítání neoprávněného nároku; - aktivní naslouchání; - oceňování (chválení) a reakce na ně; - projednávání, debatování o postoji, názoru a mínění, diskutování - prosba o laskavost a její odmítnutí (umění říci "NE"); - nalézání přijatelného kompromisu, konstruktivní konfrontování; - zvládání oprávněné, přehnané a agresivní kritiky; - kritizování, kárání a trestání; - čelení manipulacím; - komunikování v asymetrické situaci; - komunikování v ohrožení života či zdraví; - diagnostické komunikování; - zákonné, eticky přijatelné a takticky zdařilé získávání a dokumentování zájmové informace. Jejich osvojování je záležitostí cílevědomého komunikačního výcviku a seberozvíjení komunikační kompetentnosti. Týmová spolupráce Tým je zralou, velmi výkonnou skupinou lidí, kterou charakterizuje silná a dlouhodobá motivace, pružnost, tvořivost a dosahování tzv. synergického efektu. Takovýchto parametrů pracovní skupiny je dosaženo díky vysoce efektivní komunikaci, podpořené výborně zvládnutým organizováním a specifickou variantou vedení malé skupiny - koučováním. Týmové spolupráce ve skupině lidí lze dosáhnout: - dodržením požadavku malé skupiny (optimálně 5 až 12 členů); členové se musí vzájemně dobře znát a díky malému počtu členů mají dostatek prostoru pro aktivní účast v diskusi, pro uplatnění svých názorů a zkušeností; - výběrem do týmu, opírajícím se o kritéria jakými jsou: ztotožnění se se společným cílem a ochota ho dosáhnout, odbornost a protýmová osobnostní orientace; - podělením se o týmové role ("režisér", "shánil", "rejpal", "chrlič nápadů", "koordinátor", "hasič krizí" a "tvůrce optimální atmosféry", "tahoun" a "dotahovač); - dosažením atmosféry vzájemné důvěry, sympatií, podpory, respektu a optimální výměry informací; - smysluplností, srozumitelností a přiměřeností společného cíle týmu a sdílením radosti z pokroků na cestě k němu; - zavedením funkčních mechanismů konstruktivního řešení sporů (konstruktivního konfrontování); - využíváním reflexe, poučení se z vlastní zkušenosti;


199

- jeho participativním vedením přirozeným, neformálním lídrem, který dokáže svůj styl vedení přizpůsobit potřebám úkolu, situace i skupiny, a který dokáže zvládnout roli kouče (trenéra). Kontrolní otázky 1. Co se rozumí komunikací? Jaké je její zastoupení a význam v činnosti pracovníků a vedoucích pracovníků veřejné správy? 2. S jakými formami komunikace se Vy osobně setkáváte na pracovním místě, které ve veřejné správě zastáváte? Kolik procent své denní pracovní doby se průměrně věnujete komunikaci? Jaká forma komunikace ve Vaší pracovní činnosti jednoznačně převládá? 3. Jaká je Vaše nejdůležitější ústní komunikace? Proč je nejdůležitější? Je i Vaší nejdůležitější komunikací? 4. Jakou svou písemnou komunikaci považujete za nejobtížnější? Proč? Je i Vaší nejobtížnější komunikací? 5. Jakého nejzávažnějšího selhání v ústní či písemné komunikaci jste byl(a) ve veřejné správě svědkem? V čem spočívalo a co ho, podle Vás, způsobilo? Dalo se mu předejít? Pokud ano, jak? Jaká opatření byla přijata, aby se obdobné selhání neopakovalo? 6. Vysvětlete základní východiska, resp. zásady efektivního komunikování. 7. Vyjmenujte základní komunikační dovednosti, jejichž osvojení a další rozvíjení je významné pro Vaše pracovní zařazení. Vyberte z nich tu, která patří k Vašim „nejsilnějším zbraním“ a popište nějakou komunikační situaci, ve které jste ji úspěšně uplatnil(a). 8. Jaké jsou nejvýznamnější faktory ústní komunikační situace? Jak se jejich znalost dá, podle Vašeho názoru, konkrétně využít pro přípravu na důležité ústní jednání? Při přípravě jaké ústní komunikace byste „Schéma komunikační situace“ (Příloha tohoto modulu) mohl(a) využít Vy? Základní literatura 1. Bartošová H.: Management. PA ČR, Praha 1997, s. 150-170. 2. Čepelka, O. aj.: Práce s veřejností v nepodnikatelském sektoru. Omega, Liberec 1997, s. 18-21, 131, 213-242. 3. Hloušková, I.: Vnitrofiremní komunikace. Grada Publishing, Praha 1998, s. 9-10, 51-54, 73-78, 83-102. 4. Hroník, F.: Jak se nespálit při výběru zaměstnanců. Computer Press, Brno 1999, s. 166-171, 246, 266-268, 274-275. 5. Kohout, J.: Rétorika. Umění mluvit a jednat s lidmi. Management Press, Praha 1998, s. 36-62, 96-107. 6. Lewis, D.: Tajná řeč těla. Victoria Publishing, Praha 1989, s. 36-226. 7. Manažerské vzdělávání v ČR. Průvodce 1996, Národní vzdělávací fond, Praha 1996, s. 20, 28, 49, 52-54, 58-60, 63, 72.


200

8. Mužík, J.: Andragogická didaktika. Codex Bohemia, Praha 1998, s. 80-100, 197219. 9. Němec, P., Littová, J.: Komunikace korporací. Vysoká škola ekonomická v Praze, Praha 1999, s. 5-8, 15-22, 101, 119-126. 10. Palmer, S., Weaver, M.: Úloha informací v manažerském rozhodování. Grada Publishing 2000, s. 80-132. 11. Plamínek, J. aj.: Řízení neziskových organizací. Nadace Lotos, Praha 1996, s. 32-40, 167-179. 12. Pour, P.: Ústní jednání v daňovém řízení a při správě daní. Studijně pracovní listy. VZ MF ČR Smilovice 2000. 13. Řezáč, J.: Sociální psychologie. Paido, Brno 1998, s. 107-132. 14. Veber, J. aj.: Základy managementu. Fortuna, Praha 1996, s. 95-100. Doporučená literatura 1. Booher, D.: Komunikujte s jistotou. Computer Press, Brno 1999, s. 3-300. 2. Hloušková, I.: Vnitrofiremní komunikace. Grada Publishing 1998, s. 73-78, 83102. 3. Koout, J.: Rétorika. Umění mluvit a jednat s lidmi. Management Press, Praha 1998, s. 36-61. 4. Mole, J.: Jiný kraj, jiný mrav. Management Press 1995, s. 29-30, 33-36, 46-47, 50-54, 67, 70-72, 82-85, 96-97, 99-102, 113, 115-119, 129-130, 134-137, 141142, 155-157


201

Příloha modulu UV 71

Schéma komunikační situace Přehled faktorů ovlivňujících ústní komunikování "tváří v tvář" Význam schématu pro komunikanty:

S jeho oporou lze s předstihem zhodnotit a posoudit nejdůležitější činitele (segmenty) ústního komunikování a přijmout opatření, odpovídající zjištěné situaci, tj. připravit se na konkrétní jednání, odložit ho nebo od něho upustit.

1. Širší kontext komunikační situace (jednání) • Prostředí a doba, "celková společenská atmosféra", významné události a trendy v politické, ekonomické, právní, sociální a technologické sféře, které mohou ovlivnit (či již ovlivňují) jednání daného typu či druhu. Tento činitel se uplatní vesměs zprostředkovaně, někdy však může sehrávat mimořádnou roli - např. při bohaté publicitě něčeho či někoho v denním tisku, televizi apod. ! Nejhorší možný stav: Neinformovanost o některé, pro komunikačního partnera zásadní kontextové události nebo trendu, který, jak se později ukáže, ovlivní závažně jeho přístup k jednání i chování během něho. 2. Předchozí vývoj Průběh našich předchozích jednání s týmž komunikačním partnerem, charakteristika jeho chování, vytvořené vzájemné vztahy a možnosti na ně navázat. !

Nejhorší možný stav: Nepoučení se ze situací a událostí, které jednání předcházely, popř. neexistence předchozích kontaktů a komunikací.

3. Charakteristika komunikačního partnera a jeho spojenců • Druh komunikačního partnera - jedinec, náhodně vzniklé "komunikační uskupení", organizovaná skupina s rozdělenými rolemi v komunikaci; • společenské, pozičně mocenské postavení komunikačního partnera, charakteristika a "duch" organizace, kterou reprezentuje či zastupuje, míra podpory, které se mu bude v jednání dostávat od spojenců, příbuzných a známých; • celkový profil komunikačního partnera - profesní a životní zkušenost, vzdělání, zvyky, záliby, styl jednání s okolím, skutečnosti zvyšující rizika jednání (kriminální


202

kariéra, psychiatrická, protialkoholní či jiná obdobná léčba, sebevražedné pokusy, zdravotní problémy snižující orientovanost nebo sebeovládání, násilí vůči okolí); • obecná komunikační věrohodnost, komunikační zdatnost, popř. profesionalita; • pravděpodobný vstupní vztah ke komunikantovi, pravděpodobný psychofyzický stav komunikačního partnera a jeho spojenců; • očekávaná míra právní a taktické připravenosti pro konkrétní komunikační situaci. ! Nejhorší možný stav: Podcenění komunikačního partnera a jeho spojenců v důležitém či obtížném jednání popř. jejich neznámost pro komunikanta. 4. Komunikační záměr, strategie a taktika komunikačního partnera a jeho spojenců, prostředky, jejichž použití lze očekávat • Celkový komunikační záměr, specifická komunikační věrohodnost a pravděpodobné cíle komunikačního partnera a jeho spojenců, možnosti, které má pro volbu jiné formy komunikace, jeho (jejich) motivovanost, resp. odhodlanost dosáhnout svých cílů; • pravděpodobná komunikačně - jednací pozice a strategie v úvodu, resp. celém průběhu jednání: spolupráce a kooperace - komunikační pasivita - manipulování verbální odpor a soupeřivé jednání - nekriminální agresivita - kriminální agrese; • zákonnost, etická přijatelnost a taktická účinnost prostředků, jejichž použití lze očekávat k dosažení cílů: klidné, slušné, věcné, otevřené a věrohodné sdělování lhostejnost, netečnost, zamlčování skutečností, obstrukce pasivního charakteru předstírání, falešné hry, kapciózní chování, vzbuzování lítosti, překrucování faktů, lhaní - netaktní chování, komunikační hrubost, pohrdání a výsměch, citové vydírání, pokusy o kompromitaci, výhružné blufování, zastřené vyhrožování demonstrace ochoty použít násilí, vyhrožování násilím, cílevědomé vydírání, použití násilí během jednání nebo v souvislosti s ním. !

Nejhorší možný stav: Vysoká pravděpodobnost, že komunikační partner použije k dosažení svých cílů krajně neetických, popř. i protiprávních praktik a prostředků (zejména obtížně prokazatelného zneužití či záměrného porušení práva), a to za podpory svých spojenců a sympatizantů. V některých případech je nejhorším stavem neochota uskutečnit komunikaci vůbec - vyhýbání se jí.

5. Charakteristika komunikanta, resp. týmu komunikantů • Druh komunikanta - jedinec, organizovaná skupina - tým s rozdělenými rolemi v komunikaci; • pozičně mocenské (úřední) postavení komunikanta v organizaci (úřadu), který reprezentuje, míra podpory, které se mu bude v jednání a po jeho skončení dostávat od nadřízených, spolupracovníků či jiných "spojenců";


203

• celkový profil komunikanta (týmu komunikantů) - profesní a životní zkušenosti, vzdělání, komunikační zdatnost, existence speciální připravenosti, přednosti a slabiny pro jednání očekávaného typu a druhu, zejména: míra znalosti širšího kontextu komunikační situace (1), a jejího předchozího vývoje (2), míra znalosti komunikačního partnera, popř. i jeho spojenců (3); • schopnost rychle a správně odhadnout specifickou věrohodnost, komunikační záměr, strategii a taktiku komunikačního partnera a jeho spojenců a míru jejich odhodlanosti dosáhnout jednáním svých cílů (4); • schopnost integrovaně čelit i krajně neetickým a protiprávním praktikám a prostředkům v jednáních obdobného typu a druhu (4); • vstupní vztah ke komunikačnímu partnerovi a jeho spojencům bránící zákonnému, eticky přijatelnému a takticky účinnému komunikování s nimi; • psychofyzický stav komunikanta, resp. atmosféra a „vyladěnost“ týmu komunikantů v době jednání; • právní a taktická připravenost komunikanta, resp. týmu komunikantů, pro konkrétní jednání. ! Nejhorší možný stav: Nezbytnost absolvovat důležité či obtížné jednání bez možnosti výběru relativně nejkompetentnějšího komunikanta, resp. týmu komunikantů, bez možnosti zhodnocení a posouzení nejdůležitějších činitelů komunikační situace a bez možnosti adekvátní přípravy na takovéto jednání. 6. Komunikační záměr, strategie a taktika komunikanta, popř. týmu komunikantů, prostředky, které mohou v komunikaci použít • Hlavní předmět jednání, komunikační záměr a cíle příslušného jednání, možnosti jiné než ústní formy komunikování připadající v úvahu, míra odhodlanosti dosáhnout vlastních cílů; • strategie a taktika, kterou má být reagováno na zaujatou komunikačně-jednací pozici a na předpokládanou strategii komunikačního partnera a jeho spojenců; • zákonné, eticky přijatelné a takticky účinné prostředky, které lze použít pracovníky veřejné správy v komunikační situaci očekávaného typu a druhu: - k posílení spolupráce a kooperace, - k překonání komunikační pasivity, manipulačních tendencí, verbálního odporu, soupeřivého jednání, komunikační agresivity, komunikačních obtíží a záměrně nepravdivých sdělení a odpovědí. ! Nejhorší možný stav: Vysoká pravděpodobnost, že komunikant - pracovník veřejné správy - použije k dosažení svých cílů, či k reagování na strategii a taktiku komunikačního partnera neetických, či dokonce zákonem nedovolených způsobů chování a prostředků komunikování, popř. neodůvodněně riskantních postupů. 7. Prostředí komunikace (jednání)


204

• Čas a místo stanovené nebo dohodnuté pro uskutečnění jednání, fyzikální a sociální podmínky - mikroklima pro jednání, výhody a nevýhody vlivu prostředí z pohledu komunikanta a komunikačního partnera. ! Nejhorší možný stav: Vysoká pravděpodobnost jednání v podmínkách výrazně ztěžujících dosažení komunikačních cílů a zvyšujících pravděpodobnost chyb a nežádoucích zvratů v komunikaci. 8. Prognóza dalšího vývoje, důsledků a účinků • Možné varianty dalšího vývoje situace po uskutečněném jednání, vycházející z prognózy jeho reálně možných výsledků, důsledků a účinků; • pravděpodobnost nastání jednotlivých variant. ! Nejhorší možný stav: Vysoká pravděpodobnost, že jednání nesplní záměr a cíle komunikanta - pracovníka(ů) veřejné správy, popř. dokonce zmaří dosavadní výsledky jejich práce nebo je nepřijatelně ohrozí svými důsledky.


205


Základy managementu ve veřejné správě UV 72 Seznámit se se základními metodami manažerské práce a technikami řízení ve veřejné správě. Obsah modulu: Metody manažerské práce. Nástroje efektivního řízení a specifika řízení ve veřejné správě. techniky vedení, motivace apod. Forma a metody: Přednáška a prostudování učebních materiálů, praktická cvičení Klíčová slova: Analýza problému, rozhodování, vedení, motivace, specifika managementu ve veřejné správě, základy práce s lidskými zdroji, řešení krizových situací. Časový rozsah: 8 hodin přednášek a cvičení Způsob ukončení a Prezentace projektu certifikace:

Úvod Modul „Základy managementu ve veřejné správě“ nesleduje cíle, které jsou obvyklé v programech, zaměřených přímo na vzdělávání a rozvoj manažerů. Je určen především pracovníkům, kteří se budou s managementem veřejné správy setkávat nejčastěji v postavení a roli řízených a vedených subjektů. Proto hlavním vzdělávacím záměrem modulu je: - přispět k rychlému a cílevědomému zorientování nově přijatých pracovníků veřejné správy v podmínkách ovlivňujících způsob jakým budou a jakým by měli být řízeni a vedeni svými nadřízenými; - přiblížit jim reformní záměry týkající se problematiky řízení veřejné správy a specifiku nároků, jimiž je a bude vystaven management české veřejné správy; - přimět je k zamyšlení nad situací a problémy, které musí obvykle řešit začínající vedoucí pracovníci veřejné správy, jimiž mohou být v nepříliš vzdálené době i oni. Různé předchozí zkušenosti nových pracovníků veřejné správy s řízením organizací a vedením lidí i rozmanitost pracovních pozic (míst) do kterých mohou nastoupit, neumožňují projektovat tento modul zcela „na tělo“ každého účastníka vzdělávání. Takovéto „dotažení“ tohoto vstupního vzdělávání je věcí pozdějšího specializačního (resortního, manažersky orientovaného) vzdělávání, věcí odborných stáží a samozřejmě především záležitostí procesu individuálního zapracování na konkrétním pracovním místě. Mají-li být tímto modulem novým pracovníkům veřejné správy přiblíženy skutečné základy managementu v současné české veřejné správě, pak je nutné začít vymezením managementu jako vědní disciplíny a naznačením podmínek její využitelnosti při řízení veřejné správy. Vymezení managementu Pojem managementu. Management jako věda i umění.


206

Pojem management je specificky americký a je ho obtížné výstižně přeložit do jiných jazyků. Proto nebývá překládán a používá se v češtině nejčastěji jako ekvivalent termínu „řízení“. Ve shodě s původním chápáním je však používán i v jiném významu. Slovem management můžeme označovat nejen specializovanou, odbornou činnost, bez které se neobejde žádný větší organizační útvar, ale také skupinu řídících pracovníků, kteří tuto činnost vykonávají. V určitém kontextu označuje sociální postavení či organizační úroveň (např. vrcholový management, nižší management). Management je také označením vědní disciplíny, jejíž poznatky a doporučení jsou využitelné i při řízení činností, vykonávaných ve veřejné správě a při řízení správních úřadů a vedení lidí, kteří ve veřejné správě pracují. Management jako vědní disciplína je definován jako • ucelený soubor ověřených poznatků, názorů, přístupů, metod, technik a doporučení, • který manažeři užívají ke zvládnutí specifických činností - manažerských funkcí, • nezbytných k dosažení soustavy vytčených cílů organizace. Předmětem managementu jako vědního oboru je zejména • postupné zpracovávání a utřídění teoretických poznatků managementu; • rozpracování manažerských funkcí a způsobů jejich aplikace; • studium reálné činnosti a podmínek pro činnost manažerů různé hierarchické úrovně a subjektivních předpokladů (kompetentností) pro vykonávání manažerských funkcí; • vymezení a rozpracování metod a technik využitelných managementem pro vykonávání manažerských funkcí. Doporučení managementu jako vědní disciplíny doznávají změn, protože jsou spojena s proměnlivou sociální realitou. V publikacích o managementu lze stěží nalézt jednoznačné či univerzálně platné návody pro zvládání činností a problémů manažerů. Publikované i jinak zprostředkované poznatky, názory a doporučení mají nejvyšší využitelnost tehdy, podaří-li se je vybrat, přizpůsobit a uplatnit přiměřeně konkrétním podmínkám a často s ohledem na zcela individuální situaci. Přestože hovoříme o managementu jako vědním oboru, nelze si ho představovat jako matematiku. Management má svá exaktnější témata (např. plánování, organizování, kontrolování, analyzování), ale také oblasti méně exaktní a „uchopitelné“, ve kterých hraje rozhodující úlohu spíše umění. Takovými oblastmi je například řízení lidských zdrojů, problematika vedení lidí aj. Proto bývá management považován za vědu i umění současně. Základní manažerské funkce. Typické činnosti vykonávané manažery. Rozdíly způsobované řídící úrovní, na které pracují. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

207

Obsah činnosti manažerů je většinou vyjadřován termínem manažerské funkce. Rozumí se jimi jednotlivé druhy prací (typických činností, úkolů), které manažeři vykonávají, resp. mají vykonávat. Nejčastěji manažerská literatura zmiňuje: - plánování, - organizování, - řízení lidských zdrojů, - vedení lidí, - kontrolování. Tyto manažerské funkce (typické činnosti, úkoly) bývají někdy jako skupina nazývány postupné. Kromě toho bývají rozlišovány funkce průběžné (průřezové), za které se považují: - analytická činnost, - rozhodování, - zajišťování realizace řídících rozhodnutí. Manažerská literatura není jednotná ve vymezování obsahu manažerských funkcí, ani v jejich klasifikaci. Relativní jednota je vesměs jen v hlavních trendech realizace, zdaleka však ne v doporučeních k detailnímu výkonu. Ten je třeba individualizovat do konkrétních, mnohdy zcela neopakovatelných podmínek. Podobně musí být voleny a přizpůsobovány prostředí a situaci manažerské metody a techniky. V zásadě lze tedy očekávat i od manažerů působících ve veřejné správě vykonávání základních manažerských funkcí. Ve kterých funkcích - činnostech bude těžiště práce manažera závisí, obdobně jako u manažerů z jiných sfér, především na tom, na jaké řídící úrovni pracují. Struktura, obsah i způsob výkonu manažerských funkcí budou jiné u nejvyššího (top) managementu, jiné u středního managementu a jiné u výkonného managementu (tzv. managementu první linie). Manažerská literatura jako zdroj informací pro management ve veřejné správě. Problémy přenosu obsahu manažerské literatury do veřejnosprávního prostředí. Důsledky chybějícího popisu manažerských pracovních míst pro určení specifik manažerské práce ve veřejné správě a pro systém práce s manažery. Management jako vědní disciplína patří k nejmladším vědním oborům. Přelom 19. a 20. století je začátkem novodobé historie, konec 2. světové války je považován za počátek „neúprosné profesionalizace“ řízení. Naprostá převaha poznatků, názorů, přístupů, metod, technik a doporučení, jimiž tento vědní obor disponuje, vznikla ve sféře výroby a obchodu a do ní také směřuje většina aplikací. Dodnes je pod pojmem management chápáno především řízení podniků, orientovaných na zisk. Publikací zabývajících se řízením neziskových organizací (tj. organizací založených za jiným účelem než k podnikání) je mnohem méně a publikace, určené specificky pro řízení veřejné správy a ve veřejné správě, jsou zcela ojedinělé. Jejich problémem bývá zejména zdařilost výběru a přenosu poznatků, vzniklých v jiné sféře a pro jinou sféru, do prostředí fungování veřejnosprávních institucí. Důvodem potíží jsou zejména rozdíly v podmínkách pro výkon manažerských funkcí při srovnání veřejnosprávní sféry (jako synonymum pro ni bývá používání termínu administrativní sféra) a sféry podnikatelské. Vědomí těchto rozdílů je velmi důležité. Znamená totiž, že řadu přístupů, doporučení, metod a technik manažerské práce, vytvořených pro CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

208

potřeby podnikatelské, na zisk orientované sféry, nelze jednoduše převzít a použít ve sféře administrativní. Příkladem ilustrujícím uvedený závěr může být rozdíl v podmínkách pro výkon koncepční a strategické práce. Jde o činnost managementu, která má v reformující se veřejné správě ČR mimořádný význam. Její rozsah i kvalita má být posílena nejen v ústřední státní správě, ale na všech úrovních řízení státní správy i samosprávy (viz 5.2.4). Obecné etapy strategické práce jsou v obou sférách - podnikatelské i administrativní - shodné (strategická segmentace, rozborová činnost, formulování vize, mise a strategických cílů, formulování strategie, realizace strategie). V administrativní sféře jsou však disponibilní zdroje na přípravu a realizaci strategie striktněji plánovány, pevně účelově vázány a kontrolovány. Odkrývání a pohotové využívání příležitostí - zejména těch, které existují krátkou dobu - zůstává v administrativní sféře mimo oblast výraznějšího zájmu. Změny strategického postupu je totiž nutno projednávat a schvalovat mnoha rozhodovateli z řad nadřízených orgánů a ti mohou dávat přednost vyhýbání se riziku (i neodůvodněnému) a dodržování předpisů (i překonaných). Instituce administrativní sféry nedostatečně vnímají konkurenční prostředí. Pokud zesílí jeho vliv, reagují často neadekvátně, setrvačně, nebo nereagují vůbec. Manažerská struktura administrativní sféry je formalizovaná, hierarchická, s komplikovanými liniemi nadřízenosti a podřízenosti. Vede k tendenci volit raději úzký záběr aktivit, protože to znamená méně složité projednávání...).59 Je velmi pravděpodobné, že jde jen o část markantních rozdílů mezi podmínkami, ve kterých pracuje manažer ve veřejné správě a v podnikatelské sféře. Aktuální česká srovnávací studie tohoto typu zřejmě zatím neexistuje. Mimo jiné proto, že ve veřejné správě ČR stále čekáme na výsledky metodologicky čistého a metodicky zdařilého poznávání manažerských pracovních míst - míst vedoucích pracovníků české veřejné správy. Absence seriózního poznávání obsahu činností manažerů, působících v české veřejné správě a podmínek, za kterých je realizují, způsobuje i další návazné problémy. Obtížně se například stanovuje okruh metod a technik pro výkon manažerských funkcí, spjatých s konkrétními pracovními místy. Značně obecné a spekulativní zůstává vymezení předpokladů pro výkon manažerských pracovních míst (tzv. manažerských kompetentností). Nelze dostatečně zpřesnit výběrové požadavky na manažery, ani na personální reservy na manažerská místa. Je ztíženo projektování obsahu manažerských příprav,60 komplikuje se zjišťování rizik, spojených s výkonem manažerské práce ve veřejné správě a tím i přijímání účinných opatření vůči takovýmto rizikům. Obdobně, jako v případě výběrových požadavků, je obtížné stanovit nejméně prvou podobu hodnotitelských kritérií při plánovaném zavádění systému pracovního hodnocení ve veřejné správě.

Srov. HIRISCH, R. D., PETERS, M. P.: Založení a řízení nového podniku. Victoria Publishing, Praha 1996, s. 39-42. 60 Srov. Návrh koncepce přípravy pracovníků (Schválený na zasedání vlády ČR dne 16. 6. 1999), s. I, IV, V, VI, XV. 59


209

Reforma české veřejné správy a její požadavky na řízení ve veřejné správě. Problémy české veřejné správy a reformní aktivity, které mají vést k jejich překonání. V České republice vstoupila do své realizační etapy komplexní reforma veřejné správy. Reformní dění má odstranit nejzávažnější problémy české veřejné správy a zajistit její kompatibilitu s perspektivními systémy veřejné správy členských zemí Evropské unie. Materiály, které analyzují problémy současné veřejné správy v České republice, a které tvoří poznatkovou základnu pro její reformu konstatují, že dnešní veřejnou správu ČR je nutno „vyléčit“ z více závažných „neduhů“. Jsou jimi: 1.

Nedostatečně zvládnutý problém politizace výkonu veřejné správy. Projevuje se jako nejasně definovaný, veřejností i pracovníky veřejné správy intenzivně pociťovaný a patrně stále ještě příliš vysoký vliv aktuálního složení rozhodujících politických sil na personální obsazení i na činnostní orientaci a pracovní chování státní správy i územní samosprávy.

2.

Nepochopení, popř. až deformované chápání veřejné správy jako služby veřejnosti, a to jak částí veřejnosti, tak částí pracovníků úřadů veřejné správy.

3.

Nízká výkonnost a neodpovídající kvalita výkonu státní správy i samosprávy na mnoha jejích úsecích a tomu odpovídající snížená prestiž veřejnoprávních úřadů a jejich pracovníků.

4.

Stále ještě nedostatečný rozsah a nízká účinnost kontrolování a posuzování kvality výkonu veřejné správy občanskou veřejností. Obtížné přivykání části pracovníků veřejné správy na oprávněnost kritizování pracovních výkonů ve veřejné správě, na nutnost participace s veřejností ve věci fungování veřejné správy a na nezbytnost nahrazení vrchnostenského přístupu k uživatelům a adresátům veřejné správy tzv. klientským přístupem.

5.

Nadměrný rozsah regulačních kompetencí státní správy tam, kde neznamená nejlepší formu zabezpečení veřejných zájmů a kde státní správa navíc přehnaně inklinuje k administrativní regulaci.

6.

Důsledky (dozvuky) dlouhodobé předchozí tendence k přísnému centralismu státní správy a stále příliš vysoká míra soustředění výkonu státní správy v jejích ústředních orgánech - zejména ministerstvech.

7.

Tzv. nemoc resortismu, projevující se v české veřejné správě zejm. značnou vzájemnou izolovaností resortů státní správy, neodůvodněnými odlišnostmi v organizaci a způsobu řízení resortů, váznoucí koordinací řízení a komunikace uvnitř státní správy.

8.

Nadměrné zabývání se ústřední státní správy operativními činnostmi na úkor nedostatečného rozsahu a kvality činností koncepčních a kontrolních.


210

Podcenění nezbytnosti kvalitní koncepční a strategické práce na všech nižších úrovních řízení ve veřejné správě. 9.

Neexistence systému řízení a rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě a tomu odpovídající stav systémů práce s lidmi v mnohých úřadech státní správy i územní samosprávy.

10. Zastaralé, nepružné a tím i málo efektivní řízení ve veřejné správě. Předpokládá se, že to je důsledkem nedostatečně zjišťované a rozvíjené manažerské kompetentnosti řídících pracovníků a jejich metodické a technické nevybavenosti pro zvládání současných i budoucích úkolů veřejné správy. Komplexní charakter reformy veřejné správy spočívá v nezbytnosti uskutečnit tři vzájemně se prolínající reformní aktivity, jimiž jsou: - náprava výše uvedených, vesměs systémových nedostatků veřejné správy tedy reformování toho co jde napříč celou veřejnou správou a způsobuje potíže ve veřejné správě jako celku a tím i v obou jejích oblastech, existujících sektorech a úsecích a na jednotlivých pracovištích veřejné správy; - reforma územní veřejné správy, spočívající nejen ve vytvoření nových vyšších územněsprávních celků a jim odpovídajících nových správních úřadů, ale také v postupném rušení dosavadních správních úřadů a v přenosu kompetencí mezi zachovávanými, rušenými a nově vznikajícími subjekty veřejné správy; - reforma ústředních orgánů státní správy - tj. ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy ČR, které se mají stát dobře organizovanými, personálně i technicky kvalitně vybavenými úřady státní správy, usilujícími o vysokou efektivnost a kulturu české veřejné správy. Vládou schválený návrh koncepce reformy veřejné správy z roku 1999 pokládá za podmínky úspěšnosti reformy veřejné správy především: - správně zvolenou koncepci reformy; - kvalitní rozpracování koncepce do dílčích reformních koncepcí a projektů (přičemž jeden z šesti vybraných má řešit zvýšení účinnosti řízení ve veřejné správě); - kvalitní řízení celé reformy; - pochopení reformy jako dlouhodobé vládní priority, podpořené jak vládnoucími politickými silami, tak politickou opozicí; - akceptování koncepce evropské veřejné správy. Z podkladových materiálů k vládou projednaným a schváleným reformním koncepčním materiálům vyplývá, že neméně závažnou podmínkou úspěšnosti reformy české veřejné správy je CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

211

- chápání reformy jako procesu řízení změn, z nichž nejnáročnější jsou ty, které se musí uskutečnit v lidech, kteří ve veřejné správě pracují - zaměstnanců i vedoucích pracovníků. Dá se tedy říci, že dříve než se česká veřejná správa dostala k systematické analýze svých činností - včetně činností, spočívajících ve výkonu manažerských funkcí - byla konfrontována s nelichotivou realitou. Zahraniční i domácí expertní skupiny, pracující od r. 1997, upozornily na řadu systémových nedostatků veřejné správy ČR, včetně těch, které zřejmě způsobuje její zastaralé, nepružné a neefektivní řízení. Rozsah a povaha problémů české veřejné správy, cíle a činnostní obsah reformních aktivit, které mají vést k jejich překonávání, tak tvoří podstatnou, a na řadu let nejvýznamnější část specifických požadavků na management naší veřejné správy. Reforma české veřejné správy a její požadavky na způsob vykonávání základních manažerských funkcí Návrh koncepce reformy veřejné správy z počátku roku 1999 konstatuje, že mezi nejzanedbanější prvky systému veřejné správy ČR patří její řízení. Domácí i zahraniční odborníci poukazují na to, že na rozdíl od podnikové sféry, řízení ve veřejné správě ustrnulo na úrovni tradičních forem, metod a nástrojů tak, jak se vyvinuly do poloviny tohoto století. Týž materiál upozorňuje na zatím nedostatečný zájem řídících pracovníků veřejné správy o moderní manažerské metody a nástroje, o informace nezbytné pro koncepční a strategickou práci apod. Z dostupných reformních materiálů i manažerské literatury lze vyvodit, že nemenší pozornost jako samotným formám, metodám a nástrojům řízení, je třeba věnovat výběru a přípravě řídících pracovníků všech stupňů, kteří je mají používat namísto svého dosavadního metodického „arzenálu“. Jde tedy nejen o to, aby manažeři reformující se české veřejné správy znali podstatu, pravidla užívání a přednosti a nedostatky jednotlivých manažerských metod a technik. Jde také o to, aby změnili i postoje (přístupy) k výkonu základních manažerských funkcí, aby v práci s manažerskými technikami získali v manažerských přípravách aspoň tzv. rané dovednosti a ty mohli dále rozvíjet. PLÁNOVÁNÍ jako činnost, spočívající ve vytyčování cílů a způsobů jejich dosažení, bývá pokládáno za výchozí aktivitu, předcházející všem ostatním manažerským funkcím. Na různých úrovních řízení se setkávají manažeři s různými typy plánovacích činností ve vrcholovém managementu zejména se strategickým plánováním, naopak ve výkonném managementu zejména s operativním plánováním.


212

Reformní požadavky: 1. Výrazně posílit a zkvalitnit koncepční a strategickou práci na všech řídících úrovních a ve všech orgánech veřejné správy. V ústřední státní správě a v úřadech územní samosprávy, odpovědných za tvorbu koncepcí a strategií, tak učinit za současného oslabování neúměrně rozšířených činností operativní povahy. 2. Zvládnout metodiku a nástroje využitelné v koncepční a strategické práci ve veřejné správě. Zvláštní pozornost věnovat procesu vytváření koncepcí, strategií a projektů a procesu strategického plánování, podpořených manažerskými technikami analýzy, řešení problémů a rozhodování. ORGANIZOVÁNÍ

jako aktivita, spočívající v uspořádávání vztahů mezi činnostmi, naplňujícími poslání a strategii instituce, pracovními skupinami a jednotlivými pracovníky, kteří tyto aktivity realizují.

Kostrou organizované instituce je její organizační struktura, která by měla odpovídat poslání instituce a jí vykonávaným hlavním činnostem, zohledňovat nezbytnou dělbu práce, umožňovat kooperaci a spolupráci uvnitř i navenek instituce a která by měla být připravena reagovat na změny prostředí a situace. Reformní požadavky: 1. Uskutečnit účelné sjednocování organizačních struktur úřadů veřejné správy tam, kde není důvod k jejich přetrvávající rozdílnosti. Organizační strukturu úřadů veřejné správy přizpůsobit jejich poslání a cílům a potřebám vnitřní i vnější komunikace. 2. Nepřipustit nadále časté a překotné reorganizace bez jasné koncepce, odstranit organizační problémy vzniklé jako důsledek typických chyb organizování a tyto chyby nadále neopakovat. 3. Osvojit si tzv. velká témata organizování, se zvláštním důrazem na zvládnutí metodiky a nástrojů: řízení změn, delegování pravomoci a odpovědnosti, zajišťování koordinace a součinnosti v organizaci, řízení a ochrany pracovního času,61 řízení rizik a předcházení destrukci organizovanosti. jako soubor většího počtu navzájem provázaných aktivit, zajišťujících, aby činnosti očekávané od instituce vykonával potřebný počet kompetentních, profesionálně se

ŘÍZENÍ LIDSKÝCH ZDROJŮ

61

Blíže viz modul „Organizace časového vytížení“ UV 53.


213

chovajících, stabilizovaných a motivovaných pracovníků. Těmito aktivitami, tvořícími systém řízení a rozvoje lidských zdrojů by měly být: -

činnosti spojené s vytvářením potřebného počtu a složení pracovníků; činnosti spojené se zajišťováním přípravy pracovníků; činnosti směřující k zajištění bezpečného a spolehlivého pracovního výkonu; činnosti spojené s hodnocením pracovního výkonu; činnosti spojené s tvorbou příznivého sociálního klimatu instituce a s udržováním přiměřené spokojenosti s prací a jejími podmínkami; činnosti spojené se stabilizováním pracovníků a s jejich motivováním k optimálnímu pracovnímu výkonu; - činnosti spojené s vyřazováním pracovníků z práce; - činnosti spojené s využíváním personálního informačního systému a vedením personální administrativy. Reformní požadavky: 1. Nahradit dosavadní útržky a torza personální práce ve veřejné správě uceleným systémem řízení a rozvoje lidských zdrojů. Jeho vytvořením a fungováním zajistit časově a metodicky nejnáročnější část změn, požadovaných reformou - změn v lidech, kteří ve veřejné správě mají pracovat. 2. Za priority v uvedeném smyslu pokládat zásadně změněný způsob přípravy pracovníků veřejné správy, zavedení náročného periodického hodnocení pracovního výkonu, zkvalitnění metodiky výběru pracovníků a manažerů veřejnosprávních institucí, zajištění odborného poznávání a popisu klíčových pracovních míst pro účely řízení a rozvoje lidských zdrojů a adekvátní způsob práce s činnostními riziky. 3. S oporou zákonné úpravy oslabit politizaci veřejné správy, posílit trend k její demokratizaci, stabilizovanosti a profesionalitě. VEDENÍ LIDÍ

jako činnost spočívající v takovém způsobu komunikování, motivování, ovlivňování pracovního klimatu a jiném chování managementu, které vyvolává sdílení společných cílů a převzetí vnitřní odpovědnosti za jejich dosahování u většiny vedených pracovníků.62

Reformní požadavky: 1. Docenit důležitost cílevědomého a efektivního vedení lidí pro realizaci poslání, koncepcí, strategií a programů veřejné správy. Komunikování s vedenými 62

Vzhledem k významu efektivního vedení lidí v podmínkách reformy české veřejné správy, je této klíčové manažerské aktivitě věnována rozsáhlá část tohoto vzdělávacího modulu (viz 5.2.6)


214

pracovníky, využívání znalosti skupinového klimatu a jeho ovlivňování, a zejména pak motivování pracovníků považovat za činnosti, vyžadující odborný přístup a dovednostní výcvik. 2. Při volbě a individualizaci stylu vedení pracovníků veřejné správy preferovat participativní styl vedení s přesně definovanými možnostmi dočasného přechodu k autoritativnímu stylu tam, kde je, s ohledem na situaci zřejmě efektivnější. KONTROLOVÁNÍ

jako činnost spočívající ve zjišťování rozdílů mezi stavem projektovaným a stavem skutečným. Součástí kontrolování je realizace opatření, odpovídajících nálezům a závěrům kontroly.

I ve veřejné správě se žádá efektivní kontrolování na všech řídících úrovních. Kontrolování má řadu společných znaků s hodnocením. Vedle hodnocení individuálního pracovního výkonu patří kontrolování k činnostem, na které lidé nejcitlivěji reagují zejména cítí-li se jimi nějak ohroženi. Reformní požadavky: 1. Zvládnout metodiku a nástroje efektivní vnitřní kontroly odpovídající kontrolním situacím a potřebám uživatelů kontroly ve veřejné správě. 2. Zvyknout si na transparentnost a publicitu, na povinnost skládat účty a na zvýšený tlak ze strany veřejnosti na nestrannost a odbornost rozhodování. 3. Používané i nově vytvářené kontrolní linie a určování kritických bodů pro kontrolu výrazně orientovat na požadavky vysoké efektivnosti, vysoké kultury veřejné správy a na dosažení výrazně lepší kontrolovatelnosti veřejné správy ze strany veřejnosti. Rozsahu a náročnosti reformních požadavků na způsob vykonávání základních, postupných manažerských funkcí ve veřejné správě odpovídají i zásadně změněné požadavky na výkon funkcí průřezových - tj. na ANALYTICKOU ČINNOST , ROZHODOVÁNÍ a ZAJIŠŤOVÁNÍ REALIZACE ŘÍDÍCÍCH ROZHODNUTÍ. Základní východiska a zásady vedení lidí v reformované veřejné správě. Pojem vedení lidí. Předpoklady a podmínky ovlivňující způsob a výsledky vedení lidí. Efektivnost vedení lidí. Základní východiska a zásady vedení lidí ve veřejné správě. Pojem vedení lidí a jeho místo v řídících činnostech managementu veřejné správy


215

Současná manažerská literatura mezi základní funkce managementu zařazuje vedení, resp. vedení lidí. Jeho pojmové vymezení je však stále nesjednocené. Důvody tohoto stavu bývají nejčastěji spatřovány v prolínání problematiky vedení lidí s jinými typy řídících činností, v nerozlišování mezi řízením a vedením, v nejasné určitelnosti předpokladů jedince pro vedení a v nepřehlednosti podmínek, které úspěch ve vedení lidí ovlivňují. Vedení lidí je pokládáno za základní náplň práce manažerů různých úrovní. Ve struktuře činností, vykonávaných manažery ve veřejné správě, se mezi desítkou činnostních celků, pokládaných za nejdůležitější, pravidelně objevují nejméně tři (a často i více) aktivit, pokládaných za součást vedení lidí. Nejčastěji bývá za obsah vedení lidí považováno: - stabilizování, zapojování a motivování lidí, - efektivní osobní komunikování s vedenými, - vytváření a udržování vhodného klimatu ve skupině vedených lidí, - používání takového způsobu pracovního chování managementu při výše uvedených i dalších činnostech - stylu vedení - který podněcuje ke sdílení a následování hodnot, cílů, výsledků a postupů. Vést lidi ve veřejné správě tedy znamená • podnítit a přimět je - vytvářením vhodného skupinového klimatu a efektivním komunikováním s nimi, aby ochotně a nadšeně usilovali o dosažení skupinových cílů, a to optimálním pracovním chováním (zákonným, eticky přijatelným, profesionálním)a týmovou spoluprácí; aby tato ochota a nadšení byly dlouhodobé, • dosáhnout, a aby se, i díky způsobu jakým jsou vedeni, pracovníci stávali samostatnějšími, tvořivějšími a iniciativnějšími. I ve veřejné správě vedení lidí prostupuje celým systémem práce s lidmi. Principy, uplatňované při vedení lidí ve veřejné správě, bývají proto vymezovány v přijaté koncepci chování celé veřejné správy (nejobecněji), v dílčích koncepcích a strategiích jejích sektorů a úseků (konkrétněji), v koncepčních a strategických materiálech a vnitřních organizačních normách správních úřadů (nejkonkrétněji). Není-li tomu tak, hrozí nebezpečí živelného, intuitivního vedení lidí, prostoupeného praktikami, jdoucími od opájení se mocí přes nekontrolovanou náladovost a nevyzpytatelnost až po ztrátu autority a opuštění role vedoucího v situacích, schopných ohrozit základní hodnoty a poslání veřejnosprávní instituce (úřadu). Předpoklady manažera k vedení lidí ve veřejné správě Současná manažerská literatura je v názorech na předpoklady jedince pro vedení lidí značně nejednotná. Většinou je i v témže díle předkládáno několik názorových proudů na „nezbytné předpoklady“ pro vedení lidí. Literatura specializovaná na problematiku řízení neziskových organizací v tomto směru není výjimkou. Obtížnost CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

216

vypořádání se s předpoklady pro vedení lidí odráží i materiály, s nimiž pracuje management reformy české veřejné správy. Zásadní sjednocení v otázce „nepostradatelných“ předpokladů vedoucího je zatím v nedohlednu. Předpoklady pro vedení lidí obecně,, a tedy i pro vedení lidí ve veřejné správě, mají zřejmě mnohem více situační než vyhraněně osobnostní ráz. Protože předpoklady pro vedení lidí tvoří významnou část tzv. manažerských kompetentností, lze oprávněně předpokládat, že týž závěr platí i pro uvedené kompetentnosti. Tato skutečnost pak znamená, že i poznávání a hodnocení předpokladů pro vedení (řízení) je nejen věcí poznávání osobnosti vedoucího (manažera), ale také i jeho ochoty (motivovanosti), psychofyzické způsobilosti (kondice) vést lidi (řídit úřad) v určité situaci. Jejímu poznání je třeba věnovat stejnou pozornost jako osobě vedoucího. Podmínky ovlivňující způsob a výsledky vedení lidí ve veřejné správě. Na rozdíl od rozsahu pozornosti věnované předpokladům člověka pro vedení lidí je manažerská literatura mnohem chudší při vymezování podmínek, ovlivňujících vedení. Nejčastěji uváděnými podmínkami, ovlivňujícími nejvýrazněji způsob a výsledky vedení lidí jsou: • • • •

situace (organizační a sociální prostředí), za níž je vedení lidí realizováno; povaha činností (úkolů), které je třeba realizovat a poslání vedoucího; charakteristika a zvláštnosti vedených osob; pozičně mocenské postavení (typ autority) vedoucího, ať již reálné či požadované pro danou situaci.

Přes neporovnatelně menší rozsah stran, které jsou v manažerské literatuře věnovány podmínkám, ovlivňujících vedení lidí konkrétním vedoucím, zdaleka nejde o faktor podružný. Uváděné podmínky lze podřadit pod pojem situace, je-li chápána dostatečně široce a pod pojem poslání vedoucího. Situační faktory a poslání, které má vedoucí plnit či splnit, mají i ve veřejné správě pro způsob a výsledky vedení lidí nejméně takový význam jako subjektivní předpoklady toho či onoho vedoucího. Efektivnost vedení lidí ve veřejné správě O efektivnosti vedení lidí ve veřejné správě by měly vypovídat především jeho výsledky. Ve smyslu dříve uvedeného pojmového vymezení vedení lidí (viz 5.2.4.1) takovými výsledky mohou být: • míra stabilizovanosti (fluktuace) pracovníků; • míra sdílení hodnot klíčových pro veřejnou správu;


217

• míra sdílení vize, poslání a strategických cílů instituce a převzetí odpovědnosti za jejich dosahování; • stav klimatu, existujícího ve skupině vedených pracovníků; • stav spokojenosti s prací a podmínkami práce, zejména spokojenost s kvalitou komunikování s vedoucími pracovníky a se stylem svého vedení; • výsledky práce vedených osob, míra zákonnosti, etické přijatelnosti a profesionality jejich pracovního chování; • posuny ve znalostech a dovednostech, zvyšující se samostatnost, tvořivost a iniciativnost vedených osob. Na efektivnost vedení lidí, poměřovanou takovýmito indikátory, lze samozřejmě usuzovat pouze v závislosti na tom, nakolik dokážeme rozlišit, co z uvedených výsledků je důsledkem vedení lidí a co nastalo nezávisle na něm. Základní východiska efektivního vedení lidí v reformující se veřejné správě • Vedení lidí je dnes i ve veřejné správě problematičtější a náročnější než v minulosti. Podřízení i nadřízení vyžadují od vedoucích víc, společnost se za krátkou dobu změnila ekonomicky, politicky, legislativně, sociálně i technicky a vznáší zcela nové nároky i na veřejnou správu a její management. • Je-li vedení lidí pravidelnou součástí nejdůležitějších (a vesměs i nejobtížnějších) činností soudobých manažerů i ve stabilizovaných společnostech a organizačních strukturách, pak jeho důležitost a obtížnost roste v podmínkách změn. Například takových, jaké představuje reformní dění v české veřejné správě (viz výše). Zásady vedení lidí ve veřejné správě Některé materiály o vedení lidí zformulování zásad doporučených pro takovou činnost, obcházejí popisem základních stylů řízení, resp. vedení lidí - autoritativního (nazývaného také imperativní, autokratický, direktivní, patriarchální, hierarchický, osobně centralistický apod.), participativního (nazývaného také demokratický, sociálně integrující či kooperativní) a tzv. nezasahujícího (benevolentního, pasivního, laisserfaire apod.). Při reálném vedení lidí málokdy narazíme na jejich vyhraněnou, „čistou“ podobu. Spíše se lze i ve veřejné správě setkat s individualizovanými styly vedení, nejčastěji pak na škále mezi vyhraněným autoritativním a vyhraněným participativním stylem vedení. Na rozdíl od nezasahujícího stylu, pro jehož uplatnění ve veřejné správě je minimum příležitostí, je uplatnitelnost zbylých dvou stylů vedení značná. Za optimální je vesměs považováno vedení lidí participativním stylem. Existují však i podmínky (situace), kdy je vhodnější a efektivnější autoritativní styl. Je tomu tak například tehdy - když pracovníci nejsou zatím na jiný, zejména vyhraněně participativní styl zvyklí; - jsou-li zcela nezkušení či neschopní participovat na rozhodování, resp. nemají o ně zájem; - když musí být učiněna rychlá a důležitá rozhodnutí v rostoucí časové tísni a závažně se zhoršujících podmínkách (když okolnosti vyžadují velení - tj. vydávání rychlých, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

218

rozhodných, razantních a jednoznačných pokynů a jejich včasné a přesné respektování), Vzhledem k uvedeným skutečnostem lze pro většinu úřadů veřejné správy doporučit takovéto zásady tvorby individuálního stylu vedení lidí: 1. Způsob vedení lidí volit se zřetelem na klíčové hodnoty instituce, její poslání, poslání jejího vedoucího a s ohledem na dobře poznanou situaci, popř. se zřetelem na vytvořenou strategii instituce, která způsob vedení lidí srozumitelně vymezuje. 2. Zvolený styl vedení lidí má využívat předností a čelit poznaným nedostatkům v předpokladech konkrétního vedoucího pro vedení jisté, relativně dobře poznané skupiny lidí. 3. Dlouhodobější styl vedení vyžaduje přípravu, konzultování a písemné zformulování. 4. Styl vedení nemusí být stejný vůči všem vedeným osobám - pokud je zřejmé proč tomu tak je a pokud to neohrozí týmovou spolupráci. 5. Styl vedení musí být vhodnou formou vyhlášen (oznámen) lidem, jichž se týká. 6. Převažující styl vedení ve veřejnosprávní instituci má být základem chování všech jejích vedoucích. Do globálně uplatňovaného stylu vedení nemají rušivě zasahovat nadřízení - zejména pokud ho dříve schválili. 7. Zvolený styl vedení lidí musí vedoucí uplatňovat nejen v činnostech, které jsou za vedení lidí tradičně považovány, ale i v těch typech řídící činnosti, s nimiž se vedení lidí prolíná (zejména v rozhodování, organizování, řízení a rozvoji lidských zdrojů). 8. Styl vedení lidí lze korigovat i zásadně měnit s ohledem na změny situace a poslání - vysvětlíme-li proč. 9. Překonávání krizových jevů (již nastalé nebo bezprostředně hrozící závažné ohrožení klíčových hodnot, závažné ohrožení poslání nebo strategických cílů) vyžaduje dočasný přechod k autoritativnímu stylu vedení lidí. 10. Neporušitelným pravidlem volby, tvorby a realizace stylu vedení je dodržování zákonnosti a respektování profesionální etiky vedoucího pracovníka veřejné správy. V podnikatelském sektoru, ale i sektoru neziskovém, se stále častěji objevují pomůcky typu tzv. desatera, obsahující písemně zformulovaná pravidla pro jednání a chování manažerů při vedení lidí. Někdy nahrazují chybějící etický kodex, jindy individualizují již existující obecnější zásady etického chování do podmínek vedení lidí na konkrétním pracovišti. Jsou-li vytvořeny s upřímnou snahou lépe zvládat vedení lidí a s oporou kvalitních pramenů informací, a jsou-li skutečně při vedení lidí respektovány, mohou znamenat nemálo na cestě cílevědomé proměny byrokratů v lídry.63

63

Srov. CRAINER, S.: Kompendium managementu. Praha, Computer Press 1998, s. XIV.


219

Kontrolní otázky 1. Co označujeme slovem management? Co rozumíme managementem ve smyslu vědního oboru? 2. Co si představíte pod pojmem základní manažerské funkce? Co ovlivňuje způsob jejich vykonávání různými manažery? Jaký je současný stav poznání obsahu a podmínek pro výkon manažerských činností v české veřejné správě? 3. Jaké nejzávažnější systémové nedostatky měla česká veřejná správa na konci 90tých let? Které z nich se již podařilo odstranit, které a jak se odstraňují a které přetrvávají? 4. Které z uvedených nedostatků se netýkají pracoviště, na kterém pracujete? Které jsou naopak pro Vaše pracoviště typické a ovlivňují nepříznivě Váš pracovní výkon? Do jaké míry můžete k jejich odstranění přispět Vy osobně? 5. Jaké jsou nejdůležitější reformní požadavky na obsah a způsob výkonu koncepční a strategické práce v české veřejné správě? Do jaké míry jde i požadavky na Vás? 6. Čím se odlišuje řízení lidských zdrojů od dosud přežívajícího způsobu práce s lidmi ve veřejné správě ČR? Jaké jsou nejdůležitější reformní požadavky na obsah a způsob práce s lidskými zdroji v české veřejné správě? 7. Co si představujete pod pojmem vedení lidí ve veřejné správě? Jaké faktory ovlivňují způsob vedení lidí a jeho efektivnost? Jaká je efektivnost vedení lidí na Vašem pracovišti a z čeho se dá konkrétně poznat? Základní literatura 1. BARTOŠOVÁ, H.: Management. PA ČR, Praha 1997, s. 12-18, 36-40. 2. BUREŠ, R., ČEBIŠOVÁ, T., PAUKNEROVÁ, E.: Projekt - „Zdokonalení veřejné správy - fáze 1“ Východiska. Národní vzdělávací fond, Praha 1998, s. 32-37, 4748, 54, 64, 66, 73, 75-76. 3. ČEBIŠOVÁ, T., GROSPIČ, J., KUBR, M.: Analýza veřejné správy České republiky. Projekt PHARE „Zdokonalování veřejné správy“. Národní vzdělávací fond, Praha 1998, s. 11, 17, 19, 24, 36-45, 53-59. 4. DVOŘÁKOVÁ, Z.: Analýza kompetentností. Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě. CZ 9703-01-01-03-02-02A6. Národní vzdělávací fond. Praha 2000, s. 31-53, přílohy 1-5. 5. HOFFMANN, V., KUBR, V., JIRÁSEK, J., PITRA, Z.: Český manažer v procesu transformace. Národní vzdělávací fond, Praha 1997, s. 7-10, 20-31. 6. HISRICH, R. D., PETERS, M. P.: Založení a řízení nového podniku. Victoria Publishing, Praha 1996, s. 39-47 (odlišnosti podmínek pro rozhodování podnikatele a manažera ve veřejné správě). 7. JIRÁSEK, J. A.: Český manažer v globální konkurenci. Národní vzdělávací fond, Praha 1998, s. 6-7, 31-43. 8. KAVAN, M.: Každému šanci (aneb personalistika dnes). Profess, Praha 1998, s. 10-14, 17-29, 32-44, 60-62, 103-115. 9. KOONTZ, H., WEIHRICH, H.: Management. Victoria Publishing, Praha 1993, s. 23-25, 32, 438, 464-484, 531. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

220

10. KOUBEK, J.: Řízení lidských zdrojů. Management Press, Praha 1995, s. 11-17, 26-30, 69-70, 72-99, 128-129, 150, 157-161, 164-165, 172-173, 192-193, 205, 221-229, 235, 280, 300-301, 320, 333. 11. KUBR, M., ČEBIŠOVÁ, T., POTŮČEK, M.: Návrh strategie reformy veřejné správy České republiky. Projekt PHARE „Zdokonalování veřejné správy“ Národní vzdělávací fond, Praha 1998, s. 2-5, 21-27, 33-36, 41-47. 12. MALONE, P. B.: Mějte je rádi a veďte je. Práce, Praha 1991, s. 107-156. 13. MATES, P., MATULA, M.: Kapitoly z dějin a teorie veřejné správy. VŠE, Praha 1999, s. 41-109. 14. Návrh koncepce reformy veřejné správy. In: Veřejná správa ´99, 1999, č. 19 (Příloha) s. III-VI. 15. Návrh koncepce přípravy pracovníků veřejné správy (schválený na zasedání vlády ČR dne 16. 6. 199). In: Veřejná správa ´99, 199, č. 32 (Příloha), s. I-XII, XV. 16. PLAMÍNEK, J. aj.: Řízení neziskových organizací. Nadace Lotos, Praha 1996, s. 29-70, 115-147. 17. POLIAN, M.: Správní úřad. Praha, Linde nakladatelství, s.r.o. 1997, s. 44-45. 18. POMAHAČ, R.: Průvodce veřejnou správou. IVS, Praha 1999. S. 113. 19. POUR, P.: Problémy současných systémů práce s lidmi ve veřejné správě. In: Faktory úspěšnosti podniku. Sborník referátů z mezinárodní konference. Masarykova univerzita, Brno 2000, s. 133-138. 20. POUR, P.: Nové příležitosti pro starou metodu. In: Budoucnost českého vzdělávání a školské zákony. Sborník z konference. Masarykova univerzita, Brno 1999, s. 98-106. 21. POUR, P.: Analyticko-syntetická studie činnosti ředitelů škol. Výstup projektu programu PHARE RES CS 92 04 2401/L 006. Manažerské školení ředitelů škol, PC Praha, Praha 1997. 22. POUR, P.: Základní východiska a zásady vedení lidí. In: Vedení školy, RAABE, Praha 1997, C 1.2, s. 1-10. 23. POUR, P.: Psychologie a řídící činnost pracovníků územní samosprávy. Jihočeská univerzita, Jindřichův Hradec 1992, s. 46-49. 24. PROKOPEJKO, J., KUBR, M. aj.: Vzdělávání a rozvoj manažerů. Grada Publishing, Praha 1996, s. 23-35, 453-462, 523-529. 25. SKULOVÁ, S. aj.: Základy správní vědy. Masarykova univerzita, Brno 1998, s. 43-49, 68-92, 123-147, 172-180, 195-216, 225-227. Doporučená literatura 1. CRAINER, S.: Kompendium managementu. 50 knih, které změnily management. Computer Press 1998, 196 s. 2. HOFFMANN, V. KUBR, V., JIRÁSEK, J., PITRA, Z.: Český manažer v procesu transformace. Národní vzdělávací fond, Praha 1997, 32 s. 3. JIRÁSEK, J. A.: Český manažer v globální konkurenci. Národní vzdělávací fond, Praha 1998, 18 s. 4. KOUBEK, J.: Personální práce v malých podnicích. Grada Publishing, Praha 1996, 200 s.


221

5. MOLE, J.: Jiný kraj, jiný mrav. Praktický průvodce podnikatelským prostředím a zvyklostmi zemí Evropské unie. Management Press, 1995, 210 s. 6. MURPHY, E. C.: Jste dobrý šéf? Computer Press, Praha 1999, 179 s. 7. Návrh koncepce přípravy pracovníků veřejné správy. In: Veřejná správa ´99, 1999, č. 19 (Příloha), 18 s. 8. Návrh koncepce reformy veřejné správy. In: Veřejná správa ´99, 1999, č. 32 (Příloha), 16 s. 9. VEBER, J. aj.: Základy managementu. Fortuna, Praha 1996, 136 s.


222

Název modulu: Kód modulu: Cíle modulu: Obsah modulu: Forma a metody: Klíčová slova:


Organizace časového vytížení UV 73 Naučit se lépe hospodařit s svým časem, nacvičit techniky řešení krizových situací plynoucí z nedostatku času. Hospodaření s časem a zvládání stresových situací. Organizace práce a metody efektivního zvládání časového stresu. Přednáška a řešení modelových situací

Time management, organizování a time management, řízení lidských zdrojů a time management, schéma řešení inkompatibility pracovníků a požadavků práce, základní východiska time managementu, obecné zásady práce s časem, osobní systém plánování času, strategický time management. 4 hodiny Modelový případ

Úvod Modul „Organizace časového vytížení“ by mohl být nazván také „Řízení a ochrana času“, popř. „Time management“. Bez ohledu na to, jaký název použijeme, půjde stále o totéž - lidé mají na uskutečnění toho, co se jim jeví jako důležité, téměř vždy málo času. Buď ho mají skutečně málo, nebo jde jen o domnělý nedostatek času, který lidi dezintegruje a ovlivňuje negativně jejich výkonnost. Existuje však i nemálo důkazů o tom, že je s časem zacházeno neuvěřitelně nehospodárně až do doby než se zjistí, jak zoufale málo ho zbývá, o jak vzácný a omezený zdroj vlastně jde ... I ve veřejné správě jsou lidé, pro které je efektivní práce s časem samozřejmostí. Měla by to být především skupina vedoucích pracovníků, metodiků, pedagogů, krizových manažerů. I ve veřejné správě však je pravděpodobně nemalý počet pracovníků, které potřeba účinného zacházení s časem nijak zvlášť neoslovuje, zejména když nejde o jejich čas (a o jejich peníze). Proto hlavním vzdělávacím záměrem modulu „Organizace časového vytížení“ je: - přispět k zorientování nově přijatých pracovníků veřejné správy v podstatě, smyslu a základních východiscích efektivního zacházení s časem v činnostech, vykonávaných pracovníky veřejnosprávních institucí; - seznámit je s opatřeními, kterými lze reagovat na některé dílčí problémy práce s časem, popř. které jsou používány jako předsunuté a předběžné aktivity time managementu; - přiblížit účastníkům přípravy systémová, komplexní opatření, zvyšující efektivnost zacházení s osobním i institucionálním časem významně a dlouhodobě. Vazby na jiné vzdělávací moduly V přípravách, zabývajících se problematikou efektivního zacházení s časem bývá často - a oprávněně - zdůrazňována její spojitost s výkonem základních manažerských funkcí (viz modul UV 72), zejména s plánováním, organizováním a se zajišťováním CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

223

realizace řídících rozhodnutí. Ve vstupním vzdělávání pracovníků veřejné správy jde také o souvislosti s rozhodovacími procesy veřejnosprávní povahy (modul UV 22), s požadavky na efektivní komunikování (modul UV 71) a o souvislosti s problematikou informačních technologií a informačních systémů současné i budoucí veřejné správy ČR (moduly UV 91 a UV 92). Time management - organizace časového vytížení jako „velké téma“ organizování. Vymezení time managementu. Organizování bývá nejčastěji vymezováno jako aktivita, spočívající v uspořádávání vztahů mezi činnostmi, naplňujícími poslání a strategii instituce, pracovními skupinami a jednotlivými pracovníky, kteří tyto činnosti realizují. Je prakticky nepředstavitelné, že by se organizování (podobně jako plánování, zajišťování realizace řídících rozhodnutí aj. manažerské činnosti) mohlo odehrávat bez zabývání se disponibilním časem - zjišťováním kolik je ho třeba, kolik ho máme, k čemu je ho vhodné přednostně využít, popř. i čím ho nemáme ztrácet ... Organizování a time management Stížnosti na neustálé chybění potřebného času, na to, že není přesně zjištěna, popř. aspoň dobře odhadnuta jeho skutečná potřeba, upozorňování na zbytečné časové ztráty, které nikdo dlouhodobě neřeší apod., bývají pokládány za typické projevy skřípajícího organizování v jakékoli instituci. Vztah mezi organizováním a organizací časového vytížení - time managementem - je vztahem mezi obecnějším a specifickým. Pokud zajistíme vysokou úroveň potřebného organizování (efektivnost organizačních činností), podstatně omezíme výskyt jevů, pro které se mnohé profese, zaměstnání, činnostní celky či úkoly stávají mimořádně psychofyzicky náročné i rizikové. Omezíme a dostaneme totiž pod kontrolu tu část dění vyvolávajícího problémy s nedostatkem času, která je důsledkem organizačního chaosu či chyb v organizování. Není tedy třeba fenomén času, a tedy ani pracovního času démonizovat. Podstatná část potíží, které nám čas způsobuje jeho objektivní, skutečný nedostatek - je řešitelná zlepšeným organizováním. Přestaneme např. něco méně důležitého dělat, zkrátíme některé činnosti, přesuneme některé činnosti z klíčových či přetížených pracovníků na jiné osoby, uskutečníme lepší dělbu práce, zlepšíme kooperaci apod. S jinou částí problémů typu člověk a jeho čas se subjektivním prožíváním času lidmi (např. s příliš intenzivním prožíváním jeho nedostatku, se špatným odhadováním jeho potřeby do minulosti i do budoucnosti, s podceňováním i přeceňováním jeho významu apod.) si nelze poradit jen zlepšeným organizováním. Lidské prožívání, včetně prožívání času a jeho nedostatku či nadbytku, je nutné zvládat s využitím poznatků a doporučení psychologie, psychohygieny, popř. psychiatrie, sociologie, kulturní antropologie. Mnohé přístupy k času a jeho prožívání jsou i věcí základního filozofického přístupu, životní filozofie lidí. Člověk a jeho čas, stejně jako pracovník a jeho pracovní čas, je téma víceoborové, a takové musí být i přístupy k jeho zvládání. Z těchto důvodů i věda o řízení - management - začala pro zvládnutí oblasti jevů, spojených s objektivně existujícím a lidmi subjektivně prožívaným hlediskem času používat označení time management. Snadno se o tom přesvědčíme téměř v každé CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

224

manažerské publikaci, zabývající se organizační činností manažerů. Time management se však, vzhledem ke své aktuálnosti pro turbulentní dobu a lidi v ní žijící, stal také předmětem zájmu ziskově orientovaných organizací. Ty v něm, v podmínkách našeho raného kapitalismu, objevily komerčně atraktivní produkt. Část z těchto organizací nepochybně time managementu prospěla a obohatila ho. O jiných podnikatelských subjektech a „propagátorech“ se dnes dá pouze říci, že zbohatli na prodeji tzv. manažerských plánovacích diářů, které byly nezřídka jen plagiátem původního produktu dánské firmy Time Manager International. Vymezení time managementu řízení a ochrany času, organizace časového vytížení Slovy time management označujeme nejen specializovanou, odbornou činnost, bez které se neobejde žádný větší organizační útvar (viz modul UV 52) ale i činnost spojenou s efektivním využíváním času vůbec, která tvoří základ sebeřízení, resp. racionálního lidského chování. Time managementem také označujeme soubor poznatků, přístupů, metod, technik a doporučení využitelných - manažery ke zvládnutí jejich typických činností - manažerských funkcí (viz modul UV 52); - kýmkoli jiným, kdo se chce zklidnit a přestat se chovat chaoticky či jiným riskantním způsobem, kdo chce čas, kterým disponuje, věnovat prioritám pro které se rozhodne, popř. cílům, které si vytýčí v životě a činnosti. Zdá se, že hlavním podnětem pro vznik time managementu jako relativně uceleného souboru lidského vědění, byly průvodní jevy a negativní důsledky zatížení, popřípadě přetížení lidí hluboce pociťovaným nedostatkem času - časovým deficitem. Chybějící čas jako důsledek jeho neefektivního využívání („špatného hospodaření“ s ním, jeho „neřízení“, „nechránění“, „neorganizování“) je významným zdrojem rozptylování, zneklidňování, narušování koncentrovanosti úsilí a tím i zhoršených výkonů či selhání při výkonu činností. Příkladem mohou být zhoršené výkony, ale i psychická selhání pracovníků zneklidňovaných neúprosně se blížícím koncem lhůty, termínu, časového limitu. Nejde tu jen o pokles kvality výkonu v činnostech díky nežádoucím změnám v aktuálním psychickém stavu lidí stresovaných časem. Jde také o vzrůst úrazové dispozice, o iniciaci tzv. psychosomatických poruch, neurotizaci, změny v zaměřenosti, charakteru a integrovanosti osobnosti, o vznik funkčních onemocnění psychiky ... Toto vše je ve hře při rozhodování zda se problémy s časem nevzrušovat a nezabývat, nebo naopak s ním lépe hospodařit, řídit ho a chránit, efektivněji ho využívat. Time management - řízení a ochrana času - organizace časového vytížení v soudobé podobě není jen organizováním zaměřeným na vyšší produktivitu činností. Je také jednou z cest řešení rozporu mezi časovými podmínkami pracovních (životních) situací, které je třeba zvládat a pracovníky (lidmi), kterým se to má dařit.


225

Time managementem - pro potřeby tohoto vzdělávacího modulu - rozumíme • soubor právně, eticky, společensky a psychohygienicky optimálních prostředků - přístupů, metod, technik a doporučení, • který lze využít k efektivnějšímu využívání času při plnění poslání reformované veřejné správy a k dosahování cílů, vytyčovaných jejími pracovníky. V čem je spatřována podstata time managementu „Musíte sladit své úkoly s časem, který máte k dispozici pro jejich realizaci a provést je v pořadí podle důležitosti.“ M. Armstrong „Schopní vedoucí pracovníci se nevyznačují ničím víc než svou něžnou láskou k času a péčí o něj.“ P. F. Drucker „Efektivní hospodaření s časem začíná uvědoměním si, že člověk svým časem plýtvá. Pokud si to uvědomí, začne si svého času vážit a začne měnit svoje postoje a zvyky.“ R. D. Hisrich „Time management je třeba chápat jako filozofii zvládnutí času. Má pracovníka naučit rozlišovat podstatné a nepodstatné, vyvarovat se chování, které ho žene do časové tísně a nadměrného stresu.“ E. Hüttlová „Jde pouze o to, vyhnout se promarnění svého času a využít rozumně čas, který máme k dispozici.“ H. Schwalbe „Jde o to zavést a udržovat kladné životní návyky, nést odpovědnost za svůj život a definovat jasně své životní cíle, vytvořit si přehled, strukturu a pocit kontroly jako předpoklad dosažení výsledků a splnění cílů.“ TMI „Jde o schopnost získat z investovaného času maximální přínos či užitek.“ J. Urban „Jde především o umění nedělat méně důležité věci. To neznamená zanedbat je, ale učinit je velmi důležitými pro někoho jiného.“ S. Vácha CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

226

Reforma české veřejné správy a její požadavky na organizaci časového vytížení ve veřejné správě Úspěšnost reformy veřejné správy ČR je bez efektivního využití času, který je pro ni vyhrazen, nemyslitelná. Důvodů pro takovéto tvrzení je více. Především je nutno si uvědomit, že - jsme „zdědili“ zanedbanou veřejnou správu, která nestačí často ani na výkon běžné agendy a přitom má zvládat i požadavky vznášené Evropskou unií (jejichž splnění je obtížné i pro stabilizovanější a profesionálně zdatnější veřejné správy než je ta naše);64 - reforma se musí navíc uskutečňovat v obecně ztížené ekonomické situaci země a ve značné společenské frustraci, politickém rozjitření a deziluzi, s omezenými prostředky na veřejné výdaje, s velmi limitovanými personálními předpoklady, s nízkou úrovní řízení, komunikačních a informačních vazeb, s dosud nízkým uznáním role veřejné správy ve společnosti a v časové tísni;65 - reforma má mít komplexní charakter (srov. modul UV 52), což samo o sobě zvyšuje časovou náročnost jejího uskutečňování; - reformu české veřejné správy - jak plyne z jejích podkladových materiálů - je nutno vidět jako nesmírně náročnou a často neúspěšnou práci s lidmi, směřující k zavedení zatím neexistujícího systému řízení lidských zdrojů ve státní (veřejné) správě, což bude mj. vyžadovat: efektivní práci diagonálních týmů, převažující participativní vedení lidí, zvládnutí odporu ke změnám apod., což jsou všechno požadavky žádající si dostatek času; - hrozí nebezpečí, že bude podceněna metodická i časová náročnost změn, které se musí uskutečnit v lidech, kteří ve veřejné správě pracují nebo mají pracovat; nepochybná je např. časová náročnost zavádění nového způsobu vzdělávání ve veřejné správě, ale také metodologicky a metodicky zvládnuté poznávání klíčových pracovních míst ve veřejné správě, zavádění systému periodického pracovního hodnocení, tvorba společné personální politiky veřejné správy apod. Mnohé požadavky na řízení, sebeřízení a ochranu času vyplývají i z pokusů o formulaci předpokladů, které by měli splňovat pracovníci a vedoucí pracovníci reformované veřejné správy.66 Reforma české veřejné správy se tak stane prubířským kamenem toho, nakolik lidé, kteří ji uskutečňují dovedou efektivně využít čas, který je pro její dokončení stanoven. Pokud se jim přitom nepodaří využít tradičních nástrojů - zdokonaleného organizování (viz část 5.3.3 tohoto modulu), zvládání inkompatibility požadavků a 64

65 66

BUREŠ, R., ČEBIŠOVÁ, T., PAUKNEROVÁ, E.: Projekt - „Zdokonalení veřejné správy - fáze 1“ Východiska. Národní vzdělávací fond. Praha 1998, s. 37. Tamtéž, s. 37. DVOŘÁKOVÁ, Z.: Analýza kompetentností. Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě. Národní vzdělávací fond. Praha 2000, s. 28-29, 31-32.


227

pracovníků, které má veřejná správa k dispozici (viz část 5.3.4 tohoto modulu), a zejména přístupů a doporučení moderního time managementu (viz část 5.3.5 tohoto modulu), může řada reformních záměrů skončit v propadlišti dějin. Předcházení problémům s neefektivním využíváním času organizováním (time management zakomponovaný v organizační činnosti)

zlepšeným

Aniž bychom museli čekat na signály nasvědčující tomu, že veřejnosprávní instituce využívá čas neefektivně, že dlouhodobě nereaguje na evidentní a zbytečné ztráty pracovního času, které jí ztěžují či dokonce znemožňují naplňovat poslání, lze mnohému předejít. Významnou cestou prevence časových ztrát a neefektivního využívání pracovního času je efektivní organizování. Organizovat ve veřejnosprávní instituci (úřadu) znamená dosáhnout: A) Aby každý pracovník instituce (úřadu) - porozuměl organizaci veřejné správy ČR a existující organizační struktuře úřadu a vztahům nadřízenosti a podřízenosti v nich; - porozuměl problémům současné veřejné správy, souvisejících s jeho prací, uvědomoval si politickou situaci a sociální vývoj a bral na ně ohled ve své práci; - pochopil své poslání v organizační struktuře úřadu, tj. základní účel a smysl existence svého pracovního místa, svého osobního přínosu a role v něm; - byl seznámen s obsahem své práce, s požadovanými činnostními prioritami a s návazností této práce a jejích produktů a důsledků na činnost jiných pracovníků uvnitř i vně úřadu; - byl seznámen s rozsahem a obsahem žádoucí kooperace a spolupráce s jinými útvary či osobami vnitř i vně úřadu; - získal dostatečný přehled o rozsahu a obsahu právních, organizačních a etických norem, které musí ve své práci respektovat a zohledňovat; - byl informován o institucích EU, které mají vazbu na jím vykonávanou práci, tj. o jejich působení a roli; - byl dostatečně seznámen s pracovními podmínkami, činnostními riziky a jinými negativními účinky práce a s opatřeními, jimiž je usilováno o bezpečný a spolehlivý pracovní výkon; - byl schopen prokázat požadovanou úroveň zvládání činnostních rizik a potřebnou míru osvojení zásad bezpečné a spolehlivé práce; - znal své pravomoci a svou odpovědnost za výsledky své práce a za své pracovní chování, a dále za zdokonalování svých předpokladů pro práci v úřadu; - přesně věděl, o čem může při výkonu své práce rozhodnout zcela samostatně a v jakém rozmezí svého volného - např. správního - uvážení se může pohybovat, aniž by překročil své rozhodovací rozpětí (pravomoci); CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

228

- si byl vědom vlivu a důsledků svých rozhodnutí na jiné části organizace a pro uživatele veřejnosprávních služeb a adresáty veřejnosprávních rozhodnutí; - přesně věděl komu je nadřízen a podřízen, kým je řízen (veden) metodicky a koho sám metodicky ovlivňuje; - byl seznámen s liniemi předávání informací a s prostředky formální komunikace v úřadu a veřejné správě, používal je, a aby znal a respektovat obvyklý instanční postup i výjimky z něho; - přesně věděl koho, kdy a v jakém rozsahu zastupuje a co se od jeho zastupování očekává; - měl přístup ke všem informacím, které pro optimální výkon či zastupování potřebuje; - měl možnost postoupit stížnosti či podněty, týkající se vznikajících organizačních a jiných potíží a nedostatků v práci vedení úřadu. B) Aby každý vedoucí pracovník instituce (úřadu) navíc - porozuměl neformální organizační struktuře a procesům neformální komunikace v úřadu, tj. síti osobních a skupinových vztahů, které tu vznikly spontánním spolčováním; - disponoval kompetentností pro organizační činnost v rámci svého řídícího rozpětí; - znal přesně rozsah svých pravomocí vedoucího, zejména pak svých pravomocí kontrolních, hodnotitelských a disciplinárních; - znal míru své konečné odpovědnosti za výsledky práce a pracovní chování svých podřízených, a dále za zdokonalování jejich předpokladů pro práci v úřadu; - znal přesně rozsah a podmínky delegovatelnosti svých pravomocí na podřízené pracovníky a byl si vědom míry své odpovědnosti za toto delegování; - věděl jak optimálně reagovat na případné stížnosti a podněty, týkající se organizačních a jiných potíží a nedostatků v práci vedení úřadu; - byl způsobilý sám zjistit ve svém okolí organizační a jiné potíže a nedostatky v práci a odstraňovat je dílčími organizačními zásahy (postačuje-li to k nápravě); - byl způsobilý participovat na opatřeních typu organizačního rozvoje (tam, kde dílčí organizační zásah nepostačuje); - byl kompetentní posoudit míru složitosti a organizační náročnosti práce podřízených v případě, že vyžaduje zjednodušení nebo naopak obohacení práce, a byl způsobilý osobně se zapojit do nápravy problémů tohoto typu. Uvedené požadavky lze považovat za jakési „znaky dobrého organizování“ ve většině veřejnosprávních institucí (úřadů). Je možno je přeměnit v otázky a získáním odpovědi na ně posuzovat kvalitu zvládání organizačních činností managementem úřadu. Současně je zřejmé, kolika zbytečným časovým ztrátám může dobré organizování směřující k naplnění uvedených „znaků dobrého organizování“ - zabránit.


229

Předcházení problémům s neefektivním využíváním času řešením inkompatibility (time management zakomponovaný v řízení a rozvoji lidských zdrojů)

tzv.

Jinou významnou cestou prevence časových ztrát a neefektivního využívání pracovního času je zohlednění těchto problémů při řešení rozporů mezi požadavky pracovních míst a způsobilostí pracovníků tyto požadavky zvládat. Jde o vysoce účinný způsob zkvalitňování systémů práce s lidmi a moderní, odborně velmi ceněný nástroj používaný v rámci tzv. řízení lidských zdrojů. Toto tzv. řešení problému inkompatibility (neslučitelnosti) spočívá v aktivitách managementu realizovaných současně po dvou navzájem se prolínajících linií (linie A, linie B). Prvá z nich je usilováním přizpůsobit pracovníky veřejné správy požadavkům pracovních míst. Druhá, vesměs méně známá a využívaná, spočívá ve snaze všude tam, kde to je možné, přizpůsobit existující pracovní místa pracovníkům, kteří tato místa zastávají, resp. mají zastávat. Je nepochybné, že volbou optimálních opatření z obou linií lze předejít i celé řadě zbytečných časových ztrát a dosáhnout celkově efektivnějšího využití pracovního času. Jedinou podmínkou je, v rámci řešení inkompatibility jasně zformulovat a reálně uplatnit v rámci jednotlivých opatření i hlediska efektivního využívání pracovního času a nepřipuštění zbytečných časových ztrát.


230

Schéma řešení problému inkompatibility (neslučitelnosti) pracovníků a požadavků práce LINIE A PŘIZPŮSOBOVÁNÍ PRACOVNÍKŮ POŽADAVKŮM PRACOVNÍCH MÍST

1. Identifikace požadavků konkrétních pracovních míst postupy a nástroji analýzy činností. 2. Určování celkového počtu a složení pracovníků pro správní úřad (instituci). 3. Výběr jednotlivých pracovníků.

4. Sestavování pracovních skupin.

5. Příprava (zapracování, adaptace) a rozvoj držitelů pracovních míst a personálních rezerv na tato místa. 6. Rozvíjení předpokladů pro výkon práce vykonáváním činnosti, získávání praktických zkušeností. 7. Korigování a zdokonalování pracovního chování a výsledků práce na základě hodnocení pracovního výkonu. 8. Přesunování pracovníků v organizační struktuře s cílem zlepšit jejich informovanost o návazných a souvisejících pracovních činnostech. 9. Změny v sestavení pracovních CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

LINIE B PŘIZPŮSOBOVÁNÍ PRACOVNÍCH MÍST PRACOVNÍKŮM

1. Identifikace hranic lidských možností a limitů jednotlivých pracovníků pro pracovní místa (pracovní situace). 2. Umístění pracoviště, změna tohoto umístění, úpravy fyzikálních podmínek práce, úpravy přesunů a cestování v práci. 3. Změny v režimu činnosti a odpočinku, zejm. začlenění přestávek, řešení náplně odpočinkové doby a využití střídání pracovních aktivit. 4. Úprava množství, dostupnosti, kvality, úplnosti a rozpornosti podkladů a jiných informací, potřebných v činnosti. 5. Optimalizace technického vybavení a jiných pomůcek, usnadňujících pracovní činnost. 6. Zpřesňování okruhu rizik a negativních účinků práce, zdokonalování ochranných a bezpečnostních opatření vůči nim. 7. Úpravy strategie, koncepce a způsobů výkonu (technologie, metodiky) práce. 8. Úpravy stylu vedení pracovníků, zejm. způsobu komunikování, stabilizace a motivování, klimatu v pracovních skupinách. 9. Úpravy

organizační

struktury, 231

skupin a tvorba týmů (interdisciplinárních, diagonálních apod.). 10. Korigování a zdokonalování pracovního chování a výsledků práce využitím participativního poradenství 11. Vyřazování pracovníků z činnosti.

pracovní náplně a specifické odpovědnosti pracovníků. 10. Využívání odborného participativního poradenství managementem a jednotlivými pracovníky. 11. Změny a střídání managementu. Jeho dočasná náhrada managementem krizovým.

Klíčovým momentem úspěšnosti opatření obou linií je metodologicky a metodicky zdařilé zjištění požadavků práce (pracovních míst). K jejich hlubšímu poznání málokdy mohou stačit běžné poznávací postupy, používané v rutinní řídící činnosti. Zpracování kvalitního, dobře využitelného popisu pracovního místa (popisu práce, pracovní pozice) je náročnou odbornou činností, ve které vesměs uspěje pouze tým zpracovatelů (diagonální, víceoborový, vedený psychologem práce), kterému jsou pro práci vytvořeny potřebné podmínky, a který má plnou podporu vedení instituce. Záměrem těchto systémových, komplexních opatření je dosáhnout toho, aby pracovníci (a z nich sestavené pracovní skupiny a týmy) lépe vyhovovali poznaným nárokům činnosti, ale současně i toho, aby daná činnost byla pro tyto pracovníky zvládnutelnější, méně vyčerpávající a tím i přitažlivější (snesitelnější). Např. v opatřeních linie A je nutno začít identifikací požadavků konkrétních pracovních míst, mezi nimiž budou formulovány i požadavky časových podmínek, režimu činnosti a odpočinku a pracovního tempa. Ty budou uplatněny při určování celkového počtu a složení pracovníků úřadu, při jejich výběru, při sestavování pracovních skupin a tvorbě týmů, při přípravě atd. Současně v opatřeních linie B je nezbytné identifikovat hranice lidských možností a limity pracovníků pro nezměnitelné časové podmínky realizace činnosti, pro nezbytný režim činnosti a odpočinku a potřebné pracovní tempo, které pracovní místa nárokují a přijmout s ohledem na ně takové úpravy pracovních míst, které mohou znamenat snížení tlaku času (zejm. časového deficitu) na pracovníky, a tím i snížení rizik pro činnost i pro ně samé. Předcházení problémům s neefektivním využíváním času specifickými přístupy, technikami a doporučeními moderního time managementu Základní východiska time managementu pro zacházení s časem použitelná pro pracovníky veřejnosprávních institucí (úřadů) Čas nelze porazit, protože existuje nezávisle na nás. Východiskem je spřátelit se s ním. V1

• Jen menšina lidí využívá svůj čas efektivně a téměř nikdo nedosahuje v tomto směru dokonalosti. Většina lidí může být 3-4x produktivnější, aniž by zvýšila počet hodin věnovaných práci. Často se však touto skutečností nezabývají, nevědí o ní a patrně je to ani nezajímá.


232

V2

• Má-li někdo zacházet s časem efektivně, musí změnit svůj postoj k času a zbavit se špatných návyků vztahujících se k času a jeho spotřebovávání. To nebývá lehké a vyžaduje to přechod k sebeřízení. Tradiční přísliby time managementu: nedostávání se do časových tísní, snížení napětí a stresovanosti z časových tísní, lepší zdravotní stav, zvýšená produktivita a větší uspokojení z práce, zlepšení mezilidských vztahů v práci i rodině, získání pocitu jistoty, uspořádanosti, vlády nad věcmi, klidu ... apod. na změnu postoje k času běžně nestačí. Navíc bývá často nutné změnit postoj k času a špatné „časové“ návyky i u našeho okolí.

V3

• Toho, co bychom měli dělat nebo měli dělat lépe, bylo, je a bude vždy mnohem více, než můžeme reálně zvládnout. Otázkou tedy není ani tak to, kolik máme času, jako to, na co čas, kterým můžeme disponovat využijeme, a co, zcela vědomě, dělat nebudeme.

V4

• Kontrolovat a plánovat je možné jen asi 60 % času, stráveného nad prací. Zbytek je vhodné považovat za rezervu, vyhrazenou na neočekávané požadavky, spontánní aktivity a časové ztráty.

V5

• K řízení času, který jsme schopni kontrolovat a plánovat, je nutná správná strategie a nikoli jen překotná taktika. Správnou strategií je začít zjištěním, resp. ujasněním si životních (či situačních) priorit, odrážejících hodnoty, které uznáváme nebo chceme uznávat.

V6

• S efektivnějším využíváním času lze začít v podstatě kdykoli. Je však prozíravé začít dříve, než nás k přehodnocení priorit, hodnot a postoje k času přinutí vyhrocená životní událost, které se efektivnějším a hodnotnějším využíváním času dalo i předejít.

V7

• I v aktivitách zaměřených na získání kontroly a efektivnější zacházení s časem platí, že malý čin je lepší než velké předsevzetí. V tomto smyslu může jedinci i instituci prospívat už pravidelné a metodicky zdařilé zjišťování spotřeby pracovního času (tzv. časové snímky), identifikace osobních či institucionálních „zlodějů času“ a jejich likvidování. Tato operativní, méně náročná opatření bývají používána často jako předběžná či doplňující k opatřením komplexnější, systémové povahy.

V8

• Významných a dlouhodobých posunů k efektivnějšímu využívání času však lze vesměs dosáhnout jen opatřeními komplexnějšími, schopnými zasáhnout nejdůležitější ohniska ohrožení práce s časem. Patří k nim: -

předcházení a řešení problémů s neefektivním využíváním času zlepšeným organizováním (viz část 5.3.3 tohoto modulu);

- řešení tzv. inkompatibility požadavků pracovních míst ve veřejné správě a jejich držitelů (viz část 5.3.4 tohoto modulu); - použití strategického time managementu (viz část 5.3.5.4 tohoto modulu).


233

Osvědčené zásady práce s časem využitelné i ve veřejné správě Z1

• Má-li se efektivně hospodařit s časem, musí být nejdříve relativně spolehlivě a přesně zjištěno, na co je čas skutečně vynakládán. Současně je vhodné identifikovat tzv. zloděje času (osobního či institucionálního). Nelze zde vystačit se spoléháním se na paměť a zpětné odhady spotřeby času. K dostatečné přesvědčivosti je třeba použít úspornou a dostatečně přesnou techniku - časové snímkování a dotazování zjišťující tzv. zloděje času.

Z2

• Při ujasňování si priorit - životních, pracovních, situačních - jich volit raději méně, aby bylo možno plně se na ně soustředit. Jde o aktivitu, kde se vyplatí uplatnit nejen hlediska osobní, ale také jejich konfrontování s názory sociálního okolí a názory profesionálů. Tradiční bývá, že mezi prioritami jsou podceněny hodnoty jakými je péče o psychické a fyzické zdraví a žití zdravým životním stylem.

Z3

• Ujasnění priorit nám umožňuje soustředit se na důležité. Neproduktivním a triviálním věcem nevěnovat pozornost. Vše, na co nezbývá čas a co není zbytečné, zajistit prostřednictvím jiných lidí, např. delegováním, požádáním o pomoc apod. K vyřizování nanejvýš důležitých úkolů si zajistit nerušenost a klid na práci. Je-li to možné, využít k tomu především dobu tzv. denního výkonnostního maxima, které bývá u většiny lidí v době mezi 9 - 11 hodinou dopoledne.

Z4

• Velké úkoly rozdělit na menší, postupně realizované a tím i méně stresující úkoly dílčí (tzv. sloní technika, popř. technika krájení salámu).

Z5

• Racionalizovat rutinní, často se vyskytující činnosti. Začlenit je do období nižší výkonnosti, sdružit je do bloků. Vyvinout standardizované postupy pro řešení opakujících se situací. Zejména racionalizovat telefonování a nalézt způsob pro rychlé a správné třídění došlých písemností. Tyto aktivity spojovat s racionálním odbouráváním nejzávažnějších „zlodějů času“.

Z6

• Pracovat načisto, bez oddalování a odkládání plánovaných úkolů a bez přehnaného perfekcionismu (snahy o dokonalost ve všem, co dělám). O nejkvalitnější výkon usilovat při veřejnosprávním procesním rozhodování a rozhodování ve věci samé.

Z7

• Přimět sociální okolí k respektování efektivní práce s časem. Asistenta či sekretářku (pokud je máme) vést k samostatnosti a k taktní ochraně času manažerů či jiných klíčových pracovníků.

Z8

• Do efektivního využívání času nezbytně patří čas, vyhrazený na oddych a aktivní odpočinek - a to jak během dne, tak v podobě víkendů a naplánovaných dovolených.

Z9

• Za základ plánování zvolit týdenní cykly, které jsou pro většinu lidí


234

nejpřirozenější časovou jednotkou z hlediska ustáleného režimu činnosti a odpočinku. Umožňuje i větší nadhled nad časem než příliš atomizované denní plánování, větší přehlednost a možnost optimálních přesunů nezvládnutých úkolů v týdenní periodě. Z10

• Využívání času pravidelně kontrolovat a vyhodnocovat. Ze zjištěných nálezů se poučit a přijmout optimalizační opatření směrem k zvýšení přehledu, názornosti, odlehčení paměti, získání více času na promýšlení důležitých úkolů a projektů, vytváření praktických pomůcek šetřících čas a zvyšujících kvalitu osobní práce.

Doporučení pro zavádění osobního systému plánování času pracovníka veřejné správy Vcelku osvědčenou pomůckou, resp. podpůrným „technologickým“ prostředkem pro získání kontroly nad časem jsou plánovací diáře, popř. softwarové systémy plnící týž účel. Některé z těchto komerčně vyráběných pomůcek jsou značně propracované a lze je individualizovat jako osobní systém plánování času. Všeobecně pro takovéto pomůcky platí, že samy o sobě, bez propojení se svým uživatelem, nejsou ničím převratným. 1. Při osobním systému plánování času je vhodné si vést tzv. zásobník cílů v klíčových oblastech. Z něho postupně zařazovat cíle do ročních, týdenních, popř. denních plánů. 2. Plán na příští den má vždy obsahovat příslušnou část velkých (sloních) úkolů, které lze plnit jen postupně a po dlouhou dobu (např. zdokonalování se v cizím jazyce, v práci s výpočetní technikou apod.). 3. Pravidelné akce (porady, pravidelná vzdělávání apod.) si do diáře zaznamenávat nejméně měsíc dopředu. Průběžně sjednávané termínované akce si zapisovat ihned při sjednání spolu se jménem a telefonním číslem osoby, s níž lze dohodnout případnou změnu. Těmito akcemi jsou i dovolené a jiné akce činící život bohatším, plnějším a příjemnějším. 4. Denní program nedrobit do mnoha dílčích úkolů, ale slučovat je do příbuzných bloků. Jeden časový blok, nejlépe v době svého intelektuálního optima, si vždy vyčlenit na soustředěnou, nerušenou tvůrčí práci. 5. Do denního plánu na příští den zařadit vždy jednu věc, kterou odkládáme, přestože je stále aktuální. 6. V denním plánu pamatovat na životosprávu, tj. na optimalizaci stravování, omezování škodlivin, oddych, aktivní odpočinek a využití služeb preventivní lékařské péče. 7. V závěru pracovního dne (týdne, měsíce, kvartálu, roku) si zpracovat plán na příští den (týden, měsíc, kvartál, rok) po kritickém zamyšlení se nad plánem předchozím. Uplynulému dni takto věnovat asi 15 minut, týdnu asi 30 minut, měsíci asi hodinu, kvartálu asi 2 hodiny a roku 1 - 5 dní. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

235

8. Součástí osobního systému plánování času mohou být různé pomůcky umožňující realizaci časového snímku, identifikaci „zlodějů času“ a jejich likvidaci, pomůcky z kategorie technik duševní práce, práce s cíli, práce s riziky aj. pomůcky metodické a informační povahy, využitelné při sebeřízení a časovém plánování. Postup strategického time managementu (strategický time management se zakomponovaným schématem chování v závažném časovém deficitu) 1. ZMAPOVÁNÍ SITUACE S JIŽ EXISTUJÍCÍM ČI HROZÍCÍM ČASOVÝM DEFICITEM OSOBNÍ (RODINNÉ)

nebo

INSTITUCIONÁLNÍ

- zklidnit se (a přestat s neuváženou činností),67 odkrýt nejvýznamnější prvky (faktory) situace, ujasnit si je bez utápění se v detailech a podružnostech. Jsou-li tyto faktory již teoreticky známy, postupovat podle výroku: „Není nic praktičtějšího než dobrá teorie“ - např. lze takto využít teorii spolehlivosti lidského výkonu, teoretické schéma subjekt - subjektové situace apod. 2. ZJIŠTĚNÍ, UJASNĚNÍ SI PRIORIT OSOBNÍ, popř. INSTITUCIONÁLNÍ SITUACE - rychle, ale ne zbrkle posoudit nejzávažnější rizika a disponibilní čas věnovat na zabránění nejhoršímu (odstranění či odsunutí nejvážnějších hrozeb)68 - ujasnit si a pojmenovat klíčové oblasti (strategické segmenty) - zformulovat si vizi - představu žádoucího stavu - ujasnit si a zformulovat své poslání v situaci 3. VYTVOŘENÍ ZÁSOBNÍKU CÍLŮ V KLÍČOVÝCH OBLASTECH - respektujících vizi i misi v osobní či institucionální situaci (při ohrožení pokusy o „rozředění“) 4. ZAHÁJENÍ FORMULACE OSOBNÍCH ČI INSTITUCIONÁLNÍCH CÍLŮ - cíle (cílový stav) chápat jako konečný výsledek, k němuž má být směřováno činností (chováním)

67

68

Jde o prvý krok postupu podle doporučeného schématu chování se při ohrožení vážnými riziky a v časové tísni. Jde o druhý krok postupu podle téhož schématu.


236

- cíle formulovat do měřitelné podoby (kvantita, kvalita, finanční limity, jiné měřitelné ukazatele - zejména budoucí „kritické body kontroly“) - k cílům připojovat stručný nástin postupu, cesty k cíli - je-li to žádoucí, dbát na provázanost cílů s dřívějšími osobními a institucionálními cíli, s cíli kooperujících osob a institucí (zejména s cíli, které měly povahu strategických cílů) 5.

USTÁLENÍ CÍLŮ (Z VYTVOŘENÉHO ZÁSOBNÍKU A DÍKY ZAHÁJENÉ FORMULACI) NA PŘIMĚŘENÝ, ÚNOSNÝ, REÁLNĚ DOSAŽITELNÝ POČET - sloučit a kombinovat některé cíle - vyřadit cíle triviální, bombastické, abstraktní, „propagační“ (demotivující svou obecností, „neušité na míru“) - upravit cíle příliš náročné (demotivující svou náročností) - dočasné odložení některých cílů po zjištění dočasně zhoršených podmínek pro jejich dosažení (okolností, ležících mimo dosah plnitelů) - delegovat některé cíle institucionální, popř. i osobní (jsou-li delegovatelné) - rozpracování cílů konečných na cíle dílčí, postupné - ověření reálnosti, detailizace cílů

6. KONEČNÁ FORMULACE CÍLŮ PRO URČITÝ ČASOVÝ ÚSEK A FORMULACE PODMÍNEK PRO JEJICH DOSAŽENÍ, FORMULACE OKOLNOSTÍ, LEŽÍCÍCH „MIMO DOSAH“ 7. ZFORMULOVÁNÍ STRATEGIE PRO DOSAŽENÍ CÍLŮ ZA DANÝCH PODMÍNEK A OKOLNOSTÍ69 8. STANOVENÍ HARMONOGRAMU POSTUPNÝCH ÚKOLŮ NA CESTĚ K DÍLČÍM A KONEČNÝM CÍLŮM 9. ZAHRNUTÍ KONEČNÝCH I DÍLČÍCH TERMÍNŮ DOSAŽENÍ CÍLŮ DO PLÁNOVACÍCH NÁSTROJŮ INSTITUCE (ÚŘADU) A DO OSOBNÍCH SYSTÉMŮ PLÁNOVÁNÍ ČASU 10. ZAHÁJENÍ REALIZACE ZFORMULOVANÉ STRATEGIE70 69

Jde o třetí krok postupu podle doporučeného schématu chování se při ohrožení vážnými riziky a v časové tísni


237

- monitorování, kontrolování a hodnocení osobního přínosu a pokroků na cestě k cílům realizovanou strategií -

přijímání korekčních a optimalizačních opatření.

Kontrolní otázky 1. Co označujeme termínem time management? V čem je jeho podstata? Jak souvisí time management, resp. organizace časového vytížení, s reformou veřejné správy ČR? 2. Vysvětlete, jakými cestami lze přizpůsobovat pracovníky veřejné správy požadavkům konkrétních pracovních míst, včetně časových podmínek výkonu práce. 3. Vysvětlete, jakými cestami lze přizpůsobovat náročná pracovní místa a časové podmínky výkonu práce na nich pracovníkům veřejné správy. 4. Jaká jsou nejdůležitější východiska time managementu pro zacházení s časem, použitelná i v podmínkách fungování Vašeho úřadu? Se kterými východisky, uvedenými v části 5.3.5.1 tohoto modulu, byste na Vašem pracovišti moc nepochodil? 5. Jaké obecné zásady práce s časem (viz část 5.3.5.2) jsou na Vašem pracovišti nejzávažněji porušovány? Jakým zlodějům pracovního času by se mělo Vaše pracoviště především bránit? Jak se jim brání? 6. Jaká kritéria by měla splňovat pomůcka (diář, osobní plán, osobní záznamník apod.) aby byla osobním systémem plánování času? Která doporučení time managementu (viz část 5.3.5.1 až 5.3.5.3) by takováto pomůcka měla zejména respektovat? Proč právě tato? 7. Jaké jsou jednotlivé činnostní etapy strategického time managementu? Které z nich se uplatňují v situacích ohrožení vážnými riziky a časové tísně? Kontrolní úkol: Návrh efektivnějšího využívání času zlepšeným organizováním. Zadání: Seznamte se v části 5.3.3 tohoto modulu se „znaky dobrého organizování“ ve veřejnosprávní instituci (úřadu). Posuďte, v jakém rozsahu a v jaké kvalitě je splňuje většina pracovníků úřadu, ve kterém pracujete, popř. aspoň ti pracovníci, které dobře znáte. Vyberte takové dva „znaky“, které nejsou splňovány u Vás osobně, a které způsobují velké ztráty Vašeho pracovního času, popř. ztráty času osob, s nimiž spolupracujete, kooperujete, pracujete v týmu apod. V čem přesně tato ztráta času spočívá? Kolik času díky tomu denně (týdně, měsíčně, ročně) ztrácíte?

70

Jde o závěrečný krok postupu podle doporučeného schématu chování se při ohrožení vážnými riziky a v časové tísni


238

Př. Po dobu náhlého onemocnění svého nejbližšího nadřízeného jste byl pověřen jeho zastupováním. Bylo Vám jen rámcově řečeno v jakých situacích ho máte zastoupit (šlo o dvě důležitá ústní jednání), ale nebylo Vám řečeno, co se od Vašeho zastupování očekává. Obtížně jste si opatřoval informace, dostával jste informace i protichůdné. Teprve v den prvého jednání jste se dověděl, že jde jen o převzetí písemných dokladů od partnera v jednání a o potvrzení jejich převzetí. Ztratil jste nejméně 2 dny opatřováním si informací, které byly pro jednání zbytečné (a které se nedaly využít ani později). Současně jste se dověděl, že je tento způsob pověřování k zastupování ve Vašem úřadu zcela běžnou praktikou. Základní literatura 1. ARMSTRONG, M.: Jak být ještě lepším manažerem. Victoria Publishing, Praha 1995, s. 294-301. 2. BĚLOHLÁVEK, F.: Organizační chování. Rubico, Olomouc 1996, s. 19-22. 3. BROCKERT, S.: Ovládání stresu. Melantrich, Praha 1993, s. 38-45. 4. ČERNÝ, V.: Jak překonat stres. Computer Press, Praha 1999, s. 16-17. 5. DRUCKER, P. F.: V7konný vedoucí. Institut řízení, Praha 1970, s. 27-46. 6. DVOŘÁKOVÁ, Z.: Analýza kompetentností. Národní vzdělávací fond, Praha 2000, s. 26, 31, 34, přílohy 1-5. 7. Filozofie Time Manager. 1. Uživatelská příručka TIme Manager. 2. Klíčové oblasti. 3. Time Manager International A/s, 1987, 1988. 8. HISRICH, R. D., PETERS, M. P.: Založení a řízení nového podniku. Victoria Publishing, Praha 1996, s. 324-326. 9. HÜTTLOVÁ, E.: Organizace práce a pracovní podmínky. VŠE, Praha 1997, s. 53-57. 10. JOSEPHS, R.: Jak získat hodinu denně navíc. Knižní klub, Praha 1998. 11. KŘIVOHLAVÝ, J.: Jak zvládat stres. Grada Avicenum, Praha 1994, s. 47-54. 12. MACHAČ, M., MACHAČOVÁ, H., HOSKOVEC, J.: Emoce a výkonnost. SPN, Praha 1985, s. 141-171, 197-202, 203-233. 13. MIKŠÍK, O.: Člověk a svízelné situace. Naše vojsko, Praha 1969, s. 286-302. 14. MÍČEK, L.: Duševní hygiena. SPN, Praha 1984, s. 59-63. 15. POUR, P.: Analyticko-syntetická studie činnosti ředitelů škol. Výstup projektu PHARE RES CS 9204/2401/L006. MŠMT ČR, Praha 1997. 16. POUR, P.: Struktura činnosti ředitelů finančních úřadů ČR. Nepublikovaná výzkumná studie. VZ MF ČR Smilovice 1999. 17. SEIWERT, L. J.: Čas jsou peníze. Management Press, Praha 1995, s. 315-319. 18. URBAN, J.: Manažer a jeho čas. Prospektrum, Praha 1999, s. 5, 88-90, 107. 19. VÁCHA, S.: Rádce výkonného manažera. Eurovia, Praha, rok vydání neuveden, s. 32-35. 20. ŽDÍMAL, M.: Příručka moderního manažera aneb jak vést sám sebe. Management Press, Praha 1992, s. 74-83.


239

Doporučená literatura 1. JOSEPHS, R.: Jak získat hodinu denně navíc. Knižní klub, Praha 1998. 2. SEIVERT, L. J.: Čas jsou peníze. Management Press. Praha 1995, s. 19-43, 5083, 90-99, 123-125, 128-130, 155-157, 161-183, 192-197, 203-206, 208-209, 222-223, 296-299, 309-313, 315-319. 3. URBAN, J.: Manažer a jeho čas. Efektivní zacházení s časem (nejen pro manažery). Prospektrum 1999, s. 3-7, 14-15, 19-20, 27-29, 53-54, 61-62, 63-64, 88-89, 97-99, 107.


240

Úsek 8. Etika Název modulu: Kód modulu: Cíle modulu:

Etika veřejné služby UV 81 Vysvětlit etické principy pracovníků ve veřejné správě a samosprávě, Pracovník ve veřejné správě by měl pochopit, co od něj žádá služba veřejnosti, měl by se seznámit s profesionálním kodexem chování a být schopen jej dodržovat ve své každodenní praxi Obsah modulu: Etický kodex pracovníka ve veřejné správě, příklady jeho porušování. Vymezení „střetu zájmů“ ve veřejné správě a následky jeho porušení. Zneužívání moci a svěřených prostředků. Korupce a antikorupční systémy. Postupy EU proti korupci a jejich důsledky na každodenní praxi pracovníka veřejné správy. Forma a metody: Přednáška a řešení modelových situací Klíčová slova: etika, morálka, veřejný zájem, odpovědnost, korupce, etické kodexy, etická infrastruktura. Časový rozsah: 8 hodin Způsob ukončení a Diskuse nad modelovým případem certifikace:

Vymezení problému Starší pojetí činnosti ve státní správě se etikou příliš nezabývalo. Správa byla chápána jako dobře namazaný stroj, který přesnou činností realizuje požadavky zákona či pokyny nadřízených. Role úředníka byla v tomto pojetí omezena na výkon přesně stanovených úkolů, na vlastní rozhodování (diskrece) nebyl prostor. Od té doby se činnost a chápání úředníka velmi změnilo. Změny nastaly zejména po druhé světové válce se vznikem tzv. “státu blahobytu” a ním spojeným rozvojem veřejných služeb, zvyšujícím se přerozdělováním a proto i vyšší mírou rozhodováním úředníků o vynakládání finančních prostředků. Dalším impulsem byla ve světě od osmdesátých let pozvolná změna chápání veřejné správy. Ta byla spojená s rostoucím důrazem na hledání nové legitimity činnosti organizací veřejné správy a s tím spojené posilování veřejných služeb. Současný úředník má přes vysokou podrobnost zákonů značnou diskréční pravomoc v rozhodování o přístupu občanů k veřejným statkům, o míře zasahování do práv a povinností občanů a zejména o rozdělování veřejných zdrojů. Jde např. o přidělování dotací z veřejných zdrojů o udělování různých povolení a oprávnění, v přidělování výjimek. Má i značné možnosti určitou - zejména podnikatelskou - činnost omezit (s ohledem na ochranu životního prostředí, památkovou péči, hygienické požadavky). V rostoucí míře se citlivou otázkou také stává zacházení s osobními daty občanů a obchodními daty organizací. I z těchto informací se stává zboží, které lze využít k vlastnímu obohacení. Ve všech těchto záležitostech má úředník rozhodovat nestranně, aby naplnil literu zákona či jiných předpisů. Pokud danou oblast zákon či jiné předpisy přesně neupravují, směřující k uspokojení veřejného zájmu, dopouští se nesprávného jednání. Toto nesprávné jednání můře mít charakter přímo trestného činu, přestupku, porušení závazných předpisů. Může se však jednat i o jednání, které nenarušuje žádný psaný CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

241

předpis, přesto je většinou lidí vnímáno jako nesprávné. To je situace, která vyžaduje rozšířit regulaci jednání úředníka o etickou dimenzi. Nástrojem k ovlivňování lidského jednání se může stát morálka, může docházet k morální či etické regulaci. Stručně shrnuto: důvody důrazu na etiku veřejné správy souvisí se změnou charakteru činnosti veřejné správy, kterou lze popsat následujícími body: • rostoucími požadavky občanů, • restrukturalizací veřejného sektoru (změny forem vlivu státu), má se úředník snažit naplnit alespoň ducha zákonů či se má řídit svým nejlepším přesvědčením, aby rozhodoval ve prospěch veřejného (či obecného) zájmu nebo obecněji řečeno ve prospěch obecného dobra. V praxi je rozhodování úředníka nelehké, nejednoznačné a doprovázené řadou tlaků. Může se jednat o různé externími tlaky - od relativně regulérního lobbyingu a přesvědčování, přes různé přátelské služby a nepotismus (zvýhodňování příbuzných a rodinných příslušníků) až po přímou korupci. Mohou však vzniknout i vnitřní pochybnosti, které rozhodnutí či řešení je správné. I ta nejpřesnější právní úprava nestačí jako podklad pro rozhodování. Do této situace rozhodování může přistoupit objektivně složitá ekonomická situace úředníka, špatné ohodnocení, nespokojenost a neztotožnění úředníka se zaměstnavatelem a vzniká situace příhodná pro využití rozhodovacích pravomocí pro osobní obohacení či pro rozhodování nikoli nestranné. Rozhodování správního úředníka však představuje pouze jednu oblast, kde se individuální zájem může dostat do konfliktu se zájmem veřejným, i když se jedná o oblast asi nejdůležitější. Možnosti, jak se zpronevěřit nestrannosti, objektivitě a veřejnému zájmu však existují i při tvorbě zákonů a jiných pravidel. I zde existují tlaky zájmových skupiny, které usilují o vytvoření výhodných podmínek pro jistou profesi, obor či skupinu podnikatelů. I v těchto případech může docházet k tomu, že se tvůrce předpisu nechá podplatit nebo ovlivnit. • Současný úředník tak má možnost využít svého postavení a rozhodování nikoli ve prospěch veřejného zájmu, ale ve prospěch svůj, ať se již jedná o prospěch finanční nebo jiný (zvýšení statusu formou účasti na různých společenských akcích či nabídka zaměstnání a podobně). Pokud úředník vnějším tlaků podlehne a jeho jednání přestane být nestranné a decentralizací a delegací pravomocí a zvyšováním diskréčních pravomocí vedoucích pracovníků, např. při rozdělování veřejných zdrojů, • změnami v charakteru odpovědnosti vůči veřejnosti, • rostoucí zaangažovaností správy do ekonomického rozvoje a změna vztahu mezi soukromým a veřejným sektorem. Co to je morální regulace jednání? Uvedli jsme, že z výše uvedených důvodů je v poslední době věnována velká pozornost regulaci chování úředníků prostřednictvím etiky a morálky, jako doplněk regulace právní. Co to však je? Lidské činy jsou morálně hodnoceny a to relativně ustáleným způsobem. Toto hodnocení, a nebezpečí sankcí z něj plynoucí, ovlivňují lidské jednání. Předmětem morálního hodnocení může být skoro každá lidská činnost, nebo její následek. Ne každé morální hodnocení má ale za následek, že dochází k morální regulaci lidské činnosti. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

242

K morální regulaci dochází tehdy, jestliže nějaká činnost je hodnocena relativně pravidelně a relativně ustáleným způsobem, a toto hodnocení či jeho anticipace ovlivňují rozhodování nositele této činnosti. Relativita je zdůrazněna proto, že výsledný efekt je ovlivněn mnoha zprostředkujícími faktory, např. významné může být pouze hodnocení lidí z jistého referenčního rámce. Hodnocení samo pak představuje srovnání určitého činu s nějakou mravní normou, vzorem nebo ideálem a následné stanovení, zda je čin správný, tj. zda normě odpovídá, či nesprávný, tj. zda se s ní rozchází. Ale opět normy mohou být zcela rozdílného charakteru - uměle formulované nebo tradiční, celospolečenské, skupinové či zcela subjektivní. Základní rozdíl mezi regulací morální a právní spočívá ve vyšší obecnosti morální regulace a jiném způsobu sankcionování. Sankcemi jsou zejména mravní odsudek (či odsudek veřejným míněním), popřípadě mravní výčitky toho, kdo normy nedodržuje. Jak si ale ukážeme později, profesní etické kodexy představují přechod mezi čistě morální regulací a regulací právní, protože často umožňují nejen morální odsouzení, ale i jistý druh disciplinárních sankcí. Pochopit morální regulaci znamená alespoň stručně vysvětlit, co je to etika, kde se berou mravní normy a jak je zdůvodňována jejich platnost. Etika - vymezení pojmu a krátký teoretický a historický exkurs Etika jako filozofický obor si klade zejména otázky po zdroji správného jednání a o zdůvodnění správného jednání. Zároveň je etika pojmem, který je používán ve velmi různých významech. Můžeme hovořit o analytické etice, deskriptivní etice. Nás zajímá hlavně normativní etika. Normativní etika pojednává o tom, “co má být”, “co je správné či dobré”. Hovoří tedy o mravních normách, kodexech a principech a snaží se najít jejich zdůvodnění. Připomeňme si, že i stejné normy, hodnota a principy mohou mít podstatně odlišné zdůvodnění. Jaká jsou nejtypičtější zdůvodnění etických norem, hodnot a principů? Křesťanská etika považuje mravní příkazy a normy za zjevené. Dobro, které je v nich ztělesněno, je člověk díky milosti boží schopen poznat a uskutečňovat. Základem obsahu křesťanské etiky je známé desatero Božích přikázání. Naturalistická etika hledá základy mravních norem v lidské přirozenosti, v biologickém ustrojení člověka. Člověk je bytost směřující k uspokojování svých potřeb, snažící se dosáhnut libost a uspokojení. Co je člověku příjemné a užitečné je také správné. Právě od slova užitek - utility - odvozuje svůj název nejvýznamnější naturalistický směr v etice - UTILITARISMUS. Zároveň uspokojování potřeb jednotlivce může být na úkor uspokojování potřeb druhého. Proto etika musí hledat takové normy a hodnoty, které umožní uspokojovat potřeby všech, či alespoň většině. Základní heslo utilitarismu proto zní: “co největší štěstí pro co největší počet lidí”. Racionalistická filosofie se zaměřuje na zachycení, analýzu a rozpracování faktu, že člověk se vztahuje nejen k bezprostředně danému, ale že je schopen i reflexe těchto vztahů v jejich širších souvislostech a předpokladech. Právě tento přesah bezprostředního života, jeho okolností a požadavků, umožňuje člověku vidět svět v širším horizontu. Schopnost reflexe vlastního života a postavení ve světě, schopnost přesahu přirozené nutnosti a schopnost transcendence, čili tázání se po předpokladech CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

243

vlastního bytí, umožňuje člověku promítat si do světa a života své představy a cíle, mravní normy, zákony a ideály a stát se tak mravní bytostí. Významnou roli v tom hraje i schopnost člověka vidět svůj život v čase, ne pouze jako bezprostředně jsoucí, ale jako formovaný minulostí a obrácený do budoucnosti a v ní se také uskutečňující. Tedy také to, že člověk nežije pouze přítomností mu umožňuje vidět vlastní život z nadhledu, v onom již zmiňovaném širším horizontu a tak si určovat úkoly, které by v každodenním životě nevyvstaly, a také je uskutečňovat. Takovéto zdůvodnění založeno právě na schopnosti odmítnout uspokojit bezprostřední potřebu ve jménu hodnoty či ocenění v budoucnosti. Ukažme to na příkladu: je mi nabídnut úplatek, kdy existuje minimální hrozba odhalení. Zisk z úplatku by uspokojil i oprávněné potřeby mé a mojí rodiny. Já však úplatek odmítnu. Dobrovolně se vzdám finanční či jiné výhody proto, aby si mě moje děti po letech mohly vážit, nebo abych si mohl vážit já sám sebe. Důležitou otázkou etiky je i motivace mravního jednání. Konat správně (a tedy mravně) mohu z různých důvodů. Mohu jednat mravně protože jsem hluboce přesvědčen, že se tak jednat má, nebo protože jsem tak byl vychován, nebo protože se bojím morálního odsouzení ze strany veřejnosti, kolegů nebo přátel. Důvodů, kterými si člověk zdůvodňuje svoje mravní jednání , je asi daleko více. V různých sférách lidského života je motivace k mravnímu jednání různě důležitá. Při mravní výchově v rodině i ve škole usilujeme o to, aby děti mravní hodnoty, normy a principy přijaly za vlastní, aby je ZVNITŘNILY čili INTERNALIZOVALY. Čím je mravní hodnota uložena “hlouběji”, čím více je součástí naší osobnosti, tím více je člověk odolnější vůči pokušení mravní přikázání porušit. Lidově řečeno, “svědomí to neumožní”. Jakkoli je lepší, jsou-li mravní hodnoty hluboce prožité, většina profesionálních etik se spokojuje se správným jednáním, bez ohledu na jeho motivaci. Z hlediska etiky veřejné správy není důležité, co úředníka vedlo k jednání v souladu s veřejným zájmem. Důležité je samo takovéto jednání. V praktické aplikaci na různé profesionální morálky a profesionální etické kodexy není totiž jednotné zdůvodnění morálního jednání možné. Asi by se nenašlo takové zdůvodnění, které by všichni zúčastnění přijali. Profesní etika si proto neklade otázku PROČ je nějaké jednání správné, ale pouze otázku CO je správné, JAKÉ JEDNÁNÍ je správné. Profesní etiky se snaží proto formulovat etické hodnoty, normy a principy, které budou všichni, nebo většina, považovat za správné a potřebné vodítko jednání. Kritériem správnosti a pravdivosti je zde jednoduchý souhlas většiny podložený hodnotovou a kulturní tradicí. Zdůvodnění proč je toto jednání správné, si musí každý nalézt sám. Studium etiky jako filozofické disciplíny a její historie mu v tom může pomoci. Etika veřejné správy Etikou veřejné správy se rozumí celá škála opatření usměrňujících činnost ve veřejné správě žádoucím směrem, sahajících od právních norem, přes etické kodexy a vzdělávání, až po řízení veřejné služby a participaci veřejnosti. Jde tedy o zabránění nežádoucího chování úředníků a k podpoře chování a jednání žádoucího.


244

Pro složitost a historickou mnohoznačnost pojmu etika a morálka (viz výše) se používá, zejména v anglosaské literatuře, pojem INTEGRITA (osobnostní integrita, morální integrita). Tento obtížně přeložitelný termín snad odpovídá českému “čestnost”, nebo “principiálnost”. V čem hledat společný kulturní základ etické regulace a mravních hodnot právě úřednické práce? Ten je možné nalézt zejména v moderním pojetí demokracie a státu. To vychází z předpokladu svrchované moci a suverenity občanů a universální platnosti a nezadatelnosti lidských práv. Stát a jeho orgány jsou v tomto pojetí odvozené, druhotné a ve služebném postavení vůči občanovi. Klíčovým znakem veřejné správy proto je, že představuje službu společnosti a jejím občanům. Je zřízena z rozhodnutí občanů a financována z jejich daní a občanům je také odpovědna. Je to svěřený úřad a úředník se svoji funkcí a s veškerým veřejným majetkem musí zacházet jako se svěřenými prostředky. Jaké jsou hlavní oblasti, které je potřeba morálně regulovat? Jsou to zejména ty oblasti, kde se střetávají veřejné a soukromé zájmy: • používání oficiálních informací a veřejných fondů, • přijímaní darů a pozorností a požitků, • pracovní angažování mimo veřejnou správu. Základní principy řízení etiky ve veřejné správě Nelze se domnívat, že základní hodnoty, normy a principy ve veřejné správě prostě “jsou”, nebo že je někdy někdo sepíše a vyhlásí a ony budou již žít a hlavně působit samostatným životem. Naopak etiku ve veřejné správě je třeba organizovaným způsobem průběžně pěstovat. Etika veřejné správy tedy nepředstavuje pouhý morální apel na morální integritu a jednání úředníků. Naopak se jedná o řadu nástrojů, které pomáhají regulovat nežádoucí jednání a/či podporovat jednání žádoucí. Nežádoucí jednání úředníků veřejné správy se může pohybovat na škále od jednání nezákonného, přes neetické (odporující etickým kodexům či normám) až po nevhodné (tj. odporující obecné konvenci). Nástroje, které se používají na ovlivňování a minimalizaci různých druhů nežádoucího jednání, se nazývají etická infrastruktura. Podle OECD můžeme etickou infrastrukturu, tedy nástroje na podporu morální regulace jednání úředníků, rozdělit na tři základní oblasti. a) kontrola První podmínkou, aby veřejná správa fungovala podle etických principů a požadavků je její kontrola. Nejde o státní institucionalizovanou kontrolu v úzkém slova smyslu (i když o tu také), ale o nejšířeji pojatou kontrolu realizovanou všemi složkami společnosti. Základem je pochopitelně právní rámec umožňující vyšetřování a stíhání trestních činů a přestupků. Dále jde o veřejnou kontrolu rozhodování ve veřejné správě. Ta zahrnuje nejen kontrolu ze strany zastupitelských orgánů, ale i kontrolu ze strany svobodných sdělovacích prostředků, nevládních organizací (občanské společnosti) a konečně občanů samotných. Důležitá je i občanská participace na rozhodování veřejné správy, ať se jedná o veřejné projednávání některých otázek, nebo využití expertízy profesních organizací či na problém zaměřených nevládních organizací.


245

b) Vedení Tento pojem není příliš známý ani z našich teoretických studií, ani z naší společenské praxe. Jedná se totiž o jasné vyjádření politické vůle po etickém a transparentním vládnutí. Toto vedení se projevuje nejen v důrazu na vytváření etických kodexů shrnující požadované hodnoty a profesionálních standardů Jde i o standardizované a kvalitní profesní vzdělávání a formování pocitu sounáležitosti ve veřejné službě. Velmi důležitou roli hraje i osobní příklad vrcholných politiků a vrcholných řídících pracovníků v dodržování vysokých standardů etického jednání. c) Řízení V oblasti konkrétního řízení organizací veřejné správy se jedná o kvalitní personální politiku a budování institucí zřízených ke sledování dodržování profesionálních standardů. Jedná se o různé etické komise, poradenská centra, postupy k vyřizování podání a stížností občanů, ale i stížností vlastních zaměstnanců na nesprávné postupy uvnitř organizace. V neposlední řadě se jedná i o vytvoření systému sankcí pro situace, kdy sice bylo prokázáno neetické jednání, ale nejde o čin mající trestněprávní důsledky. Principy řízení etiky ve veřejné správě Problematice etice ve veřejné správě se dlouhodobě věnuje organizace OECD. Ta zpracovala seznam 12 principů řízení etiky ve veřejné správě: 1. Etické standardy pro veřejnou správu by měly být jasné. Úředníci veřejné správy by měli znát základní principy a standardy, o kterých se očekává, že je budou ve své práci dodržovat a měli by znát hranice přijatelného chování a jednání. Jednou z cest je formulování etického kodexu (či kodexu chování), který bude široce přijímán jak v rámci exekutivy, tak širší společností. 2. Etické standardy by měly být reflektovány právním rámcem. Zákon a další normativní akty by měly vytvořit minimální povinné standardy pro všechny státní úředníky. Právo by také mělo stanovit podmínky pro vyšetřování nepřijatelného chování a disciplinární nebo trestní reakci. 3. Etické kodexy či jiná podobná vodítka musí být dostupná všem úředníkům. Základy etiky se musí stát nejen předmětem vzdělávání úředníků. V řadě zemí existují poradenská centra, kde úředníci mohou konzultovat složitá rozhodnutí. 4. Úředníci musí znát svá práva a povinnosti jak postupovat, pokud odhalí ve veřejné správě nesprávnosti. Formální procedury, jak postupovat, by měly být stanoveny. 5. Etické chování úředníků by mělo být podpořeno a posíleno jasným přihlášením se politických představitelů k vysokým etickým standardům. 6. Rozhodovací procesy by měly být co nejvíce transparentní a otevřené veřejnému projednávání, kontrole médií i veřejností. 7. Měla by existovat jasná pravidla pro vztah mezi veřejnou správou a podnikatelskou sférou. 8. Vedoucí pracovníci by měli jít příkladem v etickém jednání a měli by takovéto jednání ve své řídící práci podporovat. Nástrojem takovéto podpory je i vytváření adekvátních pracovních podmínek a zohlednění dodržování etických standardů při služebním hodnocení.


246

9. Podpora etického chování by se měla promítnout do celého systému řízení. Tento

systém by měl nejen vést k odmítnutí nejkřiklavějších případů neetického chování, ale měl by vést i k motivaci směřující k dosahování morálních hodnot. 10. Podpora etického chování by se měla stát i součástí řízení lidských zdrojů a vytváření materiálních podmínek pro úředníky veřejné správy. Jedná se nejen o zohlednění etického chování při kariérním postupu, ale i o zabezpečení dostatečného finačního ohodnocení a dalších materiálních podmínek. 11. Ve veřejné správě by měly existovat adekvátní mechanismy odpovědnosti (skládání účtu). Úředník je odpovědný svým nadřízeným a v širším významu veřejnosti. Jeho odpovědnost by se měla týkat nejen výsledků jeho práce, ale i dodržování etických standardů. 12. Měly by existovat vhodné procedury k sankcionování neetického chování. Jedná se celou škálu opatření začínajících od domluvy, přes disciplinární opatření až po trestní stíhání. Situace v České republice: Zapracování etických hledisek do řízení veřejné správy je součástí komplexního úkolu reformy veřejné správy. Dosud byly v různých obdobích realizovány dílčí opatření. Je stanoven základní právní rámec pro činnost ve veřejné správě. Do jisté míry jsou finančně zohledněna omezení úředníků státní správy - viz příplatek 25% k tarifní složce platu. V rostoucí míře jsou upravovány způsoby nakládání s veřejnými zdroji (zákon o státních zakázkách, rozpočtová pravidla, dotační pravidla). Významným krokem se stal zákon o svobodném přístupu k informacím. Komplexní přístup k problematice však dosud chybí. Zákonný rámec by měl upravit připravovaný zákon o státní službě. Integrování etiky do řízení by měla zohlednit reforma řízení ústřední státní správy. Vypracování hodnověrného a všeobecně přijímaného etického kodexu je úkolem odboru přípravy pracovníků veřejné správy Ministerstva vnitra. Návrh byl zpracován a dne 24. října 2000 předložen do veřejné diskuse (viz příloha č. 1) Etické kodexy ve veřejné správě V České republice etický kodex úředníků veřejné správy zatím nebyl přijat. Abychom však pochopili, co by takovýto kodex mohl obsahovat, podívejme se na několik příkladů ze zahraničí. Většina základní etických hodnot se v etických kodexech různých států opakuje. OECD zpracovala přehled základních hodnot, které se vyskytují v etických kodexech úředníků jejich členských států. Jedná se následující hodnoty: • nestrannost, • legalita, • integrita, • transparentnost, • efektivita, • rovnost, • odpovědnost, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

247

• spravedlnost. Dále pak se objevuje i objektivita, otevřenost, kompetentnost, profesionalita. Přístupy k problematice v zahraničí: Za normu s universální platností lze považovat tzv. “Kodex jednání úředníků veřejné správy” ( “Code of Conduct of Public Officials”), přijatý Valným shromážděním OSN v roce 1996. Nejedná se o mezinárodněprávní dokument, který by byl pro členské státy závazný. Spíše se jedná o vzorový či modelový dokument, podle kterého mohou přijímat své etické kodexy jednotlivé státy. Tento kodex v pracovním překladu zní: “Kodex jednání úředníků veřejné správy: I. Obecné principy 1. Veřejný úřad, tak, jak je definován národním právem, je svěřená pozice, ze které vyplývá povinnost jednat ve veřejném zájmu. Loajalita veřejného úředníka v konečném významu je vůči veřejným zájmů své země, jak jsou vyjádřeny vládou na základě demokratických mechanismů. 2. Úředníci veřejné správy zajistí, aby jejich povinnosti a funkce byly vykonávány efektivně a úsporně, v souladu se zákony a politikou v oblasti veřejné správy, a v souladu s morální integritou. Ve všech případech budou usilovat, aby veřejné zdroje, za které zodpovídají byly vynakládány co nejefektivnějším a nejhospodárnějším způsobem. 3. Úředníci veřejné správy budou pozorní, spravedliví a nestranní ve výkonu své funkce a zejména ve svém vztahu k veřejnosti. V žádném případě se nedopustí neoprávněného zvýhodňujícího jednání vůči některé skupině či jednotlivci či diskriminačního jednání vůči jakékoli skupině či jednotlivci či nebudou jakkoli jinak zneužívat moc a autoritu, která jim je svěřena. II. Konflikty zájmů a diskvalifikace 4. Úředníci veřejné správy nebudou užívat svého oficiálního úřadu k neoprávněnému uspokojování osobních či rodinných finančních zájmů. Nebudou se podílet na žádné transakci, nezískají žádnou pozici či funkci, či nebudou mít jakékoli finanční, obchodní či jiné srovnatelné zájmy, které jsou neslučitelné s jejich úřadem, funkcí a povinnostmi. 5. Úředníci veřejné správy, v rozsahu vyžadovaném pozicí úředníka, budou - v souladu se zákony a dalšími pravidly - deklarovat obchodní, komerční a finanční zájmy či aktivity směřující k finančnímu zisku, které mohou vzbudit otázku možného konfliktu zájmů. V situacích možných nebo vnímaných konfliktů zájmů mezi povinnostmi veřejného úředníka a osobními zájmy musí úředníci vyhovět opatřením, vytvořeným k omezení nebo eliminaci takovéhoto konfliktu zájmů. 6. Úředníci veřejné správy nebudou neoprávněně používat veřejné prostředky, zařízení, služby či informace, získané pro výkon služby či jako výsledek svých úředních povinností, pro aktivity , které se nevztahují k jejich úředním povinnostem. 7. Úředníci veřejné správy budou postupovat podle všech zákonných či jiných opatření, aby po opuštění úřední funkce nezískali neoprávněnou výhodu ze své předcházející pozice.


248

III. Oznámení příjmů 8. Úředníci veřejné správy budou - úměrně své pozici a způsobem umožněným či požadovaným zákonem či jinými předpisy - deklarovat či zveřejňovat aktiva a pasiva své osobní ekonomické situace. Pokud to bude možné, budou stejně postupovat u manžele či manželky a dalších závislých osob. IV. Přijímání darů či dalších pozorností 9. Úředníci veřejné správy nepřijmou přímo či nepřímo žádný dar či výhodu, která by mohla ovlivnit výkon jejich funkce, nebo realizaci jejich povinností či rozhodnutí. V. Důvěrné informace 10. Záležitosti důvěrné povahy svěřené úředníkům veřejné správy budou udržovány v důvěrnosti, pokud národní legislativa, výkon funkce či požadavek spravedlnosti nebudou striktně vyžadovat opak. Tato omezení budou trvat i po odchodu z funkce. VI. Politické aktivity 11.Politické či jiné aktivity úředníků veřejné správy přesahující rámec jejich úřadu budou, v souladu se zákony či jinými předpisy, takové povahy , aby neohrozily důvěru veřejnosti v nestrannost výkonu jejich funkcí a povinností. Pro srovnání uveďme ještě dva rozdílné příklady. Příklad z Austrálie ukazuje kodex, který nejde do podrobností ale opírá se o základní hodnoty. Příklad z USA naopak ukazuje podrobně rozpracovaný kodex. Austrálie Austrálie v dokumentu z roku 1993 “Budování lepších veřejných služeb” (“Building a Better Public Service”), uvádí následující základní hodnoty požadované od úředníků: • odpovědnost vládě, • zaměřenost na výsledek, • zásluhy jako podklad pro personální práci, • nejvyšší standard bezúhonnosti, integrity a chování, • oddanost veřejné kontrole své práce, • průběžné zdokonalování jednotlivců i kolektivů. USA Jako příklad z USA uvádíme i “Principy etického jednání pro vládní úředníky a zaměstnance“ (“Princliples of Ethical Conduct for Government Officials and Employees”), vydaný nařízením prezidenta Bushe č. 12674 v dubnu 1989: • veřejná služba je založena na důvěře veřejnosti, vyžaduje, aby zaměstnanci nadřadili oddanost Ústavě, zákonům a etickým principům nad osobní zájmy, • zaměstnanci nebudou mít finační zájmy, které jsou v rozporu se svědomitým plněním povinností,


249

• zaměstnanci se nebudou účastnit finančních transakcí s využitím neveřejných vládních informací a neumožní použití takovýchto informací k uspokojování jakéhokoliv osobního zájmu, • zaměstnanci nebudou přijímat žádné dary či jiné finančně hodnotné věci od soukromé či právnické osoby, která vyžaduje rozhodnutí zaměstnancova úřadu, či vyvíjí aktivy, které zaměstnancův úřad reguluje, či jejíž zájmy mohou být významným způsobem ovlivněny výkonem, nebo naopak nevykonáním zaměstnancových povinností, • zaměstnanci budou vynakládat čestné úsilí při plnění svých povinností, • zaměstnanci neučiní vědomě žádný neoprávněný závazek či slib jakékoli druhu, který by zavazoval vládu, • zaměstnanci nebudou používat veřejný úřad pro privátní zisky, • zaměstnanci budou jednat nestranně a nebudou přednostně zacházet se žádnou soukromou organizací či jednotlivcem, • zaměstnanci budou chránit a udržovat federální majetek a nebudou ho používat k jiným než úředním účelům, • zaměstnanci se nebudou věnovat vedlejšímu zaměstnání či aktivitám, včetně obstarávání či vyjednávání zaměstnání, které by byly v konfliktu s oficiálními vládními povinnostmi a odpovědností, • zaměstnanci budou odhalovat a oznamovat plýtvání, zneužívání, zpronevěru či korupci příslušným úřadům, • zaměstnanci budou v dobré víře uspokojovat své občanské závazky, včetně všech oprávněných finančních závazků, zejména těch, které jsou uloženy zákonem - jako jsou federální, stání či místní daně, • zaměstnanci budou plnit všechny zákony a opatření, které poskytují rovnou příležitost pro všechny Američany bez ohledu na rasu, barvu pleti, náboženské vyznání, pohlaví, původ, věk či postižení. Korupce jako extrémní případ neetického jednání71 Jak již bylo řečeno výše, neetické jednání může mít různé stupně závažnosti. Mezi mírnější projevy neetického jednání patří drobné prohřešky proti pracovní morálce, občasné využití svěřených prostředků k soukromým účelům (telefon, internet), hrubost vůči klientům, menší porušování zásad důvěrnosti některých informací. Mezi závažné patří různé trestné činy (např. krádeže majetku úřadu). K velmi vážným projevům neetického jednání patří porušování nestrannosti rozhodování za úplatu, známé pod názvem KORUPCE. Slovo korupce pochází z latinského základu “rumpere”, tzn. zlomit, rozlomit, přetrhnout. Latinský výraz “corruptus” označuje následek takového zlomu a ten, kdo jej podstoupil je pak zkažený či zvrhlý. Odtud obecné povědomí, že korupce představuje zradu závazků vůči celku a jeho morálním zásadám. V současné době korupci nejčastěji definujeme jako zneužívání postavení, moci nebo autority veřejného činitele pro soukromé zisky. 71

Volně podle Příručky občanské obrany proti korupci, Odbor řízení a organizace Ministerstva vnitra , Praha 2000


250

V praktickém životě je pak korupce chápána jako jednání, které se odchyluje od norem regulujících vykonávání funkcí veřejných činitelů. Tato definice zdůrazňuje potřebu stanovení takovýchto norem, aby bylo možné kontrolovat jejich porušování. Co podmiňuje míru korupce? Jsou to tzv. korupční tlaky. Mezi ně patří: • způsob fungování veřejné správy - komplikovanost, nepružnost, neefektivnost, • normativní systém - v případě, že oficiální systém norem a pravidel výkonu funkce je nejasný, zvyšuje se prostor pro korupci, • systém kontroly - nedostatečně vyvinutý systém kontroly a tudíž nízké riziko odhalení motivaci ke korupci zvyšuje, • kvalita úředníků veřejné správy a jejich oddanost službě veřejnosti, • klientelismus - zvyk vyřizovat občanské záležitosti zákulisní formou prostřednictvím sítě známých a loajalita k rodinnému klanu či skupině přátel také představují podnět ke korupčnímu chování, • účast na politickém životě - nízká účast občanů na politickém životě vyúsťuje ve znovuzvolení zkorumpovaných politiků a posiluje u nich pocit, že si mohou vše dovolit, • kult rychlého zbohatnutí - pokud ve společnosti převládá tento kult, objevuje se i snaha veřejných činitelů zbohatnout i za cenu korupce, • chudoba - nízké platy úředníků zvyšují jejich zájem o jiné formy zisku a snižuje jejich obavu ze ztráty zaměstnání, • korupční vzory - čím více budou lidé přesvědčeni, že veřejní činitelé i ostatní lidé jsou zkorumpovaní, tím náchylnější budou ke korupčnímu chování i oni sami. Jedním z nebezpečí, které korupce pro společnost přináší, je i mechanismus jejího šíření ve společnosti. Korupce, a zejména veřejně známé a nepotrestané případy korupčního chování, vytváří a šíří kolem sebe zvláštní korupční klima, obsahující často přehnané fámy a pověsti o zkorumpovanosti veřejných činitelů. Pod vlivem korupčního klimatu se korupce zdá všudypřítomná a všemocná, lidé ztrácejí pocit smysluplnosti boje proti korupci a korupční jednání se začíná jevit jako efektivní a tolerovatelné. Korupční pravidla a normy, které tvoří součást korupčního klimatu, pronikají do širších vrstev obyvatelstva a stimulují další šíření korupčního chování. Shrnutí principů etiky ve veřejné správě: • Práce úředníka veřejné správy je služba společnosti. • Společnost v tomto smyslu reprezentuje veřejný zájem. Jednání, chování a rozhodování úředníků musí sloužit k naplňování veřejného zájmu. • Cestou k naplňování veřejného zájmu je zejména naprostá nestrannost při rozhodování. • Úředník je placen z veřejných prostředků. Je proto společnosti zastoupené politickou reprezentací, či přímo jednotlivým občanům, odpovědný. Jeho působení je svěřenou funkcí. • Tuto odpovědnost lze vyjádřit zejména následujícími principy: ⇒ nezneužívat svěřenou funkci k osobnímu obohacení, ⇒ odpovědně vykonávat svěřenou funkci tak, aby byl efektivním a hospodárným způsobem naplněn legitimní smysl funkce, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

251

⇒ hospodárně využívat svěřené prostředky (finanční, technické), svěřené prostředky nepoužívat k osobním potřebám (služební telefony, dopravní prostředky), ⇒ zachovávat mlčenlivost a důvěrnost svěřených informací, ⇒ chápat veřejné funkce jako funkce transparentní, jejichž výkon je kontrolován nejen příslušnými orgány, ale i sdělovacími prostředky a přímo veřejností. Každé rozhodnutí musí být proto transparentní, zdůvodnitelné a přezkoumatelné. Kontrolní otázky 1. Proč stojí etika veřejné správy v poslední době v popředí pozornosti? 2. Proč k regulaci jednání úředníků nestačí regulace právní? 3. Co myslíme morální regulací lidského jednání a jak se tato regulace projevuje? 4. Jak mohou být zdůvodněny mravní normy? 5. Pokuste se zdůvodnit morální základ postavení úředníka veřejné správy ve společnosti. 6. Co to etická infrastruktura? 7. Jaké podoby může mít veřejná kontrola práce úředníka veřejné správy? 8. Co to znamená vedení v etice veřejné správy? 9. Jak je možné aplikovat etiku v řízení veřejné správy? 10.Jaké jsou hlavní morální hodnoty, které regulují jednání úředníků veřejné správy? 11.Jaké hlavní oblasti jednání úředníků veřejné správy jsou upraveny etickými kodexy? 12. Jaké jsou hlavní principy etiky ve veřejné správě? Doporučená literatura: k etice obecně: 1. Anzenbacher, A.: Úvod do filosofie, Praha , SPN 1990, 2. Bláha, I.A.: Ethika jako věda, Atlantis, Brno 1991, 3. Bureš, R.: Etika personální práce, In: Psychologie v ekonomické praxi, 4/1992, s.167 , 4. Bureš, R.: Základy etiky, Praha, nakl. S+M, 1991 5. Platón: Obrana Sokratova, Praha, J. Laichter 1934 k etice ve veřejné správě: 1. Building Public Trust: Ethics Measures in OECD Countries, in: OECD Public Management Policy Brief No. 7, září 2000, 2. Ethics in the Public Service, In: OECD, PUMA Public Management Occasional Papers, No. 14, 1996, 3. Principles for Managing Ethics in the Public Service, doporučení Rady OECD, in: OECD Public Management Policy Brief No. 4, květen 1998, 4. vše dostupné na Webové stránce OECD: www.oecd.org/puma/gvrnance/ethics/index.http 5. Vidláková, O.: in: Správní právo č. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

252

ke korupci: 1. Frič, P. a kol.: Korupce na český způsob, nakladatelství G plus G, Praha 1999 2. Národní program boje proti korupci, Ministerstvo vnitra ČR 1998, dostupný na Internetové stránce www.mvcr.cz 3. Příručka občanské obrany proti korupci, Odbor řízení a organizace Ministerstva vnitra, Praha 2000.


253

Příloha k modulu UV 81 Návrh etického kodexu zaměstnance ve veřejné správě (vypracován odborem přípravy pracovníků ve veřejné správě Ministerstva vnitra a předložen k veřejné diskusi dne 24. října 2000) Výkon veřejné správy je službou občanům. Občané mají právo vyžadovat, aby úředníci plnili úkoly s co nejlepšími výsledky, s co nejmenším vynaložením veřejných financí a s respektem k občanům. Důvěra občanů v profesně kvalitní a transparentní výkon veřejné správy je základním předpokladem pro vytvoření takového prostředí ve společnosti, které umožňuje ekonomický růst. Základními hodnotami, které musí každý zaměstnanec veřejné správy ctít a vytvářet tak základ pro vybudování a udržení důvěry veřejnosti, jsou nestrannost, zákonnost, průhlednost a spravedlnost při rozhodování, rovný přístup ke všem občanům, výkonnost spojená s neustálým zvyšováním profesionální úrovně a integrita osobnosti úředníka. Jednotlivé články etického kodexu upřesňují chování zaměstnance veřejné správy, aby bylo v souladu s uvedenými zásadami. V praxi bude jistě občas docházet k rozdílnému výkladu některých bodů etického kodexu. V takovém případě bude rozhodující názor vedoucího pracovníka. 1. Zaměstnanec vykonává svou práci ve shodě s Ústavou České republiky, zákony a dalšími právními normami a směrnicemi při uznání práv a svobod. 2. Za výkon své práce nepřijímá dary, úsluhy, pohoštění, cestování ani žádné jiné zvýhodnění, které by mohlo případně ovlivnit rozhodování nebo narušit poctivý přístup k věci. 3. Informace získané při výkonu veřejné správy nesmí zaměstnanec použít k osobnímu prospěchu ani k prospěchu jiných osob. Nesmí se snažit ovlivnit pro soukromé účely nějakou osobu nebo nějaký orgán tím, že by využil svého úředního postavení. Zaměstnanec je povinen vyhnout se konfliktu zájmů, ať reálných nebo potenciálních. 4. Požitky plynoucí z funkce ve veřejné správě a pracovní prostředky nesmí zaměstnanec využívat k osobním mimopracovním účelům, mimo odměny a požitky vyplývající ze zákona. 5. Zaměstnanec činí rozhodnutí a řeší záležitosti na základě jejich skutkové podstaty, objektivně, transparentně a věnuje pozornost kvalifikovaným radám a doporučením (státní správy i neziskového sektoru) v procesu rozhodování. Nepreferuje osobní či skupinové zájmy, které jsou v rozporu s přijatými záměry a zájmy veřejné správy, ani nevyslovuje sliby a neprovádí úkony, které jsou v rozporu s jeho kompetencemi a služebním postavením. 6. Zaměstnanec veřejné správy vynakládá veškeré úsilí, aby zajistil maximálně efektivní a ekonomické spravování a využívání lidských zdrojů, finančních zdrojů, zařízení a služeb, které mu byly svěřeny. V případě, že zjistí ztrátu nebo újmu na veřejném majetku, podvodné či korupční jednání, je povinen oznámit tuto skutečnost nadřízeným orgánům. 7. V případě, že je zaměstnanec požádán, aby jednal v rozporu s právními normami nebo způsobem, který představuje možnost zneužití úřední moci, je povinen CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

254

oznámit tuto skutečnost v souladu s postupem stanoveným v rezortních pokynech. 8. Zaměstnanec musí dodržovat omezení svých stranických aktivit a jednat politicky neutrálně. Zaměstnanec je loajální k současnému řádně ustavenému státnímu, krajskému nebo místnímu orgánu. 9. Zaměstnanec neuvádí vědomě v omyl ani veřejnost ani své nadřízené a nevyhýbá se povinnosti poskytovat veřejnosti pokud možno nejúplnější informace. 10. Zaměstnanec se vyhýbá i v osobním životě takovým činnostem a takovému chování a jednání, které by mohlo vážně diskreditovat veřejnou správu v očích veřejnosti a tím snížit důvěru veřejnosti v nestrannost, spravedlnost a efektivnost veřejné správy nebo dokonce zavdalo příčinu k vydíratelnosti zaměstnance jinými lidmi. 11. Výkon veřejné správy pokládá zaměstnanec za službu občanům, a proto ji vykonává nejen na vysoké odborné úrovni, kterou si studiem průběžně zvyšuje a doplňuje, ale i s nejvyšší mírou slušnosti, porozumění a ochoty. (zdroj: www stránky Ministerstva vnitra: www.mvcr.cz)


255

Úsek 9. Informatika Cíl: Cílem je, aby všichni pracovníci veřejné správy ovládali na uživatelské úrovni základní softwarové vybavení počítačů, ovládali psaní a editaci textů, tabulek, grafů, prezentací, atp. (např.Microsoft Office, Windows, Word, Excel, Access Data Manager, Paintbrush). Dále je cílem seznámit pracovníky s informačním systémem ve veřejné správě, se zdroji elektronických informací ve veřejné správě a s ochranou dat v této oblasti a s významem této ochrany. Třetí oblastí, s níž je třeba se seznámit nejpozději při vstupu do veřejné správy, jsou internet, e-mail, virtuální knihovny a multimediální komunikace.


256


Získání základní počítačové gramotnosti UV 91 Všichni pracovníci veřejné správy musí ovládat na uživatelské úrovni základní softwarové vybavení (momentálně pravděpodobně MS Office) tj. ovládat úpravu editaci textů, práci s grafy, obrázky, tvorbu prezentací, práce s databázemi, elektronickou poštu (e-mail) apod. Dále je cílem seznámit pracovníky s informačním systémem ve veřejné správě, se zdroji elektronických informací ve veřejné správě a s ochranou dat v této oblasti a s významem této ochrany. Obsah modulu: MS Word (jiný standardní textový editor), Excel (jiný standardní tabulkový editor), Windows, práce s internetem (MS Explorer, email. IS ve veřejné správě, ochrana dat. Forma a metody: individuální podle stupně znalostí, těžiště ve vlastním praktickém procvičování + přednášky Klíčová slova: Windows, Word, Excel, Access Data Manager, informační systém ve veřejné správě, informace, ochrana dat, Internet, e-mail, virtuální, multimediální komunikace. Časový rozsah: 4 hodiny Způsob ukončení a Vypracování samostatného výstupu certifikace:

Informační technologie. Veřejná správa a samospráva využívá v moderní době velmi významně informační technologie prakticky ve všech oblastech své činnosti. Je proto vysoce žádoucí, aby všichni pracovníci veřejné správy zvládli práci s informačními technologiemi na velmi dobré úrovni. Ve vstupním školení jde spíše o to, aby byli jednotliví pracovníci seznámeni s univerzálním základem práce s informačními technologiemi. Přitom se předpokládá, že jsou poměrně velké rozdíly v jejich znalostech, tak jak je nabyli ve školním vzdělání nebo v předchozí praxi. Rovněž další vzdělávání pracovníků veřejné správy je, pokud jde o práci s informačními technologiemi, diferencované podle jejich zaměření a oboru pracovní činnosti. V univerzálním základu práce s informačními technologiemi, který je zahrnut ve vstupním vzdělávání, se přehledově předpokládá zvládnutí následujících znalostí a dovedností: Výpočetní technika, její komponenty, jejich využití ve veřejné správě V této části jsou pracovníci veřejné správy seznámeni s elementy systému informační technologie - hardware, s PC a jejich periferiemi, s komponentami sítí. Základy kancelářské práce s výpočetní technikou Seznámení s kancelářskými programy - textové editory, tabulkové kalkulátory, prezentační programy Databázové programy a jejich využití ve veřejné správě


257

databáze pro veřejnou správu - matriky, seznamy úřadů práce - jejich struktura, využívání, ochrana dat Prezentace informací ve veřejné správě Informace pro veřejnost, jejich prezentace v papírové formě (vývěsky, informační letáky, bulletiny apod.), publikační programy, informace na internetových stránkách


258


Práce s Internetem UV 92 naučit se pracovat s Internetem, vyhledávat informace, vytvářet stránky, základy prezentace na webových stránkách Obsah modulu: práce s Internetem, vyhledávání, posílání elektronické pošty, principy tvorby webovských stránek Forma a metody: individuální podle stupně znalostí, těžiště ve vlastním praktickém procvičování + přednášky Klíčová slova: Internet, e-mail, virtuální, Internet Explorer, Netscape Časový rozsah: 4 hodiny Způsob ukončení a Prezentace dovedností certifikace:

• Tvorba internetových stránek - základy Základní informace potřebné k rozvíjení znalostí o tvorbě a udržování internetových stránek ve veřejné správě. • Interaktivní webové stránky - sbírání informací a podávání dokumentů Tvorba interaktivních stránek, elektronické podepisování dokumentů, možnosti elektronického podávání dokumentů a jeho využívání. Ve vstupním vzdělávání pracovníků veřejné správy v oblasti informačních technologií se předpokládá účast odborníků z daného oboru. Tito lektoři by rovněž modifikovali inventář základních dovedností a znalostí podle posledního vývoje v oboru. Zakončením vstupního vzdělávání pracovníků veřejné správy v oboru informačních technologií bude praktická zkouška (test), který bude zjišťovat zvládnutí dané problematiky na požadované úrovni. K získání požadovaných znalostí a dovedností není účast v příslušné oblastí nezbytně nutná, předpokládá se rozmanitá nástupní úroveň pracovníků a ti z nich, kteří již mají delší praxi v práci s výpočetní technikou, by se školení zúčastnili jen podle potřeby.


259

Úsek 10. Zaměstnání ve veřejné správě Cíle: Cílem je poskytnout informace o základních podmínkách zaměstnání a pracovních vztazích ve veřejné správě, o možnostech a podmínkách odborného i kariérového růstu, o systému vzdělávání a o systému odměňování.


260


Obsah modulu:



Pracovněprávní vztahy ve veřejné správě UV 101 Cílem absolvování modulu je zejména seznámit účastníky se základními ustanoveními zákoníku práce tak, aby po jeho skončení • znali svá základní práva i povinnosti vůči zaměstnavateli, • seznámili se s možnostmi zaměstnavatele vymáhat dodržování závazků od svých zaměstnanců, • uvědomili si možnosti jak uplatňovat svá oprávněná práva vůči zaměstnavateli Vybrané otázky pracovního práva: pracovní poměr, pracovní smlouva, pracovní doba, pracovní kázeň, stížnosti. Služební zákon a jeho praktické uplatňování. Odměňování pracovníků ve veřejné správě. Smysl a cíl hodnocení pracovního výkonu s důrazem na výkon a osobní rozvoj pracovníka, úloha vedoucích pracovníků v řízení pracovního výkonu. Rozvoj pracovníků: Význam vzdělávání a hlavní cesty a možnosti osobního rozvoje ve veřejné správě. Přednáška, odpovědi na dotazy, praktická cvičení.

zaměstnanec, pracovní poměr, pracovní doba, pracovní podmínky, pracovní kázeň, náhrada mzdy, péče o pracovníky, státní služba, státní zaměstnanec, služební poměr. 4 hodiny

Základní otázky pracovního práva a jeho uplatňování ve veřejné správě Základní právní normou v oblasti pracovního práva je zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce ve znění novelizovaném v roce 2000. Pracovně právní vztahy některých zvláštních skupin pracovníků upravují zvláštní předpisy, s ohledem na specifické poslání odchylně od zákoníku práce. Jde zejména o pracovně právní vztahy zaměstnanců armády, policie, celní správy, vězeňské služby aj. Připravuje se také zvláštní úprava pracovních vztahů zaměstnanců ve státní službě.

1. Vznik pracovněprávních vztahů Pokud zákoník práce nebo jiný právní předpis nestanoví jinak, vznikají pracovněprávní vztahy nejdříve od uzavření pracovní smlouvy, dohody o provedení práce nebo dohody o pracovní činnosti, a zakládá-li se pracovní poměr zaměstnance volbou nebo jmenováním, nejdříve od jeho zvolení nebo jmenování. Zaměstnavatelé jsou přitom povinni zajišťovat rovné zacházení se všemi zaměstnanci, pokud jde o jejich pracovní podmínky, včetně odměňování za práci a jiných peněžitých plnění a plnění peněžité hodnoty, odbornou přípravu a příležitost dosáhnout funkčního nebo jiného postupu v zaměstnání. V pracovněprávních vztazích je zakázána jakákoliv diskriminace zaměstnanců z důvodu rasy, barvy pleti, pohlaví, sexuální orientace, jazyka, víry a náboženství, politického nebo jiného smýšlení, členství nebo činnosti v politických stranách nebo politických hnutích, odborových organizacích a jiných sdruženích, národnosti, etnického nebo sociálního původu, majetku, rodu, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

261

zdravotního stavu, věku, manželského a rodinného stavu nebo povinností k rodině. Je zakázáno i takové jednání zaměstnavatele, které diskriminuje nikoliv přímo, ale až ve svých důsledcích. Na vztahy vyplývající z výkonu veřejné funkce se zákoník práce vztahuje, pokud to výslovně stanoví nebo pokud to stanoví zvláštní předpisy. Pokud je veřejná funkce vykonávána v pracovním poměru, řídí se tento pracovní poměr zákoníkem práce. Vznik, změny a skončení pracovního poměru Pracovní poměr se zakládá smlouvou mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem. Volbou se pracovní poměr zakládá v případech stanovených zvláštními předpisy, popřípadě stanovami nebo usnesením příslušných orgánů družstev nebo sdružení občanů podle zvláštního zákona. Jmenováním se pracovní poměr zakládá u vedoucích zaměstnanců, jmenovaných do funkce podle zvláštních předpisů. Pracovní smlouva a vznik pracovního poměru Před uzavřením pracovní smlouvy je zaměstnavatel povinen seznámit zaměstnance s právy a povinnostmi, které by pro něho z pracovní smlouvy vyplynuly, a s pracovními a mzdovými podmínkami, za nichž má práci konat. V pracovní smlouvě je zaměstnavatel povinen se zaměstnancem dohodnout: a) druh práce, na který je zaměstnanec přijímán, b) místo výkonu práce (obec a organizační jednotku nebo jinak určené místo), c) den nástupu do práce. Mimoto lze v pracovní smlouvě dohodnout další podmínky, na kterých mají účastníci zájem. Ve smlouvě lze např. písemně dohodnout, že zaměstnanec nesmí po ustanovenou dobu, nejdéle však jeden rok po skončení pracovního poměru, vykonávat pro jiného zaměstnavatele nebo na vlastní účet činnost, která byla předmětem činnosti zaměstnavatele, nebo jinou činnost. Za porušení takového závazku může být sjednána přiměřená smluvní pokuta. Pracovní poměr je sjednán na dobu neurčitou, pokud nebyla v pracovní smlouvě výslovně určena doba jeho trvání. Pracovní poměr na dobu určitou nelze sjednat s a) absolventy středních a vysokých škol, odborných učilišť a učilišť vstupujícími do pracovního poměru na práci odpovídající jejich kvalifikaci; b) mladistvými, c) zaměstnanci, o nichž to stanoví kolektivní smlouva. Zákaz podle odstavce 2 neplatí v případech, kdy fyzická osoba, písemně požádá zaměstnavatele o sjednání pracovního poměru na dobu určitou. V pracovní smlouvě může být sjednána zkušební doba, která činí, pokud nebyla dohodnuta zkušební doba kratší, tři měsíce. Zaměstnavatel je povinen uzavřít pracovní smlouvu písemně. Povinnosti vyplývající z pracovního poměru Ode dne, kdy vznikl pracovní poměr, a) zaměstnavatel je povinen přidělovat zaměstnanci práci podle pracovní smlouvy, platit mu za vykonanou práci mzdu, vytvářet podmínky pro úspěšné plnění jeho pracovních úkolů a dodržovat ostatní pracovní podmínky stanovené právními předpisy nebo kolektivní nebo pracovní smlouvou, b) zaměstnanec je povinen podle pokynů zaměstnavatele konat osobně práce CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

262

podle pracovní smlouvy ve stanovené pracovní době a dodržovat pracovní kázeň. Při nástupu do práce musí být zaměstnanec řádně seznámen s pracovním řádem platným u zaměstnavatele a s právními a ostatními předpisy k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, jež musí při své práci dodržovat. Zaměstnanec musí být také řádně seznámen s kolektivní smlouvou a s vnitřními předpisy. Změny pracovního poměru Sjednaný obsah pracovní smlouvy lze změnit jen tehdy, dohodnou-li se zaměstnavatel a zaměstnanec na jeho změně. Byla-li pracovní smlouva uzavřena písemně, musí zaměstnavatel provést písemně i její změnu. Zaměstnavatel je povinen převést zaměstnance na jinou práci, a) pozbyl-li zaměstnanec vzhledem ke svému zdravotnímu stavu dlouhodobě způsobilost konat dále dosavadní práci nebo ji nesmí konat pro onemocnění nemocí z povolání nebo pro ohrožení touto nemocí, b) koná-li těhotná žena, žena, která kojí nebo matka dítěte mladšího než devět měsíců práci, kterou nesmějí být tyto ženy zaměstnávány nebo která podle lékařského posudku ohrožuje její těhotenství nebo mateřské poslání, c) je-li nutné v zájmu ochrany zdraví jiných osob před přenosnými nemocemi, d) je-li to třeba podle pravomocného rozhodnutí soudu, e) je-li zaměstnanec pracující v noci na základě lékařského posudku uznán nezpůsobilým pro noční práci, f) požádá-li o to těhotná žena, žena, která kojí nebo matka dítěte mladšího než devět měsíců, která pracuje v noci. Převedení zaměstnance na původní pracovní místo Odpadnou-li důvody, pro které byl zaměstnanec převeden na jinou práci nebo přeložen do jiného místa, než byly sjednány v pracovní smlouvě, nebo uplynula-li doba, na kterou byla tato změna sjednána, je zaměstnavatel povinen zařadit zaměstnance zpět na jeho původní práci a pracoviště, pokud se s ním nedohodne jinak. Není-li takové zařazení možné z vážných provozních důvodů, musí být zaměstnanec převeden na jinou práci odpovídající pracovní smlouvě, a to pokud možno na témž pracovišti, kde pracoval dříve. Převedení a přeložení na žádost zaměstnance Požádá-li zaměstnanec o převedení na jinou práci nebo pracoviště, popřípadě o přeložení do jiného místa, poněvadž podle lékařského posudku není vhodné, aby dále konal dosavadní práci nebo pracoval na dosavadním pracovišti, nebo z jiných vážných důvodů, je zaměstnavatel povinen mu vyhovět, jakmile to dovolí jeho provozní možnosti. Přitom musí dbát, aby práce i pracoviště, na které zaměstnance převádí, byly pro něho vhodné. Skončení pracovního poměru (1) Pracovní poměr může být rozvázán: a) dohodou, b) výpovědí,


263

c) okamžitým zrušením, d) zrušením ve zkušební době. Pracovní poměr sjednaný na určitou dobu končí též uplynutím sjednané doby. Pracovní poměr zaniká smrtí zaměstnance. Dohoda Dohodnou-li se zaměstnavatel a zaměstnanec na rozvázání pracovního poměru, končí pracovní poměr sjednaným dnem. Dohodu o rozvázání pracovního poměru uzavírají zaměstnavatel a zaměstnanec písemně. V dohodě musí být uvedeny důvody rozvázání pracovního poměru, požadujeli to zaměstnanec. Výpověď Výpovědí může rozvázat pracovní poměr zaměstnavatel i zaměstnanec. Výpověď musí být dána písemně a doručena druhému účastníku, jinak je neplatná. Zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď pouze z důvodů výslovně stanovených v §46 odst. 1; výpovědní důvod musí ve výpovědi skutkově vymezit tak, aby jej nebylo možno zaměnit s jiným důvodem, jinak je výpověď neplatná. Důvod výpovědi nelze dodatečně měnit. Výpovědní doby Byla-li dána výpověď, skončí pracovní poměr uplynutím výpovědní doby. Výpovědní doba je stejná pro zaměstnavatele i zaměstnance a činí dva měsíce, pokud není dále stanoveno jinak. Při výpovědi podle §46 odst. 1 písm. a) až c), tj. při výpověď dané zaměstnavatelem z tzv. organizačních důvodů činí výpovědní doba tři měsíce. Výpověď daná zaměstnavatelem (1) Zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď pouze z těchto důvodů: a) ruší-li se zaměstnavatel nebo jeho část, b) přemísťuje-li se zaměstnavatel nebo jeho část, c) stane-li se zaměstnanec nadbytečným vzhledem k rozhodnutí zaměstnavatele nebo příslušného orgánu o změně jeho úkolů, technického vybavení, o snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo o jiných organizačních změnách, d) pozbyl-li zaměstnanec vzhledem ke svému zdravotnímu stavu dlouhodobě způsobilosti konat dále dosavadní práci nebo ji nesmí konat pro onemocnění nemocí z povolání nebo pro ohrožení touto nemocí e) nesplňuje-li zaměstnanec předpoklady stanovené právními předpisy pro výkon sjednané práce; spočívá-li nesplňování těchto požadavků v neuspokojivých pracovních výsledcích, lze zaměstnanci z tohoto důvodu dát výpověď, jen jestliže byl zaměstnavatelem v době posledních 12 měsíců písemně vyzván k jejich odstranění a zaměstnanec je v přiměřené době neodstranil, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

264

f) jsou-li u zaměstnance dány důvody, pro které by s ním zaměstnavatel mohl okamžitě zrušit pracovní poměr, nebo pro závažné porušení pracovní kázně; pro soustavné méně závažné porušování pracovní kázně lze dát zaměstnanci výpověď, jestliže byl v době posledních šesti měsíců v souvislosti s porušením pracovní kázně písemně upozorněn na možnost výpovědi. Zaměstnavatel může dát zaměstnanci výpověď, pokud nejde o výpověď pro porušení pracovní kázně nebo z důvodu, pro který lze okamžitě zrušit pracovní poměr, pouze tehdy, jestliže a) nemá možnost ho dále zaměstnávat v místě, které bylo sjednáno jako místo výkonu práce, ani v místě jeho bydliště, a to ani po předchozí průpravě, b) zaměstnanec není ochoten přejít na jinou pro něho vhodnou práci, kterou mu zaměstnavatel nabídl v místě, které bylo sjednáno jako místo výkonu práce, nebo v jeho bydlišti, nebo podrobit se předchozí průpravě pro tuto jinou práci. Pro porušení pracovní kázně nebo z důvodu, pro který lze okamžitě zrušit pracovní poměr, může dát zaměstnavatel zaměstnanci výpověď pouze ve lhůtě dvou měsíců ode dne, kdy se o důvodu k výpovědi dověděla. Zákaz výpovědi (1) Zaměstnavatel nesmí dát zaměstnanci výpověď v ochranné době, to je a) v době, kdy je zaměstnanec uznán dočasně neschopným práce pro nemoc nebo úraz, b) při povolání ke službě v ozbrojených silách c) v době, kdy je zaměstnanec dlouhodobě plně uvolněn pro výkon veřejné funkce, d) v době, kdy je zaměstnankyně těhotná nebo kdy zaměstnankyně čerpá mateřskou dovolenou nebo kdy zaměstnankyně nebo zaměstnanec trvale pečují alespoň o jedno dítě mladší než tři roky, e) v době, kdy je zaměstnanec pracující v noci uznán na základě lékařského posudku dočasně nezpůsobilým pro noční práci. Zákaz výpovědi se nevztahuje na výpověď danou zaměstnanci pro organizační změny uvedené v §46 odst. 1 písm. a) a b) ZP a z dalších vyjmenovaných důvodů. Zaměstnanci se změněnou pracovní schopností může dát zaměstnavatel výpověď jen s předchozím souhlasem příslušného orgánu státní správy, jinak je výpověď neplatná. Výpověď daná zaměstnancem Zaměstnanec může dát zaměstnavateli výpověď z jakéhokoliv důvodu nebo bez uvedení důvodu. Okamžité zrušení (1) Zaměstnavatel může okamžitě zrušit pracovní poměr jen výjimečně, a to pouze tehdy, a) byl-li zaměstnanec pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin k nepodmíněnému CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

265

trestu odnětí svobody na dobu delší než jeden rok, nebo byl-li pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin spáchaný při plnění pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti s ním k nepodmíněnému trestu odnětí svobody na dobu nejméně šesti měsíců, b) porušil-li zaměstnanec pracovní kázeň zvlášť hrubým způsobem. Zaměstnavatel může okamžitě zrušit pracovní poměr pouze ve lhůtě jednoho měsíce ode dne, kdy se o důvodu k okamžitému zrušení dověděla, nejpozději však do jednoho roku ode dne, kdy tento důvod vznikl. Skončení pracovního poměru sjednaného na určitou dobu Pracovní poměr sjednaný na určitou dobu končí uplynutím této doby. Byla-li doba trvání pracovního poměru určena na dobu konání určitých prací, má zaměstnavatel upozornit zaměstnance na skončení těchto prací včas, zpravidla alespoň tři dny předem. Pokračuje-li zaměstnanec po uplynutí sjednané doby s vědomím zaměstnavatele dále v konání prací, platí, že se tento pracovní poměr změnil v pracovní poměr uzavřený na dobu neurčitou, pokud se zaměstnavatel nedohodne se zaměstnancem jinak. Pracovní posudky a potvrzení o zaměstnání Požádá-li zaměstnanec zaměstnavatele o vydání posudku o pracovní činnosti (pracovní posudek), je zaměstnavatel povinen do 15 dnů zaměstnanci tento posudek vydat; zaměstnavatel však není povinen vydat mu jej dříve, než v době dvou měsíců před skončením jeho pracovního poměru. Pracovním posudkem jsou veškeré písemnosti týkající se hodnocení práce zaměstnance, jeho kvalifikace, schopností a dalších skutečností, které mají vztah k výkonu práce. Při skončení pracovního poměru je zaměstnavatel povinen vydat zaměstnanci potvrzení o zaměstnání a uvést v něm skutečnosti stanovené prováděcím právním předpisem a další písemnosti týkající se osobních údajů o zaměstnanci. Jiné informace je zaměstnavatel oprávněn o zaměstnanci podávat pouze s jeho souhlasem, pokud právní předpis nestanoví jinak. Nesouhlasí-li zaměstnanec s obsahem pracovního posudku nebo potvrzení o zaměstnání, může se domáhat ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy se o jejich obsahu dověděl, u soudu, aby zaměstnavateli bylo uloženo přiměřeně je upravit.

2. Pracovní kázeň a pracovní řád Základní povinnosti zaměstnanců Zaměstnanci jsou povinni zejména a) pracovat svědomitě a řádně podle svých sil, znalostí a schopností, plnit pokyny nadřízených vydané v souladu s právními předpisy a dodržovat zásady spolupráce s ostatními zaměstnanci, b) plně využívat pracovní doby a výrobních prostředků k vykonávání svěřených prací, plnit kvalitně, hospodárně a včas pracovní úkoly,


266

c) dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jimi vykonávané; dodržovat ostatní předpisy vztahující se k práci jimi vykonávané, pokud s nimi byli řádně seznámeni, d) řádně hospodařit s prostředky svěřenými jim zaměstnavatelem a střežit a ochraňovat majetek zaměstnavatele před poškozením, ztrátou, zničením a zneužitím a nejednat v rozporu s oprávněnými zájmy zaměstnavatele. Zaměstnanci orgánů státní správy, orgánů územních samosprávných celků, soudů a státních zastupitelství, Policie České republiky, ozbrojených sil, Bezpečnostní informační služby, Vězeňské služby, Kanceláře prezidenta republiky, Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu, Kanceláře Veřejného ochránce práv, Úřadu vlády, Nejvyššího kontrolního úřadu, České národní banky a státních fondů, zaměstnanci Chráněných krajinných oblastí a Národních parků jsou dále povinni: a) jednat a rozhodovat nestranně a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování, b) zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu zaměstnání a které v zájmu zaměstnavatele nelze sdělovat jiným osobám; to neplatí, pokud byli této povinnosti zproštěni statutárním orgánem nebo jím pověřeným vedoucím zaměstnancem, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, c) v souvislosti s výkonem zaměstnání nepřijímat dary nebo jiné výhody, s výjimkou darů nebo výhod poskytovaných zaměstnavatelem, u něhož jsou zaměstnáni nebo na základě právních předpisů a kolektivních smluv, d) zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného. Zaměstnanci uvedení Výše uvedených institucí nesmějí být členy řídících nebo kontrolních orgánů právnických osob provozujících podnikatelskou činnost; to neplatí pokud do takového orgánu byli vysláni zaměstnavatelem, u něhož jsou zaměstnáni a v souvislosti s tímto členstvím nepobírají odměnu od příslušné právnické osoby provozující podnikatelskou činnost. Základní povinnosti vedoucích zaměstnanců Vedoucí zaměstnanci jsou dále povinni zejména a) řídit a kontrolovat práci a pravidelně hodnotit poměr zaměstnanců k práci a k pracovnímu kolektivu a jejich pracovní výsledky, b) v zájmu zvyšování produktivity práce co nejlépe organizovat práci a dbát, aby výroba odpovídala podle hospodářských a technických možností požadavkům technickoekonomic-kého rozvoje, c) vytvářet příznivé pracovní podmínky a zajišťovat bezpečnost a ochranu zdraví při práci, d) zabezpečovat odměňování zaměstnanců podle mzdových předpisů a kolektivních smluv, popřípadě vnitřních mzdových předpisů nebo pracovních smluv, a diferencovat mzdu zaměstnanců podle jejich výkonnosti a zásluh o konečné výsledky práce, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

267

e) vytvářet příznivé podmínky pro zvyšování odborné úrovně zaměstnanců a pro uspokojování jejich kulturních a sociálních potřeb, f) zabezpečovat dodržování právních a jiných předpisů, zejména vést zaměstnance k pracovní kázni, oceňovat jejich iniciativu a pracovní úsilí, zajišťovat, aby nedocházelo k porušování pracovní kázně a k neplnění povinností, g) zabezpečovat zaměstnavatele.

přijetí

včasných

a

účinných

opatření

k

ochraně

majetku

Pracovní řád Zaměstnavatelé mohou vydávat pracovní řády. Pracovní řád blíže rozvádí v souladu s právními předpisy ustanovení tohoto zákoníku podle zvláštních podmínek u zaměstnavatele. Pracovní řád je závazný pro zaměstnavatele a pro všechny jeho zaměstnance. Všichni zaměstnanci musí být s pracovním řádem seznámeni. Pracovní řád musí být všem zaměstnancům zaměstnavatele veřejně přístupný.

3. Pracovní doba a přestávky v práci Pracovní doba je doba, v níž je zaměstnanec povinen vykonávat pro zaměstnavatele práci. Doba odpočinku je doba, která není pracovní dobou. Prací přesčas je práce konaná zaměstnancem na příkaz zaměstnavatele nebo s jeho souhlasem nad stanovenou týdenní pracovní dobu. Délka pracovní doby činí nejvýše 40 hodin týdně. Vybrané skupiny pracovníků mohou mít délku pracovní doby stanovenou odchylně. Rozvržení pracovní doby O rozvržení týdenní pracovní doby rozhoduje zaměstnavatel po projednání s příslušným odborovým orgánem. Pracovní doba se zpravidla rozvrhuje do pětidenního pracovního týdne. Při rozvržení pracovní doby přihlíží zaměstnavatel k možnostem zabezpečení plynulé dopravy zaměstnanců do zaměstnání, zásobování elektřinou, plynem a k dalším závažným skutečnostem. Pružná pracovní doba V zájmu lepšího využívání pracovní doby a uspokojování osobních potřeb zaměstnanců může zaměstnavatel uplatňovat pružnou pracovní dobu. Konkrétní podmínky pro uplatňování pružné pracovní doby stanoví zaměstnavatel v pracovním řádu a s těmito podmínkami je povinen zaměstnance předem seznámit. Při uplatňování pružné pracovní doby si zaměstnanec volí sám začátek, popřípadě i konec pracovní doby v jednotlivých dnech v rámci časových úseků stanovených zaměstnavatelem (dále jen"volitelná pracovní doba"). Formy pružné pracovní doby CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

268

Pružná pracovní doba může být uplatněna jako a) pružný pracovní den, b) pružný pracovní týden, c) pružné čtyřtýdenní pracovní období. Kratší pracovní doba a jiná úprava pracovní doby Zaměstnavatel může se zaměstnancem z provozních důvodů sjednat v pracovní smlouvě kratší než stanovenou týdenní pracovní dobu. Může ji také se zaměstnancem sjednat, popřípadě mu ji povolit, ze zdravotních nebo jiných vážných důvodů na straně zaměstnance, jestliže to dovoluje provoz zaměstnavatele. Začátek a konec pracovní doby Začátek a konec pracovní doby a rozvrh pracovních směn stanoví zaměstnavatel po projednání s příslušným odborovým orgánem. Zaměstnanec je povinen být na začátku pracovní doby již na svém pracovišti a odcházet z něho až po skončení pracovní doby. Přestávky v práci Zaměstnavatel je povinen poskytnout zaměstnanci nejdéle po čtyři a půl hodinách nepřetržitě práce pracovní přestávku na jídlo a oddech v trvání nejméně 30 minut. Dny pracovního klidu Dny pracovního klidu jsou dny, na které připadá nepřetržitý odpočinek zaměstnance v týdnu, a svátky. Práci ve dnech pracovního klidu lze nařídit jen výjimečně, a to po projednání s příslušným odborovým orgánem. V den nepřetržitého odpočinku v týdnu lze zaměstnanci nařídit jen v zákoně uvedené nutné práce, které nemohou být provedeny v pracovních dnech. Nepřetržitý odpočinek v týdnu Zaměstnavatel je povinen rozvrhnout pracovní dobu tak, aby zaměstnanec měl nepřetržitý odpočinek v týdnu během každého období sedmi po sobě jdoucích kalendářních dnů v trvání alespoň 35 hodin. Nepřetržitý odpočinek v týdnu nesmí činit u mladistvého zaměstnance méně než 48 hodin. Zaměstnavatel je povinen vést evidenci pracovní doby, práce přesčas, pracovní pohotovosti a noční práce u jednotlivých zaměstnanců. Práce přesčas a noční práce Práci přesčas může zaměstnavatel nařídit jen ve výjimečných případech, jde-li o vážné provozní důvody, a to i na dobu nepřetržitého odpočinku mezi dvěma směnami, popřípadě za podmínek uvedených v §91 odst. 2 až 4 i na dny pracovního klidu. Nařízená práce přesčas nesmí u zaměstnance činit více než osm hodin v jednotlivých týdnech a 150 hodin v kalendářním roce. Dovolená na zotavenou Zaměstnanec, který za nepřetržitého trvání pracovního poměru k témuž zaměstnavateli CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

269

konal u něho práci alespoň 60 dnů v kalendářním roce, má nárok na dovolenou za kalendářní rok, popřípadě na její poměrnou část, jestliže pracovní poměr netrval nepřetržitě po dobu celého kalendářního roku. Základní výměra dovolené činí čtyři týdny. Vláda může stanovit nařízením prodloužení dovolené u zaměstnavatelů, kteří neprovozují podnikatelskou činnost. Dovolená pedagogických pracovníků a akademických pracovníků vysokých škol činí osm týdnů v kalendářním roce. Zaměstnanci, jemuž nevznikl nárok na dovolenou za kalendářní rok ani na její poměrnou část, protože nekonal v kalendářním roce u téhož zaměstnavatele práci alespoň 60 dnů, náleží dovolená za odpracované dny v délce jedné dvanáctiny dovolené za kalendářní rok za každých 22 odpracovaných dnů v příslušném kalendářním roce ( §101 odst. 1 věta druhá). Jestliže si zaměstnanec nemohl dovolenou vyčerpat v kalendářním roce z naléhavých provozních důvodů nebo proto, že zaměstnavatel neurčil její čerpání nebo pro překážky v práci, je zaměstnavatel povinen poskytnout ji zaměstnanci tak, aby skončila nejpozději do konce příštího kalendářního roku. Zaměstnavatel je však povinen určit zaměstnanci, jehož pracovní poměr k témuž zaměstnavateli trval po celý kalendářní rok, čerpání alespoň čtyř týdnů dovolené v kalendářním roce, pokud na ně má nárok.

4. Náhrada mzdy při překážkách v práci Překážky z důvodů obecného zájmu Zaměstnavatel poskytne zaměstnanci pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu k výkonu veřejných funkcí, občanských povinností a jiných úkonů v obecném zájmu, pokud tuto činnost nelze provést mimo pracovní dobu. Krátkodobě uvolněnému zaměstnanci k výkonu veřejné funkce a občanské povinnosti poskytne zaměstnavatel, u něhož je zaměstnanec v pracovním poměru, náhradu mzdy ve výši průměrného výdělku. Zaměstnanci uvolněnému dlouhodobě pro výkon veřejné funkce poskytne zaměstnavatel, pro kterého byl uvolněn, přiměřenou odměnu, která se posuzuje jako mzda; náhrada mzdy od zaměstnavatele, u něhož je v pracovním poměru, mu nepřísluší. Školení a studium při zaměstnání Účast na školení a studiu při zaměstnání, v nichž má zaměstnanec získat předpoklady stanovené právními předpisy nebo požadavky nezbytné pro řádný výkon práce sjednané v pracovní smlouvě, je překážkou v práci na straně zaměstnance. Účast na školení a studiu při zaměstnání za účelem prohloubení kvalifikace k výkonu práce sjednané v pracovní smlouvě je výkonem práce, za který přísluší zaměstnanci mzda. Důležité osobní překážky v práci


270

Zaměstnavatel omluví nepřítomnost zaměstnance v práci po dobu jeho dočasné pracovní neschopnosti, lázeňskou péči nebo přijetí do ústavní péče ve zdravotnickém zařízení, po dobu mateřské a rodičovské dovolené, karantény, ošetřování nemocného člena rodiny a po dobu péče o dítě mladší než deset let a z řady dalších vyjmenovaných důvodů. Po tuto dobu nepřísluší zaměstnanci náhrada mzdy; nárok na dávky nemocenského pojištění a státní sociální podpory náležející po tuto dobu upravují zvláštní právní předpisy. Nemůže-li zaměstnanec konat práci z jiných důležitých důvodů týkajících se jeho osoby, poskytne mu zaměstnavatel pracovní volno. Vláda stanoví nařízením, v kterých případech, za jakých podmínek a v jakém rozsahu se toto pracovní volno poskytuje a kdy a v jakém rozsahu přísluší zaměstnancům po dobu tohoto pracovního volna náhrada mzdy. Překážky na straně zaměstnavatele Nemůže-li zaměstnanec konat práci pro překážky na straně zaměstnavatele, přísluší mu náhrada mzdy v zákonem stanovené výši. Náhrady výdajů poskytované zaměstnancům v souvislosti s výkonem práce Zaměstnavatel poskytuje za podmínek a ve výši stanovené zvláštním zákonem zaměstnancům náhrady cestovních, stěhovacích a jiných výdajů, které jim vzniknou při plnění pracovních povinností.

5. Péče o zaměstnance Pracovní a životní podmínky zaměstnanců a jejich odborný rozvoj Zaměstnavatelé jsou povinni vytvářet pracovní podmínky, které umožňují bezpečný výkon práce, odstraňovat rizikové a namáhavé práce a zřizovat, udržovat a zlepšovat zařízení pro zaměstnance, včetně vzhledu a úpravy pracovišť. Zaměstnavatelé jsou povinni umožnit zaměstnancům ve všech směnách stravování; tuto povinnost nemají vůči zaměstnancům vyslaným na pracovní cestu. Zaměstnavatel je povinen zajistit bezpečnou úschovu svršků a osobních předmětů, které zaměstnanci obvykle nosí do zaměstnání, jakož i obvyklých dopravních prostředků, pokud jich zaměstnanci používají k cestě do zaměstnání a zpět. Zabezpečení při pracovní neschopnosti a ve stáří a zaměstnávání po návratu do práce Zabezpečení zaměstnanců při neschopnosti k práci v důsledku nemoci, úrazu, těhotenství a mateřství upravují předpisy o nemocenském pojištění, jejich zabezpečení při invaliditě a ve stáří upravují předpisy o sociálním zabezpečení; preventivní a léčebnou péči o ně upravují předpisy o péči o zdraví lidu. Vrátí-li se do práce zaměstnanec po skončení výkonu veřejné funkce nebo jiné činnosti pro odborovou organizaci, po školení nebo skončení služby v ozbrojených silách, s CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

271

výjimkou vojenské základní služby a civilní služby, nebo zaměstnankyně po skončení mateřské dovolené ( §157 odst. 1 ), nebo zaměstnanec po skončení rodičovské dovolené v rozsahu doby, po kterou je žena oprávněna čerpat mateřskou dovolenou, nebo vrátí-li se do práce zaměstnanec po skončení dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény (karanténního opatření), je zaměstnavatel povinen zařadit je na jejich původní práci a pracoviště. Není-li to možné proto, že tato práce odpadla nebo pracoviště bylo zrušeno, musí je zaměstnavatel zařadit na jinou práci odpovídající pracovní smlouvě. Zaměstnavatelé jsou povinni zaměstnávat zaměstnance se změněnou pracovní schopností na vhodných pracovních místech a umožňovat jim výcvikem nebo studiem získání potřebné kvalifikace, jakož i pečovat o její zvyšování. Právní úprava vzdělávání a rozvoje pracovníků je součástí modulu 8/B

6. Vybraná ustanovení návrhu "služebního zákona" Připravovaný zákon o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech, o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech ("služební zákon") upraví odchylným způsobem právní poměry státních zaměstnanců vykonávajících v ministerstvech a jiných správních úřadech státní správu jako službu, kterou Česká republika poskytuje veřejnosti. Tento zákon upraví i organizační věci státní služby (dále jen „služba“), přípravu fyzických osob na službu, služební vztahy státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech (dále jen „správní úřad“), odměňování těchto osob, řízení ve věcech služby, odměňování ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, jakož i organizační věci vztahující se k zaměstnávání těchto zaměstnanců. Správním úřadem pro účely tohoto zákona se rozumí a) ministerstvo, b) ústřední správní úřad, c) správní úřad, d) orgán státní správy, jestliže jsou zřízeny zvláštními zákony, jsou těmito zákony výslovně označeny jako ministerstva nebo správní úřady anebo orgány státní správy a vykonávají na základě těchto zákonů státní správu. Obor služby Oborem služby se rozumí část úseku činnosti služebního úřadu, která vyplývá ze zvláštního zákona, který stanoví jeho působnost. Státní zaměstnanec vykonává službu na služebním místě v oboru služby, do kterého byl jmenován. Státní zaměstnanci Státními zaměstnanci podle tohoto zákona fyzické osoby, které splňují tímto zákonem stanovené předpoklady a požadavky, úspěšně ukončili přípravu na službu, byly jmenovány do služby podle tohoto zákona a složily služební slib. Služební označení státních zaměstnanců a předepsané vzdělání CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

272

Státním zaměstnancům přísluší služební označení. Pro služební místo státního zaměstnance s předepsaným b) středním odborným vzděláním je služební označení referent, c) úplným středním vzděláním je služební označení odborný referent, d) úplným středním vzděláním je služební označení referent-specialista, e) úplným středním vzděláním je služební označení vyšší referent, f) úplným středním vzděláním je služební označení vyšší referent-specialista, vykonává-li státní zaměstnanec kontrolní činnost je služební označení inspektor, g) vyšším odborným vzděláním nebo bakalářským studijním programem je služební označení vrchní referent, vykonává-li státní zaměstnanec kontrolní činnost je služební označení vrchní inspektor. Pro služební místo státního zaměstnance s předepsaným b) bakalářským studijním programem je služební označení rada, c) magisterským studijním programem je služební označení odborný rada, d) magisterským studijním programem je služební označení vrchní rada, e) magisterským studijním programem je služební označení ministerský rada, f) magisterským studijním programem je služební označení vyšší ministerský rada, g) magisterským studijním programem je služební označení vrchní ministerský rada. V Úřadu vlády se místo služebního označení státního zaměstnance použije služební označení státního zaměstnance vládní rada, vyšší vládní rada a vrchní vládní rada. Představení, služební orgány, služební označení a předepsané vzdělání Představenými jsou vedoucí státní zaměstnanci, kteří jsou oprávněni vést na jednotlivých stupních řízení správního úřadu podřízené státní zaměstnance, ukládat jim služební úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat výkon jejich služby a dávat jim k tomu závazné příkazy. Státní zaměstnance může řídit jen představený. Předepsané vzdělání představeného je odvozeno od nejnáročnější činnosti, jejíž výkon řídí. Představenému přísluší vedle služebního označení podle § 7, popřípadě vedle služebního označení podle § 8, též služební označení představeného. Služební místa určená pro představené a jejich služební označení jsou a) vedoucí oddělení a zástupce vedoucího oddělení, b) ředitel odboru a zástupce ředitele odboru, vedoucí zastupitelského úřadu (mise), c) ředitel sekce a zástupce ředitele sekce, d) státní tajemník a zástupce státního tajemníka, a e) vedoucí služebního úřadu a zástupce vedoucího služebního úřadu. Předpoklady k přijetí pro přípravu na službu Fyzická osoba, která písemně požádá služební úřad o přijetí k přípravě na službu (dále jen „uchazeč“), musí splňovat tyto předpoklady c) být státním občanem České republiky, dosáhnout věku alespoň 18 let; nesmí být však starší než 65 let, d) mít plnou způsobilost k právním úkonům, e) být bezúhonná; tento předpoklad není splněn v případě pravomocného odsouzení pro úmyslný trestný čin nebo pro nedbalostní trestný čin maření úkolů veřejného činitele, CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

273

pokud odsouzení nebylo zahlazeno nebo pokud se podle zákona na pachatele nehledí jakoby nebyl odsouzen, f) dosáhnout tímto zákonem předepsané vzdělání pro obor služby, včetně odborného zaměření vzdělání, popřípadě požadavek kladený na znalost cizího jazyka nebo jiný oprávněný odborný požadavek určený služebním orgánem potřebný k výkonu služby, a g) mít potřebnou zdravotní způsobilost. Výběrové řízení k přípravě na službu Podmínkou přijetí k přípravě na službu je, že uchazeč se podrobil výběrovému řízení vyhlášenému služebním úřadem, v němž má být místo k přípravě na službu obsazeno, a v tomto řízení uspěl.Vyhlášení výběrového řízení k přípravě na službu musí být veřejné. Průběh přípravy na službu Příprava na službu se uskutečňuje v pracovním poměru na dobu určitou podle pracovněprávních předpisů, není-li v tomto zákoně stanoveno jinak; trvá zpravidla 12 měsíců. Doba trvání přípravy na službu je dobou, na kterou se uzavírá pracovní poměr na dobu určitou. Součástí doby přípravy na službu je zkušební doba v trvání tří měsíců. Doba přípravy na službu může být se souhlasem uchazeče přijatého k přípravě na službu zkrácena nebo prodloužena. Zkrácení nebo prodloužení doby přípravy na službu nesmí být delší než 6 měsíců. Výchova čekatele k přípravě na službu je zaměřena na zvládnutí základů výkonu služby v oboru služby, pro který se příprava provádí. Výchova čekatele k přípravě na službu organizovaná služebním úřadem je jeho povinností vyplývající mu z pracovního poměru. Příprava na službu je výkonem práce, za který přísluší čekateli plat. Ukončení přípravy na službu Po uplynutí doby přípravy na službu má čekatel právo vykonat úřednickou zkoušku před zkušební komisí. Účelem úřednické zkoušky je ověřit, zdá má čekatel potřebné vědomosti a je dostatečně odborně připraven na to, aby mohl zastávat služební místo státního zaměstnance v oboru služby, pro který se připravoval. Úřednická zkouška se skládá z části písemné a ústní. Obě části úřednické zkoušky se konají zpravidla v jeden den. Zkušební komise může určit, že písemná část a ústní část zkoušky se konají v různých dnech. Služební poměr a druhy služby Služba se vykonává ve služebním poměru. Služební poměr se zakládá k České republice na základě jmenování na služební místo v oboru služby. Základním druhem služby podle tohoto zákona je služba na dobu neurčitou; nepovinným druhem služby je služba stálá.


274

Na jmenování do služby na dobu neurčitou, popřípadě do služby na dobu určitou není nárok. Do služby stálé má nárok být jmenován státní zaměstnanec, který o jmenování do této služby služební úřad písemně požádal, jestliže b) řádně vykonával službu na dobu neurčitou po dobu 5 let a v této době měl kladné služební hodnocení, c) v době 3 let před uplynutím doby 5 let [písmeno a)] mu nebylo pravomocně uloženo kárné opatření, a d) úspěšně vykonal postupovou úřednickou zkoušku. Postupová úřednická zkouška se koná před zkušební komisí. Účelem postupové úřednické zkoušky je ověřit, zda státní zaměstnanec zná a dovede správně používat právní předpisy v jím vykonávaném oboru služby, jakož i související právní předpisy, zná tento zákon a služební předpisy vztahující se k výkonu služby a dovede je správně používat. Předpoklady ke jmenování do služby a jejich plnění po dobu služby Ke jmenování do služby musí fyzická osoba úspěšně ukončit přípravu na službu a být způsobilá seznamovat se s utajovanými skutečnostmi v souladu s právními předpisy o utajovaných skutečnostech, je-li tento předpoklad pro služební místo požadován. Jmenování do služby, služební slib a vznik služebního poměru Jmenovat fyzickou osobu na služební místo do služby v oboru služby je možné jen, bylo-li toto místo podle schválené systemizace vytvořeno a je volné. Volným služebním místem se rozumí místo, které se trvale uvolnilo nebo místo nově vytvořené. Na volné služební místo se koná výběrové řízení. Služební poměr na základě jmenování vzniká dnem, ve kterém je složen služební slib. Jmenovaná fyzická osoba je povinna složit služební slib. Služební slib zní: „Slibuji na svou čest a svědomí, že při výkonu služby se budu řídit ústavními zákony, dalšími zákony, právními předpisy, mezinárodními smlouvami a služebními předpisy a v souladu s nimi příkazy představených. Své povinnosti budu vykonávat řádně, nestranně, svědomitě a nebudu zneužívat postavení státního zaměstnance.“. Přeložení Státní zaměstnanec může být na dobu nezbytné potřeby, která musí být předem určena, nejdéle však na dobu 180 dnů výkonu služby v kalendářním roce, přeložen k výkonu služby v oboru služby, který vykonává, do jiného služebního úřadu, a to i bez svého souhlasu. Pro přeložení musí být věcný důvod, a to potřeba zajistit výkon služby v jiném služebním úřadu, který musí trvat po celou dobu přeložení. Zproštění služby pro obvinění z trestné činnosti CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

275

Bylo-li státnímu zaměstnanci sděleno obvinění pro trestný čin přímo související s výkonem služby, zprostí se výkonu služby až do skončení trestního stíhání; to neplatí v případech, kdy byl státní zaměstnanec vzat do vazby. Skončení služebního poměru Služební poměr skončí v případech stanovených zákonem, neskončil-li smrtí státního zaměstnance nebo jeho prohlášením za mrtvého, popřípadě uplynutím doby, jde-li o službu na dobu určitou. Kontrolní otázky 1. Jakými právními úkony vzniká pracovní poměr? 2. Jakými právními úkony a za jakých podmínek může být ukončen pracovní poměr? 3. Jaké jsou obecné povinnosti zaměstnance a jaké zvláštní povinnosti jsou uloženy zaměstnancům v institucích státní správy a místní samosprávy? 4. Jak postupuje zaměstnavatel v případě překážek v práci na straně zaměstnavatele a jak v případě překážek na straně zaměstnance? Na jaké náhrady má zaměstnanec nárok při překážkách v práci? 5. Jaká je zákonná pracovní doba a jaké jsou nároky zaměstnanců na přestávky v práci a na dovolenou? 6. V čem jsou základní rozdíly právní úpravy služebního poměru státních zaměstnanců od běžného zaměstnaneckého vztahu na základě zákoníku práce? Základní literatura 1. Kubínová, M. a kol.: Zákoník práce po novele s účinností od 1. 1. 2001. Praha, Sondy 2000. 2. Jakubka J., Špundová M.: Novela zákoníku práce, Personální servis 2000, č. 7-8. Doporučená literatura 1. Kahle, B.: Novela zákoníku práce, Personál, 6/2000 2. Kahle, B.: Ještě k novele zákoníku práce, Personál, 9/2000


276


Vzdělávání, rozvoj a výkonnost pracovníků ve veřejné správě UV 102 Cílem modulu je zejména seznámit účastníky s významem jejich osobního kvalifikačního rozvoje a možnostmi vzdělávání a odborného růstu.

Obsah modulu:

Nároky, které pracovníkům vznikají ze zákoníku práce v případě, že si rozšiřují nebo prohlubují svou kvalifikaci, ale také se závazky vůči svému zaměstnavateli, které na sebe tím berou, Připravovaný systém vzdělávání pracovníků ve veřejné správě Vnitřní organizace instituce, rozdělení pracovních činností na jednotlivá pracovní místa, základní principy organizace práce, zařazování pracovníků na pracovní místa podle jejich odborné způsobilosti, role vedoucích ve vedení spolupracovníků na svěřeném úseku činnosti organizace, význam hodnocení pracovní činnosti pro fungování organizace, ale i pro vlastní práci, postavení v organizaci a další osobní kvalifikační rozvoj i kariérový růst pracovníků Přednáška, praktická cvičení.



Vzdělávání, rozvoj pracovníků, kvalifikace, právní úprava vzdělávání, vzdělávání ve veřejné správě, organizace, pracovní místo, popis pracovního místa, výkonnost, vedoucí pracovník, hodnocení pracovního výkonu, hodnocení pracovníků 4 hodin

Definice vzdělávání, odborného vzdělávání a rozvoje V moderní společnosti se neustále mění požadavky na znalosti i dovednosti člověka. Vzdělávání se tak stává celoživotním procesem. V souvislosti s transformačními změnami došlo k výrazným změnám v institucionální struktuře vzdělávání dospělých. Významnou roli však stále sehrává vzdělávání pracovníků v konkrétních podnicích, organizacích, institucích. Pro budoucnost je nezbytné, aby pracovníci měli nejen nezbytné znalosti a dovednosti, ale také aby byli připraveni a ochotni zvládat změny. Vzdělávání (všeobecné vzdělávání) Získávání a formování všeobecných znalostí, dovedností a sociálních vlastností, které umožňují člověku fungovat ve společnosti a jsou nezbytným základem pro získání a rozvíjení speciálních pracovních schopností i dalších sociálních vlastností. Tento proces probíhá převážně v institucích základního (povinného) školního vzdělávání a kromě vzdělávacího aspektu se v něm uplatňuje i výchovný aspekt. Jednotlivci z něho potom různě vybaveni vstupují na trh práce nebo do institucí odborného vzdělávání.


277

Odborné vzdělávání Formování specifických znalostí a dovedností orientovaných na určité zaměstnání a jejich aktualizace a přizpůsobování měnícím se požadavkům pracovního místa. Odborné vzdělávání (ekvivalent moderního, širokého pojetí anglického termínu training, který se však používá také jako ekvivalent pro výcvik či doškolování) má svou formální a neformální složku. Formální složku tvoří institucionalizované vzdělávání ve vzdělávacích institucích či programech (např. v rámci podnikového vzdělávání pracovníků), neformální složku pak formování kvalifikace praxí a odborné sebevzdělávání. Výsledkem odborného vzdělávání je kvalifikace pracovníka pro konkrétní pracovní místo. Odborné vzdělávání zahrnuje: •

Základní přípravu na povolání v systému odborných učilišť, středních a vysokých škol.

•

Orientaci pracovníka - seznámení zpravidla nově přijatého či nově zařazeného pracovníka s úkoly konkrétní organizace, části organizace a konkrétního pracovního místa, spojené se zprostředkováním potřebných informací pro řádný výkon práce. Probíhá jako součást systému vzdělávání pracovníků organizace a jejím hlavním cílem je urychlit proces adaptace pracovníka na nové pracovní místo a pracovní prostředí.

•

Doškolování, prohlubování kvalifikace - pokračování odborného vzdělávání v oboru, ve kterém člověk pracuje na konkrétním pracovním místě. Jedná se o neustálý proces přizpůsobování znalostí a dovedností pracovníka novým požadavkům pracovního místa vyvolaný např. změnami v oboru, technologickými změnami, novými metodami řízení, atd. Doškolování se uskutečňuje rovněž převážně v systému vzdělávání pracovníků organizace.

•

Přeškolování - rekvalifikace vede k získání znalostí a dovedností, které směřují k osvojení si nového povolání. Tyto znalosti a dovednosti mohou být více či méně odlišné od těch, které pracovník potřeboval v dosavadním povolání, proto hovoříme o kvalifikaci plné nebo částečné. Za zvláštní případ rekvalifikace je považována tzv. „profesní rehabilitace“. Jejím cílem je opětovné pracovní zařazení osob, kterým stávající zdravotní stav brání trvale nebo dlouhodobě vykonávat dosavadní zaměstnání a jemu odpovídající povolání. V systému podnikového vzdělávání pracovníků se rekvalifikace provádí většinou v omezené míře. Zřejmě nejčastěji uskutečňují rekvalifikační vzdělávací aktivity v rámci politiky zaměstnanosti státní instituce nebo vzdělávací instituce akreditované k tomuto účelu v souladu se zákonem o zaměstnanosti.

Rozvoj K rozvoji dochází, když jedinec získává nejen speciální soubor znalostí či dovedností, ale dosáhne-li schopnosti aplikovat své dovednosti a znalosti v širším okruhu životních situací. Jedná se spíše o orientaci na kariéru pracovníka, než na jím momentálně vykonávanou práci, na budoucí potřeby a úkoly, na formování flexibilnějšího jedince i na formování žádoucího profilu osobnosti. Prostřednictvím rozvoje se rozšiřuje možnost uplatnění pracovníka na vnitřním (podnikovém) i vnějším CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

278

trhu práce. Rozvoj pracovníků v souladu s potřebami organizace se realizuje v podnikovém systému vzdělávání pracovníků, ale stále více dochází k rozvoji i v důsledku individuální iniciativy samotného pracovníka. Orientace na strategii rozvoje pracovníků signalizuje to, že organizace je přesvědčena o výhodnosti investic do lidí. Vzdělávání a jedinec Vzdělávání jedince je prostředkem jeho osobního rozvoje. Rozvoj je více než pouhé načerpání nových znalostí či dovedností, je to kombinace jak znalostí a dovedností, tak jejich aplikace. Ačkoliv jsou vzdělávací programy orientovány na schopnosti, které personál potřebuje, aby to sloužilo cílům organizace, je podstatné, aby tyto programy neignorovaly touhu jedinců po sebenaplnění a sebeuplatnění. Proto je nutné konstruovat vzdělávací programy tak, aby uspokojily i cíle osobního rozvoje pracovníků, pokud to ovšem účastníci nepovažují za ztrátu času. Právní úprava podmínek pro vzdělávání zaměstnanců Podmínky pro vzdělávání zaměstnanců upravuje i zákoník práce v části věnované péči o kvalifikaci zaměstnanců a její zvyšování. V zákoníku práce se stanoví, že zaměstnanec je povinen prohlubovat si soustavně kvalifikaci k výkonu práce sjednané v pracovní smlouvě. Zaměstnavatel je oprávněn uložit zaměstnanci účast na školení k prohloubení kvalifikace. Povinností zaměstnavatele je zaškolit nebo zaučit zaměstnance, který přechází na nové pracoviště nebo na nový druh práce nebo způsob práce, pokud je to třeba zejména při změnách v organizaci práce nebo jiných racionalizačních opatřeních. Zaměstnavatel může poskytovat zaměstnanci pracovní úlevy a hmotné zabezpečení, je-li předpokládané zvýšení kvalifikace v souladu s potřebou zaměstnavatele; zvýšením kvalifikace se rozumí též její získání nebo rozšíření. Zaměstnavatel je povinen kontrolovat průběh a výsledky zvyšování kvalifikace zaměstnance; může zastavit poskytování pracovních úlev a hmotného zabezpečení, jestliže se zaměstnanec se stal dlouhodobě nezpůsobilým pro výkon práce, pro kterou si zvyšuje kvalifikaci, nebo jestliže zaměstnanec bez zavinění zaměstnavatele po delší dobu neplní bez vážného důvodu podstatné povinnosti při zvyšování kvalifikace. Zaměstnavatel může se zaměstnancem uzavřít dohodu, kterou se zaměstnavatel zavazuje umožnit zaměstnanci zvýšení kvalifikace poskytováním pracovních úlev a hmotného zabezpečení a zaměstnanec se zavazuje zvýšit si kvalifikaci a setrvat u zaměstnavatele po určitou dobu, nejdéle po dobu pěti let, v pracovním poměru nebo uhradit mu náklady spojené se zvyšováním kvalifikace, a to i tehdy, jestliže zaměstnanec rozváže pracovní poměr před zvýšením kvalifikace. Dohodu nelze sjednat, jde-li o prohlubování kvalifikace pro práci sjednanou v pracovní smlouvě, které je povinností zaměstnance. Rozváže-li zaměstnanec v době trvání takového závazku pracovní poměr a nastoupí do něj u jiného zaměstnavatele, může tento zaměstnavatel, jakož i každý další zaměstnavatel, k němuž zaměstnanec později nastoupil, převzít za něj povinnost uhradit CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

279

zcela nebo zčásti náklady spojené se zvyšováním kvalifikace, jestliže se zaměstnanec zaváže po odpovídající dobu setrvat u něho v pracovním poměru nebo vrátit příslušnou část nákladů, které za něj uhradil. Povinnost zaměstnance nevzniká v zákoně, v kolektivní smlouvě nebo ve vnitřním předpisu výslovně uvedených případech. Systém vzdělávání pracovníků ve veřejné správě Vzdělávání pracovníků veřejné správy je prozatím plně v kompetenci jednotlivých institucí a organizací. Ty rozhodují o vyslání svých pracovníků do kursů a školení podle vlastních potřeb a potřeb školení svých zaměstnanců. Centrálně je upraveno pouze školení pracovníků pro výkon funkcí vyžadujících zvláštní odborné způsobilosti v okresních úřadech a v obecních úřadech, a to vyhláškou MV č. 51/1998 Sb., kterou se stanoví předpoklady pro výkon funkcí vyžadujících zvláštní odbornou způsobilost v okresních úřadech a v obecních úřadech. Rozhodování o dalších formách vzdělávání je plně v kompetenci jednotlivých úřadů. Pokud jde o pracovníky státní správy, jsou organizovaným způsobem proškolováni pracovníci pouze v problematice Evropské unie, a to na základě usnesení vlády č. 46/2000, které upravuje povinnou přípravu ústřední státní správy v podobě základního vzdělávacího modulu a vzdělávacího modulu pro vedoucí pracovníky. Kromě toho vzdělávání ve znalosti cizích jazyků, jeho způsob a prověřování stanovuje usnesení vlády č. 410/2000. V polovině roku 2000 projednala a schválila vláda návrh systému pracovníků ve veřejné správě. Tento dokument klade základ komplexního pojetí systému vzdělávání ve veřejné správě. Celý systém je rozdělen do tří bloků: Blok A: Vzdělávání pracovníků ve veřejné správě - pro pracovníky, kteří již pracují ve veřejné správě, a to pro pracovníky ve státní službě, ve veřejné službě a voleným členům zastupitelstev. Blok B: Profesionální vzdělávání o veřejné správě - zahrnuje programovou přípravu budoucích pracovníků ve veřejné správě na středních a vysokých školách. Blok C: Obecné vzdělávání o veřejné správě - určené všem občanům, žákům a studentům všech typů škol, pracovníkům neziskových organizací typu občanských sdružení i pracovníkům podnikatelského sektoru. Vzdělávání zaměstnanců ve veřejné správě, které bude diferencované pro státní zaměstnance a ostatní zaměstnance veřejné správy je postaveno na těchto principech: •

Kontinuita vzdělávání ve veřejné správě - systematické vzdělávání je nedílnou součástí pracovní náplně zaměstnanců ve veřejné správě po celou dobu kariéry, vzdělávací aktivity na sebe navazují co do času i obsahu;

•

Kombinace univerzálního a specializačního vzdělávání - nalezení optimálního poměru v reakci na krátkodobé i dlouhodobé potřeby směřuje k posílení univerzálních dovedností jako je např. dovednost jednání s lidmi, jazykové znalosti,


280

počítačová gramotnost apod. i teoretických znalostí, např. veřejné politiky jako průřezové vědní discipliny, teorie organizace atd. •

Variabilita a pluralita subjektů a forem vzdělávání - do systému mohou vstupovat různé vzdělávací instituce, které získají akreditaci;

•

Podpora zájmu pracovníků o vzdělávání využitím vhodných motivačních prvků v systému personálního řízení.

Schválený systém přípravy pracovníků ve veřejné správě vytváří pevnou vzdělávací pyramidu, která má čtyři hlavní stupně: • • • •

vstupní školení, kterého se účastní všichni pracovníci vykonávající státní správu, druhý stupeň je určen pro různé skupiny výkonných pracovníků (referentů), třetím stupněm je vzdělávání středního managementu, čtvrtý stupeň je určen pro vrcholový management.

S výjimkou prvního stupně, který bude povinný, bude muset pracovník vykonávající státní správu na určitém stupni pyramidy absolvovat předepsaný vzdělávací modul, který má obecnější charakter. Vedle tohoto předepsaného modulu budou muset pracovníci na druhém a třetím stupni pyramidy povinně absolvovat specializovaný modul podle druhu výkonu veřejné správy. Vedle těchto povinných a specializovaných vzdělávacích modulů bude zpracována a neustále doplňována celá soustava výběrových modulů tak, aby si zaměstnanec z nich mohl sám volit nebo mu být výběrový modul doporučen. Tento vzdělávací systém bude moci stát předepsat všem zaměstnancům, kteří vykonávají ústřední nebo územní státní správu, samosprávným orgánům bude tento systém doporučen. Řízení práce v organizaci - Význam organizování práce Má-li kterákoliv instituce plnit své cíle a úkoly, které jí byly svěřeny, neobejde se bez toho, aby vytvořila určitý systém pracovních míst či funkcí, na tato pracovní místa rozdělila činnosti, které mají být zabezpečeny, pracovní místa obsadila pracovníky, kteří jsou způsobilí svěřené činnosti vykonávat v potřebném čase a v žádoucí kvalitě. Organizování tedy ve své podstatě není nic jiného než řízení lidí v organizacích, které neustále nastoluje takové otázky jako "Kdo co dělá?", "Jak by měly být jednotlivé činnosti účelně seskupeny?", "Jaké vzájemné propojení jednotlivých činností vytvořit a jaké prostředky komunikace při jejích vykonávání zvolit?" atd. Proces organizování lze charakterizovat jako vytváření, rozvoj a udržování systému koordinovaných činností, v němž jedinci a skupiny lidí pracují kooperativně v zájmu společně pochopených a dohodnutých cílů. Organizace však nejsou nic statického. Změny probíhají v organizaci samotné, v prostředí v němž organizace působí, mění se i lidé, kteří v organizaci pracují. Každá organizace má svou strukturu, která je obvykle definována organizačním schématem. To umisťuje jednotlivce do "škatulek", které ukazují jejich práci a jejich postavení v hierarchii a zobrazují přímé linie pravomocí (příkazových a kontrolních). Organizační schémata jsou vlastně zjednodušeným definováním toho, co kdo dělá a jaké má pravomoci. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

281

Základní jednotkou organizace je pracovní (funkční) místo. Každé pracovní místo představuje soubor úkolů, které jsou tomuto pracovnímu místu nebo skupině pracovních míst (a tedy i pracovníkovi nebo skupině pracovníků) přiděleny. V některých složitějších případech mohou jedinci vykonávat škálu souvisejících úkolů, každý s řadou operací, nebo mohou být úkoly přiděleny týmu pracovníků nebo mezi ně rozděleny. Pro každé pracovní místo se vypracovává popis pracovního místa. Popis pracovního místa vyjadřuje účel pracovního místa, jeho místo v organizační struktuře, podmínky, za jakých pracovních práci vykonává a hlavní prvky odpovědnosti držitele pracovního místa nebo hlavní úkoly, které musí plnit. Kromě popisu se ke každému pracovnímu místu vypracovává specifikace pracovního místa, která stanoví vzdělání, kvalifikaci, výcvik, zkušenosti, osobní rysy, které by pracovník měl mít, aby mohl uspokojivě svou práci vykonávat. Specifikace pracovních míst spolu s popisy pracovních míst slouží při získávání a výběru pracovníků, při plánování potřeby vzdělávání i při zařazování pracovníků do platových tříd a stupňů. Role vedoucích pracovníků Vedoucí pracovníci hrají v organizaci nezastupitelnou roli. Jejich úkolem je dosáhnout splnění jim uložených úkolů za pomoci skupiny jimi vedených spolupracovníků. Vedoucí a jejich skupiny jsou tedy na sobě vzájemně závislí. Vedoucí mají dvě role: Zaprvé, musejí plnit úkol. Za druhé, musejí udržovat vztahy mezi sebou a skupinou a jedinci ve skupině navzájem tak, aby tyto vztahy napomáhaly splnění úkolu. Při plnění těchto rolí musejí vedoucí brát v úvahu a respektovat: 4. Potřeby úkolu. Skupina existuje, aby plnila nějaký účel nebo úkol. Úlohou vedoucích je zajistit, aby byl tento účel nebo úkol splněn. Pokud tomu tak není, ztrácejí vedoucí důvěru skupiny a výsledkem je zklamání, nespokojenost, rozčarování, kritika a možná i rozpad skupiny. 5. Potřeba zachování skupiny. Aby dosahovala svých cílů, musí skupina držet dohromady. Úkolem vedoucích je tedy vytvářet a udržovat týmový duch a morálku. 6. Potřeby jedinců. Jedinci mají své vlastní potřeby a očekávají, že je uspokojí prací. Úkolem vedoucích je být si vědomi těchto potřeb tak, aby v případě potřeby mohli podniknout kroky vedoucí ke sladění těchto individuálních potřeb s potřebami úkolu a skupiny. Způsob vedení skupiny lidí by měl respektovat všechny tyto tři potřeby. Uplatňovaný způsob vedení přitom závisí nejen na povaze úkolu, ale také na profilu vedených lidí. Závisí však také na prostředí a samozřejmě i na samotném vedoucím. Nezřídka se setkáváme v praxi s nevhodnými způsoby vedení lidí. Cesty zlepšení jsou přitom zejména ve změně kultury organizaci, tj. podmínkách v organizaci, které buď umožňují nebo naopak mohou bránit nevhodnému jednání ze strany vedoucího. Významnou roli zde hrají i cílevědomé kroky a opatření zaměřená na zlepšování a rozvoj pozitivních vztahů v organizaci.


282

Hodnocení pracovního výkonu (hodnocení pracovníků) Systematické a pravidelné hodnocení výkonu a pracovního chování patří k základním pilířům personálního řízení i kvalitního a úspěšného vedení lidí. Povinnost vedoucích pracovníků na všech stupních řízení hodnotit své podřízené a současně schopnost objektivního a spravedlivého hodnocení podřízených je také jednou ze základních odborných kompetencí vedoucího pracovníka. Je však hrubou chybou redukovat systém hodnocení pracovníků pouze na objektivní a přesné zhodnocení pracovníkova výkonu. Současné pojetí personálního managementu vychází z toho, že kvalitní systém hodnocení je nástrojem zkvalitňování personálu organizace, dosahování vyššího výkonu, zvyšování kvality všech činností a rozvoje schopností pracovníků. Současně se posuzuje i to, jak zaměstnanec zvládá nároky svého pracovního místa a poskytují se mu informace a podněty nutné k zlepšení jeho práce, součástí hodnocení by vždy mělo být rozpoznání rozvojového potenciálu pracovníka pro jeho další rozvoj v procesu řízení kariéry. Nezastupitelnou funkci má hodnocení pracovníků také pro identifikaci vzdělávacích a dalších kvalifikačních potřeb. Výsledky hodnocení jsou nejen základem pro objektivní odměňování ale i rozhodování o pohybu pracovníků v organizaci (rozmisťování, povyšování). Výsledkem uplatnění objektivního výkonu pracovníků je jak ocenění pozitivních vlastností pracovníků, tak i určení rezerv ve výkonu a schopnosti jeho dalšího rozvoje. Nezbytnou součástí hodnocení je seznámení zaměstnance s další perspektivou jeho pracovní aktivity v organizaci a pomoci jeho osobnímu rozvoji. V tomto smyslu přispívá systém hodnocení k zvýšení stability zaměstnance v organizaci a zlepšení sociálního klimatu a spolu s ostatními nástroji je nezastupitelným nástrojem v systému řízení pracovního výkonu. Účel a cíle hodnocení pracovního výkonu a pracovního chování Hodnocení pracovního výkonu (pracovníků) naplňuje v organizaci tyto hlavní cíle: 1. Určit úroveň pracovního výkonu a kvality práce pracovníka a rozpoznat potenciál jeho výkonu - určit do jaké míry splňuje pracovník nároky pracovního místa, kvantifikovat úroveň plnění jednotlivých kritérií pracovní činnosti, zhodnotit zda pracuje na hranici svých možností, nebo má velké rezervy ve výkonu, formulovat doporučení pro jeho další činnost, návrhy na ponechání, převedení na náročnější práci, převedení na méně náročnější práci, případně odchod z organizace pro závažné nedostatky. 2. Určit silné a slabé stránky každého pracovníka - charakterizovat jak pozitivní, tak i problémové stránky pracovního výkonu a jeho kvality a osobního jednání, opatření zaměřit především směrem k rozvoji. 3. Dát pracovníkům příležitost ke zlepšení, má-li pracovník rezervy ve výkonu a předpoklady k dalšímu rozvoji - specifikovat požadavky na zlepšení jednotlivých stránek pracovního výkonu jako závěr z hodnocení a úkol pro pracovníka pro příští období - orientace pro další činnost, současně formulovat i úkol pro organizaci v kvalifikačních aktivitách, organizaci práce, zlepšení pracovních podmínek, vybavení pracoviště, přemístění apod. Vyhodnocení názorů pracovníků může být použitelným CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

283

zdrojem pro zlepšovací návrhy a změny pracovních postupů a vzájemné kooperace jednotlivců i útvarů). 4. Získat podklady k odměňování podle individuálního výkonu - závěry z hodnocení úrovně a kvality výkonu jsou jedním z podkladů pro odměňování pracovníků zejména pro poskytování pohyblivých složek mzdy. 5. Identifikovat potřeby zvyšování kvalifikace a možností dalšího postupu - další vzdělávání, trénink v speciálních dovednostech, stáže, studijní pobyty, praktika. 6. Motivovat k výkonu, k zvyšování kvalifikace, k identifikaci s cíli organizace a k zvýšení loajality k organizaci - hodnocení musí zaměřit aktivity pracovníka ke stanoveným cílům, pracovník musí mít pocit, že jeho práce a výkon je průběžně objektivně hodnocen a pozitivní hodnocení pro něj přináší výhody, negativní opak 7. Informace o názorech pracovníků na svoji práci, systém řízení organizace, faktorech spokojenosti nebo nespokojenosti - vědomí, že o názory pracovníků se zajímají nadřízení pozitivně motivuje vztah k organizaci, možnost využití námětů ke zlepšení a racionalizaci výrobních a řídících činností) Požadavky na systém hodnocení pracovníků, které je realizováno jako součást systému řízení lidských zdrojů Má-li hodnocení pracovního výkonu / pracovníků dosáhnout naznačených cílů, musí být naplněny tyto podmínky a předpoklady: 1. Pravidelnost hodnocení (hodnocení realizováno jako systém) 2. Systém hodnocení je předem znám (znalost kritérií) 3. Vždy písemná forma výsledků hodnocení 4. Hodnocení formou hodnotícího pohovoru, zaměření na podporu a rozvoj pracovníka a umožňující interaktivní komunikaci a podíl pracovníka na formulaci závěrů hodnocení 5. Neorientovat se pouze na nedostatky pracovníka , zvýraznit i pozitiva 6. Pokus o využití principu sebehodnocení (v kombinaci s hodnocením od nadřízeného) 7. Nezávislost výsledků hodnocení na minulém hodnocení 8. Projednání závěrů s pracovníkem, stanovení úkolů pro obě strany 9. Využití výsledků pro zlepšení činnosti organizace, sociálního klimatu ve firmě Efekty z hodnocení pracovníků Z uvedeného vyplývá, že systém hodnocení pracovníků má multifunkční charakter a je využit ke zkvalitnění celé řady oblastí řízení lidských zdrojů, že mezi nejmarkantnější přínosy patří tyto efekty: 1. Zhodnocení výkonu a pracovního potenciálu zaměstnanců a orientace aktivit firmy na jeho zlepšení a možnost porovnání kvality pracovníků v jednotlivých útvarech a úrovních řízení 2. Orientace pracovníka na práci (na pracovní úkoly, cíle) 3. Identifikace problémů bránících vyšší výkonnosti a návrh jejich řešení


284

4. Zlepšení komunikace (mezi nadřízeným a podřízeným, vedením organizace a zaměstnanci) 5. Objektivizace podkladů pro odměňování ve vazbě na individuální výsledky 6. Podklady pro povyšování a přemisťování 7. Identifikace potřeb v oblasti vzdělávání a rozvoje pracovníků 8. Přehled o názorech pracovníků 9. Formulace návrhů na zlepšení práce a činnosti organizace ve vztahu k zaměstnancům 10. Zpětná informace o kvalitě přijímacího řízení a zhodnocení předpokladů pro výkon činnosti, pro kterou byl přijat. Kontrolní otázky 1. V čem spočívá význam vzdělávání pro jednotlivce a pro organizaci? 2. V čem spočívá rozdíl mezi vzděláváním a rozvojem pracovníků? 3. Jaká práva a jaké povinnosti stanoví zákoník práce zaměstnancům a zaměstnavatelům v oblasti vzdělávání? 4. Jaké možnosti nabízí nový systém vzdělávání pracovníků veřejné správy? Jaké jsou jeho hlavní rysy? 5. Co obsahuje a k čemu slouží popis pracovního místa? 6. Jaké jsou hlavní úkoly vedoucích pracovníků? 7. V čem spočívá hlavní význam hodnocení pracovního výkonu (hodnocení pracovníků) pro organizaci a pro zaměstnance? Co se při hodnocení očekává od vedoucího a co od hodnoceného pracovníka? Základní literatura 1. Koubek, J.: Řízení lidských zdrojů. Základy moderní personalistiky. Praha, Management Press 1995. Doporučená literatura 2. Armstrong, M.: Personální management. Praha, Grada Publishing, 1999 3. Kleibl, J. a kol.: Metody personální práce, Praha, VŠE 1996, 1998


285


Odměňování pracovníků ve veřejné správě UV 103 Seznámit účastníky se základními principy právní odměňování zaměstnanců ve veřejných službách a správě.

úpravy

Obsah modulu:

Charakteristika základních složek platu, způsob zařazování zaměstnanců do platových tříd podle druhu vykonávané práce, hlavními mimotarifními složky platu, příplatky, další plat a odměny a s podmínky jejich výplaty, právní úprava splatnosti platu, provádění srážek z platu a samotné výplaty platu.


Přednáška, praktická cvičení.


Platový předpis, složky platu, platový tarif, katalogy prací, platové třídy, platové stupně, platový výměr, odměny, příplatky, splatnost platu, srážky z platu, 4 hodiny -

Právní úprava odměňování pracovníků ve veřejné správě Při výkladu se vychází z právní úpravy platné v září 2000. Pouze v otázkách upravených zákonem č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, jsou obsaženy i změny provedené zákonem č. 217/2000 Sb., který nabude účinnosti dnem 1. ledna 2001. Pokud se odkazuje na zákoník práce, rozumí se tím znění tohoto právní předpisu po úpravách provedených zákonem č. 155/2000 Sb., jehož většina ustanovení nabude účinnosti rovněž až dnem 1. ledna 2001. Od roku 1992 existují v České republice dva základní systémy odměňování zaměstnanců založené samostatnými zákony: Zákon č. 1/1992 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o mzdě"), upravuje poskytování mzdy obecně všech zaměstnanců v pracovním poměru, jejichž odměňování nestanoví zvláštní zákon. Zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, upravuje platové poměry zaměstnanců těch zaměstnavatelů, u nichž jsou prostředky na platy a na odměny za pracovní pohotovost hrazeny z veřejných zdrojů. Z obsahového hlediska základní rozdíl mezi mzdou a platem spočívá v tom, že mzdu poskytuje zaměstnanci zaměstnavatel, jehož hlavní činnost směřuje zpravidla k dosažení zisku a zákon o mzdě stanovením pouze minimálních mzdových nároků zaměstnanců. Naproti tomu činnost zaměstnavatelů poskytujících plat je financována z veřejných zdrojů, a proto jsou i způsob poskytování a výše platů jejich zaměstnanců kogentně upraveny zákonem a prováděcími nařízeními vlády, prostor pro vyjednávání o platech mezi zaměstnavateli a zaměstnanci je minimální.


286

Charakteristika zákonné úpravy platových poměrů zaměstnanců rozpočtových a některých příspěvkových organizací. Hlavní principy, na nichž je odměňování zaměstnanců rozpočtových a některých příspěvkových organizací založeno, lze charakterizovat takto: •

Systém odměňování zaměstnanců je založen zákonem. Pouze konkretizace podmínek pro poskytování některých složek platu je zákonem výslovně svěřena vládě. Úprava platových poměrů zaměstnanců právními předpisy nižší právní síly než je nařízení vlády je vyloučena. Rozhodující podíl z celkového platu zaměstnanců tvoří nárokové složky (platový tarif, příplatek za vedení, zvláštní příplatky). Tím se omezují subjektivní vlivy při určování platu zaměstnanců. Současně se vymezuje dostatečný prostor k ocenění rozdílů ve schopnostech, pracovní iniciativě a zejména v dlouhodobých výsledcích práce jednotlivých zaměstnanců (osobní příplatek) a k ocenění výjimečných pracovních výkonů (odměny).

•

Jednotný systém hodnocení prací zabezpečuje meziodvětvovou srovnatelnost v zařazení prací shodné náročnosti do platových tříd podle katalogů prací zpracovaných na základě obecných charakteristik stanovených zákonem. Možnost zařazení zaměstnance do konkrétní platové třídy je přitom výrazně ovlivněna (omezena) stupněm dosaženého vzdělání, který se stanoví jako předpoklad pro řádný výkon práce v jednotlivých platových třídách.

Platové předpisy a rozsah jejich působnosti Platové předpisy, které upravují platové poměry zaměstnanců rozpočtových a některých příspěvkových organizací, jsou: •

zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění zákona č. 590/1992 Sb., zákona č. 10/1993 Sb., zákona č. 40/1994 Sb., zákona č. 118/1995 Sb., zákona č. 201/1997 Sb., zákona č. 225/1999 Sb. a zákona č. 217/2000 Sb. (dále jen "zákon o platu"),

•

§ 111 zákoníku práce,

•

nařízení vlády č. 251/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců rozpočtových a některých dalších organizací, ve znění nařízení vlády č. 76/1994 Sb., nařízení vlády č. 141/1995 Sb., nařízení vlády č. 70/1996 Sb., nařízení vlády č. 325/1996 Sb., nařízení vlády č. 352/1997 Sb., nařízení vlády č. 247/1998 Sb. a nařízení vlády č. 125/2000 Sb.

•

nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění nařízení vlády č. 78/1994 Sb., nařízení vlády č. 142/1995 Sb., nařízení vlády č. 71/1996 Sb., nařízení


287

vlády č. 326/1996 Sb., nařízení vlády č. 353/1997 Sb., nařízení vlády č. 248/1998 Sb. a nařízení vlády č. 126/2000 Sb. •

nařízení vlády č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, orgánů celní správy, příslušníků Sboru požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád), ve znění nařízení vlády č. 143/1995 Sb., nařízení vlády č. 72/1996 Sb., nařízení vlády č. 327/1996 Sb., nařízení vlády č. 354/1997 Sb., nařízení vlády č. 249/1998 Sb. a nařízení vlády č. 127/2000 Sb.

•

nařízení vlády ČR č. 252/1992 Sb., o podmínkách pro poskytování a výši zvláštního příplatku za vykonávání činností ve ztížených a zdraví škodlivých pracovních podmínkách, ve znění nařízení vlády č. 77/1994 Sb.

Složky platu Plat zaměstnance veřejných služeb a správy tvoří pouze ty složky, které upravuje zákon o platu a prováděcí nařízení vlády. Jiné složky nelze používat. Složky platu lze dělit podle několika hledisek. Pro účely dalšího výkladu jsou rozděleny podle způsobu jejich určení, a to na: d) složky platu určené formou předem stanovených paušálních měsíčních částek, e)

složky platu určené podílem z průměrného hodinového výdělku,

f)

složky platu určené formou jednorázově poskytovaných pevných částek.

Každá ze složek platu plní specifickou stimulační funkci. Do jednotlivých skupin zařadíme: ad a: platový tarif - vyjadřuje složitost, odpovědnost a namáhavost vykonávané práce a její porovnání (zařazení) ve vztahu k ostatním pracím, příplatek za vedení - oceňuje náročnost řídící práce vedoucích zaměstnanců, příplatek za zastupování - oceňuje řídící práci toho, kdo přechodně zastupuje vedoucího zaměstnance, hodnostní příplatek - oceňuje specifické podmínky výkonu práce příslušníků ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb, zvláštní příplatek - oceňuje mimořádné ztěžující vlivy související s výkonem práce, osobní příplatek - oceňuje nadstandardní kvalitu práce a zvýšený rozsah pracovních úkolů ve vztahu k ostatním zaměstnancům. ad b: příplatek za noční práci příplatek za práci v sobotu a v neděli příplatek za práci přesčas příplatek za práci ve svátek CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

288

Uvedené příplatky oceňují (kompenzují) zhoršené pracovní podmínky i zásah do osobního života zaměstnanců při výkonu práce v době, která je obsažena v názvech uvedených příplatků. ad c: příplatek za dělenou směnu - oceňuje (kompenzuje) zhoršené pracovní podmínky spočívající v rozdělení směny na dvě nebo více částí další plat - představuje specifickou složku platu zaměstnanců, od nichž je požadována převážně standardní výkonnost; obsahuje i určité stabilizační prvky odměny - umožňují ocenit splnění mimořádného nebo zvlášť významného pracovního úkolu, popř. jiné zvláštní pracovní zásluhy zaměstnance ve stanovených případech. Kolektivní smlouvy a vnitřní platový předpis Zaměstnavatel je povinen poskytovat zaměstnanci plat podle zákona o platu, zákoníku práce, příslušného prováděcího nařízení vlády a v jejich rámci podle kolektivní smlouvy, popř. vnitřního platového předpisu. Protože platy zaměstnanců, na něž se vztahuje zákon o platu jsou zcela nebo převážně hrazeny z veřejných zdrojů, stanoví uvedené obecně závazné právní předpisy platové nároky zaměstnanců buď přímo, nebo stanoví podmínky, meze, popř. maximální limity pro poskytování jednotlivých složek platu. Prostor pro vnitřní vyjednávání mezi zaměstnavateli a zaměstnanci o platech a možnosti pro úpravu platových poměrů vnitřním platovým předpisem zaměstnavatele jsou proto velmi omezeny. Rovnost v odměňování mužů a žen za stejnou práci a za práci stejné hodnoty Princip stejné odměny za stejnou práci a stejné odměny za práci stejné hodnoty pro muže a ženy jsou v České republice zabezpečeny jednak ústavně (čl. 1, 3 a 28 Listiny základních práv a svobod). Mužům a ženám přísluší za stejnou práci nebo za práci stejné hodnoty stejný plat. Stejnou prací nebo prací stejné hodnoty se rozumí práce stejné nebo srovnatelné složitosti, odpovědnosti a namáhavosti, která se koná ve stejných nebo srovnatelných pracovních podmínkách, při stejných nebo srovnatelných pracovních schopnostech a pracovní způsobilosti zaměstnance, při stejné nebo srovnatelné pracovní výkonnosti a výsledcích práce, a to v pracovním poměru ke stejnému zaměstnavateli. Základem pro zajištění stejné odměny za stejnou práci a za práci stejné hodnoty zaměstnanců veřejných služeb a správy je soustava platových tříd (v současné době dvanáctistupňová, od 1. ledna 2002 rozšířená na šestnáct stupňů, což umožní ještě přesnější měření “hodnoty práce” a katalogů prací jako závazného nástroje pro zařazování zaměstnanců do platových tříd). Platový tarif


289

Zařazování zaměstnanců do platové třídy Pro zařazení zaměstnance do platové třídy je rozhodující druh práce sjednaný v pracovní smlouvě (vyplývající ze služebního poměru nebo ze jmenovacího aktu u vedoucích zaměstnanců). Zaměstnavatel zařadí zaměstnance do té platové třídy, ve které je v katalogu prací zařazena nejnáročnější práce, jejíž výkon na zaměstnanci v rámci druhu práce sjednaného v pracovní smlouvě požaduje. Katalogy prací Katalogy prací, které tvoří přílohu č. 1 k prováděcím nařízením vlády, jsou závazné pro zařazování zaměstnanců do platových tříd. Tvoří je seznamy prací od nejjednodušších, rutinních, až po nejnáročnější práce koncepčního charakteru a jsou pro lepší orientaci uspořádány podle oborů činností. Přestože katalogy prací obsahují širokou škálu příkladů prací, mohou se v praxi vyskytnout i činnosti, které katalogy neobsahují. V takovém případě zaměstnavatel zařadí zaměstnance do platové třídy, ve které jsou v katalogu zahrnuty příklady prací porovnatelné s požadovanou činností z hlediska složitosti, odpovědnosti a psychické a fyzické náročnosti. Při porovnávání je zaměstnavatel povinen vycházet z obecné charakteristiky platové třídy uvedené v příloze k zákonu o platu. Vedoucí zaměstnanec se zařadí do platové třídy odpovídající podle katalogu prací zařazení: •

nejnáročnější práce, kterou vykonávají jemu podřízení zaměstnanci, které odborně řídí, nebo

•

nejnáročnější práce, kterou sám vykonává.

Zařazení zaměstnance do platové třídy je podmíněno plněním stanovených kvalifikačních předpokladů, popř. požadavků potřebných pro řádný výkon práce. Obecným kvalifikačním předpokladem pro výkon prací v jednotlivých platových třídách je vzdělání stanovené v katalogu prací (základní vzdělání pro 1. platovou třídu, střední odborné vzdělání pro 2. a 3. platovou třídu, úplné střední vzdělání pro 4. až 7. platovou třídu, vyšší odborné vzdělání a vysokoškolské vzdělání v bakalářském studijním programu pro 8. platovou třídu, vysokoškolské vzdělání v bakalářském studijním programu pro 9. platovou třídu a vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním programu pro 10. až 12. platovou třídu). K dosažení vyššího než potřebného (stanoveného) vzdělání se nepřihlíží. Pokud zaměstnanec tyto stanovené kvalifikační předpoklady nesplňuje, může být (pokud není zařazen do 1. až 3. platové třídy nebo pokud nejde o zaměstnance vykonávajícího umělecké nebo umělecko-pedagogické práce, o sportovce, trenéra nebo o specialistu Útvaru rychlého nasazení Policie České republiky) výjimečně zařazen do platové třídy pouze na dobu dvou let (podle nařízení vlády č. 79/1994 Sb. na dobu čtyř let). Výjimečné zařazení zaměstnance do platové třídy


290

Možnost výjimečného zařazení je upravena tak, aby si mohli zaměstnanci, na nichž to lze z důvodu věku spravedlivě požadovat, doplnit potřebné vzdělání. Současně se poskytuje zaměstnavateli časový prostor, ve kterém by měl pro výkon práce získat plně kvalifikovaného zaměstnance. Pokud se zaměstnavateli nepodaří ani v uvedené dvouleté, popř. čtyřleté době získat k zajištění pracovních úkolů zaměstnance plně kvalifikovaného pro řádný výkon požadovaných činností a je nezbytné, aby tyto úkoly byly plněny zaměstnancem, který potřebnou kvalifikaci nemá, je zaměstnavatel povinen postupovat v souladu s příslušnými ustanoveními prováděcích nařízení vlády. Pokud zaměstnanec zahájil v době, po kterou byl výjimečně zařazen do platové třídy, pro kterou nesplňuje stanovené vzdělání, nebo před tímto zařazením studium, jehož absolvováním si doplní potřebné vzdělání, a řádně pokračuje ve studiu, může zaměstnavatel takového zaměstnance ponechat v platové třídě, pro kterou nesplňuje kvalifikační předpoklad vzdělání, i po delší než stanovenou (dvouletou nebo čtyřletou) dobu. Zaměstnavatel může zařadit na delší než stanovenou dobu do platové třídy zaměstnance, který nesplňuje potřebné vzdělání, pokud jde o zaměstnance staršího 45 let a dlouhodobou činností v příslušném oboru prokázal schopnost k výkonu požadovaných prací. Zařazování zaměstnanců do platového stupně Základním kritériem pro zařazení zaměstnance do platového stupně je doba praxe v oboru požadované práce, po kterou si zaměstnanec osvojoval praktické poznatky a zkušenosti, využitelné při plnění úkolů vyplývajících z druhu vykonávané práce a odůvodňujících jeho zařazení do platové třídy. Prováděcí nařízení vlády však stanoví i možnost a míru zápočtu praxe získané mimo obor požadované práce a také upravují další doby, které se zahrnují do doby rozhodné pro zařazení zaměstnance do platového stupně (tzv. započitatelné doby). Doba praxe v oboru požadované práce Praxí v oboru požadované práce se rozumí výkon práce, pro kterou jsou potřebné znalosti stejného nebo obdobného zaměření jako pro výkon požadované práce. Není přitom rozhodující, zda tato práce byla konána v pracovním poměru nebo na základě jiného pracovněprávního vztahu u jednoho nebo u více zaměstnavatelů. Vyloučena však není ani možnost získání praxe v oboru požadované práce jiným způsobem, např. v souvislosti s předchozími podnikatelskými aktivitami zaměstnance. Pro posouzení míry zápočtu praxe v oboru požadované práce je rozhodná skutečnost, zda zaměstnanec v době výkonu této práce plnil předpoklad vzdělání předepsaný pro práci, jejíž výkon na něm zaměstnavatel požaduje, či nikoliv. Zaměření ani obor vzdělání nejsou pro zápočet let odborné praxe rozhodující. Při zařazení do platové třídy započte zaměstnavatel zaměstnanci dobu praxe v oboru požadované práce, pro kterou plní požadované vzdělání, v plném rozsahu. Zaměstnanci, který konal praxi v oboru požadované práce, však nesplnil předepsané vzdělání, započte zaměstnavatel dobu této praxe v rozsahu čtyř pětin.


291

Doba jiné praxe Kromě praxe v oboru požadované práce započte zaměstnavatel do doby rozhodné pro zařazení zaměstnance do platového stupně i dobu jiné praxe, a to v závislosti na míře jejího využití pro úspěšný výkon požadované práce. V tomto případě je rozhodnutí o míře zápočtu plně v jeho pravomoci. Musí však zjišťovat reálnou využitelnost této jiné praxe a nesmí překročit hranici stanovenou pro zápočet jiné praxe nařízením vlády, tj. nejvýše dvě třetiny dosažené praxe. Praxi, kterou nelze využít pro výkon požadované práce, zaměstnavatel nezapočte. Další započitatelné doby Kromě doby praxe se do doby rozhodné pro zařazení do platového stupně (započitatelné doby) zahrnují i některé další taxativně stanovené doby. Jde především o dobu výkonu vojenské základní (náhradní) služby, která se započítává každému zaměstnanci v rozsahu, který v té době stanovil zvláštní předpis pro základní i náhradní vojenskou službu, pokud tuto službu skutečně ve stanoveném rozsahu konal. Doba civilní služby se při respektování této zásady započte pouze v délce, kterou stanovil zvláštní předpis pro výkon základní (náhradní) vojenské služby v době, kdy zaměstnanec civilní službu konal. Další započitatelnou dobou je mateřská a další mateřská dovolená, doba trvalé péče o dítě a doba osobní celodenní péče o dlouhodobě těžce zdravotně postižené nezletilé dítě. Prováděcí nařízení vlády umožňují započíst dobu péče o dítě ve stejném rozsahu jako ženě i muži za podmínky, že o dítě celodenně pečoval v době odpovídající mateřské a další mateřské dovolené. Určení platového tarifu Platové tarify se stanoví pevnou měsíční částkou pro jednotlivé platové třídy a platové stupně. Výše platového tarifu zaměstnance se určí podle zařazení do platové třídy (tj. podle druhu práce, resp. nejnáročnější činnosti v rámci druhu práce) a podle zařazení do platového stupně v závislosti na zjištěné započitatelné době. Určení platového tarifu zaměstnancům veřejných služeb a správy tímto způsobem, tj. v závislosti na délce praxe, po kterou si osvojovali praktické poznatky a zkušenosti využitelné při plnění úkolů vyplývajících z druhu práce sjednaného v pracovní smlouvě, příp. v závislosti na délce dalších stanovených započitatelných dob, je typické. Prováděcí nařízení vlády však v některých případech umožňují zaměstnavatelům určit zaměstnancům platový tarif i jiným způsobem, a to v rámci rozpětí vymezeného platovým tarifem pro nejnižší platový stupeň a platový tarifem pro nejvyšší platový stupeň v příslušné platové třídě. Mimotarifní složky platu Příplatek za vedení CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

292

Příplatek za vedení je složkou platu, kterou se oceňuje náročnost řídící práce vedoucích zaměstnanců. Nárok na příplatek za vedení zaručuje zákon o platu všem vedoucím zaměstnancům, avšak jeho výši přímo stanoví pouze pro vymezený okruh vedoucích zaměstnanců (§ 5 odst. 1). Ostatním vedoucím zaměstnancům náleží příplatek za vedení ve výši stanovené v příloze č. 3 k prováděcím nařízením vlády. Sazby příplatků za vedení jsou stanoveny diferencovaně podle rozsahu působnosti zaměstnavatele nebo jeho organizační složky. Příplatek za zastupování Příplatkem za zastupování zákon o platu řeší situace, kdy vedoucí zaměstnanec dlouhodobě nevykonává svoji funkci nebo zaměstnavatel vedoucí funkci z různých důvodů neobsadil (nemá pro ni zatím vhodného kandidáta nebo vybraný zaměstnanec dosud neprokázal splnění všech předpokladů stanovených pro výkon této funkce). Hodnostní příplatek Hodnostní příplatek je nárokovou složkou platu příslušníků ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb. Zvláštní příplatek Zvláštní příplatek je nárokovou složkou platu, kterou se při splnění stanovených podmínek oceňují mimořádné ztěžující vlivy související s výkonem práce. Zvláštní příplatek ve směnném a nepřetržitém provozu Zaměstnancům, kteří vykonávají práce ve směnném nebo nepřetržitém provozu a střídavě pracují v ranních, odpoledních, popř. i nočních směnách, je zaměstnavatel povinen poskytovat zvláštní příplatek ve stanovené výši. Výši příplatku v rámci rozpětí určuje zaměstnavatel. Příplatek přísluší zaměstnanci pouze v měsíci, ve kterém skutečně konal práci ve střídavých směnách.

Specifické zvláštní příplatky V oblasti veřejných služeb a správy se vyskytují i další ztěžující vlivy typické pouze pro některé činnosti. Zvláštní příplatky se poskytují v těchto případech podle příslušného prováděcího nařízení vlády. Předpokladem vzniku nároku na zvláštní příplatek je splnění stanovených podmínek, tedy jejich objektivní existence a odpovídající intenzita. K posouzení těchto skutečností je oprávněn výhradně zaměstnavatel.


293

Osobní příplatek Osobní příplatek je nenárokovou složkou platu, která zpružňuje platový systém založený na pevných pravidlech vycházejících z předpokladu standardního výkonu všech zaměstnanců. Přiznání osobního příplatku je podmíněno tím, že zaměstnanec dosahuje velmi dobrých pracovních výsledků nebo plní větší rozsah pracovních úkolů. Výše osobního příplatku je obecně stanovena maximální hranicí, která činí 50 % platového tarifu nejvyššího platového stupně v platové třídě, do které je zaměstnanec zařazen. K ocenění práce vynikajícího odborníka, popřípadě k jeho získání, může zaměstnavatel poskytovat osobní příplatek až do výše platového tarifu stanoveného pro nejvyšší platový stupeň platové třídy, do které je zaměstnanec zařazen.. Příplatky, další platy, odměny Příplatek za dělenou směnu Příplatkem za dělenou směnu se oceňují ztěžující vlivy vyplývající pro zaměstnance z tohoto specifického pracovního režimu a současně se podporuje zájem zaměstnavatelů využívat rozdělení pracovní doby a omezit tak neodůvodněný rozsah práce přesčas u některých kategorií zaměstnanců. Dělenou směnou se pro účely zákona o platu rozumí směna, jejíž rozdělení na dvě nebo více částí vyplývá z rozvrhu pracovních směn nebo je předem určeno zaměstnavatelem. Příplatek se stanoví pevnou sazbou ve výši 20 Kč za každou rozdělenou směnu Příplatek za noční práci Noční prací se podle § 99 odst. 1 zákoníku práce rozumí práce konaná v noční době, tj. v době mezi 22. a 6. hodinou. Pro poskytnutí příplatku se nevyžaduje splnění dalších podmínek a zákon také neumožňuje jejich stanovení. Příplatek náleží i zaměstnanci, pro něhož povinnost pracovat v noci nevyplývá z provozního režimu pracoviště, a proto pracuje v noci pouze ojediněle. Zaměstnanci přísluší za hodinu noční práce příplatek ve výši 20 % průměrného hodinového výdělku. Příplatek za práci v sobotu a v neděli Poskytuje se za práci v sobotu a v neděli bez ohledu na to, zda jsou tyto dny podle harmonogramu směn současně dny nepřetržitého odpočinku zaměstnance v týdnu či nikoliv.


294

Zaměstnanci přísluší za hodinu práce v sobotu nebo v neděli příplatek ve výši 25 % průměrného hodinového výdělku. Příplatek v této výši obdrží každý zaměstnanec, který v sobotu nebo v neděli pracuje, bez ohledu na to, zda na tyto dny připadne jeho obvyklá směna, či zda v sobotu či v neděli pracuje pouze nahodile. Plat a náhradní volno za práci přesčas Příplatek za práci přesčas oceňuje zvýšené nároky kladené na zaměstnance zvýšeným rozsahem výkonu práce v jednotlivých dnech. Zákon o platu stanoví rozdílné sazby příplatku podle toho, koná-li zaměstnanec práci přesčas v obvyklý pracovní den zaměstnance, např. jako pokračování ve výkonu práce v rámci stanovené pracovní doby (25 % průměrného hodinového výdělku), nebo v den, na který připadá nepřetržitý odpočinek zaměstnance v týdnu (50 % průměrného hodinového výdělku). Není přitom rozhodné, zda nepřetržitý odpočinek v týdnu připadne na sobotu nebo neděli, anebo na jiný den v týdnu. Zaměstnavatel se může se zaměstnancem dohodnout na poskytnutí náhradního volna místo platu za práci přesčas. Termín čerpání náhradního volna rovněž závisí na dohodě zaměstnavatele se zaměstnancem. Vedoucím zaměstnancům, kteří jsou statutárními orgány zaměstnavatele, nepřísluší plat za práci přesčas v žádném případě a za práci nad stanovenou týdenní pracovní dobu nemohou ani čerpat náhradní volno, neboť toto náhradní volno je ekvivalentem platu za práci přesčas. Plat a náhradní volno za práci ve svátek Zákon o platu proto výslovně stanoví, že formou příplatku může zaměstnavatel tento zásah zaměstnanci kompenzovat pouze v případě, že se na takovémto postupu se zaměstnancem dohodne. Jinak se práce ve svátek kompenzuje ze zákona poskytnutím náhradního volna ve stejném rozsahu, jako byl rozsah práce konané ve svátek. Za dobu čerpání náhradního volna se zaměstnanci plat nekrátí, ať již čerpá náhradní volno ve stejném kalendářním měsíci, ve kterém konal práci ve svátek, nebo v jiném měsíci. Dohodne-li se zaměstnavatel se zaměstnancem na poskytnutí příplatku za práci ve svátek, činí výše tohoto příplatku 100 % průměrného hodinového výdělku za každou hodinu práce ve svátek. Svátky se pro účely zákona o platu rozumí nejen státní svátky (1. leden, 8. květen, 5. a 6. červenec, 28. září, 28. říjen a 17. listopad), ale i ostatní svátky vymezené v zákoně č. 245/2000 Sb., o státních svátcích, o významných dnech a o dnech pracovního klidu (Velikonoční pondělí, 1. květen,, 24., 25. a 26. prosinec). Práci v tyto dny lze nařídit zaměstnanci pouze v zákonem vymezených případech (§ 91 zákoníku práce). Další platy


295

Další platy jsou nárokovou složkou platu zaměstnanců odměňovaných podle zákona o platu a prováděcích nařízení vlády. Další plat při splnění stanovených podmínek náleží zaměstnancům v každém pololetí kalendářního roku. Zaměstnavatel poskytne další plat zaměstnanci, který je k poslednímu dni pátého kalendářního měsíce příslušného pololetí kalendářního roku (tj. 31. 5. v prvním pololetí a 30. 11. ve druhém pololetí) v pracovním poměru k zaměstnavateli a v tomto období (tj. od počátku příslušného pololetí kalendářního roku) odpracoval v témž pracovním poměru alespoň 65 dnů (směn). Druhou základní podmínkou pro vznik nároku na další plat je skutečnost, že alespoň 65 dnů odpracuje zaměstnanec u jednoho zaměstnavatele v témž pracovním poměru a tento pracovní poměr v prvním pololetí neskončí před 31. květnem, resp. 30. červnem a ve druhém pololetí před 30. listopadem, resp. 31. prosincem. Výše dalšího platu Výše dalšího platu je dána součtem částek platového tarifu, příplatku za vedení, osobního příplatku, zvláštního příplatku a hodnostního příplatku, na které zaměstnanci naposledy vznikl nárok nebo které mu byly zaměstnavatelem naposledy určeny. Pro rok 2000 byla stanovena výše dalšího platu v úrovni jedné poloviny částky, na kterou by jinak zaměstnancům vznikl nárok. Odměny Odměny jsou nenárokovou složkou platu zaměstnanců odměňovaných podle zákona o platu a prováděcích nařízení vlády. Právní úprava stanoví možnost ocenit ve zvláštních případech pracovní zásluhy zaměstnanců, od nichž se zpravidla vyžaduje standardní výkon práce. Zákon o platu vymezuje účel poskytování odměn pouze rámcově a v podrobnostech odkazuje na prováděcí nařízení vlády. Podle nich lze odměny poskytovat pouze za mimořádné nebo zvlášť významné pracovní úkoly, určená životní výročí a za osobní pomoc při zdolávání mimořádných událostí. Posouzení míry mimořádnosti či významnosti pracovního úkolu náleží plně do pravomoci zaměstnavatele.

Splatnost platu, srážky z platu a výplata platu; plat při výkonu práce, odměna za pracovní pohotovost Splatnost platu Zákon o platu proto jednoznačně stanoví, že plat je splatný po vykonání práce, a to nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po měsíci, ve kterém zaměstnanci vznikl nárok na plat nebo na některou jeho složku.


296

V rámci zákonem stanovené doby splatnosti platu (kalendářní měsíc následující po výkonu práce) je zaměstnavatel povinen určit konkrétní výplatní termín, není-li tento termín sjednán v kolektivní smlouvě. Srážky z platu Protože plat jako odměna za práci v pracovním poměru je osobním nárokem zaměstnance, může zaměstnavatel disponovat s částkou určenou k výplatě pouze v omezených, zákonem stanovených případech. Kromě srážek z platu, o kterých se zaměstnanec se zaměstnavatelem dohodl, a to písemně, jinak by byla dohoda neplatná, lze z platu zaměstnance srazit pouze částky, které jsou výslovně stanoveny v § 18 zákona o platu. Pořadí srážek z platu stanoví vláda nařízením k provedení zákoníku práce. Výplata platu Plat se zaměstnancům vyplácí v Kč a zaokrouhluje se na celé koruny nahoru. Pouze zaměstnancům s místem výkonu práce v zahraničí lze s jejich souhlasem poskytovat plat nebo jeho část v dohodnuté cizí měně, pokud je k této měně vyhlašován Českou národní bankou kurz devizového trhu nebo přepočítací poměr. Plat se vyplácí v pracovní době a na pracovišti, nebylo-li v kolektivní smlouvě, popřípadě v pracovní smlouvě dohodnuto jinak. Nemůže-li se zaměstnanec dostavit k výplatě z vážných důvodů, zašle mu zaměstnavatel plat v den stanovený pro jeho výplatu, popřípadě nejpozději v nejbližší následující pracovní den na svůj náklad a nebezpečí, pokud se nedohodnou na jiném postupu. Zaměstnanec může např. k přijetí platu písemně zmocnit jinou osobu (manžela, manželku). Platový výměr Platový výměr je vymezen jako „písemná informace o platové třídě, do které je zaměstnanec zařazen, a o výši platového tarifu a ostatních pravidelně měsíčně poskytovaných složek platu“. Zaměstnavatel je tedy povinen zaměstnance písemně informovat o všech složkách platu, které mu určuje formou pravidelně (měsíčně) poskytované paušální částky, tj. o výši platového tarifu, osobního příplatku, příplatku za vedení, zvláštního příplatku, a půjde-li o příslušníky ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a služeb nebo o příslušníky Hasičského záchranného sboru či orgánů celní správy, i o výši hodnostního příplatku. Zákon o platu stanoví, že zaměstnavatel je povinen poskytnout zaměstnanci tuto informaci (vydat platový výměr) „nejpozději“ v den nástupu do práce a také tehdy, dojdeli ke změně některé složky platu uvedené v platovém výměru. Plat při výkonu jiné práce


297

V případech, kdy zaměstnavatel převede zaměstnance z důvodů taxativně vymezených v § 15 zákona o platu na jinou práci, za niž mu přísluší nižší plat (ohrožení nemocí z povolání, karanténa nařízená podle příslušných právních předpisů, odvrácení nebo zmírnění následků živelné události nebo jiné hrozící nehody, prostoj, který zaměstnanec nezavinil, nebo přerušení práce způsobené nepříznivými povětrnostními vlivy), náleží zaměstnanci po dobu převedení k platu doplatek do výše průměrného výdělku. Doba, po kterou se doplatek poskytuje, není časově omezena. Odměna za pracovní pohotovost Za dobu nařízené nebo dohodnuté pracovní pohotovosti náleží zaměstnanci odměna za pracovní pohotovost podle § 19 zákona o platu. Tato odměna je specifickým institutem upraveným cit. zákonem, není však platem. Nenáleží za výkon práce, ale za připravenost zaměstnance k výkonu práce. Odměnou se kompenzuje zásah do osobního života zaměstnance a jeho rodiny. Výše odměny za pracovní pohotovost se odvozuje od určených pravidelných složek platu, tj. od poměrné části platového tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku (nikoliv od příplatku za vedení), které připadnou na jednu hodinu práce bez práce přesčas v kalendářním měsíci, na který připadla pracovní pohotovost. Za hodinu pracovní pohotovosti na pracovišti mimo pracovní dobu zaměstnance přísluší zaměstnanci odměna ve výši 50 % (mimo pracoviště 15 %), a jde-li o den pracovního klidu 100 % (mimo pracoviště 25 %) této základny.

Kontrolní otázky 1. Co je základním nástrojem pro zařazování zaměstnanců do platových tříd? Jaký je mechanismus zařazování zaměstnanců do platového stupně? 2. Ovlivňuje plnění stanovených kvalifikačních předpokladů zařazení zaměstnance do platové třídy a do platového stupně? Pokud ano, jak? 3. Jakým způsobem je v České republice zajištěn princip stejné odměny mužů a žen za stejnou práci a za práci stejné hodnoty? Jsou rozdíly v úrovni průměrných výdělků mužů a žen projevem porušování tohoto principu? 4. Jaké druhy zvláštních příplatků rozeznáváme? 5. Co musí obsahovat platový výměr a jaká je zákonem stanovená forma? Kdy musí být zaměstnanci vydán? 6. Které částky může zaměstnavatel srazit zaměstnanci z platu bez jeho souhlasu? Základní literatura 1. Rothová E.: Úplné znění zákona č. 143/1992 Sb., s komentářem, Personální servis, 2000, č. 10. 2. Trylč L.: Změny v zákonné úpravě odměňování zaměstnanců (1. část), Mzdová účetní, 2000, č. 9, str. 6-17 CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

298

3. Trylč L.: Změny v předpisech upravujících platové poměry zaměstnanců veřejných služeb a správy, Mzdová účetní, 2000, č. 6, str. 5-10 Doporučená literatura 1. Hájek V.: K novele zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, Sociální politika, 9/2000. 2. Hájek V.: K novele zákona č. 1/199 Sb., o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, Sociální politika, 10/2000. 3. Kocourek J. - Trylč L.: Mzda, plat a jiné formy odměňování za práci v České republice, Olomouc, ANAG 1996 4. Trylč L.: Mzda a plat - odměny za práci zaměstnanců v pracovním poměru, Mzdová účetní, 1995, č. 2, str. 9-10


299

Úsek 11. Jazyková příprava Cíl:

Cílem zařazení jazykové přípravy je, aby po prvním roce ovládal každý pracovník alespoň na základní úrovni, umožňující běžnou konverzaci a řešení rutinních pracovních záležitostí, jeden světový jazyk - nejlépe angličtinu .

Počet hodin: dle jazykových znalostí pracovníka a dle jeho možností a potřeb. Pozor jazykové vzdělávání není součástí časové dotace na univerzální složku vstupního vzdělávání. U funkcí vymezených usnesením vlády č. 410 ze 26.4.2000 bude jazyková příprava probíhat přípravou na standardizované zkoušky a prokazováním kvalifikace. Pro ostatní pracovníky je možno přijmout obdobný model.


300

GLOSÁŘ Veřejné finance lze definovat jako peněžní vztahy vznikající v souvislosti s tvorbou, rozdělováním a použitím peněžních prostředků spojených s činností veřejných institucí anebo s realizací základních funkcí veřejné správy. Jedním ze subjektů těchto vztahů je vždy stát obec, město}. Tyto vztahy se odehrávají na principech nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Veřejnou rozpočtovou soustavu chápeme jako souhrn orgánů, institucí a vztahů vznikajících v souvislosti s tvorbou, rozdělením, užitím a kontrolou plnění veřejných rozpočtů (na různých stupních veřejné správy). Tato soustava má určitou strukturu, řídí se určitými pravidly a normami (jde o tzv. rozpočtová pravidla, o rozpočtovou skladbu apod.}. Veřejný sektor lze definovat korektně jedině na základě více kritérií (podle subjektů rozhodujících o zaměření a o rozsahu jeho činností, podle funkcí, podle odvětví - nebo oborů -, vlastnictví, charakteru institucí a způsobu jejich financování, míry soběstačností a míry závislostí těchto institucí na dotacích z veřejných rozpočtů}: Jde proto o sektor (státní nebo municipální zahrnující činnosti související bud s výkonem státní správy či místní samosprávy nebo s alokační, redistribuční či stabilizační funkcí státu (obce, města}. Do veřejného sektoru lze podle našeho názoru zahrnout nejenom instituce, ale také realizaci veřejných výdajových programů nebo projekty financované veřejnými granty. Nestátní neziskový (non-profit) sektor je funkčně velmi podobný veřejnému (státnímu či municipálnímu} sektoru. Jeho činnost se zakládá na nestátních (nevládních} institucích neziskového charakteru. Tento sektor může obdržet prostředky i z veřejných zdrojů anebo jeho financování může být podporováno nepřímými nástroji (např. úlevy na daních}.


301

Lidské zdroje – jsou jedním ze základních faktorů jakékoliv produkčního, distribučního či jiného procesu. Spolu se zdroji materiálovými, energetickými či finančními vytváří tyto předpoklad pro uskutečnění rozmanitých výrobních procesů. Lidské zdroje jsou mnohem širším a dynamickým pojmem k označení významného produkčního faktoru než pojem pracovní síla, neboť předpokládají tvořivé a invenční postavení těchto zdrojů a také nutnost jejich rozvoje cestou vzdělávání a zvyšování kvalifikace pracovníků různých profesí, funkcí a postavení. Rozvoj lidských zdrojů

- lze chápat jako proces rozvinutí znalostního,

dovednostního a tvořivého potenciálu těchto zdrojů prostřednictvím rozmanitých forem vzdělávání a růstu kvalifikace. Řízení lidských zdrojů – jde o důležitou oblast řízení jejíž předmětem jsou lidské zdroje. Cílem tohoto procesu je efektivní uplatnění lidského faktoru ve všech výrobních aj. produkčních procesů s využitím kvalifikačních, vzdělávacích a dovednostních předpokladů pracovníků. Jde o komplexně pojatý proces počínaje náborem, vyškolením a zapojením pracovníků do konkrétních produkčních procesů či dovedností. Významným nástrojem v procesu řízení lidských zdrojů je systém motivace k růstu vlastních dovedností a kvalifikací. Územní samospráva – jde o jednu z forem veřejné správy a samosprávy založené na územním principu. Uzemní samospráva je jedním ze základních principů a projevů demokratického společenského systému. Představuje svobodnou účast všech občanů státu na správě veřejných záležitostí. Její konkrétní podoba je v jednotlivých etapách vývoje společnosti závislá na dané politické a ekonomické situaci. Podstatou samosprávy je přenesení kompetencí při rozhodování o záležitostech ekonomického, ekologického a kulturního rázu v rámci určitého území z centrální vlády na region (obec, město) a rozvoj těchto suverénních entit. Decentralizace si žádá nejen legislativní, ale též i ekonomické podmínky. Z výše uvedených důvodů je nutné rozlišovat mezi státním a místním (municipálním) veřejným sektorem.


302

Veřejná ekonomie (též ekonomie veřejného sektoru) je ekonomická disciplína zabývající se teoretickými, analytickými a vývojovými problémy ekonomiky veřejného sektoru. Jelikož dochází k částečnému překrývání předmětu studia s fiskální teorií (nebli též teorií veřejných financí) je nutné najít a respektovat hlavní problémy jimiž se tato ekonomická disciplína zabývá. Společná a překrývající se témata však tvoří pouze část rozmanitých okruhů problémů které se řeší v rámci veřejných financí i ekonomie veřejného sektoru. Je tedy zcela logické, že po rozboru těchto společných témat zaměříme pozornost ekonomické analýzy obou disciplin konkrétněji - na okruhy, které jsou pro každou z obou disciplín specifické a charakteristické. U ekonomie veřejného sektoru lze za prioritní okruhy např. označit: vymezení argumentů pro rozvoj a uplatnění ekonomické úlohy státu ( 1 ), - hlavní oblasti činností veřejného sektoru (2), analýzu a rozbor specifiky výsledných produktů veřejného sektoru (3), -- efektivnost činností institucí ve veřejném sektoru (4), apod. U veřejných financi lze za prioritní okruhy např. označit: vymezení základních principů a hlavních fiskálních funkci ( 1 ), charakteristiku a typologii veřejných příjmů (zejména daní) a veřejných výdajů, včetně jejich makro- a mikroekonomických aspektů (2), problémy krátkodobé a dlouhodobé fiskální nerovnováhy (tj. deficitu a veřejného dluhu), a dopadů odlišných způsobů jejich řešení (3), otázky rozpočtového procesu, veřejné rozpočtové soustavy a rozpočtové politiky (4), problémy fiskální decentralizace (v národním a mezinárodním aspektu)(5) diskuse o opodstatněnosti, nástrojích, účinnosti a dopadech fiskální politiky a o mixu mezi fiskální a měnovou politikou(6) apod. Veřejná správa – je pojem sloužící k označení rozmanitých procesů, institucí a výkonů funkcí v rámci správ „věcí veřejných“ Pod tímto pojmem lze chápat nejen výkon státní správy, ale též výkon místní samosprávy. Subjektem veřejné správy je stát (resp. CZ9703-01-01-03-02-026 Systémy rozvoje lidských zdrojů ve veřejné správě NVF, listopad 2000

303

státní orgány a instituce) místní samosprávy. Veřejná správa vykonává tzv. veřejnou politiku. V různých oblastech života jedince a společnosti. Vzdělávání jako investice – je moderní přístup k rozšiřování schopností, dovedností a postupů lidských zdrojů. Toto pojetí vzdělávání úzce souvisí s pojmem lidský kapitál. Na rozvinutí koncepce lidského kapitálu se zásadně podílel velmi známý ekonom G. S. Becker. Podstatou jeho pojetí lidského kapitálu je přesvědčení, že jde o rozhodující faktor tvorby bohatství. Vzdělání je jeden z nástrojů zhodnocení tohoto kapitálu. Existují různé pokusy o prokázání návratnosti vzdělání jakožto nehmotné investice do lidských zdrojů (lidského kapitálu).


304

Vstupní vzdělávání pracovníků veřejné správy pro vysokoškolsky vzdělané pracovníky

Recommend Documents