*
advies niet-ambtelijke adviescommissie
Onderwijsraad
#OB. Aan de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, drs. J. Wallage, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer.
Ons kenmerk OR 91000003/alg. B/vdW/CR
Nassaulaan 6 2514 JS 's-Gravenhage Telefoon 070-3637955 Telefax 070-3561474
Uw kenmerk s-Gravenhage, 2 I» JULI 1991 VO/VH/VP-9104.7274, van 11 juni 1991 en OPS-13-6 van 5 juli 1991
Onderwerp Ontwerp-Plan van Scholen 1992-1994.
In antwoord op uw bovengenoemd verzoek om advies inzake het Ontwerp-Plan van Scholen 1992-1994 bericht de Onderwijsraad u het volgende. De Onderwijsraad heeft met belangstelling kennisgenomen van het concept-Plan van Scholen 1992-1994. Daaruit blijkt dat slechts drie nieuwe aanvragen voor afdelingen van scholen op het plan zullen worden geplaatst. U vraagt de Raad als uw onafhankelijk eindadviesorgaan hierover zijn mening te geven. Ten aanzien van de planprocedure als middel om een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen naar soort en richting in het voortgezet onderwijs te bereiken merkt de Raad op dat met de totstandkoming van de SVM-wet en de vaststelling van de daarbij behorende Plannen van Spreiding en Situering alsmede het streven naar de vorming van brede scholengemeenschappen (v.w.o./a.v.o./v.b.o.) door middel van fusie en herschikking op basis van artikel 75a van de WVO (nieuw) het plan van scholen een veel minder belangrijke plaats inneemt ten aanzien van het evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen dan vroeger. De feitelijke situatie is dat als gevolg van de hiervoor geschetste ontwikkelingen voorzieningenplanning door middel van fusie en herschikking regel en door middel van uitbreiding uitzondering wordt. Nu behoren tot de andere (naast de Raad) bij de
Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum
2 planprocedure W.V.O. betrokkenen onder meer de provincies. Sommige provinciebesturen kunnen blijkens uw opmerkingen in de Tweede Kamer op 27 september jl. zich slechts moeilijk ontworstelen aan regionale afwegingen, terwijl u dit wel nodig acht om een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen te bereiken. De provincies zullen naar uw mening hun eigen optreden geloofwaardiger kunnen maken, naar mate zij een strenger of realistischer afweging aan hun advisering ten grondslag leggen. Volgens de Raad zal het de provincies niet eenvoudig vallen geen regionale afwegingen een rol bij hun advisering over het plan van scholen te laten spelen; daarvoor zijn ze waarschijnlijk ook bij deze advisering ingeschakeld. De Raad vraagt zich af, mede nu de provincies ook een essentiële plaats zullen krijgen in de advisering over de scholengemeenschapsvorming in het kader van de basisvorming (art. 75a WVO nieuw) of u met hen afspraken zult maken over hun adviestaak en zo ja, hoe tot invulling daarvan wordt overgegaan. De Raad stelt deze vraag met name, daar hij bij de vaststelling van het overzicht ex art. 75a vierde lid, WVO, niet betrokken zal zijn, terwijl het overzicht met z'n vermoedelijk vele tientallen (gehonorereerde) verzoeken veel meer te maken heeft met en invloed heeft op (wijzigingen in) het evenwichtig geheel van onderwijs dan het Plan van Scholen, met z'n drie gehonorereerde verzoeken, zoals dit jaar. De Raad constateert derhalve dat voor hem ten aanzien van de vaststelling van het evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen nog slechts een bescheiden adviserende rol is weggelegd, terwijl die voor de provincies is gegroeid. Ten aanzien van de aanvragen voor het Plan van Scholen 1992-1994 brengt de Raad het volgende naar voren. In het kader van het criterium "verlangd onderwijs" signaleert de Raad een ontwikkeling waarbij vanuit zgn. kleine richtingen zoals bijvoorbeeld het Islamitisch onderwijs en het Evangelisch onderwijs aanvragen worden ingediend. Aangezien u zelf blijkens uw opmerkingen in de Tweede Kamer de planning van scholen van kleine denominaties heel specifiek acht verwacht de Raad dat hem ter zake, naar aanleiding van een gericht verzoek daartoe, afzonderlijk advies zal worden gevraagd. Uit het OPS-verslag van 24 april en 3 mei jl. blijkt de Raad verder van een kennelijk in het verleden gemaakte afspraak dat in het kader van het voorzieningenbeleid in de IJsselmeerpolders, bij een aantal van 2.4 00 leerlingen aan de openbare scholengemeenschap te Almere een algemeen bijzondere scholengemeenschap 1. b . o . /m . a . v. o. /h. a. v. o. /v.w. o . bekostiging zal worden genomen. In dit verband verwijst de Raad naar zijn advies van 1 mei 1985 (OR/601 Alg.) waarin wordt geadviseerd de potentiëlen van openbaar en algemeen bijzonder onderwijs gescheiden te hanteren. Dit is daarna ook in beleid omgezet. In het licht hiervan doet het de Raad vreemd aan dat wat betreft de situatie te Almere een zo specifieke relatie wordt gelegd tussen het openbaar en het algemeen bijzonder onderwijs. Ten aanzien van het p.c. i.t.o. te Zoetermeer komt het de Raad voor dat opneming in het Plan van Scholen 1992-
in
3 1994 in de rede gelet op de aan de betreffende aanvraag ten grondslag liggende argumentatie. Met betrekking tot de aanvraag voor een m.m.o.afdeling ten behoeve van het Walram College te Sittard (ab/rk) merkt de Raad op, dat het hier een omvangrijk m.b.o.-cluster betreft waarbij sprake is van bestuurlijke samenwerking met het plaatselijk gevestigde v.a.v.o./deeltijd m.e.a.o. Op deze wijze is een fijnmazig voorzieningenpatroon ontstaan waarin een m.m.o.-voorziening nog ontbreekt. Door optimalisering van het onderwijsaanbod te Sittard zal de mobiliteit van de leerlingen sterk afnemen. De leerling uit Sittard en omgeving zal niet snel elders naar school (behoeven te) gaan. Het effect van de toepassing van art. 69,3 zal naar de Raad verwacht dan ook minimaal zijn. Toewijzing van de gevraagde voorziening zal naar het oordeel van de Raad goed passen in het SVM-beleid, waarbij gestreefd wordt naar een zo breed mogelijk opleidingsaanbod binnen een cluster. De Raad geeft u verder, onder verwijzing naar zijn daarvoor in zijn advies van 19 juli 1990 (OR/7289 Alg.) aangevoerde argumenten, nogmaals in overweging de aanvraag voor een deeltijd m.e.a.o.-voorziening te Helmond (ab) nader te bezien. Uit het persbericht d.d. 6 mei 1991 nr. 69 maakt de Raad op dat toestemming is gegeven voor de start van zes regionale experimenten met opleidingen voor verplegende en verzorgende beroepen. Onder verwijzing naar eerdergenoemd advies betreurt de Raad het dat u hem aangaande de vaststelling van het beleid inzake de relatie in - service - opleiding en dagonderwijs geen advies hebt gevraagd. Over het verschijnsel "bijzonder onderwijs en kleurverschieten" merkt de Raad op dat hij, gelet op de daaraan verbonden principiële en praktische aspecten, graag bij het te formuleren beleid in deze wordt betrokken. In samenhang ziet de Raad met belangstelling uit naar het advies van de tijdelijke Adviescommissie Samenwerkingsscholen en de daarop door u uit te brengen beleidsreactie. Concept-notitie "Verbetering functioneren planprocedure". In het kader van de advisering over het Plan van Scholen 1992-1994 verzoekt u de Raad zich tevens uit te spreken over de in de concept-notitie "Verbetering functioneren planprocedure" voorgestelde maatregelen die tot doel hebben de grote stroom van aanvragen te beperken. De Raad merkt vooraf op dat hij bij zijn oordeelsvorming de beschikking had over een concept-notitie die naar aanleiding van het op 13 juni jl. gehouden overleg plan van scholen is bijgesteld. Deze bijgestelde versie is hem vervolgens bij brief van 5 juli 1991 toegezonden. Naar de Raad begrijpt vindt de definitieve vaststelling van de notitie plaats aan de hand van het advies van de Raad en de reacties van de deelplanorganisaties die nog worden ingewacht. De constatering dat de betekenis van het Plan van
4 Scholen als instrument voor het realiseren van een evenwichtig geheel van voorzieningen als gevolg van gewijzigd beleid sterk is verminderd kan de Raad onder verwijzing naar hetgeen door hem hiervoor is opgemerkt onderschrijven. Het voorliggende Plan van Scholen, waarop slechts een drietal voorzieningen met jaartal is opgenomen, is zijns inziens het evidente bewijs dat de voorzieningenplanning in dit stadium een zeer sober karakter draagt. De belangrijkste reden om te komen tot een aanpassing van de planprocedure is gelegen in de zeer disproportionele relatie tussen het aantal ingediende aanvragen en het uiteindelijk aantal toekenningen. In het licht hiervan staat de Raad op zich positief tegenover het streven het functioneren van de planprocedure te verbeteren. De Raad gaat thans in op de afzonderlijke maatregelen. Wat betreft het voorstel om in het kader van een vermindering van de laagdrempeligheid aanvragen die niet aan de in de circulaire beschreven vormvereisten voldoen als nietontvankelijk te beschouwen verwijst de Raad in dit verband naar het bepaalde in artikel 4.1.1.5. van het wetsvoorstel Algemene wet bestuursrecht. Volgens deze bepaling kan het bestuursorgaan, indien de verstrekte gegevens onvoldoende zijn, aanvrager uitnodigen de aanvraag aan te vullen binnen een bij de uitnodiging te stellen termijn. De Raad adviseert u in voorkomende gevallen in de geest van deze bepaling te handelen. Ten aanzien van het voorstel over te gaan tot een legesheffing in de vorm van een eenmalig bedrag van ƒ 2.500,= per ingediende aanvraag wijst de Raad erop, dat artikel 104 van de Grondwet voorschrijft dat zulks dient te geschieden op basis van een wettelijke bepaling. Verder vraagt de Raad zich af of door een dergelijke maatregel de openbare scholen niet in een moeilijke positie worden gebracht. In tegenstelling tot het bijzonder onderwijs beschikt het openbaar onderwijs niet over fondsen waaruit dergelijke uitgaven kunnen worden bestreden. Overigens betwijfelt de Raad met de deelplanorganisaties of de introductie van een financiële drempel zal leiden tot een effectieve vermindering van de aanvragenstroom. De Raad acht het jaarlijks vaststellen van een toetsingskader dat ook politiek is gesanctioneerd een bruikbaar instrument om onverhoedse indiening van aanvragen te voorkomen. Op deze wijze kunnen potentiële aanvragers vooraf vaststellen of het indienen van een aanvraag zinvol is. Naar het oordeel van de Raad dienen de criteria voor een dergelijk toetsingskader op hoofdlijnen in de wet te zijn vastgelegd. Het neerleggen in een circulaire is derhalve niet mogelijk. Met betrekking tot het voornemen te komen tot een tweejarige plancyclus in combinatie met de gedachte van een selectieve en periodieke stopzetting van de planprocedure waarbij het door de Tweede Kamer gesanctioneerde toetsingskader als leidraad geldt vraagt de Raad zich af of de in artikel 66, eerste lid, onder c, van de W.V.O. beschreven bijzonder geval procedure zich leent voor integrale toepassing op alle per 1 februari van enig jaar ingediende aanvragen. De wetgever had bij het opnemen van deze bepaling in de wet bijzondere
5 situaties voor ogen waarbij op snellere wijze dan de reguliere planprocedure in de behoefte aan een nieuwe onderwijsvoorziening moet worden voorzien. Bij toewijzing van de gevraagde voorziening moet in de regel sprake zijn van "economisch belang en urgentie". De Raad begrijpt dat het in de bedoeling ligt om de nu ingediende aanvragen voor het Plan van Scholen 1993-1995 integraal als "bijzonder geval" aan te merken om aldus te kunnen worden meegenomen voor het Plan van Scholen 1992-1994. Deze aanpak brengt met zich mee dat de betreffende aanvragen individueel moeten worden getoetst aan de criteria voor bijzonder geval. Niet ontkend kan worden dat een zorgvuldige toetsingsprocedure een bepaalde beleidslast vergt. Immers op iedere ingediende aanvraag zal een gemotiveerde beschikking moeten worden afgegeven met daarbij de reële mogelijkheid dat aanvragers tegen een afwijzing als bijzonder geval beroep aantekenen. Hoewel de Raad, gelet op het feit dat ten aanzien van de stichting van nieuwe scholen en afdelingen een terughoudend beleid wordt gevoerd, op voorhand niet afwijzend staat tegenover maatregelen die betrekking hebben op een vermindering van de freguentie van de planopstelling alsmede een selectieve en periodieke stopzetting van de planprocedure behoeft de uitwerking hiervan zijn oordeel nadere studie met name wat betreft de daaraan verbonden juridische implicaties. Toepassing arbeidsmarktcriterium. Uit de evaluatie van de toepassing van het arbeidsmarktcriterium op m.b.o.-aanvragen voor het Plan van Scholen 1992-1994 blijkt de Raad dat om een aantal uiteenlopende redenen slechts een gering aantal aanvragers erin is geslaagd hun aanvraag met arbeidsmarktinformatie te onderbouwen. Gelet op het voornemen als vormvereiste op te nemen dat elke aanvraag dient te zijn voorzien van een advies van het desbetreffende aanspreekpunt acht de Raad het gewenst dat naar de aanvragers toe duidelijkheid wordt geboden ten aanzien van de aard en omvang van de te leveren informatie en de criteria die hierbij worden gehanteerd, zoals bijvoorbeeld de doorstroomsnelheid van in de branche werkzame personen, de verhouding particulier en door de overheid bekostigd onderwijs, de weging van de belangen van enerzijds brancheorganisaties en aanvragers en anderzijds landelijke organisaties en regionale pendanten. De Raad wijst erop dat de RBA's op dit moment doende zijn het begrip arbeidsmarktrelevantie nader te expliciteren. Daarbij blijkt dat de duur van het opleidingstraject (vier jaar) het leveren van adeguate informatie bemoeilijkt. In het licht hiervan verdient het zijns inziens aanbeveling de
mogelijkheid open te houden van scholing op voorraad, hetgeen gevolgen kan hebben voor het opnemen van een afdeling op het plan van scholen e.g. voor bekostiging van een school bij wet. Namens de Onderwijsraad,
dr. A.M.P. Knoers, voorzitter),
(mr. W.G.G.M, van Holsteijn, plv. algemeen secretaris).
