Voorschriften met betrekking tot verbouwen in het Bouwbesluit 2012 Sinds 29 april 2011 is een concepttekst beschikbaar van het Bouwbesluit 2012 zoals de Ministerraad dat voornemens is in te voeren. Een in het oog springende verandering is de introductie van voorschriften voor verbouwen. Een kort overzicht van de gevolgen daarvan. Huidige situatie: Op grond van Woningwet artikel 2 worden voorschriften gegeven voor het bouwen. Verder worden voorschriften gegeven omtrent de staat van bestaande gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde. Meer smaken zijn er in beginsel niet. Voor elke bouwactiviteit zijn dus de voorschriften voor te bouwen (nieuwbouw) bouwwerken van toepassing. Ook voor verbouw. Daarbij is enige nuance mogelijk. Het is het bevoegd gezag op grond van Bouwbesluit artikel 1.11 toegestaan enige marge in acht te nemen bij verbouw. Deze marge komt erop neer dat het bevoegd gezag bij verbouw van veel voorschriften afwijkingen mag toestaan mits daarmee het niveau voor bestaande bouw niet wordt onderschreden. Van een aantal voorschriften is geen ontheffing mogelijk, dit is telkens bij deze voorschriften aangegeven. Voor het beoordelen van verbouwplannen is verder nog artikel 4 van de Woningwet van belang. Daar staat in dat wanneer een gebouw gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot (verbouwd dus), de voorschriften met betrekking tot het bouwen uitsluitend van toepassing zijn op het te bouwen onderdeel. In artikel 1b staat tenslotte nog dat bij het bouwen niet van de voorschriften voor het bouwen (nieuwbouw dus) mag worden afgeweken tenzij een vergunning dat uitdrukkelijk toestaat. Resumerend is de huidige praktijk dat bij verbouwing
Huidige situatie:
nieuwbouwvoorschriften leidend zijn, en dat daar door het
Het
bevoegd gezag in veel gevallen een ontheffing van mag
voorschriften voor het
worden verleend. Overigens moet deze ontheffing worden
Hier
gemotiveerd, ze wordt in de beginsel alleen dan verleend
De voorschriften voor het bouwen
wanneer daartoe een reden is.
zijn uitsluitend bedoeld voor te
Bouwbesluit valt
2003
verbouw
geeft bouwen.
ook
onder.
bouwen onderdelen. De gemeente Voorbeeld 1:
mag
bij
verbouw
voor
veel
Tegen een bestaande woning wordt een serre gebouwd.
voorschriften ontheffing verlenen
De serre wordt aangemerkt als verblijfsruimte, en zou dus op
mits het niveau bestaande bouw
grond van de voorschriften een hoogte boven de vloer
niet wordt onderschreden.
moeten hebben van 2,6 m. Nu is het zo dat de bestaande woning een hoogte boven de vloer heeft van 2,4 m.
Het Bouwbesluit 2003 geeft ook
De gemeente mag, mits daartoe een gemotiveerd verzoek is
voorschriften voor de staat van
ingediend, een afwijking toestaan tot het niveau van de
bestaande gebouwen.
voorschriften voor bestaande gebouwen (2,1 m). Het ligt in
Dit
dit geval in de rede dat de gemeente een afwijking toestaat
minimumniveau
tot 2,4 m.
bouwwerk
niveau
is ten
het
absolute
waaraan
ieder
minste
moet
voldoen. Wanneer bijvoorbeeld een woning niet aan deze voorschriften voldoet
dan
moet
de
woning
onbewoonbaar worden verklaard. De voorschriften voor bestaande bouw hebben niets met bouwactiviteiten van doen.
Voorbeeld 2: Een bestaande loods met een gebruiksoppervlakte van 1.500 m2 wordt gestript en van een nieuwe gevelbekleding en dak voorzien. Deze gevelbekleding moet in beginsel aan nieuwbouweisen voldoen. In de loods waren tot voorheen geen brandscheidingen aanwezig. Op grond van de nieuwbouwvoorschriften mag een brandcompartiment echter slechts een gebruiksoppervlak van 1.000 m2 bezitten. In dit voorbeeld is de oppervlakte van de loods geen onderdeel van de vergunningsaanvraag. De oppervlakte is en was 1.500 m 2. De werkzaamheden waarvoor een vergunning werd aangevraagd zien dus niet op vergroting van het brandcompartiment en deze is daarmee geen onderdeel van de aanvraag. Ook is het voorschrift met betrekking tot bestaande bouw niet in het geding (3.000 m2 toegestaan). De vergunning kan dus niet worden geweigerd op de brandcompartimentsgrootte. Overigens is er voor het bevoegd gezag nog een mogelijkheid beschikbaar op grond van artikel 13 van de Woningwet. Daar staat dat een hoger niveau kan worden opgelegd dan de voorschriften voor bestaande bouw wanneer het bevoegd gezag dit noodzakelijk acht. Hiervan wordt eigenlijk alleen in uitzonderlijke gevallen gebruik gemaakt omdat het bevoegd gezag terdege zal moeten motiveren waarom een hoger niveau wordt opgelegd. Situatie in het Bouwbesluit 2012 In het BB 2012 wordt naast de voorschriften voor te bouwen
onderdelen,
bestaande
bouw
voor
een
tijdelijke
extra
niveau
bouw
en
voor
geïntroduceerd:
voorschriften voor verbouw. Volgens het voorgenomen artikel 1.12 worden in beginsel de voorschriften voor (nieuw) te bouwen onderdelen gehanteerd tenzij anders aangegeven. In het Bouwbesluit 2012 is de mogelijkheid van het bevoegd gezag om een afwijking toe te staan vervallen.
Bij
verbouw
aan de voorschriften
met
moet
dus
betrekking
worden tot
voldaan verbouw.
Deze voorschriften zijn opgenomen onder de paragrafen
Artikel 1.12 Verbouw (BB 2012) Op
het
geheel
of
gedeeltelijk
vernieuwen of veranderen of het vergroten
van
een
bouwwerk
zijn wat betreft de hoofdstukken 2 tot en met 6 de voorschriften van een
te
bouwen
van toepassing
bouwwerk
tenzij
in
de
desbetreffende afdeling voor een voorschrift anders is aangegeven.
“nieuwbouw”. Net als tot op heden al het geval was bij tijdelijke bouw, is bij iedere afdeling van het Bouwbesluit 2012 een apart artikel opgenomen over de van toepassing zijnde voorschriften voor verbouw. De inhoud van dat artikel luidt in de meeste gevallen als volgt:
Op het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de artikelen [plaats hier de artikelen] van overeenkomstige toepassing, waarbij in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan Rechtens verkregen niveau van het rechtens verkregen niveau. (BB 2012) Het rechtens verkregen niveau wordt in artikel 1.1 (begripsbepalingen)
een
tikkeltje
wollig
gedefinieerd.
Vrij vertaald wordt bedoeld: het niveau dat ooit met het bevoegd gezag is overééngekomen of door het bevoegd gezag is opgelegd (toepassing op enig moment).
niveau dat het gevolg is van de toepassing op enig moment van de relevante
op
toepassing
dat
moment
zijnde
van
technische
voorschriften en dat niet lager ligt dan
het
niveau
desbetreffende
van
de
voorschriften
voor
een bestaand bouwwerk en niet hoger
dan
het
desbetreffende
niveau
van
voorschriften
een te bouwen bouwwerk.
de voor
Dat kan zijn in een bouwvergunning, een gebruiksvergunning- of melding, aanpassingen als gevolg van een aanschrijving en wat dies meer zij. Wanneer geen vergunningsdocumenten beschikbaar zijn kan voor het rechtens verkregen niveau worden uitgegaan van de in het verleden gebouwde realiteit voorzover deze niet strijdig is met de voorschriften voor bestaande bouw. Dit resulteert erin dat in veel gevallen de voorschriften voor bestaande bouw maatgevend zullen worden bij verbouwopgaven. Uiteraard kan door het bevoegd gezag nooit een hoger niveau worden opgelegd dan wordt beoogd met de nieuwbouwvoorschriften. Het te hanteren niveau bij verbouwing zal zich dus altijd bevinden tussen de voorschriften voor bestaande bouw en nieuwbouw Ervaring in het veld leert dat voor een zeer groot deel van de bestaande gebouwenvoorraad het rechtens verkregen niveau gebrekkig vastligt. Uitgangspunt bij dat soort situaties wordt dan simpelweg dat de nieuwe toestand niet slechter mag zijn dan de bestaande toestand. De bestaande toestand zal immers ooit wel vergund zijn (of niet, in geval van vergunningsvrij bouwen maar dan worden de belangen kennelijk lager ingeschat), en mits de voorschriften voor bestaande bouw niet worden onderschreden mag dat niveau dan worden gehanteerd voor de verbouwing. Wanneer het bestaande gebouw niet voldoet aan de voorschriften voor bestaande bouw, of wanneer geen gegevens zijn te achterhalen, zijn de voorschriften voor bestaande bouw van toepassing, tenzij anders is aangegeven in het „verbouw‟ voorschrift. Voorbeeld 3: Een kleine bestaande woning uit 1910 wordt vergroot. Aan de woning wordt een nieuw deel toegevoegd dat net zo groot is als de bestaande woning. Het gaat om het vergroten van een bestaand bouwwerk, dus zijn de spelregels voor verbouw van toepassing. Het nieuwe deel krijgt een eigen entree. Anno 2011 zouden de voorschriften voor nieuwbouw uitgangspunt zijn en zou de voordeur dus een vrije doorgang moeten hebben van 0,85 x 2,3 m. Alleen wanneer daar zwaarwegende redenen (bijvoorbeeld welstand/ goothoogte) voor zijn zal een plantoetser daarvan vrijstelling verlenen. Na inwerkingtreden van het Bouwbesluit 2012 wordt echter het rechtens verkregen niveau maatgevend. De bestaande woning heeft een voordeur van 0,73 x 1,9 m. Voorschriften voor bestaande bouw zijn er niet voor dit aspect. Het is dan toegestaan ook het nieuwe deel van de woning uit te voeren met een voordeur van deze afmetingen. Bij toepassing van het Bouwbesluit 2012 wordt dus het niveau van het bestaande gebouw maatgevend bij verbouw. Dat is een meevaller in de kostensfeer. Maar hoe pakt dat uit voor veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid? Een iets meer uitgebreid voorbeeld. Voorbeeld 4: Een woningbouwvereniging is eigenaar van een woongebouw waarop zij een extra zevende verdieping wil bouwen. Het woongebouw dateert van 1963. In het bouwvergunningdossier zijn weliswaar tekeningen aangetroffen, maar deze bevatten geen aanwijzingen met betrekking tot veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid. In beginsel kunnen nu op de zevende verdieping identieke woningen worden gebouw aan die van 1963, mits de voorschriften voor bestaande bouw niet worden onderschreden. Voor aspecten waarop niets is vastgelegd zijn de voorschriften voor bestaande bouw van toepassing, tenzij anders is aangegeven in het betreffende verbouw artikel.
Hoe pakt deze verbouwing uit? Een paar voorbeelden waarin het minimumniveau wordt gedefinieerd.
Veiligheid: Voor het onderdeel veiligheid kan worden gesteld dat het ten minste te behalen niveau behoorlijk lager ligt dan thans het geval is. Zo hoeft een balkonhekje niet te voldoen aan nieuwbouwvoorschriften wat potentieel levensgevaarlijke situaties kan opleveren. Verder zijn ontzettend steile trappen toegestaan waar kopers van een nieuwe woning toch luie trappen verwachten, zeker ook met het oog op tot dusverre gevoerde overheidsbeleid dat is gericht op zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen. Bij de weerstand tegen branddoorslag tussen woningen kan worden volstaan met 30 minuten waar dit op grond van de huidige praktijk 60 minuten zou moeten zijn. Tabel 1
veiligheid Aspect Hoogte vloerafscheiding Openingen in vloerafscheidingen Trapbreedte/ optrede/ aantrede Weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag tussen woningen Afmeting vluchtroute (vrije doorgang)
Bouwbesluit 2003 1,2 m 10 cm 80 cm/ 18 cm/ 22 cm 60 minuten
Bouwbesluit 2012 0,9 m 20 cm (daar kan een kind tussendoor) 70 cm/ 22cm/ 13cm 30 minuten
0,85 x 2,3 m
0,5 x 1,7 m
Gezondheid: Het hoofdstuk dat voorschriften over gezondheid bevat kent op het gebied van geluidwering nauwelijks voorschriften met betrekking tot bestaande bouw. Gevolg daarvan is dat in geval van verbouw nauwelijks prestaties kunnen worden afgedwongen wanneer deze in 1963 niet zijn vastgelegd en deze waren er destijds niet. Wanneer de woningen uit 1963 dus erg gehorig zijn, is het toegestaan dat ook bij de nieuwe woningen te realiseren. Op het gebied van ventilatie geldt eveneens dat lagere prestaties toelaatbaar zijn, maar hier zijn de verschillen kleiner. De voorschriften voor bestaande gebouwen zijn op het aspect ventilatie weliswaar lager dan die voor nieuwbouw, maar dat verschil is niet erg groot al kan het hier en daar op details vervelend uitpakken. Voor wat betreft daglicht zijn er voor bestaande bouw nauwelijks voorschriften. Wel kan worden gesteld dat de bestaande woningen in het complex een bepaald oppervlak aan daglichtopeningen zullen hebben. Het ligt dan voor de hand om deze oppervlakken als minimum te hanteren bij het toetsen van de nieuwe woningen. Het hiermee behaalde niveau kan echter behoorlijk lager uitpakken dan op grond van nieuwbouwvoorschriften in de huidige praktijk zou worden uitgevoerd. Tabel 2
gezondheid Aspect Bescherming tegen geluid van buiten Geluidwering tussen woningen Daglicht
Bouwbesluit 2003 Gevel ten minste 20 dB(A) Verblijfsgebied:Ilu: 0 dB/ Ico: 5 dB Geen VG: Ilu: -5 dB/ Ico: 0 dB Verblijfsgebied: 10%
Bouwbesluit 2012 Geen eis Geen eis 0,5 m2
Bruikbaarheid Daar waar in de huidige toepassing de nieuwbouwvoorschriften uitgangspunt zijn, mag onder het Bouwbesluit 2012 worden uitgegaan van het niveau van de woningen uit 1963. Dat betekent naar de huidige maatstaven erg kleine woningen, krappe bad- en toiletruimtes, en erg kleine deuren. Er hoeft dus geen rekening te worden gehouden met toekomstbestendig bouwen en mensen met een functiebeperking. Tabel 3
bruikbaarheid Aspect Afmetingen verblijfsgebied Afmetingen deuren
Bouwbesluit 2003 Ten minste 18 m2 Vrije hoogte ten minste 2,6 m 0,85 x 2,3 m
Bouwbesluit 2012 Ten minste 10 m2 Vrije hoogte ten minste 2,1 m -
Energiezuinigheid Anno 2011 zal een plantoetser waarschijnlijk geen ontheffing verlenen tot het in het verleden vergunde niveau. Daar is immers geen enkele aanleiding toe. De (nieuwe!) woningen kunnen prima worden gebouwd met een goede thermische isolatie, en kunnen ook prima voldoen aan de nieuwbouw eis aan de EPC. Bij inwerkingtreden van de huidige tekst van het Bouwbesluit 2012 mag echter worden uitgegaan van het rechtens verkregen niveau met als minimum een warmteweerstand van 1,3 m2K/W. Op het gebied van energiezuinigheid zullen in 1963 geen eisen aan de woningen zijn gesteld. Het is dus legitiem de nieuw woningen uit te voeren met een beperkte warmteweerstand, verder zijn er geen eisen. Tabel 4
energiezuinigheid Aspect Thermische isolatie Energieprestatiecoëfficiënt
Bouwbesluit 2003 3,5 m2K/W 0,6
Bouwbesluit 2012 1,3 m2K/W -
BB 2003: Nieuwbouw, tenzij gemotiveerd In het Bouwbesluit 2003 (huidige situatie) zijn voor te bouwen onderdelen van gebouwen de nieuwbouwvoorschriften van toepassing. Hiervan kan, mits dit in de rede ligt en door de aanvrager is gemotiveerd, door het bevoegd gezag een ontheffing worden verleend. Omdat in eerste instantie van nieuwbouwvoorschriften wordt uitgegaan, wordt de kwaliteit van de bestaande gebouwenvoorraad bij elke verbouwing verhoogd voor wat betreft de aspecten veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid. Uitgangspunt zijn immers de voorschriften voor nieuwbouw. Hiermee is iedere verbouwing dus een kwaliteitsimpuls voor de bestaande gebouwenvoorraad.
BB 2012: Niet slechter dan bestaand In het Bouwbesluit 2012 wordt in artikel 1.12 het voorschrift geformuleerd dat in beginsel nieuwbouwvoorschriften van toepassing zijn bij verbouwing. Nadere beschouwing leert echter dat deze belofte niet wordt waargemaakt. Basisprincipe is dat de toestand na verbouwing niet slechter mag zijn dan voor de verbouwing. Dat leidt in het voorbeeld tot nieuwe woningen die voldoen aan de voorschriften uit 1963. Maar de voorraad oude gebouwen is groter dan alleen woningen. Denk ook eens aan ziekenhuizen, gevangenissen en bejaardenhuizen. Daar waar de huidige situatie streeft naar verbetering van oude gebouwen door voor iedere verbouwing van nieuwbouwvoorschriften uit te gaan, faciliteert het Bouwbesluit 2012 voortzetting van de bestaande situatie. Het is de vraag of het investeren in de bestaande voorraad zonder dat een verbetering van de kwaliteit wordt gerealiseerd wel wenselijk is. Bestaande bouw In veel gevallen zullen de voorschriften voor bestaande bouw moeten worden gehanteerd als ondergrens wanneer het in het verleden vergunde niveau niet goed is vastgelegd. Een korte (niet uitputtende) beschouwing in het voorbeeld hiervoor leert dat deze voorschriften weinig bescherming bieden voor de hedendaagse gebouwgebruiker. Nu zijn de voorschriften voor bestaande
bouw
ook
nooit
bedoeld
dienen. De voorschriften
voor
bestaande
om
als
bouw
toetsingskader zijn
bedoeld
voor als
bouwopgaven
absolute
te
ondergrens
(Staatscourant 104, 1992). Wanneer een gebouw daaraan niet kan voldoen kan (moet) het bevoegd gezag zo‟n gebouw uit de voorraad nemen. Deze ondergrens is vastgesteld met de bestaande gebouwenvoorraad in het achterhoofd. Het was uiteraard niet de bedoeling de gehele voorraad te slopen, alleen om excessen uit te bannen. De voorschriften voor bestaande bouw zijn dus eigenlijk een lijstje afkeurcriteria waaronder een gebouw niet mag worden gebruikt. Bedenk daarbij dat de voorschriften voor bestaande bouw geen samenhangend geheel vormen, zoals dit wel het geval is bij de voorschriften voor nieuwbouw (lees hiervoor de reeds genoemde Staatscourant 104 uit 1992). Een combinatie van nog net toelaatbare factoren leidt dus niet automatisch tot een veilig, gezond, bruikbaar en voldoende energiezuinig gebouw. Om dit niveau nu op onderdelen leidend te maken bij verbouwopgaven is dan ook een bedenkelijke zaak. Marktwerking Veel deregulering in het Bouwbesluit 2012 wordt gemotiveerd onder de noemer „marktwerking‟. Immers: wie gaat er nu een woning kopen die is gebouwd naar de maatstaven van 1963? Ontwikkelaars en aannemers zijn toch vrij om een hoger niveau te kiezen? Ter overdenking pakken we er de verplichte buitenruimte en buitenberging nog maar eens bij. In het Bouwbesluit 2012 worden een buitenruimte en een buitenberging verplicht gesteld voor nieuwe woningen. Deze ruimten waren per 1 januari 2003 geschrapt uit oogpunt van deregulering. Immers: de woonconsument koopt toch geen woning zonder buitenruimte of berging. Inmiddels zijn er in de afgelopen 8 jaar legio woningen gebouwd zonder deze voorzieningen. Vastgesteld is dat dit ongewenst is, en dat de voorschriften dus (her)ingevoerd moeten worden. Uit dit voorbeeld wordt goed duidelijk dat marktwerking in de bouw maar zeer beperkt functioneert. Maar ook dat de gevolgen van voorschriften pas na jaren zichtbaar worden en dat het dan te laat is om nog in te grijpen in de reeds vergunde bouwwerken.
Transformatie Het Bouwbesluit 2012 maakt in geval van verbouw situaties mogelijk die onveiliger, ongezonder, minder bruikbaar en minder energiezuinig zijn dan van een te bouwen constructie naar de huidige maatstaven mag worden verwacht. Op hoofdlijnen geldt hetzelfde voor transformatieopgaven. Juichende berichten als zou de transformatie van kantoorgebouwen gemakkelijker zijn geworden berusten dus helaas op waarheid. Dat de kwaliteit van deze transformatiewoningen ver onder het peil kan liggen dat we vandaag de dag van een woning verwachten, wordt er niet bij verteld. Daar zal de individuele woonconsument straks de gevolgen van moeten dragen. Conclusie Het niveau van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid van de nu voorliggende tekst van het Bouwbesluit 2012 is drastisch verlaagd waar het aankomt op verbouwopgaven. Vooral in situaties waarin het in het verleden vergunde niveau slecht, of op een laag niveau is vastgelegd kan dit tot situaties leiden die eigenlijk in de moderne bouwwereld niet meer thuishoren. Het excuus dat de markt dit wel zal reguleren is bedenkelijk, dat is wel bewezen doordat het kennelijk nodig was de verplichte berging en buitenruimte met ditzelfde Bouwbesluit 2012 weer in te voeren. Het uitgangspunt „niet slechter dan bestaand‟ is een weinig toekomstgerichte en daarmee weinig duurzame prikkel, vooral afgezet tegen de huidige praktijk „nieuwbouwvoorschriften, tenzij gemotiveerd‟ waarbij elke verbouwing een kwaliteitsimpuls is aan een bestaand gebouw. De motivatie voor het opstellen van voorschriften voor verbouw in het Bouwbesluit 2012 was eigenlijk
het
wegnemen
van
de
ontheffingsbevoegdheid
voor
het
bevoegd
gezag.
Deze ontheffingsbevoegdheid kan namelijk leiden tot lokale verschillen en het is gewenst deze weg te nemen. De nu voorliggende tekst biedt echter voldoende interpretatiemogelijkheden om deze lokale verschillen te laten voortbestaan of zelfs verder te vergroten. Nog afgezien dus van de forse verlaging van het te bereiken niveau wordt het eigenlijke doel van de wijziging (betere uniformering) naar verwachting niet bereikt, en zal de komende jaren nog wel enig juridisch gesteggel volgen omtrent de exacte inhoud van de voorschriften.
Hendrik-Jan Doevendans is adviseur brandveiligheid bij DGMR in Drachten.
[email protected] 0512 522 324
