(VOOR)GOED VERBONDEN? Conclusies en aanbevelingen betreffende gemeentelijke relaties met externe partijen
Rekenkamercommissie gemeente Enschede 30 september 2013
1
Aanleiding Onderzoek naar toezichtrelaties staat op het onderzoeksprogramma 2010-2014 van de rekenkamercommissie. Aanleiding om het onderwerp te programmeren is een aantal praktijkvoorbeelden van samenwerking met externe partijen waardoor de gemeenteraad werd verrast. Deze onverwachte nadelige ontwikkelingen hadden veelal niets te maken met vooraf bepaalde beleidswijzigingen. Voorbeeld is de financiële situatie van Het Stedelijk Lyceum en ontbinding van de Scholingsboulevard, die leidde tot publieke discussie. Een ander voorbeeld betreft de onduidelijkheid rond de risico’s van het ADT. Voorbeelden in de afgelopen jaren op andere terreinen zijn de zorgen rond de exploitatie van instellingen, zoals IJsbaan Twente, Enschedese Zwembaden en Twentse Welle. In de dagelijkse praktijk is de relatie van de gemeente met externe partijen voor de gemeenteraad weinig zichtbaar. Het is immers de verantwoordelijkheid van het college, omdat het gaat om de uitvoering van beleid. De raad komt echter pas in beeld zodra exploitatietekorten, onvoorziene uitgaven of een dreigend faillissement aanvullend budget noodzakelijk maken, of op het moment dat nieuwe taken bij een partij worden neergelegd. Op dat moment is het voor de gemeenteraad doorgaans moeilijk in te schatten of het gevraagde eenmalige budget de financiële problemen voorgoed oplost, of dat de raad rekening moet houden met periodieke niet-begrote financiële bijdragen. Tegelijkertijd ontbreekt het raadsleden vaak aan het overzicht van extra financiële bijdragen voor de betreffende instelling over een langere periode. De rekenkamercommissie van de gemeente Enschede trekt in dit rapport conclusies over relaties die de gemeente onderhoudt met een aantal partijen, waaronder gesubsidieerde instellingen, verbonden partijen en andere relaties, bijvoorbeeld waaraan een lening is verstrekt (voor het gemak hier allemaal aangeduid onder één noemer, nl ‘externe partijen’). Deze conclusies baseert zij op onderzoek naar dit thema dat in de afgelopen maanden werd 1 uitgevoerd door Fakton en NAR . De conclusies zijn aanleiding om de raad aanbevelingen mee te geven die kunnen bijdragen aan verbetering van de relatie en het beperken van de risico’s die samenhangen met gemeentelijke samenwerkingspartners.
Inleiding Om de bestuurlijke opgaven op velerlei terreinen, waaronder ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling, cultuur, sport en onderwijs, te realiseren gaat de gemeente relaties aan met externe partners. Niet alleen met private of semi-publieke organisaties, maar ook met andere overheden in gemeenschappelijke regelingen, zoals in ADT of de Regio Twente. De relaties met deze externe partners moeten bijdragen aan het behalen van maatschappelijke effecten. In een tijd waarin de gemeente bezuinigt en grootschalige decentralisaties doorvoert, wordt samenwerking met externe partijen en dus inzicht in de daarmee verbonden risico’s steeds belangrijker. Het gaat bij externe partijen om gesubsidieerde instellingen en verbonden partijen, maar ook om partijen waarmee de gemeente een andere wettelijke en/of financiële relatie heeft. In dit rapport trekt de rekenkamer conclusies over de relatie van de gemeente met zowel gesubsidieerde instellingen, verbonden partijen als ook met overige partijen. De relatie van de gemeente Enschede met een aantal externe partijen is daarbij nader bestudeerd: Alifa, ADT, Consent, 2 Kaliber Kunstenschool , FC Twente, Het Stedelijk Lyceum, IJsbaan Twente, NV Enschedese Zwembaden, ROZ en Twentse Welle.
1 2
Zie www.rekenkamerenschede.nl voorheen Muziekschool Twente
2
Onderscheid gesubsidieerde instellingen en verbonden partijen Onder verbonden partijen verstaat het BBV (Besluit begroting en verantwoording) een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft. In Enschede is dat bijvoorbeeld Twente Milieu of de Enschedese Zwembaden. Bij een gesubsidieerde instelling heeft de gemeente geen bestuurlijk belang, maar alleen een financieel belang. Enschedese voorbeelden van gesubsidieerde instellingen zijn Concordia Kunst en Cultuur en Alifa. Voor verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen is in 2010 afzonderlijk een Enschedees beleidskader door de raad vastgesteld voor “aansturing, beheer en toezicht”. Er zijn ook externe partijen die gesubsidieerde noch verbonden partij zijn, maar waarmee de gemeente Enschede wel een relatie onderhoudt die moet bijdragen aan gemeentelijke maatschappelijke doelen. Voorbeelden zijn FC Twente, waaraan de gemeente een lening heeft verstrekt of IJsbaan Twente, waarmee de gemeente een privaatrechtelijk contract heeft gesloten.
Vraagstelling Aangezien de gemeente met behulp van de externe samenwerkingspartners maatschappelijke doelen beoogt, is het belangrijk dat deze partijen op effectieve en efficiënte wijze werken en dat de gemeente daar zicht (en ook invloed) op heeft. Dat is van belang wanneer gemeenten (financieel) bijdragen aan de taakuitvoering door deze externe partijen, maar ook wanneer dat niet het geval is. Zo is de gemeente wettelijk verplicht om openbaar onderwijs aan te bieden. In de praktijk ligt de uitvoering van deze wettelijke taak in handen van externe partijen: Consent voor basisonderwijs en Het Stedelijk Lyceum (HSL) voor voortgezet onderwijs. Zoals in het recente verleden van HSL is gebleken, kunnen financiële problemen bij een onderwijsinstelling grote gevolgen hebben voor de gemeente. Het is dan ook van belang om als gemeente inzicht te hebben in de risico’s die samenwerking met relatief autonome partners met zich meebrengt. Dit zijn niet alleen financiële risico’s (bijvoorbeeld wanneer de externe partij in financiële problemen komt), maar ook bestuurlijke risico’s of het risico van het niet behalen van de beleidsdoelen. Aangezien deze risico’s vaak samenhangen met de uitvoering door de externe, (relatief) autonome partij is het voor de gemeente belangrijk om zicht te krijgen op (de omvang en kansen van) deze risico’s. Gezien de complexiteit van deze kwestie is inzicht des te meer van belang. De rekenkamer heeft zich verdiept in de volgende vragen: • Binnen welke beleidscontext werkt de gemeente samen met externe partijen en in hoeverre biedt dit beleid het bestuur handvatten voor deze samenwerking? • In hoeverre heeft de gemeente zicht op de bijdrage die externe partijen leveren aan haar maatschappelijke doelen (performance)? • Welke risico’s zijn verbonden aan de samenwerking met externe partijen in het algemeen en tien geselecteerde partijen in het bijzonder?
Beleid Beleidskaders verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen In 2010 heeft de gemeenteraad afzonderlijke beleidskaders vastgesteld voor zowel gesubsidieerde instellingen als voor verbonden partijen. De rekenkamercommissie stelt vast dat met de beleidskaders voor verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen in de hand het aangaan van een relatie met externe partijen kan worden gelegitimeerd. De beleidskaders geven echter geen handvat voor het type relatie dat de gemeente aangaat: verbonden partij, gesubsidieerde instelling of overige relatie. Bovendien bieden de beleidskaders, nadat de relatie is aangegaan, geen richtlijn voor het heroverwegen van de relatie. Hoewel het Beleidskader verbonden partijen de rol van het college en van de raad onderscheidt en het belang hiervan benadrukt, wordt die rolverdeling niet systematisch gebruikt. Zo wordt herhaaldelijk de rol en verantwoordelijkheid van ‘de gemeente’
3
aangehaald, waarbij soms naar het college en soms naar de raad wordt verwezen. Ook wordt de rol van de raad niet per type verbonden partij toegelicht. Het Beleidskader gesubsidieerde instellingen onderscheidt geen afzonderlijke rollen voor de raad en het college. Tenslotte ontbreken in beide beleidskaders de mogelijkheden die de gemeente heeft om bij te sturen en de specifieke rollen daarin voor de gemeenteraad en het college van B&W. Beleidskader overige relaties Voor gemeentelijke leningen en garanties gelden de door het college vastgestelde Beleidsregels publieke taak leningen en garanties gemeente Enschede. Ook vanuit deze 3 beleidsregels is het aangaan van een relatie met een externe partij te legitimeren . Evenals de beleidskaders verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen bieden de beleidsregels leningen en garanties geen regels voor de keuze vooraf van het meest geschikte type relatie (lening, garantstelling, subsidie) dat de gemeente aangaat met de betreffende externe partij. Wel is de gewenste volgorde van de inzet van deze instrumenten opgenomen: lening of (bij voorkeur) garantie pas nadat andere middelen zijn ingezet, maar dat zegt nog niets over de maatvoering voor de betreffende partij. Ook bieden de beleidsregels, evenmin als de beleidskaders, houvast voor heroverweging bij eventuele verlenging of de relatie nog steeds het meest geschikt is om de door de gemeente beoogde maatschappelijke doelen te bereiken. Een toelichting over de rol van de raad en de rol van het college wordt in de Beleidsregels publieke taak leningen en garanties niet gegeven. Voor de overige relaties met externe partijen, zoals partijen in sectoren waar de gemeente een wettelijke taak heeft (bijvoorbeeld onderwijsinstellingen), zijn geen beleidsregels opgesteld. Hoewel deze relaties natuurlijk zeer divers van karakter zijn, zou een koppeling met de gemeentelijke doelstellingen en de manier waarop de prestaties van de instelling op dat vlak gemonitord worden, kunnen worden vastgelegd. Conclusies • De bestaande beleidskaders voor verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen, evenals de beleidsregels voor leningen en garanties, bieden een legitimatie voor het aangaan van relaties met externe partijen. • De bestaande beleidskaders, evenals de beleidsregels voor leningen en garanties, bieden (afgezien van de volgorde van inzet) geen handvat voor de keuze van het type relatie dat de gemeente aangaat met externe partijen. • De bestaande beleidskaders, evenals de beleidsregels voor leningen en garanties, bieden (afgezien van de volgorde van inzet) geen richtlijn voor het heroverwegen van de voortzetting van de relatie met een externe partij en van het type relatie met deze partij. • De bestaande beleidskaders, evenals de beleidsregels voor leningen en garanties, bieden geen invulling van de afzonderlijke rollen die het college van B&W en de gemeenteraad spelen bij de sturing van de relatie tussen de gemeente en externe partijen.
Risico’s externe partijen In 2012 stuurt het college een ‘midterm review beleidskaders verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen’ naar de raad. De conclusies zijn geruststellend. Zo concludeert het college dat bij verbonden partijen de risico’s voldoende worden beheerst en dat er voldoende mogelijkheden voor de gemeente zijn om in te grijpen. Ook de accountant heeft de afgelopen jaren herhaaldelijk in zijn verslag van bevindingen laten weten dat risico’s die samenhangen met verbonden partijen binnen de gemeente voldoende worden onderkend. In een memo aan de rekeningencommissie schetst de concerncontroller in oktober 2012 voorafgaand aan de programmabegroting hoe groot het risico is dat de gemeente loopt per verbonden partij op basis van een specifieke beoordeling per verbonden partij. Deze 3
De te financieren zaken moeten nodig zijn in het kader van de uitvoering van een publieke taak in de gemeente Enschede en met de financiering moet een voor de gemeente relevant maatschappelijk doel worden gediend. (Beleidsregels publieke taak leningen en garanties gemeente Enschede, 2003)
4
inschatting is - afgaand op de rapportage daarover aan de raad - zeer globaal en heeft in de meeste gevallen alleen betrekking op de uitstaande lening of het tekort op de begroting in 2013. Voor gesubsidieerde instellingen wordt eveneens een inschatting gemaakt van het risico. Ook deze inschatting is in zeer algemene termen gesteld. Geen van de gesubsidieerde 4 instellingen krijgt een risicoprofiel hoger dan 2 . Voor deze instellingen is het risico standaard vastgesteld op 10% van het subsidiebedrag. Het risicoprofiel is daarmee puur financieel en niet vanuit beleidscontinuïteit bekeken. Conclusies • De analyses van het risicoprofiel voor verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen, zoals gerapporteerd aan de raad, zijn enkel op hoofdlijnen uitgevoerd. • Het risicoprofiel, zoals gerapporteerd aan de raad, gaat alleen in op financiële risico’s, niet op de beleidsinhoudelijke, organisatorische en overige risico’s. • De rekenkamer heeft in de rapportages aan de raad geen op maat gemaakte risicoanalyse per instelling en een realistische inschatting van de hoogte van kansen en risico’s aangetroffen. De rapportage over verbonden partijen aan de raad geeft onvoldoende inzicht in financiële en niet-financiële voortgang en risico’s voor de gemeente. Voor de rekenkamer was dit aanleiding om aanvullend een risicoscan uit te voeren op de risico’s van een geselecteerd aantal externe partijen. Hierbij is een risicoprofiel voor deze 10 5 partijen opgesteld op basis van uiteenlopende indicatoren , zoals de vermogenspositie, personeel en concurrentiepositie.
Resultaten risicoscan externe partijen Beheersing risico’s verbonden partijen De rekenkamer constateert dat de afgelopen 7 jaar bij de 10 instellingen die zij met speciale aandacht heeft onderzocht gezamenlijk onverwacht € 12 mln is uitgekeerd bovenop de begrote, toegezegde financiële middelen. Het betreft hier niet het volledige bedrag dat onverwacht is uitgekeerd aan externe partijen in deze periode, omdat het slechts om een selectie van 10 externe partijen gaat. Het aantal externe partijen is in werkelijkheid groter en verwacht mag worden dat dan ook het bedrag groter is. Bovendien gaat het hier om een voorzichtige schatting, omdat volgens ambtenaren niet alle uitkeringen duidelijk gelabeld zijn, zodat ze te herleiden zijn tot externe partijen en uit verschillende programma’s worden uitgekeerd. Een zeer voorzichtige inschatting is dat de gemeente Enschede jaarlijks gemiddeld € 3 à 6 mln extra niet-begrote middelen uitgeeft aan externe partijen. Hierbij past de kanttekening dat, hoewel een extra uitgave onverwacht kan zijn, het tegelijkertijd om een bewuste beleidskeuze (beleidsincentive) kan gaan. Bij de 10 geselecteerde externe partijen heeft de rekenkamer de maximale risico’s geconfronteerd met de reserves die deze partijen hebben om op terug te vallen wanneer deze risico’s zich daadwerkelijk manifesteren (zie onderstaand overzicht). Hieruit blijkt dat de reserves van de verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen veel lager zijn dan het 6 maximale financiële risico dat zij lopen . Dit betekent dat de partijen die het meest afhankelijk van de gemeente zijn, niet in staat zijn om zelf hun risico af te dekken. Alleen bij de overige relaties zijn de reserves hoger dan het risico, met uitzondering van de ijsbaan. Dit brengt een extra risico met zich mee voor de gemeente, er vanuit gaande dat het voortbestaan van deze instellingen in het belang van de gemeente is in verband met de bijdrage aan de 4
De classificaties lopen van 1-4. Classificatie 1: gezonde financiële instellingen, Classificatie 2: de financiële situatie vraagt aandacht, Classificatie 3: de instelling verkeert in zorgwekkende financiële situatie, Classificatie 4: de instelling verkeert in acute financiële problemen. 5 Financiële indicatoren: baten, lasten, vermogenspositie, planning en control. Overige indicatoren: directie en management, personeel, toezicht, fusie/verhuizing/reorganisatie, concurrentiepositie, bedrijfsvoering. 6 Overigens is bij subsidieverlening de hoogte van de reserve van de betreffende instelling aan een maximum gebonden.
5
gemeentelijke doelstellingen. Aangezien deze risico’s niet bij de gemeente bekend zijn, maken zij geen onderdeel uit van het weerstandsvermogen en zijn daarmee niet afgedekt. Verbonden partijen
Algemene reserve
Area Development Twente (ADT) NV Enschedese Zwembaden
Maximale financiële gevolgen ? € 1.508.428
Gesubsidieerde instellingen Alifa Twentse Welle Kaliber Kunstenschool
€ 5.625.295 € 1.181.866 € 1.717.318
€ 449.062 € 422.051 € 745.902
Overige relaties Consent Het Stedelijk Lyceum (HSL) FC Twente IJsbaan Twente ROZ Groep
€ 500.200 ? € 636.000 -
€ 4.700.000 € 10.000.000 €0 -
€0 €0
Mogelijkheden om in te grijpen Het is gedurende het onderzoek opgevallen dat bij het verzamelen van relevante onderzoeksinformatie met betrekking tot de 10 geselecteerde partijen, de betreffende contactambtenaren voor de instelling de documentatie bij elkaar moesten zoeken. Dit gecombineerd met het feit dat meerdere contactambtenaren voor hun instelling geen risico’s zien, leidt ertoe dat de rekenkamer concludeert dat het ‘early warning’ systeem onvoldoende is ontwikkeld. Een voorbeeld met betrekking tot deze nonchalante omgang met risico’s betreft de lening van de gemeente aan FC Twente. De contactambtenaar reageert op het verzoek om informatie aan te leveren met de opmerking dat het meegestuurde format niet hoeft te worden ingevuld aangezien FC Twente een lening heeft waarbij sprake is van voldoende onderpand en FC Twente tot op heden aan haar betaalverplichtingen heeft voldaan. Een ander voorbeeld betreft de relatie van de gemeente met een gesubsidieerde partij, waarover de contactambtenaar opmerkt “Deze instelling heeft nooit een risico voor ons gevormd. Er valt dus niets te melden.” Deze voorbeelden bevestigen het beeld dat gemeenteraadsleden al bij de start van het onderzoek hadden; een beeld waarin de gemeente ad hoc reageert op (financiële) problemen bij verbonden partijen, gesubsidieerde instellingen en overige relaties. Op basis van het bovenstaande ontstaat voor de rekenkamer het beeld waarin de gemeente Enschede met betrekking tot de risico’s van verbonden partijen, gesubsidieerde instellingen en overige relaties geen volledig overzicht heeft van de risico’s. Bovendien betwijfelt de rekenkamer of de gemeente werkelijk voldoende mogelijkheden heeft om tijdig in te grijpen. Op inhoudelijk gebied constateren we bij een beperkte selectie van partijen dat duidelijke en concrete prestatie-afspraken met externe partijen niet altijd worden gemaakt. Inhoudelijke sturing wordt daardoor lastig. Een voorbeeld vinden we bij de IJsbaan Twente. De gemeente Enschede beoogt met de realisatie en het exploiteren “voorzieningen voor de burger in het leven te roepen en zodoende het algemeen maatschappelijk belang te dienen”. Op basis hiervan vraagt de rekenkamer zich af welke handvatten zowel ambtelijk als bestuurlijk worden gebruikt om te toetsen of de gemeentelijke doelstellingen ook bij de externe partij nog in de aandacht staan. Bovendien is de vraag hoe men op grond hiervan na kan gaan in hoeverre en op welke wijze de externe partij bijdraagt aan de doelbereiking. Een dergelijke vage zinsnede over de bijdrage aan maatschappelijke doelen, zoals bij de IJsbaan, maakt controle/toezicht op de externe partij bijzonder lastig. Conclusies • Het college van B&W en de accountant vinden de risico’s van externe partijen door de gemeente voldoende beheerst. • De rekenkamer heeft het beeld dat de gemeente geen volledig overzicht heeft van de risico’s van externe partijen.
6
• • •
•
• • •
• •
De afgelopen 7 jaar heeft de gemeente € 12 mln onverwacht extra uitgekeerd alleen al aan de 10 voor het onderzoek geselecteerde externe partijen. In de selectie zijn de risico’s van vrijwel alle verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen (op één na) groter dan de reserves. De rekenkamer betwijfelt of de gemeente Enschede bij gebrek aan een early warning system in staat is om tijdig in te grijpen wanneer risico’s bij verbonden partijen, gesubsidieerde instellingen en overige relaties dreigen op te treden. De rekenkamer heeft de indruk dat een systematisch, gestandaardiseerd dossieroverzicht met informatie over financiën, risico’s en prestaties over de afzonderlijke externe partijen ontbreekt. Het college toont de gemeenteraad geen realistisch beeld van de risico’s van externe partijen waarmee zij een relatie onderhoudt. De geschetste manier van risicobeoordeling van gesubsidieerde instellingen (10% van de subsidie) is te globaal en alleen financieel georiënteerd. Er bestaan verschillen in de aangeleverde informatie door instellingen en de door de gemeente aangeleverde gegevens, waardoor de kwaliteit van de parate gegevens discutabel is. Het college rapporteert niet systematisch aan de gemeenteraad over de maatschappelijke effecten die de externe partijen teweeg brengen. Het is de rekenkamer niet gebleken dat ambtenaren of bestuur over een meetlat beschikt om externe partijen te toetsen op hun bijdrage aan gemeentelijke doelen.
7
Aanbevelingen Beleidskaders 1. De bestaande beleidskaders voor verbonden partijen en gesubsidieerde instellingen moeten worden aangevuld met: • richtlijnen voor het meest geschikte type relatie in een bepaalde situatie • richtlijnen voor het heroverwegen van de relatie met een externe partij en het type relatie • de mogelijkheden om bij te sturen per type relatie • de rollen en taken die het college van B&W en de gemeenteraad afzonderlijk spelen ten aanzien van de externe partijen per type relatie en het bijsturen daarvan 2. Nieuwe kaders moeten het beleid schetsen voor andere typen relaties met externe partijen, zoals partijen in de sectoren waarin de gemeente een wettelijke verplichting heeft. Daarbij moeten bovenstaande verbeterpunten vanaf het begin worden meegenomen. Hoewel deze relaties natuurlijk zeer divers van karakter zijn, zou een koppeling met de gemeentelijke doelstellingen en de manier waarop de prestaties van de instelling op dat vlak gemonitord worden, kunnen worden vastgelegd. Risico’s externe partijen 3. De analyse van het risicoprofiel van externe partijen meer op maat en minder globaal uitvoeren. 4. In het risicoprofiel niet alleen financiële risico’s opnemen, maar ook inhoudelijke, organisatorische en overige risico’s. 5. Creëer een early warning system waardoor op basis van bepaalde signalen de mogelijkheden benut kunnen worden om tijdig in te grijpen wanneer risico’s bij externe relaties dreigen op te treden. 6. Hou een dossier-overzicht met informatie over financiën, risico’s en prestaties bij over de afzonderlijke externe partijen. 7. Geef de maatschappelijke effecten die de externe partijen teweeg kunnen brengen een prominente plek in zowel de bestuurlijke als in de ambtelijke relatie met deze partijen. 8. Zowel ambtelijk als bestuurlijk toetsen of de externe partij bijdraagt aan het creëren van maatschappelijke effecten, waardoor naast relatiebeheer ook toezicht op de externe partij ontstaat. Uitvoering, monitoring en rapportage 9. Rapporteer over externe partijen aan de raad, zodanig dat voldoende inzicht ontstaat in zowel financiële als inhoudelijke voortgang en risico’s voor de gemeente. Daarvoor is de paragraaf verbonden partijen. Conform BBV moet die nu zwaarder worden opgetuigd. 10. Standaardiseer waar mogelijk de informatie over financiën, risico’s en prestaties waarmee het ambtelijk apparaat de wethouder in stelling brengt voor zijn gesprek met de betreffende instelling en bereid het goed en tijdig voor. 11. Rouleer ambtelijke contactpersonen voor de externe partijen waarmee de gemeente is verbonden, zodat een gelijke (toezicht)relatie wordt onderhouden bij verschillende partijen met een gezonde afstand.
8
