Voice over IP: Deregulering & Crossovers
Reza Bakhtali, 9846212 Scriptie Doctoraal Communicatiewetenschap Universiteit van Amsterdam, 24 augustus, 2006 Begeleider: mw. A. Roth M.A.
Inhoud 1.
2.
3.
4.
Inleiding
4
1.1
Onderzoeksvraag
6
1.2
Wetenschappelijke/Maatschappelijke relevantie
8
Theoretisch kader
9
2.1
Technologische factoren
12
2.2
Economische factoren
14
2.3
Beleidsmatige factoren
18
Methodologie
22
3.1
Type onderzoek
22
3.2
Onderzoeksmethode
22
3.3
Casestudy onderzoek
23
3.4
Operationalisering
23
3.4.1 Dataverzameling
24
3.4.2
24
Verenigde Staten
3.4.3 Nederland
25
3.4.3
Datamatrix
26
3.4.3
Type beleidsdocumenten
27
VoIP in de Verenigde Staten
29
4.1
Geschiedenis van het telecommunicatiebeleid
30
4.2
Huidige marktsituatie
33
4.3
Factoren
35
4.3.1 Universele dienstverlening
36
4.3.2 Interconnectie
38
4.3.3
Alarmdiensten
41
4.3.4
Nummertoekenning & Fusies
44
4.4
4.3.5 Staatsveiligheid
46
4.3.6
48
Tekortkomingen in huidige wetgeving
Uitdagingen voor de Verenigde Staten
51
4.4.1 Definiëring
51
4.4.2
Alarmdiensten 911 en E911
52
4.4.3. Staatsveiligheid en CALEA
53
4.4.4 Interconnectie
54 2
5.
VoIP in Nederland
55
5.1
Geschiedenis van het telecommunicatiebeleid
55
5.1.2
Structuur en definities TW
57
5.1.3
Huidige marktsituatie
59
5.2
5.3
Factoren
61
5.2.1
Universele dienstverlening & Interconnectie
61
5.2.2
Alarmdiensten
61
5.2.3
Nummertoekenning
64
5.2.3 Fusies
67
Uitdagingen voor Nederland
68
5.3.1 OPTA
68
5.3.2
72
Alarmdiensten
5.3.3. Nummertoekenning 6.
7
72
Conclusies & Aanbevelingen
73
6.1
Conclusies
73
6.2
Aanbevelingen
77
Literatuur
80
Appendices Appendix
A
Begrippenlijst
83
3
1.
Inleiding
KPN 1 bracht vorig jaar met InternetPlusBellen haar VoIP-dienst op de markt (Verhagen, 2005). VoIP staat voor Voice over Internet Protocol, waarbij spraak in digitale signalen wordt omgezet en over het Internet naar de ontvanger wordt verzonden (In het vervolg zal Voice over IP worden afgekort met VoIP). In principe was dit al veel eerder mogelijk, maar gebrek aan bandbreedte en capaciteitsproblemen stonden dit in de weg. De technieken om geluid te comprimeren zijn nu aanzienlijk verbeterd, waardoor er veel minder bandbreedte is vereist. Internettelefonie is nu ook en stuk eenvoudiger geworden en lijkt steeds meer op ‘normale’ telefonie. De telecommunicatiemarkt ziet er geheel anders uit dan 10 jaar terug. Tot halverwege de jaren’90 was het de KPN die het monopolie in handen had. Nu is KPN één van de velen op de telecommunicatiemarkt en bieden de spelers afkomstig uit verschillende hoeken televisie, Internet en telefonie aan. De makers van Kazaa kwamen halverwege 2003 met het bedrijf Skype dat gratis bellen aanbiedt via het Internet. Hierbij wordt gebruikgemaakt van de voor muziek al gebruikte peer-to-peer-technologie2. Op dit moment zijn er wereldwijd al 42 miljoen gebruikers (Economist, 2005). “Het peer-to-peer model stelt gebruikers in staat om direct met elkaar in contact te komen en informatie te delen, zonder interventie van een server”, aldus dr. Benschop (2005), professor aan de Universiteit van Amsterdam. Een gemeenschappelijk kenmerk van peer-to-peer programma's is dat er virtuele netwerken worden opgebouwd. Peer-to-peer netwerken kunnen direct diensten bieden en gebruikers met elkaar verbinden (Benschop, 2005). Dit simpele programma heeft voor een doorbraak gezorgd.
1
KPN volgt met VoIP een groot aantal andere aanbieders, zoals HCCnet, Tiscali, InterNLnet, Solcon en het door BBned ingelijfde Rits Telecom. (Webwereld, 2003) 2
“Het Engelse woord 'peer' staat voor iemand die je gelijke is wat betreft de controle over relevante sociale bronnen zoals opleiding, sociale of financiële positie. Het meest voor de hand liggende Nederlandse equivalent voor 'peer' is 'gelijke'. Maar men zou ook gezel, compagnon of maat kunnen zeggen. In een p2p-computernetwerk is elke machine gelijk aan de andere. Een dergelijk netwerk kent geen centrale servers die verzoeken van cliënten afhandelen. Een p2p-netwerk is alleen maar opgebouwd uit gelijkwaardige medecomputers'“(Benschop, 2005).
4
Skype is echter maar een van de vele mogelijkheden voor bellen via Internet (Webwereld 2005). In mei 2006 werd bekend dat Skype is overgenomen door eBay voor een bedrag van 4.1 miljard dollar. Dit is een teken dat men gelooft dat deze nieuwe dienst een toekomst heeft (Telecomwereld, 2005). The Economist (2005) opende vorig jaar met de kop: “How The Internet Killed the Phone Business”. In het hoofdartikel kwam naar voren dat de telecommunicatieindustrie een complete revolutie aan het ondergaan is en dat de hevige strijd tussen de nieuwkomers en de gevestigde orde is losgebarsten. “VoIP is the biggest regulatory issue at the moment”, aldus Bill Kennard, managing director van de media Telecom Group van Carlyle3 en voormalig bestuurslid van de FCC 4. Volgens hem zou het onderbrengen van VoIP in huidige regulering het succes van VoIP kunnen dwarsbomen, terwijl het ongereguleerd laten van VoIP het einde zou kunnen betekenen van de incumbents5. (OPTA, 2003) De komst van VoIP heeft dus gevolgen voor de manier waarop de telecommunicatiemarkt op dit moment wordt gereguleerd. Zouden de nieuwe aanbieders van telefonie ook moeten voldoen aan de eisen die de overheid en de OPTA stellen aan andere aanbieders van telefonie? En hoe staat het met de regulering in de Verenigde Staten, waar VoIP-diensten verder ontwikkeld zijn?
3
De Carlyle Group bezit 46 % van het kabelbedrijf Casema (OPTA, 2003) FCC staat voor Federal Communications Commission, de Amerikaanse toezichthouder van de telecommunicatiemarkt. 5 Een incumbent operator is de gevestigde operator met een plicht tot leveren, meestal de oorspronkelijke monopolist in de markt (voor liberalisering). 4
5
1.1
Onderzoeksvraag
De onderzoeksvraag luidt als volgt: Wat voor invloed heeft de komst van VoIP op het huidige telecommunicatiebeleid in Europa en de Verenigde Staten? Deze vraag zal via onderstaande deelvragen worden beantwoord. 1
Hoe wordt telefonie in Europa en de VS tot nu toe gereguleerd?
Om de gevolgen van de komst van VoIP te kunnen begrijpen moet eerst worden gekeken naar de manier waarop telefonie op dit moment in de VS en Europa wordt gereguleerd. 2
Wat voor trends zijn er op het gebied van telecommunicatiebeleid en VoIP in de VS waarneembaar?
Binnen dit onderzoek zal een vergelijking worden gemaakt tussen twee cases, namelijk de Europese en de Amerikaanse case. Het zou echter kunnen zijn dat de Amerikaanse case er anders uit zal zien vanwege de andere traditie op het gebied van regulering in vergelijking tot de Europese. 3
Wat voor trends zijn er op het gebied van telecommunicatiebeleid en VoIP in Nederland waarneembaar?
De ontwikkeling van VoIP is in beide gebieden zodanig gevorderd dat het als alternatief kan worden gezien voor vaste telefonie. De overheid is zich bewust van de ontwikkeling. In 2002 heeft de OPTA in opdracht van het rijk een onderzoek gedaan naar mogelijke scenario’s als het gaat om telecommunicatiebeleid.
6
4
Wat voor uitdagingen zijn er in de VS en Nederland voor de betrokken partijen?
Het
telecommunicatiebeleid
komt
niet
zomaar
tot
stand.
Economische,
technologische en politieke factoren spelen hierbij een rol. Waar liggen de problemen bij het eventueel creëren/aanpassen van het telecommunicatiebeleid? 5
Wat voor aanbevelingen kunnen er op basis van bovenstaande vergelijking worden gedaan voor de toekomst?
Na het beantwoorden van bovenstaande vragen moet het mogelijk zijn uitspraken te doen over de invloed van VoIP op het huidige telecommunicatiebeleid. Verdienen alle onderdelen van de regulering nog wel een plek binnen het beleid in Europa en Amerika?
Zijn onderdelen zoals de Universele
Dienstverlening, optimale
concurrentie en fusieregulering allemaal houdbaar binnen een industrie waar kabelen energiebedrijven, telecommunicatiebedrijven, serviceproviders en aanbieders van inhoud dezelfde diensten aanbieden?
7
1.3
Wetenschappelijke & Maatschappelijke relevantie
Op het gebied van regulering van VoIP is nog niet zo veel geschreven. Op het beleidsgebied zijn er ook nog geen duidelijke beslissingen genomen betreffende de regulering van diensten gebaseerd op packet-switching. Dit onderzoek zou kunnen bijdragen aan de kennisvergaring en eventueel beleidsmakers kunnen helpen bij het maken van toekomstig beleid. Internettelefonie een sterk opkomende dienst. Veel van het huidige telefoonverkeer vindt al via IP-verbindingen plaats. Met de deregulering en liberalisering van de telecommunicatiemarkt heeft de overheid een aantal doelen voor ogen gehad, zoals een verbeterde kwaliteit van aangeboden diensten van de operators, lagere prijzen, innovatie en het uitbreiden en verbeteren van netwerken (Li & Whalley, 2002). Er zijn echter een aantal eisen waaraan telecommunicatiediensten moeten voldoen. Nummerbehoud, nummer-portering en het bereiken van alarmnummers zijn zaken die nog niet zijn geregeld als het gaat om internettelefonie. De eventuele regulering van de VoIP-diensten zal ook invloed kunnen hebben op het succes van nieuwe toetreders, terwijl de overheid streeft naar een situatie waar concurrentie optimaal is. Hier is dus sprake van enige frictie. Dit stuk is daarom ook maatschappelijk relevant. Er zal worden getracht meer licht op dit probleem te werpen.
8
2.
Theoretisch kader
In onderstaand stuk zal de evolutie van de telecommunicatiemarkt tot de huidige situatie worden beschreven. Tegelijkertijd zal worden geprobeerd de relatie te leggen tussen verschillende factoren die de telecommunicatie-industrie beïnvloeden. Er kunnen 3 soorten factoren worden onderscheiden, te weten economische, technologische, en beleidsmatige factoren. Er is voor deze driedeling gekozen op basis van het werk van Egan (1996) die aangeeft dat op de telecommunicatiemarkt deze drie krachten elkaar wederzijds beïnvloeden. Sommige factoren kunnen worden gecontroleerd, andere niet. Zo heeft de overheid middelen om de economische en beleidsmatige kant te beïnvloeden. De ontwikkeling van de techniek is minder eenvoudig deze te sturen6.
Economie
Beleid Figuur 1.
Technologie Factoren die telecommunicatiemarkt beïnvloeden (Egan, 1996, p. 21)
Dit model zal voor de rest van dit onderzoek als kader dienen. Het werk van Fransman (2001) geeft goed weer hoe de telecommunicatie-industrie de afgelopen decennia is veranderd. De oude telecommunicatie-industrie tot de jaren “80 kenmerkte zich door het bestaan van een monopolie, verticale integratie en quasi verticale integratie. (Fransman, 2001) Er konden destijds 3 lagen worden onderscheiden:
6
In een bepaald opzicht kan dat wel bij de toewijzing van de frequentieruimte. De overheid stelt ook de technische standaarden vast, waarmee bepaalde diensten mogen worden geleverd. Daardoor wordt er door de industrie meer in die technologie geïnvesteerd.
9
Figuur 2.
De lagen van de Oude Telecommunicatie-industrie. (Fransman, 2001, p. 7)
Er werd onderscheid gemaakt tussen de laag van de apparatuur, netwerklaag, en de dienstenlaag. Al deze lagen waren in handen van de monopolist. In Nederland ging dit om de PTT, het huidige KPN. Het is belangrijk om vast te stellen dat de monopolist in deze situatie op alle lagen actief was. Dit is wat er bedoeld wordt met verticale integratie. De gevestigde orde bevond zich in de tweede en derde laag en onderhield nauwe contacten met de eerste laag. Innovatie vond plaats binnen de eigen Research & Development afdelingen. Diensten bleven beperkt tot spraak, fax, gratis en betaalde telefoonnummers. De overgang naar de huidige telecommunicatie-industrie was afhankelijk van vier factoren: 1
Privatisering van de PTT-bedrijven.
2
Liberalisering van telecommunicatiemarkt.
3
Digitale revolutie.
4
Komst van Internet en pakket geschakelde technologie.
Uit: Fransman (2001, p.5 ) De eerste twee onderdelen horen bij de factor beleid. De laatste twee onderdelen hebben duidelijk een technisch aspect. Samen hebben deze 4 factoren gevolgen voor de economische aspecten. Concurrentie en marktsituaties worden door deze factoren beïnvloed. Hier wordt later verder op ingegaan.
10
Informatie- & Communicatiemarkt Fransman (2001) stelt voor de huidige telecommunicatiemarkt een informatie & communicatiemarkt te noemen.
Figuur 3
Het nieuwe model voor de informatie & communicatiemarkt. (Fransman, 2001, p. 37)
Het grote verschil tussen het vorige en huidige model is de komst van het Internet. (In bovenstaand model aangegeven met de komst van een IP-interface) In vergelijking met de oude situatie zijn er nu veel meer lagen en veel meer spelers aanwezig. Dit komt doordat er sprake is van convergentie. Niet alleen de monopolist kan communicatiediensten aanbieden. Dit is mogelijk op meerdere lagen, namelijk op lagen 2,3 en 5. Overigens is het denkbaar dat digital rights management 7 een belangrijke rol zal spelen en aan bovenstaand model als 7e laag kan worden toegevoegd. 7
Met digital rights management wordt een systeem bedoeld waarbij het mogelijk is van alle informatie en te bepalen wie enige rechten kan doen gelden op de inhoud en daarvoor een beloning kan ontvangen.
11
2.1
Technologische determinanten
Zoals eerder gemeld staat VoIP voor Voice over IP, spraakdiensten over het InternetProtocol. De invloed van het Internet is al eerder beschreven. Hier is het vooral van belang verder in te gaan op de betekenis van VoIP. VoIP is gebaseerd op de omzetting van spraaksignalen in digitale pakketjes die elk afzonderlijk via het Internet Protocol wordt vervoerd. Aan de andere kant van de ‘lijn’ worden de pakketjes bij elkaar gebracht en omgezet in een spraaksignaal. In tegenstelling tot telefonie wordt geen verbinding opgebouwd. Het bericht wordt in stukken geknipt en vervolgens over verschillende paden naar de ontvanger verstuurd. (Abraxax, 2005) VoIP maakt dan ook onderdeel uit van de voice-over –packet diensten waarbij de verticale markt in lagen wordt gescheiden:
Figuur 4. Gelaagde markt voor telefonie (Stratix, 2003, p. 8) Onderaan vindt men de gevestigde orde, in Nederland is dat de KPN die het koperen netwerk in handen heeft. Daaroverheen zijn er verschillende service providers die ADSL aanbieden.
12
De afkorting ADSL staat voor Asymmetric Digital Subscriber Line. ADSL is een techniek waarmee het mogelijk is om over de koperen telefoonlijn snelle datatransmissies te laten lopen. 8 Voorbeelden van service providers zijn Planet Internet en Wannadoo. Deze service providers kunnen op hun beurt dus ook spraakdiensten aanbieden, het gaat hier dan om VoDSL. Er is dan nog geen sprake van VoIP. Er moet wel expliciet worden vermeld dat hoewel VoIP en VoDSL beiden steunen op voice-over-packet9 technologie, het beiden heel verschillende toepassingen zijn en beiden op verschillende lagen opereren. In het vervolg zal echter VoDSL als onderdeel van VoIP worden beschouwd, omdat het bij het formuleren van nieuw beleid op dezelfde voet staat als VoIP.
3 ADSL is een variant van de DSL techniek. DSL verdeelt de verschillende soorten dataverkeer in frequentiesegmenten: de frequenties op de koperdraad worden verdeeld tussen het telefoonverkeer en het internetverkeer. Door deze frequentieverdeling is de data-doorvoersnelheid van ADSL dan ook asymmetrisch: downstream (naar de abonnee toe) maximaal 8 Megabit per seconde, upstream (van de abonnee af) aanmerkelijk minder; namelijk maximaal circa 1 Megabit per seconde (Mordax, 2005). 9
Voice-over-packet is een verzamelnaam voor o.a. VoIP en VoDSL. In beide gevallen wordt spraak in digitale spraakpakketjes omgezet om vervolgens via de meest efficiënte weg bij de ander weer samen te komen (Stratix, 2003)
13
2.2
Economische determinanten
Eerder werd duidelijk dat de telecommunicatie-industrie sinds de jaren ’80 een ander gezicht heeft gekregen. Door de vier eerder genoemde trends (privatisering, liberalisering, digitalisering en packet-switching) is de economie achter de telecommunicatie-industrie veranderd. Er zijn een aantal economische factoren die de telecommunicatiemarkt beïnvloeden. De telecommunicatie-industrie kenmerkt zich door sterke economies of scope. In het kader van spraakdiensten zoals VoIP kan worden gesteld dat als er meer verschillende diensten worden aangeboden de gemiddelde kosten per product zullen dalen. Een voorbeeld is Internetplusbellen van KPN. Binnen de telecommunicatiemarkt is ook sprake van een netwerkeconomie; als er meer verschillende diensten worden geleverd over een gemeenschappelijk netwerk, zullende gemiddelde kosten dalen. Dit levert een competitief voordeel. Dit voordeel hebben de nieuwe toetreders niet. Netwerkexternaliteiten of netwerkeffecten spelen een belangrijke rol op de telecommunicatiemarkt (Shaw, 1998). Netwerkexternaliteiten worden ook genoemd door Mahler en Rogers. (1999) Mahler en Rogers volgen de definitie van Economides (1991) die stelt dat netwerkexternaliteiten een eigenschap zijn van bepaalde producten en diensten die meer waard worden naarmate het aantal gebruikers van deze diensten toeneemt. Een voorbeeld is de vaste telefoon. Deze innovatie werd naarmate er meer gebruikers waren, meer waard. Een flauw grapje dat de lading hiervan dekt, is dat de verdienste van Bell niet was dat hij de eerste, maar ook de tweede telefoon uitvond. Church & Gandal (1993) onderscheiden directe en indirecte netwerkexternaliteiten. Directe netwerkexternaliteiten zijn aanwezig als deze direct afhankelijk zijn van het aantal deelnemers aan hetzelfde netwerk. Het meest duidelijke voorbeeld is het telefoonnetwerk (Church & Gandal, 1993). Voorbeelden van producten waar indirecte newerkexternaliteiten een rol spelen zijn televisies, dvd/cd spelers en pc’s. Deze duurzame producten vereisen complementaire software om van waarde te zijn. Gandal (1994) stelt dat netwerkexternaliteiten ook ontstaan door de verenigbaarheid met andere producten en diensten. Bij VoIP-diensten spelen deze externaliteiten een rol. ` 14
Het type VoIP dienst zal bepalen hoe groot deze externaliteit is. Voor het gebruik van Skype is het bijvoorbeeld noodzakelijk dat diegene die je wilt bereiken ook van deze dienst gebruik maken10. Mahler & Rogers (1999) stellen dat als het om interactieve innovaties gaat, de kritische massa een cruciale rol speelt. Met kritische massa wordt bedoeld het minimum aantal nieuwe gebruikers van een innovatie om de verdere mate van adoptie vanzelf te laten verlopen. VoIP kan als een interactieve innovatie worden beschouwd. Concurrentie De concurrentie tussen verschillende spelers is sinds de transformatie van de telecommunicatiemarkt enorm toegenomen. Eerder werd beschreven hoe de telecommunicatie-industrie met de komst van het Internet er geheel anders is uit komen te zien (hoofdstuk 2, p. 9). In het lagenmodel van Fransman (2001) wordt het ook duidelijk dat concurrentie vanuit meerdere lagen plaats kan vinden. Porter (1979) beschrijft hoe 5 concurrerende krachten invloed kunnen uitoefenen op een marktsituatie, namelijk de dreiging van nieuwe toetreders (I), machtige kopers en bevoorraders (II) onderhandelingskracht van consument (III), substituten (IV) en het manoeuvreren/positioneren van het bedrijf (V). Vooral de krachten I en IV spelen op de communicatiemarkt een belangrijke rol. Dit zijn de nieuwe toetreders en substituten. Nieuwe toetreders bieden nu ook telefonie aan. Voorbeelden van nieuwe toetreders in Nederland zijn Pilmo, Tiscali en Skype. En de consument wordt nu ook niet meer gedwongen gebruik te maken van het vaste netwerk van de KPN. Er zijn substituten aanwezig waar de consument voor kan kiezen. We zagen al eerder bij het lagenmodel van Fransman dat er op verschillende lagen communicatie kan worden aangeboden.
10
Gateways met ander netwerken (zoals het vaste netwerk) verminderen dit effect, maar nemen het niet weg. Een voorbeeld is Skype Plus, waarmee ook naar abonnees van het vaste netwerk (PSTN) kan worden gebeld.
15
Tabel 1.
Marktstructuur van de telecommunicatiemarkt (Shaw, 1998 p. 53) MARKTSTRUCTUUR 1
2
3
4
Monopolie
Oligopolie
Monopolistische
Volledige
concurrentie
concurrentie
Een paar
Veel
Onbeperkt
Ietwat
Beperkt
beperkt
productiedifferentiatie
beperkingen
Strategische
Bedrijven
Opereren
bepaling
onafhankelijk
Aantal spelers
Een
Productiebeslissingen
Output
beperkt,
onderhevig
aan
door
Geen
overheidsregulering Relaties onderling
Geen concurrentie
handelen
prijzen Dynamiek structurele
van
Heel
weinig
geen verandering
veranderingen
of
onafhankelijk van elkaar
Traag
Relaties
veranderende
als gevolg van smaak
veranderende
relaties
consument
relaties
veranderen
Snelle
Shaw (1998) geeft een mooi schema van de verschillende relaties tussen bepaalde marktstructuren op de telecommunicatiemarkt. Dit schema kan handig zijn om het gedrag van verschillende aanbieders van VoIP te voorspellen. Het is goed te zien hoe marktstructuur is veranderd van een monopolistische situatie naar een oligopolie. In reactie op de nieuwe toetreders kwam de KPN met haar VoIP dienst eerder dit jaar. De bedrijven handelen dus niet onafhankelijk van elkaar. We bevinden ons daarom ook niet in situatie III of IV. Er is momenteel sprake van een oligopolie. De onderstreepte factoren binnen de verschillende marktstructuren vinden we ook in het model van Porter (1979) terug. De marktstructuur is dus ook een kracht die we binnen dat model zouden kunnen plaatsen als overkoepelende kracht. De nieuwe aanbieders op de telecommunicatiemarkt hebben dus een bepaalde invloed op de markt. De drijvende kracht achter deze nieuwe aanbieders is de liberalisering van de telecommunicatiemarkt geweest. Technologische factoren (zoals digitalisering en pakket geschakelde techniek) spelen hierbij een rol. Er zijn echter nog wat andere factoren die van invloed kunnen zijn op de toetreding van nieuwe aanbieders.
16
Cave (2002, pp. 52-63) noemt er 5: -
het verlenen van vergunningen door de NRA’s11
-
de controle op winkelprijzen
-
prijzen voor interconnectie
-
local loop unbundling (ontbundelde toegang, zie appendix A)
-
Universal Service Obligation.
Deze factoren zijn niet allemaal relevant als het gaat om VoIP. Op dit moment hangt het van het type VoIP af of er een vergunning moet worden aangevraagd of dat er enkel een registratie gewenst is. De prijzen voor interconnectie kunnen wel een rol van betekenis spelen. In het geval van KPN en Skype moet er immers voor telefoongesprekken die niet via het IP netwerk plaatsvinden wel (vooraf) worden betaald. Local loop unbundling speelt bij VoIP niet altijd een rol. Dit hangt van de laag af waarover VoIP wordt aangeboden. Cave concludeert dat vooral de wijze waarop vergunningen worden verleend en de prijzen voor interconnectie drempels vormen om de Europese telecommunicatiemarkt te betreden. De retail price control en de Universal Service Obligation blijken juist drempels weg te nemen. De Universal Service Obligation brengt ons bij het onderdeel Beleid. Hier zal worden ingegaan op de betekenis en oorsprong van deze term.
11
NRA staat voor: national regulation authority.
17
2.3
Beleidsmatige determinanten
Het telecommunicatiebeleid van de overheid kan op verschillende niveaus worden bekeken. Ten eerste moet het telecommunicatiebeleid worden gezien als onderdeel van het complete communicatiebestel. Van Cuilenburg & McQuail (2003) schrijven hierover. Ze geven een overzicht van de drie doelstellingen die achter het communicatiebestel zitten en het communicatiebeleid van de overheid inhoud geven. Bij maatschappelijke communicatie zijn er 3 verschillende typen functies voor de samenleving die bij elkaar samenkomen, namelijk een politieke, een sociaalculturele en een economische functionaliteit. Deze drie functies geven het beleid vorm dat in de praktijk wordt gevoerd. Deze communicatie heeft een maatschappelijk karakter. Juist dit maatschappelijke karakter is van oudsher voor de overheid een reden geweest om een krachtige greep te houden op de ontwikkelingen in de telecommunicatiemarkt.
Figuur 5.
Elementen van een nieuw communication policy paradigm. (Van Cuilenburg & McQuail 2003, p.202)
18
Dit geeft de overheid geeft een aantal mogelijkheden. De staat kan bijvoorbeeld regels opstellen voor aanbieders van telefonie. Er kunnen ook bepaalde eisen worden gesteld aan het pakket van diensten dat door een partij wordt aangeboden. Binnen het telecommunicatiebeleid is het vooral de economische functionaliteit dat een rol speelt met doelen als concurrentie, ontwikkeling en innovatie. De sociale functionaliteit speelt ook een rol binnen het telecommunicatiebeleid. Te denken valt aan het waarborgen van de kwaliteit van de telecommunicatiedienst en het verzekeren van toegang door middel van de universele dienstverlening. Deze universele dienstverlening wordt later verder beschreven. De twee functionaliteiten zouden met elkaar in conflict kunnen komen. De keuzes die door de overheid in dit geval worden gemaakt hangen sterk samen met tradities in overheidsregulering. De manier waarop de relatie tussen de staat en de markt wordt gezien, zal het karakter van de regulering bepalen. Regulerende organen Horwitz (1989) noemt een aantal tradities als het gaat om overheidsregulering. Hij schrijft dat (de)regulering van telecommunicatie het publieke belang dient. Dit publieke belang is ook vandaag nog terug te vinden in regulering. Het kan worden gezien als de politieke en sociale functionaliteiten waar Van Cuilenburg en McQuail eerder over schreven. Vervolgens geeft hij een aantal theorieën over de verhouding tussen de markt en de staat. De belangrijkste staan hieronder beschreven. Zo noemt Horwitz de Public Interest Theory, waarbij regulering een reactie is op het conflict tussen private ondernemingen en het publiek. De komst van regulerende instanties is een concrete uiting van democratische hervormingen en moet worden gezien als een overwinning van het publiek. Dit vinden we eerder terug bij Van Cuilenburg & McQuail, waar ook over een publiek belang wordt gesproken. Dan is er de Regulatory failure / Perverted public interest theory waarbij het uitgangspunt is dat de Public Interest Theory niet werkt. De Conspiracy Theory is gelijkwaardig aan de Perverted Interest Theory met als belangrijkste verschil dat het de zogenaamde gevangenschap niet accepteert omdat deze impliceert dat er ooit een
19
public interest aspect een rol heeft gepeeld. Binnen deze stroming wordt gesuggereerd dat de instellingen juist zijn opgezet om de belangen van de industrie te dienen. Binnen Europa en de Verenigde Staten is Public Interest Theory van toepassing. Instellingen zoals de OPTA en de FCC in de Verenigde Staten zijn er om zaken als optimale concurrentie en de kwaliteit van uiteenlopende diensten te waarborgen. Universal Service Obligation De Universal Service Obligation kan in het Nederlands worden vertaald als de universele dienstverlening12. Deze wordt zowel in de Verenigde Staten als Europa als belangrijk onderdeel van telecommunicatiewetgeving beschouwd. Universele dienstverlening is in het leven geroepen om iedereen te voorzien van communicatiediensten met een minimum gegarandeerde kwaliteit tegen redelijke prijzen. Het idee van universele dienstverlening vindt haar oorsprong in het idee dat telefonie hoort bij de primaire levensbehoeften. Sommige groepen in de maatschappij zouden de werkelijke kostprijs van deze basisdiensten niet kunnen betalen. Zonder deze basisdiensten zouden ze niet naar behoeve kunnen functioneren in de maatschappij. (Bouckaert, 2001) Deze definitie heeft vooral betrekking op de situatie in de VS. Bardoel & Van Cuilenburg (2003) geven aan dat deze universele dienstverlening tot de ‘pijlers van het telecommunicatiebeleid in Europa hoort’. Deze verplichting tot universele dienstverlening komt voort uit het common carrier model uit de Verenigde Staten in de 19e eeuw. Post, telegrafie, en later telefonie werden door de Amerikaanse overheid als common carrier beschouwd. Elke burger moest van deze common carrier gebruik kunnen maken. Er wordt getracht iedereen van een gelijke dienstverlening te voorzien. Deze verplichting heeft in de praktijk vooral betrekking op de incumbents, de gevestigde netwerk operators.
12
Htst. 9 Tw
20
Bardoel & Van Cuilenburg geven ook aan dat de Nederlandse overheid de universele dienstverlening opvat als “toegang voor alle gebruikers tot een gedefinieerd minimumpakket aan telecommunicatievoorzieningen met een gespecificeerde kwaliteit tegen een betaalbare prijs en gebaseerd op de beginselen universaliteit, gelijkheid en continuïteit” (Bardoel & Van Cuilenburg, 2003). De universele dienstverlening kan echter ook worden gezien als een doel dat andere doelen van de overheid ondermijnt. De overheid, zowel in de VS als in Europa, streeft naar een geliberaliseerde markt waar volledige concurrentie plaatsvindt. De bijdrage van de operators aan het Universal Service Fund zou wellicht een drempel kunnen vormen voor nieuwe toetreders. Ook is nog niet duidelijk wat vandaag nog bij het
minimumpakket
hoort.
Hoort
internettoegang
ook
bij
een
dergelijk
minimumpakket? Beleid, Economie & Technologie In voorgaande is beschreven welke determinanten in elk van deze 3 categorieën een rol zouden kunnen spelen. Bij het bepalen van het beleid zien we politieke, sociale en economische overwegingen die samen de functionaliteit (of trifunctionaliteit zoals Van Cuilenburg & McQuail dat noemen) van het communicatiebestel vormen. Ook nationale regulerende organen spelen hierbij een rol. Zij zorgen er immers voor dat het door de overheid uitgestippelde beleid wordt nageleefd. Deze vindt haar oorsprong in de nationale telecommunicatie wet- en regelgeving. De economische determinanten zoals netwerkexternaliteiten (Mahler & Rogers (1999), Economides (1995)), marktsituaties en concurrerende krachten van Porter (1979) geven aan met welke factoren aanbieders van VoIP te maken hebben. Ten slotte is de technologie ook een drijvende kracht, zonder deze was liberalisering en een vergrootte concurrentie tussen verschillende spelers niet mogelijk geweest. Het Internet en haar packet switched technology heeft zoals eerder beschreven de telecommunicatie-industrie compleet veranderd. De drie clusters kunnen niet onafhankelijk van elkaar opereren, ze zijn onderling afhankelijk. Technologische ontwikkelingen geven bijvoorbeeld nieuwe toetreders de mogelijkheid de markt te betreden, wat weer gevolgen heeft voor beleidsmakers, omdat zeer uiteenlopende bedrijven nu zonder over een netwerk te beschikken, telefonie kunnen aanbieden. 21
3.
Methodologie
3.1
Type onderzoek
Dit onderzoek zal een explorerend karakter hebben. Binnen het onderzoek wordt namelijk niet naar nieuwe kennis of waarheden gezocht. Het doel is de problematiek van regulering en nieuwe communicatietechnologie helder te maken. 3.2
Onderzoeksmethode
De onderzoeksvraag zal worden beantwoord door het uitvoeren van een literatuuronderzoek en het doen van een casestudy. Een casestudy is een empirisch onderzoek dat een eigentijds fenomeen onderzoekt binnen haar werkelijke context, in het bijzonder als de grenzen tussen het fenomeen en de context niet helemaal duidelijk zijn (Yin, 1994). Vooral op het gebied van telecommunicatie en regulering zijn de grenzen van ‘het fenomeen’ niet duidelijk. De oorzaak hiervan moet worden gezocht in de vele raakvlakken die het thema heeft de eerder genoemde factoren. Zowel technologische, economische en politieke factoren geven het beleid zowel in Europa als in de VS vorm. Met andere woorden, juist de context van het fenomeen is hier belangrijk. De casestudy methode geeft een bepaalde mate van vrijheid bij het doen van het onderzoek. Echter moet wel worden gesteld dat het doen van een casestudy geen generaliseerbare kennis oplevert, omdat er maar één (of een paar) case(s) word(t)(en) bestudeerd. De ontwikkeling van internettelefonie is in Japan en Amerika het grootst. Toch is er gekozen om het onderzoek te richten op Europa en de VS. De reden hiervoor is eenvoudig. De dataverzameling is een stuk eenvoudiger vanwege de taal en de bereikbaarheid van de documenten. Het onderzoek in Europa zal zich richten op het telecommunicatiebeleid
in
Nederland.
Dit
is
mogelijk
omdat
het
telecommunicatiebeleid in de EU-landen voortvloeit uit de richtlijnen die zijn
22
opgesteld binnen de Europese Commissie en het Europese Parlement. Het nationale beleid is een directe afgeleide van het Europese beleid. Binnen dit onderzoek zal dus worden gekeken naar 2 cases, namelijk de Nederlandse case in haar Europese context, en de Amerikaanse case. 3.3
Casestudy Onderzoek
Het telecommunicatiebeleid in zowel Europa als de Verenigde Staten zal onder de loep worden genomen. Yin (1994) onderscheidt 4 typen ontwerpen voor het doen van een casestudy. In dit geval gaat het om twee cases, namelijk om de beleidsvorming in de Verenigde Staten en de beleidsvorming in Europa. Ten tweede moet worden vastgesteld of er sprake is van een analyse van één of meerdere units (holistisch of ingebed). In dit geval is de analyse-eenheid het beleid in Europa en de VS. Dat beleid kan wel op verschillende manieren worden vormgegeven, er is dus sprake van een ingebedde multiple casestudy. 3.4
Operationalisering
Binnen dit onderzoek zal worden gekeken naar de inhoud van verschillende beleidsdocumenten. Er zal worden gekeken naar drie typen documenten. Ten eerste zijn er de primaire bronnen. Dit type bronnen bestaat uit beleidsstukken waarin telecommunicatiebeleid uiteen wordt gezet. Dit type bron is te vinden bij de overheid in Nederland. In de Verenigde Staten kunnen beleidsstukken teruggevonden worden bij het Congres en de FCC, die het beleid uitvoert. Dan zijn er de secundaire bronnen. Voorbeelden zijn marktonderzoeken die door de OPTA of FCC worden uitgevoerd. Ook zijn er wetenschappelijke artikelen te vinden in journaals (bijvoorbeeld het Journal of Telecommunications Policy) over het onderwerp In hoofdstuk 3.4.1 zal verder worden ingegaan de dataverzameling bij verschillende instanties. 23
3.4.1
Dataverzameling
De data zal zowel in Europa (Nederland) als in de Verenigde Staten op verschillende plekken worden verzameld. 3.4.2 Verenigde Staten De
Federal
sectorspecifieke
Communications
Commission
regulator.
FCC
De
(FCC) reguleert
is
de
het
belangrijkste interstatelijke
telecommunicatieverkeer, de omroep, recent met uitzondering van de tarieven, en het draadloze verkeer (Vis, 2005). Het Departement of Justice houdt nauwlettend in de gaten dat de keuze voor liberalisering wordt waargemaakt. Daartoe heeft het slechts beperkte maar effectieve middelen. Een goed voorbeeld hiervan is de Modified Final Judgement waarmee Justice de opsplitsing van AT&T afdwong (Vis, 2005). Het Congress beperkt zich als wetgever tot het stellen van algemene regels met open normen, waarvan precisering is gedelegeerd aan de FCC. De FCC heeft daardoor ruime discretionaire bevoegdheden tot regulering van de telecomsector (Vis, 2005). . United States Trade Representative is de laatste jaren invloedrijk. Sommigen betreuren dit overigens en vinden dat het telecommunicatiebeleid de laatste jaren te veel vanuit de economische invalshoek wordt benaderd. Maatschappelijke aspecten zouden daardoor onvoldoende aandacht krijgen (Vis, 2005). Het Department of Commerce heeft zijn eigen uitvoeringsorgaan, te weten het NTIA (National Telecommunications and Information Administration). Het NTIA heeft wat betreft het binnenlandse beleid een adviserende rol ( Vis, 2005)
24
3.4.3 Nederland Het telecommunicatiebeleid in Nederland valt onder het toezicht van het ministerie van Economische Zaken. De OPTA (Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit) is door het ministerie in het leven geroepen om onafhankelijk toezicht te houden op de naleving van de wet- en regelgeving op het gebied van post en elektronische communicatiediensten (OPTA, 2005). Hier zal een deel van de data worden verzameld. Ten tweede is er de NMa, de Nederlandse Mededingingsautoriteit. De NMa ziet toe op eerlijke concurrentie in Nederland. Zij bestrijdt partijen die kartels vormen en daarbij bijvoorbeeld prijsafspraken maken én partijen die misbruik maken van een economische machtspositie (NMa, 2005). Ook is er het Directoraat Generaal van Energie en Telecom, voorheen het Directoraat Generaal Telecommunicatie en Post. Het directoraat-generaal bevordert slim gebruik van communicatienetwerken, creëert stimulansen voor nieuwe ontwikkelingen, zorgt voor stabiliteit en formuleert de spelregels voor consumenten en marktpartijen (MinEZ, 2005). Het is ondergebracht bij het ministerie van Economische Zaken.
25
3.4.4
Datamatrix
De regulering van telecommunicatie heeft verschillende aspecten. Tijdens het vooronderzoek voor het uitvoeren van de casestudy bleek dat regulering verschillende dimensies heeft. Deze dimensies zijn onder te verdelen in toegang (universele dienstverlening,
interconnectie,
alarmnummers)
en
mededinging
(optimale
concurrentie, beperkingen van fusies). Als VoIP in beleidsstukken wordt genoemd, zal dit naar verwachting in relatie tot de volgende factoren zijn. Tabel 2.
Datamatrix Casestudy Toegang
NL
Mededinging
Universal
Inter-
Alarm-
Nummer-
Service
connectie
nummers
toekenning
Fusies
OPTA NMa DG T&P
VS
FCC Dep. Justice Congress USTR Dep.Commerce
De dimensies binnen deze datamatrix staan niet op voorhand vast. Het is een verwachting van de elementen die bij de in de data vermoedelijk zullen voorkomen. Het is goed mogelijk dat er ook andere dimensies een rol zullen spelen bij de regulering van VoIP.
26
3.4.3
Type beleidsdocumenten
Voordat er wordt overgegaan tot de bespreking van de resultaten is het zinvol om te kijken naar de verschillende typen documenten die kunnen worden gevonden bij verschillende instanties. VS Bij de departementen kan er onderscheid worden gemaakt tussen de volgende verschillende documenten: Act
Wet
Order
Orders zijn een soort bevelen van nationale overheidsorganen, zoals in dit geval de FCC, waarbij de betreffende partij iets wordt opgedragen.
Notice
Mededeling over lopende zaken, in dit geval over wetgeving dat door de FCC wordt uitgevoerd.
------------------------------------------------------------------------------------------------------Testimony
Dit is een soort getuigenis betreffende een specifiek onderwerp, meestal voor een commissie.
Statement
Verklaring
Remarks
Opmerkingen
Er mag worden gesteld dat het laatste 3 genoemde type documenten erg op elkaar lijken. Het betreft in alle gevallen de mening/expertise van een persoon over een bepaald onderwerp. De kracht van dit type documenten is gelijk. De eerste drie types hebben een wat groter gewicht en kunnen als primaire bronnen worden beschouwd. De laatste drie type bronnen kunnen als secundaire bronnen worden beschouwd.
27
Nederland Binnen Nederland zijn er minder verscheidene documenten teruggevonden. Het type documenten dat is gebruikt zijn wetten, onderzoeksrapporten, consultatiedocumenten en wetenschappelijke artikelen. De wetten geven aan op welke manier telecommunicatie nu geregeld wordt. De rechten en plichten van de operators worden in wetgeving beschreven. Consultatiedocumenten zijn “documenten over een belangrijk telecommunicatie- of postonderwerp waarmee OPTA laat weten wat haar mening is, welke besluiten zij van plan is te nemen of voor welke vragen zij zich gesteld ziet. Betrokkenen worden in de gelegenheid gesteld schriftelijk op dit document te reageren. Onderdeel van een consultatieprocedure vormt een hoorzitting waarin marktpartijen ook mondeling hun mening kunnen geven. Naar aanleiding van een consultatie kan OPTA bijvoorbeeld beleidsregels, ook wel richtsnoeren, vaststellen. In die richtsnoeren geeft OPTA aan hoe zij in voorkomende gevallen zal handelen of een bepaald wetsartikel zal uitleggen “ (OPTA, 2006). Op andere momenten schakelt het ministerie van Economische Zaken een onderzoeksbureau in om meer inzicht te krijgen in bepaalde zaken. Voorbeelden zijn Stratix en TNO, die onderzoek deden naar nieuwe informatietechnologie en de bereikbaarheid van alarmnummers in de toekomst. Binnen de wetenschappelijke artikelen kunnen oplossingen voor bepaalde aspecten van de onderzoeksvraag worden geboden.
28
4.
VoIP in de Verenigde Staten
In dit hoofdstuk zullen de resultaten van het Amerikaanse deel van de casestudy worden gepresenteerd. Eerst zal er naar de geschiedenis van Amerikaanse regulering worden gekeken, om met de huidige marktsituatie te eindigen. Het bekijken van de regulering zal inzicht geven in de uitdagingen die we tegenwoordig tegenkomen. In hoofdstuk 3 werden een aantal factoren onderscheiden die een rol zouden kunnen spelen binnen het Amerikaanse reguleringsbeleid. Deze factoren waren universele dienstverlening, de toegang tot alarmdiensten, nummertoekenning, interconnectie, en fusies. Wellicht kunnen er ook nog andere factoren een rol spelen. Deze zullen allen worden besproken. Een andere belangrijk onderdeel van dit hoofdstuk zijn de actoren, de spelers die in de context handelen. Wat zijn hun motieven en hoe gaan zij met de eerder genoemde factoren om?
29
4.1
Geschiedenis van het telecommunicatiebeleid
Tussen 1930 en 1981 domineerde AT&T de gehele telecommunicatiesector in de VS. 90% van de markt was in handen de monopolist. Ook was 90 % van de opbrengsten op de markt voor gesprekken over lange afstand voor AT&T. Er is een aantal zaken dat bepalend is geweest voor het Amerikaanse telecommunicatiebeleid. Dit zijn de Telecommunicatiewet van 1934 en twee rechtzaken die de overheid aanspande tegen AT&T. Telecommunicatiewet 1934 In 1934 werd de Amerikaanse Telecommunicatiewet aangenomen. Onderdeel van deze nieuwe wet was de creatie van de Federal Communications Commission die o.a. het telefoonverkeer tussen staten onderling en internationale telefoonverkeer moest reguleren. (Economides 1999, Fransman 2001) Het doel van de commissie was het tot stand brengen van diensten van hoge kwaliteit tegen redelijke prijzen. De Telecommunicatiewet van 1934 was bepalend voor de manier waarop de telecommunicatiemarkt tot de jaren negentig zou worden gereguleerd. Er zijn twee momenten geweest waarop regulering werd aangepast, namelijk in 1949 en 1974. In 1949 beschuldigde de overheid AT&T van buitensluiting van andere partijen door enkel hardware te kopen van Western Electric. De zaak werd beslecht in 1956 waarbij geen afstand werd genomen van Western Electric, maar AT&T wel beloofde niet de computermarkt op te gaan. (Economides, 1999) In 1974 vond de Amerikaanse overheid dat AT&T op een aantal punten te kort schoot: De samenwerking tussen AT&T en Western Electric was illegaal. Western Electric leverde exclusief de hardware aan AT&T. AT&T was monopolist op de markt voor gesprekken over lange afstand. AT&T weigerde interconnectie voor concurrerende bedrijven. Ten slotte hanteerde AT&T prijzen die de concurrentie buitensloot (Economides, 1999). Justitie streefde naar een ontkoppeling van de hardwareproductie en het netwerk, evenals een splitsing tussen locale en lange afstand gesprekken, om zo de concurrentie te vergroten.
30
In 1984 werd AT&T opgesplitst in 7 regionale Bell-bedrijven. 13 Deze bedrijven behielden per regio wel het monopolie. De controle over het netwerk voor gesprekken over lange afstand werd behouden en de competitie op deze markt werd bevorderd, mede door de komst van satelliet, microgolf transmissie en glasvezel Economides, 1999). De omzet van AT&T daalde dramatisch als gevolg van de concurrentie. De prijzen voor (inter)nationale gesprekken daalden eveneens. Telecommunicatiewet van 1996 In 1996 kwam na 62 jaar de nieuwe telecommunicatiewet tot stand. Dit was nodig omdat technologische ontwikkelingen voor nieuwe diensten en toenemende convergentie hadden gezorgd. Kabelbedrijven boden nu telefonie aan en telecommunicatiebedrijven zouden spoedig digitale televisie aanbieden. Het doel van de nieuwe wet was de herstructurering van de gehele telecommunicatiesector. Men streefde naar deregulering zodat toetredingsdrempels werden weggenomen en concurrentie op alle markten maximaal zou worden. Men deed dit door de interconnectie van verschillende netwerken te bevorderen, het toepassen van Local-Loop-Unbundling en het hanteren van non-discriminatoire prijzen (Economides, 1999). Hieronder worden deze maatregelen verder toegelicht. Om de concurrentie toe te doen laten nemen was het van belang dat de verschillende operators elkaar toegang verleenden tot elkaars netwerk. Local Loop Unbundling (LLU) is het proces waarbij de incumbent operator haar locale netwerk (de koperen kabels die lopen van de aansluitingen bij abonnees naar de switch) open stelt voor andere operators. Deze operators zijn dan in staat de individuele lijnen te upgraden door het gebruik van DSL techniek (zie hoofdstuk 2.1 p. 13). Op deze manier konden diensten zoals breedband Internet direct aan de klant worden aangeboden (Ofcom, 2006).
13
De regionale Bell operators waren: Ameritech, Bell Atlantic, Bell South, NYNEX, Pacific Bell, Southwestern Bell (SBC), en US West. NYNEX fuseerde in Bell Atlantic, en Bell Atlantic fuseerde vervolgens met GTE en ging door onder de naam Verizon. SBC kocht Ameritech, Pacific Bell en een “onafhankelijke” Southern New England Telephone (“SNET”). US West fuseerde met Qwest. Dus, van de 8 grote locale operators (7 RBOCs en GTE) bleven er 4 over: SBC, Verizon, Qwest, and Bell South. BellSouth is erg klein vergeleken met de andere twee en wordt gezien als kandidaat voor overname of fusie. (Economides, 2004)
31
De non-discriminatoire prijzen hebben betrekking op de prijzen die men vraagt voor interconnectie. Om de concurrentie te bevorderen zou men eerlijke redelijke prijzen moeten hanteren. Definiëring Binnen de Telecommunications Act van 199614 wordt er onderscheid gemaakt tussen telecommunications services15, cable services16 en information services17. De problematiek rond deze definities hangt samen met innovatie van diensten en technologische ontwikkeling binnen de telecommunicatie-industrie die samen hebben geleid tot toenemende convergentie. De digitale omgeving maakt het mogelijk om de bits te ontvangen, te verzenden en te verwerken en zo verschillende diensten aan te bieden, die vroeger enkel door één type medium werden aangeboden (Frieden, 2005). Het is dus niet meer mogelijk om de telecommunicatiemarkt onder deze drie noemers onder te brengen zonder dat er een bepaalde overlap ontstaat. De historische aanbieders van telefonie houden zich naast het leveren van de infrastructuur nu ook bezig met het leveren van diensten met de daarbij behorende inhoud. Ondertussen betreden de kabelbedrijven de markt van de incumbents door het aanbieden van telefonie. Later in dit hoofdstuk zal blijken dat verschillende spelers op de telecommunicatiemarkt bij de FCC verzoeken neerleggen om als andere dienst te worden geclassificeerd. Dit verzoek hangt meestal samen met de mate van regulering.
14
Telecommunications Act of 1996, Pub. L. No. 104-104, 110 Stat. 56 (1996)
15
Telecommunications services binnen de Telecommunications Act van 1996 zijn: “transmissies, tussen punten die door de gebruiker worden bepaald, van informatie, zonder verandering van de vorm of inhoud van de informatie zoals verzonden en ontvangen. De telecommunicatiedienst kan worden vertaald als het aanbieden van telecommunicatiedienst voor een prijs rechtstreeks aan het publiek, ongeacht de gebruikte faciliteiten.” 47 U.S.C. § 153(46) (2000). 16
Cable services zijn “ (A) éénrichtings transmissies naar abonnees van videoprogramma’s of andere programma’s en (B) abonnee interactie als dat gewenst is voor het kiezen van bepaalde programma’s uit het aanbod”. 47 U.S.C § 522 (6).
17
Information services binnen de Telecommunications Act van 1996 zijn “diensten die bestaan uit het aanbieden van het vermogen tot het produceren, het verwerven, het opslaan, het omzetten, de verwerking, het terugwinnen, gebruiken of beschikbaar maken van informatie via telecommunicatietechnologie”. Het omvat echter geen gebruik van zulk vermogen tot het beheren of de controle over een telecommunicatiesysteem of het beheer van een telecommunicatiedienst” 47 U.S.C. § 153(20)
32
Deze is beduidend minder als de geleverde dienst een telecommunicatiedienst i.p.v. een informatiedienst wordt genoemd. 4.2
Huidige marktsituatie
VoIP wordt aangeboden verschillende partijen. Deze partijen zijn elk afkomstig uit verschillende segmenten van de telecommunicatiemarkt. Ten eerste zijn er de aanbieders die zich enkel vanaf het Internet VoIP aanbieden (Pure VoIP). Voorbeelden zijn Vonage en Net2Phone. De strategie van deze spelers is zichzelf profileren als nieuwe mogelijkheid tot bellen (Lam, 2004). Dan is er de Incumbent multiple Service operator. Dit zijn bedrijven zoals Comcast (onderdeel van Disney), Time Warner Cable en Cox. Het gaat om kabelbedrijven die zijn samengegaan spelers uit de entertainment. Het is belangrijk om hier op te merken dat de componenten infrastructuur en service nu samengaan met de entertainmentindustrie (content) (Lam, 2004). De derde groep aanbieders zijn de incumbents op lokaal niveau, zij worden aangeduid met Incumbent Local Exchange Carriers (ILEC of RBOC). Verizon, Qwest, BellSouth en SBC zijn voorbeelden van spelers (Lam 2004). Ten slotte zijn er de Incumbent Interexchange Carriers (IXC) zoals AT&T en MCI Sprint. Dit zijn de bedrijven die zich met gesprekken over lange afstanden bezighouden. Dit zijn gesprekken tussen staten of intercontinentale gesprekken. Binnen mijn onderzoek gaat het om VoIP-diensten. We hebben gezien welke gebeurtenissen belangrijk zijn geweest voor de ontwikkeling van zowel het beleid als de telecommunicatiemarkt. Onderzoeksbureau Telephia, gevestigd in San Francisco, publiceerde onlangs cijfers betreffende het gebruik van VoIP in de Verenigde Staten. Telephia stelde een groei vast van 0.6 %, op dit moment maken in de Verenigde Staten 3,9 miljoen mensen gebruik van een VoIP-dienst. (Telephia, 2006) Marktleider is Vonage, die bijna de helft van de markt bezit. Op de tweede plaats staat Skype, met een marktaandeel van ongeveer 12 %.
33
Tabel 2: Marktaandeel per VoIP aanbieder in aantal abonnees Verenigde Staten
Bron: Telephia EPCO Survey, January 2006 ** De data in de tabel heeft betrekking op VoIP providers die hun dienst promoten als Internet telefonie. Kabelbedrijven die digitale telefonie aanbieden zijn hierin niet meegenomen omdat zij die niet aanbieden als VoIP.
Veel zeggend is dat uit het onderzoek van Telephia ook bleek dat bijna 90 % van de ondervraagden van mening was dat de kwaliteit van de aangeboden dienst van dezelfde of betere kwaliteit was dan traditionele telefonie. (Telephia, 2006)
Tabel 3: Verwachte groei van VoIP, Yankee Group (2005) Years
2003
2004
2005
2006
2007
U.S. Residential Voice Lines (Million)
118
115
114
113
113
U.S.
0.13
1
4
0.1%
1% 3.5%
Consumer
VoIP
Subscribers
7,2
12
6%
10%
(Million) % of VoIP Subscribers in Consumer Market
De grote spelers in de markt blijken Vonage en Skype. Opvallend is dat Vonage met 50 % marktaandeel absoluut marktleider is en dat Skype met 12 % op afstand volgt. AT&T staat op de derde plaats met 5,6 %.
34
4.3
Factoren
In hoofdstuk 3 kwam de datamatrix tot stand met daarin de factoren waarvan werd verwacht dat deze een rol zouden spelen. Hieronder vindt u deze terug. Later zal blijken dat er ook andere factoren een rol spelen in het Amerikaanse beleid. Tabel 4: Datamatrix Amerikaanse deel casestudy Toegang
VS
Mededinging
Universal
Inter-
Alarm-
Nummer-
Fusies
Service
connectie
nummers
toekenning
FCC
Neen
Ja
Ja
Nee
XXXX
Dep. Justice
Nee
Nee
Nee
Nee
Nee
Congress
Nee
Ja
Ja
Nee
XXXX
USTR
XXXX
XXXX
XXXX
XXXX
XXXX
Dep. of Commerce
XXXX
XXXX
XXXX
XXXX
XXXX
35
4.3.1.
Universele dienstverlening
Het blijkt dat Universele dienstverlening niet of nauwelijks een rol speelt in de documenten gevonden bij de verschillende instanties. Het principe werd wel genoemd in verband met zogenaamde access charges die moeten worden betaald als men een telecommunicatiedienst levert. Dit zijn toeslagen die moeten worden betaald ten behoeve van het Universal Service Fund. Het Universal Service Fund is een fonds waaruit de universele dienstverlening wordt gefinancierd. Hierdoor is zijn ook minder rijke en goed begaanbare gebieden in de Verenigde Staten verzekerd van toegang tot telecommunicatie. AT&T legde bij de FCC namelijk het verzoek neer om geen access charges te hoeven betalen voor de “phone-to phone” VoIP dienst die zij zou aanbieden18. De FCC maakt binnen bij VoIP namelijk onderscheid tussen computer-to-computer en phone-tophone telefonie19 Binnen het computer-to-computer scenario stelde de FCC vast dat de beller hardware en software gebruikt om gesprekken over het Internet te voeren zonder dat de Internet Service Provider (ISP) dit in de gaten heeft. Daarom werd de ISP niet als aanbieder van telecommunicatiediensten geclassificeerd. Bij de phone-to-phone VoIP dienst is er volgens de FCC sprake van een situatie waarbij (1) spraaktelefonie worden aangeboden, (2) de nummers uit het Amerikaanse nummerplan bereikbaar zijn, (3) de beller geen andere apparatuur hoeft aan te schaffen om van deze dienst gebruik te maken en (4) de inhoud en vorm van de communicatie niet wordt veranderd. AT&T was (zoals eerder beschreven in hoofdstuk 4.1.) opgesplitst in een aantal kleinere Locale Exchange Carriers en verzorgde zelf nog wel de gesprekken over langere afstand. AT&T gebruikte het argument dat de door hen geleverde gesprekken weliswaar starten via het circuit geschakelde netwerk, maar daarna verder verloopt over haar IP-backbone, en hier dus sprake is van een VoIP dienst.
18
FCC 04-97 WC Docket No. 02-361
19
Stevens Report, 13 FCC Rcd at 11541-45, paras. 83-93.
36
Volgens de Telecommunications Act van 1996 zou er dus sprake zijn van een informatiedienst; dat betekent dat deze dienst aan veel minder strenge regulering onderhevig is en de access charges niet hoeven worden betaald. De FCC concludeerde dat het feit dat AT&T het grootste deel van het gesprek verwerkt via haar IP netwerk niet relevant is. De dienst die zij levert blijft een telecommunicatiedienst20 (FCC, 2004). Een belangrijk gevolg van deze conclusie is dat de aanbieders van dit type dienst in principe wel access charges zouden moeten betalen. De FCC is zich hiervan bewust, maar heeft hierover tot op heden nog geen officiële uitspraken gedaan. Er kan op basis van dit stuk wat opmerkingen worden geplaatst over de actoren (AT&T en de FCC) en de factoren (wetgeving en universele dienstverlening) De Universal Service Obligation wordt niet direct benoemd in verband met VoIP diensten. Dit kan betekenen dat zij niet hoeven bij te dragen aan het fonds. Ten tweede probeert aanbieder AT&T tevergeefs van access charges af te komen met het argument dat bij haar gesprekken over lange afstand het gehele gesprek via de IPbackbone verloopt. De onduidelijkheid in bestaande wetgeving wordt gebruikt om eigen belangen na te streven. Dit brengt ons bij het derde punt. Het onderscheid dat wordt gemaakt in huidige wetgeving is niet waterdicht. Bedrijven als AT&T zien kennelijk mogelijkheden als er een verzoek bij de FCC wordt neergelegd om als informatiedienst te worden geclassificeerd. Er wordt gesteld dat een computer-to-computer VoIP dienst een informatiedienst is. De geschiedenis van AT&T laat zien dat phone-to-phone VoIP echter als telecommunicatiedienst wordt gezien. Maar wat zijn de gevolgen als men, zoals dat mogelijk is bij Skype, belt vanaf een computer naar een telefoon dat aangesloten is op het PSTN netwerk? Zou het bedrijf Skype dan ineens een telecommunicatiedienst leveren of is er sprake van een informatiedienst? Deze vragen blijven onbeantwoord.
20
FCC 04-97 WC Docket No. 02-361
37
Ten slotte is de FCC in dit geval gebaat bij een zeer voorzichtig en zorgvuldige benadering van verzoeken uit de markt. Het honoreren een verzoek zoals dat van AT&T, kan een precedent scheppen voor toekomstige situaties. Nu kom ik terug bij de vraag op welke manier de komst van VoIP nu het telecommunicatiebeleid voor wat betreft de plicht tot universele dienstverlening beïnvloedt. Het feit dat deze USO niet wordt genoemd in relatie tot VoIP betekent niet dat zij geen rol speelt. Het zou kunnen dat juist in de gebieden waar doorgaans het geld uit het Universal Service Fonds wordt uitgegeven, VoIP diensten een snellere groei doormaken omdat deze diensten een goedkoop alternatief zijn voor ‘gewone’ telefonie. Er is echter onderzoek nodig naar het gebruik van internet en VoIP in gebieden waar het geld van VoIP wordt uitgegeven, om daar uitspraken over te kunnen doen.
4.3.2
Interconnectie
Interconnectie was één van de verwachte factoren die een rol zouden kunnen spelen in de gevonden beleidsdocumenten. Bij Congress werden twee documenten gevonden die met interconnectie te maken hadden. Het zijn reacties van twee marktpartijen op een wetsvoorstel voor breedbanddiensten, afgekort als de BITS Bill. BITS staat voor Broadband Internet Transmission Service. Het voornaamste doel achter deze wet is het stimuleren van de Amerikaanse economie door de plaatsing van nieuwe internetdiensten (Committee on Energy and Commerce, 2005). Dit is enkel mogelijk als de markt voor breedbanddiensten duidelijk wordt gedefinieerd. In het wetsvoorstel wordt geprobeerd een definitie te scheppen voor de regulering van breedbanddiensten waaronder Digital Subscriber Line (DSL), kabelmodems en andere diensten. Er is kritiek vanuit verschillende hoeken. Ten eerste is er XO Communications. XO Communications
is
een
grote
aanbieder
van
spraakdiensten,
breedband
Internettoegang, privé datanetwerken, en is actief bij het hosten van websites (XO Communications, 2006).Het bedrijf maakt zich ernstige zorgen over een aantal onderdelen van het wetvoorstel. 38
Er zijn door de makers van het wetsvoorstel een aantal verkeerde veronderstellingen gemaakt, aldus Rehberger, Chief Operating Officer bij XO Communications. Rehberger stelt dat de makers van de wet er van uit gaan dat het pakket geschakelde Internet en het circuit geschakelde Public Switched Telephone Network (PSTN) twee fysiek aparte netwerken zijn. Veel aanbieders van telecommunicatie maken juist gebruik van de combinatie van de twee technologieën. Het Internet moet worden gezien als de volgende evolutie van het PSTN. XO Communications vindt dat er sprake is van twee dogma’s en dat zij gedwongen wordt onder beiden te opereren (Rehberger 2005). Ook de stelling dat concurrenten op een eenvoudige manier netwerken kunnen bouwen om eindgebruikers te bereiken is volgens XO Communications onjuist. Nieuwe toetreders moeten een eigen netwerk opbouwen. Ook het winnen van nieuwe klanten heeft prioriteit. Beide zaken zijn kostbaar. De gevestigde orde heeft een voorsprong als het gaat om het upgraden en aanpassen van hun netwerk (Rehberger, 2005). Ten slotte verwerpt XO Communications de veronderstelling, dat “er vrijwillig zal worden onderhandeld over interconnectie, zonder regels of dwang en dat onderhandelingen zullen plaatsvinden tussen private partijen” (Rehberger, 2005). Interconnectie tegen eerlijke, redelijke prijzen wel is geregeld als het gaat om telecommunicatie op het circuit geschakelde netwerk, terug te vinden in de Telecommunicatiewet van 1996, (onder secties 201, 251, en 332(c) van de wet.) Voor aanbieders van pakket geschakelde diensten zijn er geen provisies terug te vinden, dat zou moeten gebeuren door onderhandeling. De geschiedenis leert dat grote bedrijven niet tot interconnectie overgaan. AT&T moest daartoe in 1974 ook juridisch gedwongen worden (zie hoofdstuk 4.1). (Rehberger 2005) Daarom pleit XO Communications voor dezelfde uitgebreide definiëring die terug kan worden gevonden in de Telecommunications Act uit 1996. Men streeft naar een verplichting tot directe interconnectie tegen eerlijke, redelijke, non-discriminatoire prijzen. 39
Men vreest dat er zonder deze provisie gatekeepers zullen ontstaan, waarbij bepaalde partijen geen toegang zullen hebben tot de eindgebruiker doordat er door middel van zeer hoge prijzen economische muren zullen worden opgetrokken. De kritiek van XO Communications is fors. Het bedrijf stelt dat zij zowel van het circuit geschakelde als pakket geschakelde netwerk gebruik maakt. Het concept wetsvoorstel maakt onderscheid tussen deze typen netwerken. XO Communications geeft kritiek op dit onderscheid. Het feit dat de interconnectie tussen verschillende aanbieders niet gewaarborgd wordt in deze wetgeving is opvallend te noemen. We leven in een tijd waar telecommunicatie gebaseerd is op een mix van circuit- en pakket geschakelde netwerken. Er is sprake van cross-overs. Bedrijven waren vroeger afhankelijk waren van het medium waarover werd verzonden. De telecommunicatieoperator leverde traditioneel spraaktelefonie en het kabelbedrijf televisie. De digitalisering en technologische ontwikkeling hebben gezorgd voor cross-overs. Aanbieders van telecommunicatie begaan de markt voor televisie, Internetservice providers en kabelbedrijven leveren nu telefonie. Waarom zou de FCC nu dit soort onderscheid blijven
maken,
en
is
interconnectie
niet
gewaarborgd
zoals
in
de
Telecommunicatiewet van 1996? Hier zijn twee mogelijke verklaringen voor aan te voeren. Ten eerste zou een verklaring kunnen liggen in het feit dat deze conceptwet gericht is op de regulering van
breedbanddiensten.
Breedbanddiensten
vallen
onder
de
noemer
informatiediensten, eerder genoemd in dit hoofdstuk. En zoals vermeld zijn dit soort diensten veel minder aan regulering onderhevig. Daar zou men echter tegen in kunnen brengen dat interconnectie essentieel is voor het vergroten van de concurrentie. Ten tweede vermijdt de FCC veel problemen als Congress deze interconnectie op vrijwillige basis plaats te laten vinden. Het verplichten van interconnectie tussen aanbieders van breedbanddiensten zou deze aanbieders aan meer regulering onderhevig maken. Meer regulering voor informatiediensten zou de discussie over het onderscheid tussen de twee typen diensten verder doen oplaaien. 40
Ook betekent het dat de FCC haar werk zou moeten uitbreiden als het gaat om controle en toezicht op interconnectie tussen de aanbieders van breedbanddiensten. Ten slotte is het reguleren van breedbanddiensten op de manier waarop met telecommunicatiediensten gebeurt, lastig omdat men akelig dicht in de buurt komt van het reguleren van het internet. Het internet wordt sinds haar komst gezien als een medium zonder regulering. Dit heeft praktische, economische en normatieve oorzaken. Binnen dit hoofdstuk ging ik op zoek naar de invloed van VoIP op interconnectie. Het blijkt dat interconnectie (nog) niet is gewaarborgd als men spreekt over breedbanddiensten. Opnieuw blijkt de gecreëerde split in de Telecommunicatiewet voor problemen te zorgen.
4.3.3
Alarmdiensten
Zijn alarmcentrales bereikbaar als men gebruik maakt van een VoIP dienst? Mijn verwachting was dat dit niet het geval zou zijn. Deze verwachting blijk juist te zijn. De ontwikkeling van VoIP diensten over de afgelopen jaren heeft ertoe geleid dat er met behulp van VoIP ook contact kan worden gemaakt met het gewone PSTN netwerk. De gebruiker van VoIP heeft een eigen nummer en kan overal ter wereld, zolang er een breedbandverbinding is, naar het vaste netwerk bellen, en telefoongesprekken vanaf het vaste netwerk ontvangen. Dit type VoIP dienst wordt door de FCC interconnected VoIP service genoemd. De FCC streeft ernaar om de toegang van alarmdiensten vanuit dit type VoIP in orde te regelen. Dit blijkt uit een zogenaamd bevel 21 dat door de FCC is uitgegeven (FCC, 2005). Dit bevel moet ervoor zorgen dat de consument verzekerd zal zijn van toegang tot alarmdiensten. Ook komt naar voren dat regulering tot een minimum zal worden beperkt. Het is echter in het belang van de Amerikaanse consument dat de alarmcentrales bereikbaar zullen blijven. 21
FCC (2004) WC Docket Nos. 04-36, 05-196
41
Op de website van de FCC is te lezen dat de gebruikers van de interconnected VoIP service na het bellen van 911 moeilijk of zelfs geen toegang konden krijgen tot de alarmcentrale (Melcher, 2005). Er wordt onderscheid gemaakt tussen twee type alarmdiensten. Ten eerste is er de Basic 911 dienst. Deze dienst stelt de beller in staat het alarmnummer 911 te bellen, waarna hij of zij direct door de service provider wordt doorgeschakeld met de plaatselijke alarmcentrale. Via deze dienst is het echter niet mogelijk de geografische positie van de beller te achterhalen, het gesprek wordt simpelweg doorgestuurd naar de lokale alarmcentrale (FCC, 2005 WC Docket Nos. 04-36, 05-196). Dan is er ook de Enhanced 911 dienst, afgekort als E911. Hierbij is de geografische locatie wel direct bekend is en wordt het nummer van de beller in wel meegezonden. De beller wordt in dit geval direct naar een alarmcentrale bij haar in de buurt doorgeschakeld. De geografische locatie kan problemen veroorzaken bij het gebruik van VoIP. De gebruiker van VoIP hoeft zich niet per se op een vaste locatie te bevinden (FCC, 2005, WC Docket Nos. 04-36, 05-196). De FCC wil de interconnected VoIP providers verplichten om alle 911-gesprekken door te sturen naar de lokale operator verantwoordelijk voor de alarmdienst. Interconnected VoIP providers worden verplicht de alarmcentrale te voorzien van het nummer dat terug gebeld kan worden, maar ook de locatie van de beller. Hoewel de klant de service provider van deze informatie moet voorzien, moet deze informatie voortdurend worden bijgewerkt. De aanbieders van deze specifieke vorm van VoIP moeten hun klanten over de 911 dienst en de mogelijke beperkingen ervan informeren. De incumbent LEC’s zijn hierbij verplicht de VoIP aanbieders toegang te verlenen op het eigen netwerk om de gesprekken naar de alarmcentrales te kunnen laten verlopen (FCC, 2005 WC Docket Nos. 04-36, 05-196). Ten slotte wordt ook de consument op de verschillen gewezen als het gaat om de functionaliteit en het gebruik van het alarmnummer met een VoIP verbinding, zodat met de beperkingen rekening kan worden gehouden. Er wordt bijvoorbeeld geadviseerd een mobiele telefoon als back-up te gebruiken (FCC, 2005). 42
De FCC kwam niet zomaar in actie. Dit gebeurde op basis van de ervaringen in de praktijk (Melcher, 2005). Vertegenwoordigers van verschillende alarmnetwerken uit het land kwamen met ervaringen burgers in nood die niet in staat waren met hun VoIP-verbinding contact te maken met de alarmcentrale. Dit had een aantal oorzaken. Ten eerste is het huidige 911-netwerk niet verenigbaar met IP-diensten. (Melcher, 2005). Deze onverenigbaarheid berust op een technisch probleem. De overheid is zich bewust van het feit dat IP-technologie in de toekomst een dominante rol zal spelen in al het communicatieverkeer. Daarom is er gekozen voor een ‘hands-off ‘ benadering. Deze benadering betekent zo min mogelijk regulering om zo innovatie en concurrentie te stimuleren. Dit is echter ook de oorzaak voor het achterblijven van oplossingen voor de problemen rond 911. De eerste twee generaties alarmdiensten zijn door de monopolist AT&T en later door de afgesplitste lokale monopolisten opgezet (Melcher, 2005). Nu de markt geliberaliseerd is, is er geen natuurlijke katalysator meer om de overgang naar een compleet op IP-gebaseerde alarmnetwerk mogelijk te maken. Bovendien zitten de Locale Exchange Carriers niet te wachten op het verzoek van VoIP-operators om hun alarmgesprekken door te sturen, terwijl deze zelfde operators klanten wegkapen. Men is bang dat op deze manier een kastensysteem zal ontstaan waarbij alarmgesprekken van IP-netwerken een lagere prioriteit zullen krijgen (Melcher, 2005). Bij dit onderdeel van de casestudy wordt duidelijk dat de Amerikaanse overheid (FCC) voor een dilemma staat. Zij is een belangrijke actor in dit geheel. Aan de ene kant wil men zich zo min mogelijk reguleren om innovatie en ontwikkeling van diensten te bespoedigen. Er wordt gesproken van een hands-off en laissez-faire benadering. Deze benadering is een belangrijk onderdeel van het Amerikaanse beleid. Men probeert de zo min mogelijk in te grijpen en de markt haar gang laten gaan. Tegelijkertijd blijkt dat die zelfde innovatie (VoIP diensten) voor problemen zorgt. De alarmdiensten, opgezet tijdens het monopolie van AT&T, zijn gebaseerd op een circuit geschakeld netwerk. Deze zijn niet verenigbaar met de huidige pakket geschakelde diensten. Op dit moment loopt de FCC achter de feiten aan. De snelheid waarmee techniek ontwikkelt en nieuwe diensten ontstaan is een belangrijke factor. 43
Operators worden gedwongen om de systemen verenigbaar te maken met het huidige alarmnetwerk (FCC, WC Docket Nos. 04-36, 05-196). Ook wordt men op de website van de FCC geadviseerd om te alle tijden een back-up te hebben in de vorm van een mobiele telefoon. Het is aannemelijk dat met het deregulerende optreden van de overheid er geen drijvende kracht meer is om bepaalde zaken zoals het alarmnetwerk te vernieuwen. Er is geen aansporing voor de oude spelers (AT&T en de Bell bedrijven) om in een nieuw alarmsysteem te investeren. Hun verantwoordelijkheid is beperkt tot haar eigen aansluitingen. Nieuwe toetreders hebben waarschijnlijk niet altijd de middelen om hierin te investeren. Er zijn geen aanwijzingen te vinden die er op duiden dat men een compleet nieuw alarmnetwerk wil opzetten. Het is de vraag wie deze verantwoordelijkheid op zich zou willen nemen. Het vereist een grote investering (geld en kennis) om dit te realiseren. De dynamiek tussen de verschillende actoren (de gevestigde orde, nieuwe spelers en de overheid) is erg interessant. De gevestigde orde zal zich niet gedongen voelen gesprekken van nieuwe toetreders door te schakelen naar de alarmcentrale. Dit zou een competitief voordeel kunnen leveren en de adoptie van VoIP diensten kunnen beïnvloeden. Dit valt echter niet met zekerheid te zeggen. Verder onderzoek is hiervoor noodzakelijk. De overheid zal door middel van nieuwe regulering de markt moeten dwingen tot het ontwikkelen van een nieuw alarmnetwerk. 4.3.4
Nummertoekenning en fusies
Er werden bij de Amerikaanse instellingen geen documenten gevonden die met nummertoekenning te maken hadden. Ook het thema fusies werd niet gevonden in relatie tot VoIP. Een verklaring zou kunnen liggen in het feit dat de markt VoIP diensten nog erg jong is. De verwachting is dat in 2007 tien procent van de consument gebruik maakt van VoIP diensten. (Zie hoofdstuk 4.2) Dat betekent niet dat dit geheel enkel van VoIP gebruik maakt. In hoofdstuk 4.2 kwam naar voren dat de aanbieders van VoIP uit verschillende lagen van de markt afkomstig zijn. Hieronder treft u een overzicht aan van de verschillende service providers.
44
Type Service Provider
Huidige spelers
Pure VoIP Players
Vonage, Net2Phone
Incumbent Multiple Service
Comcast, Time Warner Cable
Operator (MSO)
Cablevision, Cox
Incumbent Local Exchange
Verizon, Qwest, SBC, BellSouth
Carrier (ILEC or RBOC) Incumbent
Inter-exchange
AT&T, MCI, Sprint
Carrier (IXC)
Tabel 6:
Type Service Providers van VoIP diensten in de VS (Lam, K. 2005, p. 15)
VoIP wordt op dit moment vooral geleverd als complementaire dienst naast de corebusiness van de betreffende speler. Zo levert Comcast via de kabel breedbanddiensten, waaronder VoIP. Vonage is op dit moment de grootste aanbieder van pure VoIP. Het zou kunnen dat er bij verdere groei van dit bedrijf een behoefte zal ontstaan bij concurrenten om het Vonage over te nemen. De verwachte factoren in de datamatrix zijn dus niet allemaal gevonden. Wel werden een aantal documenten gevonden waarin VoIP met andere thema’s in verband werd gebracht. Deze thema’s waren staatsveiligheid en tekortkomingen in huidige wetgeving.
45
4.3.5
Staatsveiligheid
Alle verwachte factoren uit de datamatrix zijn besproken. Sommige factoren werden wel terug gevonden, anderen bleken niet te worden genoemd in verband met VoIP. De staatsveiligheid bleek echter een thema dat met VoIP in verband kon worden gebracht. Robert H. Pate en Laura Parsky zijn beiden werkzaam voor de Department of Justice. Pate is Assistant Attorney General bij de Antitrust Division en Parsky is Deputy Assistant Attorney General bij de Criminal Division. Beiden gaven verklaringen af voor het Huis van Afgevaardigden. Binnen het Department of Justice is er namelijk een sterk verlangen om VoIPdiensten te classificeren als telecommunicatiedienst en onderhevig te maken aan zogenoemde CALEA wetgeving (Pate, 2005). De term CALEA betekent: Communication Assistance for Law Enforcement Act. Sinds de aanslagen in New York op 11 september 2001 maakt dit onderdeel uit van het Amerikaanse veiligheidsbeleid. De wet verplicht Telecommunications carriers hun systemen zo te bouwen dat de Amerikaanse overheid elke communicatie voor welk doeleinde dan ook kan onderscheppen. Dit aspect van het Amerikaanse veiligheidsbeleid wordt als essentieel beschouwd voor het bestrijden van terrorisme. Dit mag echter enkel gebeuren als het gerechtshof daar opdracht toe geeft (Pate, 2005). Op dit moment is het voor politie en justitie in de VS bijna onmogelijk om de communicatie dat via IP-netwerken verloopt, te onderscheppen. Dit geldt dus ook voor communicatie via VoIP. Dit kan enkel gebeuren als de aanbieders hun systemen aanpassen. Daartoe moeten ze wel kunnen worden gedwongen. De FCC beschouwt echter de meeste VoIP-diensten als informatiedienst, en (economische) regulering wordt hierbij tot een minimum beperkt. (In hoofdstuk 4.1 werd de problematiek rond de tweedeling van diensten in de Telecommunications Act eerder uiteengezet).
46
Op dit moment blijft VoIP een doorn in het oog voor berokkenen bij het Amerikaanse veiligheidsbeleid en is de FCC zorgvuldig aan het kijken naar de mogelijkheid om de zogenaamde Advanced Telecommunications 22 te betrekken bij CALEA wetgeving (Parksy, 2005). Het Department of Justice oefent druk uit via het aanbieden van petities, om de ontwikkeling van regelgeving rond VoIP te bevorderen. Ook komt in het betoog naar voren dat de FCC zich zeer bewust is van het belang van CALEA en de bijdrage die de wet levert aan de staatsveiligheid (Parsky, 2005). Het Department of Justice ziet in dat deze nieuwe communicatietechnologie veel voordelen zal brengen voor de Amerikaanse consument. Tegelijkertijd stelt men ook dat nieuwe vormen van communicatietechnologie niet een middel mogen zijn voor criminelen en terroristen om onder het toezicht van justitie uit te kunnen komen. (Parsky, 2005) Uit de verklaringen van Pate en Parsky blijkt dat binnen de Amerikaanse overheid verschillende actoren, in dit geval de FCC en het Department of Justice het zelfde doel voor ogen hebben, maar dat het niet eenvoudig is om bestaande wetgeving te veranderen. Het veranderen van de classificatie heeft verstrekkende gevolgen. Partijen zouden ineens access charges moeten gaan betalen en aan veel meer eisen moeten voldoen. Onlangs kwam Congress met een nieuw wetsvoorstel rond VoIP en de naleving van CALEA. Binnen dit nieuwe wetsvoorstel worden de aanbieders van bepaalde vormen van VoIP verplicht de CALEA wetgeving na te leven. In het wetsvoorstel spreekt men van een ‘connected VoIP application’. Hiermee worden die applicaties bedoeld waarmee een verbinding naar en vanaf het PSTN (Public Switched Telephone Network) mogelijk is. De connected VoIP applications kunnen worden vergeleken met de Interconnected VoIP providers, eerder genoemd in hoofdstuk 4.2.3. Andere vormen van VoIP die geheel op het Internet opereren, vallen niet onder deze wetgeving (Parsky, 2006). Dit is niet vreemd, omdat het reguleren van diensten die zich op het vrije, grenzeloze Internet bevinden, nagenoeg onmogelijk is.
22
De term advanced telecommunications is door de FCC voor het eerst gebruikt in 1998. De FCC voerde toen een onderzoek uit naar de ontwikkeling van de verspreiding van internettoegang door verschillende partijen. Met advanced telecommunications worden in principe alle breedbanddiensten bedoeld.
47
Staatsveiligheid is dus een factor van betekenis binnen het beleid in de VS. De bestaande wetgeving vormt echter ook een factor. Het verhindert op dit moment het doel dat het Department of Justice voor ogen heeft. 4.2.6
Tekortkomingen in huidige wetgeving
Uit twee beleidsdocumenten bleek dat de huidige wetgeving op een aantal punten tekort schiet. Dit tekortkomen heeft vooral te maken met de definities die worden gebruikt in de Telecommunications Act van 1996, en de splitsing in telecommunicatie- en informatiediensten. Zo verzocht het bedrijf Pulver 23 , dat de dienst Free World Dialup aanbiedt via het Internet, de FCC geclassificeerd te worden als een informatiedienst. Bedrijven die informatie diensten leveren zijn niet aan zware regulering onderhevig en hoeven ook geen access charges te betalen. (FCC, 2004) De door Pulver aangeboden dienst is gebaseerd op peer-to-peer technologie, waarbij verschillende computers met elkaar verbonden kunnen worden met behulp van een programma dat men vanaf de website van Pulver24 kan downloaden. De dienst is sterk verwant aan die van Skype. De FCC besloot dat FWD inderdaad geen telecommunicatiedienst levert en dat er sprake is van een informatiedienst. Er moet volgens de definitie uit de Telecommunications Act van 1996 sprake zijn van het aanbieden van het vermogen tot het produceren, verwerven, opslaan, omzetten, verwerken, terugwinnen, gebruiken, of beschikbaar maken van informatie via telecommunicatietechnologie25. Dit bleek het geval te zijn (FCC, 2005).
23
FCC (2004) , WC Docket No. 03-45 http://www.pulver.com 25 Telecommunications Act, 47 U.S.C. § 153(20) 24
48
Vanuit de markt is er kritiek op de manier waarop de FCC haar werk verricht. Paul Mitchell waarschuwt voor onnodig verregaande regulering. Mitchell is Senior Director and Chief of Staff bij de Microsoft TV Division binnen de Microsoft Corporation. Hij reageert op het eerder genoemde wetsvoorstel BITS, waarmee getracht wordt de markt voor breedbanddiensten te reguleren, waaronder VoIP. De definities zoals op dit moment gebruikt in het wetsvoorstel geven hier, wellicht onbedoeld, ruimte voor. Dit heeft vooral betrekking op nieuwe diensten die volgens de definities onder nieuwe wet zouden vallen, maar als zodanig niets met regulier telefoonverkeer te maken hebben. Een voorbeeld van Mitchell is de nieuwe XBox! Live(Gaming console van Microsoft). Het is namelijk mogelijk voor verschillende gebruikers van XBox om met elkaar in contact kunnen komen. Deze functionaliteit is gebaseerd op pakket geschakelde techniek. Deze dienst zal ook betrokken worden bij wetgeving zoals op dit moment in gedefinieerd in de conceptversie. Terwijl de functie niets met telecommunicatiediensten te maken heeft. Er kan immers niet naar het PSTN worden gebeld, en er wordt geen telefoonnummer uitgegeven. De mogelijkheden van de XBox Live zijn te beperkt om de reguliere telefoon te vervangen (Mitchell, 2005) Microsoft komt met vier uitgangspunten die bij regulering moeten worden meegenomen: Ten eerste zouden Internet-based services and producten zouden voor het grote deel ongereguleerd moeten blijven. De consument moet in staat blijven elke Internetsite te kunnen betreden, door middel van welke (wettelijk toegestane) applicatie dan ook. Regulering zou moeten geschieden op basis van een ‘light touch’ benadering,
betreffende
die
diensten
die
betrekking
hebben
op
huidige
beleidsvraagstukken. Waar sprake is van regulering, zouden internet- en video diensten uitsluitend aan Federale regulering onderhevig moeten zijn (Mitchell, 2005) Het praktijkvoorbeeld van Microsoft geeft aan dat de definitie van VoIP binnen wetgeving soms breder is dan eigenlijk noodzakelijk. Op deze manier worden diensten zoals XBox! Live ook meegenomen en is het theoretisch mogelijk dat de aanbieders van deze dienst ineens aan E911-verplichtingen moeten voldoen.
49
Een ander belangrijk punt van kritiek vanuit de markt is dat wetgeving voor breedbanddiensten en informatiediensten niet federaal is, en dat er binnen elke staat andere regels gelden.(Mitchell, 2005) Microsoft moet zich bijvoorbeeld voor haar MSN dienst in elke staat apart registeren. Daarom is er het verlangen om het onderscheid tussen lokale en federale wetgeving vervangen moet worden door enkel federale wetgeving. Het huidige onderscheid staat toetreding van kabelbedrijven tot andere markten in de weg omdat in elke staat weer andere regels gelden (Mitchell, 2005). Binnen dit onderdeel kwam naar voren dat regelgeving niet perfect is. Uit het praktijkvoorbeeld van de X-Box! werd duidelijk dat de makers van wet- en regelgeving lijken de snelheid waarmee nieuwe diensten ontstaan niet te kunnen bijhouden. Hierdoor raken spelers uit de markt in de problemen omdat sommige diensten ineens aan regulering onderhevig zijn. De FCC heeft met haar strikte onderscheid tussen telecommunicatiediensten en informatiediensten zichzelf in een lastige situatie gebracht omdat het onderscheid tussen sommige diensten niet zo duidelijk is. De snelheid van de ontwikkeling van technologie en diensten dus een bepalende factor worden genoemd. Bestaande wetgeving en conceptwetgeving zijn ook een factor, waarmee de actoren Congress, FCC en de spelers op de markt mee te maken hebben.
50
4.3
Uitdagingen binnen de Verenigde Staten
Bij het bespreken van de verschillende factoren en actoren werd op een flink aantal uitdagingen gestuit. Deze uitdagingen zullen hieronder worden gepresenteerd. 4.3.1
Definiëring: Telecommunicatiediensten vs. Informatiediensten
De regulering van telecommunicatie in de Verenigde Staten is verre van ideaal te noemen.
De
FCC
heeft
met
haar
classificatie
van
informatie
en
telecommunicatiediensten zichzelf in de hoek gedreven; convergentie is nu zo ver gevorderd dat het onderscheid tussen telecommunicatie- en informatiediensten niet meer helder is. Verschillende partijen leggen bij de FCC het verzoek neer om als informatiedienst te worden beschouwd, om zo geen access charges te hoeven betalen.(Zie hoofdstuk 4.1.1 & 4.1.2) Ook moet worden stilgestaan bij het belang van deze classificatie. Als een bepaalde dienst als informatiedienst wordt geclassificeerd, hoeft de aan aanbieder van deze dienst niet bij te dragen aan het Universal Service Fonds en hoeven er geen access charges te worden betaald. Ook worden eisen als alarmdiensten en CALEAwetgeving dan ook niet toegepast. Het mag duidelijk zijn dat classificatie als telecommunicatiedienst veel meer kosten met zich mee brengt, iets dat de toetreding van nieuwe spelers kan verhinderen. Frieden (2004) beschrijft hoe de huidige classificatie niet meer werkt. Een voorbeeld is de kabelbedrijven en telecommunicatiebedrijven die internettoegang verlenen. Deze bedrijven worden beschouwd als de aanbieder van informatiediensten. Deze zelfde bedrijven kunnen echter ook telefoondiensten verlenen. Hier is binnen huidige wetgeving nog geen rekening gehouden. De door het internet gedragen lange afstand gesprekken kunnen een alternatief zijn voor traditionele telefonie, toch wordt de onderverdeling in stand gehouden.
51
Het toelaten van VoIP operators zal tot kostenbesparing leiden bij de consument. Het past ook in het beleid van de FCC om de aanbieders van deze nieuwe dienst zo min mogelijk gereguleerd te laten. De FCC zit echter, mede vanwege de eerder gekozen definities, vast in een spagaat. Aan de ene kant wil men de nieuwe dienst zo min mogelijk reguleren om innovatie, concurrentie en de komst van nieuwe toetreders te waarborgen. Aan de andere kant zal het classificeren van de VoIP dienst als informatiedienst tot gevolg hebben dat zij niet hoeven bij te dragen aan het Universal Service Fonds. Dit zal tot lagere bijdrages leiden tot het Universal Service Fonds. Dit komt doordat de FCC de bijdrage aan het fonds baseert op de het aantal minuten dat er gebruik maakt van lange afstand gesprekken geleverd door Long Distance Carriers. Als men minder gebruik zal maken van deze long distance carriers, en meer van VoIP operators die geen verplichtingen hebben aan het fonds, zullen de inkomsten voor het fonds dalen (Frieden, 2005). 4.3.2
Alarmdiensten 911 en E911
In de documenten gevonden bij de FCC (hoofdstuk 4.2.3) en bij Congress kwam de problematiek rond de alarmdiensten aan de orde. Bij veel aanbieders is het nog niet mogelijk het alarmnummer 911 te bellen. De FCC kwam met een bevel voor de (interconnected) VoIP Providers, om de toegang tot alarmdiensten mogelijk te maken en de gebruikers erop te wijzen dat de toegang tot alarmdiensten (nog) niet mogelijk is. (Zie p. 47 hoofdstuk 4.2.4) Binnen dit beleidsdocument wordt lang niet de gehele markt meegenomen. De FCC koos voor deze definitie omdat bij de dienst er wel gebruik wordt gemaakt van het Amerikaanse nummerplan en er direct verbinding met het PSTN kan worden gemaakt. Het is echter nog maar de vraag in of het technisch mogelijk is de alarmdienst aan te bieden. Bij het document gevonden bij Congress (hoofdstuk 4.2.7) sprak John Melcher26 zich uit voor een complete vervanging van het 911 netwerk dat nu bestaat, omdat het circuit geschakelde netwerk niet verenigbaar was met het IP-netwerk. 26
Excecutive Director bij het Greater Harris County 911 Emergency Network
52
Het probleem dat hierbij kwam was dat de monopolist AT&T verdwenen is, er is geen duidelijke aanstouwer van dit nieuwe alarmnetwerk. Het kost ook veel geld, en waar de financiering voor dit nieuwe netwerk vandaan zou moeten komen is ook nog niet duidelijk. Het Universal Service Fonds is wellicht een optie, maar eerder werd geconcludeerd dat de inkomsten uit dit fonds zouden kunnen gaan dalen. 4.3.4 Staatsveiligheid en CALEA De bronnen gevonden bij de Department of Justice (hoofdstuk 4.2.4 t/m 4.2.6) hadden allen betrekking op de nieuwe VoIP-diensten en de naleving van CALEA, een wet waarmee dat erop toe wordt gezien dat de aanbieders van (tele)communicatie hun systemen zo te bouwen dat de Amerikaanse overheid elke communicatie voor welk doeleinde dan ook, kan onderscheppen. Dit mag echter enkel gebeuren als het gerechtshof daar een opdracht voor geeft. Eerder werd duidelijk dat het Department of Justice de FCC een petitie heeft aangeboden om haast te maken met het aanpassen van wetgeving. Op 5 augustus 2005 bracht de FCC een bevel27 uit waarin de Internet Acces Service Providers en Interconnected VoIP providers werden verplicht de CALEA na te leven. Ze krijgen 18 maanden de tijd om hun systemen zo aan te passen dat de overheid de mogelijkheid heeft op bevel van de rechtbank de systemen af te tappen. Er werd wel op een probleem gestuit. De definitie van Telecommunications carrier in de CALEA is veel breder dan in de Telecommunications Act. Een aantal conclusies kon op basis van voorgaande worden getrokken. Ten eerste verloopt de ontwikkeling van wetgeving bij de Department of Justice en de FCC niet synchroon. Er vindt kennelijk geen overleg plaats om toekomstige definitieproblemen uit de weg te gaan. De bredere omschrijving van de Department of Justice is uiteraard begrijpelijk. Men wil zo veel mogelijk, zo niet al het communicatieverkeer meenemen in CALEA wetgeving.
27
FCC (2005) ET Docket No. 04-295 RM-10865
53
Aan de andere kant kan de FCC niet met deze bredere definitie uit de voeten omdat ze in het verleden het onderscheid tussen informatie- en telecommunicatiediensten heeft gemaakt. Er tussen beide departementen meer afstemming moeten plaatsvinden om de gemeenschappelijke doelen te verwezenlijken. Ten tweede zijn enkel de VoIP-diensten meegenomen in CALEA-wetgeving die een directe verbinding met het PSTN netwerk mogelijk maakt. VoIP gebaseerd op peer-2peer netwerken worden buiten beschouwing gelaten. 4.3.5
Interconnectie
Interconnectie
is
binnen
de
traditionele
telefonie
wel
geregeld
in
de
Telecommunications Act. Uit het stuk van Rehberger (Chief Operating Officer, XO Communications, Inc), gevonden bij Congress, bleek echter dat de FCC voor breedbanddiensten er vanuit gaat dat interconnectie plaats zal vinden na vrijwillige onderhandelingen door private partijen (zie hoofdstuk 4.2.8) Hij betwist deze redenering en verwijst naar de geschiedenis waarbij AT&T via wetgeving gedwongen moest worden anderen toegang te verlenen tot haar netwerk (Rehberger, 2005) De FCC moet volgens hem op dezelfde manier expliciete regels opstellen voor de interconnectie van breedbanddiensten.
54
5.
VoIP in Nederland
Binnen dit hoofdstuk zal op de zelfde manier als in het vorige hoofdstuk worden nagegaan welke factoren een rol kunnen spelen in relatie tot VoIP. Er zal eerst worden gekeken naar de geschiedenis van de Nederlandse regulering. Daarna zullen de verschillende factoren worden besproken binnen de Nederlandse context. Er zal bij elk factor worden gekeken naar de verschillende actoren die een rol kunnen spelen. Ten slotte zouden ook binnen de Nederlandse context factoren kunnen worden gevonden die aanvankelijk niet werden verwacht. Tabel 7: Datamatrix Nederlandse deel van casestudy Toegang
NL
5.1
Mededinging
Universal
Inter-
Alarm-
Nummer-
Fusies
Service
connectie
nummers
toekenning
OPTA
XXXX
XXXX
Ja
Ja
XXXX
NMa
XXXX
XXXX
XXXX
XXXX
XXXX
DGET
XXXX
XXXX
Ja
XXXX
XXXX
Geschiedenis telecommunicatiebeleid
De telecommunicatiemarkt is tussen het ontstaan van de Telegraaf en Telefoonwet uit 1904, tot 1988 niet wezenlijk veranderd (Dommering, 2003). Er vonden enkel een paar wijzigingen plaats in de jaren twintig, toen de radio regulering verlangde, en in de jaren zeventig, waarbij de kabel buiten het monopolie van de PTT werd gebracht. In 1988 kwam de Wet op Telecommunicatievoorzieningen (Wtv) tot stand, als opvolger van de Telegraaf en Telefoonwet uit 1904. (Van Eijck, 2003) met deze wet werd een begin gemaakt met de liberalisering die eind jaren negentig een feit moest zijn. De wet liep vooruit op nog te aanvaarden Europese richtlijnen. De toenmalige PTT was echter nog steeds ‘ de houder van concessie’, dat wil zeggen dat zij werd aangewezen als de enige partij die de verantwoordelijkheid had telecommunicatiediensten te verzorgen (en het netwerk) te onderhouden (Van Eijck, 2003). Na jaren van invoering van nieuwe Europese richtlijnen en wijzigen van de 55
WTV kwam erin 1998 een geheel nieuwe wet tot stand, de Telecommunicatiewet (Tw 1998). Drie thema’s stonden binnen de Telecommunicatiewet centraal. Ten eerste kwamen er toegangsregels. In de nieuwe wet mochten er geen onnodige belemmeringen zijn om zich op de markt te gaan. Er werden individuele vergunningen en algemene autorisaties verleend. Ook werden de graafrechten, het verlenen van frequenties en het leveren nummerreeksen geregeld (Dommering, 2000). Elke abonnee had recht op een minimum aanbod, verschillende partijen werden gedwongen te zorgen voor interconnectie. Het gedrag van de marktspelers werd aan regels onderhevig.(Dommering, 2000) Ten slotte kwam men met maatschappelijke randvoorwaarden. Deze randvoorwaarden werden gevormd door regels met betrekking op universele dienstverplichting. Ook werd de gebruiker voor de eerste maal in bescherming genomen. Het recht op privacy werd verder uitgewerkt, er kwamen regels voor geschillen tussen de consument en de aanbieder van diensten, en aansprakelijkheid werd geregeld. Ook zaken die te maken hadden met staatsveiligheid werd verder uitgewerkt. Dit waren regels met betrekking op openbare orde/aftappen (hfst. 13 Tw). In 1997 werd de OPTA in het leven geroepen. De Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit moet er op toezien dat bovenstaande ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd (Dommering, 2000).
56
5.1.2
Structuur en Definities Telecommunicatiewet
Er wordt binnen de Tw 1998 onderscheid gemaakt tussen telecommunicatienetwerken en telecommunicatiediensten. Daarnaast kunnen deze telecommunicatienetwerken en -diensten openbaar zijn of niet. De openbare netwerken en diensten zijn aan veel meer regulering onderhevig. De openbare telecommunicatienetwerken kunnen op hun beurt weer mobiel zijn of vast. Het doel van de Telecommunicatiewet van 1998 was het brengen van meer samenhangen binnen de wet- en regelgeving. De eerder genoemde concessie met de KPN kwam te vervallen. De machtiging verdween. Als inrichtingsinstrument bleef enkel registratie 28 , het verlenen van vergunningen 29 en het toekenning 30 over; Voortaan moest de betreffende partij overgaan tot registratie als er sprake was van het aanleggen of aanbieden van een telecommunicatienetwerk of het aanbieden van een openbare telecommunicatiedienst. Er vond toekenning plaats als het ging om nummerreeksen, zoals de gratis en betaalde nummers. Momenteel is en bezig met een consultatie voor wat betreft de toekenning van nummers voor VoIP diensten. (OPTA, 2005) In 2003 kwam een herziening van de Telecommunicatiewet tot stand. Reden voor de herziening was een aantal nieuwe richtlijnen uit Europa. Ten eerste is er sprake van techniekonafhankelijke regelgeving: niet langer zijn de aard van het netwerk (bijvoorbeeld telefoonnetwerk of omroep(zender)netwerk) of het soort dienst dat verricht wordt maatgevend voor de regelgeving: het regelgevingkader geldt voor alle (soorten) elektronische communicatienetwerken en –diensten. (Raad van State, 2003) Deze techniek onafhankelijke regelgeving zal later zeer belangrijk blijken. De betekenis van de definitie aanmerkelijke markmacht veranderde ook (hst 6a Tw). Binnen vroegere wetgeving werd hiermee bedoeld die partij die een marktaandeel heeft van 25 procent.
28
Hoofdstuk 2 Tw, art. 3, 4 lid 1 sub a MRL Hoofdstuk 3 Tw, art. 4, lid 2 MERL, BVT 30 Hoofdstuk 3 Tw, art. 3.3 Tw, art. 5 lid 2, art. 7 MRL 29
57
In plaats daarvan kwam de volgende definitie: “Zij die alleen of samen met anderen over de economische kracht beschikken om zich in belangrijke mate onafhankelijk van concurrenten, klanten en consumenten te gedragen” (art. 1.1s Tw). Net als in de vorige Tw was er sprake van ex-ante regulering. Binnen het nieuwe kader is echter niet langer sprake van bepaalde verplichtingen die automatisch van toepassing zijn opeen partij die door de toezichthouder is aangewezen als een partij met aanmerkelijke marktmacht (hst. 6a Tw). Binnen het nieuwe kader moet de toezichthouder die verplichtingen per stuk opleggen en motiveren. Ook komen er uitgebreide consultatie- en coördinatieprocedures (art. 6b.2 Tw) Voorbeelden kunnen worden gevonden in de toekenning van nummerreeksen voor VoIP diensten. Hierover volgt later meer. Er zijn ook een aantal nieuwe plichten onder de Tw, als er sprake is van een openbare telefoondienst. De voornaamste zijn de verplichte interconnectie (art. 6.1 Tw), het aanbieden van nummer-portabiliteit 31 (art. 4.10 Tw) en het overhandigen van data betreffende gesprekken en eindgebruikers als autoriteiten daar naar vragen. Deze plichten kunnen verstrekkende gevolgen hebben voor bepaalde aanbieders van VoIP. Het zal aan de aard van de VoIP-dienst liggen of deze eisen ook kunnen worden gesteld aan de betreffende aanbieder. Ook zal moeten worden bekeken of de eisen technisch uitvoerbaar zijn. Hier zal later verder op in worden gegaan.
31
Nummer-portabiliteit heeft alleen op bepaalde diensten betrekking.
58
5.1.3
Huidige Marktsituatie
VoIP diensten zijn in Nederland nog niet van de grond gekomen zoals dat in de Verenigd Staten het geval is. Uit de gegevens gevonden bij het ministerie van Economische Zaken, bleek dat vorig jaar circa 264.000 mensen gebruik maakte van digitale telefoonaansluitingen. Tabel 8: Aantal digitale/IP-telefonieaansluitingen 2000-2005 (CBS, 2005, p. 152)
In vergelijking met de Verenigde Staten scoort Nederland 1,65 procent. In de VS ging het om 3,5 procent van de bevolking. VoIP is wel flink aan het groeien als bedrijfstoepassing. Ook het groeiende aantal breedbandaansluitingen in Nederland zou aanleiding kunnen zijn voor verdere groei van digitale telefoonaansluitingen. Op dit moment wordt VoIP aangeboden op drie manieren, namelijk via de normale telefoonlijn, kabel en het Internet. De volgende tabel geeft een overzicht van de belangrijkste spelers in elke netwerklaag.
59
Tabel 10: VoIP aanbieders per netwerklaag in Nederland (TNO, 2005, p.6) Type Service Provider
Huidige spelers
Internet based
Voicedata,
Budgetphone,
Voipplanet,
Gizmo
VoIPBuster,
Project,
SIPPhone,
Skype, Woize, Optibel, Abel Telecom UPC, Essent, Casema Multikabel, DELTA ,
Kabel
en CAIW KPN
ADSL
(internetplusbellen),
Tele2
(Tele2
Compleet), Tiscali, Wanadoo en Scarlet. TNO onderscheid in haar onderzoek 32 , uitgevoerd in opdracht van Economische Zaken, in Nederland 5 typen VoIP: 1
De P2P netwerken waarbij software kan worden geladen. Voorbeelden zijn MSN Messenger en Skype.
2
VoIP aangeboden door Internet Telefonie Service Providers In Nederland zijn dit Skype Out, Wannadoo, maar ook TweakDSL, Fiberworld en Scarlet One.
3
VoIP/VoDSL via telecom- en kabelbedrijven In Nederland zijn dit UPC, Essent, KPN en Versatel
4
Binnen bedrijfsnetwerken.
5
VoIP carrier internal use. Dit type gebruik vindt plaats achter de schermen bij telecomoperators om de gesprekken te vervoeren. De gebruiker merkt hier in de praktijk niets van.
32
TNO-rapport 112-toegang van Voice-over-Packet (2005 p. 6-8)
60
5.2
Factoren
5.2.1
Universele dienstverlening en Interconnectie
In Nederland werden geen documenten aangetroffen die met universele dienstverlening en interconnectie te maken hadden. Dit heeft waarschijnlijk direct te maken met de kleine schaal waarop VoIP nu in Nederland gebruikt wordt. VoIP wordt niet gezien als onderdeel van de universele dienstverlening (hst. 9 Tw). 5.2.2
Alarmdiensten
In Nederland zijn er ook nog geen praktijkvoorbeelden bekend waarbij mensen in de problemen zijn gekomen in een noodsituatie omdat de alarmdienst niet kon worden bereikt. Wel is er onderzoek gedaan naar dit mogelijke probleem. Bij TNO werd een onderzoek gevonden dat in opdracht van DGTE was uitgevoerd. Het onderzoek richtte zich op de bereikbaarheid van het alarmnummer 112 als gebruik werd gemaakt van voice-over-packet diensten. Binnen het onderzoek werd ook ingegaan op de vraag in hoeverre huidige eisen in de Telecommunicatiewet ten aanzien van de dienst 112 nog verenigbaar zijn met pakket geschakelde diensten. Eerder werd ingegaan op de verschillende typen VoIP die in Nederland worden onderscheiden. Bij die verschillende typen zijn bepaalde aspecten van belang die het gebruik van 112 zouden kunnen verhinderen.’ Er is sprake van een nomadisch karakter bij het type 1, eerder genoemd in hoofdstuk 5.1.3. Met de term nomadisch bedoelt men het feit dat men overal ter wereld in principe van dit type VoIP-dienst gebruik kan maken, zo lang er maar een breedband verbinding aanwezig is voor het betreden van het Internet. Er is dus geen vast geografisch punt. Dit is bij types 2, 3, en 4 zijn wel het geval, omdat de dienst met de DSL verbinding of de kabel wordt geleverd.
61
Als men naar de Telecommunicatiewet kijkt zijn enkel typen A, B, en C van belang omdat dit openbare telecommunicatiediensten betreffen. In de Telecommunicatiewet (art.7.7 Tw) staan er 4 eisen die te maken hebben met de alarmdienst 112: 1
De locatie van de eindgebruiker worden aangeleverd.
2
Het telefoonnummer moet worden meegestuurd ten behoeve van het terugbellen.
3
De gebruiker moet zonder hinder het nummer kunnen bereiken.
4
De gebruiker moet het nummer kosteloos kunnen bereiken.
Deze eisen komen overeen met de strekking van de 911 en Enhanced 911 services die we in het Amerikaanse onderdeel van de casestudy terugvonden. De aangeleverde telefoonnummers kunnen niet altijd op basis van geografische ligging worden bepaald (TNO, 2006). De 112-centrale kan enkel bij types B en C de gebruiker terugbellen. De accessprovider (beheerder van de infrastructuur) is de enige die eventuele congestie kan verhelpen. De aanbieders van type A en B kunnen niet worden geëist dat deze het oplossen congestieproblemen verhelpen.(TNO, 2006) De meeste gebruikers van VoPacket diensten betalen niet voor 112. Indirect wordt er echter wel betaald vanwege de data die wordt verzonden. Dit lijkt echter geen invloed te hebben op de bereikbaarheid van het alarmnummer. (TNO, 2006) Tabel 9 geeft een overzicht van de eisen uit de Telecommunicatiewet met betrekking op alarmdiensten en welk VoPacket type aan deze eisen kan voldoen. Tabel 9: Een overzicht van de eisen per VoPacket type (TNO, 2006, p. 19)
62
Er kan worden geconcludeerd dat op dit moment enkel bij het derde type (C) aan de eisen uit de Telecommunicatiewet kan worden voldaan. Er worden in het stuk ook een aantal aanbevelingen gedaan met betrekking op de Telecommunicatiewet. Zo stelt men dat er binnen de TW het beste onderscheid kan worden gemaakt tussen accessproviders (infrastructuurbeheerders), ISP’s (Internet Service Providers) en ITSP’s (Internet Telephony Service Providers). Op deze manier zijn de verschillende aanbieders van de VoPacket-typen apart aan te spreken naar aanleiding van de verschillende eisen uit de Telecommunicatiewet (TNO, 2006). Opvallend is dat dit eigenlijk een voorbeeld is van beleid gespitst op het gelaagde model van Fransman (2001) wat eerder in het theoretische kader naar voren kwam. In het stuk wordt ook vermeld dat op deze manier ook toekomstige technologieën ondergebracht kunnen worden. Voor wat betreft de technologische problemen stelt TNO voor dat er meer onderzoek moet worden gedaan naar alternatieve manieren om 112 te bereiken zoals door middel van SMS, MMS, instant messaging of e-mail. Ook moet er onderzoek worden gedaan naar een manier om het PSTN en IP meer verenigbaar te maken. Ook de markt wordt genoemd. Het is de taak van de overheid om dialogen aan te gaan om de genoemde problemen op te lossen en in elk geval transparantie te eisen, zodat gebruikers van de diensten weten dat de functionaliteit van het alarmnummer te wensen over laat en 112 op een andere manier moet worden bereikt. Een voorbeeld is het gebruik van keurmerken. (TNO, 2006) De situatie in Nederland bevindt zicht nog in een verkennende fase. Men is zich dankzij dit onderzoek meer bewust van de problemen rond de bereikbaarheid van 112. Het is het DGTE dat het onderzoek heeft laten uitvoeren. Deze actor neemt duidelijk een proactieve rol in deze zaak. De marktspelers kunnen als een actor worden beschouwd ondanks het feit dat zij zich in dit geval nog niet met dit thema bezighouden. Het niet in actie komen door de marktspelers geeft weer dat de prioriteiten op dit moment ergens anders liggen.
63
Zij worden nog niet zoals in de VS gedwongen hun systemen aan te passen. Dit brengt ons bij de consument. Omdat er nog geen ongelukken zijn gebeurd vanwege de onbereikbaarheid van 112, speelt zij de consument als actor geen rol. De overheid is zich wel bewust van het feit de verantwoordelijkheid ook bij de aanbieders ligt om deze problematiek op te lossen. 5.2.4
Nummertoekenning
Bij de OPTA werd een beleidsdocument aangetroffen die te maken had met nummertoekenning bij VoIP diensten33. De OPTA stelt in dit document regels op ten aanzien van de nummers voor VoIPdiensten. De OPTA onderscheidt hierbij 5 verschillende diensten. In principe zijn dit dezelfde types die in het vorige hoofdstuk door TNO werden onderscheiden. Het blijkt dat twee typen diensten baat hebben bij een (aangepast) nummerplan. Het gaat om VoIP gescheiden van de breedbanddienst: Het is volgens de OPTA hier wel van belang dat er nummers komen voor dit type dienst, aangezien er met dit type VoIP binnen het publieke domein gebeld kan worden. Er is echter nog geen duidelijkheid over het type nummerreeksen dat hiervoor in aanmerking zou moeten komen. Het tweede type is VoIP bovenop de breedbanddienst: bij afname van een DSL aansluiting, wordt voor een gering bedrag extra een telefoondienst meegeleverd. Veelal is hier sprake van Voice over DSL. Het telefoonnummer is verbonden aan de fysieke lijn, die niet verplaatst kan worden. Het nomadische aspect is dus niet aanwezig. Volgens OPTA kan er dus gewoon met huidige regelgeving nummerreeksen worden toegekend. De OPTA concludeert dat enkel bij VoIP gescheiden van de breedbanddienst problemen kunnen ontstaan bij het uitgeven van nummers omdat deze als enige een ‘nomadisch’ karakter heeft. (OPTA, 2005)
33
OPTA (2005) Beleidsregels nummers voor VoIP diensten.
64
De OPTA besluit dat de volgende bestemmingen in aanmerking komen voor VoIPdiensten; 1
geografische nummers (Bij VoIP over DSL-laag)
2
nummers voor mobiele telefonie (Via UMTS is Internet goed begaanbaar)
3
nummers voor persoonlijke assistent-diensten34.
4
nummers voor toegang tot ondernemingen en instellingen (bedrijfsnummers)
OPTA (2005, p. 6)
Er wordt voor de geografische nummers een aantal regels opgesteld. De uitgegeven nummers mogen niet in een ander nummergebied worden gebruikt dan daarvoor bestemd. De aanbieders van de nieuwe VoIP-diensten moeten er op toezien dat dit gebeurt. Nummerhouders moeten ervoor zorgen dat in het aanbod van VoIP diensten geen uiting plaatsvindt richting (potentiële) klanten waarmee de indruk gewekt wordt dat het gebruik van de geografische nummers door de VoIP dienst niet is gebonden aan netnummergebieden of landsgrenzen. Het nieuwe nummerbeleid voor VoIP-diensten werd aangeboden voor commentaar bij een aantal belangrijke spelers uit de markt. Zij waren het niet altijd eens met het beoogde beleid dat eerder is beschreven. De spelers waren British Telecom, Demon, Tele 2, Enertel, KPN, Vodafone, T-mobile, Versatel, MCI, Telio, Wanadoo, Priority Telecom en Skype. De meest opvallende uitspraken worden kort hieronder beschreven. Ze zijn afkomstig uit de bijlage van het document waarin de beleidsregels nummers voor VoIP diensten wordt beschreven. (OPTA, 2005)
34
Persoonlijke assistent-diensten (‘personal assistant services’) integreren een aantal verrijkte telecommunicatiediensten, onder meer ‘unified messaging’, persoonlijke nummers, persoonlijke telefoongids en persoonlijke agenda. ‘Unified messaging’ betekent dat men onder een aankiesbaar telefoonnummer berichten, in welke vorm dan ook, bijvoorbeeld fax-, voicemail-, videomail-, SMS-, en e-mailberichten, kan laten opslaan en managen, zoals beluisteren, beantwoorden, bewerken en doorsturen. (Ministerie van Economische Zaken, 2005)
65
Vodafone stelt dat het niet zinvol is dat het college nu met deze beleidsregels komt terwijl het ministerie binnenkort met een nieuw nummerplan komt, waarop de OPTA reageerde dat er tot die tijd maximale behoefte is aan duidelijkheid. (OPTA, 2005, p. 4) Zowel Vodafone, KPN, Skype en T-mobile uitten kritiek op het feit dat de nummerhouders (de aanbieders) erop toe moeten toezien dat eindgebruikers de nummers niet gebruiken buiten het betreffende netnummergebied. Zij vinden dat deze verantwoordelijkheid bij de eindgebruiker ligt. (OPTA, 200, p. 5) Hiermee wordt het probleem van de nomadische dienst wel blootgelegd. Met VoIP is er geen vast geografisch punt en de OPTA wil niet hebben dat die geografische nummerreeksen buiten het betreffende gebied wordt gebruikt. Het is begrijpelijk dat deze aanbieders geen tijd en geld willen investeren om waakhond te spelen. De reactie van de OPTA op deze kritiek is dat OPTA’s bevoegdheid voor toezicht op nummers OPTA zich alleen uitstrekt over nummerhouders, niet de eindgebruikers. “De verantwoordelijkheid voor juist gebruik van nummers ligt dus bij de nummerhouders, zij zijn degenen die door OPTA aangesproken kunnen worden.” (OPTA, 2005, p.5) Op de vraag hoe de OPTA de gestelde regels wil gaan controleren reageert de OPTA wat ontwijkend. De aanbieder zal naar best effort moeten handelen en zijn uiterste best moet doen om het geografische aspect van de nummers te waarborgen. “…Handhaving van OPTA zal daarom maatwerk zijn…” (OPTA, 2005, p. 5). Eigenlijk geeft de OPTA hier toe dat ze niet in staat zal zijn de zaak geheel te controleren. Een ander interessant stuk ging over het in rekening brengen van de kosten die de KPN vraagt voor de invoering van nieuwe nummerblokken (In dit geval nieuwe nummerblokken voor VoIP-diensten) Alle partijen, op de KPN na, uitten kritiek op de hoogte van deze kosten, en dat deze kosten nieuwe toetreders kan belemmeren. Zij stelden vraagtekens bij het feit dat deze kosten niet ter discussie worden gesteld door de OPTA. 66
De reactie van de OPTA luidde dat “Het college bewust is van de invloed van de KPN implementatiekosten op de business case van (bestaande)) VoIP aanbieders. Het college zal deze meningen meenemen inde tariefregulering, maar ziet hierin geen aanleiding tot uitstel of aanpassing van deze beleidsregels” (OPTA, 2005, p. 6) De OPTA is verantwoordelijk voor de uitgifte van nummers. De ontwikkeling van nieuwe diensten heeft er toe geleid dat er nummers nodig zijn voor bepaalde VoIP diensten. Het is interessant om te zien dat de aanbieders van de nomadische VoIP dienst (VoIP gescheiden van de DSL laag) verantwoordelijk zijn voor het juiste gebruik van het geografische nummer binnen het geografische gebied. Dit is zeer tegen de wens van de aanbieders in. Verklaringen komen wel naar voren. Het zou namelijk niet te controleren zijn of de geografische nummers op een juiste manier worden gebruikt. Het zou goed kunnen dat dit technisch misschien wel mogelijk is maar dat deze controle betekent dat de aanbieder daar veel geld en tijd aan moet besteden. Dit zou de komst van nieuwe toetreders kunnen beïnvloeden. 5.2.5
Fusies
Op de website van de NMa werden geen documenten aangetroffen die met fusies, mededinging en VoIP te maken hadden. Wel kan er iets over de markt worden gezegd. Deze verkeert in een zeer jong stadium, waarbij er wel degelijk sprake is van groei, maar waarbij de absolute cijfers nog geen aanleiding zijn voor concurrenten om aan overnames te denken. VoIP is in Nederland vooral een complementaire dienst, die samen met televisie en DSL wordt aangeboden
67
5.3
Uitdagingen voor Nederland
5.3.1 OPTA De ontwikkeling van technologie zorgt voor nieuwe diensten. Nieuwe spelers betreden op de markt. De OPTA liet in 2003 door Stratix onderzoek doen naar de verschillende opties die zij heeft bij de introductie van voice-over-packet diensten. Er werd een aantal scenario’s geschetst om te kijken naar de manier waarop de nieuwe diensten zich zouden kunnen ontwikkelen. Voor elk scenario is een handelswijze voor de OPTA beschreven met mogelijke implicaties. Deze scenario’s geven zo een helder beeld van de keuzes voor de OPTA betreffende VoIP en beleid, dat ik er voor heb gekozen sommige stukken in haar geheel over te nemen. Zoals eerder beschreven is de Europese (en daarmee Nederlandse) wetgeving techniek onafhankelijk. Volgens het onderzoek van Stratix (2003) is bij het bepalen van de regulering enkel van belang in welke markt de betreffende dienst thuis hoort. Dit is op dit moment een belangrijk verschil met de Verenigde Staten waar onderscheid wordt gemaakt tussen telecommunicatie- en kabel- en informatiediensten. Stratix concludeert dat het op dit moment nog niet duidelijk is op welke manier voiceover-packet diensten nu gereguleerd zullen worden. De Europese Commissie realiseert zich dat VoIP een reeks nieuwe kwesties met zich meebrengt (Stratix, 2003). Ondanks het nieuwe techniekonafhankelijke raamwerk is de structuur van de aangeboden diensten anders dan de huidige situatie. De vier ontwikkelde scenario’s geven wel een overzicht van de manieren waarop de OPTA op verschillende manieren kan reageren met regulering. De scenario’s zijn aan de hand van twee krachten gemaakt. De twee drijvende krachten zijn op de horizontale as de prijs en kwaliteit van VoIP diensten. Op de verticale as staat de strategische positie van de incumbent (zowel de telecommunicatiebedrijven als de kabelbedrijven). Gaat men voor de retail (verkoop aan de consument) van VoIP diensten of wholesale van VoIP diensten (groothandel)?
68
Figuur. 7
De vier scenario’s gedefinieerd door de twee drijvende krachten (Stratix, 2003, p. 52)
Bevroren wereld (I) In dit scenario zal de dominante aanbieder voor een verdedigende strategie kiezen door het aanbieden van VoIP-diensten tegen een lage prijs. De incumbent komt hierdoor met een alternatief voor de carrier pre-select diensten van bijvoorbeeld Tele-2 (zie appendix A) Het bovenste marktsegment zal niet veranderen en traditionele diensten zullen kostbaarder worden als VoIP succesvoller wordt. OPTA zal in dit scenario nog steeds het monopolie van de incumbents moeten reguleren (Stratix, 2003, p. 53) Incumbent regeert (II) Dit scenario gaat er van uit dat de Incumbent VoIP-diensten zal bieden als een upgrade van reguliere PSTN diensten. Daarom zal er op het gebied van marketing veel inzet worden getoond en zal de nieuwe technologie worden aangestuwd
door
allianties
software(Microsoft/Cisco)
met
Andere
de
makers
aanbieders
van
van VoIP
hardware (
ook
en de
kabelbedrijven) zullen hun gesprekken moeten laten eindigen op het PSTN netwerk, waardoor de incumbent als een spin in haar web zal optreden. Hier ligt een taak voor de OPTA om tegen deze aanzienlijke marktmacht op te treden (Stratix, 2003, p. 53)
69
Dynamische concurrentie op meerdere platformen (III) Hier beperkt de incumbent zich tot het bieden van wholesale services (grote zakelijke oplossingen) en het optreden als gateway provider. Vanwege een goede kwaliteit van VoIP diensten zullen de aanbieders van VoIP zeer divers zijn. Internet Service Providers, kabelbedrijven, en zelfs Pre Select Carriers zullen deze markt betreden. Er is een redelijke kans dat grote spelers zoals Microsoft de markt van applicaties zullen betreden. De incumbent zal haar productlijn splitsen en verschillende zaken gaan regelen door middel van outsourcing. Er zal een grote markt ontstaan voor subdiensten zoals het aanbieden van alarmdiensten, billing, helpdesks en databank services. In dit scenario heeft het netwerk geen eigenaar meer. Regulering (interconnectie, portabiliteit en universele dienstverlening) zal hierdoor bemoeilijkt worden. (Stratix, 2003, p. 54) Carrier Pre Select ’s ideaal (IV) Binnen dit scenario wordt de status-quo gehandhaafd. The incumbent operator houdt zich enkel bezig met wholesale services met bedrijfsoplossingen. Retaildiensten worden enkel op kleine schaal tegen lage kwaliteit aangeboden. Er ontstaat een kleine markt dat geen bedreiging vormt voor de aanbieders van traditionele telefonie of Carrier Pre Select. De incumbent zal nog altijd de markt voor vaste aansluitingen domineren. (Stratix, 2003, p. 54) De verschillende scenario’s geven de OPTA telkens een andere manier van handelen. Belangrijke factoren zijn de prijs en de kwaliteit van VoIP diensten. Een andere factor is de vraag of men VoIP aan de consument of aan de groothandel zal leveren. Bij groothandel moet men denken aan bedrijfsnetwerken. Binnen de vier scenario’s is de OPTA samen met de incumbent operator een belangrijke actor. In scenario 2 is het de incumbent die markt in handen heeft omdat alle andere aanbieders hun gesprekken zullen moeten laten eindigen op het PSTN netwerk. De OPTA zal hier tegen moeten optreden. Ook in scenario 3 zal er veel werk verrichten zijn voor de OPTA, omdat de markt zeer divers zal zijn.
70
De incumbent operator houdt zich immers enkel bezig met groothandel. Dit zal veel kleine operators de kans geven de markt voor de consument te betreden. Binnen scenario 4 zal de huidige situatie worden gehandhaafd. Elk van die vier situaties vereist ook weer een andere benadering van de OPTA. De benadering heeft op drie thema’s betrekking, namelijk de afgifte van nummerreeksen, het toezicht op concurrentie en de eindgebruikers. Het Frozen World Scenario beschreef VoIP als een alternatief voor traditionele telefonie. De OPTA zal moeten bekijken of deze dienst daarom gelijk geschakeld zal worden aan traditionele telefonie. De VoIP-diensten zullen voorzien moeten worden van nummers. Hier ligt een taak voor de OPTA (Stratix, 2003). Binnen het tweede scenario was de incumbent de alleenheerser op de markt en werd VoIP als upgrade van de traditionele telefonie aangeboden, samen met een door de incumbent aangeboden gateway, die eventueel voorzien zou zijn van een simlock. Omdat de monopolist de gateway-markt beheerst zullen nieuwe toetreders weinig kans maken op deze markt. De OPTA zal hier tegen moeten optreden om nieuwe toetreders kansen te geven en concurrentie te bevorderen (Stratix, 2003). Het scenario van verschillende platformen geeft veel partijen die de OPTA om nummerreeksen vragen. Hierdoor zal er een chaotische situatie ontstaan wat nummering betreft. Het is de situatie zoals we die kennen bij de markt voor mobiele telefonie waarbij ook partijen zoals de Albert Heijn mobiele diensten aanbieden. Het zal moeilijk zijn voor de OPTA dit allemaal te monitoren. Ook omdat er in dit scenario geen netwerkeigenaar meer is, wordt het moeilijk om zaken als nummerportabiliteit en universele dienstverlening te definiëren (Stratix, 2003) Binnen de Carrier Pre Select situatie vindt men eigenlijk de huidige situatie waarbij nieuwe VoIP diensten van lage kwaliteit geen bedreiging vormen voor de aanbieders van carrier pre select diensten (bijv. Tele2). Volgens Stratix zou de OPTA wellicht gedwongen kunnen worden om aparte nummerreeksen te komen of het twee-staps nummerkiezen in te voeren. Men belt dan eerst een nummer van een centrale om vervolgens het nummer van de VoIP dienst te kiezen.
71
Heftige regulering zal nieuwe initiatieven echter kunnen dwarsbomen, terwijl de incumbents erop zullen hameren dat de aanbieders van VoIP hun plichten als service provider zullen moeten waarmaken. Het valt te betwijfelen of de OPTA dit scenario werkelijkheid zal willen zien worden. (Stratix, 2003) 5.3.2
Alarmdiensten
Ondanks het achterlopen van Nederland op de VS zal men hier toch met dezelfde problematiek te maken krijgen. Uit het onderzoek van TNO bleek dat het huidige alarmsysteem niet of nauwelijks verenigbaar is met pakket geschakelde diensten. Er zal meer onderzoek moeten worden gedaan naar het vinden van oplossingen. De schrijvers van het rapport stelden terecht dat er een dialoog moet worden aangegaan met de verschillende spelers uit de markt om de problemen op te lossen. Het aantal gebruikers van pakket geschakelde diensten neemt langzaam maar zeker toe. Dit mag geen reden zijn om geen haast te hebben bij het vinden van oplossingen. 5.3.3
Nummertoekenning
Er zijn nog veel hordes te nemen bij het ontwikkelen van een nummerplan dat het nomadische karakter van sommige VoIP diensten meeneemt. De OPTA heeft de verantwoordelijkheid voor de controle op het juiste gebruik van geografische nummers bij de aanbieders neer gelegd. De aanbieders zijn hier niet blij mee omdat de controle hierop moeilijk te controleren is (OPTA, 2005) Met de afgifte van geografische nummers aan VoIP diensten kunnen bepaalde aspecten van de 112 dienst ook in gevaar komen. De geografische positie hoeft, ondanks het gebruik van een geografisch nummer, niet vast te liggen. Bij het ontwikkelen van een oplossing voor de alarmdiensten zal hier ook naar moeten worden gekeken.
72
6.
Conclusies & Aanbevelingen
6.1
Conclusies
“VoIP is the biggest regulatory issue at the moment” “You can either shoehorn it into the current system, which would strangle it. That's what the incumbents want. Or it remains unregulated, and then it could destroy the incumbents. That's a big deal. It's a very political issue. But in my mind the migration to VoIP is inevitable.” (Lightreading, oktober 2003) Deze woorden sprak Bill Kennard, voormalig voorzitter van de FCC, in 2003. De overheid (zowel in de VS als in Europa) wil niet teveel reguleren omdat het de kansen voor nieuwe toetreders zou kunnen verkleinen. Zij heeft echter een aantal verantwoordelijkheden met betrekking tot toegang, kwaliteit en veiligheid. Hoe zou de overheid moeten optreden? Dat is de belangrijkste vraag. Drie krachten De komst van VoIP brengt ons terug bij het theoretische kader en het werk van Egan (1996) die beschreef hoe drie verschillende factoren de telecommunicatie-industrie beïnvloeden en door elkaar beïnvloed worden. Dat waren economische, technologische en beleidsmatige factoren. Het blijkt na het doen van de casestudies dat de technologische factoren niet of nauwelijks bij te houden zijn. De snelheid waarmee de techniek zich ontwikkelt en convergentie plaatsvindt, is voor de overheid niet bij te houden. Via dit onderzoek trachtte ik op explorerende wijze na te gaan wat de invloed van deze nieuwe dienst is op het telecommunicatiebeleid in de VS en Europa.
73
Europa vs. VS Het telecommunicatiebeleid in Europa35 en de VS verschilt niet wezenlijk van elkaar. De doelen zijn gelijk. In beide gevallen probeert de overheid de concurrentie te vergroten en innovatie te stimuleren. In beide ‘landen’ is veel inspanning verricht om de incumbents niet meer compleet de dienst uit te laten maken, en kansen te creëren voor nieuwe toetreders. In beide landen is er een onafhankelijk overheidsorgaan dat erop moet toezien dat wet- en regelgeving wordt nageleefd. In de VS is dit de FCC en in Nederland is dit de OPTA. Deze taak is, vooral in de VS, niet eenvoudig. Dit heeft te maken met snelheid waarmee de nieuwe diensten zich ontwikkelen. De FCC probeerde met de Telecommunications Act van 1996 de technologische ontwikkeling voor te zijn door alle type diensten af te bakenen door heldere definiëring, terwijl er op grote schaal convergentie plaatsvindt. Het is gebleken dat dit zorgt voor een zekere inflexibiliteit. In Nederland kwam men juist met techniekonafhankelijke regelgeving waarbij de manier via welk netwerk de communicatie plaatsvindt, niet relevant is. Hierdoor is het effect van de convergentie geen belemmering voor de beleidsmakers. Trends in de VS In de VS heeft VoIP een veel grotere ontwikkeling doorgemaakt. Dit is ook de reden voor het feit dat er meer regelgeving betreffende VoIP gemaakt is. Deze regelgeving heeft echter vooral betrekking de toegang van de consument tot alarmdiensten. In hoofdstuk 4 bleek dat het circuit geschakelde alarmnetwerk moeilijk verenigbaar is met het pakket geschakelde VoIP-verkeer. De FCC heeft de interconnected VoIP providers (de aanbieders van VoIP die direct in contact staan met het PSTN netwerk) verplicht de toegang tot 911 in orde te maken dan wel de consument op de hoogte te brengen van de beperkingen als men het alarmnummer wil bellen. VoIP is in de VS nog niet duidelijk gereguleerd. Op dit moment worden er door marktpartijen verzoeken bij de FCC neergelegd om de classificatie van de dienst te veranderen of door de FCC vast te laten stellen. Het feit dat bedrijven dit soort
35
Eerder werd duidelijk gemaakt dat het beleid in Nederland een afspiegeling vormt van Europees beleid, daar de Europese Commissie de doelen uiteenzet in zogenaamde Europese richtlijnen.
74
verzoeken neerleggen geeft aan dat de regelgeving die de FCC heeft ontwikkeld niet helder is. Men heeft in de VS van het verleden geleerd. In de nieuwe versie van de Telecom Reform Bill is er sprake van techniekonafhankelijke wetgeving. Te vastomlijnde regelgeving en definiëring kan voor problemen zorgen. Het kan misschien beter zijn om eerst af te wachten en te kijken waar de technologische ontwikkeling heen gaat op basis daarvan regelgeving te maken. Een kennelijk heeft men geconcludeerd dat het beter is af te wachten voordat wetgeving wordt ontwikkeld. Een tweede reden kan zijn dat de VoIP-diensten gestimuleerd moeten worden. Nieuwe regelgeving kan de ontwikkeling van nieuwe diensten en de toetreding van nieuwe aanbieders verhinderen. Dit blijft een belangrijk onderdeel van het Amerikaanse telecommunicatiebeleid. Maatschappelijk communicatiebestel Binnen het model van Van Cuilenburg & McQuail (2003) in hoofdstuk 2.3 kwamen drietal functionaliteiten naar voren, te weten een politieke, sociale en economische functionaliteit. Mijn verwachting was dat binnen het telecommunicatiebeleid de economische functionaliteit de belangrijkste rol zou spelen. Na het afronden van de casestudy moet ik concluderen dat de problemen waar de overheid juist mee worstelt, te maken hebben met de politieke en sociale functionaliteit. Het is de spanning tussen de drie functionaliteiten die voor problemen zorgt. Binnen de politieke zuil is het de toegang en veiligheid (controle) die een rol spelen, binnen de sociale zuil is het de kwaliteit dat een rol speelt. Zaken zoals het bereiken van alarmnummers, het aanpassen van de eigen systemen zodat er door de overheid afgetapt kan worden etc. zijn zaken die niet door de markt wordt geregeld. Dat brengt ons eigenlijk tot de essentie van de problematiek.
75
Uit mijn onderzoek blijkt dat nu dat men in de VS vindt dat VoIP is een dienst die gestimuleerd moet worden door zo min mogelijk regulering. De sociale en politieke doelen van de overheid, zoals de bereikbaarheid van alarmdiensten en de staatsveiligheid (zie hst. 4.3.3 en 4.3.5) dwingen de overheid echter tot keuzes waarbij de economische doelen in gevaar komen. Daar komt bij dat reguleringskader in de VS niet meer voldoet. Trends in Nederland In Nederland is er geen wet of regelgeving die specifiek gericht is op VoIP, omdat de wet- en regelgeving techniekonafhankelijk is. Maar ook het feit dat VoIP nog niet zo een vlucht heeft genomen als in het buitenland, is een factor van betekenis. Er vinden wel consultatieprocedures plaats in opdracht van het ministerie van Economische Zaken om in samenwerking met marktpartijen meer inzicht te krijgen in bepaalde aspecten van een specifiek onderwerp. In hoofdstuk 5 werd bijvoorbeeld duidelijk op welke manier de OPTA nummers zal uitgeven aan verschillende VoIP diensten. Deze beslissing werd wel pas genomen na overleg met de markt. In opdracht van Economische Zaken en de OPTA werden ook onderzoeken uitgevoerd die verband hadden met VoIP. Stratix deed onderzoek om te kijken hoe de OPTA in een wereld van voice-over-packet technologie zou moeten opereren. TNO nam het probleem van de toegang van alarmdiensten via VoIP onder de loep. Men mag concluderen dat de Nederlandse overheid zich bewust is van de mogelijke gevolgen die VoIP-diensten hebben op de consument en het telecommunicatiebeleid. En dan voornamelijk op het gebied van de bereikbaarheid van alarmdiensten en de uitdagingen voor de OPTA als toezichthouder (zie hst. 5.2.2 en 5.3.1). Er zijn echter nog geen concrete ideeën over de manier waarop sommige uitdagingen moeten worden aangegaan.
76
6.2
Aanbevelingen
Er blijven uiteraard een aantal vragen staan waarop binnen dit onderzoek geen antwoord kan worden gegeven maar die toch belangrijk zijn voor de beantwoording van de onderzoeksvraag. Dit heeft direct te maken met een aantal van de economische factoren die binnen het theoretische kader een rol speelden. De factoren kwamen uit het model van Porter (1979). Een van de factoren betreft mogelijke substituten. In welke mate zal VoIP een substituut zijn voor vaste telefonie? En wanneer zal de kritische massa (Mahler & Rogers, 1999) voor VoIP worden bereikt? Deze vragen zijn relevant omdat ze een directe indicatie zullen geven voor de snelheid waarmee de overheid zowel in de VS als in Europa zal beginnen met het ontwikkelen van wetgeving. Het is interessant om te kijken of huidige onderdelen van de universele dienstenrichtlijn nog wel relevant zijn. Zou internettoegang niet onderdeel moeten worden van de universele dienstverlening? Een ander onderdeel van de universele dienstverlening is de noodzakelijkheid van een telefooncel per x vierkante meter. Heeft het gebruik van de mobiele telefoon de er niet voor gezorgd dat men veel minder van telefooncellen gebruik maakt? Er wordt door verschillende personen gesproken van de onverenigbaarheid van circuit-geschakeld en pakket-geschakelde netwerken. Er zal door de overheid daarom meer onderzoek moeten worden gedaan naar de technische achtergrond van deze veronderstelde onverenigbaarheid daar de markt geen stimulans meer biedt om deze op te lossen. Het merkwaardige feit doet zich voor dat zowel in de VS als in Europa trachten vanuit een techniek onafhankelijk standpunt te handelen, maar tegelijkertijd kunstmatig het verschil tussen VoIP en ‘ouderwetse vaste’ telefonie in stand wordt gehouden door beide begrippen te koppelen aan de gebruikte technologie, i.p.v. de dienst zelf.
77
Mijn aanbeveling is naast binnen wetgeving ook te stoppen met het gebruik van dit onderscheid in de praktijk en één definitie te gebruiken, namelijk “tweeweg gelijktijdig spraakverkeer” ongeacht de manier waarop de tweeweg spraakverbinding tot stand wordt gebracht, wordt gehouden en beëindigd. Daarmee zouden de aanbieders van VoIP of soortgelijke diensten ook verplicht zijn zich aan dezelfde regels te houden als de huidige aanbieders van telefoniediensten en is het stellen van aparte regels m.b.t. het voldoen aan verzoeken van justitie en het bereiken van alarmnummers niet meer nodig. Op deze manier zal de markt weer gedwongen worden om met een praktische oplossing te komen voor de veronderstelde onverenigbaarheid van circuit-geschakelde en pakket-geschakelde netwerken. Een voorbeeld heeft betrekking op de staatsveiligheid en de geografische locatie bij het bellen naar alarmnummers. In beide gevallen is het van belang voor de overheid toegang te kunnen hebben tot bepaalde informatie betreffende de beller. Het leveren van deze informatie zou door de markt technisch mogelijk kunnen worden gemaakt, maar de overheid zou een faciliterende rol kunnen hebben door hiervoor opslag capaciteit te leveren voor de gegevens van de beller (locatie en inhoud). Natuurlijk ben ik me bewust van het controversiële karakter van deze aanbeveling, omdat deze op gespannen voet staat met de privacy wetgeving. De sterk toegenomen aandacht voor terreurbestrijding heeft echter een remmende werking op de deregulering van de markt omdat er veiligheidsrisico’s spelen. In de VS is dat al duidelijk de zien aan de stopzetting van de deregulering van de z.g. internet governance, waarbij de overheid zich zou terugtrekken uit het bestuur van ICANN36. Om deze mogelijke remmende invloed te minimaliseren zou de markt ook gestimuleerd kunnen worden om daadkrachtig naar oplossingen te zoeken.
36
ICANN staat voor: Internet Corperation for Assigned Names and Numbers. Organisatie verantwoordelijk voor de inhoudelijke kwesties van de internetcoördinatie zoals het ondersteunen van de adresorganisatie, domeinnaamorganisatie en protocolorganisatie (Castells, 2001)
78
Er is eerder (door minister Pechtold37) geopperd dat er een centrale opslag van alle data van het nationale en internationale telefoonverkeer (gegevens over de gesprekken én de inhoud) zou moeten komen. Hiertegen kwam de Registratiekamer direct in opstand vanwege de ingrijpende gevolgen. Deze oplossing zou overigens ook in de VS de spanning tussen de FCC en het Department of Justice kunnen verminderen (zie hst. 4.3.3). De uitdagingen voor de overheid in het voeren van haar telecommunicatiebeleid zullen blijven bestaan. De krachten binnen het model van Egan (2001) en de 3 functies
(politieke,
sociale
en
economische)
binnen
het
maatschappelijke
communicatiebestel van Van Cuilenburg & McQuail (2001) blijven een belangrijke rol van betekenis spelen. Het zal even slikken zijn voor iedereen, maar zo blijven de uitdagingen voor de overheid in het formuleren van haar telecommunicatiebeleid volop bestaan. Lastige zaken met betrekking op veiligheid en privacy worden aangepakt en zorgen bovendien voor een gelijke behandeling van de verschillende spelers en belanghebbenden in de markt. Verschillende veiligheidsprojecten die nu (buiten het zicht van de politiek en de registratiekamer) lopen tussen justitie en de operators worden binnen de controlemogelijkheden van het parlement en registratiekamer gebracht terwijl op IT-gebied een enorme stap voorwaarts gemaakt zal worden. Dan is
er
daadwerkelijk
een
grote
stap
gemaakt
binnen
het
(Nederlandse)
telecommunicatiebeleid.
37
De Volkskrant, 25 februari 2006
79
7
Literatuur
Abraxax ( 2005). VOIP, IP telefonie, Internettelefonie [WWW-dokument] URL: http://www.abraxax.com/html/voip.html#iptelefoons Bardoel, J. & Cuilenburg, J. van (2003). Communicatiebeleid & Communicatiemarkt Otto Cramwinckel Uitgevers Amsterdam Benschop, A. (2005) Peer-to-peer: netwerken van onbekende vrienden De kracht van digitale ruilbeurzen [WWW-dokument] URL: http://www2.fmg.uva.nl/sociosite/websoc/p2p.html#watis Bouckaert, J. (2001). Recente inzichten in de industriële economie op De ontwikkelingen in de Telecommunicatie. Economisch en sociaal tijdschrift 55 (3) pp. 427-458 Castells, M. (2001). The internet galaxy Oxford University Press, Oxford Cave, (2002). Barriers to entry in Eurpean Telecommunication Markets. In Jordana (2002) Governing Telecommunications and the New Information Society in Europe. Cheltenham UK: Edward Elgar Publishing CBS, (2005) De Digitale Economie 2005 Voorburg: Centraal Bureau voor de Statistiek Church (1993). Complementary network externalities and technological adoption International journal of industrial organization 11 (2) p. 239 Cuilenburg, J. van & McQuail, D. (2003) Media Policy Paradigm Shifts Towards a New Communications Policy Paradigm European journal of communication 18 (2) p. 181 Dommering, E.J. (2000) Informatierecht, Fundamentele rechten voor de Informatiesamenleving. Amsterdam: Otto Cramwinckel Uitgevers Economides, N. (2004). Telecommunications Regulation: An Introduction [WWW-document] URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=465020 Eijck, N. van (2003). De universele dienst in het telecommunicatierecht [WWW-document] URL: http://www.ivir.nl/publicaties/vaneijk/universele_dienst.pdf Egan (1996). Information Superhighways Revisited; the Economics of Multimedia Artech House, London
80
FCC (2004) Order In the Matter of Petition for Declaratory Ruling that pulver.com’s Free World Dialup is Neither Telecommunications nor a Telecommunications Service [WWW document] URL: http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-04-27A1.pdf FCC (2004) Ruling in the Matters of IP-enabled services E911 requirements for IPEnabled Service Providers. [WWW-document] URL: http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-05-116A1.pdf FCC (2004). In the Matter of Petition for Declaratory Ruling that AT&T’s Phone-to-Phone IP Telephony Services are Exempt from Access Charges WC Docket No. 02-361 [WWW document] URL: http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-04-97A1.pdf FCC (2005). FCC Requires Certain Broadband and VoIP Providers to Provide wiretaps. [WWW document] URL: http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/DOC-260434A1.pdf FCC (2005). First order and notice of proposed rulemaking In the Matter of Communications Assistance for Law Enforcement Act and Broadband Access and Services ET Docket No. 04-295 RM-10865 [WWW-document] URL: http://hraunfoss.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-05-153A1.pdf Fransman (2001). Evolution of the telecommunication industry into the internet age. Communications and Strategies 43, pp. 57-113 Frieden, R.(2004). The FCC’s Name Game, How shifting Regulatory definitions affect Competition. Berkely Technology Law Journal, 19, p. 1275 Gandal (1995) Competing Compatibility Standards and Network Externalities in the PC Software Market. The review of economics and statistics 77(4) p. 599. Horwitz, R.B (1989). The Irony of Regulatory Reform Oxford University Press KPN (2005). [WWW-document] URL: http://www.kpn.com/kpn/show/id=993550/sc=0a5696 Lam, K. (2004). Voice over IP; Industrial Analysis [WWW-document] URL: http://www.met.utoronto.ca/met/pdffiles/K.%20Lam%20%20040923_VoIP_Presentation.ppt
81
Mahler, A. & Rogers, E.M. (1999). The diffusion of interactive communication Innovations and the critical mass, Telcommunications Policy 23, 719-740 MinEZ (2006). Ontwikkeling Persoonlijke Assistentdiensten [WWW-document] URL: http://www.minez.nl/content.jsp?objectid=20291#Persoonlijkeassistentdiensten%20(084,%20087) Ofcom, (2006). [WWW-document] URL: http://www.ofcom.org.uk/static/archive/oftel/publications/local_loop/llufacts/ 2003/llufacts0103.htm#b OPTA (2005). Beleidsregels nummers voor VoIP diensten OPTA/NER/2005/201047, Den Haag OPTA (2005). Consultatie nummerbeleid voor VoIP diensten OPTA/NER/2004/204146, Den Haag OPTA (2005). Bijlage bij Beleidsregels nummers voor VoIP diensten OPTA/NER/2005/201047, Den Haag Parsky, L.H. (2004). Statement of Ms. Laura H. Parsky Deputy Assistant Attorney General Criminal Division, U.S. Department of Justice. [WWW document] URL: http://www.cybercrime.gov/electricSurvlncDigitalAg.htm Pate, R. H. (2004). Competition and the end of geography, remarks by R.Hewitt Pate, Assistant Attorney, General Antitrust Division, U.S. Department of Justice [WWW document] URL: http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/205153.htm Porter, M.(1979). How competitive forces shape strategy. Harvard business review 57 (2) p. 137 Rehberger, (2005). Testimony of Wayne Rehberger Chief Operating Officer, XO Communications Inc. [WWW-document] URL: http://energycommerce.house.gov/108/Hearings/11092005hearing1706/Rehbe rger.pdf Shaw, J.K. (1998). Telecommunications Deregulation and the Information Economy Artech House, Norwood Stratix Consulting (2003). Voice-over-packet technology: Options for OPTA Report for OPTA, Numbers and Registrations Unit, Schiphol. Tekst en Uitleg (2005) [WWW-document] URL: http://www.tekstenuitleg.net/artikelen/adsl2/1
82
Telecomwereld (2005) [WWW-document] URL: http://www.telecomwereld.nl/n0000523.htm The Economist (2005). How the Internet killed the phone business. [WWW-document] URL: http://www.ladlass.com/ice/archives/010151.html TNO (2005). Marktrapportage elektronische communicatie Rapport 33850 [WWW-document] URL: http://tno.nl/bestanden/informatie_en_communicatietechnologie/Marktrapportage%20Elektronische%20Comm unicatie%20april%202006.pdf TNO (2005). TNO-rapport 112-toegang van Voice-over-Packet [WWW-document] URL: http://www.tno.nl/informatie_en_communicatietechnologie/actueel/tno_nieuws/2006/kwaliteit_van_voice_ over_/112_toegang_van_voice_over_packet.pdf Vis, P.(2005). In Amerika gebeurt alles vijf jaar eerder. [WWW-dokument] URL: http://www.cram.nl/ieni/9401e2.htm Verhagen, L. (2005). KPN introduceert VoIP in combinatie met ADSL. In Webwereld [WWW-document] URL: http://www.webwereld.nl/articles/35435 Volkskrant, De (2006). Kamer eist stop op opslag gelaatsscans en vingerafdrukken Uit de Volkskrant van 25 februari 2006, [WWW-document] URL: http://www.volkskrant.nl/den_haag/article231026.ece
83
Appendix A Begrippenlijst (OPTA, 2006) Aanbieder Een onderneming die openbare netwerkdiensten en/of openbare telecommunicatie- of omroepdiensten aanbiedt. Aankiesbaarheid Als het nummer van aansluiting B gebeld kan worden vanaf aansluiting A, is het nummer van B aankiesbaar vanaf aansluiting A. Aanmerkelijke Marktmacht (AMM) OPTA wijst een aanbieder met AMM aan als deze op de desbetreffende markt beschikt over een marktaandeel van meer dan vijfentwintig procent. Er zijn echter uitzonderingen. Bijvoorbeeld: de mogelijkheid om de markt te beïnvloeden of de ervaring met het verstrekken van producten en diensten op de markt. De AMMaanwijzing leidt tot verplichtingen. Aansluitnet Het gedeelte van het vaste netwerk van KPN tussen de wijkcentrale en de aansluiting bij de abonnee thuis. Aanwijziging Eén van de middelen die OPTA heeft om aanbieders te dwingen bepaalde maatregelen te nemen. OPTA kan in bepaalde gevallen ook boetes opleggen, vergunningen, registraties of nummers intrekken en een last onder dwangsom opleggen. ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) Methode om snel internetverkeer in een richting te sturen en langzamer weer terug. Bijvoorbeeld: 2 MB/s heen en 16 Kb/s terug, waardoor er breedbandige diensten (denk hierbij aan bewegende beelden) over de telefoonlijn kunnen worden geleverd. Aflevertarieven of terminatingtarieven Tarieven die een aanbieder in rekening brengt voor het afleveren van een telefoongesprek op zijn netwerk. Alfanumerieke nummers Ook wel naamnummers genoemd - verwijzen naar de naam van een bedrijf, organisatie of merk. Doordat elk cijfer van de telefoontoetsen correspondeert met een aantal letters kan van een informatienummer een woord worden gemaakt. AMVB Algemene Maatregel Van Bestuur
84
Bijzondere Toegang Toegang tot communicatienetwerken op andere punten dan netwerkaansluitpunten die aan de meeste gebruikers worden aangeboden. Bitstroomtoegang Toegang tot de infrastructuur van KPN om breedbandinternetverbindingen te kunnen leveren. BOHT (Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie) Algemene maatregel van bestuur die hoort bij de Telecommunicatiewet. Het BOHT werkt een aantal plichten uit deze wet nader uit. Breedband internettoegang Toegang tot het internet via de kabel, de satelliet of XDSL, bijvoorbeeld (A)DSL. Call termination/originating Zie: originating access Carrierselectie /-preselectie Methode waarmee een telefoonabonnee door middel van het intoetsen van vier cijfers, het gesprek via een alternatieve telecommunicatie-aanbieder kan laten afhandelen. met Carrier-(pre)selectie gebeurt dit automatisch. Cellular Mobiele telefonie werkt met basisstations die een beperkt gebied bedienen. Zo’n gebied wordt een cel genoemd, vandaar dat ook de term cellular wordt gebruikt. Circuit geschakeld netwerk Fysieke verbinding tussen twee punten waarvan de capaciteit volledig beschikbaar is voor deze verbinding. Voorbeeld is een telefoongesprek. CLI (Calling line identification) In goed Nederlands: nummerweergave. Het telefoonnummer van degene die belt verschijnt op een schermpje van het toestel van de telefoonabonnee die gebeld wordt, nog voor hij het gesprek heeft beantwoord. Er zijn speciale regels die de privacy van de telefoonabonnee moeten beschermen. Collocatie Het aanbieden van huisvesting in de wijkcentrale, waarmee andere partijen (dan KPN) toegang tot het aansluitnet naar de abonnees kunnen krijgen.
85
Concessie(houder) De overheid heeft een aantal taken opgedragen aan TPG. TPG is verplicht deze taken uit te voeren, bijvoorbeeld het bezorgen van brieven en pakketten en de ter beschikkingstelling van brievenbussen. Dit wordt de opdracht genoemd. Daartegenover staat het exclusieve recht van TPG om brieven tot 100 gram te bezorgen. Dit exclusieve recht wordt de concessie of voorbehouden dienst genoemd. De opdracht bestaat uit de concessie en de overige opgedragen diensten. Jaarlijks moet TPG over de uitvoering van de opdracht verantwoording afleggen in haar concessierapportage. Consultatiedocument Een document over een belangrijk telecommunicatie- of postonderwerp waarmee OPTA laat weten wat haar mening is, welke besluiten zij van plan is te nemen of voor welke vragen zij zich gesteld ziet. Betrokkenen worden in de gelegenheid gesteld schriftelijk op dit document te reageren. Onderdeel van een consultatieprocedure vormt een hoorzitting waarin marktpartijen ook mondeling hun mening kunnen geven. Naar aanleiding van een consultatie kan OPTA bijvoorbeeld beleidsregels, ook wel richtsnoeren, vaststellen. In die richtsnoeren geeft OPTA aan hoe zij in voorkomende gevallen zal handelen of een bepaald wetsartikel zal uitleggen. Convergentie Het samenvloeien van meerdere sectoren, bijvoorbeeld Telecommunicatie, media, informatietechnologie en omroep. Dienstcode De dienstcode is een code die veel wordt gebruikt in het Nummerplan telefonie en ISDN-diensten. De dienstcode gaat vooraf aan een nummer. Het voordeel van deze dienstcode is dat nummers herkenbaar worden. Zij duiden een categorie van telecommunicatiediensten aan. 0800 is bijvoorbeeld de dienstcode voor gratis informatienummers en 062 is een prefix voor mobiele nummers. Achter de dienstcode volgt altijd het verbindingsstreepje. DSL Zie ADSL. Dwangsom Eén van de middelen die OPTA heeft om aanbieders te dwingen bepaalde maatregelen te nemen. Ex ante-toezicht Toezicht vooraf. Ex post-toezicht Toezicht achteraf. Gedoogplicht Aanbieders van omroepnetwerken en openbare telecommunicatienetwerken hebben het recht om voor de aanleg van hun netwerken kabels in de grond te leggen. De eigenaar van de grond moet dit in veel gevallen toestaan (gedogen).
86
Geharmoniseerde code Code die bijvoorbeeld in meerdere landen voor hetzelfde doel bestemd is. Bijvoorbeeld 112 voor alarmoproepen. Geografische nummers Gewone telefoonnummers die beginnen met een nummer waaraan de locatie van de aansluiting (de geografische locatie) is te zien: 020 is bijvoorbeeld Amsterdam. Glasvezelnetwerk Bij een glasvezelkabel wordt informatie niet in de vorm van elektrische pulsen verzonden, maar in de vorm van lichtflitsen. Glasvezel netwerken kennen een hogere bandbreedte dan coax- of kopernetwerken, zodat meer informatie in korte tijd verzonden kan worden. GPRS: General Packet Radio Service GPRS is een techniek in het GSM-netwerk, die het mogelijk maakt om meer data te verzenden en te ontvangen dan mogelijk is met GSM-telefoons. dit komt omdat bij GPRS de data niet in een keer over het netwerk wordt verstuurd, maar in stukjes. De opvolger van GPRS is UMTS Huurlijn Een transparante communicatieverbinding tussen twee punten. Een huurlijn wordt bijvoorbeeld door bedrijven gebruikt om vestigingen aan elkaar te verbinden. Incumbent Ex-monopolist. Informatienummer Informatienummers zijn in de plaats gekomen voor de vroegere 06-nummers. Informatienummers kunnen gratis zijn (0800) of ze kosten tot maximaal 1,05 per minuut(0900,0906,0909). Er zijn speciale categorieën voor serieuze en sex-nummers. De oude 06-nummers worden sinds 1 januari 2000 vooral voor mobiele telefonie gebruikt. Er zijn lange en korte informatienummers. Interconnectie Onder interconnectie wordt verstaan het koppelen van netwerken, zodat gebruikers van communicatiediensten kunnen communiceren over de grenzen van het netwerk dat de toegang verleent. Alle partijen die toegang bieden aan gebruikers moeten hun aangesloten gebruikers bereikbaar maken voor de gebruikers van andere partijen. Door de wederkerigheid van interconnectie kan in principe iedere gebruiker bellen naar een gebruiker die is aangesloten op een ander netwerk. Internet Het wereldwijde op IP (Internet Protocol) gebaseerde datanetwerk. IP telefonie IP-telefonie wil zeggen telefoneren via het internet of andere datanetwerken.
87
ISDN (Integrated services Digital Network) Openbaar telecommunicatienetwerk op basis van internationale standaarden. Maakt het mogelijk meerdere telecommunicatiediensten tegelijkertijd over het netwerk aan te bieden. ISP: Internet service provider Aanbieder die een internetdienst aan eindgebruikers levert. Kruissubsidie Van kruissubsidie is sprake als tekorten op de ene dienst worden gedekt door overschotten op de andere dienst. Kruissubsidie kan leiden tot oneerlijke concurrentie. Een marktpartij, namelijk die op een bepaalde deelmarkt het alleenrecht heeft of een zeer dominante positie, kan met opbrengsten uit deze deelmarkt diensten op een andere deelmarkt subsidiëren en die diensten daarmee onder de kostprijs aanbieden. Zie ook: concessiehouder. Lagere regelgeving Nadere uitwerking van een wet in gedetailleerde regels. Bijvoorbeeld Algemene Maatregelen van Bestuur (Amvb's) en Ministeriële regelingen. Het nummerplan (zie aldaar) is ook een ministeriële regeling. Linesharing Zie ontbundelde toegang. MDF Access Ofwel: ontbundelde toegang tot de aansluitlijn. Concurrenten van KPN kunnen de aansluitlijnen tussen de wijkcentrale en de huisaansluitingen van de klanten van KPN huren van KPN. Op deze manier kunnen ze klanten op hun eigen netwerk aansluiten zonder zelf aansluitlijnen te hoeven aanleggen. Mededingingswet Sinds 1 januari 1998 heeft Nederland een wet waarin zogenoemde mededingingskwesties geregeld worden. Toezicht op deze wet houdt de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), onderdeel van bij het Ministerie van Economische Zaken. Het kan voorkomen dat de bevoegdheden uit de mededingingswet die van de OPTA overlappen. De OPTA en de NMa hebben voor die gevallen een Samenwerkingsprotocol opgesteld. Mediation Het oplossen van een geschil door de partijen zelf, onder leiding van een onafhankelijke derde. MMS: Multimedia messaging service Net zoals met SMS kun je met MMS berichten sturen van de ene telefoon naar de andere telefoon. Het grote verschil is dat je met MMS niet alleen tekst, maar ook foto's, plaatjes, geluidsfragmenten, enzovoorts kunt meesturen.
88
Nationaal Competition Authority (NCA) Nationale mededingingsautoriteit. Netnummergebieden Geografisch afgebakend gebied waarvoor een netnummer is gedefinieerd. OPTA geeft inzage in de grenzen van deze gebieden. NMa: Nederlandse Mededingingsautoriteit De NMa is de autoriteit die belast is met het toezicht op naleving van de mededingingsregels. Zie ook: Mededingingswet. NNO (Nationaal Nummeroverleg) Een platform waarin de minister van Verkeer en Waterstaat en marktpartijen spreken over nummerplannen en nummerbeleid. OPTA is toehoorder. Nummercentrale / wijkcentrale (lokale telefooncentrale) Vanaf deze centrale loopt het laatste stukje telefoonlijn naar de eindgebruikers. Nummerplannen, nummerregister De minister van Verkeer en Waterstaat maakt de nummerplannen in Nederland. In de nummerplannen staat hoe de beperkte hoeveelheid telefoon- en andere nummers is ingedeeld en welke nummerseries beschikbaar zijn. Op basis van de nummerplannen geeft OPTA nummers uit. Aan operators gebeurt dat in grote hoeveelheden tegelijk. Informatienummers geeft OPTA per stuk uit aan individuele aanvragers, via het Call center. De uitgegeven nummers zijn te vinden in openbare nummerregisters die bij OPTA ter inzage liggen, of op de OPTA website te raadplegen zijn. Nummerportabiliteit De mogelijkheid voor een abonnee om zijn telefoonnummer te behouden als hij van de ene telefoonaanbieder overstapt naar een andere. Dit is een belangrijke voorwaarde voor de ontwikkeling van de markt en het functioneren van concurrentie. ONP-herziening Herziening van de Europese telecommunicatie wet- en regelgeving die in 1999 is begonnen. ONP: Open Network Provision De Europese ONP-richtlijnen vormen een kader met betrekking tot het verzekeren van toegang tot en het gebruik van algemeen beschikbare telecommunicatienetwerken en diensten tegen redelijke voorwaarden. Tevens hebben de richtlijnen betrekking op het garanderen van de beschikbaarheid van een minimumpakket aan voorzieningen. Ontbundelde Toegang Methode waarbij een dominante marktpartij voorzieningen a la carte aan zijn concurrenten aanbiedt in plaats van een compleet pakket, waarbij de koperdraden van een huisaansluiting naar de wijkcentrale worden geëxploiteerd door een concurrent van KPN. hierbij kan sprake zijn van een volledige ontbundeling of van gedeelde toegang, ook wel line sharing genoemd.
89
Originating Access Call origination is een vorm van bijzondere toegang waarbij telecombedrijf A op verzoek van telecombedrijf B telefonieverkeer aanlevert dat afkomstig is van abonnees van A. B vraagt hierbij dus toegang tot het net van A om verkeer van de klanten van A te kunnen ontvangen. Bij call termination of terminating access gebeurt precies het omgekeerde: als A een terminating dienst verleent aan B, dan vraagt B toegang tot het net van A om verkeer te kunnen afleveren bij klanten van A. Paging (Semafonie) Het systeem waarbij een bericht vanaf een telefoonnetwerk naar een "pieper" (semafoon, maxer of buzzer) gestuurd wordt. Er is hier sprake van een originating dienst (zie ook: originating access). Persoonlijke assistentdienst (084- en 087-nummers) Abonnees zijn met 084- en 087-nummers bereikbaar op wisselende aansluitingen en zij kunnen kiezen in welke vorm het bericht hen bereikt, via de fax, de voicemail of de email. PIB's: Principles of Implementation and Best Practice Publicaties van de IRG waarin de leden een gezamenlijk standpunt innemen ten aanzien van een bepaald reguleringsvraagstuk. Price cap (Tariefplafond) Methode van tarieftoezicht op tarieven van particulieren of zakelijke consumenten waarbij een jaarlijkse prijsstijging of -daling voor een langere periode wordt vastgelegd. Dit is het systeem waarmee momenteel de tarieven van particulieren of zakelijke consumenten van KPN worden gereguleerd. Prijsklem (Prijssqueeze) Ontstaat als het eindgebruikerstarief van KPN lager is dan de prijs die concurrenten voor hun inkoop aan KPN moeten betalen om dezelfde dienst aan consumenten te kunnen bieden. Als dit verschil te klein is, maakt een bedrijf te weinig winst om met KPN te kunnen concurreren. De concurrent komt letterlijk 'klem' te zitten. Registratie Autoriteit (RA) Een entiteit binnen de verantwoordelijkheid van de certificatiedienstverlener. Een registratie autoriteit zorgt voor de verwerking van certificaataanvragen en alle daarbij behorende taken waarbij de verificatie van de identiteit van de certificaathouder de belangrijkste is. Richtsnoeren Zie consultatiedocument SIM-card Chipkaart die in een mobiele telefoon zit, waarop allerlei informatie is vastgelegd, onder andere nummer en het adressenboek.
90
SIM-lock Systeem waarbij met een code een SIMkaart gekoppeld is aan een bepaald mobiele toestel. Aanbieders mogen een SIMlock toepassen bij abonnementen waarbij een toestel in de loop van een aantal maanden (maximaal 12) moet worden afbetaald. De SIM-lock is eigenlijk een diefstalbeveiliging. Smalband internettoegang Toegang tot het internet via de normale, analoge telefoonlijn: tot 128 kilobit per seconde, gebaseerd op maximaal twee ISDN-kanalen. Tariefdifferentiatie Het systeem waarbij de eindgebruiker verschillende tarieven moet betalen afhankelijk van de kosten van het netwerk waar naartoe of waar vandaan hij belt. Telecommunicatiewet (TW) Wet van kracht geworden op 15 december 1998, Stb. 610, 1998 Telexnummers Nummers bestemd voor gebruik in telexnetwerken. Terminating access Het afleveren van een telefoongesprek door KPN bij een abonnee van een andere netwerkaanbieder. Transittarief Transittarieven zijn tarieven die een telecomaanbieder in rekening mag brengen aan partijen die van zijn netwerk gebruik maken voor het verkeer naar een derde aabieder. UMTS (Universal Mobile Telecommunications System) Derde generatie mobiele telefonie die mobiele breedbandcommunicatie mogelijk maakt. Wtv Zie Telecommunicatiewet
91
