Teoretické a praktické aspekty veřejných financí. XIII. mezinárodní odborná konference. Praha: VŠE, duben 2008
VLIV ROZPOČTOVÉHO URČENÍ DANÍ NA HOSPODAŘENÍ OBCÍ Doc. Ing. Petr Tománek, CSc. Katedra veřejné ekonomiky , Ekonomická fakulta , VŠB – TU Ostrava
Abstrakt Příspěvek je zaměřen na hospodaření obcí, které je výrazně ovlivněno způsobem rozpočtového určení daní. Diferenciace sdílených daňových příjmů obcí, daná rozdílnými koeficienty podle velikosti obcí, navozuje otázky objektivnosti tohoto způsobu poskytování daní obcím. Zapojení nových kritérií (rozloha obce, prostý počet obyvatel) od roku 2008, je pouze přechodovým řešením k novému systému rozpočtového určení daní. Příspěvek se zabývá vybranými aspekty podmínek fungování obcí, které působí diferencovaně na výdajové potřeby obcí a formuluje dílčí hypotézy, které by měly být ověřeny při přípravě nového rozpočtového určení daní. Klíčová slova: rozpočtové určení daní, hospodaření obcí, velikost obce
Úvodem V podmínkách ČR, při existenci výrazně diferencované velikostní struktuře obcí, však nejsou s velikostí obcí spojovány rozdílné funkce v samosprávné činnosti obcí a všechny obce tudíž plní stejné funkce. Nicméně v oblasti hospodaření po roce 2000 byl velikostní aspekt obcí spojen se zdroji z daní, které obce získávají prostřednictvím sdílení s jinými veřejnými rozpočty. Do roku 2000 systém poskytování daní obcím buď určitým způsobem zohledňoval daňové příjmy příslušného území (ve formě daně z příjmů fyzických osob či daně z nemovitostí) nebo reagoval, bez ohledu na velikost obce, na počet obyvatel (daň z příjmů právnických osob). Od roku 2000 je pak velikostní kategorizací obcí přímo ovlivněn způsob sdílení daní a jejich přidělování jednotlivým obcím. Tento princip se stal v rámci příjmů obcí z daní převažujícím, protože takto sdílené daně představovaly např. v roce 2006 podíl 85 % z celkových příjmů obcí z daní. Způsob poskytování daní obcím byl do roku 2007 tvořen 14 velikostními kategoriemi obcí a jim přidělenými koeficienty pro sdílení daní. Od roku 2008 je počet kategorií obcí snížen a jsou zavedena další kritéria pro sdílení daní obcím. Nicméně ze strany obcí (zejména malých) zde vznikají námitky a pochybnosti o správnosti (spravedlnosti) uvedeného systému, resp. i obavy z hlediska dopadu na vývoj malých obcí. Proto byly zahájeny práce na hledání nové (optimální) podoby rozpočtového určení daní, které by během cca dvou let mělo objektivizovat stávající systém. Je zřejmé, že nový systém bude jednak odrazem politického rozhodnutí, ale i pro ně by měly být vytvořeny takové podklady, které by podrobně zhodnotily dopady stávajícího systému rozpočtového určení daní, resp. dalších zdrojů, poskytovaných obcím. Stávající systém hospodaření obcí je výrazně ovlivněn způsobem rozpočtového určení daní, neboť příjmy obcí z daní v roce 2006 tvořily asi poloviční podíl z celkových příjmů obcí. V návrzích na změny rozpočtového určení daní se v dosavadním průběhu diskusí sledovala pouze otázka rozdělování příjmů mezi obce (podle jejich velikosti), vůbec pak nebyly zpracovávány analýzy výdajové strany obecních rozpočtů, resp. provedena objektivizace potřeb obcí. Tento příspěvek se v této souvislosti zabývá hodnocením vybraných výdajových okruhů rozpočtů obcí.
1
Pro návrh nového rozpočtového určení daní je nutno především najít vazby mezi velikostí obcí a způsobem diferenciace daňových příjmů obcí (dané velikostními kategoriemi) nebo vytvořit jiná kritéria ve vztahu k existenci obcí, na které by rozpočtové určení daní mělo reagovat. Proto je obsahem tohoto příspěvku postižení několika základních parametrů hospodaření obcí, zejména výdajových okruhů a hledání jejich vztahů k velikosti daňových příjmů, k velikosti obcí případně hledání vazeb na další parametry obcí.
Východiska Pro hodnocení výdajů obcí z hlediska dostupnosti údajů byl zvolen rok 2006. V tomto roce pak bylo uplatňováno rozpočtové určení daní podle velikostní kategorizace obcí do 14 kategorií (tato pravidla platila do konce roku 2007). Způsob rozpočtového určení daní ovlivňoval hospodaření obcí odlišně ve velikostních kategoriích a proto je pro hodnocení zvolen pohled prostřednictvím těchto velikostních kategorií a to na základě průměrných hodnot jednotlivých ukazatelů ve velikostních skupinách na obyvatele. Do hodnocení byly pojaty všechny obce ČR v rozdělení podle velikostních skupin.V rámci hodnocení je zařazena i Praha, nicméně její specifické postavení jako obce a kraje vesměs nelze bez nutnosti bližšího posouzení objektivně zařadit do hodnocení sledovaných tendencí. Tento příspěvek je zaměřen pouze na srovnání základních (souhrnných) ukazatelů hospodaření obcí a naznačení dílčích souvislostí, které by měly být dále zkoumány (v podrobnější podobě ukazatelů resp. v jiných, než pouze v položkách vztažených k počtu obyvatel obcí). Pro hodnocení jsou zde využity propočtové hodnoty ukazatelů za velikosti kategorie obcí a dále srovnávání průběhu hodnot ve vztahu k velikostním kategoriím obcí. Využití poznatků pro hodnocení výdajů obcí však nelze přeceňovat vzhledem předurčenosti dané u veřejných rozpočtů disponibilním množstvím zdrojů (zde vytvářených především způsobem rozpočtového určení daní). Poznámka: Pro analýzu byly z bilance příjmů a výdajů obcí k dispozici údaje pouze v základní úrovni druhového třídění (třídy příjmů a výdajů apod.), takže v příspěvku není postiženo žádné odvětvové hledisko příjmů či výdajů obcí. Pro tuto analýzu pak byly vybrány pouze některé disponibilní údaje z uvedené bilance. Použité velikostní kategorie obcí dle zákona o rozpočtovém určení daní do roku 2007 postihuje tabulka 1. Tab. 1 Velikostní kategorizace obcí a uplatňované koeficienty sdílení daní Velikostní kategorie obcí
Počet obyvatel obce
Koeficient
Velikostní kategorie obcí
Počet obyvatel Obce
Koeficient
1
do 100
0,4213
8
20 001 – 30 000
0,7102
2
101 – 200
0,5370
9
30 001 – 40 000
0,7449
3
201 – 300
0,5630
10
40 001 – 50 000
0,8142
4
301 – 1 500
0,5881
11
50 001 – 100 000
0,8487
5
1 501 – 5 000
0,5977
12
100 001 – 150 000
1,0393
6
5001 – 10 000
0,6150
13
150 001 a výše
1,6715
7
10 001 – 20 000
0,7016
14
Praha
2,7611
Pramen: Zákon 243/200 Sb.
2
Vliv rozpočtového určení daní na velikost příjmů velikostních kategorií obcí v roce 2006 Ve velikosti příjmů obcí se projevuje nejvýznamnější role daňových příjmů (třída daňových příjmů tvořila v roce 54,2 % celkových příjmů obcí ČR), u nichž tendence růstu je dána rozhodujícím vlivem pravidel rozpočtového určení daní, tj. jím stanovených velikostních koeficientů (viz Graf 1). Tyto velikostní koeficienty – rostoucí s velikostí obcí – se nejvýrazněji prosazují ve velikosti průměrných daňových příjmů na obyvatele a vliv stimulačních daní jejich vahou cca 15 % je v celkovém hodnocení potlačen. Druhým nejvýznamnějším zdrojem rozpočtů obcí se pak ukazují dotace (dotace tvořily 29,8 % celkových příjmů obcí ČR), které zahrnují jak prostředky poskytované obcím pravidelně na základě příslušného nároku, ale i dotace získávané obcemi individuálně z výdajových programů různých veřejných rozpočtů. Velikost nárokových dotací v roce 2006 byla u jednotlivých obcí ovlivněna zejména rozsahem výkonu státní správy a zřizovatelskými funkcemi (např. sociálních zařízení). Celkově dotace nemají jednoznačnou růstovou tendenci ve vztahu k velikostním skupinám obcí; např. jejich průměr ve velikostních skupinách 6 až 9 je poměrně vyrovnaný a jsou naopak vyšší, než jsou dotace ve velikostních skupinách 10 a 11. Velikost nedaňových příjmů (nedaňové příjmy tvořily 9,6 % příjmů rozpočtů obcí v ČR) ve velikostních skupinách obcí není ovlivněna velikostí obcí a celkově se ve velikostních skupinách příliš nevychyluje od průměru za obce ČR. Ve velikosti nedaňových příjmů obcí se pak zřejmě odráží především rozsah majetku obcí (z něhož plynou příjmy z pronájmů), ale i organizační forma zajišťování veřejných statků (tj. např. přímo obcí či založením nebo zřízením nějaké organizace) a tím i vztah na výdaje. Kapitálové příjmy (v roce 2006 se podílely na příjmech obcí 6,4 %) v přepočtu na obyvatele a velikostní skupinu se ukazuje, že odrážejí individuální rozhodování obcí o prodeji majetku a nemají vztah k velikosti obcí. Ve velikostních skupinách se pak kapitálové výdaje obcí neodchylují od průměru za ČR (kromě velikostních kategorií 12 a 14). Uvedené tendence jednotlivých tříd příjmů se pak projevují v tom, že celkové příjmy rozpočtů obcí na obyvatele ve velikostních kategoriích obcí jsou kromě daňových příjmů výrazně ovlivněny dotacemi, neboť tendence celkových příjmů obcí má růstovou tendenci (jako odraz rozpočtového určení daní), ale ve velikostních skupinách obcí 6 až 9 se projevuje vliv vyšší úrovně dotací (blíže viz Graf 1). Graf 1 Příjmy obcí na obyvatele podle velikostních kategorií obcí v roce 2006 60,00
tis. Kč/obyv.
50,00 40,00
Daňové p./obyv. Nedaňové p./obyv.
30,00
Kapitálové p./obyv. Dotace/obyv.
20,00
Celkové p./obyv.
10,00 0,00 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
ve lik os tní k ate gor ie obcí
Pramen: Propočet na základě údajů jednotlivých obcí z Bilance příjmů a výdajů obcí za rok 2006, MF ČR.
3
Vybrané výdajové parametry hospodaření obcí podle velikostních kategorií obcí Příspěvek je především zaměřen na zhodnocení výdajů rozpočtů obcí (zejména z pohledu a členění výdajových tříd) a z pohledu velikostních kategorií obcí. Pro hodnocení výdajů byl zvolen přístup hodnocení vztahů mezi vybranými ukazateli výdajů, případně příjmů ve velikostních kategoriích obcí na obyvatele, za použití údajů z roku 2006. Vyrovnanost hospodaření obcí V roce 2006 skončilo hospodaření obcí mírným schodkem ve velikost 0,5 % výdajů obcí, což se projevilo diferencovaně v jednotlivých kategoriích obcí. Největší schodek zaznamenala Praha a se schodkem pak hospodařily obce ve velikostních kategoriích 1 až 4 (nejmenší obce). Schodky hospodaření a nižší přebytky se tak většinou projevily v hospodaření malých obcí, což může ukazovat na nedostatek celkových zdrojů těchto meších obcí vzhledem k jejich potřebám. Naopak s největším přebytkem pak hospodařily obce v kategoriích 8, 9, 10 a 12 (což však může odrážet i potřebu nutnosti splácet půjčky z minulých let). Velikost běžných a kapitálových výdajů Běžné výdaje obcí se podílely v roce 2006 na celkových výdajích 67 %. Jejich velikost dosahuje nejnižší úroveň u obcí velikostních kategorií 4 a 5 (57 až 58 %); nejvyšší podíl je v obcích kategorie 11 (72 %). Velikost běžných výdajů má rostoucí tendenci s velikostí obcí, nicméně u velikostních kategorií obcí 6 až 12 jsou běžné výdaje na jednoho obyvatele poměrně vyrovnané. Kapitálové výdaje ukazují, že jejich velikost mezi velikostními kategoriemi vykazuje menší rozdíly, než u výdajů běžných. Zejména u velikostních skupin obcí 4 až 11 není patrná jednoznačná tendence růstu ve vazbě na velikost obcí. Výraznější velikost lze pak zaznamenat u kategorií největších obcí (velikostní kategorie 12 až 14). Objektivnější posouzení velikosti kapitálových výdajů by zřejmě, vzhledem k jejich jednorázovému charakteru, vyžadovalo postižení delšího časového období. Vztah daňových příjmů a běžných výdajů Při hledání vztahu mezi velikostně diferencovanými příjmy obcí (daňové příjmy ve vazbě na velikost obcí) a běžnými výdaji se ukazuje, že mezi daňovými příjmy a běžnými výdaji není těsná vazba. Velikost běžných výdajů se z hlediska kategorizace obcí liší; daňové příjmy nepokrývají velikost běžných výdajů u žádné z velikostních kategorií obcí (kromě Prahy) a je zřejmé, že k jejich dokrytí slouží zejména poskytované nárokové dotace (např. na výkon státní správy) či jiné příjmy (viz Graf 2). Vztah celkových příjmů a běžných výdajů Ukazuje se, že velikost celkových příjmů (obdobně i výdajů) se u velikostních skupin obcí úzce vyvíjí v souvislosti s velikostí běžných výdajů obecních rozpočtů, což je i odrazem
4
poměrně vyrovnané velikosti kapitálových výdajů v různých velikostních skupinách obcí (viz Graf 2). Graf 2 Srovnání vybraných druhů příjmů a výdajů obcí na obyvatele ve velikostních kategoriích obcí
60,00
tis .K č /oby v .
50,00 Celkové p./obyv.
40,00
Celkové výdaje/ob.
30,00
Kapitálové výdaje/ob. Běžné výdaje/ob.
20,00
Daňové p./obyv.
10,00 0,00 1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13 14
velikostní kategorie obcí Pramen: Propočet na základě údajů jednotlivých obcí z Bilance příjmů a výdajů obcí za rok 2006, MF ČR.
Výdaje na platy zaměstnanců a na nákupy1 Výdaje na platy vč. pojištění zaměstnanců obcí se podílejí na výdajích rozpočtů obcí 12 %. Velikost nákladů na platy se pohybuje u všech velikostních skupin obcí blízko průměrné úrovně za ČR, což je 2,8 tis. Kč/obyvatele. U těchto druhů nákladů jejich velikost neodráží velikost obce. Nicméně poměrně shodná velikost nákladů na zaměstnance ve všech kategoriích obcí může být dosažena u kategorií menší obcí relativně vyššími náklady v důsledku potřeby hradit náklady na relativně větší počet volených zastupitelů, či nutností zaměstnávat určitý počet úředníků bez ohledu na jejich vytíženost, resp. i možnou vyšší mírou zabezpečování některých činností pro obec přímo zaměstnanci obce (ne dodavatelsky). U větších obcí pak náklady na platy zřejmě ovlivňují zejména náklady na platy úředníků v souvislosti s přeneseným výkonem státní právy. Výdaje na nákupy tvořily 19 % celkových výdajů obcí. Výdaje na nákupy podle velikostních kategorií obcí se pak rovněž pohybují blízko průměrné úrovně za ČR, což je 4,5 tis. Kč/obyvatele. U výdajů na nákupy (nákupy vody, paliv, energie, služeb a ostatní nákupy) poměrně vyrovnaná úroveň vzhledem k různosti části těchto nákladů evokuje potřebu podrobnějšího zkoumání dosaženého stavu, tj. zda jsou odrazem tohoto stavu obdobné potřeby všech obcí bez ohledu na jejich velikost nebo jde o výslednici více vlivů; bylo by potřebné určit, které jsou to vlivy a jak je ovlivňuje velikost obcí. Investiční nákupy a 1
Nákupy zahrnují: nákupy vody paliv, energie, služeb a ostatní nákupy. Investiční nákupy představují rozhodující část kapitálových výdajů obcí (84 %).
5
související výdaje pak vzhledem ke svému podílu 84 % na kapitálových výdajích do značné míry kopírují vývoj kapitálových výdajů (blíže viz Graf 3). Graf 3. Výdaje obcí na platy zaměstnanců (vč. pojistného) a na nákupy vody a energií apod. ve velikostních kategoriích obcí 50,00 45,00
tis. Kč/obyv.
40,00 35,00
Platy zaměstn./obyv.
30,00
Celkové výdaje/ob.
25,00
Nákup energie/obyv.
20,00
Investiční nák./ob.
15,00 10,00 5,00
13
11
9
7
5
3
1
0,00
velikostní kategorie obcí
Pramen: Propočet na základě údajů jednotlivých obcí z Bilance příjmů a výdajů obcí za rok 2006, MF ČR.
Výdaje na dopravní obslužnost Výdaje na dopravní obslužnost zahrnují úhradu prokazatelné ztráty provozovatelům hromadné dopravy a důsledků plnění veřejné služby. Velikost těchto výdajů v přepočtu na obyvatele obce podle velikostních skupin neukazuje na žádnou jasnou tendenci ve vztahu k velikosti obcí (viz Graf 4). U obcí ve velikostní kategorii 1 až 6 se výdaje pohybují do úrovně 70 Kč/obyv. Výrazné rozdíly jsou pak např. mezi velikostní kategorií 12 (1,62 tis. Kč/obyv.) a velikostní kategorií 13 (0,03 Kč/obyv.) Rozdílné hodnoty v této oblasti výdajů tak naznačují zřejmě rozdílné způsoby financování dopravní obslužnosti nejen podle velikosti obcí, ale i podle územní příslušnosti obcí ke krajům. Omezená vypovídací schopnost tohoto ukazatele má i svůj metodický rozměr; ve sledovaném ukazateli totiž nejsou zahrnuty výdaje na provoz silniční dopravy, který je např. zajišťován dopravními podniky příslušných obcí. Dotace neziskovým a podobným organizacím V daném ukazateli jsou zahrnuty jak neinvestiční tak investiční dotace neziskovým a podobným organizacím (nejsou zde zahrnovány transféry příspěvkovým a podobným organizacím). V praktické podobě jde o dotace např. zájmovým organizacím sportovním, kulturním apod. Velikost těchto dotací je výrazně rozdílná mezi velikostními kategoriemi obcí a roste s velikostí obce (mimo velikostní kategorii obcí 12). Lze předpokládat, že tato oblast výdajů (podpora organizací) je v zájmu pozornosti obcí, ale zřejmě nemůže být mezi hlavními prioritami obcí, a tak se zřejmě stává jakousi „zbytkovou“ položkou rozpočtů zejména 6
v malých obcích, kde celková úroveň daňových zdrojů je nízká a tedy na tuto oblast je poskytnuto velmi omezené množství prostředků. To ukazuje i na rozdíly mezi kategoriemi obcí, kdy v kategorii nejmenších obcí (kategorie 1) je vynaložena desetina prostředků na jednoho obyvatele, oproti velikostní kategorií obcí 6, přičemž tato hodnota u větších obcí dále roste (viz Graf 4). Graf 4. Výdaje obcí na dopravní obslužnost a na dotace neziskovým organizacím
tis . K č /o b y v .
1,80 1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60
Dopravní obsl./ob. Dotace nezisk.o./obyv.
0,40 0,20 0,00 1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11 12 13
velikostní kategorie obcí Pramen: Propočet na základě údajů jednotlivých obcí z Bilance příjmů a výdajů obcí za rok 2006, MF ČR.
Výdaje obcí ve formě dotací podnikatelským subjektům a příspěvkovým organizacím Výdaje obcí v uvedených oblastech představuje pouze organizační formu zajišťování veřejných služeb, týkající se vlastních podnikatelských subjektů a vlastních příspěvkových organizací. Vznik (založení nebo zřízení) různých forem těchto organizací přichází v úvahu zejména u větších obcí. Pouze v oblasti školství, je forma stanovena tím, že zde právní subjektivita vyžaduje vždy (pokud obec zřizuje školu) použít formy příspěvkové organizace (nebo školské právnické osoby). Výdaje obcí ve formě dotací podnikatelským subjektům představují oblast výdajů pro vlastní organizace založené obcemi na služby, které jim zajišťují. Velikost těchto výdajů na obyvatele je patrná zejména u větších obcí; menší obce zřejmě zakládají své subjekty ve velmi omezené míře. Velikost dotací obcí na obyvatele příspěvkovým organizacím přímo nevyjadřuje konkrétní výdajové potřeby obcí, protože jejich zřizování je účelné např. u větších obcí. Pro menší obce mohou být služby zajišťovány buď jejich nákupem nebo přímo obcí. Hodnoty dotací příspěvkovým organizacím ukazuje růst v souvislosti s velikostní kategorií obcí (s nejvyššími hodnotami ve velikostních kategoriích 13 a 14), což ukazuje, že zřizování příspěvkových organizací (např. škol) roste s velikostí obce (viz Graf 5).
7
Graf 5. Výdaje obcí ve formě dotací podnikatelským subjektům a příspěvkovým organizacím 14,00
tis. Kč /obyv.
12,00 10,00 8,00
Dotace podn.s./ob.
6,00
Dotace přísp.org./ob.
4,00 2,00 0,00 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12 13 14
velikostní kategorie obcí
Pramen: Propočet na základě údajů jednotlivých obcí z Bilance příjmů a výdajů obcí za rok 2006, MF ČR.
Závěrem Příspěvek, na základě využití vybraného okruhu výdajů obcí za rok 2006 (daného druhovým hlediskem třídění finančních operací obcí), naznačil možné souvislosti mezi velikostí obcí a výdajovými parametry kategorií obcí. Poznatky získané z údajů za rok 2006 ukazují na některé vazby, projevující se v tendencích spojených s hospodařením ve velikostních kategoriích obcí. Nicméně jiné poznatky spíše navozují další otázky a ukazují na potřebné směry podrobnějšího ověřování k vyhodnocení relevantních výsledků (a zde byly formulovány ve formě naznačených hypotéz). Rovněž se ukazuje, že je nutno hledat příčinné souvislosti výdajů obcí nejen ve vztahu k počtu obyvatel, ale i v návaznosti na další parametry, případně analyzovat podmínky podle vyšších územních samosprávných celků. Analýza hospodaření obcí poskytuje významné informace o podmínkách hospodaření obcí v oblasti výdajů, nicméně toto jejich poznání nemůže být absolutizováno; je to dáno tím, že chování každé obce v oblasti hospodaření je především determinováno disponibilními zdroji, které jsou pro obce v ČR určeny především daným způsobem rozpočtového určením daní. *
*
8
*
