Viták a köztársasági elnök jogköréről

Bibó István Szellemi Muhely

Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar

Viták a köztársasági elnök jogköréről Készítette: Kovács Ágnes V. évfolyam, nappali tagozat

Konzulens: Dr. Standeisky Éva egyetemi docens

Debrecen, 2006. december eleje

Viták a köztársasági elnök jogköréről

Tartalomjegyzék:

1. Előszó................................................................................................................................ 3 2. Bevezető gondolatok......................................................................................................... 4 3. Az államfői jogállás kialakulásának történelmi háttere .................................................... 6 3.1. A kerekasztal- tárgyalások kompromisszuma ............................................................ 7 3.2. A megállapodás megváltoztatására tett kísérletek ..................................................... 8 Bibó István Szellemi Muhely

3.3. Elnökválasztás közvetve vagy közvetlenül – 2005.................................................... 8 4. Az államfői legitimáció közvetlen formájának elvetése................................................. 10 5. Az államfői intézmény alkotmányos kompromisszuma................................................. 13 6. Államfői jogállás az Alkotmánybíróság szerint.............................................................. 16 6.1. Előzetes félelmek egy erős elnöki hatalommal szemben......................................... 16 6.1.1. Közjogi érvek egy gyenge elnöki hatalom kialakítása mellett ......................... 16 6.1.2. Az Alkotmánybíróság döntésének politikai indokai......................................... 17 6.2. Államfői jogállás az Alkotmánybíróság szerint....................................................... 18 6.2.1. Mit jelent, hogy a köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett? .......................................................................................................... 20 7. Az államfő jogállását adó alkotmányos rendelkezések elemzése................................... 26 7.1. A köztársasági elnök jelölésének és megválasztásának alkotmányos szabályai ..... 26 7.2. Az elnöki vétó szabályainak ellentmondásai ........................................................... 28 7.2.1. A vétójog tartalma az Alkotmánybíróság értelmezésében................................ 28 7.2.2. A politikai vétó kiiktatása az államfői jogosítványok közül............................. 30 7.2.3. Ha marad a politikai vétó.................................................................................. 36 7.2.4. A végeredmény ................................................................................................. 37 7.3. A törvénykezdeményezési jog ................................................................................. 37 7.4. A kinevezés és a kinevezés megtagadása – minden vita eredője............................. 39 8. 2006: A legtöbbet bírált elnöki fellépések ...................................................................... 43 8.1. Hogyan jelöljünk legfőbb ügyészt? ......................................................................... 43 8.2 Az elnöki üzenetek és gesztusok értéke.................................................................... 47 9. Akkor miért van szükségünk köztársasági elnökre?....................................................... 49 10. Az elnöki jogállás módosításának irányai..................................................................... 53 11. Még egyszer a problémáról........................................................................................... 54 2



1. Előszó

A köztársasági elnököt érintő támadások gyakoriak a demokratikus Magyarország történetében. Jóllehet a támadások nem maga a személy, inkább az elnöki intézmény ellen irányulnak, az intézmény nem választható el az azt betöltő személytől; így a politikai polémiák az elnököt sem kímélik. Sőt, az érdemi hatalmi jogosítványok híján lévő államfő leginkább személyes tekintélyével és elnöki szerepfelfogásával tölti meg tartalommal az intézményt, ezért hajlamosak vagyunk az államfői státuszt érintő jogi szabályozás hézagai és ellentmondásai okozta elégedetlenségünket az elnök személyéből eredőnek tekinteni. Az a tény, hogy a rendszerváltozás generálta alkotmányozás folyamatában nem sikerült tiszta, világos koncepciót kialakítani az államfő jogállását illetően, meg- megújuló vitát kelt az elnöki szerep értelmezése körül. Távol álljon tőlem, hogy a köztársasági elnököt felmentsem mindenfajta felelősség alól, és elhibázott lépéseit kizárólag az Alkotmány homályos szövegezésének tulajdonítsam. De azt határozottan cáfolom, hogy az államfőket (a jelenleg hivatalban lévőt és két elődjét értve ez alatt) övező csatározások oka az, hogy „rossz” elnökeink lennének.

3


2. Bevezető gondolatok A köztársasági elnöki jogkört övező közjogi-politikai viták, az intézmény Bibó István Szellemi Muhely

szabályozásában felbukkanó dilemmák hosszú évek hallgatása után ismét hangot kaptak. A viták, amelyek az államfő alkotmányos jogállását érintik, döntően politikaiak. A felszínen az esetek többségében már az elnökválasztás mikéntjének meghatározásában kimerül a diskurzus: kizárólag a legitimáció forrásával egybemosni az elnöki hatalom súlyát – azaz az a koncepció, hogy amennyiben az elnököt a nép választja, valós hatalmi jogosítványokkal ruházza fel, míg gyenge elnököt csak a parlament szentesíthet – bár logikailag elfogadható, a kérdés túlzott leegyszerűsítését eredményezi. Ennek ellenére az a tapasztalatom, hogy az államfő alkotmányos szerepéről folyó beszéd szinte kivétel nélkül a közvetett vagy közvetlen elnökválasztás gondolatával viaskodik. Az elnök jogállására vonatkozó közjogi konstrukciók alakulását politikai megfontolások vezették és vezetik a mai napig. Az Alkotmányból egyértelműen kiderül az alkotmányozói szándék: a magyar kormányzati rendszerben a köztársasági elnök a pártpolitika felett álló, szimbolikus hatalmi centrum, politikai mozgástere szinte csak protokolláris tevékenységekre korlátozódik. Az Alkotmány üzenete egyértelmű. Az egyes rendelkezések érdemi tartalmát illetően azonban nincs konszenzus. Mi az oka, hogy az elnöki jogosítványokat illetően már számtalan elbeszélés látott napvilágot? Talán nem létezik objektív jogértelmezés? Nincs egy közös nyelv, nincs a szavaknak valamilyen abszolút érvényű jelentése?

Először bemutatom a köztársasági elnöki intézmény kialakulásának meglehetősen rövid, de sok vihart kavaró történetét, majd megpróbálom artikulálni azokat a válaszlehetőségeket, amelyek a közvetlen elnökválasztás egyre erősödő hangjának

4


argumentációs bázisát jelentik a mai politikai közbeszédben. Ugyanakkor megfogalmazom a közvetlen választási konstrukcióval szemben fennálló aggályaimat is. Dolgozatom célja, hogy az államfői intézmény mibenléte körül kialakult vitában egy koherens álláspontot alakítsak ki a parlament hatalmából felkent, érdemi jogosítványok hiányában pusztán ceremoniális szereppel felruházott köztársasági elnök mellett. Olyan konstrukció mellett kívánok érvelni, amelyet a rendszerváltozás „megálmodott”, de a szabályozás tökéletlensége és az alkotmányos szokásjog hiánya miatt eddigi elnökeink nem tudtak teljes mértékben megjeleníteni. Ahhoz, hogy az előbbi


megállapításhoz eljussak, megvizsgálom az államfő helyét a mai magyar közjogi berendezkedésben, rámutatok a jogi szabályozás gyengeségeire, de ezzel együtt értelmezem a jelenleg hatályos alkotmányszöveget is, amellyel összevetem a hivatalt betöltött elnökeink tevékenységét. Sólyom László személye azért bír különös jelentőséggel az érintett problémakörben, mert az általa vezetett és nevével fémjelzett Alkotmánybíróság értelmezte az Alkotmány államfőre vonatkozó rendelkezéseit, és húzta meg oly szigorúan az elnöki hatalom határait. És éppen Sólyom László látszik szakítani a politikai gyakorlatban megszilárdult súlytalan elnök-szereppel. Az egyes államfői jogosítványok tartalmát konkrét elnöki intézkedéseken keresztül kívánom megadni, vagy legalább is megkísérlem körvonalazni az alkotmányos rendelkezések üzenetét, hol a követett elnöki gyakorlattal egyetértve, hol vitatva az államfő tevékenységét. Dolgozatomat arra a problémára kívánom kifuttatni, amelyet az államfői hatalom kiüresedése eredményez, és az intézmény újraszabályozásának igényét veti fel. Munkámban nem törekszem az államfői jogosítványok teljes katalógusának felvonultatására, mert ezt a feladatot már számos korábbi tanulmány elvégezte. Kizárólag a közvélemény megítélését megosztó és vitát kiváltó államfői jogokat értelmezem.

5


3. Az államfői jogállás kialakulásának történelmi háttere A köztársasági államformával és az azzal együtt járó államfői intézménnyel, a köztársasági elnökkel csak elvétve találkozunk a magyar alkotmányfejlődés történetében. A rendszerváltozást megelőzően mindössze két alkalommal.


Elsőként az 1918-as forradalom nyomán, átmeneti megoldásként került bevezetésre a népköztársaság, melynek első és egyetlen elnöke, Károlyi Mihály ideiglenes jelleggel ült az elnöki székbe és gyakorolta az állami főhatalmat a népkormány útján, a Magyar Nemzeti Tanács intézőbizottságának támogatásával addig, „amíg az alkotmányozó nemzetgyűlés másként nem határoz”1 . Az 1946. évi I. törvény már végleges jelleggel döntött a köztársasági államforma bevezetése mellett. A harmadik Magyar Köztársaság államfői tisztségének szabályozásánál sok tekintetben a ’46-os törvény leképezésének törekvése látszik. Sőt, amellett, hogy az 1989es alkotmánymódosítás ugyanott jelölte ki az államfő helyét a hatalmi ágak rendszerében, mint a ’46-os törvény, a szabályozás kialakulását övező történelempolitikai helyzetek között is párhuzamot vonhatunk. A második világháborút követően tartott első „demokratikus” választás2 , amely közel sem az általános választójog alapján szerveződött (köszönhetően például számos kizáró rendelkezésnek, a jelen lévő orosz rendfenntartó erőknek, amelyek hatalmi súlyukat latba vetve erősítették a Magyar Kommunista Párt politikai presztízsét), a polgári erők győzelmét hozta. A szovjet hatalmi-politikai nyomás azonban érezhető volt az MKP pozíciójában, amely az elnöki jogkör szabályozását illetően komoly engedményeket tudott kicsikarni a győztesektől.

Az 1946. évi I. törvény szövege egyértelműen rögzítette: a köztársasági elnök mint az állami szuverenitás jelképes megtestesítője, a végrehajtó hatalmat a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium útján gyakorolja. „A köztársasági elnök minden rendelkezéséhez és 1

A Magyar Nemzeti Tanács „néphatározata” Magyarország népköztársasággá alakulásáról és a meghozandó néptörvényekről (Budapest, 1918. november 16.) 2 1945. évi VIII. törvény a nemzetgyűlési választásokról

6


intézkedéséhez a miniszterelnök vagy az illetékes felelős miniszter ellenjegyzése szükséges.”3 Ebből következik, hogy a köztársasági elnök nem felelős a Nemzetgyűlésnek, azaz személye sérthetetlen. Jogi felelősségét azonban a törvény 16.§-nak (2) bekezdése deklarálja. „ Ha a köztársasági elnök az Alkotmányt vagy a törvényt megszegi, a Nemzetgyűlés őt (..) felelősségre vonhatja.”4


3.1. A kerekasztal-tárgyalások kompromisszuma A

változások

előszelét

érzékelő

Németh-kormány

a

80-as

évek

végén

alkotmánymódosítási javaslattal állt az Országgyűlés elé, hogy a küszöbön álló tárgyalások során az általa megkívánt közjogi berendezkedés jelentse a „kiegyezés” sarkalatos pontját. A kommunista korszak utolsó országgyűlése által elfogadott alkotmánytervezet a köztársasági elnöki intézményre vonatkozóan is tartalmazott elképzeléseket. Egy közepesen erős, népi legitimitással bíró államfői intézmény a hanyatló kommunista rezsim hatalmának átmentését segíthette volna, a Nemzeti Kerekasztal ellenzéki erői azonban a köztársasági elnöki intézmény rendezését – ideértve az elnökválasztás módját is – az újonnan összeülő parlamentre kívánták bízni.5 Így tett a kerekasztal-tárgyalások szellemi mozgatójának tekintett Magyar Demokrata Fórum, amikor meggyőződése ellenére rábólintott egy esetleges közvetlen elnökválasztásra Pozsgay Imre államfővé választása érdekében. A Magyar Demokrata Fórum

és

az állampárt a békés átmenet elsődleges

kompromisszumaként a hatalmat átadó állampárt hatalomban való érintettségét képzelte el az elnöki poszt közvetlen betöltésével. Ez látszott érvényesülni Pozsgay Imre személyében, akinek népszerűsége előre vetítette az elnökválasztás eredményét. Az együttműködés erősítette a két párt közötti hallgatólagos megegyezést, ami a hatalomátadás – vagy helyesebben a hatalom transzformálásának – forgatókönyvében kapott helyet: a Magyar Demokrata Fórum néven formálódott, társadalmi mozgalomként –

3

Az 1946. évi I. törvény Magyarország államformájáról Az 1946. évi I. törvény Magyarország államformájáról 5 Kukorelli István: Az államfő a kormányzati rendszerekben, Az alkotmányozás évtizede .Közjogi, politikai tanulmányok, parlam enti jegyzetek , Budapest, 1995, Korona Kiadó, 71.o. 4

7


és nem pártként – induló szervezet, a változásban élen járó, reformszocialista Pozsgay népszerűségére támaszkodva átveszi a hatalmat. Az MDF tudatosan építette kampányát a „sem kormánypártiak, sem ellenzékiek nem vagyunk” szólamra, amellyel nem csak a parlamentáris demokrácia keresztény-konzervatív hagyományát képviselő híveit, hanem a szocialista rendszer egykori funkcionáriusait és támogatóit is maga mellé állította, akik az MDF nyugodt erejében bízva alappal hittek a megbuktatott rendszer utólagos átvizsgálásának elmaradásában.


3.2. A megállapodás megváltoztatására tett kísérletek

A kerekasztal-tárgyalásokat lezáró megállapodást követően az államfői hatalmat célzó valamennyi politikai szándék a választás módjának megváltoztatására irányult. A „négyigenes” népszavazás megakadályozta, hogy az új Országgyűlés összeülését megelőzően válasszák meg a köztársasági elnököt. 1990 márciusában az Országgyűlés a néptől kapott legitimációval bíró elnökmodellt emelte törvényre.6 Ezt a gyakorlatot végül az MDF-SZDSZ paktum írta felül: az 1990. évi XL. törvény visszaállította az eredeti koncepciót, ami parlament általi elnökválasztást irányozott elő. Az elkövetkező években ismételten megjelentek azok a hangok, amelyek a közvetlen államfőválasztás szükségessége mellett érveltek, de ez az elképzelés sohasem találkozott a parlamenti többség, illetve a társadalom többségének akaratával.

3.3. Elnökválasztás közvetve vagy közvetlenül – 2005

A 2005-ös év legnagyobb téttel bíró politikai döntése, hogy kit ültessünk harmadízben a demokratikus Magyarország elnöki székébe, felébresztette a szunnyadó gondolatokat az államfő megválasztása körül. A politikai küzdőtéren alig találunk olyan pártot, amely továbbra is szilárdan állt volna a közvetett elnökválasztás oldalán. Amennyiben a közbeszédet szélesebb kontextusában vizsgáljuk, azt tapasztaljuk, hogy a nép általi államfőválasztás gondolatát a politikai közösség egyre szélesebb köre vallja magáénak.

6

1990. évi XVI. törvény

8


A nép egészének felhatalmazásából elnöki székbe kerülő személy a köztársasági elnök szerepében kihasználhatná azt az alkotmányos szakadékot, amely az elnöki jogkör szűk rendezéséből ered, és saját elképzeléseihez igazíthatná az elnöki hatalomgyakorlás terén kialakult alkotmányos gyakorlatot. Mivel az Alkotmány államfőt érintő rendelkezései több értelmezési irányt jelölnek ki – ezt támasztja alá az alkotmányszöveg értelmezését elvégző, ezáltal az elnöki jogköröket ténylegesen kijelölő alkotmánybírósági határozathoz fűzött különvélemény is, amelynek aláírói szerint több, bár „alkotmányjogi szempontból egyenértékű, de az elnöki jogkör szempontjából nagy különbséget mutató szövegváltozat


létezik” – a szöveg adta tág mozgástéren belül erősíthetőek az elnöki jogosítványok. Egy erős elnökmodell „szembemenne” a bevett alkotmányos gyakorlattal és megváltoztathatná a hatalmi döntési mechanizmusok mára konszenzusossá vált formáit, ami a demokratikus működés megbénulását eredményezhetné.

A veszélyt a széles tömegek támogatásából mandátumot nyert elnök jelenti. Felelős politikusok olykor meggondolatlanul, a népszerűségi listákon való feljebbkúszás érdekében rábólintanak a közvetlen elnökválasztásra, a nép direkt hatalomgyakorlását érvényesítő népszavazásra, anélkül, hogy annak valós következményeivel számolnának. Ilyenkor felelőtlen politikusok módjára cselekednek. A közvetett legitimációval rendelkező elnök konstrukcióját hiba lenne elcserélni egy nép által felkent államfői pozícióra. A következő részben ezért azoknak az indokoknak a bemutatásával foglalkozom, amelyek miatt ma nincs elmozdulás a parlamentáris kormányzástól egy félelnöki vagy esetleg egy elnöki rendszer irányába. Ezen indokok többsége abból a sajátos történelmi helyzetből ered, amelyet a rendszerváltozás hozott magával. Az argumentumokat az átmenetért „felelős” demokratikus ellenzék előszeretettel hangoztatta a parlament által választott köztársasági elnök mellett szóló érvelésében. Vannak természetesen olyan érvek is, amelyek minden korszakban általános érvénnyel megállják a helyüket.

9


4. Az államfői legitimáció közvetlen formájának elvetése A rendszerváltozás bár nélkülözte az erőszakos megnyilvánulások minden formáját, előre látható volt, hogy a többpárti demokrácia megteremtése, a liberális piacgazdaság Bibó István Szellemi Muhely

kiépítése gazdasági és társadalmi nehézségek nélkül nem mehet végbe. Ha párhuzamot vonunk a kelet-közép-európai és a balkáni térség két világháború közötti helyzetével, jól láthatjuk, hogy az említett térségekben a feltorlódott gazdasági-társadalmi problémák reakciójaként tekintélyuralmi rendszerek sora jött létre. A rendszerváltozás küszöbén pedig megjósolhatatlan volt az átalakulás tényleges hatása, így egy gyengébb demokratikus hagyományokkal

rendelkező

fiatal köztársaságban

tartani

lehetett erős személyi

hatalomhoz kötődő diktatórikus fordulattól is. Az előbbiekhez szorosan kapcsolható az a vélekedés, mely szerint a hatalom várományosának látszó MDF számos követelésével a Horthy-korszak felé nyitott. A keresztény kultúra ideológiai hatalmának hirdetése, a történelmi hagyományok tisztelete, a konzervatív erkölcs és magatartás támogatása a másként gondolkodók körében a két világháború közötti Magyarország képét látszott felidézni. Bár a totális diktatúra fenyegetése fel sem merült, a korlátozott parlamentáris rendszer gondolata megszólaltatta a liberális értelmiséget. Tamás Gáspár Miklós sokat idézett cikkében a következőket írja a Beszélőben:”Némely politikai vetélytársaink azonban mintha a gyászos emlékezetű Horthy -korszak tekintélyelvű, ellenőrzött parlamentarizmusára kacsingatnának.”

7

A történelem további alakítója volt a köztársasági elnök-szerep körül kialakult vitának. Az 1946. évi I. törvény gyenge elnöki hatalmat fektetett le, így a jogfolytonosság 1989-ben is azt kívánta, hogy a hagyományoknak megfelelően közvetett elnökválasztásról és szimbolikus államfői hatalomról döntsenek az alkotmányozók. Az 1946-os közjogi állapotok visszaállításának igényét támasztotta alá az elnöki posztot leginkább befolyásoló pártközi megállapodás, amely az első, általános választójog alapján tartott demokratikus választáson legnagyobb támogatottságot elért két politikai erő, az MDF és az SZDSZ 7

Tamás Gáspár Miklós: Új reformkor vagy új Horty-korszak?, Másvilág.Politikai esszék , Új Mandátum, Budapest, 1994, 156-157.o.

10


között köttetett. Az 1990. április 29-én elfogadott paktum 2. pontjának b) bekezdése kimondja: „Az 1946.évi I. számú törvénynek megfelelően helyreállítandó a köztársasági elnök eredeti státusza.”

8

A liberális erők legerősebb érve a közvetett elnökválasztás és a gyenge elnök mellett a kommunisták hatalomból való teljes kiszorításában állt. Közvetlen elnökválasztás esetén szinte biztosra vehető volt Pozsgay győzelme, a liberálisok pedig joggal tarthattak a kommunista hatalomátmentéstől. Az államfő nép általi megválasztása felveti a kettős legitimáció kérdését9 is. A mai


demokratikus kormányzati rendszerek a népszuverenitás elve mentén szerveződnek, és a parlamentet ruházzák fel e korlátlan népszuverenitásból eredő hatalommal. A törvényhozás ugyanis az egyetlen olyan intézmény, amely legitimitását közvetlenül a polgárok közösségétől nyeri. (Már amennyiben parlamentarizmusról és nem elnöki kormányzásról beszélünk). Az elnöki rendszerekben a legitimáció megosztottsága miatt állandó feszültséget jelent annak megválaszolása, hogy ki testesíti meg ténylegesen a népakaratot. A törvényhozás mellett az elnököt is a nép emeli hatalomra: így egyfajta párhuzamos legitimáció jön létre. A törvényhozás és az elnök ugyanattól az erőtől, a politikai közösségtől kapja hatalmát, azt a hatalmat, amelyet a nép akaratából gyakorol, és amelyet megpróbál kisajátítani. A parlamentáris rendszereknek nem kell szembenézniük ilyen ütközésekkel. A népi legitimáció egyetlen és kizárólagos birtokosa a parlament, amelynek bizalmától függ a kormányzati hatalom léte. Ezzel elkerülhető e két hatalmi pólus versengése és az a kormányzati patthelyzet, amely az államfő és a tőle függetlenül választott, esetlegesen az államfővel szemben ellenzékben lévők politikai többségére épülő törvényhozás között keletkezhet. A kormányzás stabilitását tehát jobban elősegíti a népi legitimáció kizárólagos birtokosaként működő parlament által választott államfői modell. Az utolsó érv, amely a közvetett elnökválasztás melletti kiállásra késztet, kapcsolható a kormányzati működés stabilitásának problematikájához, de elsősorban a felelősségi viszonyok alakulásában10 látja egy erős államfői koncepció veszélyeit. Az államfő

8

Az MDF és az SZDSZ megállapodása a demokratikus intézmények stabilitását és az ország kormányozhatóságát érintő közjogi kérdésekről 9 Juan J. Linz: az elnöki rendszer veszélyei, Politikatudományi szemle, 1992. 1.szám 144.o. 10 A felelősség kérdésének megválaszolása a dolgozat kulcsa. A felelősségi viszonyok alakulása vezette az Alkotmánybíróságot az államfői jogkör értelmezése során, és ez a fonal vezettet el engem az Alkotmánybíróság álláspontjának teljes tagadásához is. A felelősség problémájának megoldása az egész demokratikus működés alapköve.

11


felelőssége sohasem politikai természetű. Korlátozott felelőssége az uralkodót korábban megillető teljes immunitás elvének engedéséből ered. Emiatt csak szűk körben vonható felelősségre. Tevékenységével rendszerint csak saját lelkiismerete előtt kell elszámolnia. Elmozdítására kevés lehetőség adott. Ezért egy esetleges kormányzati válság sokkal nehezebben konszolidálható. Amíg a parlamentnek politikai felelőséggel tartozó kormány könnyen leváltható, addig az elnök hivatali székéből rendszerint csak mandátumának megszűnésével távozik.


Az előbbiekben ismertetett veszélyek parlamenti elnökválasztással kiküszöbölhetők. Egy részüket az átmenet éveiben el is hárították. Abban csak reménykedni lehet, hogy az elnöki legitimáció körüli hangoskodás lassan elcsitul, és ezekkel a veszélyekkel a későbbiekben is csak mint elvi lehetőséggel kell szembenéznünk.

A

jelenleg

hatályos

Alkotmány értelmében

a

köztársasági

elnök döntően

protokolláris, ceremoniális szerepkörrel felruházott közjogi méltóság, aki a demokratikus működésben bekövetkezett zavarok esetén szűk körben ugyan, de valódi, érdemi hatalmi jogosítványok birtokosa. Ez az elnöki modell magán viseli a kialakulását nagyban befolyásoló történelmi környezetből fakadó bizonytalanságot és az államfői intézménnyel szemben tanúsított bizalmatlanságot. Annak igazolására, hogy az államfői jogkör szabályozása a rendszerváltozás idején direktpolitikai törekvések áldozatává vált, ismertetem a harmadik Magyar Köztársaság elnöki intézményét érintő politikai folyamatokat.

12


5. Az államfői intézmény alkotmányos kompromisszuma


A rendszerváltozás nyomán kialakult elnökmodellt politikai kompromisszumok sora hívta életre. Egyfelől a Nemzeti Kerekasztal tárgyalásait lezáró megállapodás, amelyet az 1989-es alkotmánymódosítás emelt törvényi szintre, majd az MDF - SZDSZ paktum, végül az 1990. évi XL. törvény, amelyet a jogirodalom Alkotmányunk teljes revíziójaként tart számon, jóllehet a köztársasági elnök jogkörét illetően érdemi változtatásokat csekély mértékben tartalmaz. Az államfő alkotmányos jogállását érintő tárgyalásokon az aktuálpolitikai érdekek sokkal inkább érvényesültek, mint az alkotmányjogi érvek. Így egy olyan konstrukció született, ami a jogfolytonosság szándékát éreztetve kötődik a 46-os hagyományokhoz egy lényegében súlytalan, szimbolikus elnökmodell megteremtésével, de valamelyest elszakad ettől a reprezentatív államfői intézménytől, amennyiben önálló döntési jogosítványokat ad az államfő kezébe.

Fontos rögzíteni, hogy az 1989-es, majd az 1990-es alkotmányrevízió csak az ideiglenesség szándékával kívánta rendezni Magyarország közjogi berendezkedését, és ezen belül a köztársasági elnök hatalmi helyét. Ez derül ki a szocialista alkotmányszöveget módosító törvény preambulumából, amely a következőképpen fogalmaz: „… az Országgyűlés – hazánk új Alkotmányának elfogadásáig

– Magyarország Alkotmányának

szövegét a következők szerint állapítja meg.”11 Nem véletlen az sem, hogy az 1989. évi XXXI. törvényt alkotmánymódosításként kezelték, és a jelenleg hatályos alaptörvény a szocializmus korszakából átmentett 1949.évi XX. törvény megjelölést viseli.

11

1989. évi XXXI. Törvény az Alkotmány módosításáról

13


A kétes legitimitású 1985-ös Országgyűlés nem élvezte sem a politika, sem a politikai közösség bizalmát, így nem lehetett felhatalmazni az alkotmányozás elvégzésére. A rendszerváltó politikai elit szándéka abban állt, hogy az átmenet békés keresztülvitelének érdekében ideiglenes jelleggel rögzíti a központi hatalmi szervek alkotmányos helyzetét, majd az első általános és egyenlő választójog alapján összeülő Országgyűlés – mint az alkotmányozó hatalom letéteményese – megalkotja az immár végleges alkotmányszöveget. Ezt támasztja alá Ádám Antal alkotmánybíró tanulmánya, amely 1991 novemberében látott napvilágot, és az új Alkotmány előkészítésének


szándékával készült: „ A központi állami szervek tekintetében is a módosított alkotmány által kilátásba helyezett új Alkotmányra hárul az a feladat, hogy az új megoldások tapasztalatainak hasznosításával, nagyobb távlatra határozza meg szervezetüket, hatáskörüket, és működésük alapelveit.”12 Kilényi Géza 1994-ben a Magyar Közigazgatás hasábjain a köztársasági elnök kinevezési jogkörét elemezte, és bírálta Alkotmányunk „lyukas szövegét”, ami a nemzetközi gyakorlattal szembemenve röviden elintézi az elnök kinevezési jogkörének szabályozását. Véleménye szerint „…figyelemmel az elmúlt négy év történéseire is – az új alkotmányban aligha szabad megkerülni az elnök kinevezési jogkörének precíz jogi szabályozását.”13 Az új alkotmány megalkotásának szükségességét jelezte az 1994-es országgyűlési választásokat megelőző kampány is, amely az alkotmányozás különféle irányaitól volt hangos. A végleges alkotmányszöveg elkészítésére a mai napig nem került sor. Adott tehát egy „szocialista” alkotmány, amely szűkszavúan, aggályosan rendezi az államfő jogállását.

Ahhoz, hogy körvonalazzam az államfő alkotmányos jogállását, alkotmánybírósági határozatokat veszek alapul, és ezeket egységes rendszerbe foglalom.

12

Dr. Ádám Antal: A köztársasági elnök, az Országgyűlés , a Kormány viszonyáról, Magyar Közigazgatás , 1991. 11.sz. 962.o. 13 Dr. Kilényi Géza: A köztársasági elnöki tisztség a nemzetközi jogösszehasonlítás tükrében, Magyar Köziogazgatás , 1994. 10.sz. 643.o.

14


Az Alkotmánybíróság azt tekintette elsődleges feladatának, hogy kijelölje a köztársasági elnök helyét az államhatalmi ágak rendszerében. Az 1989-es Alkotmány ennek explicit kimondását ugyanis elmulasztotta. Az új Alkotmány a köztársasági elnöki intézmény szabályozásakor az 1946. évi I. törvény rendelkezéseit tekintette mintának. A 1946. évi I. törvény 13.§-a következőképpen szabályozza az államfő és a végrehajtó hatalom viszonyát: „A végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja. (…)


A köztársasági elnök minden rendelkezéséhez és intézkedéséhez a miniszterelnök vagy az illetékes felelős miniszter ellenjegyzése szükséges.”14 A Magyarország államformájáról rendelkező törvény megosztotta a végrehajtó hatalmat az államfő és a kormány között. Azzal a rendelkezéssel azonban, hogy az államfői aktus érvényességét ellenjegyzéshez kötötte, szimbolikussá tette a köztársasági elnök végrehajtással kapcsolatos jogosítványait. A jelenlegi Alkotmányunk bár gyenge elnöki hatalmat kodifikál, nem tartalmazza a duális végrehajtó hatalomra vonatkozó generálklauzulát. A ’90-es évek elején akörül folyt a vita, hogy a köztársasági elnök – az 1946-os alkotmány szellemében – része-e a végrehajtó hatalomnak, vagy hatályos Alkotmányunk azért hallgat a végrehajtás dualizmusáról, mert azt kizárólag a felelős kormány kezébe helyezi. Ez a kérdés tisztázatlan volt az akkori köztársasági elnök, Göncz Árpád előtt is. Az elnök több ízben tévedett alkotmányos szerepét illetően, indokolatlanul vállalt politikai szerepet olyan esetekben, ahol az Alkotmány nem ruházta fel a beavatkozás lehetőségével. A kormányfő és az államfő között fokozódó feszültséget az Alkotmánybíróság oldotta fel, amikor tisztázta az elnöki hatalomgyakorlás határait, továbbá az államfő és a végreható hatalom egymáshoz való viszonyát. A 48/1991 AB határozat egyértelműen kimondja: „A köztársasági elnök kívül áll a végrehajtó hatalmon, önálló államfői hatásköre van.”

14

http://www.1000ev.hu/index.php?a=3¶m=8219

15


6. Államfői jogállás az Alkotmánybíróság szerint Ebben a gondolati egységben bemutatom az említett határozatot, majd reflektálok az Alkotmánybíróság megállapításaira. Ennek tükrében építem fel azt a koncepciót, amely a


köztársasági elnök alkotmányos jogállására vonatkozik.

6.1. Előzetes félelmek egy erős elnöki hatalommal szemben Legelőször válaszolok egy, még a bevezetésben felvetett kérdésre. Véleményem szerint nincs tárgyilagos jogértelmezés. A jog értelmezője minden esetben

előfeltevések birtokában lát feladatához. E prekoncepciók károsak, de a

gondolkodás intellektuális folyamatának szükségszerű velejárói és fellelhetőek az Alkotmánybíróság értelmezésében is. Az elsőként megválaszolandó kérdés a következő: Milyen motivációk „dolgoztak” az alkotmánybírákban, amikor lényegében kiüresítették az államfői jogkört? Az indítékok természete kettős. Egyfelől erednek az alkotmányos rendszerünk által teremtett helyzetből, másfelől a hatalomgyakorlás aktuális állapotából. Alkotmányos és politikai magyarázatok egyaránt „mozgatták” a döntést.

6.1.1. Közjogi érvek egy gyenge elnöki hatalom kialakítása mellett Az Alkotmánybíróság azért korlátozta a köztársasági elnök mozgásterét, hogy elkerülje egy, a kormány mellett működő konkurens, operatív hatalmi centrum létrehozását. A törvényhozó hatalom politikai megosztottságával szemben a viszonylag egységes kormányzati hatalom biztosítja a demokrácia működésének folyamatosságát. A végrehajtó hatalom megkettőződése annak veszélyét rejti magában, hogy a kormány politikai akaratának és az államfő akaratának rendszeres ütközése folytán az ország kormányozhatatlanná válik.

16


A párhuzamos végrehajtó hatalom kockázatát érezhette az alkotmányozó, amikor nem ültette át az egyébként mintául szolgáló második köztársasági alkotmány megfogalmazását a jelenlegi Alkotmányba. („A végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja”15 ) Ennek elmaradása mellett szükség lenne annak egyértelmű kimondására, hogy a végrehajtó hatalom kizárólagos birtokosa az Országgyűlésnek felelős kormány. Így az alaptörvény kizárná annak lehetőségét, hogy egyes értelmezések a jogfolytonosságra hivatkozva a végrehajtó hatalom kettőssége mellett foglaljanak állást16 , és az


Alkotmánybíróságot sem vezetné tévútra a kettős hatalom lehetőségéből eredő félelem az elnöki jogkör kialakítása során. A másik érv az államfői hatalom ellenőrizhetetlenségében áll. A köztársasági elnök politikai értelemben nem visel felelősséget. Nem tartozik beszámolási kötelezettséggel az Országgyűlésnek. Nem interpellálható, elmozdítására csak általa elkövetett törvénysértés esetén van lehetőség. (A kormánnyal szemben alkalmazható bizalmatlansági eljárásnak az államfővel szemben nincs helye.) Az elnök tevékenysége mindenfajta politikai kontrollon kívül esik, ami ellentmond a demokrácia alapelvi szintű követelményének, a „fékek és egyensúlyok” elvének. Parlamentáris rendszerben nem ruházható fel autonóm hatalommal olyan személy, akinek tevékenysége a parlament által ellenőrizhetetlen. Ezek a szempontok kétségtelenül meghatározták az Alkotmánybíróság döntését. Véleményem szerint azonban politikai megfontolások is érzékelhetőek a határozatokban.

6.1.2. Az Alkotmánybíróság döntésének politikai indokai Bár az Alkotmány olyan megválasztási konstrukciót rögzít a köztársasági elnök személyét illetően, amely lehetővé teszi a parlamenti többség támogatását élvező kormánypárt számára, hogy hozzá közel álló személyt ültessen a köztársasági elnöki székbe, az első kormánypárt a kormányozhatóság érdekében kénytelen volt feladni kedvező

pozícióját

és fejet

hajtani egy ellenzéki elnök beiktatása előtt. Az

Alkotmánybíróság tehát olyan helyzetben értelmezte az államfői jogállást, amikor a 15

1946.évi I.törvény, 13.§ (1) bekezdés Ezt az álláspontot képviselte – még az alkotmánybírósági értelmezés megszületése előtt - Göncz Árpás is a taláros testülethez címzett levelében 16

17


kormányzati működést nagyban befolyásolta az államfő és a kormányfő közötti szüntelen hatalmi csatározás. Az Alkotmánybíróság féltette a fennálló alkotmányos rendet, annak garanciáját egy egységes, stabil kormányzati hatalom biztosításában látta. Az elnöki jogosítványokat pedig személyre szabva – Göncz Árpád személyére szabva – értelmezte. Úgy vélem, a bírák nem vonatkoztattak el az államfő akkori személyétől, a konkrét ügyek kapcsán eléjük vitt


jogértelmezési dilemmákat az ügyre adott konkrét válaszokkal kívánták feloldani. 17

6.2. Államfői jogállás az Alkotmánybíróság szerint Az alkotmánybírósági értelmezés irányvonalát kijelölő vezérelvek között találunk olyanokat is, amelyek kiolvashatóak a határozatokból. Ezek bemutatásával könnyebb dolgom van, mert itt nem rekonstruálnom, hanem csak megtalálnom kell az alaptételeket. És ebben a feladatomban a „félreértés” súlyos vádja sem érhet. Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány egységes és ellentmondásoktól mentes zárt rendszer, amelyben nincs helye alkotmányos joghézagnak. A jogállamiság eszméje ugyanis megköveteli, hogy valamennyi közhatalom törvényből eredjen, így a hatalomgyakorlás alapja nem lehet a hatalom gyakorlói által kialakított szokások eredője. Ezért a köztársasági elnök jogosítványainak pontos tartalma fellelhető az Alkotmányban; amennyiben az alaptörvény szűkszavúan fogalmaz, az Alkotmánybíróság állapítja meg az alkotmányozói szándékot. Saját munkájának megkönnyítése és az értelmezés eredményének egyfajta igazolása érdekében a taláros testület az elnöki jogállás egészét az alábbi alkotmányos rendelkezésre építette fel: az államfő „őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”. Ezzel két célt ért el.

(1) Egyfelől kiüresítette a köztársasági elnöki jogosítványokat, amikor az őrködés kifejezést szembeállította az Országgyűlés és a kormány feladatát meghatározó védelmi és

17

Az Alkotmánybíróság határozataiban nem győzte hangoztatni, hogy mivel az Abtv. csak absztrakt alkotmányértelmezést tesz lehetővé számára, az értelmezés szükségességét megteremtő konkrét ügyben tartózkodnia kell az állásfoglalástól. Ennek kimondására több alkalommal is sor került annak érdekében, hogy az Alkotmánybíróság még a látszatát is elkerülje esetleges elfogultságának.

18


biztosítási funkcióval. Ha a köztársasági elnök nem védi és biztosítja az alkotmányos rendet és az alapjogokat, hanem „csak” őrködik azok érvényesülése felett, akkor – az Alkotmánybíróság szerint – az elnök azt nem saját cselekvésével teszi, szemben a másik két hatalmi ággal, hanem más szerv vagy személy beavatkozását kezdeményezi, vagy legalábbis más szervre vagy személyre telepíti a beavatkozással vállalt felelősség viselésének terhét18 . Ezzel a döntésével a bíróság rendkívül szűken húzta meg az államfő cselekvési lehetőségét, és a még fennmaradó, általában gyakorolható jogosítványok súlyát is minimálisra csökkentette azáltal, hogy végleges, felelősséggel járó intézkedési jogot nem


telepített a „legfőbb közjogi méltóságnak” elnevezett köztársasági elnökre.

(2) Másfelől az Alkotmánybíróság kiküszöbölte annak lehetőségét, hogy alkotmányossági joghézag fennállására hivatkozva kitérjen az Alkotmány valamely rendelkezésének értelmezése elől. Az Alkotmánybíróság gyakori megkeresése és segítségül hívása hűen tükrözi az Alkotmány szűkszavúságát az elnöki jogkört illetően. Egyes jogosítványok tartalma ugyanis megállapíthatatlan az Alkotmány alapján. (Véleményem szerint ide tartozik

az

egyik legvitatottabb jogkör, a kinevezési jog rendeltetése.) Az

Alkotmánybíróság azonban vette a bátorságot, és az ilyen „üres”, vagy legalábbis megfejthetetlen tartalmat hordozó jogosítványokat is nagy magabiztossággal fejtett meg, minden esetben az elnök őrködési funkciójából kiindulva.

. A jelenlegi elnökmodell tehát az Alkotmánybíróság önkényes értelmezésének „áldozata”. Kétségtelen, hogy az Alkotmány által kodifikált államfői szerep értelmében az elnök elsősorban szimbolikus hatalmat testesít meg. A jogállás egészét tekintve ehhez ragaszkodott az Alkotmánybíróság is. Az államfői hatalom az ismert határozatok tekintetében azonban túlzottan is protokollárisra sikeredett. Azaz adott egy gyenge hatalmi jogosítványokat birtokoló köztársasági elnöki koncepció, amely tükrözi a rendszerváltó erők elképzeléseit a hatalommegosztás alkotmányos rendszerét illetően, és amelyet az egyes alkotmányos rendelkezések ültetnek át a jog nyelvére, rendkívül óvatosan bánva a hatásköri felhatalmazással.19 Ehhez kellett 18

48/1991 (IX. 26.) AB határozat Az Alkotmány születésének sajátos közjogi, politikai, történelmi háttere érződik az alaptörvény szövegén, ami hozzájárul a szöveg bizonytalan tartalmához és enyhíti az Alkotmánybíróság felelősségét a – véleményem szerint – félreértelmezett rendelkezéseket illetően. 19

19


hozzányúlnia az Alkotmánybíróságnak, és az alkotmányos rendszer egészét szem előtt tartva kijelölni az elnöki joggyakorlás határait azokban az esetekben, amikor az Alkotmány hallgatott, vagy nem rendelkezett egyértelműen a jog valódi tartalmáról. A feladat már önmagában támadhatóvá tette az Alkotmánybíróságot. A testület ugyanis nem lépheti túl hatáskörét20 , és nem helyezkedhet az alkotmányozó hatalom, az Országgyűlés szerepébe.

Ha majd elemzem az egyes határozatokat, bebizonyítom, hogy a hatáskörtúllépés


vádja több helyen megalapozott. Először azonban amellett kívánok érvelni, hogy az Alkotmánybíróság egyoldalúan értelmezte az alkotmányos rend feletti őrködés kifejezést, mint az államfői funkciók közös kiindulási alapját.

6.2.1. Mit jelent, hogy a köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett? A köztársasági elnök az „államügyek szokásos menetébe”21 őrködési funkciójához mérten avatkozhat be. Az Alkotmánybíróság akkor ad lehetőséget az államfőnek önálló politikai döntés meghozatalára, amikor az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara fenyeget. Az „önálló politikai döntés” konstrukciót maga az Alkotmánybíróság teremtette meg és a következő jelentéssel ruházta fel: a köztársasági elnök önálló politikai döntése ügydöntő, végleges, felülbírálhatatlan, amelyért semmilyen más szerv vagy személy nem vállalja át a felelősséget az elnöktől. Az Alkotmánybíróság azért tartotta fontosnak kialakítani ezt a kategóriát, hogy hangsúlyozza: az elnök intézkedése a legtöbb esetben nem jár együtt autonóm döntési kompetenciával. Az elnöki aktus többnyire egy döntési láncba illeszkedik, az államügyek menetének részét képezi, ezért kötött. Érvényesüléséhez megelőző vagy megerősítő intézkedés szükséges. Ha a jogi nyelvet kívánjuk mozgásba hozni, úgy is fogalmazhatunk, hogy az elnöki aktus önmagában nem alkalmas joghatás kiváltására. 20

A 31/1990 (XII. 18.) AB határozat foglakozott az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési feladatkörével Az Alkotmánybíróság első, 48/1991. sz. határozatában kimondta, hogy a köztársasági elnök őrködési funkciója nem kivételes jog, hanem része az államügyek szokásos menetének. 21

20


Az elnök intézkedésének nincs politikai hatása, súlya. Ilyen jogkör ugyanis nem illetheti meg politikai felelőtlensége miatt. Ha politikai felelősség nem terheli, nem hozhat politikailag releváns döntéseket sem. Úgy tűnik, az Alkotmánybíróság a hatalomgyakorlás alapjának a politikai felelősségre vonás lehetőségét tekinti. Azaz a közös hatalomgyakorlást a felelősségi viszonyoktól teszi függővé. Most körbejárom röviden a felelősség problémáját annak érdekében, hogy


rámutassak a bíróság tévedésére.

A parlamentáris kormányzati rendszer lényege abban áll, hogy az állam működése szempontjából fontos feladatok ellátását a parlamentnek felelős végrehajtó hatalom végzi. A felelősség megnyilvánulásának több formája ismert. A kormánytagokat általános beszámolási kötelezettség jellemzi. Az országgyűlési üléseken kérdezhetőek. A feltett kérdésre a kormánytag köteles válaszolni, majd a törvényhozás szavaz arról, hogy a miniszter válaszát elfogadja-e vagy sem. (Ez az interpelláció intézménye). Létezik továbbá a konstruktív bizalmatlansági eljárás, amellyel a parlament leválthatja az egész kormányt. Hiányzik azonban a miniszterek egyéni felelőssége a törvényhozással szemben. A kormány csak mint testület felelős az Országgyűlésnek. Az egyes kormánytagok egyénileg nem mozdíthatóak el: a miniszterek leváltására csak a miniszterelnök jogosult, aki szinte bármilyen indokkal kérheti a köztársasági elnöktől valamely minisztere felmentését. A miniszter elvileg a parlamentek felelős, valójában azonban csak a miniszterelnök felé tartozik ilyen kötelezettséggel. Alkotmányunk csak a kormány kollektív felelősségét ismeri. Az egyéni felelősség egyetlen maradványának a miniszterek beszámolási kötelezettsége22 tekinthető, ami a tényleges egyéni felelősség megállapíthatóságának hiányában üres rendelkezés csupán.

A kormánytagok esetében csak kollektív politikai felelősségről beszélhetünk. Az Alkotmánybíróság ezt a felelősségi formát veti össze az államfő egyéni jogi felelősségével, és ennek alapján utasítja el a köztársasági elnöki jogosítványok hatalmi súlyát és relevanciáját. 22

„A Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni.”

21


Kérdés, hogy-e két felelősségi forma rangsorolható-e? A politikai felelősség vajon megelőzi-e a jogi felelősséget? Lehet-e ezen az alapon kiüresíteni egyes államfői jogosítványokat, például a kinevezési jogot? Nem vezet-e önkényes jogértelmezéshez, ha az Alkotmánybíróság az alaptörvény egyik legfontosabb passzusát – a köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett – a felelősség tartalmára tekintettel állapítja meg? Az Alkotmánybíróság úgy véli, hogy a köztársasági elnök leginkább vitatott aktusai formálisak, mivel ezek csak ellenjegyzéssel váltják ki a kívánt joghatást. Az ellenjegyzés


pedig a politikai felelősség felvállalását jelenti a kormány vagy valamely kormánytag részéről. Az államfő tehát azért nem gyakorolhatja jogosítványait érdemben, mert nem visel politikai felelősségét. Csak az Alkotmány és a törvények megtartásáért felelős, ami alacsonyabb rendű kapcsolatot jelent a parlamenttel, mint a politikai számonkérés lehetősége.

Szerintem az Alkotmánybíróság téved. A politikai felelősség tartalma ugyanis jelentősen megváltozott az elmúlt évszázadban. Ez elsősorban a hatalommegosztás elvének korlátozottabb érvényesüléséből és a modern pártok megjelenéséből ered. Általános ugyanis az a tendencia, hogy az egyes hatalmi centrumok már csak funkcionálisan vannak elválasztva, politikai értelemben pedig összefonódnak.23 A törvényhozó és a végrehajtó hatalom is a parlamenti többség által támogatott kormányzati irányvonal képviselője. A stabil kormányzás megköveteli, hogy a kormány minden pillanatban élvezze a törvényhozás bizalmát és támogatottságát, mert csak így vihető keresztül a kormányzati akarat. A parlament nem képezi a végrehajtás valódi ellensúlyát, inkább erősíti annak pozícióját. (Ezzel ellentétes politikai helyzet csak olyan ritka esetekben állhat elő, amely kisebbségi kormányzást vagy esetlegesen nagykoalíciót kíván. Mivel a pártfegyelem és a frakciófegyelem rendkívül erős, szinte kizárt, hogy a törvényhozás ne szavazza meg a kormány javaslatát.) Az ellenzék nem ellensúlya a kormánynak. Egyetlen eszköze a kommunikáció: a közvélemény meggyőzésével a következő választásokon leváltathatja a kormányt. Egy politikai akarat uralja tehát a törvényhozást és a végrehajtást is. A végrehajtó hatalom így olyan parlamentnek felelős, amelyben saját emberei, támogatói foglalnak helyet, akik

23

Körösényi András: Hatalommegosztás és parlamentarizmus – Magyarország 1991, 60.o.

22


ugyanúgy érdekeltek a hatalom megtartásában, a demokratikus működés folyamatos fenntartásában, mint a kormánytagok. A parlamentben helyet foglaló képviselő nem kockáztathatja saját pozícióját azzal, hogy nem szavaz bizalmat a kormányban helyet foglaló politikai szövetségesének. Az egyes kormánytagok léte pedig nem a törvényhozástól, hanem a miniszterelnök személyétől függ. A miniszterelnök bukása az egész kormány bukását maga után vonja. A döntő szó ilyenkor a törvényhozásé. A kormánytag elmozdítása a miniszterelnök döntésétől függ,


nem a törvényhozástól. A kormány csak kollektíve buktatható meg, konstruktív bizalmatlansági indítvány benyújtásával. Annak eredményessége pedig a kormányzást adó parlamenti többség szavazatát igényli. Az NSZK alkotmányából vett modell az elmúlt 16 évben még egyetlen egyszer sem került alkalmazásra. Szinte lehetetlen keresztülvinni a bizalom megvonását.

Összegzésképpen megállapítható, hogy a kormány politikai felelőssége a parlament felé csak elvileg létezik. A gyakorlatban nem. Ez a szigorú pártfegyelem és a két hatalmi ág összefonódásának következménye. Ebben a helyzetben újra kell gondolni a politikai felelősség mibenlétét, elsősorban a jogi felelősség tükrében. Át kell értékelni a végrehajtó hatalom és a köztársasági elnök közötti joggyakorlás kialakult szabályait. Vagyis az Alkotmánybíróság által megkövetelt szabályokat.

A köztársasági elnök is felelős. E felelősség jogi természetű, ezért eltér a politikaitól. Semmi esetre sem lehet azonban e két felelősségi típus között hierarchiát felállítani. Más a tartalmuk, mivel más a két joggyakorló rendeltetése is. Amíg a kormány esetében a hatalomgyakorlás alapja a politikai felelősség – amennyiben feltesszük, hogy annak tiszta formája érvényesül – , addig a köztársasági elnök esetében ez a jogi felelősség. Felelősségre vonni csak a jogszabályi rendelkezések megsértése esetén lehet. (Jómagam egyébként nem értek egyet azzal, hogy a köztársasági elnök ne viselne politikai felelősséget. Az Alkotmány azáltal, hogy lehetővé teszi az elnök újraválasztását, jogot teremt a törvényhozásnak, hogy 5 évente „ítéletet mondjon” az elnök tevékenysége felett. Ha a parlament nem választja újra az elnököt, úgy kell tekinteni, hogy megvonta tőle a

23


bizalmat. Ezek a tényállási elemek – parlament, bizalom, értékelés – pedig együttesen politikai felelősséget jelentenek. Csak az államfő felelősségének megállapítása – azaz hogy „nem végezte megfelelően a dolgát” – nem azonnali; egyfajta követő felelősség, aminek azonban igenis következménye van.) E két felelősségi forma összevetése lehetetlen azok eltérő tartalma miatt. Így igencsak gyenge lábakon áll az Alkotmánybíróság érve, amellyel az államfőt kirekeszti a hatalomgyakorlásból.


Az előbbi gondolatmenet nem jelenti azt, hogy az államfő része a végrehajtó hatalomnak, és olyan operatív jogosítványok birtokosa, amelyekkel érdemben befolyásolhatja az állam működését. Pusztán annyit jelent, hogy nem meggyőző az Alkotmánybíróság érvelése, amelyben a felelősségi viszonyok alapján alakítja ki a hatalomgyakorlás szabályait, és ezért nem bizonyítható az sem, hogy az Alkotmányban rögzített őrködési funkció csak kivételes esetben enged teret az elnöki cselekvésnek. Emiatt az a sokat hivatkozott alkotmányos rendelkezés, hogy a köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett, nem értelmezhető úgy, hogy csak súlyos zavarok elhárítása tartozik az elnöki politikai cselekvés hatókörébe.

Szükséges lenne tehát az őrködési funkció tartalmának újragondolása. Az 48/1991-es határozathoz fűzött különvéleményekben egyebekben más szövegváltozatok is felbukkannak, amelyek bár „alkotmányjogi szempontból egyenértékű, de az elnöki jogkör szempontjából nagy különbséget mutató szövegváltozatok.” A Dr. Kilényi Géza, Dr. Schmidt Péter és Dr. Vörös Imre nevéhez kötődő különvélemény három lehetséges értelmezését is felveti az őrködési funkciónak, amelyek ennek következtében más- más tartalmat adnak az egyes államfői jogköröknek. Az a rendelkezés, hogy a köztársasági elnök őrködik a demokratikus államműködés felett, akkor adhat beavatkozási jogot az elnök számára, ha: -

„megítélése szerint a javaslat teljesítése nem áll összhangban az államszervezet működésének demokratizmusával, vagy

-

arra a meggyőződésre jut, hogy a

javaslat

államszervezet demokratikus működését, illetőleg

24

teljesítése veszélyeztetné

az


-

minden kétséget kizáró módon megállapítja, hogy a javaslat teljesítése megbénítaná a demokratikus államszervezet működését vagy abban másként el nem hárítható súlyos zavarokat idézne elő.”24

Nem tekinthetjük egymással egyenértékűnek az előbbi szövegváltozatokat. Más a mérlegelési jog terjedelme, a beavatkozás indokoltsága akkor, ha a köztársasági elnök alapos okkal következtet az államszervezet működésében bekövetkezett súlyos zavarra, vagy amennyiben aktusa megítélése szerint nem áll összhangban a demokratikus


működéssel vagy veszélyezteti azt. Még

az

alkotmánybírák

között

sincs

konszenzus

az

őrködés

kifejezés

jelentéstartalmát illetően. Nem csoda, ha ezek az értelmezési irányok más- más útra terelik az ennek alapján tevékenykedő elnökeinket. Ahhoz, hogy végre tiszta közjogi helyzet teremtődhessen, az Országgyűlésnek kell rögzítenie, hogy mit ért az államszervezet demokratikus működése feletti őrködésen. Hangsúlyozom, hogy nem az alapkoncepciót – egy reprezentatív elnöki hatalommal – támadom, hanem az azt kitöltő alkotmányos szabályok homályos megfogalmazását kifogásolom. És bírálom egyben az Alkotmánybíróságot is, amiért saját meggyőződése szerint töltötte ki hézagos alaptörvényünk rendelkezéseit, ahelyett, hogy ezt a munkát az alkotmányozás valódi letéteményesének, az Országgyűlésnek a kezébe adta volna.

24

48/1991 AB határozat

25


7. Az államfő jogállását adó alkotmányos rendelkezések elemzése


Az Alkotmánybíróság értelmezésének segítségül hívásával körvonalaztam az államfő jogállását, és kijelöltem helyét a magyar alkotmányos rendszer hatalmi centrumai között. De nem gondolom, hogy az elnök jogállását alkotó jogosítványok mindegyike a helyére került volna. Az államfő alkotmányos jogállásának áttekintése

után azokat az alkotmányos

rendelkezéseket és hatalmi jogosítványokat vizsgálom, amelyek szerintem ellentmondanak az elnöki szerepnek. Javaslatokat fogalmazok meg a hatályos alkotmányszöveg olyan irányú módosítására, hogy a kiindulási modell, azaz a protokolláris köztársasági elnöki szerep és a szerep valódi tartalmát adó jogkörök szinkronba hozását elindítsam. A jelenlegi rendezés ugyanis több ponton ellentmond a rendszerváltoztatók által elképzelt elnökszerepnek. Ebben látom annak az okát, hogy az elnöki intézmény megjelenése mindig a hivatalban lévő államfő szerep- és demokrácia- felfogásának függvényében alakul, így állandó viták forrását képezi. Az államfő alkotmányos helyét és súlyát övező bizonytalanságok az Alkotmány homályos szövegezéséből

és

az

ezt

erősítő

alkotmánybírósági döntésekből erednek. Ezeknek a hibáknak a feltárására teszek kísérletet dolgozatom következő részében.

7.1. A köztársasági elnök jelölésének és megválasztásának alkotmányos szabályai A 2005-ös év egyik legfontosabb közjog-politikai kérdését a Magyar Köztársaság harmadik elnökének megválasztása jelentette. Az elnökválasztást övező politikai csatározás következtében merült fel bennem az ide vonatkozó alkotmányos szabályozás megváltoztatásának igénye.

26


A jelenlegi Alkotmányunk szövege szerint az államfői poszt betöltése két eredménytelen fordulót követően akár egyszerű parlamenti többséggel is lehetséges. A 29/B.§ (4) bekezdése szerint a „harmadik szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki – tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – a szavazatok többségét elnyerte”.25 Ez a szabály kisegítő jelleggel került Alkotmányunkba, arra a helyzetre, ha a parlament nem tud konszenzusos jelöltet állítani és elfogadni. Egy politikai szereppel felruházott, erősebb jogosítványok birtokában lévő elnökmodell alkalmazása során helye lehet ilyesfajta szabálynak, mert ekkor nem vitatott az elnök pártpolitikai


elkötelezettségének ténye, és nem is követelmény a politikától való távolmaradás a megválasztandó államfővel szemben. De olyan elnökszerep mellett, amelyet hazánk kialakított, tarthatatlan az a rendezés, hogy az államfő az egyszerű parlamenti többség akaratából üljön az elnöki székbe. Egyfelől azért, mert a köztársasági elnökre rásütik a politikai elkötelezettség bélyegét, és annak a pártnak a „pecsétnyomójaként” tételezik, amelyik az elnöki székbe emelte. Ennek hatására pedig az államfő valamennyi intézkedése mögött az őt trónra léptető párt érdekeinek érvényesítését látják. Ezzel a váddal kellett szembesülnie Göncz Árpádnak is, akit 1994-től a koalíciós kormányzás őrének tekintettek. A

kormány

és

az

elnök

együttműködése

ugyanis

a

korábbi

gyakorlattal

ellentétben26 szokatlanul konfliktusmentes volt. Ez a jó munkakapcsolat a kormányzat és az államfő között nagyban köszönhető a közös pártpolitikai elköteleződésnek. Gönczről köztudott volt szabaddemokrata kötődése, az SZDSZ pedig koalíciós partnerként szerepet kapott a hatalomgyakorlásban, így a köztársasági elnök csak a kormány pozícióját, és ezzel közvetve saját pártjának helyzetét gyengítette volna, ha nem biztosítja egyetértéséről a kormányt.

Nem szerencsés, ha a köztársasági elnök közvetlenül kötődik valamelyik parlamenti politikai erőhöz, és nem részesül a többi párt elismeréséből. Ennek elkerülése végett tartom szükségesnek az elnökválasztás szabályainak olyan irányú módosítását, amely csak szélesebb parlamenti egyetértés esetén teszi lehetővé a köztársasági elnök kiválasztását. Ezt kívánja az államfő jogállásának kiindulópontját képező feladat-meghatározás az 25

1949. évi XX. törvény Antall József és Göncz Árpád kapcsolatát nagyban meghatározta az a folyamatos háború, ami a két közjogi méltóság hatalmi befolyásának eltérő súlya miatt bontakozott ki. Éppen ennek a személyes ellentétnek a következménye, hogy az Alkotmánybíróság értelmezte az elnök jogállására vonatkozó alkotmányos rendelkezéseket. 26

27


Alkotmány 29.§-ának már sokszor hivatkozott (1) bekezdése alapján, miszerint a köztársasági elnök „kifejezi a nemzet egységét”. A nemzeti egység megteremtése a politikai

közösség

szélesebb

konszenzusát

igényli

az

államfő

személyének

meghatározásában. Ez a parlament általi szavazás tükrében – lévén számomra csak a közvetett elnökválasztás konstrukciója az egyetlen elfogadható megoldás – legalább kétharmados parlamenti megerősítést jelent. Azt azonban nem tagadom, hogy a kétharmados többséggel történő megválasztás működőképességéhez a magyar politikai kultúra lényeges megváltozása, finomodása, konszolidálódása szükségeltetik. A ma, 2006


őszén az országot jellemző politikai hangulatban ugyanis elképzelhetetlennek tűnik a pártok közötti konszenzus bármilyen formájának kicsikarása. Ettől függetlenül én következetesen kiállok azon elképzelésem mellett, hogy módosítani kell az elnökválasztásra vonatkozó alkotmányi rendelkezéseket, ki kell iktatni a harmadik választási fordulót, rákényszerítve ezzel a pártokat az egyeztetésre.

7.2. Az elnöki vétó szabályainak ellentmondásai Ebben a szerkezeti egységben az általam leginkább vitatott elnöki jogosítvánnyal foglakozom. Az elemzésre kerülő államfői aktus értelmezéséhez alkotmánybírósági határozatokat veszek alapul, és azokkal vitába szállva fejtem ki saját álláspontom az elnöki jogkör mibenlétét illetően. Az Alkotmánybíróság kapcsolódó határozatai jelzik: az elemzett jogosítvány tartalmában nincs konszenzus. Nincs egyetértés abban, hogyan kapcsolódik egymáshoz a politikai és az alkotmányossági vétó alkalmazása.

7.2.1. A vétójog tartalma az Alkotmánybíróság értelmezésében Az Alkotmánybíróság az elnöki vétó tartalmának megállapításakor – korábbi gyakorlatától eltérően – nem az Alkotmány 29.§ (1) bekezdéséből indult ki. Az államfő alkotmányos jogállását konkretizáló korábbi határozatok ugyanis kivétel nélkül az elnök őrködési funkciójából vezették le az egyes jogosítványok valódi tartalmát. Ez a „szokás”

28


azonban nem érződik a 62/2003-as határozaton. A következőkben megindokolom, hogy miért nem.

Az Alkotmánybíróság kizárta a törvény visszaküldésének, valamint előzetes normakontroll kezdeményezésének egymást követő alkalmazását. Ez azt jelenti, hogy amennyiben az államfő politikai vétójogával él, a parlamenttől az újratárgyalást követően hozzá visszakerült törvényt automatikusan köteles aláírni, anélkül, hogy alkotmányos szempontok alapján megvizsgálta volna a normaszöveget.


Abban az esetben, ha a parlament az ismételt ülésezés eredményeként változatlan formában meghagyja a törvényt, nincs szükség további alkotmányos ellenőrzésre. Erre sor kerül már a törvény első ízben történő kézhezvétele során. Az Alkotmány 26.§ (4) bekezdése ugyanis az elnök kötelességévé teszi, hogy az Alkotmánybírósághoz forduljon, amennyiben alkotmányjogi szempontból aggályosnak tartja a normaszöveget. Ez a rendelkezés tehát arra kényszeríti az államfőt, hogy minden hozzá érkezett törvényt vizsgáljon meg az Alkotmány szellemében. Ha nem észlel aggályos rendelkezést, politikai indokok mentén még megszakíthatja a törvényalkotási folyamatot. Ez a jogkör azonban már diszkrecionális joggyakorlást irányoz elő: a köztársasági elnök szabad belátására bízza annak eldöntését, hogy a norma igényel-e újabb politikai vitát. Az előzetes normakontroll gyakorlása tehát mindenképpen megelőzi a politikai vétó érvényesítését. A törvény visszaküldésének így csak akkor lehet helye, ha az államfő már meggyőződött a törvényi rendelkezések alkotmányosságáról. Más helyzet adódik, ha az Országgyűlés a visszaküldött törvény ismételt vitáját követően módosítja a törvényszöveget. Az elnök automatikus aláírási kötelezettsége érvénybe lép anélkül, hogy a megváltoztatott szöveg alkotmányjogi szempontú értékelésére lehetősége nyílna. Pedig elképzelhető olyan helyzet, hogy a korábban kifogástalan törvény megváltozott formája alkotmányjogi hibában szenved, amelyre jogosítványa hiányában a köztársasági elnök már nem tud figyelmeztetni. Hogyan őrködhet így az elnök a demokratikus intézmények alkotmányos működése felett? Az Alkotmány 29.§-nak (1) bekezdése által keletkeztetett elnöki feladatkör kitöltetlenül marad. Az a feladatkör, ami az Alkotmánybíróság több mint egy évtizedes működése során az államfői jogállás értelmezésének alfáját képezte.

29


A taláros testület ezen a ponton nem követi korábban kialakított gyakorlatát. Ezt a megállapításomat tévedés lenne úgy értelmezni, hogy egyetértek az Alkotmánybíróság korábbi felfogásával, miszerint valamennyi elnöki jogosítványt annak az alkotmányos rendelkezésnek a tükrében kell kibontani, hogy a köztársasági elnök „őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”. Az Alkotmánybíróságot legfeljebb amiatt bírálhatom, hogy nem a nekem inkább tetsző szövegváltozatot vette alapul, amikor kísérletet tett a 29.§ (1) bekezdésbe foglalt rendelkezés megfejtésére. Értelmezési irányok között megengedett a különbség. Nem megengedett ezzel szemben a következetlenség. Ha


már a bíróság újra és újra a fent említett „félmondat” köré építette fel az államfői hatalomgyakorlás lehetőségeit, ezt kellett volna alapul vennie, amikor a törvény aláírását megelőző felfüggesztő elnöki aktusok tartalmának megfejtésével próbálkozott. De az Alkotmánybíróság nem így tett. Az államfői jogállás rendszerébe komoly ellentmondás került. Ennek feloldására léteznek megoldások. Ezek közül ismertetek most kettőt.

7.2.2. A politikai vétó kiiktatása az államfői jogosítványok közül A politikai vétó intézménye teljesen inkoherens a szimbolikus hatalmat megtestesítő elnöki jogosítványok rendszerében. Ezt a megállapításomat két érvre alapozom. Az első érv közvetlenül az államfő alkotmányos jogállásából következik, ezt nevezem a legitimáció érvének. A másik érv az Alkotmánybíróság vonatkozó, 62/2003. sz. határozatára támaszkodik, és a különvélemények álláspontjában osztozva utasítja el a politikai vétó intézményének elhelyezését az államfői jogkörök halmazában. Ez az alkotmányossági érv elnevezést viseli.

Mielőtt hozzáfognék érveim bemutatásához, fontosnak tartok két megjegyzést.

(1) Az államfői jogosítványok alkalmazhatósága (egyfajta minősége) nagymértékben kifejezésre jut az egyes jogosítványok gyakorlásának rendszerességében. A politikai vétó jogával Göncz Árpád első ciklusa alatt egyetlen egyszer sem élt, a következő négy évben is csak mindössze két alkalommal. Bár Mádl Ferenc ebből a szempontból aktívabbnak mutatkozott, 2000 és 2005 között a parlament csak 4 esetben kényszerült újratárgyalni egy 30


törvényt az államfő által megfogalmazott „politikai” aggályok miatt. A jelenlegi államfő, Sólyom László kivételnek látszik, mert rövid hivatali ideje alatt már három alkalommal is hozzányúlt ehhez a jogosítványához. Megállapíthatjuk tehát, hogy elnökeink elvétve éltek a politikai vétó lehetőségével. Ennek oka nyilván nem a parlamenti többséggel való teljes egyetértésben, jóval inkább e jogosítvány kétséges legitimációjában keresendő. Ezt támasztja alá az a tény, hogy az eddigi elnökök is tartózkodtak a törvényhozási folyamatba való beavatkozástól politikai indokok alapján.


Szentpéteri Nagy Richárd Élet és Irodalomban megjelent cikke27 éppen azt követeli meg az elnöki posztot betöltő személytől, hogy lássa át alkotmányos rendszerünk egészét, és amennyiben szükséges, az alkotmányosság fokozottabb érvényesülése érdekében vonatkoztasson el a konkrét, írott alkotmányszövegtől. Szentpéteri szerint az Alkotmány számos rendelkezésében pontatlan, hiányos, vagy egyenesen rossz, a parlamentáris jogállam belső rendszere és logikája ezért más cselekvést kíván az alkotmányosság kritériumainak teljesítése érdekében. Sok esetben ugyanis éppen az alkotmányossággal megy szembe az államfő, ha az alaptörvényben biztosított egyes jogosítványaihoz „nyúl”. Bár a cikk szerzője nem nevezi meg a köztársasági elnök által gyakorolható politikai vétó intézményét, mint egyet azon jogok között, amelyek nem illenek alkotmányos rendszerünk egészébe, ezt én megteszem. (2) A másik rövid kitérőm a törvényvisszaküldési jog garanciáinak hiányára hívja fel a figyelmet. A politikai vétó intézménye az államfő azon kevés jogosítványai közé tartozik, amelyek révén beavatkozhat a törvényhozás folyamatába. Ez a jogkör lényegében az aláírási jog gyakorlásának elhalasztását jelenti. Ezért is illetik gyakran a szuszpenzív jelzővel: az államfő felfüggeszti a törvényhozás rendes menetét, elhalasztja aláírási kötelezettségét. Korábban a vétójog az uralkodó szentesítési jogához kapcsolódó intézmény volt, tartalmát azonban nem szorították korlátok közé. Mivel az uralkodó és a parlament együttesen gyakorolta a törvénykezési jogot28 , az előbbi ugyanolyan letéteményese volt a jogalkotásnak, mint a parlament. Vétójoga ezért abszolút volt: bármilyen indok mentén, korlátlan esetben élhetett az aláírás „megtagadásának” jogával. A törvényt újratárgyalták,

27

Szentpéteri Nagy Richárd: Az elnök alkotmánya, Élet és Irodalom , 2006, 50. évf., 33.sz. Ma a törvényhozás kizárólagos letéteményese a legfőbb államhatalmi és népképviseleti szerv, az Országgyűlés. 28

31


az egész jogalkotási folyamat elölről kezdődött. Mindaddig nem született meg a végleges normaszöveg, amíg az uralkodó tetszését el nem nyerte. A köztársasági elnök mai aláírási joga az egykori szentesítési jog maradványa. De ahogy az államfő hatalma – a parlamentarizmus és a népszuverenitás elvének elterjedése következtében – fokozatosan elvesztette súlyát, a szuszpenzív vétójog alkalmazása is egyre szűkebb keretek közé szorult. A magyar Alkotmány szerint a köztársasági elnök mindössze egyetlen alkalommal élhet vétójogával, az általa tett észrevételek pedig nem kötik a törvényhozást.


A vétójog teljes súlytalanságát az eredményezi, hogy az Országgyűlés a visszaküldött törvény elfogadásakor az általános szabályok szerint köteles eljárni: a megvétózott törvény ismételt elfogadásához az Alkotmány semmiféle minősített szavazati arányt nem követel. Felvetődik a kérdés, hogy helyesen használjuk-e a vétó kifejezést a köztársasági elnök törvény- visszaküldési jogára. A nemzetközi összehasonlítás ugyanis azt mutatja, hogy az elnöki vétó alkalmazása mindig szigorúbb követelményeket támaszt az országgyűlés elé a törvény elfogadásához. Példaként érdemes említeni az Egyesült Államok elnökének vétójogát: ha az elnök nem ért egyet a törvényjavaslattal, az egyet nem értés indokainak közlésével visszaküldi azt a Kongresszusnak. Ilyenkor a törvény elfogadásához mindkét ház kétharmados szavazati megerősítése szükséges. Ahhoz, hogy a magyar jogban is valódi vétóval rendelkezzen az államfő, nagyobb képviselői egyetértést kellene megkövetelni a visszaküldött törvényszöveg ismételt megszavazása érvényességéhez.

7.2.2.1. A legitimáció érve Az alkotmányos rend őreként megjelenő államfő kizárólag az Alkotmány szellemében és érvényesülése érdekében gyakorolja hatásköreit; döntéseit mindenfajta politikai megfontolástól mentesen kell kialakítania. Politikai felelőtlenségének ellensúlyát korlátozott jogi felelőssége képezi, ami az Alkotmány passzusainak vagy törvényi rendelkezéseknek a megsértése esetén lehetővé teszi az elnök felelősségre vonását. Ebből következik, hogy az államfő tevékenysége kizárólag az Alkotmánynak és a törvényeknek van alárendelve. Így célszerűségi, gazdaságossági indokok nem vezethetik az Országgyűlés által már elfogadott törvény utólagos ellenőrzése során.

32


A köztársasági elnök nem részese a parlamenti politikai diskurzusnak. Jóllehet az Alkotmány feljogosítja az elnököt a plenáris és a bizottsági ülésen való részvételre és felszólalásra, az eddig hivatalban lévő elnökök csak kivételesen éltek ezzel a lehetőséggel, akkor is elsősorban protokolláris célzattal. A legitimáció érvének értelmében a politikai vétó jogosítványa nem kapcsolódik az államfő alkotmányos szerepköréhez, túllép az elnöki hatalom keretein. Nem meríti ki az „alkotmányosság feletti őrködés” államfői funkcióját, és számos támadás alapját képezheti, ami az államfői tekintély csorbulását vonhatja maga után. Az Alkotmány értelmében a


parlament bár köteles érdemben újratárgyalni a már elfogadott törvényt, amennyiben azt az elnök 15 napon belül visszaküldi, de az elnök által támasztott indokok nem kötik a törvényhozást. Így előfordulhat, hogy az Országgyűlés változatlan formában – azaz a köztársasági elnöknek „nem tetsző” módon – meghagyja a törvényszöveget, amelyet az elnök második alkalommal minden további vizsgálat nélkül köteles aláírni. Ez azt jelenti tehát, hogy az elnöki intelmek és aggályok süket fülekre találnak: az államfő véleményének figyelmen kívül hagyása pedig az elnöki intézmény rangjának sérülését eredményezheti. Helytelen tehát, ha az Alkotmány a köztársasági elnököt olyan közjogi folyamatba vonja be, ahol az elnöki álláspont érvényesülése kiszámíthatatlan, és elsősorban politikai játszmák függvénye. A jelenlegi elnökmodell a politika felett álló, neutrális, szimbolikus államfőt feltételez, akit nem érhet az elfogultság vádja. A politikai vétó intézménye ennek a koncepciónak mond ellent, így nem tekinthető legitimnek.

A legitimáció érvének bemutatása után most rátérek az alkotmányossági érv ismertetésére.

7.2.2.2. Az alkotmányosság érve 2003 nyarán, a kórháztörvény kapcsán merült fel jogértelmezési kérdés az államfői jogosítványokat illetően, amelyek tisztázása érdekében Mádl Ferenc a taláros testület segítségét kérte. Az államfő visszaküldte a törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett. A parlament a törvényt még aznap, változatlan formában ismételten elfogadta, így az államfő az Alkotmány 26.§ (3) bekezdésének értelmében minden további vizsgálat nélkül köteles volt azt aláírni. Mádl Ferenc az aláírást követően a következő kérdésekkel fordult az Alkotmánybírósághoz: 33


Mennyiben köteles az Országgyűlés újratárgyalni a visszaküldött törvényt? (Mádl ugyanis vitatta, hogy a parlament ismételten, érdemben foglalkozott volna a kérdéses törvényszöveggel és az általa tett észrevételekkel, miután a törvényhozás a visszaküldés napján azonnal, az eredeti formában fogadta el a törvényt.) Mennyiben kötelező biztosítani az államfői részvételt a parlamenti vitában? Az államfő értesítésének elmaradása, mint garanciális eljárási szabály figyelmen kívül hagyása érvénytelenné teszi-e az elfogadott törvényt? Az Alkotmány ugyanis feljogosítja az elnököt az országgyűlési üléseken való részvételre és felszólalásra, az elnök értesítésének


elmaradása pedig az említett államfői jogosítvány kiüresítését és a törvényhozási eljárás Házszabályban rögzített szabályainak megsértését eredményezi.29 Harmadsorban Mádl arra a kérdésre kívánt választ kapni, hogy a törvény visszaküldését követően jogosult-e az ismételten elfogadott törvény alkotmányos szempontú vizsgálatára. Azaz a politikai vétó alkalmazását követően élhet-e alkotmányossági vétóval, vagy köteles egyből aláírni és kihirdetésre megküldeni a törvényt?

Az alkotmányossági érv vonatkozásában ez utóbbi kérdés megválaszolásának van jelentősége, így eltekintek az első két kérdés átfogóbb elemzésétől, és csak röviden, a kérdéseket összevonva ismertetem az Alkotmánybíróság állásfoglalását.

A taláros testület kimondta, hogy a visszaküldött törvényt az Országgyűlés az államfő észrevételei alapján köteles érdemben újratárgyalni. A törvényhozási folyamat ezáltal visszakerül egy korábbi, a zárószavazást megelőző tárgyalási szakaszba, amelyre a Házszabály általános rendelkezései irányadóak. Ebből következően az Országgyűlés a képviselőket és a köztársasági elnököt is köteles legalább két nappal az ülés előtt, írásban tájékoztatni a napirendi javaslatról, lehetőséget biztosítva számukra a felkészülésre és jogaik gyakorlására. Amennyiben ez az aktus elmarad, a törvényhozásra vonatkozó eljárási szabály megsértése az így elfogadott törvény közjogi (formai) érvénytelenségéhez vezet. Az Alkotmány 30/A §. (1) e) pontja alapján a köztársasági elnök részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés ülésein. Ez a szabály csak jogot, nem pedig kötelezettséget 29

46/1994. (IX. 30.) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról: 45. § (1) A köztársasági elnök (…) részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés ülésén. 47. § (1) Az ülés napirendjére az elnök a Házbizottság ajánlása alapján tesz javaslatot. E javaslatot legkésőbb az ülést megelőzően két nappal meg kell küldeni a képviselőknek és a 45. § (1) bekezdésben felsorolt személyeknek.

34


teremt, így az elnök távolmaradása nem jelenti az újratárgyalás érvénytelenségét, amennyiben jelenlétét, ezáltal részvételi és felszólalási jogának gyakorlását az Országgyűlés a Házszabálynak megfelelően (előzetes, megfelelő határidővel tett értesítéssel) biztosította. Ennek elmaradása igen, önmagában az elnök távolmaradása azonban nem vezet a törvény közjogi érvénytelenségéhez.

A kérdés megválaszolása után most nézzük az alkotmányossági érv alátámasztásához szükséges harmadik problémát!


Az Alkotmánybíróság a vizsgált két elnöki jogosítványt, a politikai vétó és az alkotmányossági vétó intézményét konkuráló, egymást kizáró jogokként vezeti le az Alkotmányból. Ebből következően nem engedi, hogy az államfő akár párhuzamosan, akár egymást követően igénybe vegye a törvény újratárgyalására (politikai vétó) vagy előzetes normakontroll indítványozására (alkotmányossági vétó) irányuló hatásköreit. Ez a következőt jelenti: Ha a köztársasági elnök kifogásolja az elfogadott normaszöveget, függetlenül a kifogás jellegétől – legyen az alkotmányos vagy „csak” politikai – egyetlen alkalommal szakíthatja meg a jogalkotási folyamatot: vagy a törvény újratárgyalását kezdeményezi politikai indokok alapján, vagy előzetes normakontrollért fordul az Alkotmánybírósághoz. Így amennyiben az államfő visszaküldi a törvényt az Országgyűlésnek újratárgyalásra, az ismételten elfogadott törvényt minden további vizsgálat nélkül – független attól, hogy a törvényhozás változatlanul hagyta az eredeti normaszöveget, vagy módosításokkal szavazta azt meg – köteles aláírni. Igaz ez fordítva is. Amennyiben az államfő az Alkotmánybíróság előzetes vizsgálatát kezdeményezi, utóbb nem gyakorolhatja politikai vétójogát. Az Alkotmánybíróság elsősorban arra alapította értelmezését, hogy a két jogosítvány két eltérő szerv eljárását igényli, eltérő határidőkkel és szabályokkal. A két jogosítvány együttes alkalmazása pedig túlzott hatalomkoncentrációt eredményez az államfő oldalán, és így felborul a hatalommegosztás Alkotmányban rögzített rendszere. A hatalomkorlátozás lehetőségét – ami ebben az esetben abban nyilvánul meg, hogy az elnök aláírás előtt beavatkozhat a parlament kizárólagos hatáskörébe tartozó törvényalkotási folyamatba, amennyiben a megszavazott normaszöveggel nem ért egyet, így a törvény még egy „kört fut” végleges formába öntése előtt – minden demokratikus jogállamban biztosítja az alaptörvény. Az államfő a törvényhozás ellensúlyát és fékét

35


jelenti, de ez az ellenőrzés nem vezethet a törvényhozó hatalomnak a parlament kezéből való elvonásához. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint ugyanis a törvénnyel szemben támasztott kifogások ismételt előterjesztése „súlyos aszinkronitást hozna létre a törvény aláírásának és kihirdetésének folyamatában, s kiszámíthatatlanná tenné a törvényhozási eljárás befejezését.” Az Alkotmánybíróság értelmezéséből az a koncepció (pontosabban hibás prekoncepció) olvasható ki, hogy az államfő visszaélne vétójogával, és indokolatlanul szakítaná meg a törvényhozás menetét, amennyiben lehetősége nyílna több ízben is


szembemenni a parlamenti többség akaratával. Ezért a törvény „megvétózásának” jogát a lehető legszűkebbre kell szabni, becsukva a visszaélésszerű hatáskörgyakorlás előtti valamennyi kaput. Ez a feltételezés tagadja a jogállamiság és a modern demokrácia tisztességes működésének magyarországi viszonyait, megkérdőjelezi az államfői intézmény rangját, amikor fél valódi tartalommal megtölteni a szóban forgó elnöki jogkört. Ha az államfő az újratárgyalást követően köteles a hozzá visszakerült törvényt automatikusan aláírni, nem tudja teljesíteni őrködési funkcióját, mert alkotmányossági szempontokat ismételten nem mérlegelhet. A hatályos szabályozás azzal, hogy kizárja az a két vétó egymást követő alkalmazását, megfosztja az elnököt az Alkotmány feletti őrködés lehetőségétől. Az alkotmányossági érv is azt bizonyítja, hogy a politikai vétó jogát ki kell venni az elnök kezéből.

7.2.3. Ha marad a politikai vétó Az alkotmányossági érv alapján létezik egy olyan megoldás is, amely ugyan a jelenlegi rendszer korrekciójára irányul, de számol a politikai vétó lehetőségével is az alkotmányossági vétó gyakorlása mellett. A köztársasági elnök ezáltal nem ad ki a kezéből – azaz nem továbbít kihirdetésre – olyan szöveget, amely alkotmányjogi aggályokat vet fel. A két vétó egymást követő alkalmazásával – a törvény újratárgyalása után a köztársasági elnök alkotmányos szempontokat mérlegelhet – az államfő eleget tesz annak a feladatkörének, amelyet az Alkotmány 29.§-nak (1) bekezdése telepít rá, és amelyet az elnöki hatalomgyakorlás kiindulópontjának és döntő irányvonalának tekint az Alkotmánybíróság. Fontos hangsúlyoznom, hogy a törvényhozásba való beavatkozás két formájának egymást követő 36


alkalmazásában a sorrendiség mindig az alkotmányossági vétó végső alkalmazását jelenti. Nem fordulhat elő tehát olyan eset, hogy az Alkotmánybírósághoz utalt törvénnyel szemben az elnök később politikai kifogásokat támasztana. Ez a gyakorlat ténylegesen akadályozhatná a jogalkotási folyamatot, és indokolatlanul késleltethetné a törvény aláírásának határidejét. (Már amennyiben mi is ragaszkodunk ahhoz a téves alkotmánybírósági feltevéshez, hogy a köztársasági elnök politikai motivációtól sem


mentes joggyakorlást végez.)

7.2.4. A végeredmény A két válaszlehetőség közül – a legitimitási érvre támaszkodva – a politikai vétó eltörlését támogatom. Ezért tartanám szerencsésnek, ha a törvény újbóli parlamenti vitára bocsátásának jogosítványát az alkotmányozó hatalom kiiktatná az államfői jogosítványok sorából. A politikai vétó intézményének megtartása csak komoly módosításokkal lehetséges. A jelenlegi szabály értelmében a parlament ugyanolyan többséggel fogadhatja el ismételten a törvényt, mint amilyen többséggel azt első ízben megtette. Ahhoz azonban, hogy az elnöki figyelmeztetésnek valódi súlya legyen, legalább kétharmados többséghez kell kötni a visszaküldött törvény megszavazását. Ennek hiányában a vétó valójában nem is vétó, mert nem kíván szigorúbb érvényességi kritériumot az elnök által kifogásolt törvény hatályosulásához.

7.3. A törvénykezdeményezési jog Érdemes

néhány

mondatban

megvizsgálni

a

köztársasági

elnök

törvénykezdeményezési jogát. Ez az önállóan gyakorolható hatáskör – ami mindenfajta megelőző vagy megerősítő (ellenjegyző) aktustól mentes – nem tartozik a klasszikus államfői jogosítványok közé. Kétségtelen, hogy a monarchikus államberendezkedésekben a törvényhozás jogát kizárólagosan vagy a parlamenttel közösen gyakorló államfőt felruházták

a

törvénykezdeményezés jogosítványával. A demokratikus átalakulás magával hozta az államfői hatalom lefokozását, majd a népképviseleti elven szerveződő parlamentet tette 37


meg a törvényalkotás egyedüli letéteményesévé, így az államfő kezében csupán a szentesítési jog maradványának tekinthető aláírási jogot hagyta meg. A történelmi tapasztalatok ismeretében érthetetlennek tűnik, hogy a magyar Alkotmány az elnöki jogosítványok közé illesztette a törvénykezdeményezés jogát.30 A prezidenciális rendszert képviselő Egyesült Államokban sem találjuk meg ezt a jogkört az elnöki jogosítványok sorában. (Ettől függetlenül az elnök politikai súlyát latba vetve, képviselői útján indukátora lehet jogalkotási folyamatoknak, de kifejezetten tőle származó kezdeményezésre nincs lehetőség.)


Amellett, hogy a magyar gyakorlat ellentmond a közjogtörténeti hagyományoknak, más szempontból is megkérdőjelezhető a tárgyalt jog elnöki kézbe adása. A törvényjavaslat még nem jelent garanciát a tényleges normaszöveg megszületésére. Ha az elnök törvényjavaslatot nyújt be az Országgyűléshez, kiteszi magát annak a veszélynek, hogy a parlament leszavazza elképzelését, a javaslatból tehát nem válik valódi törvény. Az elnök leszavazása pedig könnyen az államfői intézmény tekintélyének megrendüléséhez vezethet. Tisztában van ezzel Sólyom László is, aki hivatali idejének másfél éve alatt még nem gyakorolta említett jogosítványát. Véleménye szerint az elnöki függetlenség sérelmével járhat egy ilyen kezdeményezés. „A törvénykezdeményezés joga megvan ugyan az Alkotmányban, de nagyon helyesnek tartom, hogy az eddigi elnökök nemigen éltek ezzel. Az elnöknek ugyanis kívül kell maradnia a törvényalkotási folyamaton. A törvényhozás a parlament dolga, s ha az államfő beavatkozik ebbe a tevékenységbe, kiteszi magát annak, hogy a politikai harcok részesévé válik. Az más kérdés, hogy ugyanakkor az általam fontosnak tartott jogalkotási kérdéseket, így a jövő nemzedékek programját is sugalmazhatom a politikai erőknek.”31

Az államfő törvénykezdeményezési jogának biztosítása érthetetlen, és elsősorban annak tudható be, hogy az alkotmányozó elfelejtette kihúzni ezt a rendelkezést a szocialista alkotmányból. Az 1949-ben született alaptörvény ugyanis az államfői hatalmat gyakorló kollektív intézmény, az Elnöki Tanács jogosítványai között helyezte el az elnök törvénykezdeményezés lehetőségét. 32 30

25.§ (1) Törvényt a köztársasági elnök, a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. 31 Magyar Nemzet, 2005, augusztus 6. 32 1949.évi XX. törvény 20.§ (1) bekezdése: a Népköztársaság Elnöki Tanácsának hatásköre:

38


Ideje lenne végre újból felülvizsgálni a régi alkotmányos szabályokat!

7.4. A kinevezés és a kinevezés megtagadása – minden vita eredője

Ha a nemzetközi jogösszehasonlítás eredményeit vesszük alapul, a kinevezési jog lényegét illetően három rendszert különíthetünk el. Vannak olyan országok, ahol az államfő kinevezési joga minden esetben miniszterelnöki vagy miniszteri ellenjegyzéshez kötött.

Más országok mint önállóan gyakorolható államfői jogosítványt rögzítik a


kinevezési jogot. Találkozhatunk ezek mellett egy ún. köztes rendszerrel, ahol egyes állami tisztségviselők kinevezése csak ellenjegyzéssel érvényes, másoké azonban nem.33 Magyarországon a köztársasági elnök kinevezése csak ellenjegyző aktus megléte esetén érvényes. Az elnök kinevezési jogköre az ellenjegyzés következtében korántsem tekinthető önállóan gyakorolható jogkörnek, jóval inkább

formális aktusnak, amely

illeszkedik az előterjesztő által tett javaslathoz. Az elnöki kinevezés a legtöbb esetben kettős biztosítékhoz kötött: az elnök nemcsak kötve van az előterjesztő javaslatához, hanem az ezt követő döntése – a tényleges kinevezés – még ellenjegyzési kötelezettséggel is terhelt. Ezt mutatja az Alkotmány rendelkezéseinek egymásra olvasása. Az Alkotmány 30/A §. (1) h) pontja szerint a köztársasági elnök „kinevezi és felmenti – külön törvényben meghatározottak

szerint – az államtitkárokat”, továbbá az i) pont alapján „külön

törvényben meghatározott személy vagy szervek javaslatára kinevezi és felmenti a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit és az egyetemi tanárokat; megbízza és felmenti az egyetemek rektorait; kinevezi és előlépteti a tábornokokat; megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét”.

Ugyanezen szakasz (2) bekezdése pedig

általánosságban mondja ki az elnöki intézkedések ellenjegyzéshez kötöttségét, taxatíve felsorolva azokat az aktusokat, amelyek mentesülnek az ellenjegyzés alól. A kivételek között nem találjuk meg a 30/A §. (1) h) , valamint i) pontját, amiből következik az általam említett kettős megerősítés: az előterjesztés alapján hozott államfői személyi döntésért a miniszterelnök vagy valamelyik miniszter még a felelősséget is átvállalja. A kinevezési jog tartalma sokkal inkább a kinevezés vagy a felmentés megtagadásában

érhető

tetten,

mintsem

valódi

cselekvési

lehetőségben.

Az

c) törvényeket kezdeményez 33 Dr. Kilényi Géza: A köztársasági elnöki tisztség a nemzetközi jogösszehasonlítás tükrében, Magyar Közigazgatás , 1994. évi 10.sz., 641.o.

39


Alkotmánybíróság már több ítéletében kifejtette, hogy az államfő „őrködési” funkciója elsősorban nem közvetlen, aktív, cselekvő beavatkozásban nyilvánul meg. A köztársasági elnök vagy más szerv vagy személy intézkedését kezdeményezi, vagy maga cselekszik ugyan, de cselekvéséért – politikai felelősségének hiánya miatt – más személy viseli a felelősséget. Ha ebbe a felfogásba illesztjük az elnök kinevezési jogát, akkor azt valóban formálisnak kell tekintenünk. Ezt maga az Alkotmánybíróság is elismeri, amikor kimondja: „ A köztársasági elnök kinevezési jogköre kötött jogkör; a kinevezést nem a köztársasági elnök kezdeményezi, hanem törvényben meghatározott más szerv.”


Ezt fokozza az ellenjegyzés intézménye, amely a kinevezés érvényességének kelléke. Azaz döntése kialakítása során az államfőnek két személy elképzeléséhez is igazodnia kell: az előterjesztőhöz és az ellenjegyzőhöz egyaránt. Mindezek tükrében el kell ismernünk: az elnök döntési szabadsága meglehetősen szűk. Az Alkotmánybíróság tovább csorbítja a jog tartalmát, amikor a kinevezés megtagadásának lehetőségét – ami benne foglaltatik a kinevezés jogában – az elnök őrködési funkciójához méri, és érdemben csak akkor teszi lehetővé, ha a kinevezés az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarához vezet. Ebben a döntésében az államfő nincs kötve sem az előterjesztőhöz, sem az ellenjegyzőhöz (a kinevezés megtagadása a végső érvényességi aktust, az ellenjegyzést fogalmilag kizárja), döntésért senki nem vállalja át a felelősséget. Ilyen beavatkozásra pedig csak súlyos zavarok elhárítása érdekében van lehetőség. Mivel a kinevezés megtagadásának korlátai igen erősek, aktív államfői cselekvésnek csak epizódszerűen van helye. Ez a gondolatmenet erősíti azt a megállapításomat, miszerint a kinevezési jog – és vele együtt a kinevezés megtagadásának joga – döntően automatikus aláírásban nyilvánul meg: tehát formális.

Létezik egy másik megközelítés, amely vitába száll az előbbivel és tagadja az elnöki kinevezés formális jellegét. Érdekes, hogy ez az értelmezés is közvetlenül az Alkotmányból ered. Az Alkotmány a legmagasabb állami tisztségviselők kinevezésének jogát megosztja több szerv, illetve személy között. A feladatmegosztás azt sugallja, hogy az alkotmányozó annak elkerülésére törekedett, hogy a kinevezések jogát egyetlen szerv vagy személy kizárólagos hatáskörébe utalja. Több jogosult esetén a jogosultak közötti együttműködés,

40


konszenzus elengedhetetlen a végleges döntés kialakításához. Az Alkotmány egyfajta folyamatként tekint a kinevezési eljárásra, amely több fázisból épül fel, láncba fűzve az egyes közbenső döntéseket. Ennek a döntési láncnak a része a köztársasági elnök. Itt véget vetek az alkotmányszöveg értelmezésének. Most döntenem kell, hogy melyik értelmezés a követendő. Az elnök kinevezési joga formális, vagy ez a jog megoszlik a Kormány és az államfő között?


Ismét a politikából merítek példát annak érdekében, hogy alaposabban körbejárhassam ezt a jogkört. A kinevezést érintő legnagyobb botrány a médiumelnökök kinevezésének és felmentésének megtagadása körül alakult ki a 90-es évek elején. Antall József miniszterelnök az Alkotmánybíróság értelmezését kérte. A kormányfő és az államfő eltérő tartalmat tulajdonított a kinevezési jognak, és az általam korábban ismertetett két ellentétes álláspontra helyezkedett. Az Alkotmánybíróság döntésében ismét a miniszterelnököt vette védelmébe. Ha nyíltan nem is, de burkoltan kimondta, hogy Göncz Árpád alkotmányos jogkörét túllépte, amikor „lelkiismereti okokra”34 hivatkozva megtagadta a köztudottan kormányzati kötődésű alelnökjelöltek kinevezését. Amennyiben az Alkotmánybíróság értelmezésének hitelt adunk, a következő kérdésre kell választ találnunk: veszélyeztette-e

az

alelnökjelöltek személye a médiumok

demokratikus működését, ezáltal a tájékoztatás és a sajtószabadság alkotmányos jogát? A válasz egyértelmű nem. Bár az államfő – már az alkotmánybírósági döntés ismeretében – megpróbálta ezt a veszélyt bizonyítani, nyilvánvalóan saját cselekvésének igazolási kényszerétől vezérelve járt el. Ebben az esetben Göncz Árpád tényleg túllépte hatáskörét.

Az eset megítélése kapcsán kiindulhatunk abból az alkotmányos olvasatból is, hogy a kinevezési jog megosztott hatáskör, amely több személy konszenzusos döntését igényli. A döntési folyamatban az államfő a többi szereplővel – az előterjesztővel és az ellenjegyzővel – egyenrangú. Ekkor elvetjük az Alkotmánybíróság értelmezését, és a kinevezés (vagy felmentés) megtagadásának jogát jóval szélesebben értelmezzük. Az államfő a kinevezést érdemben nemcsak a demokratikus működés súlyos zavarának 34

A köztársasági elnök indokolásában ezt a kifejezést használta

41


veszélye35 esetén tagadhatja meg. A kinevezést minden vonatkozásban vizsgálja, és ha azzal nem ért egyet, megvétózhatja. Ilyen indok lehet annak kifogásolása, hogy a független és a pártatlan tájékoztatást nyújtó médium vezetésébe a Kormány saját embereit ülteti, és a tájékoztatást a kormányzat arculatának megfelelően formálja. A kinevezés nem akadályozza meg az intézmények működését,

ám

ellentmond a demokratikus

követelményeknek. Nincs tehát súlyos zavar, de az államfő egyes demokratikus értékek érdekében aktív politikai cselekvővé válhat, úgy, hogy közben nem lépi túl őrködési


funkcióinak kereteit.

Úgy érzem tehát, hogy az Alkotmánybíróság nem találta meg azt a határt, ahol az elnöknek még biztosítja a kinevezésben való érdemi részvételt, és ahol már nem. Ez a téves értelmezés azonban nemcsak a taláros testület helytelen következtetésének eredménye. Nem rekonstruálható ugyanis az alkotmányozó szándéka. Formálisnak tekinthető az elnök jogkörre annyiban, amennyiben annak érvényessége megelőző (előterjesztő) és megerősítő (ellenjegyző) aktusokhoz kötött. Érdemi azonban abból a nézőpontból, hogy a kinevezés joga több szereplő együttműködéséhez kötött: a szereplők – köztük a köztársasági elnök – konzultációs kötelezettsége (ami egyben jog is!) így elvitathatatlan. Ez a kettős irányvonal zsákutcába vezette az értelmezési kényszerbe került Alkotmánybíróságot. Ebből pedig azért jött ki szerencsétlenül, mert értelmezését az elnök vitatott jelentésű őrködési funkciójából vezette le. Most is, mint a legtöbb esetben, a bíróság az őrködés fogalmával operált annak érdekében, hogy tartalmat adjon egy egyébként üresen hagyott alkotmányos rendelkezésnek. Miután korábban sem tekintettem helyesnek a bíróság megállapítását az államfő őrködési feladatkörét illetően, most is el kell utasítanom a már megkérdőjelezett tartalomra épített magyarázatot. Ahhoz, hogy pontosan feltárhassuk a kinevezési jog mibenlétét, először azt az elnöki funkciót kell tisztázni, ami az államszervezet demokratikus működése feletti őrködésben nyilvánul meg. Ezt a feladatot az Országgyűlésnek kell teljesítenie. Ha azonban az Országgyűlés már „hozzányúl” az Alkotmányhoz, érdemes részletekbe

menően

újraszabályoznia az elnök kinevezési jogkörét. Ez az egyetlen út ahhoz, hogy a viták elüljenek.

35

Ez a veszély alapos okkal várható, másként el nem hárítható, azonnali és közvetlen. Ezeknek a konjunktív feltételeknek a fennállását szintén a korábban már hivatkozott 36/1992. (VI. 10.) AB határozat követelte meg.

42


8. 2006: A legtöbbet bírált elnöki fellépések

Az elnöki jogosítványok gyakorlása kapcsán a 2006-os esztendő is új jogértelmezési problémákra világított rá. Ide tartozik a legfőbb ügyész jelölésének kérdése, amit a poszt betöltése körül kialakult jogbizonytalanság tett időszerűvé. Az államfői kommunikáció komoly visszhangra talált a közvéleményben, és vegyes


az államfő egyéb protokolláris gesztusainak megítélése is. A következőkben a legfőbb ügyész jelölése körül kialakult huzavonáról, valamint Sólyom László kommunikációjáról kívánok szólni.

8.1. Hogyan jelöljünk legfőbb ügyészt?

2006-ban lejárt az addig hivatalban lévő legfőbb ügyész mandátuma. Az Alkotmány értelmében a köztársasági elnököt illeti meg a legfőbb ügyész jelölésének joga. Sólyom László a jelölési jogot önállóan gyakorolható, szuverén államfői döntésként fogta fel, azaz eltekintve a parlamenti pártok véleményének kikérésétől, mindenfajta konzultáció nélkül, saját jelöltje nevét terjesztette a parlament elé. Az Országgyűlés először leszavazta az elnök jelöltjét. Mivel az elnök új jelöltet csak néhány hónap elteltével állított, az ügyészség vezető nélkül maradt. A parlamenti pártok többsége kifogásolta a konzultáció elmaradását. A jelenlegi elnök ebben az esetben is szakított az elnöki hatalomgyakorlás körül kialakult szokásjoggal, és a saját szája íze szerint alakította ki a jelölési jog gyakorlásának kereteit. Kérdés, hogy ez a gyakorlat mennyiben áll szinkronban az Alkotmány szövegével. Ezt próbálom meg néhány mondat erejéig elemezni. Először bemutatom a köztársasági elnök

által

követett

gyakorlatot,

másodszor

ismertetem

az

erre

vonatkozó

alkotmányszöveget, majd a két eredmény összevetésével eljutok az államfői taktika értékeléséhez.

43


Sólyom szerint a legfőbb ügyész megválasztása nem politikai kérdés. A független szervekben – így az ügyészségben – nem érvényesülhet pártpolitikai befolyás, tehát a jelölési folyamatban sem lehet tekintettel politikai pártok érdekeire. Ezért nincs egyeztetési kötelezettsége.

Az Alkotmány az ügyészségről szóló XI. fejezetben rendelkezik a legfőbb ügyész jelölésére és megválasztására vonatkozó szabályokról, a következők szerint: 52. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészét a köztársasági elnök javaslatára az


Országgyűlés választja, a legfőbb ügyész helyetteseit a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. (2) A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, és működéséről köteles beszámolni.

Az Alkotmány a legfőbb ügyész személyéről szóló végleges döntést az Országgyűlés kezébe utalja, amikor úgy rendelkezik, hogy a legfőbb ügyészt az Országgyűlés választja. A választás kifejezés szemantikailag mindig több lehetőséget feltételez. Választani egyetlen jelölt közül nem lehet. Ez fogalmilag kizárt. Amennyiben az államfőnek lehetősége lenne egyetlen személyt jelölnie, pontosabban ha a köztársasági elnök részéről elegendő lenne mindössze egyetlen személy megnevezése, akkor az Alkotmány nem használná a választás kifejezést. Használhatná helyette a „kinevezi” fogalmat, amely egy formális, megerősítő aktusra utal. Ez a terminus inkább illik a köztársasági elnök alkotmányos jogállásához (őrködik az államszervezet demokratikus működése felett, így intézkedései – súlyos szervezeti zavarok kivételével – döntően szimbolikusak), mint az Országgyűlés hatásköréhez. A köztársasági elnök kinevezési jogosítványa pedig – ahogy rámutattam az előzőekben – csak egyfajta szentesítő aktus, rábólintás az előterjesztő javaslatára. Ebből következik, hogy ha az alkotmányozó azt kívánta volna rögzíteni, hogy a legfőbb ügyész személyének meghatározásakor a köztársasági elnöké a végső szó, nem ruházza

fel a választás jogával az Országgyűlést. Csak az államfői döntés

helybenhagyásának kötelezettségét rendelte volna el. Az alkotmányozó azonban az érdemi döntés jogával hatalmazta fel a parlamentet, amikor annak hatáskörébe utalta a legfőbb ügyész megválasztását.

44


Az a gyakorlat tehát, hogy az államfő egyetlen személyt jelöl, nem felel meg az Alkotmány szöveghű értelmének, mert nem biztosítja a választás lehetőségét az Országgyűlésnek. A törvényhozást megilleti ugyan az a jog, hogy nemet mondjon az elnök jelöltjére, de ekkor újabb jelölési eljárás indul, ami akár hosszú ideig is betöltetlenné teheti az említett posztot, és akár működésképtelenséghez is vezethet. (Az Alkotmány úgy tűnik, ehelyütt spórol a szabályozással, mert semmiféle időbeli korláthoz nem köti a választási procedúrát, inkább épít a hatalmi szervek alkotmányos együttműködésére, és bízik a


konszenzusos jelölés érvényesítésében.)

A megoldás a többes jelölés. Az Alkotmány értelmében az államfőnek nemcsak joga, hanem kötelezettsége is biztosítani a választás lehetőségét az Országgyűlésnek, ami legalább két jelölt megnevezésének kívánalmát vonja maga után.

Van még egy vonatkozása a Sólyom- féle jelölési folyamatnak, ami ellentmond az Alkotmánynak, szélesebb kontextusban pedig a parlamentarizmus rendszerének is. Ez pedig a pártokkal való konzultáció elmaradása a jelölési eljárás folyamatában. A Sólyom Lászlóval szemben megfogalmazott kritikák többsége erre hivatkozik annak érdekében, hogy fogást találjon a köztársasági elnökön. A támadás persze nem indokolatlan, így én azoknak a pártoknak és politikusoknak adok igazat, akik a jelölés alkotmányosságát látják veszélyben a politikai egyeztetési kötelezettség figyelmen kívül hagyásával. Az Alkotmány értelmében, és a szélesebb értelemben vett alkotmányosság tükrében ugyanis az államfő köteles a jelölt személyét megvitatni a parlamenti pártokkal. Hogy miért? Az Országgyűlés összetételét a társadalom politikai preferenciája határozza meg. Az Országgyűlést politikai pártok alkotják, így a döntéseket mindig a politikai érdekek irányítják. Az Országgyűlés döntése – legyen szó bármilyen döntésről is – politikai döntés. Mivel a legfőbb ügyész személyéről érdemben az Országgyűlés dönt, a legfőbb ügyész megválasztása is politikai döntés eredménye. (Már ez a megállapítás is ellentmond Sólyom László álláspontjának, aki szerint a legfőbb ügyész személyéről való döntés nem politikai döntés.) A politikai döntés az Országgyűlésben születik, ezért az ott helyet foglaló pártok jogosítványát a döntés kialakításában való részvételre eleve adottnak kell tekinteni. Ha ez a jogosítvány közvetlenül a megválasztás alkalmával nem gyakorolható, a személyi javaslat

45


kialakítása során kell biztosítani. A parlamenti vita (egyeztetés) így parlamenti ülésen kívül kerül megtartásra, de a konzultációs szakasz semmiképpen sem marad el, ezáltal a pártok jogosítványa – a döntés kialakításában való érdemi részvételre – is gyakorolhatóvá válik. A konzultáció alkalmával felmerülő több jelölt közül a pártok immár bátran válogathatnak, azaz nincsenek kötve az elnöki előterjesztésben megjelölt személyhez. Ebben az esetben bátran mondhatjuk, hogy a törvényhozás választotta – és nem megerősítette – a legfőbb ügyészt. A parlamenti pártok konzultációs jogát erősíti az Alkotmány is, amely politikai


felelősséggel ruházza fel a legfőbb ügyészt.36 A pártok interpellációs jogosítványa a legfőbb ügyész felé az Országgyűlés ellenőrzési jogának egyik szeletét képezi. A felelősség nem lehet egyirányú. Ha a parlament nem dönthet a legfőbb ügyész személyéről – azaz nem viselhet felelősséget a szóban forgó személy kiválasztásáért –, hogyan kérheti számon annak tevékenységét? A felelősség kérdésének egy másik vetülete is bevonható az érvelésbe. Mennyiben viselheti a felelősséget az Országgyűlésnek egyébként nem felelős elnök az Országgyűlésnek felelős személy kinevezéséért? Lefordítva a kérdést: ha a köztársasági elnököt illeti a döntés joga, hol jelenik meg az elnök felelőssége ezért a döntésért? A Sólyom nevével fémjelzett Alkotmánybíróság a köztársasági elnök alkotmányos jogállásának értelmezésekor igen szorosan húzta meg az elnök mozgásterét. Elsősorban politikai felelősségének hiányára építve intézkedései többségét ellenjegyzéshez kötötte, így az önállóan gyakorolható hatalmi jogosítványok alkalmazását csak kivételes esetekre szorította. Sőt! A köztársasági elnök jogállását értelmező első alkotmánybírósági határozatban37 a bíróság az elnöki jogkörök osztályozását is elvégezte, amelyben helyet talált a legfőbb ügyész személyét érintő javaslattételi jogosítványnak is. A taláros testület négyféle döntési hatáskört épített fel, elsősorban az elnök diszkrecionális jogának, a döntés politikai hatásának és a felelősség kérdésének elvei köré. Az Alkotmánybíróság abba a csoportba sorolta az államfő jelölési jogosítványát, amelyek jellemzője, hogy „a köztársasági elnök más szerv döntését kezdeményezi; a végleges és az elnökre kötelező döntést más szerv hozza meg. (…) Az elnök tesz javaslatot a (…) a legfőbb ügyész személyére, de a választással az Országgyűlés hozza meg a döntést.” 36 37

52.§ (2) A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, és működéséről köteles beszámolni 48/1991 AB határozat

46


Az Alkotmánybíróság – tagjai között Sólyom Lászlóval – tehát expressis verbis kimondta, hogy az államfő jelölési joga nem érdemi döntést, csupán javaslattételt jelent, ami sokkal gyengébb jogosítvány, mint az Országgyűlés végleges döntést eredményező választási jogosultsága. Sólyom László mintha figyelmen kívül hagyta volna a korábban által is meghatározott tartalmat a fenti joggyakorlást illetően. Saját döntéséért pedig úgy vállal felelősséget, hogy annak természete és iránya nem határozható meg.

Összefoglalva

az

előbbiekben

tett

megállapításaimat,

a

helyes

államfői


alkotmányértelmezés azt kívánná, hogy a köztársasági elnök a politikai pártokkal történő egyeztetést során több – legalább kettő – jelölt személyéről tárgyaljon, és az így megnevezett konszenzusos jelöltet terjessze a törvényhozás elé, amelynek tagjai így a jelölés egészét illetően – még ha véleményük nem is tükröződik a konzultáció végeztével kapott eredményben – választhatnak a jelöltek közül. Mindezek tükrében megkérdőjelezhető Sólyom László azon kijelentése, amely szerint „alkotmányos volt a jelölés”.

8.2 Az elnöki üzenetek és gesztusok értéke Valódi hatalmi jogosítványok hiányában az elnök elsősorban kommunikációs aktusaival jeleníti meg az államfői hatalmat.

A személyéhez kapcsolódó tekintély,

méltóság pedig valamennyi államfői megnyilatkozásnak rangot ad. Az államfő részéről tett morális kinyilatkoztatások, üzenetek a politikusok szólamaival szemben magukban hordozzák az érvényességet, a hitelességet. Az államfői szólamok természetesen nem foszthatók meg politikai tartalmuktól, de egy, a parciális politikai érdekektől, haszon- és népszerűség-szerzéstől mentes beszéd üzenetet hordozhat a politikai elit és a társadalom egésze számára. Fontos, hogy egy államfői kinyilatkoztatás mindig a kellő időpontban történjen. A véleménynyilvánítás autentikusságát csorbíthatja, ha az elnök túlzott mértékben hallatja hangját, és nem megfelelő időben, nem olyan szituációban üzen a politikai közösségnek, amikor annak helye volna. Ezzel szemben az államfő hallgatásának is lehet üzenetértéke. Az elnök feladata, hogy a megszólalás és a hallgatás kényes egyensúlyát megtartsa.

47


Sólyom László, a jelenleg hivatalban lévő köztársasági elnök kezdetben nem találta helyét a kommunikációs erőtérben. Alighogy elfoglalta helyét az elnöki székben, programot hirdetett, és valamennyi, a közbeszédet uraló kérdésben állást foglalt. Talán olyanokban is, amelyekben nincs helye elnöki beszédnek. Nem véletlen tehát, hogy már a beiktatását követő hetekben a támadások kereszttüzében találta magát.38 A heves támadások hatására Sólyom visszavonult a nyílt politikai színtérről.

A miniszterelnök balatonőszödi beszédének napvilágra kerülése után kibontakozott


tüntetéssorozat hatására Sólyom László ismét szót kért magának. Az elnök kitűnően érzett rá a pillanatra. A tartalomra azonban kevéssé. Anélkül, hogy állást foglalnék az események különböző olvasatai között, megpróbálok rámutatni az államfő tévedésére. Sólyom László helyesen gondolja, hogy az elnöknek értékrendet kell közvetítenie. De nem saját meggyőződése szerint elképzelt morális rendet, hanem az alkotmányosság és a demokrácia értékeit kell hangsúlyoznia. Az alkotmányos és demokratikus értékrend ugyanis a politikai közösség valamennyi tagjáé. Egy közös értékrend, amit mindenki köteles tiszteletben tartani, amennyiben e közösség részese kíván maradni. Az erkölcsnek vannak általánosan elfogadott dimenziói. Vannak ezzel szemben olyan értékek, amelyekkel való azonosulás minden ember autonóm döntése. És az állam, illetve az állam nevében fellépő köztársasági elnök egyetlen ilyen értéket sem tüntethet ki és tekinthet magasabb rendűnek más értéknél. Az elnök nem üzenheti valamely demokratikus intézménynek, hogy cselekedjen. Ez olyan mérvű beavatkozást jelent az állami működésbe, amely túllépi a számára megállapított őrködési funkciót. Sólyom László a parlamentet szólította cselekvésre a miniszterelnök leváltása érdekében. Ugyanezt a hibát követte el Göncz Árpád is, amikor a taxisblokád

idején a

benzinárak

mérséklésére utasította kormányt, és személyes

támogatásáról biztosította a tüntetőket. Elnökeink mindkét esetben a kormányzati hatalommal szembeni megmozdulásra biztattak. Szavaik igazolásul szolgáltak az alkotmányos rend megzavarására irányuló cselekményekhez. 38

Sólyom taktikusan rájátszott a társadalmi beszédet uraló Amerika-ellenes és politikaellenes hangulatra, amikor arról beszélt, hogy az Egyesült Államok szigorú biztonságpolitikai intézkedései emberi jogait, ezáltal elnöki tekintélyét és magánemberi méltóságát sértik, továbbá, amikor intelmeit a pártpolitikai csatározások silány és kisszerű viharaival szemben fellépő és azon felülkerekedő isteni kinyilatkoztatásként közvetítette a méltóságteljes és „felnőtt” politika iránt egyébként érzékeny állampolgárok felé.

48


A köztársasági elnök politikailag nem felelős. A demokratikus intézmények előtt nem – legfeljebb saját lelkiismerete előtt – tud elszámolni szavaival. Ezért politikai állásfoglalást vállalnia óriási meggondolatlanság. Ilyenkor az elnöki intézmény semlegessége megdől, az államfő a közösség egy részénél tekintélyét veszti. A köztársasági elnöknek mintát kell adnia a társadalomnak. Egy általános érvényű mintát, ami nem igazol egyetlen alternatív megnyilvánulást sem.


Sólyom László hibázott, de előtte van még szűk négy esztendő, hogy ezekből tanuljon. Hogy végigjárhassa azt az utat, amelyet Göncz Árpád már bejárt. És ráérezzen arra, hogy mikor szükséges megszólalni, mikor érdemes inkább a háttérben maradni. Ezek az elnöki tévedések az államfői minőség kevés tapasztalatából erednek. A köztársasági elnöki intézmény még nem elég bejáratott ahhoz, hogy a tételes jogi szabályok által nem rögzített elnöki szokások és gyakorlatok az elnöki szerepkör immanens részét képezzék. Az elnökök csak próbálgatják az államfői pozíció képzeletbeli ruháit.

9. Akkor miért van szükségünk köztársasági elnökre?

Az 1949. évi XX. törvény, Magyarország Alkotmánya nem rendelkezik expressis verbis a hatalmi ágak elválasztásáról. Már az alaptörvény preambulumában érdemes lenne rögzíteni, hogy a törvényhozó hatalom az Országgyűlésé, a végrehajtó hatalom letéteményese az Országgyűlésnek felelős Kormány, az igazságszolgáltatás pedig a független bírói szervezet kiváltsága. Ennek kimondása feleslegesnek tűnhet, mert a parlamentáris kormányzati rendszerek természetéből egyértelműen következik. Éppen ennek ellenkezőjét támasztja alá a köztársasági elnöki alkotmányos helyét illetően kialakult bizonytalanság.

49


Része-e az elnök a végrehajtó hatalomnak? (Ahogy része volt az 1946. évi I. törvény értelmében a köztársasági államforma ellenére.) Vagy a kormánytól független, önálló hatalmi ág? (Ahogy megállapította az Alkotmánybíróság.) Talán nem is célszerű hatalmi ágról beszélni?

A köztársasági elnök jogkörét alkotó, aggályosnak tartott jogosítványokat elemeztem. A legfontosabb feladatom azonban hátra van. Helyet kell találnom az államfőnek


alkotmányos rendszerünkben. A köztársasági elnöki intézmény szükségessége ugyanis megkérdőjelezhetetlen. Ezt azért kell kimondanom, mert a tanulmány születésének folyamatában akadtak olyan időszakok, amikor magam is elbizonytalanodtam a bemutatott demokratikus intézmény létjogosultságát illetően. Mivel Magyarország nem örökölt monarchikus hagyományokat, nem volt rákényszerítve egy szimbolikus uralkodói pozíció fenntartására. Az államfő jelenlegi legitimációja, mégpedig az a tény, hogy a köztársasági elnök a népszuverenitás hordozójától, a politikai összetételű parlamenttől kapja felhatalmazását, azt sugallja, hogy az államfői poszt valamely fontos alkotmányos küldetés teljesítésére hivatott. Erről azonban szó sincs. Az államfő szerepe szimbolikus. Érdemi tevékenysége olyan hatáskörök elegye, amelyek gyakorlása más demokratikus intézmények keretében is ellátható. Arra azonban csak az államfő személye garancia, hogy ezeknek a jogköröknek a gyakorlása komoly súllyal essen latba az állam működése során. És ennek oka az elnöki intézménynek tulajdonított tekintélyben, méltóságban, „nagyságban” keresendő. A demokratikus intézmények gyakran pártpolitikai tűzpárbajok martalékává válnak. Hitelességük megkérdőjeleződik, a politikai közösség bizalma pedig megrendül. A demokrácia működése ugyanis a hatalom és az állampolgárok közösségének azon a hallgatólagos konszenzusán nyugszik, hogy a többség által támogatott politikai erő irányítja az országot, a kisebbség pedig elfogadja, tudomásul veszi a kormányzati politikát.39 A hatalom cselekedeteit nemcsak saját választói, hanem az ellenzék támogatói előtt is köteles igazolni. Ha ez az igazolás nem fogadható el, a politikai közösség leválthatja a kormányt. Régi kormányok mennek, új kormányok jönnek. A demokrácia lényege éppen ebben a ciklikusságban ragadható meg. A hatalom pro tempore40 , ezért 39 40

Kis János: Pengeélen, Élet és Irodalom , 2006, 50.évf.40.szám Juan J. Linz: Az elnöki rendszer veszélyei, 156.o.

50


kiszolgáltatott az időbeliségnek. Az állampolgárok időről időre véleményt formálhatnak a politikáról, felelősségre vonhatják vezetőiket. Kifejezhetik bizalmatlanságukat a hatalom irányába, amennyiben az nem igazolta a megtett kormányzati intézkedéseket, és emiatt felrúgta a közmegegyezést. A demokratikus intézmények kiszolgáltatottak a politikának. A politika pedig veszélyezteti a stabilitást. Változnak a választói megfontolások, a pártok korábbi elképzelései és koalíciókészsége, elválhat egymástól a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szándéka. Ha a stabilitás megingása nem is kerülhető el, legalább konszolidálható.


Ehhez van szükség a köztársasági elnökre.

A köztársasági elnök a pártok felett áll. A politika által érinthetetlen. Ennek megőrzése érdekében köteles tartózkodni mindenfajta politikai tartalmú tevékenységtől, illetve kinyilatkoztatástól. Személye a politikai közösség egységét szimbolizálja. Ahogy az Alkotmány fogalmaz: kifejezi a nemzet egységét. De akkor kell- e egyáltalán hatalmi ágként, hatalmi ellensúlyként tekintenünk rá?

Az Országgyűléssel és a Kormánnyal szemben gyakorolható jogosítványai egyfajta ellenzéki szerepre ítéltetik az államfőt. Az elnöknek néha szembe kell mennie a politikai érdekek által vezérelt demokratikus intézményekkel. Ez az ellenzéki szerep azonban ellentmond alkotmányos feladatának; annak, hogy a nemzet egészét képviselje. Az elnökválasztási konstrukció megalkotása talán ennek elkerülését szolgálta. Az egyszerű parlamenti többség által hivatalba ültethető államfő a kormányzó testület embere lehet. A közös érdekek visszatartják az államfőt attól, hogy opponálja a törvényhozó és a végrehajtó hatalom tevékenységét. Egy politikai hatással bíró elnöki döntés felvállalása ezáltal megkerülhető. A háttérben meghúzódó elnök elkerülheti a konfrontációt, a megmérettetést, a közvéleménnyel való szembesítést. Ezt a taktikát, ennek sikerességét támasztja alá az elmúlt 16 év tapasztalata is.

Az Alkotmánybíróság gondoskodott a láthatatlanság igazolásáról: csak kivételes helyzetben ruházta fel beavatkozási joggal az elnököt. Ezek a helyzetek olyan eseményekre szorítkoznak, amelyekkel egy jól működő demokráciában csak elvétve találkozunk.

51


Akkor tehát, amikor alkotmányos helyet keresünk az államfőnek, figyelembe kell vennünk az intézmény rendeltetését. Tekintély, támadhatatlanság, pártatlanság, objektivitás. Ezek azok a jelzők, amelyek kifejezik az elnöki szerep természetét, és egyben meghatározzák az elnöki jogosítványok gyakorlásának határait is. Ennek szellemében kell megtisztítani az elnöki jogkört minden olyan elemtől, amely megfosztja jelentésétől az előbbiekben használt szavakat. De ugyanakkor ezek azok az attribútumok, amelyek megnehezítik az elnöki szerep körvonalainak

kijelölését.

Nem

lehet

ugyanis

elvonatkoztatni attól a ténytől, hogy a köztársasági elnököt a politika „csinálja”, így maga


is politikai legitimációval bír. (Ezt képes palástolni a népi legitimáció konstrukciója, amikor az elnök az állampolgárok bizalmából kerül hivatalába. Ez a megoldás azonban elvezet a kettős legitimációból eredő feszültséghez, továbbmenve pedig a népakarat érvényre juttatásához, ami az államfő egyszemélyi hatalomgyakorlásának eredményeként a demokratikus rendszer eltorzulásában ölthet testet. Bár úgy tűnik, hogy a közvetlenül választott elnök jobban képes fenntartani a politikai semlegesség látszatát, ezt a megoldást határozottan visszautasítom a korábban kifejtettek alapján.)

A köztársasági elnök jelenlétét a demokratikus működés stabilizációjának igénye teszi szükségessé. Az intézmények többsége nem tudja függetleníteni magát a politikától. A politikától, ami egyre inkább negatív jelentéstartalmat hordoz, és amelyhez a politikai közösség sajnos előszeretettel kapcsolja a hazugság, a kiszolgáltatottság, a hiteltelenség fogalmakat. Ebben a társadalmi kiábrándultságban szükség van olyan intézményre, amely visszaadhatja a politika hitelét és rangját, továbbá tekintélyt kölcsönözhet a vezetési feladatoknak, és nem utolsó sorban ellensúlya lehet a közvetlen hatalmi érdekeket érvényesíteni kívánó hatalmi centrumoknak. Az elnök kezében nincs számottevő cselekvési lehetőség, ennek ellenére azok a megnyilatkozások, gesztusok, üzenetek, amelyek egy független személytől származnak, értékkel bírnak ebben a világban.

52


10. Az elnöki jogállás módosításának irányai

Egyetértek a köztársasági elnökmodell eredeti formájával. Az elnök szerepe döntően szimbolikus. Nagyobb hatalommal nem ruházható fel. Ezt maga az intézmény jellege és a hatalomgyakorlás demokratikus konszenzusa kizárja. Elsősorban azért, mert az elnök Bibó István Szellemi Muhely

felelősségének természete – csak a törvényeknek van alárendelve – a felelősségre vonást kivételes esetekre szűkíti és ezzel az elnök elmozdítását jelentősen megnehezíti. Ez a tény egyfelől indokolja hatalmának korlátok közé szorítását, másfelől viszont biztosítja az intézmény stabilitását és rangját, így nem hagy támadási felületet a politika irányából. A politikai érinthetetlenség erősítése érdekében az államfő megválasztását minősített többséghez kellene kötni, egyes jogosítványokat pedig el kellene vonni az elnök kezéből. A politikai vétó nem illeszkedik az államfői jogosítványok rendszerébe. Politikai elköteleződést

juttat

kifejezésre, továbbá a parlament

részéről

megnyilvánuló

„ellenszegülés”, amely az elnöki észrevételek figyelmen kívül hagyásában testesülhet meg, az államfő személyével szembeni kritikaként is lecsapódhat. Egyes elnöki jogosítványok ezzel szemben erősítésre szorulnak. Éppen azért, hogy egy-egy politikai döntés hitelességét erősítsék. Emiatt tartanám szükségesnek az elnök kinevezési jogosítványának szélesítését. Azok a döntések, amelyekben az elnök keze is benne van, szélesebb politikai konszenzusra utalnak. Az állami vezetés szereplői közötti racionális párbeszéd pedig demokráciánk „szelídülésének” első megnyilvánulása lehet. De hangsúlyozom, hogy az elnök súlyának növekedése nem lehet valamely államfő személyes hatalmi ambícióinak eredménye. Az egyes jogkörök gyakorlásának konszenzusos szabályait az Országgyűlésnek mint alkotmányozó hatalomnak kell rögzítenie.

53


11. Még egyszer a problémáról A köztársasági elnöki szerepfelfogás kérdése hosszú évek elteltével a politika szélárnyékából a frontvonalba került. Úgy tűnik, hogy a demokratikus intézményrendszer eddig háttérbe szorult dimenziója iránt a politikai közvélemény immár érdeklődést mutat. Az államfő tevékenységét kezdettől fogva eltérő vélekedések kísérték, de szerepét illetően érdemi vita csak a harmadik köztársasági elnök hivatalba kerülése folytán bontakozott ki. Bibó István Szellemi Muhely

Ennek oka egyfelől Sólyom László személyében és közéleti múltjában, másfelől abban a társadalmi kiábrándultságban keresendő, amely a szüntelen csatározások terepévé süllyedt pártpolitika helyett egy hiteles, független hatalmi intézmény – a köztársasági elnök – megteremtésében látta a politikai kultúra konszolidálódásának lehetőségét.

Az államfő jogállását szabályozó alkotmányos rendelkezések ingatag lábon állnak. Nincs egyértelmű jelentésük, és inkább hallgatnak a joggyakorlás játékszabályairól, mintsem hozzásegítenék a „kiválasztottat” szerepe tökéletes megformálásához. A köztársasági elnök hatalmi szerepét illetően azonban nincs alternatíva. A kiindulópont közös. A mai magyar kormányzati rendszerben az államfő szimbolikus jogosítványok birtokosa. Az alkotmányozás sajátos történelem-politikai meghatározottsága miatt az alaptörvény túlságosan visszafogottan rendezte az elnöki hatalomgyakorlás eszközeit. Az Alkotmánybíróság segítő kezet nyújtott, de néhol olyan tartalmat olvasott ki a sorok közül, amelyek valójában nem is léteznek. Vagy nem csak úgy létezhetnek, ahogy azt 11 jogászszaktekintély tételezi. Az Alkotmány kifejezett rendelkezései és az Alkotmánybíróság értelmezése folytán előállt rendszer nem koherens, emiatt számos ponton vitatható. Ezt nemcsak a jog- és politikatudomány különféle értelmezései, hanem az eddigi elnökök eltérő joggyakorlási szokásai is alátámasztják. (Sőt, az eddigi államfők igyekeztek az elődjükkel – elődeikkel – szemben megfogalmazni szerepüket.41 )

41

Sólyom László megválasztását követően hangsúlyozta, hogy nem kíván „szeretett elnökünk” lenni és nem fog minden apró ügyben az Alkotmánybírósághoz szaladni előzetes normakontrollt követelve. Az üzenet egyértelműen a korábbi elnökök „politikájával” szembeni burkolt bírálatként értékelhető.

54


Dolgozatomban megpróbáltam az egységes rendszert alkotó államfői jogállás kialakításához hozzájárulni. Igyekeztem rámutatni azokra a jogosítványokra, amelyek nem illenek a mai köztársasági elnöki szerephez, és amelyek veszélyeztetik az elnöki intézmény tekintélyét. Vitába szálltam az Alkotmánybírósággal egyes jogkörök valódi tartalmát illetően, annak reményében, hogy elképzeléseimet egy későbbi, új Alkotmányban viszontlátom majd. Több hónapos munkám során arra a szilárd meggyőződésre jutottam, hogy a köztársasági elnök jogállásának tisztázására csak alkotmányozás útján van esély. Ez pedig nem az Alkotmánybíróság, hanem az Országgyűlés feladata. Mert az Országgyűlés


az alkotmányozó hatalom kizárólagos birtokosa. Mivel a dolgozat megírásában elsősorban Sólyom László tevékenységének elemzése motivált, szeretném az ő szavaival zárni írásomat. „A megoldás kulcsa a parlamenti többség kezében van.”42

42

http://www.keh.hu/keh/beszedek/20061001valasztas_este.html

55


Felhasznált irodalom: ·

·


· · · ·

· · · · · · · · · · · · · ·

· · · ·

Az MDF és az SZDSZ megállapodása a demokratikus intézmények stabilitását és az ország kormányozhatóságát érintő közjogi kérdésekről, In Magyar Történeti szöveggyűjtemény , Budapest, 2000 Ádám Antal: A köztársasági elnök, az Országgyűlés és a Kormány viszonyáról, Magyar Közigazgatás , 1991.11.sz. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alko tmánybíráskodás , Osiris, Budapest, 1998 Babus Endre: Sólyom László köztársasági elnök „Most tehát akasztják a hóhért”, Heti Világgazdaság , 2005. (27.évf..) 32.sz. Babus Endre: Nem nagyon király, Heti Világgazdaság , 2006. (28.évf.) 31.sz. Bozóki András: A kerekasztal- tárgyalások és a rendszerváltás, In A rendszerváltás forgatókönyve – Kerekasztal tárgyalások 1989 -ben (4. kötet), Új mandátum, Budapest, 2000 Csizmadia Ervin: Egy új jelölési „modell”, In Magyarország politikai évkönyve, Budapest, 2006 Csizmadia Ervin: Parlamentáris vagy félelnöki köztársaság?, Élet és Irodalom , 2005. (49.évf.) 16.sz. Debreczeni József: A miniszterelnök: Antall József és a rendszerváltozás , Osiris, Budapest, 1998 Gombár Csaba szerk.: Kormány a mérlegen : 1990-1994, Korridor, Budapest,1994 Haraszti Miklós: A kiegyezés két taktikája, Beszélő , 1999. október Kilényi Géza: A köztársasági elnöki tisztség a nemzetközi jog-összehasonlítás tükrében, Magyar Közigazgatás , 1991. 10. sz. és 1994. 11. sz. Kis János: Pengeélen, Élet és Irodalom , 2006, 50.évf.40.sz Kovács Virág: A köztársasági elnök – „a végrehajtó hatalmon kívül” és „a politika felett”?, Magyar Közigazgatás , 2001.6.sz. Körösényi András: A hatalommegosztás és parlamentarizmus – Magyarország 1991, In Magyarország politikai évkönyve, Budapest, 1992 Kukorelli István szerk.: Alkotmánytan , Osiris, Budapest, 2003 Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede (Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek), Korona Kiadó, Budapest,1995 Kurtán Sándor, Sándor Péter szerk., Vass László szerk.: Magyarország politikai évkönyve, Budapest Aula 1990 Murányi Zoltán: A végrehajtó hatalom értelmezése és az elnöki jogállás mint kodifikációs probléma, Magyar Közigazgatás , 1991.9.sz. Politikatudományi Szemle: Elnöki rendszer vagy parlamentarizmus című vitája az 1991. 1. és 2. számban Juan J. Linz, Donald L. Horowitz, Schmidt Péter, Kukorelli István, és Paczolay Péter részvételével Romsics Ignác szerk.: Magyar t örténeti szöveggyűjtemény , Osiris, Budapest, 2000 Romsics Ignác: Volt egyszer egy rendszervá ltás, Rubicon-Kv, Budapest, 2003 Schiffer András: Vegyék komolyan a köztársaságot, Élet és Irodalom , 2005. (49.évf.) 20.sz. Schmidt Péter: A magyar parlamentarizmus közjogi ellentmondásai, in Magyarország politikai évkönyve , Budapest, 1992 56


· ·

Szabó Miklós: Elnök és kormány a „békés átmenet” korszakában, In Múmiák öröksége , Budapest, 1995 Tamás Gáspár Miklós: Új reformkor vagy új Horty-korszak?, Másvilág.Politikai esszék , Új Mandátum, Budapest, 1994


Internetes források: · · · · ·

www.mkab.hu www.keh.hu www.es.hu www.nepszabadsag.hu www.magyarhirlap.hu

Jogszabályok: · · · · · · ·

1946. évi I. törvény Magyarország államformájáról 1949. évi XX. törvény A Magyar Népköztársaság Alkotmánya 1949.évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya 1989. évi XXXI. törvény az Alkotmány módosításáról 1989. évi XXXII. törvény Az Alkotmánybíróságról 1990. évi XL. törvény az Alkotmány módosításáról 1997. évi LXXIX. törvény A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről

Alkotmánybírósági döntések: · · · · ·

31/1990 (XII. 18.) AB határozat 48/1991. (IX. 26.) AB határozat 8/1992. (I. 30.) AB határozat 36/1992. (VI. 10.) AB határozat 62/2003. (XII. 15.) AB határozat

57

Viták a köztársasági elnök jogköréről

Recommend Documents