What if? Vier scenario’s voor de toekomst van de multi-etnische samenleving in Nederland Eindrapport Een onderzoek in opdracht van Ministerie voor Wonen, Wijken en Integratie Martine van Ommeren MA Bram Frouws MSc drs. Bart Dekker Projectnummer: B3660 Zoetermeer, 23 december 2009
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
2
Voorwoord Een scenariostudie helpt een andere kijk op zaken te krijgen, uit gebaande paden te treden en vastgeroeste discussies en denkpatronen los te weken. Door met scenario’s vooruit te kijken naar de mogelijke ontwikkelingen in krachtenvelden zijn toekomstige problemen vroegtijdig te herkennen en kan men zich voorbereiden op mogelijke toekomstige ontwikkelingen. Een internationale denktank van wetenschappers en experts heeft het ministerie van VROM/WWI aanbevolen een scenariostudie uit te voeren naar de mogelijke migratiestromen vanuit de Midden- en Oost Europese landen tussen nu en 2030-2040. Het Ministerie heeft dit advies overgenomen en verbreed vanwege de samenhang tussen deze migratiestromen en de ontwikkelingen in de multi-etnische samenleving en omdat er over het laatstgenoemde thema geen actuele studie beschikbaar is. Hoewel er wel verwachtingen bekend zijn over ontwikkelingen van migratiestromen of de bevolkingssamenstelling gaan deze niet in op de effecten van deze ontwikkelingen op de samenleving. Het ministerie heeft de Scenariostudie Multi-etnische Samenleving (SMS) opgesplitst in twee delen: een prognose-traject en een “what-if”-traject. Research voor Beleid heeft met veel plezier het ‘what-if’ traject uitgevoerd. We hebben in dit onderzoek een viertal mondiale scenario’s uitgewerkt die via migratiestromen of direct van invloed zijn op de multi-etnische samenleving in Nederland en reflecteren op de uitdagingen die deze ontwikkelingen stellen aan de multi-etnische samenleving. Op basis hiervan zijn perspectieven voor beleid opgesteld die bestuurders en beleidsmakers moeten ondersteunen in beleidsvoorbereiding voor mogelijke toekomstige ontwikkelingen op het gebied van migratie en integratie. Onze hartelijke dank gaat uit naar de leden van de begeleidingscommissie voor hun inhoudelijke ondersteuning. De begeleidingscommissie bestond uit: Sinisa Boksic, (voorzitter, VROM/WWI, directie Kennis en Verkenningen) Chan Choenni, (lid, VROM/WWI, directie Kennis en Verkenningen) Suzanne Hafidi (lid, VROM/WWI, directie Integratie en Inburgering) Krijn van Beek (lid, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling) Michel Bravo (lid, Ministerie van Justitie, directie Migratiebeleid) Ook een woord van dank aan de leden van de parallelle begeleidingscommissie van het NIDI-prognose traject: Roel Jennissen (WODC/Justitie) Valentin Neevel (VROM/WWI/Kennis en Verkenningen) Martijn Wijma (VROM/WWI/Aandachtsgroepen, Betaalbaarheid en Corporaties). Tot slot bedanken wij de vele experts die op enige wijze een bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van dit project. Martine van Ommeren Bram Frouws Bart Dekker
3
4
Inhoudsopgave
1
2
Scenario’s: wat als?
7
1.1
Voorbereiden, voorspellen en voorzien
7
1.2
Scenario’s: een blik in de toekomst
1.3
Vier scenario’s
10
1.4
Leeswijzer
12
8
Scenario I: Rusland: hegemoniale ambities
13
A.
Terugblik: wat voorafgaat
13
B.
2010-2015: herstel van hegemonie
14
C.
2015-2025: een regio onder druk
15
D.
Gevolgen voor migratie naar Nederland
18
E.
Reflectie: Uitdagingen aan de multi-etnische samenleving
21
Scenario II: Midden-Oosten: conflict
25
A.
Terugblik: wat voorafgaat
25
B.
2010-2015: De spanning loopt op
26
C.
2015-2025: De oorlog breekt uit
28
D.
Gevolgen voor migratie naar Nederland
33
E.
Reflectie: Uitdagingen voor de multi-etnische samenleving
35
Scenario III: Midden-Oosten: stabilisatie
39
A.
Terugblik: wat voorafgaat
39
B.
2010-2015: een periode van stabilisatie
40
C.
2015-2025: Investeren in ontwikkeling
43
D.
Gevolgen voor migratie van en naar Nederland
46
E.
Reflectie: Uitdagingen aan de multi-etnische samenleving
49
Scenario IV: Afrika: Klimaat gedreven migratie
53
A.
Terugblik: wat voorafgaat
53
B.
2010-2015: Naar een nieuw klimaatverdrag
54
C.
2015-2025: Migratie bereikt de grenzen van Europa
58
D.
Gevolgen voor migratie naar Nederland
60
E.
Reflectie: Uitdagingen voor de multi-etnische samenleving
63
Perspectieven voor beleid
67
2.1
Scenario’s: een gedachteoefening
67
2.2
Drie kernuitdagingen voor beleid
67
2.3
Anticiperend beleid
69
2.4
Reactief beleid
71
5
Bijlage 1
De scenario’s samengevat
77
Bijlage 2
Onderzoeksverantwoording
81
B.1. Achtergrond: onderzoeksdoel
81
B.2. Visie op scenariodenken
81
B.3. Criteria voor scenario’s
82
B.4. Werkwijze
84
B.5. Selectiestappen scenario’s
87
Bijlage 3
Geraadpleegde experts
89
Bijlage 4
Literatuurlijst
91
Bijlage 5
Dossierstudies scenario’s
95
6
1
Scenario’s: wat als?
La chance ne sourit qu'aux esprits bien préparés. ( Het geluk lacht alleen goed voorbereide geesten toe) Louis Pasteur
1.1
Voorbereiden, voorspellen en voorzien
Meer nog dan andere beleidsvelden worden de onderwerpen integratie en (im)migratie gekenmerkt door snelle veranderingen, grote maatschappelijke impact en hoge attentiewaarde in media en politiek. Zo’n dynamische en beladen omgeving maakt een gedegen beleidsvoorbereiding en –ontwikkeling des te belangrijker. Maar zo’n voorbereiding blijft blind zonder een goede vooruitblik op de toekomst. Het schetsen van een toekomstperspectief is echter geen sinecure. Immers, niet voor niets luidt het veelvuldig aangehaalde gezegde van Mark Twain: “voorspellen is moeilijk, vooral als het om de toekomst gaat”. Voorbeeld: een poging tot voorspellen In 1898 kwam de eerste, in New York gehouden internationale conferentie van urban planners tot een vroegtijdig einde, omdat de aanwezigen geen oplossing konden vinden voor het probleem van de paardenpoep. Prognoses toonden aan dat die over zo’n dertig jaar in Manhattan al tot de derde verdieping van gebouwen zou reiken. Wat de urban planners niet voorzagen was dat de auto op korte termijn het paard als vervoermiddel volledig zou verdringen, en al helemaal niet dat zo’n honderd jaar later wetenschappers en politici zich het hoofd zouden breken over de vraag wat te doen aan de andere vorm van CO2 uitstoot die deze vorm van transport met zich meebracht.
Prognoses Het voorbeeld illustreert hoe riskant het is te veel te vertrouwen op prognoses die op de een of andere manier zijn gebaseerd op extrapolatie: het doortrekken van trends uit het heden en verleden naar de toekomst. Goede prognostiek is al een kunst op zich. De kwaliteit ervan wordt bepaald door de aard van de beschikbare datareeksen en de veronderstellingen op grond waarvan die worden vertaald naar toekomstige datareeksen. Maar ook goede prognostiek loopt tegen fundamentele grenzen aan. Een daarvan is het fameuze “butterfly-effect”. In complexe dynamische systemen kan een klein verschil in uitgangssituatie gigantische gevolgen hebben: het opfladderen van de vlinder in Brazilië dat leidt tot een orkaan boven Texas. Een andere is het fenomeen van de kwalitatieve trendbreuk (die overigens zelf weer het gevolg kan zijn van het butterfly-effect), zoals in het voorbeeld van de paardenpoep de introductie van de verbrandingsmotor. Scenario’s Een reactie op deze fundamentele problematiek van prognoses is het verkennen van de toekomst op basis van scenario’s. Daarbij wordt de ambitie losgelaten zo nauwkeurig mogelijk te voorspellen welke concrete gebeurtenissen of ontwikkelingen zich in de toekomst zullen voordoen. In plaats daarvan worden verschillende, bij voorkeur contrasterende toekomstbeelden ontwikkeld en op hun consequenties voor beleid doordacht. Beleid wordt zo aan een
7
soort “toekomstbestendigheidstoets” onderworpen. Dat levert twee mogelijke voordelen op. In de eerste plaats komen eventuele beleidslacunes aan het licht, waarop nu al kan worden ingegrepen. En in de tweede plaats heeft de exercitie van het scenariodenken de eigenstandige waarde van een mentale voorbereiding op het onverwachte (zie figuur 1.1.). Figuur 1.1
1.2
Fictief nieuwsbericht uit november 2040: voorbereid zijn op het onverwachte
Scenario’s: een blik in de toekomst
Buiten de gebaande paden De scenariomethode helpt om een andere kijk op zaken te krijgen, uit gebaande paden te treden en vastgeroeste discussies en denkpatronen los te weken. Door met scenario’s vooruit te kijken naar de mogelijke ontwikkelingen in krachtenvelden zijn toekomstige problemen vroegtijdig te herkennen en kunnen tijdig de juiste maatregelen genomen worden.
8
Schema 1.1 Prognoses versus scenario’s Prognose
Scenario
Waarschijnlijk
Mogelijk
Trend
Trendbreuk
Extrapoleren
Exploreren
Voorspellen
Voorzien / verbeelden
Eén uitkomst plus bandbreedte
Verschillende klassen van uitkomsten
Gemiddelden
Extremen
Voorbereiden op het verwachte
Voorbereiden op het onverwachte
Kortom: het beschrijven van ontwikkelingen in scenario’s biedt handvatten om vroegtijdig te anticiperen op toekomstige situaties. Door rekening te houden met meerdere plausibele toekomstige situaties is het bovendien mogelijk toekomstvast beleid te ontwikkelen en weten regelgeving vooraf te toetsen op effectiviteit en mogelijke neveneffecten1. Het bepalen van de implicaties van scenario’s is dan ook een belangrijke stap op weg naar het gericht genereren van beleidsopties. Scenario’s: mogelijk versus waarschijnlijk Inherent aan ‘what-if’ scenario’s is dat deze niet per definitie zeer waarschijnlijk zijn. Sterker: de kans dat de vier scenario’s zich in de toekomst precies zullen ontvouwen zoals beschreven is vrij klein. De scenario’s zijn dus geen voorspellingen. De kans echter dat zich in de nabije toekomst gebeurtenissen of ontwikkelingen voordoen die enigszins lijken op wat is beschreven, is beduidend groter. De scenario’s weerspiegelen een klasse van mogelijke gebeurtenissen waarmee Nederland te maken kan krijgen en zijn als zodanig te beschouwen bij de reflectie op de uitdagingen voor de multi-etnische samenleving en de aandachtspunten voor toekomstig overheidsbeleid. Dat betekent dat zich in de toekomst ook andere scenario’s kunnen ontvouwen met soortgelijke effecten. Bijvoorbeeld: een gekozen scenario wordt geen werkelijkheid, maar de daaruit volgende migratiestromen blijken door andere ontwikkelingen toch op gang te komen. Ook in dat geval kan het scenario dan bijdragen aan de gedegen beleidsvoorbereiding. De scenario’s moeten prikkelend zijn en emoties losmaken en doen een appèl op bestuurders en beleidsmakers hierover na te gaan denken en door te praten. Op die manier dragen de scenario’s bij aan een toekomstbestendige beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. “Scenario thinking is a tool for motivating people to challenge the status quo, or get better at doing so, by asking “What if”? Asking “What if” in a disciplined way allows you to rehearse the possibilities of tomorrow, and then take action today empowered by those provocations and insights.” Global Business Network (2004).
1
Ministerie van Justitie (2004). Scenario’s maken en gebruiken voor beleidsontwikkeling wetgeving en handhaving.
9
1.3
Vier scenario’s
Deze studie beschrijft vier scenario’s, gebaseerd op een viertal grote maatschappelijke ontwikkelingen die relevant zijn voor migratiestromen en/of de multi-etnische samenleving in Nederland. In de keuze voor en uitwerking van de scenario’s stonden drie begrippen centraal: relevant, verrassend en plausibel. Een scenario moet voldoen aan deze criteria, die met elkaar een evenwichtig geheel vormen (zie figuur 1.2). Navolgend bespreken we deze criteria en de wijze waarop ze van invloed zijn geweest op de keuze voor en ontwikkeling van de scenario’s. Figuur 1.2
Criteria voor scenario’s
Relevant
Scenario Verrassend
Plausibel
Relevant Allereerst moeten de gebeurtenissen, ontwikkelingen en krachtenvelden in het scenario relevant zijn voor het onderwerp waarover het scenario-onderzoek gaat. Concreet betekent dit voor deze scenariostudie: De scenario’s bevatten zowel inkomende als wegtrekkende migratie De scenario’s herbergen verschillende typen migrantengroepen op basis van achtergrondkenmerken (afkomst, religie, opleidingsniveau etc.) en de mate waarin er in Nederland ‘vraag’ is naar deze migranten (van migranten die tekorten op de arbeidsmarkt kunnen opvullen tot migranten die moeilijk zijn te incorporeren op de Nederlandse arbeidsmarkt) De scenario’s kennen zowel effecten op de multi-etnische samenleving in Nederland die lopen via migratiestromen als directe effecten op de multi-etnische samenleving (mondiale ontwikkelingen met directe gevolgen voor de bijvoorbeeld verhoudingen tussen bevolkingsgroepen in Nederland). Er bestaat een geografische spreiding in de locatie waar de ontwikkelingen ontspringen die ten grondslag liggen aan de scenario’s, die loopt van het oosten (Rusland) naar het Midden-Oosten en het zuiden (Afrika).
10
Verrassend In de tweede plaats is het belangrijk dat de gebeurtenissen, ontwikkelingen en krachtenvelden in het scenario verrassend zijn, dat wil zeggen niet te voorspelbaar zijn en niet te veel op bestaande prognoses leunen. Concreet betekent dit: De scenario’s zijn relatief extreem, verassend en prikkelend en bereiden voor op het onverwachte. Mondiale ontwikkelingen kunnen zich anders voltrekken dan nu algemeen wordt aangenomen en de verwachte inkomende of uitgaande migratiestromen overtreffen de prognoses ruimschoots. Gebeurtenissen en voorbeelden van mondiale ontwikkelingen die worden geschetst dienen in de eerste plaats als ‘kapstok’ om het in gang zetten van migratiestromen of ontwikkelingen in de samenleving invoelbaar te maken. Plausibel Anderzijds moet een scenario wel plausibel zijn, dat wil zeggen misschien niet heel waarschijnlijk, maar goed voorstelbaar en in zichzelf logisch consistent. De scenario’s zijn fictief, maar in de ontwikkeling ervan is gebruik gemaakt van gebeurtenissen uit het verleden en literatuur en bronnen uit de realiteit. Dit versterkt het scenario en maakt het intern consistent. In de ontwikkeling van de scenario’s zijn daarom verschillende experts geconsulteerd. Op basis van voorstudie, interviews met experts en in overleg met de begeleidingscommissie hebben we gekozen voor vier scenario’s, waarbij de hierboven beschreven criteria leidend zijn geweest. De vier in deze studie uitgewerkte scenario’s zijn 1: I.
Het ontstaan van een nieuwe wereldorde: herstel van Ruslands hegemonie
II.
Het Midden-Oosten: conflict
III.
Het Midden-Oosten: stabilisatie
IV.
Afrika: klimaatgedreven migratie
Voor elke ontwikkeling worden mogelijke effecten op migratie besproken en reflecteren we op de uitdagingen voor de multi-etnische samenleving. Op basis daarvan is een eerste zicht verkregen op de aandachtpunten voor het overheidsbeleid die volgen uit de vier scenario’s. In bijlage 2 is een uitgebreide onderzoeksverantwoording opgenomen, met in paragraaf B4 (vanaf pagina 84) en paragraaf B5 (pagina 87) een op dit hoofdstuk aansluitende toelichting op respectievelijk de onderzoeksopzet en de keuze voor de scenario’s.
1
Hoewel we daar in deze studie niet verder op ingaan, is het ook mogelijk dat zich in de toekomst meerdere scenario’s min of meer tegelijk ontvouwen, bijvoorbeeld een klimaatcrisis en een conflict in het MiddenOosten. In dat geval zullen de effecten op Nederland nog substantiëler zijn.
11
1.4
Leeswijzer
De volgende hoofdstukken beschrijven de vier scenario’s in woord en beeld. Illustraties verlevendigen de scenario’s en nemen de lezer mee in ‘het verhaal’. De scenario’s zijn opgebouwd volgens een vaste structuur: Wat voorafgaat: korte inleiding Schets van de belangrijkste ontwikkelingen in een scenario, onderverdeeld naar tijdsvakken Gevolgen voor migratie Reflectie: Uitdagingen voor de multi-etnische samenleving Overzicht van beleidsthema’s waarvoor het scenario implicaties heeft De scenario’s zijn in de beschrijving zo beknopt mogelijk gehouden. De fictieve scenario’s zelf lopen door tot en met de paragraaf “Gevolgen voor migratie naar Nederland”. Hierna volgt steeds een paragraaf waarin we reflecteren op het scenario. Het onderscheid tussen scenariotekst en reflectie op de scenario’s is te herkennen aan de andere achtergrond kleur. ‘Disclaimer’: Feit en fictie De beschreven scenario’s zijn volledig fictief. Echter, waar relevant is ter versterking van de scenario’s gebruik gemaakt van feiten uit de realiteit. Daar waar reële bronnen zijn gebruikt in het fictieve verhaal is dit aangegeven met voet- en eindnoten. De aspecten uit de realiteit in dit dossier versterken de scenario’s. Bovendien kunnen de verwijzingen in de dossiers beleidsmakers en bestuurders die de scenario’s gaan gebruiken, helpen bij het snel toegang krijgen tot realistische bronnen en informatie. Het gebruik van deze bronnen en feiten doet echter niet af aan het volledig fictieve karakter van de scenario’s.
Gebruik van voet- en eindnoten In de tekst van de scenario’s zijn zowel voet- als eindnoten terug te vinden. De voetnoten zijn numeriek gemarkeerd (1, 2, 3 ) en bevatten uitsluitend referenties aan ondersteunende bronnen. De eindnoten zijn gemarkeerd met het alfabet (a, b, c ). Deze eindnoten verwijzen naar aanvullende inhoudelijke informatie in de scenariodossiers in bijlage 5, waarin per scenario inhoudelijke toelichting en onderbouwing is gebundeld. Uitgelicht: MOE-landers De situatie van inwoners uit de Midden- en Oost Europese landen (zogenaamde MOElanders1) maakt integraal onderdeel uit van het eerste scenario waarin Rusland een belangrijke rol speelt. In de overige scenario’s is aan het einde van het hoofdstuk een paragraaf ingevoegd waarin de belangrijkste implicaties voor de MOE-landen en migratiestromen van MOE-landers worden samengevat. Het rapport sluit af met een hoofdstuk waarin de perspectieven voor het beleid worden besproken. Wanneer relevant maken we daarbij onderscheid tussen de verschillende scenario’s.
1
Het betreft de 8 landen die per 1 mei 2004 tot de EU behoren (Polen, Hongarije, Tsjechië, Slowakije, Estland, Letland, Litouwen en Slovenië) alsmede Roemenië en Bulgarije die per 1 januari 2007 lidstaat zijn. Bron: Weltevrede, A.M., J. de Boom, S. Rezai, L. Zuijderwijk & G. Engbersen (2009). Arbeidsmigranten uit Middenen Oost Europa. RISBO.
12
Scenario I: Rusland: hegemoniale ambities
A. Terugblik: wat voorafgaat Decennialang heeft Rusland, als het dominante onderdeel van de Sovjetunie, onmiskenbaar de status van supermacht gehad. De huidige status van het land, begin 2010, is heel anders: Rusland heeft een inwoneraantal van bijna 150 miljoen, maar een economie die in omvang vergelijkbaar is met de Nederlandse1. Desalniettemin heerst er onder de Russische bevolking een groot vertrouwen in de economische en politieke vooruitzichten van het land. Dit vertrouwen wordt mede gevoed door de grote economische groei tussen 2000 en 2007 (met een jaarlijkse groei van 7 a 8% per jaar)2. Deze groei wordt door de bevolking grotendeels toegeschreven aan Poetin, wat resulteert in een groot draagvlak voor het sterk autoritaire regime dat Poetin sinds zijn aantreden 1999 voert, een regime dat door het huidige duo Poetin-Medvedev wordt gecontinueerd. Figuur I.1
1 2
Moskou, 2006
World Economic Forum (2006). Russia and the World: Scenarios to 2025. Voert, S. ter & Chen, D. (2006). Rusland in 2020. Rabobank Kennis en Economisch Onderzoek.
13
B.
2010-2015: herstel van hegemonie
Politieke koers Het politieke tandem Poetin-Medvedev heeft een zeer sterke positie in het Kremlin, en de positie van dit duo – of haar opvolgers van gelijke politieke statuur – is zeker tot 2020 gewaarborgd. Rusland is uit op het herstel van zijn positie in de wereldorde, een ambitie die sterk gevoed wordt door de tanende Amerikaanse invloed1. Om deze ambitie te realiseren verschuift de Russische regering haar blikveld naar het Oosten: de opkomende economieën in Azië. Rusland maakt er geen geheim van het ontwikkelen van nauwe relaties met China te zien als een geopolitieke doelstelling, ter ondersteuning van de Russische mondiale macht en invloed2. In haar economisch beleid zet de Russia
sche regering daarom hoog in op de 'strategische sectoren' : de wapenindustrie, de enerb
gie- en nucleaire sector . Met zijn energiepolitiek speelt Rusland de belangrijkste troef3
kaart uit. Na het doortrekken van de olieverbindingen richting China voorziet Rusland in bijna 25% van de totale energiebehoefte van deze supermacht. Internationale samenwerking
c
De Shanghai Cooperation Organisation (SCO) ontwikkelt zich als een gelijkwaardige opponent van de NATO. De SCO verwelkomt tussen 2010 en 2015 een aantal nieuwe leden, waaronder India en enkele landen in Centraal-Azië: Mongolië, Iran en Pakistan4. Dit SinoRussische ‘blok’ is in eerste instantie voornamelijk een militair samenwerkingsorgaan, maar ontwikkelt zich in hoog tempo tot een belangrijke organisatie voor stabiliteit in CentraalAzië en het Verre Oosten. De SCO gaat meer en meer een centrale rol spelen op het internationale politieke toneel. Tegelijkertijd verliest de NATO, door de grote interne verdeeldheid onder de leden, aan daadkracht en zeggingskracht. In de internationale betrekkingen vult de SCO dit vacuüm steeds meer op. Figuur I.2
1 2
3 4
Leden van de SCO, 2015
Brouwers, A. (2008). De ruige wereld van de machtspolitiek is terug. Volkskrant, 23 augustus 2008. ‘Presidential Envoy: reapprochement with China is Russian geopolitical goal’, RFE/RL Newsline, Vol. 9, No. 133, part I, 18 Juli 2005. EVD-informatie: Internationaal samenwerken en ondernemen. National Intelligence Council (2008). Global Trends 2025: a transformed World. US, 2008.
14
Ontwikkelingen in Europa Rusland gebruikt zijn positie als energieleverancier tegelijkertijd om de invloed te vergroten in de Kaukasus regio en richting Europa1. Europa is in toenemende mate afhankelijk van de Russische energievoorraden. De Europese landen slagen er niet in een sterke gezamenlijke vuist te maken tegen de toenemende Russische invloeden, Europa wordt te veel in beslag genomen door interne aangelegenheden. De Europese Unie heeft, bijna een decennium na de laatste grote uitbreiding in 2004, nog steeds moeite om een eenheid te vormen. Binnen de Europese Unie vindt samenwerking met name op lokaal niveau plaats, waarbij gelijkgestemde landen onderlinge afspraken maken. De Midden en Oost-Europese landen zijn buiten de Economische en Monetaire Unie (EMU) gebleven en er blijven daardoor handelsbarrières tussen het ‘oude blok’ en het ‘nieuwe blok’ bestaan. Dit zorgt in de Midden en Oost-Europese lidstaten voor een stagnatie van de economische groei2. De lidstaten zijn in hoge mate gericht op eigen ontwikkeling. Binnen de EU zijn institutionele hervormingen niet of nauwelijks doorgevoerd. In de lidstaten zijn de stelsels van sociale zekerheid en zorg ook nagenoeg gelijk gebleven: lidstaten zijn er niet in geslaagd de sysd
temen up to date te houden en/of fundamentele aanpassingen door te voeren . 3 Vladimir Moechin, hoofd van de Shanghai Coöperation Organization, Juni 2015 “Twintig jaar geleden had ik niet kunnen denken dat het SCO zich in zo korte tijd zou ontwikkelen tot een organisatie gelijkwaardig aan de NATO. De interne verdeeldheid en het onvermogen van de Europese Unie om een internationale speler van formaat te worden schiep de ruimte voor een andere internationale speler van formaat. Natuurlijk waren wij Russen in eerste instantie niet zo happig op samenwerking met onze grote buur, die we tot kort geleden nog vooral als concurrent en vijand zagen. Maar we slaagden erin de voordelen van samenwerking met China in te zien en onze angst te overwinnen. Niet dat we ooit de beste vrienden zullen worden, maar de gezamenlijke belangen zijn voorlopig sterk genoeg om samen op te blijven trekken.”
C.
2015-2025: een regio onder druk
Economisch effect De hernieuwde mondiale machtspositie van Rusland betaalt zich uit in economische groei. Rusland is weer een machtige speler op het wereldtoneel en daarmee ook een belangrijke handelspartner voor Europa, Amerika en Azië. De gevoerde energiepolitiek heeft voor Rusland de weg geopend naar een groot, machtig Sino-Russisch handelsblok. De Russische regering investeert een deel van de opbrengsten van gas en olie in kennis en diversificatie van de economie4. Het opleidingsniveau van de beroepsbevolking neemt toe. 1 2 3
4
Voert, S. ter & Chen, D. (2006). Rusland in 2020. Rabobank Kennis en Economisch Onderzoek. Mooij, R. de (2006). Four Futures of Europe. CPB. Huizinga, F. & Smid, B. (2004). Vier vergezichten voor Nederland. Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040. CPB. National Intelligence Council (2008). Global Trends 2025: a transformed World. US, 2008.
15
Figuur I.3
Economische ontwikkeling Rusland 1998-2025 Economische ontwikkeling 1998-2025
% 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 98
00
02
04
06
08
10
12
14
16
18
20
22
24
Bron: Voert, S. ter & Chen, D. (2006). Rusland in 2020. Rabobank Kennis en Economisch Onderzoek, bewerking Research voor Beleid.
Demografische ontwikkelingen Gelijktijdig aan deze periode van economische bloei heeft Rusland te maken met een grote demografische druk. De vergrijzingsproblemen waarmee Rusland te maken krijgt zijn ine
grijpend . Als gevolg van lage geboortecijfers en hoge sterftecijfers neemt de Russische bevolking af van ca. 143 miljoen inwoners in 2010 naar 137 miljoen in 20201. Figuur I.4
Demografische ontwikkelingen 1998-2020
Bron: Voert, S. ter & Chen, D. (2006). Rusland in 2020. Rabobank Kennis en Economisch Onderzoek.
De terugloop in bevolkingsomvang heeft grote economische gevolgen. Vanaf 2015 ontstaan er grote tekorten op de arbeidsmarkt. Rusland reageert hierop door grote groepen arbeidsmigranten aan te trekken uit onder meer de Oekraïne, Wit-Rusland en de Kaukasus. 1
Voert, S. ter & Chen, D. (2006). Rusland in 2020. Rabobank Kennis en Economisch Onderzoek
16
Een regio onder druk De invloedssfeer van Rusland breidt zich tussen 2010 en 2015 sterk uit over de Kaukasus, Wit-Rusland en de Oekraïne, maar ook in meer Europees georiënteerde landen als Estland en Letland. In deze staten wonen nog altijd grote groepen ‘etnische Russen’. Na een periof
de waarin hun status in het gastland sterk verzwakt is geweest , profiteren deze bevolkingsgroepen van de herleving van Rusland als mondiale kracht van formaat. Ondanks de verhoudingsgewijs kleine groep etnische Russen in Wit-Rusland, spelen deze ontwikkelingen hier zeer sterk. De Wit-Russische regering reageert in eerste instantie negatief op de groeiende macht van de Russische Federatie. De regering zoekt voorzichtig toenadering tot de EU, maar Brussel reageert hier terughoudend op1, uit angst de woede van de Russische regeringsleiders te wekken. Dit zet de Wit-Russische regering voor het blok. In het eigen land zijn de inwoners verdeeld, met een grote pro-EU en een grote proRussische bevolkingsgroep. Tegelijkertijd kampt Wit-Rusland met een matig functionerende economie waarin lange tijd weinig tot geen hervormingen zijn doorgevoerd. Ook zijn er hoge kosten door de grote staatsschuld die het land heeft uitstaan bij de Russische Federatie. In deze contexten slaagt de etnisch Russische bevolkingsgroep, die weer cruciale posities in de maatschappelijke en bestuurlijke elite vervult, erin een groot maatschappelijk sentiment richting hereniging met Rusland te mobiliseren. In het najaar van 2020 leidt dit tot het inlijven van Wit-Rusland in de Russische Federatie: een nieuw Groot-Rusland is een feit. Figuur I.5
1
Fictief nieuwsbericht op 15 september 2020 in ‘Het Dagblad’
Gerrits, A. & Meijer, K. (2009). Wit-Rusland: dictatuur en legitimiteit tussen Rusland en Europa. Internationale spectator, 2009.
17
D. Gevolgen voor migratie naar Nederland Ondertussen in Nederland: vraag naar arbeidskrachten In Europa leiden demografische ontwikkelingen intussen tot een grote vraag naar arbeidskrachten. Hoewel de economische groei gering is, zijn er geen ingrijpende hervormingen g
doorgevoerd in de zorg en sociale zekerheid. De effecten van de vergrijzing zijn groot . Hoewel de werkgelegenheid in Nederland daalt, neemt als gevolg van de vergrijzing de vraag naar arbeidskrachten in de zorg en in specifieke onderdelen van de dienstensector toe. Binnen de Nederlandse beroepsbevolking zijn hiervoor slechts beperkt werknemers te vinden1. Om het ouder worden van de bevolking te begeleiden heeft Nederland tussen 2015 en 2025 daarom grote aantallen werknemers nodig. Deze werknemers worden zo veel mogelijk gezocht binnen de grenzen van Europa, en dan met name in de Midden- en Oost Europese landen. De zorgopleidingen zijn daar al immers al decennialang goed tot zeer goed, en er is een grote mate van culturele homogeniteit. Agniezka Korolczuk, Poolse arbeidsmigrante, kwam naar Nederland in 2022 “Ik was bijna klaar met mijn opleiding in Polen, toen Rusland en WitRusland samen weer één federatie gingen vormen. Daar werd bij ons thuis veel over gepraat. Mijn grootouders haalden herinneringen op uit de Sovjet-periode. Daar schrok ik wel van, ja, van die verhalen. Ik heb een opleiding in de zorg, en in Polen hoorde ik goede verhalen over het niveau van de voorzieningen in Nederland. En ik wilde wel graag leren werken met de AOT, de nieuwe techniek waarmee je thuis vanachter je laptop kan opereren. In Polen zou ik daar niet zo snel mee mogen werken, en in Nederland zou ik zo in elk ziekenhuis aan de slag kunnen, zeiden ze. En ik ben nog jong, en ongebonden. Ik heb nog geen gezin om rekening mee te houden. Dus toen ben ik vertrokken.”
Migratie richting Europa De ontwikkelingen in Rusland hebben een groot effect op migratiestromen in de regio. De betreffende landen in Midden- en Oost Europa kennen een sterk verdeelde bevolking, waarbij grote delen van de bevolking sterk pro-Russisch gezind zijn, en andere delen van de bevolking juist sterk georiënteerd zijn op het westen. Vanaf 2020 komen er migratiestromen op gang vanuit Midden- en Oost Europa. Deze stromen hebben grofweg twee richtingen: Vanuit Rusland is er een grote vraag naar arbeidskrachten. Vanuit Midden- en Oost Europa wordt het Russisch georiënteerde gedeelte van de bevolking aangetrokken om te gaan wonen en werken in de opkomende superstaat. Zeker in de fase van diversificatie van de Russische economie (na 2015) is de vraag om gespecialiseerde arbeidskrachten vanuit Rusland zeer groot. Tegelijkertijd kennen de landen in Midden- en Oost Europa grote groepen inwoners die de Russische opkomst als bedreigend ervaren. De Europese Unie laat er intussen geen misverstanden over bestaan: wanneer men wil, is men zeer welkom om in West-Europa te komen wonen en werken. De bevolkingsgroepen die sterk op het westen zijn georiënteerd trekken daardoor tussen in grote getale richting West-Europa.
1
Mooij, R. de (2006). Four Futures of Europe. CPB.
18
Consequenties voor Nederland Voor Nederland zijn er in eind 2009 prognoses gepubliceerd over de te verwachten instroom van (onder meer) migranten vanuit de MOE-landen1. Hoewel destijds werd voorzien dat Nederland een aantrekkingskracht op arbeidsmigranten uit de MOE-landen zou blijven houden, zijn de aantallen migranten die na 2010 richting West-Europa trekken veel omvangrijker dan destijds voorspeld. De belangrijkste verklaring hiervoor is dat de ontwikkelingen in Rusland en de oprichting van de federatie Groot-Rusland voor de migranten een extra push-factor vormen om te vertrekken uit de eigen regio. Voor Nederland betekent dit concreet een instroom van: Tot 2015: in totaal ca. 400.000 migranten (waarvan ca. 300.000 uit de MOE-landen) Tot 2040: in totaal ca. 650.000 migranten (waarvan ca. 450.000 uit de MOE-landen) Ontvolking van Centraal- en Oost Europa Kortom: zowel vanuit de Russische Federatie als vanuit Europese landen wordt er getrokken aan inwoners van onder meer Polen, Roemenië en de Oekraïne. Terwijl deze groepen wegtrekken om leemtes in een externe arbeidsmarkt op te vullen, ontstaat er een situatie van ontvolking in Midden- en Oost Europa 2. Figuur I.6
Migratiestromen bij scenario I
Bron: Wikipedia, bewerking Research voor Beleid
1
Groenewold, G. & J. de Beer (nog niet gepubliceerd). Scenariostudie ontwikkeling multi-etnische samenleving en immigratie in Nederland tot 2040, met bijzonder aandacht voor MOE-landers. NIDI, Den Haag. 2 Migratiestromen vanuit de Kaukasus zijn in de figuur niet opgenomen 2.
19
Pendel of permanent? Aard van de migratiestromen De huidige arbeidsmigratie vanuit de MOE-landen bestaat voor een groot deel uit pendelmih
gratie (ca.42%)1. Ook in de toekomst zal een deel van de migratiestromen de vorm van pendelmigratie blijven houden. Dit geldt zeker voor de migranten vanuit de MOE-landen, vooral Polen en Roemenië. Migranten uit de Oekraïne, Wit-Rusland en de Kaukasus gaan in veel mindere mate blijven pendelen, om twee redenen. Ten eerste speelt de push-factor die aanzet tot vertrek uit de regio bij deze groepen een prominent rol bij de migratiebeslissing. De Oekraïners die wegtrekken uit hun regio uit angst voor de toegenomen Russische invloed in het land van herkomst, komen niet als pendel- of seizoensmigranten naar Nederland maar zullen zich hier voor langere tijd vestigen. Daarnaast is pendel voor de groepen, gezien de grotere fysieke afstand tussen herkomstland en doelland, praktisch gezien moeilijker. Bij arbeidsmigranten uit de huidige MOE-landen (die in 2020 nog ca. 75% van de totale migratie uit Oostelijk Europa uitmaken) zal het aandeel pendelaars dalen ten opzichte van nu: in 2020 zal de meerderheid van de migranten (ca. 70%) zich permanent in Nederland vestigen. De migratiestroom
i
Kenmerken migranten 2: Aantal: ca. 400.000 in 2015 (waarvan ca. 300.000 MOE-landers). Opleiding: met startkwalificatie, vaak laag of middelbaar opgeleid. Relatief veel migranten met een specialistische opleiding of werkervaring (bijv. in de zorg). Direct inzetbaar op arbeidsmarkt. Sekseverdeling: evenveel vrouwelijke als mannelijke migranten. Relatief jong: bijna 80% is tussen de 18 en 45 jaar oud. Geen beheersing van de Nederlandse taal Verschil t.o.v. de huidige situatie: overwegend permanente migratie (minder pendelmigratie/seizoenswerk) Redenen migratie: Goed betaald werk en actieve werving van arbeidskrachten (voor specifieke sectoren) door WestEuropa (pull-factor) Angst voor dreiging vanuit Rusland (push)
1
2
Weltevrede, A.M., J. de Boom, S. Rezai, L. Zuijderwijk & G. Engbersen (2009). Arbeidsmigranten uit Middenen Oost Europa. RISBO. Kenmerken ruwweg gebaseerd op: Schothorst, Y. (2009). Poolse nieuwkomers in Nederland. TNS-NIPO, Popolsku Belenux.
20
E.
Reflectie: Uitdagingen aan de multi-etnische samenleving
Deze migratiestromen hebben voor Nederland de volgende implicaties: Aansluiting vraag-aanbod Historisch gezien is de aansluiting van MOE-landers en arbeidsmigranten uit andere Oost Europese landen op de Nederlandse arbeidsmarkt goed te noemen. Ook in de toekomst levert dit deze bevolkingsgroepen een voordeel op: de historical legacy van de immigrantengroepen is groot. In de praktijk zal de aansluiting op de arbeidsmarkt in de toekomst moeilijker gaan verlopen dan tot dusver. Hoewel Nederland zal vragen om arbeidskrachten die de lacunes op de arbeidsmarkt gaan vullen, zal deze vraag zeer specifiek zijn, en nog meer dan nu gericht op enkele sectoren en een beperkt aantal beroepsgroepen. Organisatiegraad en ‘civil society’ Wat deze integratie verder kan problematiseren is de lage organisatiegraad van migranten uit de MOE-landen. Ook wanneer de groepen in omvang toenemen zal er slechts in beperkte mate sprake zijn van gemeenschapsvorming. Dat maakt de migranten moeilijk traceerbaar en daarmee ook moeilijk te benaderen voor overheden en beleidsmakers. Een belangrijk cultureel verschil hangt samen met het samenlevingsbewustzijn van de migrantengroepen. In Midden- Oost Europese landen is er in veel mindere mate sprake van j
een ‘civil society’ . Men is niet gewend mee te denken met bestuursorganen, zich in groepen te organiseren om activiteiten op te zetten voor de samenleving of voor de belangen van de eigen groep, etc. Migranten uit Midden en Oost Europa voelen zich over het algemeen ook niet of nauwelijks verantwoordelijk voor de samenleving als geheel. Dit maakt het moeilijk de migrantengroepen in te bedden in wijken en structuren van de samenleving. Mentaliteit Wanneer de groepen immigranten vanuit Midden- en Oost Europa in omvang toenemen heeft dit nog een bijeffect. De invloed van de Midden- en Oost Europese cultuur op Nederland zal toenemen. Onderdeel daarvan is, na 70 jaar van totalitarisme en corruptie, een zeer individueel gerichte levenswijze en een mentaliteit die sterk gericht is op het eigenbelang. Deze krachten zijn vaak sterker dan de beperkingen van de lokale wetten: de invloed van de maffia is onder deze bevolkingsgroepen groot, maar werkt ook vanuit deze groepen op het gastland. Wanneer het aantal migranten in omvang toeneemt zullen ook corrupte investeringen vanuit Midden- en Oost Europa in Nederland toenemen1. Botsing met andere bevolkingsgroepen In Midden- en Oost Europa is er daarnaast, sterker dan in West-Europa, sprake van een zeer negatieve, enigszins racistische houding van ‘autochtonen’ ten opzichte van nietwesterse allochtonen. Er is een sterke wij-zij moraal, en een grote neiging tot discrimineren2. Wanneer grote aantallen migranten uit Midden- en Oost Europa in Nederland in aanraking komen met niet-westerse allochtonen kan dit een verharding van het leefklimaat in de grote steden tot gevolg hebben.
1 2
Dr. F. Companjen, Vrije Universiteit Amsterdam; expertbijeenkomst. Dhr. R. Jong Kon Chin, Palet & Dhr. G. Groenewold, NIDI; expertbijeenkomst.
21
Huisvesting Over het algemeen wordt gesteld dat werknemers uit MOE-landen (en naar verwachting geldt dit ook voor werknemers uit de Oekraïne en/of Wit-Rusland) weinig eisen stellen aan woonruimte. Vooral wanneer het om een tijdelijke situatie gaat, waarbij sprake is van pendelmigratie of seizoensarbeid, zijn werknemers bereid met vrij minimale voorzieningen genoegen te nemen. Het merendeel van de huidige arbeidsmigranten maakt gebruik van woonruimte die is geregeld door de werkgever (ca. 60%) 1. Wanneer na 2015 er een toenemend aantal werknemers uit Midden en Oost Europa voor langere tijd naar Nederland komt zullen de eisen die zij stellen aan huisvesting toenemen. Adequate huisvesting van arbeidsmigranten is op dit moment, in 2009, al problematisch2. Wanneer de migratiestromen in omvang en aard (meer permanent) veranderen zal de behoefte aan kwalitatief afdoende huisvesting toenemen. Een specifieke groep: de pendelaars Tijdelijke migratie, met het doel om na verloop van tijd weer terug te keren naar het land van herkomst, heeft als gevolg dat de bereidheid zich aan te passen aan de Nederlandse samenleving laag is. Pendelmigranten voelen zich niet of nauwelijks verbonden aan de Nederlandse samenleving, slechts één op de vijf voelt zich betrokken bij het land waar tijdelijk wordt gewoond en gewerkt3. Dit is verklaarbaar: mensen komen niet met als doel te integreren. Wanneer beide partners hier kunnen werken zal men wel (tijdelijk) het gezin over laten komen. De integratie van deze groepen, die in feite een semi-permanent verblijf in Nederland hebben, zal moeizaam verlopen. In ieder geval is er bij deze groepen geen bereidheid om te integreren in de mate die de Nederlandse bevolking en/of de Nederlandse politiek zou willen4. Het risico bestaat dat de groep arbeidsmigranten een belemmering gaat vormen voor de acceptatie van hun landgenoten die permanent in Nederland verblijven: wanneer deze tijdelijke migranten de openbare en veiligheid in Nederland verstoren kan dit een negatief effect hebben op de beeldvorming. Kansen: acceptatiebereidheid Wanneer de bovengenoemde uitdagingen tijdig onderkend en aangepakt worden, biedt de instroom van migranten vanuit Midden en Oost Europa tegelijkertijd vele kansen voor Nederland. Wanneer het proces van integratie goed verloopt, zullen MOE-landers immers makkelijker opgenomen worden in de Nederlandse samenleving dan andere bevolkingsgroepen. Dit heeft te maken met een aantal aspecten: De culturele afstand (verschil in levenswijze) ten opzichte van Nederland is relatief klein. Voor Oekraïners ligt dat anders dan voor MOE-landers. Historisch is het grootste deel
k
van de MOE-landers in Nederland afkomstig van vóór de grens Brest-Litovsk-Sarajevo . Globaal kan worden gesteld dat deze arbeidsmigranten, vergeleken met inwoners van voorbij deze grens, op cultureel nauwer aansluiten bij West-Europa5. Gezien de migratiemotieven van de migranten die naar Nederland trekken is echter te verwachten dat ook onder migranten van voorbij deze grens (waaronder Oekraïners) de meerderheid georiënteerd zal zijn op de westerse cultuur.
1 2 3 4 5
Schothorst, Y. (2009). Poolse nieuwkomers in Nederland. TNS-NIPO, Popolsku Belenux. Versantvoort, E. e.a. (2006). Evaluatie werknemersverkeer MOE-landen, ECORYS. Schothorst, Y. (2009). Poolse uitzendkrachten in Nederland. TNS-NIPO, ABU. Prof. dr. H. Entzinger, Erasmus Universiteit; interview. Prof dr. H. Entzinger, Erasmus Universiteit; interview.
22
Ook de ‘fysieke’ afstand (uiterlijke kenmerken, zoals huids- en haarkleur) is relatief klein, vergeleken met andere groepen nieuwe Nederlanders uit bijvoorbeeld (Noord)Afrika of Azië. Er zullen daardoor bijvoorbeeld meer en sneller gemengde huwelijken worden gesloten1. De instroom van grote aantallen MOE-landers leidt de aandacht af van bestaande spanningen tussen autochtonen en allochtonen. Het besef bij de autochtone bevolking dat de MOE-landers een toegevoegde waarde leveren en bijdragen aan bijvoorbeeld een verbeterde ouderenzorg is groot. Het opleidingsniveau is relatief hoog: er zijn veel vaklieden, mensen die makkelijk de arbeidsmarkt op kunnen. Dit laatste punt kan, wanneer hier niet goed op wordt geanticipeerd door de overheid, tevens een belemmering voor de acceptatie opleveren. Grote aantallen MOE-landers in Nederland zorgen bij reeds aanwezigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt voor het gevoel verdrongen te worden, wat voor spanningen kan zorgen. Effecten voor Nederland Dit scenario beschrijft een situatie waarin een aanzienlijk deel van de economische en politieke macht verschuift van het westen (Verenigde Staten, Europa) naar het oosten (Rusland, Azië). Deze verschuiving van oriëntatie kan ook los van de migratiestromen die het teweeg brengt zijn effecten hebben op Nederland. Waar de Nederlandse cultuur nu voor een groot deel georiënteerd is op de Verenigde Staten zal in dit scenario de invloed van Rusland, China en India aanzienlijk toenemen. Dit wordt door een belangrijk deel gevoed door de media. De focus ligt bij de huidige media nog bij ontwikkelingen in de Verenigde Staten. Zo heeft ieder huishouden toegang tot CNN. Wanneer in de media meer aandacht wordt besteed aan ontwikkelingen in Rusland en Azië (het belang van deze ontwikkelingen voor Europa neemt immers toe), zal ook de invloed van Sino-Russische cultuurelementen aanzienlijk toenemen. Dit kan op allerlei fronten doorwerken. Zo zal in het middelbaar onderwijs het Duits en Engels (gedeeltelijk) plaats gaan maken voor Russisch en/of Chinees/Mandarijn. Perspectieven voor beleid Uit de uitdagingen voor de multi-etnische samenleving volgen perspectieven voor beleid op een aantal specifieke onderwerpen die we in hoofdstuk 2 bespreken: Arbeidsmarktbeleid Toelatingsbeleid: regels voor gezinsvorming Openbare orde en veiligheid Stimulering van de organisatiegraad Huisvestingsbeleid
1
Beer, J. de & Harmsen, C. (2003). Eén op de drie huwelijken heeft een buitenlands tintje. Demos, NiDi.
23
24
Scenario II: Midden-Oosten: conflict
A. Terugblik: wat voorafgaat Het Midden-Oosten is een turbulente regio. Al lang is de regio het toneel van politieke en religieuze spanningen. Ook de meer recente geschiedenis van het Midden-Oosten is een bloedige. Als reactie op de terroristische aanslagen van 11 september 2001 startten het Amerikaanse en Britse leger in oktober 2001, in het kader van de ‘War on Terror’ de oorlog in Afghanistan. Begin 2003 werd Irak door het Amerikaanse leger binnengevallen en werd Saddam Hoessein verdreven. In de zomer van 2006 vond een oorlog plaats tussen Israel en het in Libanon gevestigde Hezbollah en in 2007 brak in de Palestijnse gebieden een burgeroorlog uit tussen Hamas en Fatah. Figuur II.1
Tanks in het Midden-Oosten
Een gevolg van Amerikaanse inval in Irak in 2003 en verkiezingen in Irak in 2005 is een enorme ‘empowerment’ van Sjiietische meerderheid in Irak1. Tot de val van Saddam Hoessein domineerde de Soennitisch Arabische bevolking in Irak, met ongeveer 20 procent een minderheid 2. Na de Amerikaanse inval in Irak is het sektarisch geweld in Irak, tussen Soena
nieten en Sjiieten gesteund door Iran, in het land enorm toegenomen . De vraag die velen zich stellen is hoe het Irakese voorbeeld, waarin de Sjiietische bevolking meer macht heeft gekregen, doorwerkt in de regio. Ook omdat de spanning tussen Iran en Saoedi-Arabië op1 2
National Intelligence Councel (2005). Mapping the Future of the Middle-East. http://nl.wikipedia.org/wiki/Opstandelingen_in_Irak_sinds_2003
25
loopt. Eind 2009 bestoken de Saoedische luchtmacht en artillerie Sjiietische rebellen in de grensprovincies van Noord Jemen. Iran waarschuwt Saoedi-Arabië direct zich er niet mee te bemoeien. De reactie van Manoucher Mottaki, de Iraanse minister van Buitenlandse Zaken luidt: “Diegenen die olie op het vuur gooien, moeten weten dat de opstijgende rook hen niet zal sparen”. 1
B.
2010-2015: De spanning loopt op
Toenemende spanning in de regio: Iran en Saudi-Arabië Halverwege 2010 is duidelijk dat de spanning tussen Iran en Saoedi-Arabië, twee grootmachten in het Midden-Oosten verder oploopt. Bij bijna elk conflict in de regio, in Libanon, Irak en tussen de Palestijnen, steunt Iran militante groeperingen en steunt Saoedi-Arabië, bang voor de verdere verspreiding van de macht van Teheran in de regio2 de eigen belangen welke tegengesteld zijn aan die van Iran. Iran werpt zich steeds vaker op als beschermheer van Sjiieten in de regio. Anderzijds zijn Soennitische landen zoals Saoedi-Arabië er op gezind elk teken van toenemende Iraanse invloed te stoppen 3. Zo zijn de Saudies en de Soennitische Koninklijke familie in SaoediArabië bevreesd dat Iran de grote Sjiietische minderheid in de olierijke Dahran provincie in het oosten van het land opstookt. In de jaren voor 2010 was al zichtbaar dat de Saudische en Egyptische regeringen hun media zich zo nu en dan lieten ‘verlagen’ tot anti-Shi’a onverdraagzaamheid en ‘ouderwets’ Perzië ‘bashing’4. Met name in het kamp van Egypte en Saoedi-Arabië neemt de afkeer ten opzichte van Iran in de jaren na 2010 steeds meer toe. De toenemende spanningen bestaan dus niet alleen tussen Iran en Saudi-Arabië. Meer landen in de regio hebben problemen met Iran. De leiders in de Soennitische landen zijn beducht voor Mahmoud Ahmadinejad, president van Iran sinds 2005, omdat ze hun eigen gezag en charisma zien eroderen ten gunste van hem. Instabiliteit in Irak De spanningen tussen Soennieten en Sjiieten in de regio lopen verder op door het gewelddadige conflict tussen beide groepen in Irak. De Amerikanen, die in militair opzicht in 2011 volledig zijn vertrokken uit Irak hebben de zorg voor de veiligheid overgedragen aan het Irakese leger, op een moment dat het land daar nog niet geheel klaar voor was. De ‘clash’ tussen Soennieten en Sjiieten bereikt daardoor een hoogtepunt, maar een nieuwe militaire interventie in Irak ligt voor de Amerikanen te gevoelig. De hevige strijd wordt gevoed door interventies van buitenaf. Met name twee landen bemoeien zich met de situatie in Irak en niet zoals aan het begin van de 21e eeuw vooral in de vorm van politieke en geldelijke steun, maar nu ook met geweldsmiddelen. Iran steunt de Sjiieten in Irak en Saoedi-Arabië steunt, gedwongen door een bevolking die meer en meer van de regering eist dat zij opkomt voor Soennitische belangen wereldwijd, de Soennieten in Irak. Dit leidt tot een geweldsspiraal en drijft de spanningen tussen beide grootmachten in de regio verder op. Het feit dat de Sjiieten nu macht hebben in Irak, is boven1 2 3 4
NRC Handelsblad. Iran wil geen rol Saoedi-Arabië in Jemen, 11 november 2009. CBS news. Yemen Conflict Inflaming Saudi-Iranian Rivalry, 24 november 2009. CBS news. Yemen Conflict Inflaming Saudi-Iranian Rivalry, 24 november 2009. The Economist. The Arabs’ view of Iran: mixed feelings. 18 juli 2009.
26
dien direct van invloed op de roep om meer macht bij andere Sjiietische groepen in de Golfregio. Dit bedreigt de (lang)zittende Soennitische regimes1. Explosieve situatie Egypte De Soennitische, transnationale politieke organisatie Moslim Broederschap vormt de grootste oppositie voor het nog altijd zittende regime van President Mubarrak in Egypte. De partij is verboden als politieke organisatie, maar kent een grote aanhang onder de Egyptische bevolking. Bij verkiezingen in 2012 overtreft de beweging de score van 20052. De politieke situatie die ontstaat is explosief. Oppositionele politieke partijen zijn, indien niet volledig gecontroleerd door de autoriteiten, zeer beperkt in hun activiteiten. Bovendien verbiedt de ‘Political Parties Law’ van 1977 partijen gebaseerd op religieuze of etnische identiteit. Dat betekent dat, los van de Moslim Broederschap, ook gematigde islamitische bewegingen, die de grootste steun onder de Egyptische bevolking hebben, niet zijn toegestaan3. Wanneer de economische situatie in Egypte verslechtert zorgt dit in de dichtbevolkte Nijldelta, waar veel jongeren werkloos zijn voor een vruchtbare rekruteringsbron van Egyptenaren die bereid zijn zich aan te sluiten bij een revolutie tegen het zittende bewind. Dat leidt tot de val van het ‘regime Mubarrak’. Een strenger, Soennitisch Islamitisch bewind komt aan de macht, toegejuicht door enkele Soennitische grootmachten in de regio zoals Saoedi-Arabië maar met argusogen gevolgd door de westerse wereld. De angst voor een Soennitisch-Sjiitisch conflict in het gehele Midden-Oosten wakkert verder aan. Figuur II.2 Qwetter-bericht Al-Jazara correspondent in Ryad
1 2
3
National Intelligence Councel (2005). Mapping the Future of the Middle-East. Bij de verkiezingen in 2005 behaalde de Broederschap kandidaten, als onafhankelijke leden (in verband met de illegale status van de partij) 88 zetels (20 procent van het totaal). Bron: http://nl.wikipedia.org/wiki/Moslimbroederschap Amr Hamzawy (2005). The Continued Cost of Political Stagnation in Egypt. Policy Outlook Carnegie Endowment for International Peace.
27
C. 2015-2025: De oorlog breekt uit Regime-change: De Islamitische Republiek Arabië Figuur II.3 Vlag van de Islamitische Republiek Arabië
Tekst vertaald uit het Arabisch: Boven: Er is geen andere god dan God; Mohammed is de boodschapper van God; Onder: Islamitische Republiek Arabië; bewerking Research voor Beleid
Waar velen voor vreesden wordt in 2018 waarheid. In de hoofdstad Riyad wordt de vestiging van de Islamitische Republiek Arabië (IRA) uitgeroepen. Al langere tijd namen interne spanningen toe. De voedingsbodem voor radicaal islamitische ideeën heeft altijd bestaan in Saudi-Arabië en een deel van de bevolking acht een monarchie in strijd met de Islam en wil dat het huis van Saoud verdwijnt. Ondanks de blijvende olie-inkomsten voor het huis van Saoud, slaagt de regering er niet goed in de bevolking beter voor te bereiden op de arbeidsmarkt. In de jaren vanaf 2010 waren er nog altijd veel expats werkzaam in het land en bleef de werkloosheid onder de lokale bevolking hoog. Vanaf 2015 neemt de werkloosheid toe en dat maakt dat meer en meer mensen rekruteerbaar zijn voor het omverwerpen van het huis van Saoud en het vestigen van een Islamitische Republiek Arabië. Bij de stichting van de Islamitische Republiek Arabië spreekt de nieuwe president de woorden: “Wij zijn een Islamitische Republiek die te vuur en te zwaard Soennitische belangen wereldwijd gaat verdedigen!”. Dit wakkert, gezien de oplopende spanningen tussen het voormalige Saoedi-Arabië en Iran en de omverwerping van Mubarrak in Egypte, wereldwijd de vrees aan dat de nieuwe Arabische Republiek met Egypte en andere Soennitische landen als bondgenoten, de oorlog aan zal gaan met Iran.
28
De regio in vlam In 2020 worden de woorden van de nieuwe IRA-president akelig bewaarheid. De Islamitische Republiek Arabië verklaart de oorlog aan de Sjiieten die volgens de fundamentalistisch Soennitische leiders van het land geen ware moslims zijn. Figuur II.4
Fictief nieuwsbericht op 7 februari 2020 in ‘Het Dagblad’
De aanval van de Islamitische Republiek Arabië op Iran zorgt voor een aaneenschakeling van gebeurtenissen waarbij de meeste partijen in het Midden-Oosten worden meegezogen in het conflict. Het regime in Egypte sluit zich aan bij de Islamitische Republiek Arabië, b
evenals Pakistan, Syrië en kleinere overwegend Soennitische landen. Voor Syrië geldt dat de druk vanuit de in meerderheid Soennitische bevolking op de regerende Alawitische1 AlAssad familie, de regering ertoe beweegt zich aan te sluiten bij de Soennitische coalitie. Bovendien weegt het pan-Arabische ideaal, waarbinnen voor het Perzische Iran geen plaats is, voor de Ba’ath partij zwaarder dan het feit dat de Al-Assads tot de Sjiieten behoren. Tegelijk sluiten de overwegend Sjiietische landen Irak, Bahrein en Libanon (dat zich daarmee kan ontdoen van de invloed van Syrië) en groeperingen binnen Jemen zich aan bij Iran dat direct een harde vergelding aankondigt. Het gevolg is een langdurige en bloedige oorlog tussen Soennieten en Sjiieten die het Midden-Oosten verscheurt.
1
Een Sjiietische sekte en minderheid in Syrië.
29
Figuur II.5
Encyclopia pagina
De rol van Israel Israel speelt vanzelfsprekend, al was het alleen maar vanwege de legermacht, een belangrijke rol in het Midden-Oosten. Wanneer de oorlog tussen de Islamitische Republiek Arabië en Iran uitbreekt en alle partijen in het Midden-Oosten gedwongen worden een keuze te c
maken in het conflict, maakt Israel de historisch gezien logische keuze voor Iran en de Sjiieten in Irak. Naast dat voor Iran verzoening met Israel vanuit militair oogpunt een verstandige keuze is, speelt ook de politiek omwenteling in Iran een aantal jaren eerder, in 2015, een rol. Groeiende onvrede onder de bevolking over de onvrijheid en isolatie die het Islamitische systeem met zich meebrengt leidden destijds tot een oproep tot revolutie van Mousavi. Via internet, radio en pamfletten resulteerde dit in massale straatprotesten, zoals we die ook in 2009 zagen. Honderdduizenden aanhangers van Mousavi eisten het aftreden van Ahmadinejad. In twee weken tijd vond de machtswisseling plaats1. Wanneer het conflict uitbreekt is Israel meer bevreesd voor Arabische vijanden in de regio dan voor de Perzische voormalige bondgenoot. Wanneer beide landen door het conflict op elkaar aangewezen zijn, ligt een nieuw bondgenootschap dan ook voor de hand. Olie en het internationale schaakspel Een conflict in een dusdanig vitale regio als het Midden-Oosten blijft niet zonder betrokkenheid van andere grote internationale spelers. Het conflict in de golfregio leidt ertoe dat de d
straat van Hormuz wordt geblokkeerd door Iran.
1
Ludecker, I. (2009). Iran: vijf scenario’s. Trouw, 20 juni 2009.
30
Figuur II.6 Marineschepen in de straat van Hormuz
Bovendien maken puinhopen van kapotte schepen doorvaart onmogelijk. Het gevolg is een wereldwijd tekort aan olie en prijzen die stijgen naar 300 dollar per vat. Amerika en China willen de olievelden veilig stellen en de export garanderen en kiezen dus de kant van de olie, in dit geval het voormalige Saudi-Arabië, het land dat beschikt over ’s werelds grootste olievoorraad1. Dit brengt vooral de Amerikanen in een lastige spagaat. Het land heeft belang bij de toegang tot olie en bij de veiligheid van Israel. Wanneer Israel zich bij Iran aansluit, weegt het economisch belang uiteindelijk zwaarder voor de Amerikanen en is men gedwongen Israel te laten vallen. Daarnaast willen de Amerikanen zich niet nogmaals wagen aan directe militaire interventie in het Midden-Oosten. De Amerikaanse regering kiest dan ook de weg van de diplomatie en probeert dit met name te spelen via Turkije. Turkije Figuur II.7
1
Nieuwsbericht Al-Jazara
Energy Information Administration. Country Analysis Briefs, Saudi-Arabia, august 2008.
31
e
Turkije is in 2019 lid geworden van de Europese Unie . De EU speelt daardoor een belangrijke rol in het Midden-Oosten conflict. Vanwege de omvang, economie, geografische ligging en religieus profiel van het land neemt Turkije zowel binnen de EU als binnen het MiddenOosten een belangrijke positie in. In 2009 vreesde men nog voor een toenemende Islamisering van Turkije en verwijdering ten opzichte van het Westen onder de regerende AKP f
partij van Recep Tayyip Erdogan . Het draagvlak onder het hoger opgeleide, stedelijke en economisch machtigste deel van de Turkse bevolking voor een dergelijke koers blijkt in de jaren daarna beperkt. De Turkse economie blijft groeien, het land moderniseert snel en de opvolging van Erdogan volgt al snel weer de koers waarmee het land goede banden heeft opgebouwd met onder andere de Verenigde Staten, Europa, Israel en de NAVO. Daarbij speelde ook internet een belangrijke rol. De ‘i’factor: De invloed van de Turkse stedelijke bevolking binnen en buiten Turkije op internet
g Veel Turken in de grote steden in Turkije, maar ook de Turkse diaspora in Europa , zagen het beleid van Erdogan met lede ogen aan, zeker ook vanwege de invloed hiervan op de publieke opinie van vooral de plattelandsbevolking ten aanzien van toetreding tot Europa. De sterk geseculariseerde stedelijke bevolking besluit, tezamen met Turken in landen zoals Nederland en Duitsland, via internet een ‘digitale revolutie’ te voeren tegen Erdogan, waarin men waarschuwt voor de islamisering van Turkije en de gevolgen daarvan voor de internationale positie en economische groei van Turkije. De invloed van de filmpjes en berichten die massaal worden rondgestuurd via kettingsmails, Twitter en Youtube blijkt enorm. De positie van Erdogan wordt meer en meer onhoudbaar en uiteindelijk treedt hij af. Het is het eerste voorbeeld van een vreedzame volledig digitaal gevoerde campagne.
Turkije werpt zich in het conflict op als neutrale, regionale grootmacht en kiest geen duidelijke kant. Dit maakt het mogelijk voor de Turken om zowel met bijvoorbeeld Syrië, waar het altijd goede relaties mee heeft onderhouden, als met de coalitie van Iran, Irak en Israel te overleggen over de mogelijke weg naar vrede. De hoop van Europa en de VS om binnen afzienbare tijd tot een beëindiging van de oorlog te komen is dan ook volledig gevestigd op Turkije, dat zich deze machtige sleutelpositie op het wereldtoneel graag toe-eigent. Het feit dat Turkije lid is van de EU heeft ook belangrijke implicaties voor de migratiestromen van vluchtelingen. De neutrale positie van het land en de geografische nabijheid ten opzichte van het Midden-Oosten maken het land de eerste natuurlijke bestemming voor vluchtelingen uit beide kampen (Soennieten en Sjiieten). Turkije kan vanzelfsprekend niet alleen de verantwoordelijk dragen voor de grote toestroom van vluchtelingen en doet vanuit haar op basis van het inwoneraantal grote invloed binnen de EU-besluitvorming een zwaarwegend beroep op de mede-lidstaten voor het opnemen van vluchtelingen. Turkije’s vluchtelingen ‘probleem’ is nu een probleem voor de gehele EU. Dit dwingt de overige landen, waaronder Nederland, tot het openen van de grenzen voor oorlogsvluchtelingen uit het Midden-Oosten.
32
D.
Gevolgen voor migratie naar Nederland
Bekend is dat er vanuit de golfstaten traditioneel weinig uitgaande migratie is. Als er al reden is voor inwoners om ergens anders heen te gaan, is dat voornamelijk in de regio zelf, weinig naar andere werelddelen, en al helemaal niet naar het westen. Vanuit het voormalige Saoedi-Arabië is dan ook ondanks de oorlog weinig uitgaande migratie naar Europa te verwachten. Bovendien kent het land een relatief kleine bevolking. De rijkere Saoedi’s die beschikken over voldoende middelen, kiezen er eerder voor te migreren naar Zuidoost Azië, naar landen zoals Maleisië, Indonesië en Brunei. De migratie die op gang komt vanuit het Midden-Oosten is dan ook vooral vanuit Irak, Iran Egypte, Pakistan en Afghanistan. Pakistanen migreren vooral naar het Verenigd Koninkrijk vanwege de historische banden en de grote Pakistaan gemeenschap daar. Vanuit Irak, Iran en Afghanistan zijn er al langer bestaande migratiestromen naar Nederland. Zij komen terecht in steden waar al gemeenschappen uit die lande gevestigd . In Egypte zorgt het uitbreken van een oorlog in het Midden-Oosten in combinatie met een grote bevolkingsdruk in de Nijldelta voor uitgaande migratie. De eerste bestemming is logischerwijs Turkije, Griekenland of Cyprus, maar deze landen kunnen dit niet opvangen en leiden ze door naar andere landen. Figuur II.8
Belangrijkste migratiestromen als gevolg van het Midden-Oosten conflict, in eerste instantie richting Turkije, waarna deze zich verspreiden over Europa. Soennitische coalitie = rood; Sjiietische coalitie = groen.
Bron: Research voor Beleid
33
Voor Nederland betekent dit een kleine migratiestroom vanuit Egypte, al hebben de Egyptenaren vooralsnog weinig migratiebanden met Nederland. De zittende Irakese, Iranese en Afghaanse gemeenschappen in Nederland zorgen ervoor dat er wel grote aantallen vluchtelingen uit die landen in Nederland terecht komen, vaak nadat zij Turkije als eerste bestemming hadden. Specifiek kenmerk van deze groep oorlogsvluchtelingen is dat het allemaal moslims zijn. Bovendien zijn de aantallen groot. In Irak was in 2009 al sprake van bijna 2 miljoen vluchtelingen en 2,6 miljoen zogenaamde ‘internally displaced persons’1. In dit scenario van een nog verdergaande instabiliteit en het uitbreken van een grote oorlog in het MiddenOosten is een veelvoud van dat aantal vluchtelingen te verwachten. De migratiestroom Kenmerken migranten: Aantal: jaarlijks ca. 200.00 vanaf 2020
h
Herkomst: Iran, Irak, Egypte Opleiding: niet eenduidig; zowel hoog- als laagopgeleid Geen beheersing van de Nederlandse taal Religie: moslim Oorlogstrauma’s Redenen migratie: Oorlog in het Midden-Oosten (push) Bestaande netwerken in Europa via eerdere migranten (pull)
1
UNHCR. United Nations Refugee Agency. Statistical snapshot Iraq, january 2009. Compiled by UNHC, FICSS.
34
E.
Reflectie: Uitdagingen voor de multi-etnische samenleving
Toelating Allereerst krijg Nederland te maken met een grote toestroom van vluchtelingen die een plek moeten zien te vinden in de Nederlandse samenleving. Zoals in elk scenario waarbij sprake is van grote aantallen migranten stelt dit Nederland voor de uitdaging de toelating van vluchtelingen op een efficiënte wijze vorm te geven en ziet de Nederlandse Immigratieen Naturalisatiedienst zich gesteld voor een logistieke operatie van grote omvang. Bovendien speelt de vraag hoe zich op te stellen in internationale verhoudingen met andere landen die te maken krijgen met vluchtelingen uit het Midden-Oosten. Beeldvorming en verhoudingen tussen etnische minderheidsgroepen Het belangrijkste gevolg van een mondiale ontwikkeling die leidt tot grote migratiestromen, is het ontstaan van angst onder de zittende inwoners van Nederland. Die angst heeft een direct effect op hoe de nieuwe groepen migranten gepercipieerd worden. In een poging de eigen leefwereld te beschermen, focussen autochtonen het bedreigingsgevoel op een bepaald kenmerk van groepen migranten. In het geval van migranten uit het Midden-Oosten kan dat leiden tot een versterkte vorm van het huidige beeld van de Islam zoals dat ook nu al als bedreigend wordt ervaren. Door de explosieve situatie in het Midden-Oosten, kan de Islam in de perceptie nog sterker gaan samenhangen met gewelddadige neigingen. Dat kan autochtonen een argument geven voor een repressieve houding. De mate waarin dit ook doorwerkt in acties van autochtonen hangt af van de ‘economy of numbers’: de aantallen migranten in combinatie met de kracht van het bedreigende aspect. Grote aantallen migranten uit het Midden-Oosten (zie de voorgaande paragraaf) in combinatie met het beeld als zijnde gewelddadig vanwege de islamitische achtergrond kunnen een zeer negatieve perceptie tot gevolg hebben. Nieuwe migrantengroepen kunnen ook zorgen voor ‘etnische polarisatie’ of concurrentie met al aanwezige etnische minderheidsgroepen. Deze groepen krijgen vaak veelvuldig met elkaar te maken, bijvoorbeeld in de wijken waar men woont of in het werk dat men doet. Eén van de experts oppert dat dit ook spanningen kan opleveren. Bekend is bijvoorbeeld dat veel hindoes vanuit een anti-moslim sentiment op Pim Fortuyn hebben gestemd1. De verhouding tussen nieuwe en al aanwezige migrantengroepen is van vitaal belang voor een succesvolle integratie van nieuwe migrantengroepen in Nederland.
1
Prof. Dr. R. Gowricharn, Universiteit van Tilburg; expertbijeenkomst.
35
Figuur II.9 Fictief Nieuwsbericht Dan.nl
Soennieten versus Sjiieten in Nederland? Naast de houding van autochtonen tegenover moslims in Nederland in het algemeen, geldt dat het sektarisch conflict ook van invloed kan zijn op moslims in Nederland onderling. i
Hoewel moslims buiten de islamitische hartlanden de scheidslijn tussen Soennitisch en Sjiietisch niet zo strak definiëren, kan het zijn dat het conflict overslaat op moslims in Nederland en zij zich door dit conflict meer gaan definiëren als Soenniet of Sjiiet. Bovendien bestaat de mogelijkheid dat dit geprovoceerd wordt door autochtonen en kan verdeeldheid binnen de islamitische gemeenschap bijdragen aan een negatieve beeldvorming bij autochtonen tegenover moslims. Daarnaast kan een verslechterde relatie tussen beide gemeenschappen ook gevolgen hebben voor de mate waarin de overheid toegang heeft tot overlegorganen binnen de moslimgemeenschap in Nederland. Verdeeldheid kan ervoor zorgen dat zij niet langer de islamitische belangen in Nederland bij de overheid over het voetlicht kunnen brengen. Veiligheid Op verschillende niveaus kan een toestroom van grote groepen vluchtelingen uit het Midden-Oosten gevolgen hebben voor de veiligheid. Direct volgend uit het stuk over beeldvorming hierboven, bestaat de kans op agressie tussen verschillende bevolkingsgroepen (autochtonen, al aanwezige migrantengroepen en nieuwe migranten). Daarnaast is er de mogelijkheid dat wanneer grote groepen (nieuw of al aanwezig) door de toestroom van nieuwe migranten geen werk kunnen vinden en aan de onderkant van de samenleving geraken dit leidt tot een toename van criminaliteit. Ten slotte speelt op een meer globaal niveau de dreiging van terrorisme een rol. Het terrorisme verloopt voor een belangrijk deel via transnationale gemeenschappen. Wanneer deze gemeenschappen door immigratie omvangrijker en sterker worden, betekent dit dat de kans op een terroristische aanslag in Nederland ook groter wordt. Van belang is daar alert op te zijn, aangezien één ‘geslaagde’ terroristische bomaanslag in Nederland zorgt voor een
36
trauma voor jaren en de integratie ver terugwerpt. Hiermee samenhangend is ook een toenemende radicalisering van islamitische groeperingen reëel als uitvloeisel van het conflict in het Midden-Oosten en radicale groeperingen zoals de Moslim Broederschap die daar een rol in spelen. Uitgelicht: de gevolgen voor MOE-landers In de prognose studie van het NIDI zijn er in het ‘Global economy’ scenario in 2025 rond de 400.000 mensen afkomstig uit de MOE-landen in Nederland1. In het hierboven beschreven scenario komen er jaarlijks gedurende het conflict ongeveer 200.000 vluchtelingen uit het Midden-Oosten naar Nederland. Afhankelijk van de competenties van de nieuwe migranten kan dat leiden tot verdringing van al aanwezige MOE-landers op de arbeidsmarkt, die mogelijk hun kansen op de arbeidsmarkt elders of weer in het thuisland gaan beproeven. De migranten uit het Midden-Oosten kunnen bovendien, indien een eventuele kwalitatieve mismatch tussen vraag en aanbod adequaat wordt aangepakt, de tekorten op de Nederlandse arbeidsmarkt als gevolg van de vergrijzing opvullen. De vraag in Nederland naar arbeidskrachten uit de MOE-landen neemt daardoor vermoedelijk flink af. Dit heeft tot gevolg dat het aantal MOE-landers in Nederland indien het ‘Midden-Oosten:conflict’ scenario zich voltrekt fors lager is dan de prognose. Beleidsagenda Uit deze uitdagingen voor de multi-etnische samenleving volgt een beleidsagendering rondom een aantal specifieke onderwerpen die we in hoofdstuk 2 bespreken: Toelating Internationale verhoudingen Beeldvorming van autochtonen en verschillende groepen allochtonen ten opzichte van elkaar Veiligheid Arbeidsmarkt
1
Groenewold, G. & J. de Beer (nog niet gepubliceerd). Scenariostudie ontwikkeling multi-etnische samenleving en immigratie in Nederland tot 2040, met bijzonder aandacht voor MOE-landers. NIDI, Den Haag.
37
38
Scenario III: Midden-Oosten: stabilisatie
A. Terugblik: wat voorafgaat Terugblik: wat voorafgaat Het Midden-Oosten speelt een belangrijke rol op het wereldtoneel. Het is de bakermat van drie belangrijke, grote godsdiensten. De regio vormt bovendien het kruispunt van drie continenten en beschikt bovendien over een groot deel van de wereldolievoorraad. Al sinds jaar en dag is het Midden-Oosten een zeer onrustige regio, waar regelmatig kleinere en grotere erupties van geweld plaatsvinden. Een cruciaal moment in de geschiedenis van het Midden-Oosten vindt plaats op 11 september 2001. Na de terroristische aanslagen van Al-Quaida start een periode van grootscheepse buitenlandse interventies in de regio. De Verenigde Staten vallen hierbij eerst Afghanistan binnen, en in 2003 begint de Amerikaanse president George W. Bush de tweede Irakoorlog1. In eerste instantie verloopt deze invasie in Irak zeer snel. Saddam Hoessein wordt verdreven, en eind 2006 berecht en geëxecuteerd. Maar de Amerikanen krijgen de situatie niet onder controle: ontvoeringen zijn aan de orde van de dag; in en buiten de gevangenissen wordt meer gemarteld dan onder Saddam Hoessein en het sektarisch geweld tussen soennieten en sjiieten eist een steeds hogere tol2. Intussen is, ondanks de aanwezigheid van buitenlandse troepen, ook in Afghanistan de situatie zeer instabiel. De maatschappelijke en politieke steun neemt hierdoor, zowel in de Verenigde Staten als in Europa, in rap tempo af. Tegelijkertijd lopen de kosten voor de beide missies in hoog tempo op, terwijl de wereldeconomie door een diepe recessie heen gaat. Na zijn verkiezing in januari 2009 kondigt de Amerikaanse president Barack Obama daarom aan de Amerikaanse troepen vervroegd te willen terugtrekken. De beide missies vormen echter een moeilijk oplosbaar probleem: zowel in Afghanistan als in Irak is de veiligheid en bestuurlijke opvolging nog niet verzekerd3. Langzaam groeit het bewustzijn dat om veiligheid en duurzame ontwikkeling te kunnen brengen de aanwezigheid van buitenlandse troepen een absolute voorwaarde is4. Dit leidt uiteindelijk eind 2009 tot het Amerikaanse besluit om extra troepen in Afghanistan te stationeren.
1
2 3 4
Lewis, B. & Lewis, S. (2004). Het Midden-Oosten: 2000 jaar culturele en politieke geschiedenis, uitgeverij Forum, Amsterdam. NOVA, dossier Irak. Hoofdredactioneel commentaar, 17 november 2006. Bush en Irak: op weg naar het einde? BBC Online, Timeline Iraq. Zie: http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/737483.stm Volkskrant, 3 december 2009. Afghanistan, redenen om te blijven en redenen om te gaan.
39
Figuur III.1
B.
Patrouille in Uruzgan
2010-2015: een periode van stabilisatie
Rust in Irak In het najaar van 2010 presenteren president Barack Obama, de Iraakse premier Nouri alMaliki en de Iraakse minister van defensie Abdul-Quader al Obeidi een nieuwe strategie om de veiligheid en stabiliteit in Irak zeker te stellen. Het plan bestaat uit een intensivering van de training van het Iraakse leger en de politiedienst. Langzaam nemen deze diensten tussen juli 2010 en december 2012 de verantwoordelijkheid voor de binnenlandse veiligheidssituatie over van het Amerikaanse leger. De Amerikanen trekken zich langzaam terug, maar blijven tot 2015 aanwezig in de regio met een paar legerbases in Irak, en een kleine vloot in de Golf. Het terugtrekken van de troepen gaat samen met investeringen in de Iraakse economie. Onder de werktitel ‘Al Khaleej Al Khassib’ (AKAK), ‘De Vruchtbare Golf’ starten de Verenigde Staten en de Europese Unie een omvangrijk hulpplan. Vanaf 2011 is er ieder jaar 2 miljard beschikbaar voor herstel van Irak. De Iraakse regering investeert deze gelden voornamelijk in onderwijs en opbouw van industrieën. De arbeidsparticipatie van Iraki loopt na 2012 in hoog tempo op. In 2013 volgt ook het grootste deel van de kinderen tot 12 jaar onderwijs, en de sociale en maatschappelijke structuren zijn hersteld. Irak ontwikkelt zich door deze positieve ontwikkeling tot een interessante handelspartner. Dit resulteert in levendige handelsbetrekkingen met onder meer Iran en Turkije.
40
Figuur III.2
Amerikaanse bases in Irak, 2010-2015
2010
2012
2015
Omwenteling in Iran De jaren 2010 en 2011 zijn voor Iran politiek onrustig. De onvrede over de vermoede fraude bij de presidentsverkiezingen van 2009 is onder de hervormingsgezinde aanhangers van Mousavi nog steeds groot. Het AKAK-programma in Irak heeft veel sympathie losgemaakt onder westers gezinde bevolkingsgroepen. In september 2010 zijn er kleine demonstraties van studenten, die eisen dat Iran de internationale betrekkingen met de Verenigde Staten en de Europese Unie verbetert om zo mee te kunnen profiteren van de ontwikkelingen in Irak. Tegelijkertijd groeit de onvrede over de onvrijheid en isolatie die het Islamitische systeem met zich meebrengt. a
In de zomer van 2011 resulteert dit in een snelle politieke omwenteling , als een oproep tot revolutie van Mousavi via internet, radio en pamfletten resulteert in massale straatprotesten. Honderdduizenden aanhangers van Mousavi eisen het aftreden van Ahmadinejad. In twee weken tijd vindt de machtswisseling plaats1.
1
Ludecker, I. (2009). Iran: vijf scenario’s. Trouw, 20 juni 2009.
41
Figuur III.3
Fictief Nieuwsbericht van 17 augustus 2011 op Dan.nl
Al snel blijkt dat de politieke koerswijziging economisch grote gevolgen heeft. Mousavi heropent de gesprekken met het westen en werkt aan handelsakkoorden met de verschillende buurlanden. De dialoog hersteld Kort na de revolutie van 2011 vinden er een aantal cruciale gebeurtenissen plaats. In het najaar van 2011 is er een G20-top over het Midden-Oosten. Tijdens de G20-top zitten ook Iran en Irak aan tafel, en er worden internationale afspraken gemaakt over globalisering en internationale samenwerking.
b
Deze top wordt gevolgd door een bijeenkomst van het Global Islamic Congress in december van 2011. Tijdens dit congres bereiken de moslimlanden een staakt-het-vuren: er komt een einde aan het voortdurend botsen van beschavingen, zowel binnen de moslimwereld als tussen moslims en haar omgeving. De gebeurtenissen vormen de directe aanleiding voor hernieuwde gesprekken tussen de Europese Unie en Turkije. Ook komt er een halfjaarlijks topoverleg tussen de Verenigde Stac
ten, Syrië, Iran en Irak. In de gehele golfregio groeit het vertrouwen in de zin van de dialoog tussen het Midden-Oosten en de westerse wereld1. Demografie Alle golfstaten kampen met een groeiende, jonge bevolking. Begin 2013 benoemen de golfstaten gezamenlijk de problemen die dat met zich mee kan brengen: om de grote generatie jongeren op te vangen zijn er op korte termijn hervormingen nodig in onderwijs en arbeidsmarkt. Het creëren van voldoende banen vormt een grote uitdaging voor de hele regio.
1
World Economic Forum (2006). The Gulf Cooperation Council (GCC) Countries and the World: Scenarios to 2025.
42
Hoewel deze ontwikkelingen al jaren eerder aangekaart werden door wetenschappers, duurt het tot 2013 voordat het politieke klimaat in de golf stabiel genoeg is om deze uitdaging aan te pakken. Een akkoord voor de regio In juni 2013 vindt een topoverleg plaats waaraan alle politiek leiders van de landen van de d
Gulf Cooperation Council (GCC) deelnemen, aangevuld met Iran en Irak. Tijdens deze top, die later bekend komt te staan als het Riyad-akkoord, komen de leiders tot een groot aantal afspraken om de stabiliteit en economische groei in de regio te bevorderen – vergelijke
baar met het Helsinki-akkoord uit 1975 . Een belangrijk onderdeel van dit akkoord is het regionale veiligheidspact. De staten erkennen met elkaar het belang van rust in de regio. Grote erupties van geweld in of tussen de staten hebben een verstorend effect op de economische ontwikkeling van de hele regio. In het veiligheidspact maken de acht golfstaten, in de aanwezigheid van de Verenigde Staten, China en Rusland, de afspraak escalaties zo veel mogelijk te voorkomen. Hoewel meerdere f
landen (Iran, Pakistan, Saoudi-Arabië) de benodigde technologie in huis hebben spreken de staten met elkaar af geen van allen verdere stappen te ondernemen in het ontwikkelen van nucleaire wapens1. Dit akkoord schept ruimte voor samenwerking tussen de Golfstaten op een breed scala van beleidsterreinen, zoals een gezamenlijke strategie om het onderwijs te verbeteren. Figuur III.4
C.
Qwetter van de woordvoerder van de GCC
2015-2025: Investeren in ontwikkeling
Investeringen in onderwijs In 2015 resulteren de afspraken tussen de GCC staten in grootscheepse investeringen in het onderwijs, in de hele regio. De regio besluit gezamenlijk een deel van de geldstromen die voortkomen uit de winning van de oliereserves te investeren in educatie. Het investeringsplan bestaat onder meer uit budgetten voor samenwerking tussen universiteiten in de regio en studiebeurzen om de opleiding van de armere bevolkingsgroepen te bekostigen. 1
Strategic Foresight Group (2008). Cost of Conflict in the Middle East: Scenario-building. Strategic Foresight Group & Department of Foreign Affairs of the Government of Switzerland, Zurich.
43
Daarnaast zet de regio hoog in op Research & Development. De staten voelen de urgentie tot diversificatie van de economie. Het heeft voor de regio immers enorme economische en politieke consequenties wanneer de vraag naar olie door het gebruik van alternatieve energiebronnen wegvalt. Maar ook wanneer de vraag constant blijft is het belang van diversificatie groot: de politiek leiders zijn zich er terdege van bewust dat de oliereserves niet onuitputtelijk zijn. Om de gevolgen hiervan op te kunnen vangen, besluiten de GCC staten de handen in elkaar te slaan en gezamenlijk onderzoeks- en investeringsprojecten te starten die moeten bijdragen aan de diversificatie van de economieën in de regio1. Politieke ontwikkeling: erkenning van Iran De periode van stabilisatie breidt zich verder uit over het Midden-Oosten wanneer de Verenigde Staten en Iran in 2017, na bijna een half jaar onderhandelen, eindelijk de ‘Grand g
Bargain’ sluiten. Ruim 14 jaar na de eerste versie van deze overeenkomst sluiten de Verenigde Staten en Iran de onderhandelingen eindelijk af. In ruil voor erkenning als grootmacht in het Midden-Oosten zegt Iran toe alle steun op te zeggen aan onder meer Hezbollah, Hamas en de Jihad. De Verenigde Staten geven hiermee het lang gepropageerde ideaal van democratie op, en leggen zich definitief neer bij de politieke situatie in het MiddenOosten: een wereld waarin verlichte, maar autocratische regimes aan de macht zijn en blijven. Het sluiten van deze deal is een enorme stap in het vredesproces tussen Israël en de Palestijnen, waarmee de laatste bron van onrust in de regio de kop wordt ingedrukt. Barack Obama, oud-president van de Verenigde Staten en bemiddelaar in de onderhandelingen tussen de VS en Iran, in 2017 “Yes, we signed! Wat er gebeurd zou zijn als mijn voorganger, president Bush, was ingegaan op het voorstel van Iran uit 2003? Dat is moeilijk te voorspellen. Wellicht had dat veel moeite en ellende voorkomen in de donkere jaren van 2004 tot 2010. De onderhandelingen met Iran verliepen, vooral in het laatste stadium, erg prettig. Bij beide partijen was de bereidheid om tot overeenstemming te komen zeer groot. Ik ben er trots op dat ik heb mogen bijdragen aan deze enorme doorbraak voor het Midden-Oosten. Maar ik besef natuurlijk dat dit moment niet mogelijk was geweest zonder de positieve opstelling van de GCC, die in de afgelopen vijf jaar de weg tot deze overeenkomst hebben voorbereid.”
Economische ontwikkeling In het jaar 2020 wordt in het hele Midden-Oosten uitgebreid stilgestaan bij het jubileum van het stabilisatieproces in de regio. Een decennium na de eerste afspraken hebben veiligheid en economische voorspoed zich als een olievlek over het Midden-Oosten verspreid. In de hele regio zijn bloeiende handelsrelaties, onder andere tussen Iran en Israël. De GCC drijft ook veel handel met Turkije en de Europese Unie, en trekt veel investeringen aan van Chinese ondernemingen. Het welvaartsniveau onder de bevolking stijgt. Tussen 2015 en 2020 investeren de GCC ook in goede transportverbindingen tussen de verschillende staten. De arbeidsmobiliteit in de regio neemt door deze ontwikkelingen sterk toe, wat de banden tussen de landen verder versterkt2. De relatief stabiele situatie in het Midden-Oosten heeft 1 2
National Intelligence Council (2005). Mapping the future of the Middle East. Discussion Paper. World Economic Forum (2006). The Gulf Cooperation Council (GCC) Countries and the World: Scenarios to 2025.
44
ook buiten de regio effecten. In navolging van de succesvolle AKAK-aanpak in Irak hebben de Verenigde Staten en de Europese Unie al in 2014 besloten om ook in Afghanistan een investerings- en ontwikkelingsplan te starten. De economische voorspoed in zowel het Midden-Oosten als in Azië heeft daarnaast ook voor andere grensgebieden, zoals Pakistan, positieve effecten. Vraag naar olie en afhankelijkheid van olie De wereldwijde behoefte aan olie blijft stijgen, met name door een groeiende vraag vanuit China en India. De olieprijzen blijven hierdoor gestaag stijgen. Door de toegenomen vraag neemt ook het belang dat China, India en de Verenigde Staten hebben bij stabiliteit in de regio – en dus in de olietoevoer – toe. Dit geeft de GCC in de internationale markt een belangrijke handelspositie. De GCC staten maken gebruik van deze positie om kennis en expertise over alternatieve energiebronnen in te kopen. De combinatie van een grote vraag naar olie en een hoge olieprijs garanderen intussen de inkomsten die nodig zijn om economische hervormingen door te voeren, diversiteit in industrieën op te bouwen en ondernemerschap te stimuleren. Hoewel de vraag naar olie blijft toenemen, neemt hierdoor tussen 2020 en 2025 de afhankelijkheid van olie-inkomsten gestaag af. Figuur III.5
Vraag naar olie en afhankelijkheid van olie
95
90
Miljoen Bpd
85
80
75
70
65
60 00
02
04
06
08
10
12
14
16
18
20
22
24
Jaar
Vraag naar olie
Bijdrage aan BBP in de GCC, Oliesector en Niet-oliesectoren
Vraag naar arbeidskrachten De GCC onderkennen het belang van buitenlandse arbeidskrachten voor de eigen ontwikkeling. Tot 2020 konden de staten nog putten uit grote arbeidsreserves, door de jonge bevolking en door de mogelijkheden werklozen te activeren en zo de arbeidsparticipatie te vergroten. Na 2020 ontstaan er echter problemen op de arbeidsmarkt. Hoewel de GCC staten tot 2020 ook grote aantallen buitenlandse arbeidskrachten aantrokken, ging het vooral om lager geschoolde arbeid, en dan nog specifiek in de bouw en in productiewerk. Na 2020 blijft de vraag naar arbeidskrachten groot, maar deze richt zich in toenemende mate op hoog gekwalificeerde buitenlandse arbeidskrachten. Om aan deze vraag te voldoen richt de GCC zich op moslimgemeenschappen in Europa en de Verenigde Staten. Via grote wervingscampagnes proberen de staten jonge, hoog opgeleide moslimjongeren te trekken naar de eigen regio.
45
Figuur III.6
Aantal buitenlandse arbeidskrachten in de GCC, 2000-2025 Aantal buitenlandse arbeidskrachten in de GCC
11
10
Miljoen
9
8
7
6
5
4 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Jaar
Opkomst van Rusland en China Tussen 2010 en 2020 heeft China een grote economische groei doorgemaakt. China neemt een sleutelpositie in op de internationale markt. Hoewel ook in 2020 het gemiddelde inkomen van de Chinese burger nog onder het wereldwijde gemiddelde ligt, is ook de kapitaalkrachtigheid van de binnenlandse afzetmarkt sterk toegenomen. China blijft echter structureel inzetten op een evenwichtige economische ontwikkeling, wat resulteert in blijvend hoge groeipercentages van de economie1. Ook Rusland is er in 2020 in geslaagd een stabiele economie op te bouwen, en profiteert daarbij van haar centrale positie tussen Europa en China. Tegelijkertijd kampen zowel Rusland als China met een sterke terugval in de beroepsbevolking, als gevolg van de vergrijzing. Om de economieën op volle sterkte te laten draaien, zetten ook deze landen dus alles op alles om gekwalificeerde arbeidskrachten aan te trekken.
D. Gevolgen voor migratie van en naar Nederland Migratiestromen vanuit de golfstaten Tussen 2014 en 2020 verspreiden met name jongeren (tussen de 20 en 30 jaar oud) uit de GCC-staten zich over Europa en Azië. Met name in Europa worden deze immigranten in eerste instantie enigszins argwanend bekeken. Tegen 2020 blijkt dat deze migratiestromen tijdelijk van karakter zijn: de immigranten uit Iran, Irak en Egypte hebben bewust gekozen een periode kennis en werkervaring op te doen in het buitenland. Zij keren naar verloop van tijd weer terug naar het land van herkomst. Ook Nederland krijgt te maken met dergelijke immigranten. Op de Nederlandse universiteiten neemt het aantal studenten afkomstig 1
World Economic Forum (2006). China and the World: Scenarios to 2025.
46
uit GCC-staten sterk toe, en ook in het bedrijfleven zijn er steeds meer immigranten uit Golfstaten die een aantal jaren werkervaring komen opdoen in Nederland. Hoewel er stabiliteit is in het Midden-Oosten, worden vrijwel alle staten geregeerd door milde, autocratische dictaturen. Zo nu en dan trekt lokale regering de teugels in het binnenland wat aan. Met name in Iran en Egypte zijn er (kleine) bevolkingsgroepen die een volledige democratie nog nastreven. Ondanks de vele kansen op de arbeidsmarkt in de eigen regio besluit een deel van hen uit ideologische overwegingen naar Europa te trekken. Zo nu en dan is er sprake van een min of meer gedwongen vertrek en zijn er kleine groepen die de status van politiek vluchteling aanvragen. Emigratie richting golfstaten Tot ongeveer 2018 trekken de golfstaten met name laagopgeleide arbeiders aan, voornamelijk uit Azië en Afrika. Tussen 2015 en 2020 neemt de vraag naar goed opgeleide kenniswerkers toe, als gevolg van de diversificatie van de economieën in de Golf. Hoewel de GCC-staten zich bewust zijn van het belang van deze arbeidsimmigranten, zijn ze enigszins huiverig om immigranten met een andere culturele achtergrond, zoals Aziaten, tot de betere posities op de arbeidsmarkt toe te laten. De GCC-staten besluiten daarom gezamenlijk arbeidskrachten te werven onder moslims in westerse landen. Ze zien de moslimgemeenschappen in de Verenigde Staten en Europa als een ideale voorraad goed geschoolde arbeidskrachten, die bovendien in cultureel opzicht nauw aansluiten bij de nog altijd sterk door de Islam gedomineerde cultuur in het MiddenOosten. De GCC-staten mikken daarbij expliciet op het werven van jonge arbeidskrachten, die hun opleiding net hebben afgerond, nog niet gebonden zijn door een gezin. In de snel groeiende economieën van het Midden-Oosten zijn de carrièrekansen voor deze jongeren goed. Ook voor Nederlandse jongeren is de aantrekkingskracht om te gaan wonen en werken in het Midden-Oosten daardoor groot. De emigratiecijfers van tweede- en derde generatie allochtone jongeren nemen in hoog tempo toe, en in de Nederlandse kranten wordt zelfs gesproken van een ‘brain drain’. Emigratie naar andere landen Ook in China, India en Rusland is de vraag naar goed opgeleide arbeidsimmigranten groot. Met name China en Rusland kampen met een vergrijzende bevolking én een sterk groeiende economie. Deze grootmachten concurreren met de golfstaten in het werven van arbeidskrachten uit Europa en de Verenigde Staten. Met name de welvarende en dynamische regio’s in deze landen oefenen een grote aantrekkingskracht uit, ook op de Nederlandse beroepsbevolking. Met name in China is the sky the limit, en wie zich optimaal wil ontplooien op zijn eigen vakgebied, of dat nu architectuur is of ICT, krijgt hiervoor van de Chinese overheid ruime gelegenheid. Wie zich voor meerdere jaren wil binden aan een arbeidscontract in Azië kan bijvoorbeeld rekenen op een zeer goed salaris, een luxe appartement in een moderne stad en uitstekende arbeidsvoorwaarden. Het is voor Europese werkgevers moeilijk deze concurrentieslag te winnen, en met lede ogen zien zij dan ook steeds meer goed gekwalificeerd personeel vertrekken.
47
Figuur III.7
Emigratiebewegingen
Uitgelicht: de gevolgen voor MOE-landers In het hierboven beschreven scenario is er sprake van een ‘Global Economy’: het internationale handelsklimaat is gunstig. De verschillende economische regio’s (Verenigde Staten, Europa, Azië en het Midden-Oosten) onderhouden goede betrekkingen met elkaar en drijven veel onderlinge handel. De regeringen van Europese landen laten veel over aan marktwerking en richten zich op een beperkt aantal kerntaken. In de Europese Unie heerst een politieke rust en er is ruimte om de onderlinge betrekkingen verder uit te bouwen. Deze situatie heeft met name voor de armere lidstaten een gunstig effect. Deze landen bereiken relatief hoge economische groeicijfers1. Tegelijkertijd stelt de emigratiegolf West-Europese landen voor een uitdaging. Om de vele vacatures te vervullen werven deze landen zeer actief arbeidsmigranten uit Midden-en Oost Europa. Met de snel toenemende welvaart in hun eigen land neemt de migratiebereidheid bij MOE-landers echter zienderogen af. Ondanks de vele inspanningen van West-Europese landen is het aantal MOE-landers dat naar Nederland trekt daardoor relatief gering: in 2025 zijn er ca. 275.000 mensen afkomstig uit de MOE-landen in Nederland2. De migratiestroom
h
Kenmerken emigranten: Allochtonen (wegtrek ca. 60.000 per jaar) Autochtonen (wegtrek ca. 150.000 per jaar) Relatief veel jonge, hoogopgeleide emigranten Redenen migratie: Goede kansen op de arbeidsmarkt in doelland Zeer goede arbeidsvoorwaarden in doelland Weinig uitdagend sociaal klimaat in Nederland
1 2
Lejour, A. (2003). Quantifying four scenario’s for Europe. CPB. Groenewold, G. & J. de Beer (nog niet gepubliceerd). Scenariostudie ontwikkeling multi-etnische samenleving en immigratie in Nederland tot 2040, met bijzonder aandacht voor MOE-landers. NIDI, Den Haag.
48
E.
Reflectie: Uitdagingen aan de multi-etnische samenleving
De positieve effecten van ontspanning in het Midden-Oosten Een stabiel Midden-Oosten kan Nederland in eerste instantie veel voordelen opleveren. Door positieve berichtgeving uit die regio kan de beeldvorming onder autochtone Nederlanders over de Islam sterk verbeteren, onder meer doordat er in de media beduidend minder vaak een relatie gelegd zal worden tussen deze godsdienst en terrorisme. De mate waarin inwoners van Nederland zich bedreigd voelen door de opkomst van de Islam zal daardoor afnemen. Tegelijkertijd neemt in dit scenario, zeker na 2015, het besef toe dat alle arbeidskrachten hard nodig én welkom zijn in Nederland. Dit kan de kanteling in de beeldvorming ten aanzien van nieuwe Nederlanders verder bespoedigen. De inbreng die de tweede en derde generatie immigranten levert op de arbeidsmarkt is immers noodzakelijk voor de Nederlandse economie. Wanneer we gedwongen zijn na te denken over methoden om deze groepen binnenboord te houden, zal dit de houding ten opzichte van immigranten en niet-Nederlanders positief beïnvloeden. Ook op de langere termijn kan een politieke ontspanning in het Midden-Oosten positief uitwerken op de Multi-etnische samenleving in Nederland. In dit scenario hebben jongeren uit alle bevolkingsgroepen zeer goede perspectieven op de arbeidsmarkt wanneer ze een goede opleiding hebben afgerond. Deze kansen zijn voor de jongeren duidelijk herkenbaar, aanlokkelijk en eenvoudig te realiseren. Dit vormt voor zowel autochtone als allochtone jongeren een stimulans om deze kansen en mogelijkheden te benutten. Deze situatie maakt het voor overheden en scholen eenvoudiger om schooluitval tegen te gaan en jongeren te motiveren een startkwalificatie te behalen. Ook in een krappe arbeidsmarkt blijven er desondanks altijd individuen die er niet in slagen hun kansen te verzilveren. Een situatie van werkloosheid in een periode waarin het nagenoeg iedereen voor de wind lijkt te gaan kan grote frustratie oproepen, en maakt deze individuen makkelijker te rekruteren door het criminele circuit. Het is voor de Nederlandse samenleving een belangrijke uitdaging te zoeken naar methoden om te voorkomen dat het aandeel (jonge) allochtonen onevenredig groot is. Concurrentie om arbeidskrachten De werkzame beroepsbevolking is, rond 2020, in Nederland aanzienlijk geslonken. Het aantal arbeidskrachten tussen de 30 en 50 jaar is dan, voor zowel mannen als vrouwen, minder dan nu1. De Nederlandse economie zal alle beschikbare arbeidskrachten dus hard nodig hebben, niet alleen om de druk van de vergrijzing en de sociale zekerheid op te vangen, maar vooral ook om te kunnen functioneren als een dynamische en zich ontwikkelende economie. Wanneer er, zoals beschreven in dit scenario, vanuit het buitenland een appèl gedaan wordt op deze arbeidskrachten om te gaan werken in een andere regio (Azië, het MiddenOosten), is het voor Nederland dan ook van het grootste belang om het arbeidspotentieel voor de eigen arbeidsmarkt te behouden. Dit betekent dat Nederland de concurrentie met andere economieën zal moeten aangaan om de eigen arbeidskrachten te behouden.
1
Ekamper, P. (2005). Demografie van de Nederlandse beroepsbevolking. NiDi/TNO.
49
Brain drain Onder de vertrekkers uit Nederland zullen relatief veel jonge, hoogopgeleide mensen zijn. Dit zijn arbeidskrachten waarin Nederland veel heeft geïnvesteerd: ze hebben immers hun opleiding in Nederland genoten. Met de wegtrek van hoger opgeleiden ontstaat het risico van een brain drain: het niet alleen de alleen de arbeidskracht die verdwijnt, maar wanneer hoger opgeleiden elders een baan aannemen verdwijnt ook hun kennis. Deze groepen ondernemende hoogopgeleiden zijn bovendien noodzakelijk voor innovatie in de Nederlandse economie. Met het wegtrekken van deze specifieke groep zal het voor Nederland moeilijk worden een hoog niveau van kennis en innovatie in de economie vast te houden. Uitdagingen voor de arbeidsmarkt Wanneer er op grote schaal emigratie uit Nederland plaatsvindt heeft dit allerlei niveaus nadelige effecten. Zo wordt het voor bedrijven en overheden steeds moeilijker geschikte mensen te vinden voor belangrijke posities, zowel in ondernemingen en in het onderwijs als bijvoorbeeld in gemeenteraden. Het gevolg hiervan kan zijn dat besluitvorming, en daardoor ontwikkeling, vertraagd wordt. Met het wegtrekken van gekwalificeerd personeel bestaat tevens het risico dat (nieuwe) ondernemingen het talent ‘achterna reizen’. Wanneer bedrijven wegtrekken uit Nederland nemen zij wellicht banen voor lager gekwalificeerd personeel met zich mee. Kortom: wegtrek van personen en bedrijven maakt de arbeidsmarkt in Nederland zowel qua vraag als qua aanbod minder divers en dynamisch. De ‘i’-factor: de invloed van informatietechnologie Een relatief grootschalige emigratie biedt ook kansen. Emigranten vestigen zich immers elders, maar zijn nog wel goed bekend met de Nederlandse cultuur, met Nederlandse werkwijzen en hebben een bestaand netwerk aan contacten in Nederland. In dit netwerk brengen zij een nieuwe contacten met mensen in het doelland in, en daarnaast kennis van de cultuur in het doelland. Hier kunnen organisaties in Nederland weer van profiteren. Emigranten kunnen bovendien voor organisaties in Nederland een sleutelrol gaan vervullen bij het outsourcen van hoogopgeleid werk. De emigranten, of hun nieuwe netwerk, kunnen werk dat niet plaatsgebonden is, maar waarvoor wel kennis van de Nederlandse taal en cultuur noodzakelijk is, uitvoeren in hun nieuwe woonplaats. Zo kan, zij het op een andere plaats, het werk dat gedaan moet worden toch gedaan worden.
Uitdagingen voor de samenleving De groep emigranten zal overwegend bestaan uit kenniswerkers: arbeidskrachten die vóór hun vertrek in Nederland een goede opleiding hebben gevolgd en vaak ook enige jaren werkervaring hebben opgedaan. Wanneer deze arbeidskrachten vertrekken, heeft dit voor de gebieden waaruit zij migreren grote effecten. In delen van Nederland (zoals Limburg, Groningen en Friesland) is al merkbaar geworden wat de sociale gevolgen van wegtrek kunnen zijn. Doordat het vaak de kapitaalkrachtige burgers zijn die emigreren valt met hun vertrek een onevenredig groot deel van de consumptieve bestedingen weg. Dit heeft zijn neerslag op (lokale) horeca, op de culturele sector en niet in de laatste plaats op de detailhandel. Het is de uitdaging voor Nederland om ondanks een afnemende vraag het winkelaanbod, culturele aanbod en het niveau van overige voorzieningen voldoende op peil te houden. Het belang van een levendig sociaal-cultureel klimaat wordt immers des te groter wanneer dit één van de elementen is waarmee Nederland arbeidskrachten zal moeten behouden en werven in de concurrentiestrijd met andere landen.
50
Het imago van Nederland In een emigratiescenario heeft Nederland kortom veel te leren over de wijze waarop het land zich internationaal profileert en positioneert. Nederland zal zichzelf waar moet gaan maken als aantrekkelijk land. Nederlandse bedrijven moeten zichzelf waarmaken als aantrekkelijke werkgevers: ze zullen immers met buitenlandse ondernemingen moeten concurreren om arbeidskrachten. Perspectieven voor beleid Uit de uitdagingen voor de multi-etnische samenleving volgen perspectieven voor beleid op een aantal specifieke onderwerpen die we in hoofdstuk 2 bespreken: Werving van arbeidskrachten Internationaal imago van Nederland Organisatie van de collectieve verzekeringen
51
52
Scenario IV: Afrika: Klimaat gedreven migratie
A. Terugblik: wat voorafgaat In 2009 werd geconstateerd dat de droogte cyclus in Noord-Kenia was verschoven van eens in de 8 jaar naar eens in de drie jaar en de humanitaire hulporganisatie CARE sprak in 2009 de verwachting uit dat de beschikbare landbouwgrond in Afrika in 2020 gehalveerd zou zijn1. Figuur IV.1
Droogte
Meer en meer raakte men er bovendien van overtuigd dat klimaatverandering tot grote migratiestromen zou gaan leiden. Het Intergovernmental Panel on Climate Change wees er zelfs in 1992 al op dat de ernstigste effecten van klimaatverandering die op migratie van mensen zouden kunnen zijn2. Schattingen van het aantal migranten als gevolg van natuurlijke veranderingen liepen uiteen van ongeveer 50 miljoen tot 1 miljard halverwege de 21e eeuw, binnen landen of over grenzen, permanent of tijdelijk. Kortom, duidelijk was dat samenlevingen er goed aan zouden doen te overwegen hoe om te gaan met toekomstige migratiestromen als gevolg van klimaatverandering3.
1 2 3
Economist June 27th. Migration and Climate change: a new (under)class of travellers UNHR: Forced displacement in the context of climate change: challenges for states under international law Economist June 27th. Migration and Climate change: a new (under)class of travellers
53
Figuur IV.2 Enkele headlines1
Een aantal malen zagen we al grote bevolkingstromen op gang komen door natuurrampen zoals de cycloon Nargis in Myanmar of de Orkaan Katrina in de Verenigde Staten. Het zijn zulke gebeurtenissen die de meeste aandacht krijgen, maar de migratiegevolgen zijn vaak van tijdelijke aard. Minder dramatisch maar even verwoestend zijn de geleidelijke natuurlijke veranderingen, zoals verwoestijning, kust en bodem erosie en water gebrek. Dergelijke ontwikkelingen zijn verantwoordelijk voor de meerderheid van de door natuur geïnduceerde migratie2.
B.
2010-2015: Naar een nieuw klimaatverdrag
In de nasleep van de klimaatconferentie in Kopenhagen, richt men de blik meer en meer op klimaatverandering en de gevolgen daarvan op migratiestromen in Afrika, aangezien algemeen aanvaard wordt dat Afrika één van de klimaatverandering ‘hotspots’ is. Dat levert een duidelijk beeld op van een reeds arme bevolking waarvan de zoektocht naar landbouwgrond steeds moeilijker wordt. Droogteperioden zijn langduriger en frequenter dan voorheen, vruchtbare landbouwgrond is steeds schaarser en hongersnoden nemen toe. De hypothese dat veranderingen in het milieu bevolkingsmobiliteit het meest direct
1
2
Bron eerste uitspraak (1) Care/Columbia University/UNHCR/UN University/World Bank. In Search of shelter. Mapping the effects of climate change on human migration and displacement; Bron tweede uitspraak (2) Economist June 27th. Migration and Climate change: a new (under)class of travellers. Bron derde uitspraak (3) UNFPA. State of world population 2009. Facing a changing World: women, population and climate UNFPA. State of world population 2009. Facing a changing World: women, population and climate
54
beïnvloeden daar waar mensen in hun levensonderhoud afhankelijk zijn van het ecosysteem, zoals in de landbouw, veehouderij en visserij1 is duidelijk bevestigd. Het zijn zulke omstandigheden die kleine en grote conflicten doen uitgroeien tot grotere politieke en religieuze conflicten. Dat maakt overleven nog zwaarder en maakt mensen nog wanhopiger een nieuwe plek te vinden2. De hardste klappen vallen in deze periode in de Sahel, de Hoorn van Afrika en Centraal Afrika, regio’s waarbinnen de landen behoren tot de armste en minst weerbare gebieden in a
de wereld. Alleen al in de Hoorn van Afrika zijn er meer dan 20 miljoen veehouders die afhankelijk zijn van de zoektocht naar in toenemende mate schaarse vruchtbare weiden en water 3. De meeste migranten in deze kwetsbare regio’s migreren naar de dichtstbijzijnde leefbare plek. Veel landen in de regio worden overspoeld door ‘internally displaced’. Het wordt steeds zichtbaarder dat deze regio’s niet nog meer mensen aan kunnen. Het duidelijkst en pijnlijkst zichtbaar wordt dit in de ‘slums’ van de snel groeiende steden in subSahara Afrika. De arme plattelandsbevolking trekt in eerste instantie ‘en masse’ naar de steden, waar de situatie al snel onhoudbaar is. Figuur IV.3
Sterke groei van steden in Afrika, 2008 respectievelijk 2015
Bron: Research voor Beleid
1
2 3
Care/Columbia University/UNHCR/UN University/World Bank. In Search of shelter. Mapping the effects of climate change on human migration and displacement. Economist June 27th. Migration and Climate change: a new (under)class of travellers CARE. “Humanitarian Implications of Climate Change: Mapping Emerging Trends and Risk Hotspots, 2008.
55
Internationaal dringt de vraag zich op wiens plicht het uiteindelijk is deze door natuurlijke degradatie en conflicten op drift geraakte groepen mensen op te nemen. Al in 2009 was de premier van Ethiopië, Meles Zenawi, daar heel duidelijk over. De landen die klimaatverandering veroorzaakt hebben: “those who did the damage will have to pay”.1 Toch worden kort na ‘Kopenhagen’ mensen die migreren vanwege de geleidelijk verslechterde natuurlijke levensomstandigheden nog altijd gecategoriseerd als vrijwillige, economische migranten2. In de jaren na ‘Kopenhagen’ komt hier verandering in. Schokkende beelden van uitgedroogde akkers, hongersnood, dood vee en grote groepen mensen op zoek naar water en vruchtbare grond gaan Europa over, bereiken het grote publiek en doen de publieke opinie veranderen ten gunste van de vluchtelingen. Onder druk van ontwikkelingsorganisaties en met name deze publieke opinie (zie figuur IV.4) scharen in de jaren na ‘Kopenhagen’ meer en meer internationale leiders zich achter de visie dat klimaatmigranten een beschermde status als vluchteling moeten krijgen. Figuur IV.4 Peiling onder Nederlandse bevolking over status van klimaatmigranten Moeten klim aatm igranten opgenom en w orden als vluchtelingen? Voorstanders 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Bron: Peilen.nl; 13 februari 2015
Resultaat is dat de visie op klimaatvluchtelingen als vrijwillige en economische migranten, niet langer houdbaar is, naarmate er meer en meer bevolkingstromen op gang komen als gevolg van conflicten en klimaatveranderingen.
1 2
Economist June 27th. Migration and Climate change: a new (under)class of travellers: Care/Columbia University/UNHCR/UN University/World Bank. In Search of shelter. Mapping the effects of climate change on human migration and displacement.
56
Figuur IV.5 VN conferentie over ‘klimaatvluchtelingen’
Op de klimaattop in Nairobi van 2015, die speciaal in het teken staat van ‘Climate-driven migration’, besluit men klimaatmigranten een erkende status van vluchteling toe te kennen. Figuur IV.6 Qwetter-bericht United Nations Climate Lobbyist Yvo van Straaten
57
C.
2015-2025: Migratie bereikt de grenzen van Europa
Conflicten De opkomende golf van door klimaatverandering gedreven migratie is olie op het vuur van langlopende conflicten (in bijvoorbeeld Soedan, Tsjaad of Niger) en leidt tot nieuwe conflicten in een kwetsbare regio, waardoor migratiestromen andermaal toenemen. De relatie tussen natuurlijke factoren en migratie van mensen heeft zowel invloed op als wordt beïnvloedt door conflicten. Er bestaat dan ook geen simpele en directe causale relatie tussen migratie en natuurlijke degradatie. De relatie tussen die twee is onderhevig aan invloed van andere factoren, zoals conflicten, lokaal bestuur en mate van ontwikkeling. Ofwel, klimaatverandering in relatie tot migratie is geen geïsoleerd verschijnsel dat leidt tot massale migratiestromen, maar er is altijd sprake van een combinatie van ernstige degradatie van de natuurlijke omgeving en economische, sociale en politieke factoren. Natuurlijke degradatie en klimaatverandering leiden tot een toenemende ongelijkheid in en competitie om toegang tot hulpbronnen zoals water en land. Een voorbeeld daarvan is Darfur, waar is gebleken dat verwoestijning, ontbossing en degradatie van land de effecten van terugkerende droogten op de gemeenschap hebben versterkt en hebben bijgedragen aan de spanningen tussen nomadische veehouders en boeren om schaarse weiden, vruchtbare grond en b
vers water1 . Migratie richting Europa? In eerste instantie beperken de grote migratiestromen zich, ondanks de toekenning van een vluchtelingenstatus aan klimaatmigranten, tot de regio en het Afrikaanse continent, om de eenvoudige reden dat de migranten de middelen niet hebben om naar Europa te migreren. Voortdurende en grootschalige investeringen van China in onder andere de infrastructuur brengen daar echter verandering in. Afrika is rijk aan natuurlijke grondstoffen en vormt zodoende een interessant continent voor de supermacht China. De investeringen van China leiden tot een algemene toename van de welvaart in delen van sub-Sahara Afrika. Dit gaat bovendien gepaard met een veranderende demografie; vrouwen krijgen gemiddeld minder kinderen, waardoor de welvaart verder toeneemt. Meer mensen dan voorheen zijn nu in staat te migreren, meer mensen geraken uit de allerarmste status, ruiken aan de welvaart en komen te beschikken over de mogelijkheden om richting Europa te migreren. Tegelijk blijft de motivatie om te migreren, ondanks de toegenomen welvaart, sterk aanwezig. De ‘i’-factor: de invloed van informatietechnologie De investeringen van China hebben ook een grote invloed op het gebruik van informatietechnologie in Afrika. Steeds meer mensen in Afrika beschikken over mobiele telefoons en door de toepassing van zonne-energie op mobiele telefoons en het beschikbaar stellen van goedkope laptops op zonne-energie die via satellieten verbonden zijn met het internet, hebben meer en meer Afrikanen, ook in de armste dorpen toegang tot internet en communicatie. Daardoor weten ook jongeren in de kleinste dorpen wat ze missen, wat het ‘Westen te bieden heeft’ en blijft Europa lonken. Daarnaast kunnen de Afrikanen elkaar via internet op de hoogte brengen van de beste migratieroutes. Degene die, op de vlucht voor de verslechterde natuurlijke leefomgeving, Europa al bereikt hebben, kunnen hun kennis zo snel doorgeven aan de achterblijvers.
1
UNFPA. State of world population 2009. Facing a changing World: women, population and climate
58
Bij de wens te migreren speelt ook het perspectief op eigen land een belangrijke rol. Hebben mensen vertrouwen in de ontwikkeling van het eigen land? Dat vereist een zeer snelle ontwikkeling, want mensen meten dat vertrouwen af aan hele concrete elementen (huizen, televisies, etc.). Hoewel de welvaart toeneemt door de investeringen, gaan die ontwikkelingen niet zo razendsnel dat mensen die de middelen verkrijgen te migreren, toch liever in eigen land blijven: het gat met de westerse welvaart blijft, zeker in het Afrika ten zuiden van de Sahara, te groot en vaak spelen de (economische) pullfactoren naarmate het vertrek dichterbij komt zelfs een belangrijkere rol dan de pushfactoren in de beslissing te migreren. De migratieroute loopt in eerste instantie richting Noord-Afrika. De druk van massale stromen sub-Sahara klimaatmigranten op Noord-Afrika is echter onhoudbaar. Een vicieuze cirkel treedt in werking. De grote bevolkingsverplaatsingen zorgen voor natuurlijke degradatie in het vestigingsgebied, in dit geval landen als Marokko, Algerije, Tunesië, Libië en Egypte, wat leidt tot verdere migratie en verplaatsingen1. Daarmee ontstaat er een enorme druk op de buitengrenzen van Europa, niet alleen vanwege de daadwerkelijke pogingen van migranten om Europa te bereiken, maar ook vanwege de gebondenheid aan het klimaatverdrag van 2015 en de diplomatieke druk die de Noord-Afrikaanse landen uitoefenen op hun ZuidEuropese partners binnen de Mediterrane Unie. Figuur IV.8
1
Fictief nieuwsbericht op 3 maart 2025 in ‘Het Dagblad’
UNFPA. State of World population 2009. Facing a changing World: women, population and climate
59
Nadat regeringsleiders van alle betrokken landen het er unaniem over eens zijn dat de druk van klimaatvluchtelingen op Noord-Afrika onhoudbaar is geworden, bereiken zij op 1 maart 2025 een akkoord over de opname van de nu officieel erkende klimaatvluchtelingen door de landen van de Europese Unie. Dit nadat zich door de langdurige aanhoudende droogte, hongersnood en het uitbreken van conflicten opnieuw massale groepen vluchtelingen uit sub-Sahara Afrika aandringen voor de poorten van Noord-Afrika en Europa. Ibrahim Nguza, Executive Secretary United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), maart 2025 “Na Kopenhagen had ik nooit kunnen denken dat het zo snel zou gaan. Met dit verdrag doet Europa wat het hoort te doen.” Het bereiken van het akkoord in 2015 in Nairobi door mijn voorganger was al een grote sprong voorwaarts. Gelukkig is de EU nu ook tot het inzicht gekomen dat de situatie in de steden in Midden en Noord Afrika niet langer houdbaar is. Het bereiken van het akkoord gisteravond, waarin de EU landen afspraken maken over het opnemen van Afrikaanse klimaatvluchtelingen, is een bekroning voor jarenlang hard werken om de situatie van deze mensen blijvend te verbeteren. Bovendien moet men niet vergeten dat er voor Europa zelf op de lange termijn ook voordelen aan zitten. Deze jonge en gemotiveerde mensen kunnen een belangrijke bijdrage leveren op de vergrijsde Europese arbeidsmarkt”
D. Gevolgen voor migratie naar Nederland In bovengeschetst scenario is sprake van een samenloop van omstandigheden (klimaatverandering, natuurlijke degradatie van de leefomgeving en het uitbreken van conflicten) waardoor migratiestromen op gang komen. Wanneer de Europese Unie gezamenlijk besluit de klimaatvluchtelingen toe te laten, kan ook Nederland niet achterblijven en is het gehouden grote aantallen Afrikaanse migranten toe te laten. De landen binnen de Europese Unie zijn het er namelijk gezamenlijk over eens zijn dat het niet alleen de landen aan de zuidelijke buitengrenzen van Europa (Spanje, Italië, Griekenland) kunnen zijn die verantwoordelijk zijn voor de opvang van miljoenen Afrikaanse vluchtelingen. Een verdeling van de vluchtelingen over Europa leidt er toe dat Nederland enkele honderdduizenden Afrikaanse vluchtelingen moet opnemen in slechts een aantal jaren tijd.
60
Figuur IV.9 Migratiestromen vanuit Afrika
Bron: Research voor Beleid
Wat betreft herkomstlanden zijn dit vooral de landen waaruit binnen Nederland al een aanzienlijke gemeenschap woonachtig is, zoals Ghana (19.346 in 2008), Ethiopië (10.659), Nigeria (8.788), Somalië (19.549) en in mindere mate de Democratische Republiek Congo (7.776) en Angola (9.094)1.
1
Bron: CBS Statline.
61
De migratiestroom Kenmerken migranten: Aantal: ca. 600.000 in drie jaar tijd vanaf 2025
c
Opleiding: laag, geen startkwalificatie Niet direct inzetbaar op arbeidsmarkt Leeftijd: overwegend jong Geen kennis van de Nederlandse taal Slechte gezondheidssituatie (ondervoeding, HIV/Aids besmetting) Religie: deels katholiek, deels islamitisch Redenen migratie: Onleefbare situatie in eigen land door klimaatverandering en oorlogen (push factor) Aantrekkingskracht van Europa (migratie naar Europa binnen bereik door verdrag en toegenomen welvaart (pull factor))
62
E.
Reflectie: Uitdagingen voor de multi-etnische samenleving
Toelating Een grote toestroom van migranten levert allereerst praktische problemen op. De Nederlandse Immigratie- en Naturalisatiedienst ziet zich gesteld voor een logistieke operatie van grote omvang. Daar komt bij dat een groot gedeelte van de Afrikaanse vluchtelingen niet zal beschikken over de juiste papieren. Ontwikkelingssamenwerking en internationale betrekkingen zijn in dit kader relevant. Via ontwikkelingssamenwerking is mogelijk een deel van de migratie te voorkomen en goede banden met de landen van herkomst maken het toelatingsproces eenvoudiger, doordat makkelijker toegang wordt verkregen tot informatie over en dossiers van migranten. Volksgezondheid Behalve de grote toestroom van Afrikaanse migranten op zich, weet Nederland zich nog voor een extra probleem gesteld, namelijk een volksgezondheidsprobleem. Grootschalige migratie leidt tot een toenemend risico op verspreiding van overdraagbare ziekten en legt een grote druk op het gezondheidssysteem1. Daarnaast kent sub-Sahara Afrika de grootste HIV/Aids infectiegraad ter wereld. Dat legt een extra beslag op de schaarse capaciteit in de Nederlandse gezondheidszorg en stelt de zorg bovendien voor specifieke problemen waar het zich niet eerder (op een dergelijke schaal) voor gesteld zag staan, zoals ondervoeding en HIV/Aids. Arbeidsmarkt, sociale zekerheid en onderwijs De uitdagingen die een grote binnenkomende migratie van Afrikaanse vluchtelingen met zich mee brengt hangen in sterke mate samen met het opleidings- en competentieniveau van de migranten. Wanneer overwegend laag, kan dit wat betreft arbeidsmarktintegratie tot problemen leiden, aangezien de Nederlandse arbeidsmarkt niet goed is toegerust grote groepen zeer laag opgeleide Afrikanen te incorporeren in de arbeidsmarkt. Laaggeschoolde arbeid is immers meer en meer uit Nederland verdwenen. Dat zou leiden tot slechte toekomstperspectieven voor deze groep. De grote uitdaging voor het Nederlands onderwijs en bedrijfsleven is daarom de capaciteiten van deze groep zo weten te benutten dat zij toch inzetbaar zijn in het arbeidsproces of dat binnen korte tijd worden. De opinie van enkele experts is echter dat Nederland zoals het nu is georganiseerd niet goed in staat is een grote groep nieuwe migranten op te nemen. Er moet nog veel gebeuren wil Nederland daar toe in staat zijn. “Nederland is geen ‘immigratie-society’, er is geen georganiseerd systeem om mensen slagvaardig aan het werk te krijgen.2 Wanneer de Nederlandse arbeidsmarkt er in zou slagen weer meer laaggeschoolde arbeid te kunnen aanbieden heeft dat wel grote gevolgen voor bijvoorbeeld het minimumloon, het arbeidsrecht, belastingwetgeving en sociale zekerheid. Laaggeschoolde arbeid is over het algemeen laag-productief en kan dus niet te veel voor betaald worden. De lonen in Nederland liggen momenteel te hoog voor een dergelijk systeem. Via belastingwetgeving is hier mogelijk op in te spelen. 1 WHO: Protecting the health of vulnerable people from the humanitarian consequences of climate change and climate related disasters. 2 Prof. Dr. S. van Wijnbergen, Universiteit van Amsterdam; video-interview.
63
Toch biedt deze uitdaging ook een kans. Demografische ontwikkelingen zetten door, wat betekent dat wanneer de effecten van de economische crisis wegtrekken, de (grote) tekorten op de arbeidsmarkt als gevolg van de vergrijzing weer zichtbaar worden. Grote aantallen, veelal jonge migranten kunnen daarom een welkome aanvulling zijn op het aanwezige en te kleine arbeidspotentieel in Nederland, al vereist het in dit geval van Afrikaanse migranten wel intensieve scholingstrajecten om ze te kunnen laten instromen op de arbeidsmarkt. Wijken en veiligheid Belangrijk is ook dat wijken gemengd zijn anders ontstaat er gettovorming. In dat licht is d
juist het tegengaan van ‘scheefwonen’ een slechte zet, aangezien dit segregatie van wijken in de hand werkt, waardoor er etnisch en sociaal-economisch homogene wijken ontstaan met een cumulatie van problematiek en weinig vooruitzichten. Wanneer de nieuwe Afrikaanse migranten in dergelijke wijken terecht komen, is de kans op een geslaagde integratie bij voorbaat klein. Dan kan een uiterst gespannen situatie kan ontstaan, door economische competitie onderaan en rassenverschillen. Dat kan leiden tot een conflict tussen zittende onderklassen en nieuwe migranten. Animositeit is er altijd tussen groepen die om dezelfde lagere banen concurreren.” Dat levert een mogelijk veiligheidsprobleem op, in de vorm van agressie tussen verschillende groepen.1 Beeldvorming en verhoudingen tussen etnische minderheidsgroepen De beeldvorming onder de autochtone bevolking, maar ook onder zittende etnische minderheidsgroepen en nieuwe immigrantengroepen is zeer bepalend voor de integratie van nieuwe groepen migranten. Kortom, de acculturatieoriëntatie van alle groepen in de samenleving speelt een belangrijke rol in de integratie. Afrikaanse migranten vormen vanzelfsprekend een gedifferentieerde groep. Voor de beeldvorming is de meer specifieke achtergrond, zoals de religieuze achtergrond (islamitisch of christelijk) van belang. Een aantal experts is van mening dat de perceptie van Afrikanen in Nederland vrij positief is. Een voorbeeld daarvan is de huidige Ghanese gemeenschap in Amsterdam, ten aanzien waarvan een positieve beeldvorming bestaat. De meeste Ghanezen zijn christen en de groep kent een sterke ‘civil society’, is in veel kerkelijke genootschappen georganiseerd. Ook maakt men de vergelijking met de Surinaamse gemeenschap in Nederland. Deze groep werd aanvankelijk verguisd, maar werd later breed geaccepteerd en gezien als goed geïntegreerd in de Nederlandse samenleving. Bekend is dat Ghanezen ook vrij goed integreren met de Surinaamse (en Antilliaanse) gemeenschap. Andere experts wijzen er juist op dat er in de Nederlandse beeldvorming over Afrikanen weinig positieve elementen zijn te bespeuren en dat de acceptatie van grote groepen Afrikanen door de autochtone bevolking zodoende problematisch kan verlopen. Het onderscheidende element van Afrikaanse migranten ten opzichte van de huidige bevolking, hun huidskleur, maakt deze groep zeer zichtbaar en daardoor voor veel mensen beangstigend. De ‘ander’ wordt vaak gereduceerd tot dat element wat als bedreigend wordt ervaren. Het is ook mogelijk dat de autochtone inwoners hun ‘bedreigingsthese’ niet baseren op huidskleur, maar op andere, ‘Afrikaanse elementen’ zoals bepaalde gebruiken die men niet gewend is. In combinatie met een beeld van AIDS en een slechte gezondheid, kan dat een 1
Prof. Dr. S. van Wijnbergen, Universiteit van Amsterdam; video-interview.
64
primitiviteitsbeeld ten opzichte van Afrikanen verder versterken1. Een groep ten aanzien waarvan de bejegening door autochtonen minder positief is, zijn bijvoorbeeld de Somaliërs. Deze groep bestaat veelal uit moslims en is in veel mindere mate georganiseerd dan de eerder genoemde Ghanese gemeenschap. De beeldvorming is dus sterk afhankelijk van om welke Afrikaanse gemeenschap het gaat. Los van de migratiestromen kunnen de ontwikkelingen als gevolg van klimaatverandering ook direct van invloed zijn op de beeldvorming ten aanzien van Afrikanen. De beelden van droogte en uithongering gaan de wereld over en beïnvloeden de publieke opinie. Dit kan tot gevolg hebben dat er een weinig genuanceerd, uitsluitend negatief en gemarginaliseerd beeld van Afrika(nen) ontstaat. Uitgelicht: de gevolgen voor MOE-landers Zoals beschreven in voorgaande scenario’s zijn er in de prognose studie van het NIDI in het ‘Global economy’ scenario in 2025 rond de 400.000 mensen afkomstig uit de MOE-landen in Nederland 2. Een grote immigratie van Afrikaanse migranten, in dit scenario ongeveer 600.000 in drie jaar tijd vanaf 2025, heeft implicaties voor dit aantal MOE-landers. Deels zullen deze Afrikaanse migranten in staat zijn het werk uit te voeren in de sectoren waarin de MOE-landers grotendeels werkzaam zijn. Gevolg kan zijn dat een deel van de MOElanders teruggaat naar het herkomstland en dat Nederland niet langer arbeidskrachten uit Midden en Oost Europa werft. Anderzijds beschikken de Afrikaanse migranten veelal niet over het juiste opleidingsniveau of de juiste competenties, waardoor er maar gedeeltelijk sprake zal zijn van vervanging, of verdringing van MOE-landers op de arbeidsmarkt. In dit scenario is van terugkeer van MOElanders daarom mogelijk minder sprake dan in het Midden-Oosten conflict scenario. Bovendien legt de slechte gezondheidssituatie van de Afrikaanse migranten een groot beslag op de Nederlandse gezondheidszorg terwijl juist in die sector de tekorten op de arbeidsmarkt al nijpend zijn. Dat kan betekenen dat er juist veel arbeidskrachten uit de MOElanden met ervaring in de zorg nodig zijn. Perspectieven voor beleid Uit de uitdagingen voor de multi-etnische samenleving volgen perspectieven voor beleid op een aantal specifieke onderwerpen die we in hoofdstuk 2 bespreken: Toelating(s)capaciteit Gezondheidszorg Arbeidsmarkt, sociale zekerheid en onderwijs Huisvesting Veiligheid Beeldvorming Internationale betrekkingen
1 2
Prof. T. Sunier, Vrije Universiteit; interview Groenewold, G. & J. de Beer (nog niet gepubliceerd). Scenariostudie ontwikkeling multi-etnische samenleving en immigratie in Nederland tot 2040, met bijzonder aandacht voor MOE-landers. NIDI, Den Haag.
65
66
2
Perspectieven voor beleid
2.1
Scenario’s: een gedachteoefening
Deze scenario’s zijn uitermate geschikt om te gebruiken in een gedachteoefening voor beleidsmakers. Centraal hierin staat de vraag welke implicaties de geschetste gebeurtenissen zouden kunnen hebben voor het te voeren beleid. Niet voor niets is de onderliggende vraag in dit rapport voortdurend: what if? In dit hoofdstuk geven we hier vast een voorzet voor. We bespreken diverse aandachtspunten voor beleid die volgen uit de vier besproken scenario’s. We schetsen de uitdagingen en perspectieven die bestuurders, beleidsmakers, adviesraden en overige stakeholders kunnen oppakken bij het ontwikkelen van een beleidsstrategie. Deze beleidsperspectieven volgen logischerwijs uit de migratiegevolgen voor Nederland en de uitdagingen voor de multietnische samenleving die zijn besproken in de scenario’s. Dit hoofdstuk is uiteraard niet compleet. We schetsen een zo breed mogelijk scala aan perspectieven voor overheidsbeleid, maar de scenario’s bevatten vast en zeker nog meer stof tot nadenken en genereren ongetwijfeld beleidsvraagstukken die hier niet worden besproken. Dit hoofdstuk dient daarom niet te worden opgevat als een afgeronde set conclusies en aanbevelingen, maar als een opmaat naar meer en als aftrap voor een gedachteoefening die tot een nog rijker resultaat kan leiden. Als eerste aanbeveling stelt Research voor Beleid daarom voor een conferentie te organiseren voor bestuurders en beleidsmakers, waarin de resultaten van de scenariostudie van Research voor Beleid centraal staan. Idealiter combineert deze conferentie de implicaties van het what-if traject met de resultaten uit de prognosestudie van het NIDI. Deze scenariostudie vormt dan niet het eindpunt, maar de start van de discussie over de toekomst van de multi-etnische samenleving in Nederland.
2.2
Drie kernuitdagingen voor beleid
In de bespreking van de vier scenario’s komen drie centrale vragen steeds weer naar voren. Voordat we overgaan naar de bespreking van meer specifieke beleidsvragen die volgen uit de scenario’s benoemen we eerst deze drie centrale vragen. 1. Wat is de visie van Nederland op (grootschalige) immigratie? Wanneer Nederland te maken krijgt met een grootschalige toestroom van immigranten, is een gedegen visie op deze ontwikkelingen onontbeerlijk. De scenario’s leren ons dat we kennis moeten nemen van belangrijke mondiale ontwikkelingen, en dat we de achterliggende fenomenen en de karakteristieken van de mogelijke immigranten al op voorhand moeten leren kennen. Deze kennis is immers noodzakelijk om, op het moment suprème, een visie te kunnen ontwikkelen op het toelatingsbeleid. De vraag welke groepen immigranten we, wanneer zo’n scenario plaatsvindt, zouden willen binnenlaten kan daarbij voor politici en
67
beleidsmakers centraal staan. Zeker wanneer er sprake is van een grootschalige toestroom van immigranten staat of valt de inbedding van deze nieuwe bevolkingsgroepen in de Nederlandse samenleving immers met de acculturatieoriëntatie van de nieuwe groepen en de acceptatiebereidheid van de Nederlandse bevolking. In alle scenario’s waarbij er sprake is van een grote toestroom van immigranten zijn er groepen immigranten waarbij dit proces eenvoudiger of juist moeizamer zal verlopen. In welke mate zijn we hierop voorbereid? 2. Wat zijn de ethische consequenties van het toelatingsbeleid? Tegelijkertijd is het van belang de ethische consequenties van het toelatingsbeleid vooraf goed te overwegen. Wat zijn bijvoorbeeld de ethische consequenties van een restrictief immigratiebeleid? Gaan we toelating uitsluitend op utiliteitsgronden bepalen, of gaan humanitaire overwegingen een rol spelen, en zo ja: in welke mate? Waar liggen de (humanitaire) grenzen van het toelatingsbeleid dat Nederland voert? En wat zijn de ethische of humanitaire consequenties van een open toelatingsbeleid? 3. Weten we ook hoe we mensen willen behouden of werven? Naast de vraag welke stromen immigranten we willen en kunnen toelaten, roept deze scenariostudie nog een andere prangende vraag op: hoe wil Nederland zich profileren in een mogelijke strijd om schaarse arbeidskrachten? Hierbij gaat in de meest extreme variant om de mate waarin Nederland is voorbereid op een mogelijke emigratie van inwoners. Maar ook wanneer het gaat om het werven van specifieke groepen arbeidskrachten die nodig zijn om lacunes in de arbeidsmarkt op te vullen, zoals MOE-landers, kan Nederland de komende decennia te kampen krijgen met een sterke concurrentiestrijd tussen verschillende bestemmingslanden. Op welke wijze wil Nederland zich profileren in deze strijd om het behouden of werven van arbeidskrachten? Leeswijzer: anticiperend en reactief beleid De beleidsmogelijkheden in het geval van deze scenario’s zijn op de volgende wijze te clusteren: Anticiperend beleid, nader onder te verdelen naar: Preventief beleid: ter voorkoming van bepaalde gebeurtenissen, of ter voorkoming van het ontstaan van grote migratiestromen, bijvoorbeeld door middel van ontwikkelingssamenwerking. Voorbereidend beleid: dit beleid gaat uit van de gevolgen van de scenario’s. Voorbereidend beleid gaat hierbij in de tijd vooraf aan de gebeurtenissen die volgen uit het scenario. Reactief beleid. Ook deze perspectieven voor beleid gaan uit van de gevolgen van de scenario’s. Het reactief beleid vindt plaats nadát de gebeurtenissen zich openbaren. Zowel reactief beleid als voorbereidend beleid is er echter op gericht om de gevolgen voor de multi-etnische samenleving zo goed als mogelijk op te vangen.
68
2.3
Anticiperend beleid
2.3.1
P r e ve n t i e f
Ontwikkelingsamenwerking Ontwikkelingssamenwerking kan de mogelijkheid bieden te voorkomen dat hele grote groepen naar Europa komen. In het geval van het Afrika scenario vraagt dat grote investeringen in de Afrikaanse landen, zodat het perspectief op het eigen land (zoals besproken in het Afrika scenario) als dusdanig positief wordt ervaren dat het mensen ertoe beweegt wel in het eigen land te blijven. Op die manier is ook de brain drain in deze Afrikaanse landen tegen te gaan. De uitdaging voor ontwikkelingssamenwerking is echter wel een duurzaam perspectief op snelle welvaartsstijging en zichtbare resultaten daarin te bewerkstelligen, zodat een welvaartstijging niet juist leidt tot een toename van de migratie. Internationale verhoudingen Een mogelijke beleidsreactie van de Europese landen kan bestaan uit het afsluiten van contracten met andere landen over de opname van migranten. In het geval van het scenario Midden-Oosten: conflict valt daarbij te denken aan landen als Turkije, Libië of Algerije. Dat vergt echter forse investeringen in die landen, mogelijk ook te verstrekken in het kader van ontwikkelingssamenwerking. Anticiperen op een tekort In de scenario’s over Rusland en Midden-Oosten stabiel is er in Nederland behoefte aan (specifieke groepen) arbeidskrachten. Nederland kan in deze scenario’s anticiperen op mogelijke tekorten op de arbeidsmarkt door al in een vroeg stadium studenten of stagiaires te werven die hier in Nederland een opleiding kunnen volgen, onder de voorwaarde dat zij na afloop van deze studie enkele jaren een vacature gaan vervullen op de Nederlandse arbeidsmarkt. Toelating: regels voor gezinsvorming De mate waarin migranten die hier toegelaten zijn en (semi-)permanent wonen en werken hun gezin kunnen laten overkomen zal sterk afhangen van de regels voor gezinshereniging en gezinsvorming. In de toekomst kan het voorkomen dat voor sommige groepen migranten het zeer wenselijk zal zijn deze regels coulant te formuleren, terwijl er gelijktijdig migrantengroepen zijn waarvoor deze regels aangescherpt zouden moeten worden.
2.3.2
V o o r b e r e id e n d
Ontwikkelingssamenwerking In het scenario over Afrika ontstaat een mismatch tussen wat er gevraagd wordt aan capaciteiten op de Nederlandse arbeidsmarkt en het aanbod van de toekomstige Afrikaanse migranten. Een mogelijke methode om deze mismatch te ondervangen is de onderwijshulp in Afrika, door middel van ontwikkelingssamenwerking, te koppelen aan wat er in toekomst in Europa op de arbeidmarkt nodig is.
69
Opname van migranten (1): positie in overleg In de scenario’s waarin er sprake is van een grote toestroom, het Afrika scenario en het Midden-Oosten: conflict scenario, bestaat de mogelijkheid dat Nederland, bijvoorbeeld vanuit de banden die het heeft met bepaalde Afrikaanse landen, een voorkeur heeft voor het opnemen van migranten uit die specifieke landen. In dat geval kan Nederland zich in een vroegtijdig stadium als zodanig positioneren binnen het (EU) overleg over de opname van migranten. Opname van immigranten (2): kennisinfrastructuur Het is voor Nederland van belang dat het die groepen aantrekt waarvan men verwacht dat deze het beste zijn op te nemen in de Nederlandse samenleving, afgestemd op de opvangcapaciteit en arbeidsmarktbehoefte van de Nederlandse samenleving. Nederland beschikt nu al over kennis ten aanzien van bepaalde al aanwezige migrantengroepen. In het Afrika scenario is al gerefereerd aan het feit dat ten aanzien van de Ghanese gemeenschap over het algemeen een positievere beeldvorming bestaat dan ten aanzien van de Somalische gemeenschap. Op voorhand heeft Nederland dus al informatie over karakteristieken van mogelijke immigrantengroepen. Het is aan te bevelen deze kennis uit te breiden en eventueel internationale allianties te sluiten met die landen waaruit Nederland op basis van eerdere positieve ervaringen of toekomstige behoeften de migranten het liefst ziet komen. In dit kader valt te denken aan het opzetten of uitbouwen van een kennisinfrastructuur, specifiek gericht op het monitoren van de herkomstlanden van potentiële nieuwe migranten en verwerven van kennis over die landen (taal, cultuur) ter voorbereiding op eventuele groepen nieuwe migranten. Door het opbouwen van netwerken in de mogelijke landen van herkomst is bovendien ook het toelatingsproces te vergemakkelijken, omdat eerder informatie wordt verkregen over dossiers van migranten. Het profiel van Nederland In één van de scenario’s krijgt Nederland te maken met een mondiale concurrentie om schaarse arbeidskrachten en als gevolg daarvan wegtrekkende migratie. In dat geval is het van belang wat het profiel van Nederland is. Hoe kijkt men buiten de landsgrenzen tegen Nederland aan? In voorbereiding op een dergelijk scenario doet Nederland er verstandig aan te investeren in een positief imago. Niet alleen om mensen in Nederland te houden, maar ook om mensen van buiten aan te kunnen trekken. Juist in die landen van waaruit Nederland graag migranten ziet komen is het van belang te werken aan een goed imago. Zeker wanneer er vanuit verschillende richtingen wordt ‘getrokken’ aan de arbeidskrachten die vacatures kunnen vervullen, moet Nederland duidelijk haar meerwaarde in de concurrentie met andere mogelijke bestemmingen bij deze migrantengroepen weten te formuleren. Rekrutering van migranten In de rekrutering van migranten kunnen we daarnaast lering trekken uit ervaringen van de traditionele immigratielanden, zoals Australië, de Verenigde Staten en Canada. Deze landen hebben ieder hun eigen methoden ontwikkeld (bijvoorbeeld via puntensystemen) om vraag en aanbod (op de arbeidsmarkt) goed op elkaar af te stellen en er daarbij tegelijkertijd rekening mee te houden dat de sectoren waarin vraag is in economie en arbeidsmarkt snel veranderen.
70
2.4
Reactief beleid
Toelatingsbeleid In reactie op een grote groepen nieuwe immigranten is allereerst het toelatingsbeleid relevant. Belangrijk daarbij is dat de IND in staat is in relatief korte tijd haar capaciteit enorm op te schalen. Daarbij kan, zoals hierboven ook vermeld, ook een netwerk in het buitenland en daarmee de toegang tot papieren en dossiers van migranten van grote waarde zijn. In het Rusland scenario komt het merendeel van de migranten dat naar Nederland trekt uit EU-landen. De omvang van de migratie vanuit de Oekraïne, Wit-Rusland en de Kaukasus neemt echter ook toe. Het is van groot belang de migranten die in Nederland willen wonen en werken te screenen op hun opleiding en werkervaring, om er zeker van te zijn dan zij die hier willen komen werken ook daadwerkelijk een baan kunnen vinden. Daarnaast is het van belang bij deze groepen de referenties in het land van herkomst goed na te gaan: met name de mate waarin migranten een crimineel verleden hebben, of banden onderhouden met de maffia. Dit vraagt om een goede afstemming tussen Nederlandse organisaties en de politie en/of binnenlandse veiligheidsdienst in landen in Midden en Oost Europa. Hetzelfde geldt voor het Afrika scenario, maar zeker voor het Midden-Oosten conflict scenario. In dat laatste scenario is van belang alert te zijn op eventuele banden van migranten met radicale islamitische groeperingen en op een mogelijk oorlogsverleden. ‘Calamiteitenplanning’: afspraken en ketenpartners Gegeven een plotselinge grote toestroom van immigranten is het van groot belang dat op tal van terreinen (afhandeling verblijfsvergunningen, huisvesting, gezondheidszorg, veiligheid etc.) duidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is en welke partijen (IND, UWV Werkbedrijf, Gemeenten, Politie/Justitie, Welzijn en Maatschappelijk werk, etc.) betrokken worden. Ook op het niveau van de rijksoverheid zijn heldere en efficiënte interdepartementale afspraken nodig om snel te kunnen reageren op nieuwe grote immigrantengroepen. Verzorgingsstaat De verzorgingsstaat speelt een belangrijke rol in de mate van acceptatie door de meerderheidsbevolking. Een negatieve perceptie heeft vaak een economische basis. Wanneer de meerderheidsbevolking het gevoel heeft dat een groep migranten, bijvoorbeeld in het Afrika scenario de Afrikaanse migranten, op onevenredige wijze een beroep doet op de verzorgingsstaat, leidt dat tot een negatieve beeldvorming. Dat vraagt om aandacht voor de wijze waarop en mate waarin nieuwe migranten een beroep kunnen doen op de verzorgingsstaat. Te denken valt bijvoorbeeld aan een systeem waarin het integratietraject wordt gekoppeld aan een gefaseerd recht op aanspraak op sociale zekerheid. Sociale zekerheid Omgekeerd geldt dat in het scenario Midden-Oosten: stabiliteit de wegtrek van arbeidskrachten tot gevolg kan hebben dat de collectieve voorzieningen zoals wij die nu kennen niet meer te dragen zijn. Niet alleen is er in dit scenario onvoldoende arbeidspotentieel om de zorgtaken te voldragen, er zijn er ook te weinig gevulde arbeidsplaatsen in Nederland om de sociale verzekeringen te bekostigen. Herziening van de sociale zekerheid is in dit geval noodzakelijk, terwijl een hoog niveau van de zorgverlening tegelijkertijd een vereiste zal zijn in de concurrentie om de schaarse arbeidskrachten.
71
Gezondheidszorg In het Afrika scenario krijgt Nederland te maken met een grote groep vluchtelingen afkomstig uit landen met een hoge HIV/Aids besmettingsgraad. Dat vraagt allereerst om de afweging of het noodzakelijk is mensen ‘aan de grens’ te testen op HIV/Aids besmetting. Vervolgens is de vraag wat te doen met het oog op voorkoming van verdere verspreiding binnen Nederland. Te denken valt aan intensieve seksuele voorlichtingsprogramma’s, bijvoorbeeld in samenwerking met de Nederlandse Rooms-Katholieke kerk voor de Afrikaanse doelgroep met een katholieke achtergrond en met moskeeën voor de Afrikaanse doelgroep met een Islamitische achtergrond. Spreiding De plaats van vestiging van grote aantallen migranten is cruciaal. Komen ze massaal terecht in de ‘bekende wijken’ in de overvolle Randstad dan geeft dat problemen. Hoewel in het verleden niet altijd even succesvol, zou een actief spreidingsbeleid er toe bij kunnen dragen dat nieuwe migranten niet alleen terecht komen in de Randstad, maar deels ook in de zogenaamde ‘overgangsgebieden’1. Dit is het relatief dunner bevolkte, maar snel verstedelijkende gebied buiten de Randstad. Het gaat dan vooral om (gebieden in) de provincies Flevoland, Gelderland en Noord-Brabant. Dit voorkomt een concentratie in de grote steden, en kan bijdragen aan de (economische) groei van deze groeigebieden buiten de Randstad, bijvoorbeeld door het vergroten van de afzetmarkt en de vestiging van nieuwe bedrijven. Daarnaast kan dit mogelijk leiden tot een soort ‘spill-over’ naar de gebieden daarbuiten, waaronder leeglopende gebieden zoals Limburg en Oost-Groningen. Wanneer dit zou leiden tot vestiging van migranten in regio’s (buiten de benoemde overgangsgebieden) die van oudsher minder te maken hebben gehad met migranten vraagt het echter wel om het inrichten van een specifieke aan migranten gerelateerde structuur op het gebied van bijvoorbeeld inburgering, integratie, diversiteitsbeleid, anti-discriminatiebeleid en volwassenenonderwijs. Huisvesting In het Rusland scenario speelt de vestigingsvraag extra prominent. Immers, MOE-landers worden niet opgevangen door de IND, waardoor de sturingsmogelijkheden ten aanzien van vestiging beperkter zijn dan in de overige scenario’s. MOE-landers en arbeidsmigranten strijken in de praktijk nu met name neer op campings, bungalowparken, hotels of schuren. Vaak gaat het om bewoning van locaties die volgens bestemmingsplannen alleen geschikt zijn voor tijdelijke bewoning 2. Wanneer migratiestromen uit Oost-Europa toenemen en meer permanent van aard worden, vereist dit een grote inzet om passende huisvesting voor deze groepen aan te bieden. Gemeenten die een grote instroom van migranten kunnen verwachten (gezien het arbeidsaanbod in de regio) moeten anticiperen op de vraag naar huisvesting. Ook is het van belang deze verblijfslocaties te toetsen op geldende voorschriften voor hygiëne en brandveiligheid.
1
2
Huizinga, F. & Smid, B. (2004). Vier vergezichten voor Nederland. Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040. CPB. Versantvoort, E. e.a. (2006). Evaluatie werknemersverkeer MOE-landen, ECORYS.
72
Ondernemerschap Belangrijk is dat veel ruimte wordt geboden voor ondernemerschap. De beperkingen die er zijn dienen te worden weggenomen, zodat nieuwe migranten die misschien niet direct de kwalificaties hebben voor de arbeidsmarkt, maar wel de ondernemendheid iets voor zichzelf te beginnen op die manier toch op eigen kracht een inkomen verwerven. Etnisch ondernemerschap kan bovendien bijdragen aan het innovatief vermogen van de samenleving. Aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt Daarnaast is het systeem van aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt in Nederland zo georganiseerd dat de vooropleiding vaak al precies passend moet zijn voor de baan waarin iemand terecht komt. Een situatie van grote aantallen nieuwe migranten die misschien wel de capaciteiten hebben maar niet de gewenste opleiding vraagt wellicht om een meer flexibel systeem waarbij meer ‘learning on the job’ mogelijk is. Dan gaat het er meer om dat mensen over algemene bagage beschikken en vindt het verdere leren op de werkvloer plaats. Een mogelijk zou zijn de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt deel uit te laten maken van het integratiebeleid. Postinitieel onderwijs en erkenning van competenties en diploma’s Daarnaast is het aanbieden van postinitieel onderwijs van belang. Bij- en omscholing van mensen kan een goed middel zijn toekomstige migranten beschikbaar te maken voor de arbeidsmarkt. Het is belangrijk om na te denken over methoden waarop grote groepen slecht geschoolde immigranten in korte tijd voldoende bijgeschoold kunnen worden om te kunnen functioneren op de arbeidsmarkt. Zeker in het Afrika scenario speelt deze vraag op, aangezien in dit scenario een groot aantal analfabete immigranten verwacht kan worden. Echter in andere scenario’s, zoals in het Midden-Oosten conflict scenario, kan ook sprake zijn van relatief goed opgeleide migranten, maar kan het probleem van erkenning van diploma’s en eerder verworven competenties en ervaring een rol spelen. Dat leidt tot overkwalificatie van migranten op de arbeidsmarkt, waarmee veel (hoger) arbeidspotentieel verloren gaat. Daarom is het van belang dat de juiste structuren aanwezig zijn om, in samenwerking met werkgevers en opleidingsinstituten te komen tot een snelle erkenning van diploma’s en eerder verworven competenties en ervaring, zodat nieuwe migranten aan de slag kunnen op het niveau waarop ze zijn opgeleid. Het is aan te bevelen trajecten voor een verkorte route naar erkenning van diploma’s te combineren met bijvoorbeeld het opdoen van werkervaring in de Nederlandse context, scholing en begeleiding (mentorsysteem) op de werkvloer. Tweede generatie In het onderwijs zelf is het voor de toekomstige integratie van wezenlijk belang dat de kinderen van nieuwe migranten goed opgeleid worden. Hoewel de Nederlandse taalvaardigheid daarbij een cruciale rol speelt, is het ook belangrijk dat kinderen niet in een vroegtijdig stadium uitvallen of onderwijs onder hun niveau moeten volgen, juist omdat ze de Nederlandse taal in eerste instantie nog niet voldoende beheersen. In het geval van een vrij plotselinge grote deelname van nieuwe migrantenkinderen in het Nederlandse onderwijs, valt daarom te denken aan een herinvoering van het Onderwijs in Allochtone Levende Talen (OALT), zodat kinderen direct op hun eigen niveau geschoold kunnen worden. Echter, wanneer een langere voorbereidingstijd beschikbaar is, is aan te bevelen onderzoek te doen naar nieuwe en meer innovatieve methoden van geleidelijke Nederlandse taalverwerving in
73
het dagelijkse onderwijs. Dit omdat OALT gezien de mogelijke diversiteit van migranten groepen niet altijd haalbaar zal zijn en omdat voorop staat dat het aanbeveling verdient nadruk te leggen op het geleidelijk goed leren van de Nederlandse taal. Beeldvorming, inburgering en antidiscriminatiebeleid Wederzijdse beeldvorming komt in alle scenario’s naar voren als een element dat een sterke invloed heeft op het slagen van de integratie. Wanneer signalen zijn dat de situatie onder druk staat is het voor beleid belangrijk de volgende vragen te stellen: Wat wordt er bedreigd (iemands baan, gezondheid, leefomgeving)? Dat is het gebied waarop vervolgens beschermende acties uitgevoerd moeten worden door overheden. Wie en wat heeft invloed op de beeldvorming? Hoe ontstaat de beeldvorming? Vervolgens is het management van de beeldvorming van groot belang. Nieuwkomers moeten worden voorgelicht over wat er van ze verwacht wordt. De inburgering dient daarop afgestemd te worden. Dat betekent dat in van plaats van vooral onderzoek uit te voeren onder minderhedengroepen, het juist van belang is ook onderzoek uit te voeren onder het autochtone deel van de bevolking, zodat ook deze informatie vervolgens kan worden opgenomen in de inburgeringscursus. Daarnaast kunnen autochtonen ook worden voorgelicht over allochtonen. Er zijn al verscheidene voorbeelden in Nederland waar dit zogenaamde ‘omgekeerd inburgeren’ plaatsvindt. Dit kan sterk bijdragen aan het voorkomen negatieve beeldvorming. Los van kleinschalige ‘omgekeerde inburgeringscursussen’ spelen onderwijs en media hierin een belangrijke rol. In de gevallen dat het toch fout gaat is het belangrijk blijvend de vraag te stellen hoe het antidiscriminatiebeleid hier op effectieve wijze op in kan spelen. Marginalisering van Afrikanen Aansluitend op het voorgaande over beeldvorming, bestaat in het Afrika scenario de mogelijkheid dat de ontwikkelingen in Afrika als gevolg van klimaatverandering een beeld scheppen van Afrikanen als zijnde enkel ‘slachtoffers en zielig’. Zoals besproken in het scenario gaan beelden van droogte en uithongering namelijk de wereld over. Hoewel de problemen vanzelfsprekend niet ontkend kunnen worden en het kan bijdragen aan een publieke opinie die druk uitoefent op overheden om de problemen op te lossen, is het van belang dat de beeldvorming genuanceerd blijft en niet leidt tot een marginalisering van mensen van Afrikaanse afkomst. Een mogelijkheid is in samenspraak met de al aanwezige Afrikaanse gemeenschappen in Nederland te investeren in een realistisch en genuanceerd beeld ten aanzien van Afrikanen dat ook de positieve kanten van het continent laat zien, bijvoorbeeld via evenementen (festivals) en publicaties. Dialoog tussen bevolkingsgroepen In het Midden-Oosten conflict scenario is sprake van een oorlog in het Midden-Oosten tussen Soennieten en Sjiieten. Zoals besproken in het scenario kan dat directe gevolgen (los van migratiestromen) hebben voor de beeldvorming ten aanzien van die groepen (zie ‘beeldvorming’ hierboven), maar ook voor de verhoudingen tussen verschillende groepen moslims in Nederland. Het verdient aanbeveling in dat geval te investeren in het op gang houden of brengen van de dialoog tussen verschillende groepen moslims in de samenleving, zodat de door een oorlog op scherp gezette verhoudingen zich niet vertalen naar de omgang tussen deze groepen in Nederland en ook de overheid in gesprek kan blijven met deze groepen.
74
Stimulering van actief burgerschap en ‘civil society’ Voor de nieuwe migrantengroepen is het van belang actief burgerschap en een ‘civil society, zowel binnen als buiten de eigen groep, te stimuleren zodat zij betrokken zijn en kunnen worden bij samenleving en beleidsvorming. Wanneer migranten zich hier meer permanent gaan vestigen zullen zij moeten aarden in de samenleving, en moeten integreren in bijvoorbeeld het Nederlandse onderwijssysteem en in de Nederlandse wijken. Dit vraagt som een cultuuromslag. Migranten uit Midden Oost Europa bijvoorbeeld, zullen zich meer verbonden moeten gaan voelen met Nederland, maar deze groepen zijn ook niet of nauwelijks bekend met het idee als individu of als geheel bij te kunnen dragen aan een samenleving. Een mogelijk ingang om deze cultuuromslag te bewerkstelligen is via de katholieke kerk in Nederland. Veel arbeidsmigranten uit Midden en Oost Europa zijn gelovig, maar vooral ook kerkelijk. Ook voor de andere migrantengroepen (Afrika, Midden-Oosten) geldt dat een sterke organisatiegraad kan bijdragen aan een succesvolle integratie. Veiligheid Het veiligheidsvraagstuk speelt zich af op verschillende niveaus. Een negatieve beeldvorming zoals hierboven besproken kan leiden tot spanning en agressie tussen verschillende bevolkingsgroepen. Daarnaast is er de mogelijkheid dat wanneer grote groepen (nieuw of al aanwezig) door de toestroom van nieuwe migranten geen werk kunnen vinden en aan de onderkant van de samenleving geraken dit leidt tot een toename van criminaliteit. Er zijn aanwijzingen dat arbeidsmigranten uit de MOE-landen een onevenredig aandeel in de verstoring van de openbare orde en veiligheid veroorzaken. Dit speelt met name in regio’s waar zich gemeenschappen vormen van migranten (Poolse gemeenschappen, Roemeense gemeenschappen etc.) 1. Wanneer de migratiestromen in omvang toenemen zal de gemeenschapsvorming toenemen. Het van belang tijdig de consequenties hiervan te onderkennen en verstoring van openbare orde en veiligheid te voorkomen of in een vroeg stadium aan te pakken. Een belangrijke rol hierbij is weggelegd voor de politie: die staat voor de taak om de kennis over culturele verschillen tussen Nederland en MOE-landers op peil te brengen, zodat in het benaderen van de groepen de juiste koers gekozen kan worden. Tot slot kunnen transnationale gemeenschappen voor onveiligheid zorgen, door een toenemende dreiging van terrorisme. Het is van belang deze veiligheidscomponenten nauwlettend en in het licht van nieuwe migrantengroepen en de effecten daarvan op de multietnische samenleving te monitoren. Dit speelt bijvoorbeeld, nog los van eventuele migratiestromen, in het geval van het Midden-Oosten conflict scenario en de daardoor toenemende dreiging van radicalisering en islamitisch terrorisme.
1
Versantvoort, E. e.a. (2006). Evaluatie werknemersverkeer MOE-landen, ECORYS.
75
76
Bijlage 1 De scenario’s samengevat
SCENARIO I - Rusland: herstel van hegemonie PREMISSE Rusland werkt aan een re-actualisatie van haar hegemoniale ambities. Als gevolg hiervan nemen de migratiestromen vanuit Midden- en Oost-Europa sterk toe. AANLEIDING Rusland is uit op het herstel van haar positie in de wereldorde en maakt hiervoor strategisch gebruik van grondstoffen op haar grondgebied en internationale allianties met Aziatische landen. Tegelijkertijd werkt Rusland aan ontwikkeling en uitbreiding van de eigen economie. De invloed van Rusland op omliggende landen neemt sterk toe, met name in Wit-Rusland, de Oekraïne en de Kaukasus. ONTWIKKELING •
De politieke tandem Poetin-Medvedev (of opvolgers) beheerst niet alleen de winning van aardolie en aardgas, maar ook de toevoer naar Europa.
•
Rusland sluit internationale (handels)verdragen met Aziatische landen: de macht op het wereldtoneel verschuift in toenemende mate naar het Oosten.
•
De invloedssfeer van Rusland breidt sterk uit over de Kaukasus en landen als Wit-Rusland en de Oekraïne.
•
Europa is afhankelijk van de Russische energievoorraden zal de ontwikkelingen moeten accepteren.
•
De internationale machtspositie van Rusland is sterk toegenomen en Rusland oefent politieke invloed en druk uit op voormalige Sovjetstaten.
•
Inwoners van landen aan de oostkant van de EU voelen zich, gevoed door nog altijd aanwezige argwaan, bedreigd door de Russische ambities.
•
Voornamelijk als gevolg van demografische ontwikkelingen, bestaat er in West-Europa een zeer grote behoefte aan arbeidskrachten (bijv. in de zorg)
GEVOLGEN MIGRATIE •
Grote aantallen inwoners uit Oost-Europa, Wit-Rusland en de Oekraïne voelen zich bedreigd door de
•
Tegelijk werven West-Europese landen, in concurrentie met elkaar, actief arbeidskrachten uit de
uitbreidende invloedssfeer van Rusland en besluiten te migreren richting West-Europa (push factor) MOE-landen om de tekorten op de arbeidsmarkt op te vangen (pull factor) UITDAGINGEN MULTI-ETNISCHE SAMENLEVING Een toestroom van MOE-landers en andere Oost-Europese migranten resulteert in de volgende uitdagingen: •
Het bieden van adequate huisvesting voor de arbeidsmigranten is een eerste belangrijke uitdaging.
•
Het goed inbedden van deze groepen in de samenleving is lastig door de lage organisatiegraad van deze bevolkingsgroepen.
•
Veiligheid: een deel van de immigranten heeft een sterk op het eigenbelang gerichte mentaliteit;
•
Immigranten uit Oost-Europa hebben een vrij sterk racistische houding ten opzichte van niet-
corruptie is een regulier onderdeel van de thuiscultuur. westerse allochtonen. Dit kan de situatie in Nederlandse wijken verharden.
77
SCENARIO II: Het Midden-Oosten: conflicten PREMISSE In de golfregio komen streng Islamitische regeringen aan de macht. Tegelijkertijd is er een verregaande instabiliteit in Irak. Er ontstaat een langdurig aanhoudende gewapende strijd. AANLEIDING In Saudi-Arabië wordt de macht overgenomen door streng Soennitisch Islamitische, zeer extreme groeperingen. Tegelijkertijd is er na het vertrek van Amerika grote onrust in Irak. Soennitische en Sjiitische moslims hebben daar grote, aanhoudende conflicten. Sjiieten worden gesteund door Iran, er ontstaat een gewapende strijd. ONTWIKKELING •
De spanningen tussen godsdienstige stromingen (sjiieten en soennieten) nemen in verschillende staten – Egypte, Saoudi-Arabië en Irak – sterk toe. De spanningen tussen Saoudi-Arabië en Iran lopen op.
•
De terugtrekking van Amerika uit Irak resulteert daar in een instabiele, onveilige situatie.
•
In Saoudi-Arabië vindt een regimewisseling plaats, waarbij streng soennitische moslims aan de macht komen.
•
Een gewapende strijd met Iran is onvermijdelijk.
•
De olietoevoer aan de rest van de wereld loopt spaak. De olieprijzen stijgen naar astronomische hoogten.
•
China en Amerika (de grootste afnemers) komen in conflict over de rechten op de beschikbare olie.
•
Israël strijdt samen met Iran tegen de Islamitische Republiek in voormalig Saudi-Arabië.
•
Andere landen in het Midden-Oosten kiezen min of meer gedwongen partij in het conflict, als gevolg van de religieuze aard van het conflict. Soennitische landen steunen de Islamitische Republiek.
•
De regio staat volledig in vlam; een langdurige, bloedige strijd.
GEVOLGEN MIGRATIE Grote groepen vluchtelingen uit Iran, Irak, Egypte en later ook de rest van de regio. •
Overwegend moslim (soenniet/sjiiet)
•
Aanzienlijk lager opgeleid dan de huidige migrantengroepen uit die regio.
•
Migranten hebben bestaand netwerk in Europa; trekken naar de regio’s waar deze bekenden wonen.
•
Onder de migranten zijn grote aantallen oorlogsslachtoffers; lichamelijk of psychisch beschadigd
UITDAGINGEN MULTI-ETNISCHE SAMENLEVING Dit scenario resulteert in de volgende uitdagingen: •
Beeldvorming ten aanzien van bestaande groepen nieuwe Nederlanders: het conflict en de religieu-
•
Wanneer er tegelijkertijd een groep nieuwe moslimimmigranten wordt toegelaten, kan dit de situa-
ze aard ervan kunnen leiden tot etnische polarisatie van bestaande minderheidsgroepen. tie verder verharden. •
Het snel geleiden naar werk en een goede spreiding van de immigranten over verschillende woongebieden (wijken, regio’s) is daarom van belang.
•
Op de arbeidsmarkt kan concurrentie ontstaan tussen deze groepen en andere groepen die concurreren voor dezelfde, relatief laaggeschoolde arbeid. O.a. concurrentie met MOE-landers.
78
SCENARIO III: Het Midden-Oosten: stabilisatie PREMISSE In de hele regio ontwikkelt zich een veilige en stabiele situatie, waarin er verdragen gesloten worden en conflicten afnemen. AANLEIDING
•
Irak ontwikkelt zich na het vertrek van de Amerikanen tot een veilig en stabiel land.
ONTWIKKELING •
Irak slaagt erin olieopbrengsten goed te investeren in de eigen ontwikkeling, en wordt in de ontwikkeling gesteund door de Verenigde Staten en Europa.
•
Iran en Irak doen in bescheiden mate zaken met elkaar.
•
De GCC-staten sluiten een veiligheids- en handelsverdrag met elkaar (vergelijkbaar met het Helsinki-akkoord).
•
Olietoevoer aan de rest van de wereld blijft stabiel, mede door sterk gestegen vraag vanuit Azië.
•
Landen in het Midden-Oosten werken samen aan verbetering van het onderwijs en diversificatie van de economie.
•
Onderlinge handel neemt toe, periode van economische voorspoed.
•
Onder invloed van opkomende economieën in Rusland en Azië ontstaat een wereldwijde concurrentie om schaarse arbeidskrachten.
GEVOLGEN MIGRATIE •
Weinig uitgaande migratie uit het Midden-Oosten. Er is voldoende werk in de regio.
•
Er is in Nederland sprake van grootschalige emigratie. Het Midden-Oosten trekt met name relatief de hoger opgeleide (tweede/derde generatie) allochtonen aan.
•
Ook vanuit Azië wordt er getrokken aan gekwalificeerde arbeidskrachten: de emigratie richting het Oosten neemt sterk toe.
UITDAGINGEN MULTI-ETNISCHE SAMENLEVING Dit scenario resulteert in de volgende uitdagingen: •
De rust en de positieve berichtgeving uit het Midden-Oosten zorgt voor een kanteling in de beeldvorming ten aanzien van nieuwe Nederlanders.
•
Er ontstaat een grote concurrentiestrijd om arbeidskrachten, waarbij Nederland moeite heeft om
•
Een ‘brain drain’ heeft nadelige effecten voor het ondernemersklimaat, voor de culturele levendig-
goed gekwalificeerde arbeidskrachten te behouden of te werven voor de eigen arbeidsmarkt. heid van Nederland.
•
De economie stagneert, collectieve voorzieningen zijn moeilijker te dragen.
79
SCENARIO IV: Migratie vanuit Afrika PREMISSE Massale groepen Sub-sahara Afrikanen trekken als gevolg van verbeterde economische omstandigheden, gecombineerd met verslechterende landbouwgronden naar Europa. AANLEIDING Langdurige droogte, oprukkende woestijnen en oorlogen om schaarse vruchtbare grond brengen maken zelfvoorzienend leven onmogelijk. ONTWIKKELING •
Afrikanen trekken in grote getalen naar de grote steden.
•
Als gevolg van investeringen uit Azië, onder meer door China, is er sprake van een lichte welvaartsstijging onder de bevolking.
•
De licht verbeterde inkomenspositie zorgt ervoor dat er grote groepen Afrikanen zijn waarvoor emigratie een realistische optie wordt
•
Europa is voor deze groepen een aantrekkelijke bestemming.
•
Klimaatoverleg tussen de rijke landen heeft geleid tot een internationaal verdrag, welke internationale bescherming garandeert aan mensen die vanwege degradatie van de natuurlijke omgeving en klimaatverandering op de vlucht zijn.
•
Grote groepen Afrikanen maken gebruik van deze status om een nieuw bestaan in Europa op te bouwen.
GEVOLGEN MIGRATIE •
Grote aantallen zeer laag opgeleide Sub-sahara Afrikanen migreren naar, in eerste instantie, NoordAfrika.
•
De Noord-Afrikaanse landen kunnen deze toevoer niet aan. Spanje, Italië en Frankrijk voelen zich gedwongen de partners in de Mediterrane Unie te steunen. Met daarnaast ook financiële hulp van de VS en China en de gebondenheid aan internationale verdragen kan de EU niet anders dan de vluchtelingen opnemen.
•
Specifieke kenmerken van deze Afrikaanse migranten: •
Laag opleidingsniveau.
•
Geen papieren.
•
Zeer hoge HI V/Aids besmettingsgraad.
UITDAGINGEN MULTI-ETNISCHE SAMENLEVING
•
De Nederlandse arbeidsmarkt is niet goed toegerust zulke grote stromen zeer laag opgeleide Afrikanen te incorporeren in de arbeidsmarkt.
•
De gezondheidssituatie van een deel van de immigranten is zeer slecht: de immigranten leggen een relatief groot beslag op de schaarse capaciteit van de Nederlandse gezondheidszorg.
•
Er ontstaat economische competitie tussen onderklassen (autochtonen en al aanwezige allochtonen), wat tot grote spanningen en conflicten leidt.
•
In de grote steden ontstaan getto’s, bewoond door Afrikanen met zeer weinig toekomstperspectief.
80
Bijlage 2 Onderzoeksverantwoording
B.1. Achtergrond: onderzoeksdoel Het ministerie van VROM/WWI heeft een internationale denktank, bestaande uit wetenschappers en experts op diverse terreinen, verzocht mee te denken over de duur, aard en omvang van de arbeidsmigratiestromen uit de MOE-landen. Eén van de aanbevelingen van deze denktank betrof het uitvoeren van een scenariostudie naar de mogelijke migratiestromen van MOE-landers tussen nu en 2030-2040 1. Bovendien was er geen actuele studie beschikbaar waarin ontwikkelingen in de multi-etnische samenleving centraal staan. Hoewel er wel verwachtingen bekend zijn over ontwikkelingen van migratiestromen2 of de bevolkingssamenstelling 3 gaan deze niet in op de effecten van deze ontwikkelingen op de samenleving. Vanwege de samenhang tussen deze migratiestromen en de ontwikkelingen in de multietnische samenleving heeft het ministerie voor Wonen, Wijken en Integratie gevraagd om de uitvoering van een gecombineerde scenariostudie naar ontwikkelingen in de multietnische samenleving en migratiestromen van MOE-landers om op basis hiervan toekomstbestendig beleid te kunnen ontwikkelen. Research voor Beleid heeft met genoegen gehoor gegeven aan dit verzoek. Het doel van deze scenariostudie was het in kaart brengen van mogelijke mondiale ontwikkelingen die gevolgen kunnen hebben voor migratiestromen in Nederland.
B.2. Visie op scenariodenken Twee soorten scenariostudies zijn in het algemeen te onderscheiden, te weten extrapolatieve en exploratieve studies. In een extrapolatieve studie worden al bekende maatschappelijke trends doorgetrokken naar de toekomst, onder aanname van het uitblijven van grote externe veranderingen. Een exploratieve studie heeft daarentegen tot doel om juist deze onzekerheden in kaart te brengen en te verkennen wat voor implicaties deze zouden kunnen hebben voor toekomstige ontwikkelingen. De huidige studie past in dit laatste kader. Aan het NiDi is opdracht gegeven tot het uitvoeren van een complementaire studie, waarbij de extrapolatieve methode wordt toegepast.
1 2 3
Brief aan de Tweede Kamer, 29 407 nr. 98, d.d. 28-11-2008. Jong, A.H. de & H.B.M. Hilderink (2004). Lange Termijn Scenario’s voor Nederland (CPB). Oudhof e.a. (red) (2008). Jaarrapport Integratie 2008, CBS; Schnabel, P., F. Leeuw & G. van der Veen (2005). Jaarrapport Integratie 2005, SCP/WODC/CBS.
81
Schema 1.1 Prognoses (extrapolatief) versus scenario’s (exploratief) Prognose
Scenario
Waarschijnlijk
Mogelijk
Trend
Trendbreuk
Extrapoleren
Exploreren
Voorspellen
Voorzien / verbeelden
Eén uitkomst plus bandbreedte
Verschillende klassen van uitkomsten
Gemiddelden
Extremen
Voorbereiden op het verwachte
Voorbereiden op het onverwachte
Het beschrijven van ontwikkelingen in scenario’s biedt handvatten om vroegtijdig te anticiperen op toekomstige situaties. Door rekening te houden met meerdere plausibele toekomstige situaties is het bovendien mogelijk toekomstvast beleid te ontwikkelen en wet- en regelgeving vooraf te toetsen op effectiviteit en mogelijke neveneffecten1. Het bepalen van de implicaties van scenario’s is dan ook een belangrijke stap op weg naar het gericht genereren van beleidsopties.
B.3. Criteria voor scenario’s Het doel van deze studie is niet om te voorspellen welke gebeurtenissen er in 2020, 2030 of 2040 gaan plaatsvinden, maar om verschillende mogelijke maatschappelijke ontwikkelingen te verkennen. Om te komen tot inzichten die bruikbaar zijn voor beleid is het noodzakelijk assumpties, gebaseerd op het hedendaagse wereldbeeld, tijdelijk los te laten. Om een toepasbaar scenario te verkrijgen waaruit relevante beleidsimplicaties kunnen worden afgeleid moet een scenario voldoen aan een aantal criteria, die met elkaar een evenwichtig geheel vormen (zie figuur B3.1). Figuur B3.1
Criteria voor scenario’s
Relevant
Scenario Verrassend 1
Plausibel
Ministerie van Justitie (2004). Scenario’s maken en gebruiken voor beleidsontwikkeling wetgeving en handhaving.
82
Relevant: Allereerst moeten de gebeurtenissen, ontwikkelingen en krachtenvelden in het scenario relevant zijn voor het onderwerp waarover het scenario-onderzoek gaat. In het geval van deze studie gaat het om ontwikkelingen in de multi-etnische samenleving in Nederland, waaronder ook migratiestromen (zowel immigratie als emigratie) en met speciale aandacht voor MOE-landers. De tijdshorizon van de studie strekt zich maximaal uit tot 2040, maar ontwikkelingen in het scenario moeten zich reeds rond 2020 manifesteren. Concreet betekent dit: De scenario’s bevatten zowel inkomende als wegtrekkende migratie De scenario’s herbergen verschillende typen migrantengroepen op basis van achtergrondkenmerken (afkomst, religie, opleidingsniveau etc.) en de mate waarin er in Nederland ‘vraag’ is naar deze migranten (van migranten die tekorten op de arbeidsmarkt kunnen opvullen tot migranten die moeilijk zijn te incorporeren op de Nederlandse arbeidsmarkt) De scenario’s kennen zowel effecten op de multi-etnische samenleving in Nederland die lopen via migratiestromen als directe effecten op de multi-etnische samenleving (mondiale ontwikkelingen met directe gevolgen voor de bijvoorbeeld verhoudingen tussen bevolkingsgroepen in Nederland). Er bestaat een geografische spreiding in de locatie waar de ontwikkelingen ontspringen die ten grondslag liggen aan de scenario’s, die loopt van het oosten (Rusland) naar het Midden-Oosten en het zuiden (Afrika). Verassend: In de tweede plaats is het belangrijk dat de gebeurtenissen, ontwikkelingen en krachtenvelden in het scenario verrassend zijn, dat wil zeggen niet te voorspelbaar zijn en niet te veel op bestaande prognoses leunen. Wanneer een scenario stof doet opwaaien is het effect wat ermee bereikt wordt immers groter: de inhoudelijke boodschap moet beklijven en zo veel mogelijk zijn weerslag vinden in praktische beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Concreet betekent dit: De scenario’s zijn relatief extreem, verassend en prikkelend en bereiden voor op het onverwachte. Mondiale ontwikkelingen kunnen zich anders voltrekken dan nu algemeen wordt aangenomen en de verwachte inkomende of uitgaande migratiestromen overtreffen de prognoses ruimschoots. Gebeurtenissen en voorbeelden van mondiale ontwikkelingen die worden geschetst dienen in de eerste plaats als ‘kapstok’ om het in gang zetten van migratiestromen of ontwikkelingen in de samenleving invoelbaar te maken. Plausibel: Anderzijds moet een scenario wel plausibel zijn, dat wil zeggen misschien niet heel waarschijnlijk, maar goed voorstelbaar en in zichzelf logisch consistent. De beschrijving van de ontwikkelingen en gebeurtenissen moet logisch in elkaar grijpen. De scenario’s zijn fictief, maar in de ontwikkeling ervan is gebruik gemaakt van gebeurtenissen uit het verleden en literatuur en bronnen uit de realiteit. Dit versterkt het scenario en maakt het intern consistent. In de ontwikkeling van de scenario’s zijn vele experts enkele malen geconsulteerd. Het criterium plausibiliteit heeft er aan bijgedragen dat Research voor Beleid één van scenario’s (economische depressie) heeft laten vallen en gekozen heeft voor een ander scenario (Afrika). Verschillende experts achtten het economiescenario misschien wel verassend en relevant, maar niet plausibel (zie ook de volgende paragraaf onder het kopje ‘selectiestappen scenario’s).
83
Alleen wanneer wordt voldaan aan deze drie criteria is een scenario inleefbaar. Een scenario moet immers niet een vaag, abstract verhaal schetsen, maar een concreet gevoel van urgentie losmaken. Op basis van voorstudie, interviews met experts en in overleg met de begeleidingscommissie hebben we gekozen voor vier scenario’s, waarbij de hierboven beschreven criteria leidend zijn geweest. De vier in deze studie uitgewerkte scenario’s zijn: I.
Het ontstaan van een nieuwe wereldorde: herstel van Ruslands hegemonie
II.
Het Midden-Oosten: conflict
III. Het Midden-Oosten: stabilisatie IV. Afrika: klimaatgedreven migratie
Voor elke ontwikkeling worden mogelijke effecten op migratie besproken en reflecteren we op de uitdagingen voor de multi-etnische samenleving. Op basis daarvan is een eerste zicht verkregen op de aandachtpunten voor het overheidsbeleid die volgen uit de vier scenario’s.
B.4. Werkwijze Het design van het onderzoek volgde in grote lijnen de ‘Scenario thinking time-line’ van de Schott Foundation1, waarbij de aanbeveling een werkconferentie te organiseren zoals gedaan in hoofdstuk 2, is geïntegreerd in onderstaand onderzoeksdesign.
Desk research & Video-Interviews
Online Discussie
Uitschrijven Scenario’s
Workshop 1: Uitwerken Scenario’s
Beleidsimplicaties en beleidsopties
Werkconferentie Ministerie
In overleg met de begeleidingscommissie is een drietal ruwe proto-scenario’s geselecteerd. Voor elk scenario is literatuur bestudeerd en een key-expert geïnterviewd, waarbij ook video-opnamen zijn gemaakt. Excerpten uit het interview vormden de aanleiding voor een deels via een apart webforum, deels ook telefonisch en via email gevoerde discussie met een grote groep andere experts. Op grond daarvan zijn uiteindelijk vier scenario’s samengesteld, die vervolgens in een afzonderlijke expertmeeting op hun maatschappelijke consequenties en beleidsimplicaties besproken zijn. De uitkomsten van deze bijeenkomst zijn verwerkt in de scenario’s, en waar nodig getoetst en aangevuld op grond van literatuurstudie en afzonderlijke telefonische of persoonlijke interviews met experts.
1
Global Business Network (2004). What if? The art of scenario thinking for nonprofits.
84
Meer concreet kende onze aanpak de volgende stappen: Eerste opzet scenario’s Literatuurstudie, brainstorm, ontwerp eerste voorstel scenario’s door Research voor Beleid Keuze startpuntscenario’s in overleg met VROM gemaakt Gerichte dataverzameling Selectie en benadering experts Verdere literatuurstudie Video-interviews Michael Kemper, Paul Aarts, Sweder van Wijnbergen en Roy Thurik Opzet online discussieforum, inclusief sleutelfragmenten video-interviews Op basis van input experts: keuze voor verlaten economiescenario ten gunste van Afrika scenario Expertbijeenkomst 18 november Extra interviews Thijl Sunier en Han Entzinger Extra consultatieronde Uitwerking Integratie van input experts (interviews, forum en bijeenkomst) tot uiteindelijke versie scenario’s Rapportage
Hieronder worden enkele cruciale elementen van onze werkwijze nader toegelicht. Selectie en benadering van experts De selectie en benadering van experts vervulde een sleutelrol in het onderzoek. In totaal zijn 40 experts benaderd met de vraag of zij bereid waren deel te nemen aan het onderzoek1 (zie voor de experts die hebben deelgenomen aan het onderzoek het overzicht in bijlage 2). Deelname kon bestaan uit de volgende elementen van de onderzoeksopzet: Een video-interview, als startpunt voor de scenario’s Deelname aan het online discussieforum Deelname aan de expert meeting op 18 november Aanvullend interview Reactie op de scenario’s (telefonisch of per email) Een flexibele onderzoeksaanpak, waarbij het niet strikt noodzakelijk was dat elke expert het gehele onderzoeksproces doorliep heeft er sterk aan bijgedragen dat vele drukbezette experts (veelal hoogleraren) bereid waren op enige wijze een bijdrage te leveren aan het project. Forum In samenwerking met Stratus Markonderzoek, zusteronderneming binnen Panteia is een online discussieforum opgezet. Het forum was te bereiken via de URL: http://scenarioforum.research.nl. Alle experts die hadden aangegeven mee te willen werken aan het forum hebben hiervoor een persoonlijke inlogcode toegestuurd gekregen. Daarnaast hadden de onderzoe-
1
Hieronder vallen ook de experts die alleen zijn gevraagd deel te nemen aan het discussieforum.
85
kers van Research voor Beleid als ‘administrators’ toegang tot het forum. Tevens hebben de heer Boksic en de begeleidingscommissie eigen inlogcodes voor het forum gekregen. Het forum bestond uit verschillende discussies (‘threads’) waarbinnen de deelnemers op elkaar kunnen reageren. In totaal zijn vijf threads toegevoegd: één voor elk van de drie startscenario’s, één voor de ontwikkelingen in de Nederlandse multiculturele samenleving, en één voor het nieuwe scenario van klimaatgedreven migratie vanuit Afrika. Op verschillende manieren hebben we geprobeerd de drempel voor actieve medewerking aan het forum voor deelnemende experts zo laag mogelijk te maken en discussie op het forum te stimuleren (zie hieronder). Echter, ondanks deze stimuleringsacties bleef het aantal reacties op het forum beperkt. De opening van elke discussie bestond uit cruciale fragmenten uit de bijbehorende video-interviews (2-5 minuten in lengte), gevolgd door een ‘post’ van de onderzoekers waarbij de belangrijkste citaten uit het betreffende fragment nog eens waren weergegeven, gevolgd door gerichte vragen op basis van deze citaten om discussie te stimuleren. Naar alle deelnemende experts is een e-mail gestuurd met precieze instructies over inloggen en reageren op het forum, alsmede een extra verzoek om medewerking. Bij uitblijvende reacties hebben de onderzoekers telefonisch contact opgenomen met de experts, en gevraagd om een mondelinge reactie op de discussiepunten. De onderzoekers hebben deze reacties vervolgens zelf op het forum geplaatst als citaten van de betreffende expert. Experts konden, wanneer zij moeite hadden met het gebruik van het forum, tevens per e-mail naar de onderzoekers reageren, waarna deze de reacties van de experts naar het forum hebben gekopieerd. Bij het uitblijven van reacties op het forum van de ‘kerngroep’ van de experts, is een aanvullende groep experts per email of telefonisch benaderd met het verzoek te reageren op de video-interviews. Expertbijeenkomst De expertbijeenkomst vond plaats op 18 november van 13.00 tot 17.30 uur bij het Ministerie van VROM/WWI. Aanwezige experts waren: Rinus Penninx (Universiteit van Amsterdam) Françoise Companjen (Vrije Universiteit Amsterdam) Ruben Gowrincharn (Universiteit van Tilburg) Ruben Jong Kon Chin (Palet) George Groenewold (NiDi) Wim Schouten (Raad voor Werk en Inkomen) René van der Ent (VROM/WWI) De bijeenkomst werd geleid door Peter van Hoesel, directeur van Panteia. Namens Research voor Beleid waren aanwezig Bart Dekker, directeur van Research voor Beleid, Martine van Ommeren en Bram Frouws, onderzoekers, en Fabiënne Jesse, stagiaire. Tijdens deze bijeenkomst zijn argumenten voor en tegen de door ons voorgestelde scenario’s besproken, alsmede de gevolgen van de voorgestelde scenario’s voor migratiestromen en voor de Nederlandse samenleving en mogelijke beleidsmaatregelen die zouden kunnen anticiperen of inspelen op deze gevolgen. Alle besproken punten zijn ten tijde van de bijeenkomst genoteerd, wat geresulteerd heeft in een uitgebreid werkverslag dat bij de verdere uitwerking van de scenario’s als naslagwerk heeft gediend.
86
Extra interviews In de week na de expertbijeenkomst zijn twee aanvullende expert interviews uitgevoerd met de hoogleraren Han Entzinger en Thijl Sunier. Deze interviews hadden voornamelijk ten doel de uitdagingen voor de multi-etnische samenleving en de implicaties voor de beleidsagenda verder uit te diepen. Extra consultatieronde Na afronding van de eerste versie van dit rapport zijn de vier scenario’s voor een aanvullende consultatieronde naar alle geraadpleegde experts verzonden. Daarbij is aangegeven dat de scenario’s zelf niet langer ter discussie staan en tot en met de migratiestromen zoveel mogelijk als een gegeven beschouwd moeten worden. De experts is gevraagd vooral na te denken over eventuele aanvullende uitdagingen voor de multi-etnische samenleving en de beleidsagenda. Vier experts hebben op basis hiervan aanvullende inbreng geleverd. Het resultaat van deze extra consultatieronde is verwerkt in de definitieve versie van het rapport.
B.5. Selectiestappen scenario’s In de offerte was voorgesteld om drie basisthema’s te hanteren als uitgangspunt voor de studie, en elk van deze thema’s uit te werken in de vorm van een polariteit. De drie voorgestelde polariteiten waren: Een nieuwe wereldorde (een verbond tussen Rusland en China) versus een status quo Sterke bevolkingsafname versus een explosieve bevolkingsgroei Een overvloed aan energiebronnen versus een wereldwijd energietekort. Bij de start van het project is in overleg met de begeleidingscommissie gekozen om twee van de drie voorgestelde thema’s te vervangen door meer vruchtbaar geachte richtingen. Bij deze thema’s is er in twee gevallen gekozen voor de concentratie op één pool in plaats van op beide, omdat de keerzijde van de polariteit een status quo zou zijn, waarvan de verwachte ontwikkelingen dicht op bestaande trends en prognoses liggen. De studie is gestart met als uitgangspunt de volgende thema’s: Herstel regionale hegemonie Rusland Midden-Oosten (polariteit: stabilisatie versus conflict) Een langdurige diepe economische depressie. In de loop van het onderzoek bleek dat de door ons geraadpleegde economie-experts1 het scenario van een aanhoudende diepe depressie niet voorstelbaar achtten. Dit scenario stond daarmee op gespannen voet met het gehanteerde criterium van plausibiliteit. Een golf van migratie vanuit Afrika naar Europa, door een van de experts aangedragen als alternatief, werd daarentegen als een voorstelbare en bovendien zeer beleidsrelevante mogelijkheid beschouwd. Research voor Beleid heeft er vervolgens voor gekozen een scenario van klimaatgedreven migratie vanuit Afrika verder uit te werken.
1
Prof. Dr. Sweder van Wijnbergen en Prof. Dr. Roy Thurik
87
Een eerste uitwerking van de drie eerder gekozen scenario’s en het door Research voor Beleid aangedragen vervangende ‘Afrika-scenario’ stond ter discussie tijdens de begeleidingscommissie op 16 november. Hierna is de uiteindelijke keuze voor de vier scenario’s vastgelegd: Herstel regionale hegemonie Rusland Midden Oosten: conflict Midden-Oosten: stabiliteit Afrika: klimaat gedreven migratie Dit zijn tevens de scenario’s die in de expertbijeenkomst behandeld zijn. Uitwerking scenario’s In de uitwerking van de scenario’s hebben we verschillende aandachtspunten meegenomen. Deze aandachtspunten zijn: De toekomst van Europa: binnen de scenario’s hebben we aandacht geschonken aan de CPB-scenario’s die de toekomst van Europa beschrijven. We focussen steeds op het CPBscenario dat het meest relevant is. Ook economische ontwikkelingen spelen een belangrijke rol. Bij de uitwerking van de polariteiten hebben we per scenario een keuze gemaakt voor die economische achtergrond waartegen het scenario de meest extreme gevolgen zou hebben. Op deze manier konden de uiterste implicaties van ieder scenario worden beschouwd. De rol van de overheid is ook een specifiek aandachtspunt. Pakken de gevolgen van een ontwikkeling anders uit bij een restrictief beleid dan bij een faciliterend immigratiebeleid? Noopt een scenario de nationale overheid tot het werven van immigranten of niet? De ‘I’-factor (Friedman’s The World is Flat): in de afgelopen decennia heeft internet een grote impact gehad op de ontwikkeling van de samenleving én op migratiestromen. Bijvoorbeeld: door contact van bevolkingsgroepen met het herkomstland is daar een veel beter beeld van de westerse wereld en bij migratie blijven migranten het netwerk in het herkomstland onderhouden. Welke impact kunnen deze ontwikkelingen hebben? De invloed van deze factor wordt bij ieder scenario in een aparte tekstbox behandeld.
88
Bijlage 3 Geraadpleegde experts
Naam expert
Vakgebied
Universiteit/organisatie
Prof. dr. H. Entzinger
Integratie, Immigratie
Erasmus Universiteit Rotterdam
Prof. Dr. M. Kemper
Oost-Europa. Rusland
Universiteit van Amsterdam
Prof. Dr. P. Aarts
Midden-Oosten
Universiteit van Amsterdam
Prof. Dr. R. Penninx
Integratie/Immigratie
Professor Ethnic Studies, Universiteit van Amsterdam
Prof. Dr. R. Thurik
Economie, arbeidsmarkt
Erasmus Universiteit Rotterdam, Panteia
Dr. F. Companjen
Rusland/Balkan
Vrije Universiteit Amsterdam
Prof. Dr. S. van Wijnbergen
Economie
Universiteit van Amsterdam
Prof. Th. S. Sunier
Islam, gevolgen scenario’s voor Nederland
Vrije Universiteit Amsterdam
Dhr. W. Schouten
Arbeidsmarkt
RWI
Prof. Dr. R. Gowricharn
Sociale Cohesie en Transnationale Universiteit van Tilburg Vraagstukken
Dhr. R. Jong Kon Chin
Samenleving
Palet, coördinator Arbeid
Dhr. G. Groenewold
Demografische ontwikkelingen
NIDI
Prof. dr. G. Engbersen
MOE-landers
Erasmus Universiteit Rotterdam
Dhr. L. Pronk
Multi-etnische samenleving
Ex-ambtenaar bij VROM (thema integratie), Kadaster (ruimte en wijken)
Prof. Dr. A. Gerrits
Rusland/Balkan
Clingendael, UvA
Bert Janssens
Scenario maken
Directeur Wereldomroep & eindredacteur bij de VPRO
Dr. H. Kern
Rusland/Balkan
Universiteit Leiden
Mw. drs. L. Repetur
Diversiteit
MOVISIE
Prof. Dr. J.W. Duyvendak
Integratie/Immigratie
Universiteit van Amsterdam
89
90
Bijlage 4 Literatuurlijst
Algemeen Brief aan de Tweede Kamer, 29 407 nr. 98, d.d. 28-11-2008. Global Business Network (2004). What if? The art of scenario thinking for nonprofits. Jong, A.H. de & H.B.M. Hilderink (2004). Lange Termijn Scenario’s voor Nederland (CPB). Ministerie van Justitie (2004). Scenario’s maken en gebruiken voor beleidsontwikkeling wetgeving en handhaving. Oudhof e.a. (red) (2008). Jaarrapport Integratie 2008, CBS; Schnabel, P., F. Leeuw & G. van der Veen (2005). Jaarrapport Integratie 2005, SCP/WODC/CBS. www.voki.com (avators)
Scenario I: Rusland Beer, J. de & Harmsen, C. (2003). Eén op de drie huwelijken heeft een buitenlands tintje. Demos, NiDi. Brouwers, T. (2006). Poetin wil Rusland zijn waardigheid teruggeven, Rusland Dossier '06 Brouwers, A. (2008). De ruige wereld van de machtspolitiek is terug. Volkskrant, 23 augustus 2008. EVD-informatie: Internationaal samenwerken en ondernemen. Gerrits, A. & Meijer, K. (2009). Wit-Rusland: dictatuur en legitimiteit tussen Rusland en Europa. Internationale spectator, 2009. Groenewold, G. & J. de Beer (nog niet gepubliceerd). Scenariostudie ontwikkeling multietnische samenleving en immigratie in Nederland tot 2040, met bijzonder aandacht voor MOE-landers. NIDI, Den Haag. Huizinga, F. & Smid, B. (2004). Vier vergezichten voor Nederland. Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040. CPB. Janssen, L.H.J.M., Okker, V.R. & Schuur, J. (2006). Welvaart en Leefomgeving. Een scenariostudie voor Nederland in 2040. Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau.
91
Kohlman, C., Kraus, S. & de Castro, I.O. (2003). Vrouwen in het Migratiebeleid. E-Quality, Den Haag. Luitenant-kolonel dr. M. de Haas (2006). Veiligheidssamenwerking tussen Rusland en China. Internationale Spectator. Mooij, R. de (2006). Four Futures of Europe. CPB. National Intelligence Council (2008). Global Trends 2025: a transformed World. US, 2008. Presidential Envoy: rapprochement with China is Russian geopolitical goal’, RFE/RL Newsline, Vol. 9, No. 133, part I, 18 Juli 2005. Schothorst, Y. (2009). Poolse nieuwkomers in Nederland. TNS-NIPO, Popolsku Belenux. Schothorst, Y. (2009). Poolse uitzendkrachten in Nederland. TNS-NIPO, ABU. Versantvoort, E. e.a. (2006). Evaluatie werknemersverkeer MOE-landen, ECORYS. Voert, S. ter & Chen, D. (2006). Rusland in 2020. Rabobank Kennis en Economisch Onderzoek. Weltevrede, A.M., J. de Boom, S. Rezai, L. Zuijderwijk & G. Engbersen (2009). Arbeidsmigranten uit Midden- en Oost Europa. RISBO. Wikipedia World Economic Forum (2006). Russia and the World: Scenarios to 2025.
Scenario II: Midden-Oosten: Conflict Amr Hamzawy (2005). The Continued Cost of Political Stagnation in Egypt. Policy Outlook Carnegie Endowment for International Peace. CBS news. Yemen Conflict Inflaming Saudi-Iranian Rivalry, 24 november 2009. CPB (2004). Vier vergezichten op Nederland. Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040. Encyclopaedia Iranica (www.iranica .com). Energy Information Administration. Country Analysis Briefs, Saudi-Arabia, august 2008. Faoud Ajami (2009). The ways of Syria. In: Foreign Affairs; Foreign Affairs (26 oktober 2009). Is Turkey leaving the West?
92
Groenewold, G. & J. de Beer (nog niet gepubliceerd). Scenariostudie ontwikkeling multietnische samenleving en immigratie in Nederland tot 2040, met bijzonder aandacht voor MOE-landers. NIDI, Den Haag Kaya, H. (2005). Verschillen in integratie van Turken in Nederland. Diversiteit in bevokingsgroepen. Demos (NIDI), Jaargang 22, nummer 5. Ludecker, I. (2009). Iran: vijf scenario’s. Trouw, 20 juni 2009. National Intelligence Councel (2005). Mapping the Future of the Middle-East. NRC Handelsblad. Iran wil geen rol Saoedi-Arabië in Jemen, 11 november 2009. The Economist. The Arabs’ view of Iran: mixed feelings. 18 juli 2009. UNHCR. United Nations Refugee Agency. Statistical snapshot Iraq, january 2009. Compiled by UNHC, FICSS. Wikipedia.org/wiki/Opstandelingen in Irak sinds 2003 Wikipedia.org/wiki/Moslimbroederschap Wikipedia.org/wiki/IranIsraelrelations Wikipedia.org/wiki/Oemma
Scenario III: Midden-Oosten: Stabilisatie BBC Online, Timeline Iraq. Zie: http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/737483.stm Ekamper, P. (2005). Demografie van de Nederlandse beroepsbevolking. NiDi/TNO. globalislamiccongress.com Kristof, N.D. (2007). Iran’s Proposal for a ‘Grand Bargain’. Lejour, A. (2003). Quantifying four scenario’s for Europe. CPB. Lewis, B. & Lewis, S. (2004). Het Midden-Oosten: 2000 jaar culturele en politieke geschiedenis, uitgeverij Forum, Amsterdam. Ludecker, I. (2009). Iran: vijf scenario’s. Trouw, 20 juni 2009. National Intelligence Council (2005). Mapping the future of the Middle East. Discussion Paper. NOVA, dossier Irak. Hoofdredactioneel commentaar, 17 november 2006. Bush en Irak: op weg naar het einde?
93
Strategic Foresight Group (2008). Cost of Conflict in the Middle East: Scenario-building. Strategic Foresight Group & Department of Foreign Affairs of the Government of Switzerland, Zurich. Volkskrant, 3 december 2009. Afghanistan, redenen om te blijven en redenen om te gaan. Wikipedia World Economic Forum (2006). The Gulf Cooperation Council (GCC) Countries and the World: Scenarios to 2025. World Economic Forum (2006). China and the World: Scenarios to 2025. www.prospectmagazine.co.uk/2007/04/theeuin2027/
Scenario IV: Afrika CARE. “Humanitarian Implications of Climate Change: Mapping Emerging Trends and Risk Hotspots, 2008. CBS Statline. Economist June 27th. Migration and Climate change: a new (under)class of travellers Janssen, L.H.J.M., Okker, V.R. & Schuur, J. (2006). Welvaart en Leefomgeving. Een scenariostudie voor Nederland in 2040. Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau KEI: Kenniscentrum Stedelijke Vernieuwing; www.kei-centrum.nl UNFPA. State of world population 2009. Facing a changing World: women, population and climate UNDP. Human Development Report 2009. Overcoming barriers: human mobility and development. UNHR: Forced displacement in the context of climate change: challenges for states under international law Care/Columbia University/UNHCR/UN University/World Bank. In Search of shelter. Mapping the effects of climate change on human migration and displacement; WHO: Protecting the health of vulnerable people from the humanitarian consequences of climate change and climate related disasters.
94
Bijlage 5
Dossierstudies scenario’s
Dossier Scenario I: Rusland a
Strategische sectoren: buitenlandse investeerders kunnen in deze sectoren slechts een minderheidsbelang verwerven. Bron: World Economic Forum (2006). Russia and the World: Scenarios to 2025.
De Russische overheid kan ook kiezen in te zetten op diversificatie van de economie, door nieuwe industrieën te stimuleren. Deze koers veronderstelt echter een meer gespreide macht, wat zeer risicovol is voor de leiders in het Kremlin. Diversificatie vergt bovendien kostbare investeringen die zich pas op langere termijn kunnen terugbetalen. Het resultaat is tot slot onzeker, aangezien Rusland in dit geval ook in toenemende mate afhankelijk is van de (economische) situatie in Europa en de Verenigde Staten. b
Bron: World Economic Forum (2006). Russia and the World: Scenarios to 2025.
Energiepolitiek: Het in oppervlakte grootste land ter wereld bezit een aantal strategisch belangrijke ruwe grondstoffen, in het bijzonder olie en gas. Rusland is de belangrijkste olie- en gasleverancier voor veel Europese landen, en zal in 2020 ook in ruim 15% van de Chinese energiebehoefte voorzien. Bron: Voert, S. ter & Chen, D. (2006). Rusland in 2020. Rabobank Kennis en Economisch Onderzoek; Luitenant-kolonel dr. M. de Haas (2006). Veiligheidssamenwerking tussen Rusland en China. Internationale
c
Spectator.
Shanghai Cooperation Organisation (SCO): De SCO is in 1996 opgericht als de zogenaamde ‘Shanghai Five’ door Rusland, China, Kazachstan, Kirgizië en Tadzjikistan. In 2001 – tegelijk met de toetreding van Oezbekistan – hebben de deelnemende landen de SCO geformaliseerd tot een internationale organisatie. Tot 2005 heeft de SCO zich hoofdzakelijk beziggehouden met regionale veiligheid (vooral tegen terrorisme, separatisme en extremisme) en met economische samenwerking. De SCO-topontmoeting van 2005 in Astana (Kazachstan) liet echter een radicale koerswijziging zien. De regeringen van de Centraal-Aziatische landen zagen de laatste jaren hun bestaansrecht in het nauw komen. Dat had te maken met de zogenaamde ‘kleurenrevoluties’ in Georgië (2003) en Oekraïne (2004) en de machtswisseling in Kirgizië (2005), die door het westen werden gesteund. Met een voorkeur voor politiek overleven in plaats van economische steun waren deze ontwikkelingen aanleiding voor een koerswijziging van de Centraal-Aziatische staten – in het bijzonder van Oezbekistan – van het Westen naar Rusland en China. Die omslag kreeg zijn beslag op de topconferentie in Astana, waarbij de SCO unipolaire en dominante politiek veroordeelde en opriep tot terugtrekking van vreemde troepen uit Centraal-Azië. Hoewel het Westen in deze verklaring niet wordt genoemd, is het duidelijk tot wie de boodschap was gericht. Met dit communiqué gaf de SCO aan zich niet langer te willen beperken tot eerdergenoemde doeleinden, maar voortaan een betekenisvolle rol te willen spelen in de internationale arena. Naast het zich toedichten van een nieuwe rol was de topontmoeting van 2005 ook belangrijk omdat bij die gelegenheid naast Mongolië ook Iran, Pakistan en India werden toegelaten als waarnemers. Met deze uitbreiding van de SCO omvat deze organisatie een omvangrijk gebied in Centraal-Azië en aangrenzende regio’s, bijna de helft van de wereldbevolking én vier kernwapenmogendheden (Rusland, China, India en Pakistan) en mogelijk een vijfde – Iran – in op-
95
komst. Hiermee beschikt de SCO over een fors militair, economisch en politiek potentieel, dat zich in de internationale politiek niet laat negeren. Uit: luitenant-kolonel dr. M. de Haas (2006). Veiligheidssamenwerking tussen Rusland en China. Internad
tionale Spectator.
Europa ontwikkelt zich volgens het scenario Regional Communities. In dit scenario hechten landen sterk aan de eigen soevereiniteit waardoor de Europese Unie er niet in slaagt om institutionele hervormingen door te voeren. Ook internationale handelsliberalisatie komt niet van de grond, waardoor de wereld uiteenvalt in een aantal handelsblokken. De economie van Europese landen is voornamelijk naar binnen gericht, of op het handelsblok waar zij deel van uitmaken. Binnen de EU vinden geen fundamentele hervormingen plaats, ook het beleid van de lidstaten richt zich sterk op eigen land, ten koste van verdere samenwerking. Er zijn nauwelijks hervormingen van de collectieve sector in dit scenario. Collectieve regelingen blijven in stand, waarbij de nadruk ligt op een gelijkmatige inkomensverdeling en solidariteit. Door het gebrek aan prikkels in de sociale zekerheid en de hoge belasting- en premietarieven is de arbeidsparticipatie relatief laag en de werkloosheid hoog. Gebrek aan concurrentie remt de noodzaak voor bedrijven om te innoveren. De verbrokkelde markten belemmeren de snelle verspreiding van kennis en de kleine inkomensverschillen leiden tot een matige stimulans voor het opbouwen van menselijk kapitaal. De jaarlijkse arbeidsproductiviteitstijging en economische groei zijn gering. Bron: Huizinga, F. & Smid, B. (2004). Vier vergezichten voor Nederland. Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s tot 2040. CPB.
Hoewel de groeiverwachtingen van het BNP en inkomen relatief laag zijn, en de werkloosheidsverwachting relatief hoog, blijft het huidige voorzieningenniveau gehandhaafd. Wanneer dit wordt gecombineerd met een “milde” vorm van migratie‐ en integratiebeleid zal Nederland ondanks de lagere economische groei toch arbeidskrachten aantrekken. Toegang tot Nederland met legaal verblijf is in dit scenario selectief en de samenleving maakt via meerdere wegen kenbaar (overheid, gemeenten, werkgevers, media) dat inburgering gewenst is. Inburgeren wordt gefaciliteerd en gestimuleerd door migranten de mogelijkheid aan te reiken om gebruik te maken van gesubsidieerde inburgeringcursussenen en –voorzieningen (stageplaatsen bij werkgevers, inclusief overheid). De migrant heeft de keuzevrijheid om er, zonder consequenties, niet of in beperkte mate gebruik van te maken. De verwachting is dat deze situatie het voor migranten aantrekkelijk maakt om kennis te nemen van het Nederlandse culturele erfgoed en gewoonten, en dit, waar mogelijk, toe te passen in het dagelijkse leven. Bron: Groenewold, G. & J. de Beer (nog niet gepubliceerd). Scenariostudie ontwikkeling multi-etnische e
samenleving en immigratie in Nederland tot 2040, met bijzonder aandacht voor MOE-landers. NIDI.
Demografie: In 2017 heeft Rusland slechts 650.000 jongemannen van 18 jaar oud. Deze groep jongemannen zal een leger moeten vervangen dat in 2010 nog bestaat uit 750.000 dienstplichtigen.
f
Bron: National Intelligence Council (2008). Global Trends 2025: a transformed World. US, 2008.
Etnische Russen: na 1989 zijn de oude Sovjetrepublieken onafhankelijke staten geworden. Deze landen kampen rond 2010 echter met een groot integratieprobleem: in sommige oude Sovjetrepublieken is 1/3 van de bevolking etnisch Russisch. In Wit-Rusland gaat het om ca. 11% van de bevolking, in de Oekraïne om ruim 30% (15 miljoen mensen). Met het verdwijnen van de Sovjetunie zijn deze mensen van ene op de andere dag
96
emigrant geworden. In veel landen, bijvoorbeeld Estland en Letland, worden deze groepen rond 2010 aanzienlijk gediscrimineerd: er is daar een levende en tastbare culturele scheidslijn tussen de bevolkingsgroepen. Wanneer deze bevolkingsgroepen in staat zijn hun voordeelspositie te herwinnen, zullen zij dit zeker doen. g
Bronnen: verslag expertbijeenkomst Scenariostudies .
Effecten van de vergrijzing: in het scenario ‘Regional Communities’ daalt het arbeidsaanbod met bijna een half procent per jaar, door een combinatie van een stagnerende bevolkingsgroei en een stijgende grijze druk. Die grijze druk neemt uiteindelijk zelfs toe tot ca. 46% in 2040.
h
Bron: Janssen, L.H.J.M., Okker, V.R. & Schuur, J. (2006). Welvaart en Leefomgeving. Een
scenariostudie voor Nederland in 2040. Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau.
Pendelmigratie: arbeidsmigranten die naar Nederland komen om te werken, maar tenminste 1x per jaar voor langere periode in het herkomstland verblijven om daar te werken. Bron: Weltevrede, A.M., J. de Boom, S. Rezai, L. Zuijderwijk & G. Engbersen (2009). Arbeidsmigranten uit
i
Midden- en Oost Europa. RISBO.
De migratiestroom: volgens de prognoses van het NIDI komen er in het RegionalCommunities scenario tot 2015 ca. 170.000 immigranten vanuit de MOE-landen naar Nederland. Tot 2025 kunnen deze aantallen oplopen tot ca. 260.000. In deze prognoses is het effect van de extra push-factor echter niet opgenomen, en ook de toestroom van immigranten uit onder andere de Oekraïne en Wit-Rusland is niet verwerkt. De gevolgen hiervan voor de aantallen zijn daarom ruwweg bijgeschat. Bron: Groenewold, G. & J. de Beer (nog niet gepubliceerd). Scenariostudie ontwikkeling multi-etnische samenleving en immigratie in Neder-
j
land tot 2040, met bijzonder aandacht voor MOE-landers. NIDI.
De burgermaatschappij of civil society kan bondig worden omschreven als het institutionele domein van vrijwillige associaties. Het is een aanduiding van organisaties of instituties buiten de sfeer van de overheid, de markt en de verbanden van familie en vrienden. Mensen maken er vrijwillig deel van uit. De burgermaatschappij staat bovendien voor politieke en maatschappelijke wensbeelden, zoals betrokkenheid van burgers bij de publieke zaak, vergroting van maatschappelijk zelfbestuur ten koste van de politiek, beperking van commerciële invloeden en versterking van gemeenschapszin en tolerantie.
k
Bron: Wikipedia.
De grens BrestLitovsk-Sarajevo (ruwweg).
Bron: Wikipedia
97
Dossier Scenario II: Midden-Oosten: conflict a
Het Soennisme en het Sjiisme zijn de twee grootste en belangrijkste ideologische stromingen binnen de Islam. Ongeveer 85 procent van de Moslims in de wereld behoren tot het Soennisme en 15 procent tot het Sjiisme. De splitsing tussen beide stromingen voert terug tot een dispuut over de opvolging van de Profeet Mohammed als kalief van de Islamitische gemeenschap. Voor Soennieten waren de vier ‘rechtgeleide kaliefs’ de opvolgers maar voor de Sjiieten was alleen de vierde kalief, Alí, de rechtmatige opvolger van Mohammed en zijn alleen de afstammelingen van hem en de dochter van Mohammed Fatima, de Imams, de ware Islamitische leiders.
b
Bron: Wikipedia
De meerderheid van de bevolking in Syrië is Soennitisch (70 procent). De regerende Ba’ath partij ('Partij van de Arabische Herrijzenis', waarvan de Soenniet Saddam Hussein de leider was in Irak) wordt echter al sinds 1970 geleid door Al-Assad familie, behorende tot de Alawieten, een Sjiitische sekte en een minderheid in Syrië van ongeveer 10 procent. De Ba’ath partij is een seculiere, socialistische partij die het Pan-Arabische ideaal hoog in het vaandel heeft staan en minder op heeft met ideologische richtingen. Het regime in Syria steunde eerder dan ook het Sjiitische Hezbollah in Libanon, maar ook de Soennitische opstand in Irak. Bronnen: Faoud Ajami (2009). The ways of Syria. In: Foreign Affairs;
c
http://en.wikipedia.org/wiki/Politics_of_Syria
In verleden heeft Israel veel zaken gedaan met Iran. Vanaf het ontstaan van de staat Israel in 1948 tot aan de Iraanse revolutie en de val van de Pahlavi dynastie in 1979 onderhielden beide landen nauwe banden. Israel zag Iran, als niet-Arabische macht als een natuurlijke bondgenoot. Andersom zag Mohammed Reza Shah Pahlavi, in het zoeken naar nauwe banden met het Westen en het streven naar modernisering, Israel als een natuurlijke bondgenoot. Iran voorzag Israel zelfs van olie nadat het Suez kanaal was afgesloten na de 6-daagse oorlog in 1967. Deze periode van nauwe banden kwam echter abrupt tot een einde met de vestiging van de Islamitische Republiek onder Ayatollah Khomeini in 1979.
d
Bronnen: http://en.wikipedia.org/wiki/IranIsrael_relations; Encyclopaedia Iranica (www.iranica.com)
De Straat van Hormuz vormt een belangrijke scheepvaartroute, met name voor aardolie uit de Golfregio. Een afsluiting van de Straat van Hormuz zou vermoedelijk enorme consequenties hebben voor de levering van olie aan de wereld. Op een persconferentie op 18 december 1997 verklaarde de plaatsvervangend minister van Buitenlandse Zaken van Iran Abbas Maleki, dat Iran de vrije scheepvaart steunt, maar Iran behield zich het recht voor de Straat af te sluiten als het wordt bedreigd.
e
Bron: Wikipedia.
In dit scenario gaan we uit van het Global Communities scenario. Turkije is lid van de EU geworden en er geldt een relatief open immigratiebeleid. Bron: CPB (2004). Vier vergezichten op Nederland. Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario’s
f
tot 2040.
In november 2009 nodigt Turkije Israel niet langer uit voor een luchtmachtoefening die het sinds 1990 gezamenlijk met de NAVO en de VS houdt. Dit roept de vraag op of Turkije’s gecontinueerde samenwerking met het Westen nog gegarandeerd is en ontrafelt de band tussen Turkije en Israel, lang gezien als een model voor hoe een moslimland
98
een rationele, coöperatieve relatie kan onderhouden met de joodse staat. Er zijn meer voorbeelden. In 2004 noemde AKP ambtenaren het Fallujah offensief in Irak “genocide” en in 2009 vergeleek Erdogan Gaza met een “concentratiekamp” en beschuldigde hij in een tirade tijdens het World Economic Forum de Israëlische president Shimon Peres, Joden en Israëli’s ervan goed te weten “hoe ze mensen moeten vermoorden”. g
Bron: Foreign Affairs (26 oktober 2009). Is Turkey leaving the West?
De Turkse groep in Nederland wordt vaak als één groep gezien, maar er zijn onderling grote verschillen en er is een enorme variatie in culturele patronen afhankelijk van de regio in Turkije waar de migranten oorspronkelijk vandaan komen. Zo hebben bijvoorbeeld Alevieten modernere opvattingen dan Soennieten. Bron: Kaya, H. (2005). Verschillen in integratie van Turken in Nederland. Diversiteit in bevokingsgroepen.
h
Demos (NIDI), Jaargang 22, nummer 5.
Migratiestroom: Voor migranten uit het Midden-Oosten heeft het NIDI geen specifieke prognoses opgesteld. Het betreft hier dan ook een ruwe schatting, waarbij rekening is gehouden met een zeer sterke push-factor en het relatief ‘extreme’ karakter van het
i
scenario. De hartlanden van de Islam bestaan uit het Arabisch schiereiland (Saoedi-Arabië, Jemen, Oman, Syrië, Iran en Irak. Bron: http://nl.wikipedia.org/wiki/Oemma
99
Dossier Scenario III: Midden-Oosten: stabilisatie a
Revolutie van 1979: De Iraanse Revolutie was een revolutie in Iran waarbij de dictatoriale, pro-westerse sjah Mohammed Reza Pahlavi werd afgezet ten gunste van, uiteindelijk, een islamitische republiek onder leiding van ayatollah Ruhollah Khomeini. De revolutie vond plaats in twee fasen. In de eerste fase verdreef een alliantie van liberale, linkse en religieuze groeperingen de sjah. In de tweede fase, vaak de Islamitische Revolutie genoemd, greep Khomeini de macht.
b
Bron: Wikipedia, 2009
Global Islamic Congress: Het Global Islamic Congress (GIC) is een non-profit organisatie, opgericht in 2006. De missie van de organisatie is het bevorderen van samenwerking en begrip tussen moslimregeringen onderling en individuele moslims over de hele wereld. Het GIC bestaat uit een administratieve eenheid en een assembly. De assembly bestaat uit vertegenwoordigers van grote moslimlanden, zoals Algerije, Bosnië, Egypte, Indonesië, Jordanië, Liberia, Pakistan, Somalië, Syrië en Thailand.
c
Bron: http://globalislamiccongress.com
Golfregio: Bahrein, Koeweit, Qatar, de Verenigde Arabische Emiraten, Oman en SaoediArabië. Ook Iran en Irak worden wel tot de golfregio gerekend.
d e
Bron: Wikipedia, 2009
Gulf Cooperation Council Countries: zie Golfregio. Helsinki-akkoord: De conferentie in Helsinki was aanvankelijk bedoeld als veiligheidsconferentie, maar uiteindelijk zijn er ook afspraken gemaakt over mensenrechten, samenwerking op het gebied van economie, wetenschap, technologie, milieu en humanitaire zaken.
f
Bron: Wikipedia, 2009
Ook wel: de Japanese option. Men heeft de technologie in huis om, bij wijze van spreken, met een paar schroevedraaiers en in een lang weekend de atoombom te maken, maar ze hebben de bom niet klaar liggen. Landen die deze optie kiezen, hebben alle nodige kennis vergaard, maar zetten de laatste stap in de productie van atoomwapens net niet.
g
Bron: Interview prof. Paul Aarts, november 2009.
Grand Bargain: in 2003, kort na de invasie van Irak, stelde de Iraanse regering een grote overeenkomst voor tussen de VS en Iran. Op dat moment dreigde de VS om, na Irak, in één moeite ook Iran binnen te trekken. Vanuit de positie van ‘zwakke partner’ stelde Iran toen een deal voor. Hierop is door president George W. Bush nooit gereageerd, wat de Iraanse regering zwaar heeft gechoqueerd. In de periode 2004-2009 keerden de kansen en kwam Iran in korte tijd uit de positie van underdog. De vraag is nu of het de VS lukt de deal, die zeer goed uit zou kunnen pakken voor stabiliteit in het Midden-Oosten, alsnog te sluiten. Hieronder staat de vermeende tekst van het Iraanse voorstel uit 2003. Bron: Kristof, N.D. (2007). Iran’s Proposal for a ‘Grand Bargain’.
100
101
h
De migratiestroom: in 2008 bedroeg de totale emigratie uit Nederland 116.079 ingezetenen, waarvan 28.592 niet-westerse migranten. Deze aantallen emigranten verlieten Nederland in een tijd waarin Nederland relatieve economische voorspoed kende en waarin Nederland/Europa de reputatie had een aantrekkelijk en dynamisch land/werelddeel. Er was bovendien nauwelijks sprake van actieve werving van Nederlandse arbeidskrachten door andere regio’s. Wanneer dit beeld verandert, andere regio’s booming worden en een duidelijk wervend beleid gaan voeren, kan de wegtrek in omvang aanzienlijk toenemen. Met name voor allochtone jongeren kan de pull-factor bij dit scenario sterk worden. De aantallen voor 2008 zijn daarom in dit scenario ruwweg verdubbeld.
Dossier Scenario IV: Klimaat gedreven migratie a
De landen in sub-Sahara Afrika vormen tezamen bijna het gehele onderste gedeelte van de meest recente Human Development Index.
b
Bron: UNDP. Human Development Report 2009. Overcoming barriers: human mobility and development.
Darfur: Tegen het einde van 2008 was de ‘internally displaced population’ van Sudan toegenomen tot 4.9 miljoen, de grootste omvang van interne vluchtelingen in de wereld. Meer dan 523.032 Sudanezen zijn hun land ontvlucht (UNHCR, Juni 2008). De oorzaken van ‘displacement’ en migratie in Sudan zijn zeer gecompliceerd. Wijd erkend wordt echter dat natuurlijke verandering een belangrijke rol heeft gespeeld. Bron: Care/Columbia University/UNHCR/UN University/World Bank. In Search of shelter. Mapping the ef-
c
fects of climate change on human migration and displacement.
Migratiestroom: Volgens de WLO 2002 prognoses neemt in het Global Economy scenario (welke gezien het sterke gezamenlijke optreden van de EU met betrekking tot het opnemen van migranten het meest van toepassing is binnen het Klimaat scenario) het aantal migranten van Afrikaanse afkomst tussen 2010 en 2030 toe tot 429.000 In deze prognoses is het effect van extra sterke push-factoren (klimaatverandering, conflicten) echter niet opgenomen. Vanwege het ‘extremere’ karakter van het scenario zijn de aantallen migranten daarom ruwweg bijgeschat en opgehoogd. Bron: Janssen, L.H.J.M., Okker, V.R. & Schuur, J. (2006). Welvaart en Leefomgeving. Een scenariostudie
d
voor Nederland in 2040. Centraal Planbureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau
Van scheefwonen is sprake wanneer huizen verhuurd zijn aan huurders die voor dat betreffende huis eigenlijk een te hoog inkomen hebben. Hierdoor komen deze panden niet op de markt voor de doelgroep waarvoor ze eigenlijk bedoeld zijn. anderzijds zorgt het tegengaan van scheefwonen ervoor dat wijken gecreëerd worden met alleen lage inkomensgroepen. Bron: KEI: Kenniscentrum Stedelijke Vernieuwing; www.kei-centrum.nl
102
Research voor Beleid Bredewater 26 Postbus 602 2700 MG Zoetermeer tel: 079 322 22 22 fax: 079 322 22 12 e-mail:
[email protected] www.research.nl
103
