Verslag bijeenkomst Vereniging Ambtenaar & Recht d.d. 15 maart 2011. Op 15 maart 2011 heeft de derde themabijeenkomst plaatsgevonden van de Vereniging Ambtenaar & Recht, alsmede de eerste ledenvergadering. Tijdens de themabijeenkomst waren ruim tachtig leden aanwezig. Na een welkomstwoord van de voorzitter, mevrouw mr. M.B. de Witte – van den Haak, zijn er inleidingen gehouden door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter Commissie Integriteit Overheid en dr. G. de Graaf, associate professor Faculteit der Sociale Wetenschappen VU. Nadien was er gelegenheid voor een drietal workshops, te weten: ‘Juridische aspecten van een integriteitsonderzoek’, door mr. J.W.J. Ruiter, hoofd bureau Integriteit a.i. gemeente Amsterdam, een ‘integriteitsspel’, verzorgd door mr. M.J.M Schoonhoven, advocaat/partner Capra advocaten en mevrouw K. Ingelse, directeur Integriteit.nl en journalist, respectievelijk ‘Overheid en ambtenaar nieuwe stijl in integriteit’, door dr. F.M. van der Meer, universitair hoofddocent vergelijkende bestuurskunde en dr. G. Dijkstra, beiden verbonden aan de Universiteit Leiden. 1.
De voorzitter wees in haar inleiding op een onderzoek, genaamd Mani Pulite, betrekking hebbend op integriteitsschendingen in Italië. Dit onderzoek is geleid door prof. dr. G. Colombo, een voormalig onderzoeksrechter. Deze weet het gebrek aan respect voor de wet en de veel voorkomende corruptie in eigen land aan vier aspecten: het feit dat Italië een jong land is, het gebrek aan gemeenschapszin, het gebrek aan respect voor instituties en de katholieke leer, onder andere met betrekking tot aflaat (‘Het paradijs is te koop’). Voorts wees de voorzitter op de Corruption Perception Index. Op deze internationale lijst staat Nederland op een goede zevende plaats met een score van 8,8. Zij citeerde de voormalige minister Dales (“een beetje integer kan niet”) en wees op de verplichting tot het vaststellen van een integriteitsbeleid op grond van artikel 125 quater Ambtenarenwet. Tevens wees zij op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep, waarin regelmatig de frase voorkomt dat integriteit ‘boven iedere twijfel verheven’ dient te zijn. 2. De voorzitter van de Commissie Integriteit Overheid, de heer Drupsteen, vroeg aandacht voor de regeling die aan de CIO ten grondslag ligt, daterende van 2006 en vervangen door een nieuwe regeling in 2009 (Het Besluit melden vermoeden van misstand bij sector Rijk en Politie). Ten gevolge van de nieuwe regeling is het werkterrein van de Commissie verbreed en vergemakkelijkt. Zo is de termijn voor het doen van een melding verruimd tot twee jaar en wordt in de regeling niet langer gesproken van grove/ernstige misstanden doch slechts van ‘een misstand’. Hoofdregel is dat meldingen eerst intern worden gedaan en vervolgens extern. Denkbaar is echter dat een melding rechtstreeks wordt gedaan bij de CIO, bijvoorbeeld indien sprake is van een melding die betrekking heeft op de top van een organisatie. Voorts vroeg de heer Drupsteen aandacht voor de procedure, zoals deze is vastgelegd in de regeling, waarin hoor en wederhoor centraal staat. Hij wees bovendien op artikel 2 van het Besluit melden vermoeden van misstand bij sector Rijk en Politie, waarin expliciet is vermeld dat in beginsel geen besluit mag worden genomen met nadelige gevolgen voor de rechtspositie van de melder. In 2010 was sprake van drieënveertig meldingen. Slechts drie daarvan zijn ontvankelijk verklaard. In 2009 zijn slechts twee van de negenentwintig meldingen ontvankelijk verklaard. Reden voor niet ontvankelijkverklaring kan zijn dat betrokkene niet meer in dienst is, geen ambtenaar is, of dat de melding betrekking heeft op onderdelen van de overheid ten aanzien
waarvan de commissie niet bevoegd is. Ook gaat het vaak om rechtspositionele conflicten, ter zake waarvan de CIO geen taak heeft. De heer Drupsteen ziet geen aanleiding om de publiciteit te zoeken, zoals de Nationale ombudsman pleegt te doen. Te vaak is volgens hem sprake van meldingen die nergens over gaan. Te vaak ook wordt de CIO geconfronteerd met melders die hechten aan de status ‘Klokkenluider’. Helaas wordt de CIO regelmatig geconfronteerd met kennelijk onterechte klachten, waarbij door de betrokkenen gehandeld wordt vanuit een bepaald belang. Volgens de heer Drupsteen kan in zijn algemeenheid worden gesteld dat sprake is van een integere en goede overheid en geldt hetzelfde voor de aldaar werkzame ambtenaren. Dat neemt niet weg dat regelmatig sprake is van schandalen, dat wil zeggen niet integer gedrag. De heer Drupsteen pleegt in zijn hoedanigheid van voorzitter gesprekken te voeren met de melders, waarbij hij hen ook wijst op de risico’s voor hun toekomst, ondanks de bescherming die door de regeling wordt geboden. Drupsteen signaleerde een probleem wat betreft de vertrouwenspersonen binnen de overheid. Weliswaar beschikken deze in zijn algemeenheid over veel empatisch vermogen, doch wat soms ontbreekt is het vermogen om weerstanden binnen de organisatie te overwinnen. Hij bepleitte het invoeren van twee functies binnen overheden, te weten enerzijds de vertrouwenspersoon en anderzijds een ‘commissaris van onderzoek’. Tot slot besprak hij een tweetal recente voorbeelden van zaken die bij de commissie aan de orde zijn geweest. Het eerste voorbeeld betrof het verlenen van een subsidie aan het Gelders Opera- en Operette Gezelschap. De betrokken gedeputeerde wilde deze subsidie geven. Er was echter een negatief advies van de Raad voor de Kunst. Toen is gekozen voor een aanmoedigingssubsidie in strijd met de verordening. Dat leidde tot een melding inzake ontoelaatbare beïnvloeding. Er was eerst een intern onderzoek geweest, waarbij de klacht ongegrond was verklaard. De CIO constateerde dat sprake was van handelen in strijd met de verordening. Van een misstand was echter geen sprake. Er is geen ontoelaatbare beïnvloeding geconstateerd. Het had echter wel voor de hand gelegen als er een duidelijk intern advies was geweest, gericht aan de gedeputeerde, waarin aandacht was gevraagd voor de juridische aspecten. Een tweede voorbeeld betrof een situatie bij Rijkswaterstaat, waarin het ging om het boeken van uren op een ander project dan datgene waarmee de betrokken ambtenaren bezig waren. Dit hield verband met budgettaire problemen. De CIO oordeelde dat sprake was van handelen in strijd met de boekhoudregels. Volgens de CIO was echter geen sprake van een misstand, met name omdat het ging om een bedrag dat in geen verhouding stond tot het totale budget. Wel constateerde de CIO dat de behandeling van de melder ontoelaatbaar was geweest. In het dossier werd een brief aangetroffen van een advocaat aan de werkgever, waarin was vermeld dat de behandeling van betrokkene incorrect was geweest, dat aangestuurd zou worden op een ontslag op grond van artikel 99 ARAR, dat betrokkene niet zou moeten worden benoemd in de functie waarnaar zij had gesolliciteerd en dat een brief zou worden gezonden aan betrokkene, die zou leiden tot verstoorde arbeidsverhoudingen. 3. De heer De Graaf merkte in zijn bijdrage op dat elke twee dagen een onderzoek start naar corruptie. Kennelijk is dus regelmatig sprake van misstanden. Hij memoreerde voorts wetenschappelijk onderzoek met betrekking tot misstanden en klokkenluiders, waaruit blijkt dat: situationele factoren belangrijker zijn dan persoonlijke, het in de praktijk gaat om de ernst van de schending, de kwaliteit van de leidinggevende en de cultuur, 2
-
klokkenluiders niet verbitterd of misnoegd zijn, zoals gesteld door de heer Drupsteen, bij klokkenluiders over het algemeen sprake is van een sterke identificatie met het doel van de organisatie, de onderzoeken blijk geven van verschillende definities van de relevante termen (overigens gaf hij zelf de voorkeur aan de term ‘melder’ in plaats van ‘klokkenluider’), situaties onderling niet goed vergelijkbaar zijn, het meestal zo is dat er in de omgeving van de schender van een integriteitsregel sprake is van signalen, waaruit blijkt dat er een probleem is, uit een recente enquête is gebleken dat 12,8% van de ambtenaren vermoedens heeft ten aanzien van een ernstige misstand, waarvan tweederde twee of meer misstanden zelf heeft meegemaakt.
Voorts constateerde de heer De Graaf dat regelmatig sprake was van belemmeringen om een melding te doen. De meeste meldingen komen voort uit controleactiviteiten door accountants en politie. Tevens merkte de heer De Graaf op dat veelal de reden voor een melding is dat er sprake is van een loyaliteitsconflict, een sterk ontwikkeld rechtvaardigheidsgevoel, zelfprotectie en protectie van de schender van de integriteitsnorm. De reden voor het niet doen van een melding is veelal de angst voor represailles, de inschatting van de mogelijke reactie van de organisatie, gebrek aan bewijsmateriaal en angst ten aanzien van wat er zou kunnen gebeuren met de schender. Volgens De Graaf roept de regeling waarop de CIO is gebaseerd misverstanden op, is zij te legistisch en moet zij worden afgeschaft. Het is volgens hem tijd voor een nieuw instituut, met vergaande bevoegdheden. Hij pleitte voor een landelijk meldpunt inzake misstanden. Voorts wees hij op het grote belang van een actieve leiding en een transparante cultuur. Melders moeten bovendien serieus worden genomen. Tot slot pleitte de heer De Graaf voor een collectieve benadering, in die zin dat goed gedrag van organisaties wordt beloond en slecht gedrag wordt gestraft. Misstanden dienen in een vroegtijdig stadium gemeld te worden binnen de eigen context, aldus De Graaf. 4. De heren Van der Meer en Dijkstra gingen tijdens hun workshop nader in op het onderzoeksrapport van het Centrum voor Publieke Sectorhervormingen, Instituut Bestuurskunde Universiteit Leiden van januari 2011, getiteld ‘Naar een overheid en ambtenarenstatus nieuwe stijl’. Zij besteedden aandacht aan de geschiedenis en wezen op het feit dat de eerste reorganisatie van de rijksdienst dateerde van 1819. Veranderingen zijn inherent aan iedere (overheids)organisatie en zijn van alle tijden. In de jaren 80 is er sprake geweest van een duidelijke trendbreuk, waarbij het zogenaamde New Public Management in zwang kwam. Er werden methoden uit de private sector toegepast op de overheid. De overheid koos voor een puur bedrijfseconomische in plaats van een rechtsstatelijke benadering. ‘Let managers manage’ was het credo. In de betreffende periode is het bezuinigingsperspectief centraal gesteld. De overheid moest efficiënt en productgericht werken. Er was minder aandacht voor regels. Een andere ontwikkeling was echter dat het integriteitsvraagstuk steeds belangrijker werd, met name sinds de jaren 90. Er ontstond behoefte aan gedragscodes. Bovendien is de aandacht voor klokkenluiders toegenomen. Tevens vroegen zij aandacht voor een tussenontwikkeling, te weten de bancaire crisis, ten gevolge waarvan effectiviteit en efficiency wederom belangrijke begrippen zijn geworden.
3
Tegenwoordig wordt veelal gesproken van multi level governments, waarmee wordt aangeduid dat het bestuur uit vele lagen bestaat, waarbij publiek en privaat met elkaar zijn verweven. Er is sprake van een cluster aan bestuurslagen, welke lagen zich niet slechts beperken tot uitvoerende activiteiten. Daarnaast signaleerden zij dat het aantal ambtenaren als percentage van de beroepsbevolking vrij stabiel is gebleven, indien althans wordt gekeken naar de ambtenaren die zich bezighouden met de klassieke overheidstaken, onder meer betrekking hebbend op openbare orde en veiligheid. Sterker nog, het aantal ambtenaren dat zich met klassieke overheidstaken bezighoudt, is afgenomen. De beide heren pleitten voor een krachtige, betrouwbare en integere overheid die niet perse omvangrijk behoeft te zijn. Een ambtenaar is een professional enerzijds en een public servant, dus een dienaar, anderzijds. Zij wezen ook op het belang van vertrouwelijkheid: een beleidsambtenaar moet zijn minister kunnen tegenspreken, in een vertrouwelijke setting. Daarvoor is ook bescherming nodig van de ambtenaar tegen managers en politiek. Zowel de cultuur als de wet moeten bescherming bieden. In dat kader vroegen zij aandacht voor het feit dat in Engeland in 2010 een ambtenarenwet is gecreëerd conform een opdracht daartoe die al dateert uit 1856. In zoverre loopt Nederland achter, aldus de beide onderzoekers. Volgens hen slaan mevrouw Koser Kaya (D66) en de heer Van Hijum (CDA) met hun wetsontwerp inzake de afschaffing van de ambtelijke status de plank volledig mis. Er dient juist meer aandacht te komen voor integriteit van ambtenaren, de gewenste neutraliteit van ambtenaren en bescherming van hun rechtspositie. Voorts dient meer aandacht te worden besteed aan het bijzondere karakter dat inherent is aan het zijn van overheidswerknemer. Zij zijn werkzaam in een politieke en rechtsstatelijke context. Beide onderzoekers riepen dan ook op tot verzet tegen het heersende bedrijfsmatig denken over de overheid. Verschillen tussen de private en publieke sector dienen niet te worden gebagatelliseerd. Een stevige rechtsbescherming voor ambtenaren is volgens hen nodig, onder meer vanwege het waarschuwend effect dat hiervan uitgaat voor de werkgever. 5. De heer de Ruiter gaf samen met zijn collega mevrouw van Woerden in zijn workshop een zeer boeiende en leerzame kijk in de keuken van het Bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam en heeft daarbij de volgende aspecten aan de orde gesteld. De definitie van integriteit omvat twee elementen: doen waarvoor je bent aangesteld en je kunnen verantwoorden voor wat je doet. Beide elementen zijn voor een integere overheid van wezenlijk belang. De ambtenaar kan bijvoorbeeld niet stellen: "De wethouder is mijn opdrachtgever, ik doe wat hij van mij vraagt" maar moet in de uitoefening van zijn functie recht doen aan de rechten en belangen van alle betrokkenen. In de praktijk is het niet altijd gemakkelijk te onderscheiden of er sprake is van integriteitsschending of van disfunctioneren. Voorbeelden van integriteitsschendingen zijn fraude, diefstal, belangenverstrengeling, manipulatie of misbruik van informatie, misbruik van bevoegdheden, onverenigbaarheid van functies/activiteiten/bindingen, geweld, bedreiging, intimidatie, misbruik gemeentelijke eigendommen en verspilling. De taken van het Bureau Integriteit zijn te onderscheiden in het meldpunt, het onderzoek, preventie en juridisch advies. Bureau Integriteit heeft in een periode van ongeveer 10 jaar 880 meldingen van integriteitsschendingen ontvangen. Iedereen kan een melding doen, niet alleen ambtenaren maar ook burgers. De beslissing over het instellen van onderzoek ligt bij de werkgever (diensthoofd). Er kan sprake zijn van overlap tussen de meldingen van 4
integriteitsschendingen en de klachten die thuishoren bij de Gemeentelijke Ombudsman. De Ombudsman behandelt klachten die leiden tot iets wel of niet doen. Bejegeningsklachten worden doorgestuurd naar de Ombudsman. Een melding integriteitsschending kent de volgende juridische aspecten: - is er sprake van een vermoeden van een integriteitsschending? - welke onderzoeksmethodes zijn toegestaan? - is het op basis van het onderzoek voldoende aannemelijk dat plichtsverzuim kan worden aangetoond? Hierbij gaat het om het waarderen van bewijs waaronder de geloofwaardigheid van de verklaringen. - welke sanctie is passend? De sancties variëren tussen een schriftelijke berisping en onvoorwaardelijk strafontslag. Bij de keuze voor een sanctie moet rekening worden gehouden met het gelijkheidsbeginsel binnen de gemeente. De heer De Ruiter heeft aan de aanwezigen een aantal voorbeelden voorgelegd en hen gevraagd of er sprake is van een integriteitsschending. Integriteitsonderzoek wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de werkgever als opdrachtgever. Het onderzoek moet worden onderscheiden van strafrechtelijk onderzoek en kent een eigen verantwoordelijkheid en wettelijk kader. Soms heeft een werkgever zelfs verdergaande onderzoeksmogelijkheden, zoals de regels omtrent cameratoezicht. Het wettelijk kader wordt gevormd door de rechtspositieregeling (NGRA), de Awb en de Wbp. Daarnaast kent de gemeente Amsterdam een onderzoeksprotocol. Methodes van onderzoek zijn: documentonderzoek, horen betrokkene, getuigen, leidinggevende, inzage email/computerbestanden, volgen persoon, cameratoezicht en visitatie. Op basis van de aard van de mogelijke schending en de omstandigheden zal worden bepaald welke methode wordt gehanteerd. De heer De Ruiter heeft een aantal dilemma’s voorgelegd waarmee het Bureau Integriteit wordt geconfronteerd. Hij is ingegaan op de situatie van weigering van een ambtenaar mee te werken aan een onderzoek en geeft aan dat dit op zichzelf plichtsverzuim kan opleveren. Het verzoek om anoniem te mogen getuigen wordt door Bureau Integriteit in beginsel niet aanvaard, omdat dit het risico behelst van een eigen belang. Tot slot heeft de heer De Ruiter het verschil dat zich in de praktijk openbaart tussen onderzoekers en juristen aan de orde gesteld.
6. De heer Schoonhoven en mevrouw Ingelse hadden als thema voor hun workshop een integriteitspel op de agenda gezet. Het eerste gedeelte van deze workshop werd verzorgd door mevrouw Ingelse (journaliste en integriteitsdeskundige). Zij gaf meteen aan dat de titel van deze workshop misleidend was, omdat met de deelnemers geen integriteitspel zou worden gespeeld, maar aan de hand van tal van praktijkvoorbeelden liet mevrouw Ingelse zien op welke wijze zij voor het personeel van uiteenlopende overheidsinstanties in samenwerking met de heer Schoonhoven trainingen zoals een integriteitspel verzorgt. Integriteit wil, aldus mevrouw Ingelse, zeggen dat een ambtenaar handelt in overeenstemming met bepaalde kernwaarden en opvattingen. Bij integriteitschendingen hoeft lang niet altijd sprake te zijn van kwaad opzet. Mevrouw Ingelse merkte op dat ongeveer 80% van de werknemers de mate waarin zij al dan niet integer handelen mede laat afhangen van de omstandigheden. Het waarborgen van integriteit dient een geïntegreerd onderdeel te zijn van het personeelsbeleid gelet op het voorschrift van art. 125quater onder b van de Ambtenarenwet. Vervolgens liet mevrouw Ingelse aan de hand van enkele voorbeelden zien hoe werknemers vaak zonder kwade bedoelingen haast ongemerkt niet 5
integer optreden. Een van deze voorbeelden had betrekking op een kort televisiefragment uit de tv-serie de Reünie. Een van de ex-leerlingen is werkzaam als politieman en tegen de interviewer van het programma liet hij zich ontvallen dat hij ter voorbereiding op het tvprogramma in de politieregisters had nagezocht of zijn vroegere klasgenoten wellicht hierin voorkwamen. Alle deelnemers aan de workshop waren het er over eens dat een dergelijk onrechtmatig gebruik van deze registers niet integer is en uiteindelijk kan leiden tot een strafontslag. Vervolgens toonde mevrouw Ingelse een zogenoemd Dilemmaspel dat in de praktijk wordt gehanteerd om ambtenaren te trainen om te gaan met dilemma’s die zij in de praktijk tegenkomen en die zouden kunnen leiden tot integriteitschendingen. Dit spel registreert online hoeveel ongewenste antwoorden een ambtenaar geeft. De uitkomsten hiervan kunnen worden gebruikt als ondersteuning bij functioneringsgesprekken. In het tweede gedeelte van de workshop ging de heer Schoonhoven in op de relatie tussen integriteit en plichtsverzuim. Gezien de beperkte tijd die nog resteerde kon de heer Schoonhoven slechts vrij kort hierop ingaan. Een belangrijk aspect van zijn betoog was de vraag naar de juridische houdbaarheid van “smoezen” die ambtenaren vaak hanteren, wanneer zij worden beticht van plichtsverzuim. Veel ambtenaren verschuilen zich achter medische adviezen van bijvoorbeeld psychiaters, maar dit hoeft lang niet altijd te betekenen dat daarom van verwijtbaarheid die nodig is om een strafontslagwaardig plichtsverzuim vast te stellen geen sprake zou kunnen zijn. De heer Schoonhoven ging daarnaast nog kort in op de relatie tussen privé-omstandigheden van de ambtenaar en plichtsverzuim. In dat verband noemde hij de casus van een ambtenaar van de afdeling Bouwzaken die zijn dochter informeerde dat de woning die zij kon gaan bouwen op een bepaald perceel was gelegen naast een braakliggend terrein waarop de gemeente in de toekomst een opvanghuis voor drugsverslaafden wilde gaan bouwen. Deze ambtenaar was in de verleiding gekomen zijn dochter deze informatie te geven, maar had dat uit hoofde van zijn functie niet mogen doen, zodat hij niet integer had gehandeld. Tot slot werd vastgesteld dat integriteit alles te maken heeft met de cultuur in een bepaalde overheidsinstantie. 7. Aan het eind van de middag zorgden mr. M. van den Brekel, mr. drs. B.B.B. Lanting en mr. J.W. Sentrop voor de terugkoppeling uit de drie workshops, waarna de voorzitter de bijeenkomst sloot met de constatering dat het onderwerp integriteit zich nog steeds in een grote belangstelling kan verheugen en aanleiding vormt voor boeiende discussies. Ten slotte riep zij de leden op om alvast de datum 8 november 2011 te noteren in de agenda, omdat de Vereniging dan een nieuwe themabijeenkomst zal houden over het onderwerp werkgeversaansprakelijkheid.
6
