Verlaging minimumleeftijd buschauffeurs tot onder de 21 jaar; ervaringen elders. Datum 19 oktober 2009

3 Verlaging minimumleeftijd buschauffeurs tot onder de 21 jaar; ervaringen elders

Datum

19 oktober 2009

Verlaging minimumleeftijd buschauffeurs tot onder de 21 jaar; ervaringen elders

Datum Status

19 oktober 2009

Verlaging minimumleeftijd buschauffeurs tot onder de 21 | 19 oktober 2009

Colofon

Titel Opdrachtgever Uitgegeven door Informatie Telefoon Email Projectleider DVS Uitgevoerd door Auteurs Datum van publicatie Status Versienummer Copyright

Verlaging minimumleeftijd buschauffeurs tot onder de 21 jaar; ervaringen elders Directoraat-Generaal Mobiliteit Rijkswaterstaat, Dienst Verkeer en Scheepvaart, afdeling Veiligheid DVS-loket 0887982555 [email protected] Iris de Jong ITS, Radboud Universiteit Nijmegen Herman katteler, ITS Menno Wester, ITS 19 oktober 2009 Definitief 1.0 Rijkswaterstaat, Dienst Verkeer en Scheepvaart, Delft 2009 Exemplaren downloaden via www.verkeerenwaterstaat.nl

Pagina 4 van 54


Inhoud

Samenvatting - 7 1 1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding tot het onderzoek en werkwijze - 11 Aanleiding - 11 Onderzoeksvragen - 11 Werkwijze - 13 Leeswijzer - 13

2 2.1 2.2

Kwantitatieve achtergrondinformatie - 15 Leerlingen en buschauffeurs in de sector in Nederland - 15 Relatief belang van busvervoer in Europese landen - 16

3 3.1 3.2 3.3

Richtlijn2003/59/EG - 19 Minimum leeftijdsgrens - 19 Overwegingen in het wordingstraject van Richtlijn2003/59/EG - 19 Het stelsel van basiskwalificatie in Europa - 21

4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.3

Leeftijdsverlaging en verkeersveiligheid - 23 Aanwijzingen uit onderzoek - 23 Onderzoek onder automobilisten en vrachtwagenchauffeurs - 23 Onderzoek onder buschauffeurs en busongevallen - 24 Onderzoek onder motorrijders - 25 Kanttekeningen bij de empirische informatie - 26 Ondanks samenhangen weinig verklaring - 26 Meer individueel bepaald dan groepsspecifiek - 27 Er is aanvangsrisico, ongeacht beginleeftijd - 27 Conclusie - 27

5 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6 5.2.7

Hoe voorzien ‘gidslanden’ in het opleiden - 29 Europese landen met lagere minimumleeftijd voor buschauffeurs - 29 Opleidingstructuur in ‘gidslanden’ - 30 België - 30 Duitsland - 30 Finland - 31 Groot-Brittannië en Noord-Ierland - 31 Litouwen - 32 Frankrijk - 33 Nederland - 33

6 6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.2 6.2.1

Evaringen in relevante Europese landen - 35 België - 35 Overwegingen bij keuze voor leeftijdsgrens van 18 jaar - 35 Specifieke eisen gesteld aan bedrijven - 35 Instroom - 35 Ondersteuning - 36 Duitsland - 37 Overwegingen rond de introductie - 37

Pagina 5 van 54


6.2.2 6.3 6.4 6.4.1 6.4.2 6.4.3 6.5 6.5.1 6.5.2 6.6

Instroom en ondersteuning richting vervoerbedrijven - 37 Finland - 38 Groot-Brittannië en Noord-Ierland - 38 Overwegingen bij keuze voor leeftijdsgrens van 18 jaar - 39 Specifieke eisen gesteld aan bedrijven of chauffeurs - 39 Instroom - 39 Litouwen - 40 Overwegingen voor leeftijdsverlaging - 40 Instroom en ondersteuning richting vervoerbedrijven - 40 Spanje - 40

7 7.1 7.2 7.3 7.4

Ervaringen in de Verenigde Staten van Amerika - 41 Grote aantallen - 41 Groot aandeel jonge bestuurders in schoolbusvervoer - 42 Dynamiek in regelgeving ten aanzien ondergrens qua leeftijd - 42 Speciale voorwaarden - 43

8 8.1 8.2 8.3 8.4

Samenvattende conclusies en aanbevelingen - 45 Beantwoording van de vragen - 45 Aanvullende informatie uit het onderzoek - 46 Conclusies - 47 Aanbevelingen - 48 Geraadpleegde literatuur - 49

Bijlage

A Gecontacteerde organisaties - 51

Bijlage

B De regelgeving in Groot-Brittannië en Noord-Ierland - 53

Pagina 6 van 54


Samenvatting

Achtergrond Dit rapport bevat een overzicht van informatie in de context van de Europese Richtlijn Vakbekwaamheid voor beroepchauffeurs die vanaf het jaar 2008 in de lidstaten van de Europese Unie van kracht is geworden. Het overzicht is samengesteld als bijdrage ten behoeve van een experiment dat in Nederland gaat plaatsvinden waarbij tijdelijk de minimumleeftijd voor buschauffeurs wordt verlaagd van 21 jaar naar 18 jaar. Sommige Europese landen zijn Nederland daarin voorgegaan. Het is juist dát gegeven dat aanleiding gaf eventuele ervaringen na die leeftijdsverlaging te traceren. Nederland kan daarmee beter geïnformeerd het experiment starten en een eventuele verlaging van de minimumleeftijd overwegen. De informatie is verzameld door middel van documentanalyse (met name wat betreft de Richtlijn Vakbekwaamheid en een symposium over de implementatie van de Richtlijn), telefonische contacten en emailcontacten. Daaraan gingen desk research en eveneens contacten vooraf om de juiste personen of instanties te identificeren. Onderzoeksvragen De onderzoeksvragen en bijbehorende antwoorden zijn als volgt. a) In welke landen in Europa is de leeftijdsgrens voor buschauffeurs lager dan 21 jaar? Er zijn, voor zover bekend, vijf landen waar de autoriteiten toestaan dat het Drijbewijs verworven wordt door 20-jarigen of ook 18+-jarigen. Dat zijn: België, Duitsland, Finland, Litouwen en het Verenigd Koninkrijk. In dat laatste land zijn het zowel Groot-Brittannië als Noord-Ierland die een lage ondergrens van 18 jaar kennen. b) Welke overwegingen hebben in die landen een rol gespeeld bij de keuze voor 18 of 20 jaar? In drie van de vijf landen (België, Litouwen en het Verenigd Koninkrijk) die overgingen tot verlaging van de minimumleeftijd voor rijbewijs D was de situatie op de arbeidsmarkt de drijfveer. Daarbij zijn twee accenten te onderscheiden: ten eerste de zorg dat jonge, potentiële chauffeurs de sector feitelijk niet betreden omdat zij rijbewijs D pas op 21-jarige leeftijd zouden kunnen behalen (aanmoedigend effect); ten tweede de druk van marktpartijen gelet op het tekort aan buschauffeurs. In Duitsland is de verlaging vooral ingegeven met het oog op het faciliteren van de bestaande driejarige beroepsopleiding. Voor Finland is hieromtrent geen nadere informatie beschikbaar. c)

Worden er bepaalde eisen gesteld aan jonge buschauffeurs indien zij bij een bedrijf gaan werken?

Pagina 7 van 54


Voor zover bekend worden aan jonge buschauffeurs geen aanvullende eisen gesteld, anders dan de reguliere opleidings- en exameneisen krachtens de Richtlijn Vakbekwaamheid en de beperkende bepalingen die de Richtlijn stelt voor het rijden (beperking van het traject tot 50 km binnen het grondgebied voor 18/19-jarigen respectievelijk beperking tot het grondgebied van het betreffende land voor 20jarigen). Er zijn elders wel enkele voorbeelden van ondersteunende maatregelen aangetroffen, maar deze zijn niet per se specifiek voor 18 tot 20 jarigen. Dat gaat om de toelatingseis dat geen bekeuring voor een overtreding bij het rijden werd opgelopen, men niet betrokken was bij enig ongeval met bus of auto waarvoor men verantwoordelijk was en om een totaalverbod op het gebruik van een mobiele telefoon tijdens het rijden. d) Worden er specifieke eisen gesteld aan de bedrijven waar deze jonge chauffeurs gaan werken, bijvoorbeeld op het vlak van begeleiding? Voor zover bekend worden aan vervoerbedrijven geen specifieke eisen gesteld. In België functioneert een systeem van peter- en meterschap voor de begeleiding van instromende chauffeurs, maar dat systeem staat los van de Richtlijn Vakbekwaamheid. e) Zijn er gegevens bekend over de instroom van jonge chauffeurs in het beroep van buschauffeur sinds de verlaging van de minimumleeftijd? En meer in het bijzonder: hoe verhoudt de instroom zich met de tijd dat de minimumleeftijd nog hoger was? Er zijn geen statistieken beschikbaar die een indruk geven van de instroom van jongeren van 18-20 jaar in de opleiding tot buschauffeur. Statistisch materiaal van na september 2008 ontbreekt nog grotendeels. In België lijkt in 2009 ten opzichte van 2008 een groei waarneembaar van het aantal 19-20 jarigen dat een opleiding tot beroepschauffeur volgt; de cijfers hebben echter niet alleen betrekking op buschauffeurs-in-spe maar ook op vrachtwagenchauffeurs. De instroom van jongeren tot en met 21 jaar is minder dan 5 procent. Er zijn wel kwalitatieve aanwijzingen. Diverse vervoerondernemingen (NoordIerland; België; Finland) nemen ofwel principieel geen jonge buschauffeurs aan of werven hen in de praktijk niet actief. Per saldo is in geen van de betreffende Europese landen waar de leeftijdsgrens verruimd is sprake van een toestroom, noch cijfermatig, noch in de beleving. Nederland kan nog weinig zijn voordeel doen met opgedane ervaringen elders in Europa. Mede door het recente karakter van de implementatie zijn in die landen (nog) geen noemenswaardige ervaringen bekend. Wel is terughoudendheid bij marktpartijen aangetroffen.

Pagina 8 van 54


Aanvullende informatie uit het onderzoek Empirische studies geven onvoldoende grond om leeftijdsverlaging voor buschauffeurs vanuit verkeersveiligheidsoverwegingen onwenselijk te achten. Weliswaar is sprake van een hoger ongevalrisico bij jonge beginnende bestuurders, maar dat grotere aanvangsrisico hangt vooral samen met een tekort aan rijervaring. Een dergelijk tekort doet zich evenzeer voor bij een start op 21-jarige leeftijd, zij het dat de beginnende buschauffeur dan al enige tijd ervaring als automobilist kan hebben. Hoewel dat laatste in theorie voordelig kan zijn, zijn er géén empirische aanwijzingen voor. Verrichte studies naar achtergronden en verklaringen voor het optreden van busongevallen (ongevalstudies) spreken niet over de factor leeftijd van de chauffeur als verklaring. De gekozen opleidingstructuur loopt per land uiteen, maar past steeds binnen de Europese Richtlijn. In Duitsland bestaat een tendens tot het compact aanbieden van een intensieve opleiding van een half jaar. Bij ‘verlaging van de leeftijdsgrens’ in enkele andere landen kan een kanttekening geplaatst worden. In Groot-Brittannië en Noord-Ierland was niet zozeer sprake van een verlaging van de minimumleeftijd als wel een bestendiging van een reeds gegroeide praktijk. Bovendien kunnen jongeren er reeds op 17-jarige leeftijd een rijbewijs D behalen, hetgeen de kans vergroot op het opdoen van rijervaring voordat zij aan de opleiding tot buschauffeur beginnen. In Duitsland wordt de wettelijke verlaging van de minimumleeftijd beleefd als een bijna dode letter. In Litouwen is als gevolg van de economische recessie geen of weinig vraag meer naar jonge chauffeurs. In diverse staten binnen de Verenigde Staten van Amerika mogen schoolbussen bestuurd worden door personen vanaf 18 jaar. Daar zijn geen verdere positieve of negatieve ervaringen van bekend. Wel is van een andere staat bekend dat aldaar de leeftijd bewust is opgetrokken naar 21 jaar. Conclusies Op basis van de verrichte inventarisatie van beschikbare informatie zijn de volgende conclusies te trekken: -

Er zijn onvoldoende aanwijzingen in de literatuur aangetroffen om verlaging van de leeftijdsgrens voor het behalen van het rijbewijs D onwenselijk te achten vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid.

-

Het wenselijk of onwenselijk achten van leeftijdsverlaging blijkt bij beslissers in de praktijk vooral een kwestie te zijn van subjectieve inschatting en afweging van veiligheidsrisico én bedrijfsrepresentatie én het vermogen tot het nemen van verantwoordelijkheid richting passagiers bij de jonge chauffeur.

-

Een factor die in de praktijk een rol speelt is het kunnen opdoen van rijervaring alvorens te starten als buschauffeur. Zo is in de Verenigde Staten in meerdere staten het besturen van een schoolbus toegestaan vanaf 18 jaar, maar

Pagina 9 van 54


weggebruikers kunnen er al vanaf 16 jaar met rijbewijs B de weg op. Ook in Groot-Brittannië kunnen jongeren eerder starten met het verwerven van een rijbewijs-B (17 jaar). Duitsland differentieert bij het opleidingsprogramma naar rijervaring als automobilist (korter dan 2 jaar / minstens 2 jaar rijbewijs B). In empirisch onderzoek is overigens geen samenhang gevonden tussen het aantal jaren bezit rijbewijs B en de ongevalbetrokkenheid als buschauffeur. -

De in de Richtlijn Vakbekwaamheid geboden mogelijkheid tot verlaging van de minimumleeftijd voor het behalen van rijbewijs D heeft nog nergens geleid tot een (noemenswaardige) instroom van jongeren.

-

Er is nergens een tendens geconstateerd om richting vervoerbedrijven specifieke, beschermende maatregelen te treffen ter extra ondersteuning van de jonge buschauffeur.

-

Er zijn busbedrijven in landen met een verlaagde leeftijdsgrens die geen gebruik wensen te maken van de verruimde mogelijkheid. Dit ontmoedigt jonge kandidaat-chauffeurs.

Aanbevelingen De studie geeft aanleiding tot de volgende aanbevelingen: -

Ervaringen elders in Europa met verlaging van de leeftijdgrens voor buschauffeurs geven geen contra-indicatie voor het houden van een experiment in Nederland.

-

Het succes van een experiment dient niet alleen te worden afgemeten aan de belangstelling van kandidaat-chauffeurs maar ook aan de opnamebereidheid van vervoerbedrijven.

-

Eventuele verlaging van de minimum leeftijdsgrens dient gepaard te gaan met een actieve campagne om bekendheid te geven aan de verruimde mogelijkheid tot het behalen van rijbewijs D.

-

Als grotere garantie voor verkeersveilig gedrag zijn enkele voorwaarden te stellen aan (jonge) chauffeurs denkbaar. Een daarvan is een totaalverbod op het gebruik van een mobiele telefoon tijdens het rijden.

-

Voor het in kaart brengen van de arbeidsmarktproblematiek rond buschauffeurs is kwantitatief inzicht in de leeftijdstructuur van buschauffeurs in zowel het besloten vervoer als in het openbaar vervoer wenselijk.

Pagina 10 van 54


1

Aanleiding tot het onderzoek en werkwijze

1.1

Aanleiding De afgelopen jaren hebben organisaties uit het veld aangedrongen op leeftijdsverlaging voor touringcarchauffeurs met het oog op tekorten op de arbeidsmarkt (en vergrijzing van de beroepsgroep). Tekorten op de arbeidsmarkt voor buschauffeurs zijn een reëel probleem. Tekorten worden nu vaak opgelost door parttime met oudere werknemers te werken. Verlaging van de minimumleeftijd naar 18 jaar zou een directere aansluiting van de praktijkopleiding (BBL-traject) op het reguliere MBO voor jongeren mogelijk maken. Wellicht kiezen dan meer schoolverlaters voor het vak van buschauffeur dan nu het geval is. Nu zal het gros van de schoolverlaters eerst in een ander beroep gaan werken om eventueel later via omscholing voor het vak van buschauffeur te kiezen. Mede naar aanleiding van een vraag uit de Tweede Kamer of de minister bereid zou zijn om het tekort aan personeel te bestrijden door bijvoorbeeld de leeftijd van 21 jaar te verlagen, heeft de minister het voornemen bekend gemaakt bij wijze van experiment de minimumleeftijd tijdelijk te verlagen. Alvorens het experiment te starten wordt het zinvol geacht ervaringen die in andere Europese landen zijn opgedaan te kennen. Dergelijke kennis kan van belang zijn voor de onderbouwing en de vormgeving van het experiment en de evaluatie van het experiment. Een aantal andere Europese landen heeft in 2008 de minimumleeftijd voor buschauffeurs verlaagd tot onder de grens van 21 jaar. Weliswaar is conform de Europese Richtlijn 'vakbekwaamheid bestuurders' (2003/59/EG) de minimumleeftijd voor bus- en touringcarbestuurders in Nederland bepaald op 21 jaar, maar de richtlijn maakt afwijkingen naar beneden onder bepaalde voorwaarden mogelijk. Voor zover bekend hebben enkele landen binnen de EU van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Overigens was eerder de minimumleeftijd voor de busrijbewijzen binnen de EU juist verhóógd van 18 naar 21 jaar vanwege verkeersveiligheidsrisico's en de verantwoordelijkheid van de buschauffeur voor zijn passagiers. Voordat het ministerie van VenW overgaat tot het experiment, wil het dus de ervaringen kennen in die EU-lidstaten waar de minimumleeftijd inmiddels is verlaagd. Daartoe dient de onderhavige studie. De bedoeling is dat het informatie levert op basis van literatuurstudie en contacten met sleutelpersonen. Het project Leeftijdsverlaging bus- en touringcarchauffeurs is belegd bij de Dienst Verkeer en Scheepvaart (DVS) afdeling Veiligheid in opdracht van het DGMO.

1.2

Onderzoeksvragen De focus van dit onderzoek is gericht op eventuele ervaringen die in andere Europese landen zijn opgedaan met verlaging van de leeftijdsgrens voor buschauffeurs. De eerste basisvraag is logischerwijs in welke landen binnen Europa de leeftijdsgrens voor buschauffeurs daadwerkelijk lager is dan 21 jaar. Voor zover dat het geval is zijn meer inhoudelijke vragen aan de orde.

Pagina 11 van 54


Het geheel van richtinggevende vragen is als volgt: f)

In welke landen in Europa is de leeftijdsgrens voor buschauffeurs lager dan 21 jaar? g) Welke overwegingen hebben in die landen een rol gespeeld bij de keuze voor 18 of 20 jaar? h) Worden er bepaalde eisen gesteld aan jonge buschauffeurs indien zij bij een bedrijf gaan werken, te denken aan extra voorwaarden op het vlak van begeleiding en exameneisen? i) Worden er specifieke eisen gesteld aan de bedrijven waar deze jonge chauffeurs gaan werken, bijvoorbeeld op het vlak van begeleiding? j) Zijn er gegevens bekend over de instroom van jonge chauffeurs in het beroep van buschauffeur sinds de verlaging van de minimumleeftijd? En meer in het bijzonder: hoe verhoudt de instroom zich met de tijd dat de minimumleeftijd nog hoger was? Hoe veel buschauffeurs aanvaarden daadwerkelijk een baan als buschauffeur na het behalen van het rijbewijs en het diploma vakbekwaamheid? Naast deze veelal conditie- en arbeidsmarkt-gerelateerde vragen is ook de vraag te stellen naar effecten in termen van verkeersveiligheid, zeker in de wetenschap dat jonge bestuurders doorgaans een verhoogd veiligheidsrisico lopen, ongeacht of dat nu veroorzaakt wordt door hun rijstijl of door een onvermijdelijk tekort aan rijervaring. In een interne VenW- notitie (april 2008) is reeds ingegaan op consequenties voor de verkeersveiligheid van leeftijdsverlaging aan de hand van inzichten in de literatuur of op basis van voorhanden statistisch materiaal. Het onderhavige onderzoek richt zich niet in de eerste plaats op de veiligheidsconsequenties; wel besteedt het er aandacht aan. Kanttekening Bekend is dat de verlaging van de minimumleeftijd voor buschauffeurs – voor zover die plaatsvond – van recente datum is, namelijk in het jaar 2008 en dan veelal ook nog pas in de maand september. De Europese Richtlijn diende voor buschauffeurs immers uiterlijk op 10 september 2008 geïmplementeerd te zijn (lees: daadwerkelijke toepassing), na de transpositie (de wettelijke in werkingtreding) in het jaar 20061. De periode waarin elders ervaring is opgedaan met de nieuwe regeling is dus beperkt. Bovendien is gebleken dat, voor zover statistisch materiaal over instroom voorhanden is, de instroom niet te onderscheiden valt in buschauffeurs en vrachtwagenchauffeurs. De beschikbare aantallen betreffen in dat geval de instroom c.q. uitstroom van – breder – beroepschauffeurs(opleiding). Ondanks het recente, operationele karakter van de Richtlijn Vakbekwaamheid is het niet ondenkbaar dat elders aanwijzingen bestaan ten dienste van het experiment in Nederland en eventuele besluitvorming. Het onderzoek draagt in die zin een open karakter.

1 De Europese Richtlijn heeft niet specifiek betrekking op buschauffeurs (‘het vervoer van passagiers‘) maar op beroepschauffeurs, dus zowel buschauffeurs als vrachtwagenchauffeurs. De uiterlijke datum voor invoering van de regeling vakbekwaamheid voor vrachtwagenchauffeurs is september 2009.

Pagina 12 van 54


1.3

Werkwijze Het onderzoek bestaat uit twee componenten die eventueel beschikbare, relevante informatie kunnen leveren. Dat is desk research in de vorm van het achterhalen van literatuur; notities en documenten. Dat kan zich uitstrekken van wetenschappelijke literatuur tot interne of openbare notities. Er valt niet te verwachten dat wetenschappelijke literatuur beschikbaar is over het effect van de implementatie van de Richtlijn: daarvoor is de invoering van te recente datum. Relevante wetenschappelijke literatuur heeft eerder betrekking op verkeers(on)veiligheid in relatie tot rijervaring en leeftijd. Ter verkrijging van officiële of minder officiële notities is contactname met organisaties of sleutelpersonen van belang. Daarmee is tevens de tweede component van dataverzameling genoemd: organisaties en sleutelinformanten dienen te worden opgespoord en bevraagd naar bronnen (notities; data) én over mogelijk beschikbare informatie ter beantwoording van de inhoudelijke vragen. Gegeven de betrekkelijk geringe kans op concreet aanwezige informatie of zelfs indrukken ten aanzien van inmiddels opgedane ervaringen, is de scope van het onderzoek enigszins verbreed. De blik is verruimd naar de Verenigde Staten. Ervaringen aldaar zijn niet zonder meer over te dragen naar Europa, maar attenderen mogelijk op bepaalde punten. Het onderzoek kent een korte doorlooptijd (acht weken). Voor zover contact met bronnen en informanten in andere Europese landen dienstig is ter verkrijging van informatie, verloopt tijd in verband met het identificeren/traceren van sleutelinformanten en het verkrijgen van informatie. Dit conditioneert in bepaalde mate het resultaat van dit verkennende onderzoek.

1.4

Leeswijzer De rapportage valt uiteen in twee hoofddelen: enkele hoofdstukken die meer algemene informatie verschaffen en hoofdstukken die lidstaat-specifieke details verstrekken. De meer algemene hoofdstukken betreffen achtereenvolgens: Ter introductie enkele kwantitatieve gegevens die een concreet beeld geven van de sector. Dat valt dan uiteen in gegevens over de instroom in de beroepsopleiding in Nederland en statistische gegevens die een aanduiding vormen voor het gewicht van het vervoer van passagiers in diverse Europese landen (hoofdstuk 2). Informatie rond de Europese Richtlijn Vakbekwaamheid (hoofdstuk 3). Allereerst een beschrijving van het wordingstraject van de Europese Richtlijn Vakbekwaamheid, met het doel gevoel te krijgen voor argumenten en overwegingen voor de introductie ervan. Vervolgens een uiteenzetting over het stelsel van basiskwalificatie (‘initial qualification’) in de Richtlijn en de keuzen die Europese landen hebben gemaakt gegeven de twee mogelijkheden voor basiskwalificatie die de Richtlijn aanreikt. Informatie op basis van empirisch onderzoek rond veiligheid en ongevalsbetrokkenheid van jonge (bus)chauffeurs (hoofdstuk 4).

Pagina 13 van 54


Er volgen daarna twee hoofdstukken die nadere informatie geven over afzonderlijke Europese landen. Dat betreft dan bijna uitsluitend landen waarin men is overgegaan tot verlaging van de minimum leeftijdsgrens. Een eerste hoofdstuk (hoofdstuk 5) gaat in op de wijze waarop in die landen vorm en inhoud is gegeven aan de opleiding tot buschauffeur, een tweede hoofdstuk (hoofdstuk 6) geeft landspecifieke ervaringen weer, voor zover gekend bij de benaderde organisaties en contactpersonen. Ter aanvulling volgt ook een hoofdstuk over ervaringen in de Verenigde Staten. Het rapport sluit af met een concluderend hoofdstuk dat de beschikbaar gekomen informatie overziet en integreert tot overkoepelende constateringen.

Pagina 14 van 54


2

Kwantitatieve achtergrondinformatie

Paragraaf 2.1 geeft een indruk van de instroom van beroepschauffeurs in de beroepsopleiding. Paragraaf 2.2 schetst aan de hand van op Europees niveau beschikbare bronnen het relatieve belang van het vervoer van passagiers ten opzichte van de totale mobiliteit.

2.1

Leerlingen en buschauffeurs in de sector in Nederland VTL Vakopleiding Transport en Logistiek geeft aan ‘sporadisch cursussen voor de opleiding tot buschauffeur te draaien’. Opleiding tot chauffeur openbaar vervoer c.q. touringcarchauffeur wordt wel aangeboden vanuit een zestal ROCs verspreid over het land (Eindhoven; Groningen; Twente; Zuid Holland-zuid; West Brabant en Utrecht). Zo heeft het ROC van Twente jaarlijks een instroom van ongeveer 300 leerlingen voor de opleiding chauffeur personenvervoer, alle instromers zijn boven de 20 jaar. De uitval wordt gekenschetst als gering. Het overgrote deel stroomt uit richting Connexxion waarmee de opleiding een nauwe relatie heeft. Deze werkgever draagt zorg voor werving en selectie. Op centraal niveau zijn er geen gegevens voorhanden over het aantal jongeren dat zich meldt voor de beroepsopleiding. Er zijn wel gegevens beschikbaar over het aantal werkzame buschauffeurs en hun leeftijdsverdeling. Dat biedt een duidelijk inzicht in de grote discrepantie tussen het aantal instromers en het aantal uitstromers. De beschikbare cijfers beperken zich overigens tot het besloten busvervoer. Chauffeurs in het openbaar vervoer zijn daarin niet opgenomen. Tabel 2.1 laat zien hoe de beroepsgroep verdeeld is naar leeftijd. Zestigplussers vormen een derde deel van het totale aantal buschauffeurs in het besloten busvervoer. Dat is een omvangrijk deel. De groep chauffeurs van onder de 35 jaar maakt elf procent uit van het totaal. Zichtbaar is ook dat in de sector betrekkelijk veel personen van boven de 65 jaar werkzaam zijn.

Tabel 2.1 Leeftijdstructuur buschauffeurs besloten busvervoer (2009)

Leeftijd < 35 jaar 35 t/m 54 jaar 55 t/m 60 jaar 61 t/m 65 jaar 66 jaar of ouder

aandeel op totaal

per cohort van 5 jaar

11% 36% 20% 22% 11%

ca. 5% ca. 9% ca. 17% ca. 22%

Bron: Koninklijk Nederlands Vervoer (KNV), bewerking ITS.

Tabel 2.2 geeft nog pregnanter het verschil in omvang weer tussen de instromende en de uitstromende groep chauffeurs. De tabel toont de orde van grootte van het aantal instromers en uitstromers voor de aanstaande jaren, per jaar. Iemand wordt als uitstromer beschouwd in het jaar nadat hij de 65-jarige leeftijd heeft bereikt. De cijfers geven een helder beeld over het nijpende karakter van de beschikbaarheid van buschauffeurs in de nabije toekomst.

Pagina 15 van 54


Tabel 2.2 Verhouding instroomuitstroom buschauffeurs besloten busvervoer

Leeftijd Geboren Geboren Geboren Geboren Geboren Geboren

1944 1945 1946 1947 1948 1949

Jaar

Aantal uitstromers

Aantal instromers

2010 2011 2012 2013 2014 2015

255 280 415 380 350 310

50* 50 50 50 50 50

Bron: Bewerking door ITS van KNV-leeftijdspiramide buschauffeurs. * Gerekend wordt met een continuering van de instroom van jongeren die in de laatste zeven jaar plaatsvond. Die bedroeg gemiddeld iets minder dan 50. Er wordt hier niet gerekend met zij-instromers die op latere leeftijd in het busvervoer starten. De groep die op het punt staat de sector te verlaten is jaarlijks minstens het vijfvoudige van de groep die instroomt, vaker nog het zesvoudige of meer. Overigens zou het zinvol zijn voor een totaalbeeld en integraal oordeel om de leeftijdstructuur van buschauffeurs in het openbaar vervoer te kennen. ITS noch KNV beschikt over deze cijfers.

2.2

Relatief belang van busvervoer in Europese landen Aan de hand van statistische gegevens valt het vervoer per ‘bus and coach’ in elk van de EU27-lidstaten te karakteriseren. Dit zou kunnen aan de hand van het aantal afgelegde kilometers, maar typerender is het aandeel in de modal split. En nog gerichter: het aandeel in de modal split van alle passagiersvervoer. In de Europese statistieken worden de volgende ‘modes’ onderscheiden: passenger cars, bus and coach, railway en tenslotte tram & metro. De indeling hieronder is gebaseerd op deze indeling in vervoerwijzen2. Van het totale vervoer van passagiers neemt ‘bus and coach’ in 2007 9,2 procent van de totale kilometrage voor zijn rekening3 (EU27; bron: DG Energy and Transport, Statistical Pocketbook 2009, tabel 3.3.3). De totale vervoersprestatie bedroeg in 2007 539 duizend miljoen passagierkilometer op een totaal van 6.473 duizend miljoen kilometer passagiersvervoer in de gehele EU27. Tabel 3.3.3 in het statistisch zakboek van de EU geeft de modal split passagiersvervoer per lidstaat weer. Op basis daarvan zijn de landen te categoriseren naar het aandeel van het vervoer per bus op het totale passagiersvervoer (zie tabel 2.2.2).

2

Statistieken over het passagiersvervoer kunnen óók nog de vervoerwijzen ‘p2w’, ‘air’ en ‘sea’ onderscheiden. In sommige statistieken zijn die wél opgenomen, in andere weer niet. 3 Het aandeel in de modal split uitgedrukt in het aantal verplaatsingen per vervoerwijze kan een ander beeld geven. Hierover zijn geen systematische gegevens op EU-niveau voorhanden.

Pagina 16 van 54


Tabel 2.3 Belang busvervoer afgaand op aandeel in modal split passagiersvervoer (2007)

≤ 10%

10-15%

15-20%

≥ 20%

Duitsland Finland Frankrijk Litouwen Nederland Polen Zweden Verenigd Koninkrijk

België Denemarken Ierland Spanje Italië Letland Luxemburg Oostenrijk Portugal Roemenië Slovenië Kroatië

Tsjechië Griekenland Cyprus Malta

Bulgarije Estland Hongarije Slowakije Macedonië

Bron: European Commission - Directorate-General for Energy and Transport (2009). EU energy and transport in figures, Statistical Pocketbook 2009, bewerking ITS. Geconstateerd kan worden dat het aandeel in de modal split in de diverse landen aanmerkelijk uiteenloopt. Landen waar het busvervoer relatief belangrijk is gelet op het aandeel zijn Bulgarije, Estland, Hongarije, Slowakije en Macedonië. Van de grote landen (qua oppervlak) kennen Spanje (13.7%) en Italië (11.8%) een relatief groot aandeel van het vervoer per bus.

Pagina 17 van 54


Pagina 18 van 54


3

Richtlijn2003/59/EG

In de Europese richtlijn 2003/59/EG van het Europese parlement staan de eisen en condities betreffende de vakbekwaamheid van bestuurders van ‘voor personenvervoer over de weg bestemde voertuigen’. Deze lopen deels geheel parallel met de vakbekwaamheidseisen voor bestuurders van voertuigen bestemd voor het vervoer van goederen over de weg, maar deels verschillen deze ook. Typische onderwerpen zijn het stelsel van basiskwalificatie, het stelsel van nascholing, de leeftijdsgrens, het getuigschrift, nascholing en het getuigschrift daarvan, en de inhoudelijke minimumeisen voor opleiding en examen. Wij beperken ons hier tot de bepalingen inzake de minimum leeftijdsgrens en het globale stelsel van basiskwalificatie (3.3).

3.1

Minimum leeftijdsgrens In de nieuwe Richtlijn Vakbekwaamheid is bepaald dat een bestuurder van een voertuig voor personenvervoer dat voertuig mag besturen vanaf de leeftijd van 21 jaar. Het is voor individuele lidstaten mogelijk om onder bepaalde voorwaarden de minimumleeftijd voor buschauffeurs op eigen grondgebied te verlagen. Artikel 5 van de Richtlijn formuleert twee mogelijkheden voor afwijking van de norm van 21 jaar: De minimumleeftijd mag worden verlaagd tot 20 jaar onder de voorwaarde dat de bestuurder houder is van het getuigschrift vakbekwaamheid én binnen de landsgrenzen rijdt. De minimumleeftijd mag worden verlaagd tot 18 jaar onder de voorwaarde dat de bestuurder houder is van het getuigschrift vakbekwaamheid én geregelde diensten rijdt op trajecten korter dan 50 kilometer dan wel langer met een lege bus.

3.2

Overwegingen in het wordingstraject van Richtlijn2003/59/EG Nagegaan is welke argumenten of overwegingen in het voortraject van het ontstaan van de Richtlijn Vakbekwaamheid van 2003 gehanteerd zijn. Hiertoe zijn diverse bronnen geraadpleegd (zie onder). Per saldo moet worden geconstateerd dat in het geheel aan documenten weinig is terug te vinden aan argumentatie en overwegingen. Sinds 1969 is door de Europese Commissie vastgesteld dat de minimumleeftijd voor chauffeurs in het personenvervoer 21 jaar is. Naast de minimumleeftijd van 21 jaar wordt in deze richtlijn (69/543/EEC) als eis gesteld dat aan één van de volgende drie voorwaarden is voldaan: Minimaal een jaar als bestuurder in het goederenvervoer werkzaam zijn geweest met een toegestaan maximum gewicht van meer dan 3,5 ton. Gedurende een jaar als bestuurder werkzaam zijn in het personenvervoer waarbij de lengte van het traject niet groter is dan 50 kilometer

Pagina 19 van 54


-

In bezit zijn van een door een van de lidstaten erkend getuigschrift van vakbekwaamheid, waaruit blijkt dat de bestuurder met goed gevolg de opleidingscursus voor personenvervoer over de weg heeft gevolgd.

Deze minimum vereisten zijn in de vernieuwde richtlijn van 1985 niet veranderd (EEG 1985). De richtlijnen van 1985 waren niet voldoende bindend, ze golden voor slechts een deel van de bestuurders. In slechts twee lidstaten, Frankrijk en Nederland, bestonden verplichte chauffeursopleidingen. Hierdoor oefenden de meeste chauffeurs in de Europese Gemeenschap hun beroep uit op basis van hun rijbewijs, minder dan 10 procent van de chauffeurs had een beroepsopleiding tot chauffeur gevolgd (EEG 2003). Met de eisen in Richtlijn Vakbekwaamheid 2003/59/EG wordt getracht de verkeersveiligheid te verbeteren en oneerlijke concurrentie, door verschillende opleidingseisen per land, te verkleinen. De Europese richtlijn 2003/59/EG bepaalt naast de condities voor bijvoorbeeld het stelsel van basiskwalificatie en de minimum vakbekwaamheidseisen de minimum leeftijdsgrens (zie paragraaf 3.1). In deze nieuwe richtlijn is het voor individuele lidstaten mogelijk gemaakt om onder bepaalde voorwaarden de minimumleeftijd voor buschauffeurs op hun eigen grondgebied te verlagen tot een leeftijd van 18 jaar. In het voorstel voor de richtlijn (2001) wordt als één van de voordelen genoemd dat diegenen die een basisopleiding voor beroepschauffeurs hebben genoten, op een jongere leeftijd bepaalde categorieën voertuigen mogen rijden. Het Economic and Social Committee (ESC) sluit zich hierbij aan maar gaat iets verder. Het ESC geeft aan dat door het volgen van een basisopleiding die voldoet aan de minimumeisen, ook jongere chauffeurs de professionele vaardigheden kunnen leren die horen bij het beroep. “The introduction of this basic minimum training will, the Committee feels, provide younger drivers with the necessary professional skills” (ESC 2001). Daar weinig chauffeurs een chauffeuropleiding volgden, waren deze vaardigheden alleen beschikbaar bij oudere chauffeurs. De introductie van een verplichte basisopleiding impliceert dat de vaardigheden die voorheen alleen bij oudere chauffeurs door hun ervaring beschikbaar zijn, ook aan jongere chauffeurs geleerd kunnen worden. Bronnen (naast een zevental andere gescreende EU-bronnen die geen aanvullende informatie bleken te leveren): De Raad van Europese Gemeenschappen (1969). Verordening (EEG) NR 543/69 van de Raad van 25 maart 1969 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer. http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?val=14803:cs&lang=nl De Raad van Europese Gemeenschappen (1985). Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 1985 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31985R3820:NL:HTML Beoordeling Nieuw Commissievoorstellen (BNC) -Fiche http://www.europa-nu.nl/9353000/1/j9vvh6nf08temv0/vh8rh4lax2z3

Pagina 20 van 54


Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de opleiding van beroepschauffeurs voor goederen- en personenvervoer over de weg. 2001/0033 (COD) http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0056:FIN:NL:PDF Opinion of the Economic and Social Committee on the Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the training of professional drivers for the carriage of goods or passengers by road. COM(2001) 56 final - 2001/0033 (COD) http://eescopinions.eesc.europa.eu/eescopiniondocument.aspx?language=EN&docnr =0935&year=2001 Europees parlement en de Raad (2003). Richtlijn 2003/59/EG betreffende de vakbekwaamheid en de opleiding en nascholing van bestuurders van bepaalde voor goederen- en personenvervoer over de weg bestemde voertuigen, tot wĳziging van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad en Richtlĳn 91/439/EEG van de Raad en tot intrekking van Richtlijn 76/914/EEG van de raad.

3.3

Het stelsel van basiskwalificatie in Europa De Europese Richtlijn 2003/59/EG inzake vakbekwaamheid, opleiding en nascholing geeft aan aan welke basiskwalificatie moet zijn voldaan om een bus te mogen besturen. Het gaat dan om voertuigen in een van de categorieën D, D1, D1+E en D+E4. Voor het besturen van een dergelijk voertuig – hier kortweg steeds aangeduid als ‘bus’ –dient de bestuurder te voldoen aan bepaalde eisen. Een lidstaat heeft de vrijheid te kiezen uit twee opties binnen het ‘stelsel van basiskwalificatie’ (artikel 3 lid 1): i) De mogelijkheid die zowel het volgen van lessen als een examen omvat. Dit houdt in de ‘verplichting tot het gedurende een bepaalde periode volgen van lessen. Deze basisopleiding wordt afgesloten met een examen’. De aspirant-bestuurder is gehouden de lessen te volgen in een ‘erkend opleidingscentrum’. De minimumeisen voor de vereiste kennis van een reeks van onderwerpen staan in de Richtlijn geformuleerd. De opleiding voor de basiskwalificatie dient tenminste 280 uren te bedragen en elke aspirant-bestuurder moet tenminste 20 uur zelf een voertuig besturen (waarvan ten hoogste acht op een speciaal terrein of in een hoogwaardige simulator). ii) De mogelijkheid die uitsluitend examens omvat. Dit type basiskwalificatie houdt in: ‘geen verplichting tot het volgen van lessen, maar uitsluitend een theorie- en een praktijkexamen’. Het theorie-examen bestaat uit twee delen: a) meerkeuzevragen, directe vragen of een combinatie van beide en b) gevalstudies.

4 Categorie D: motorvoertuigen bestemd voor personenvervoer, met meer dan acht zitplaatsen, die van de bestuurder niet meegerekend. Categorie D1 is een subcategorie van D, namelijk busjes met meer dan acht maar niet meer dan zestien zitplaatsen, die van de bestuurder niet meegerekend. Categorie D+E: samenstellen van voertuigen bestaande uit een trekkend voertuig van categorie D en een aanhangwagen met een maximaal toegestane massa van meer dan 750 kg.

Pagina 21 van 54


Het praktijkexamen omvat een rijtest van tenminste anderhalf uur en een praktijkproef die nader omschreven situaties omvat, van minstens een half uur. Het is een lidstaat krachtens artikel 3 lid 2 toegestaan een stelsel voor versnelde basiskwalificatie in te voeren. Dit houdt dan wel de verplichting in tot het volgen van lessen. Een versnelde opleiding duurt tenminste 140 uur. CIECA, de internationale commissie voor rij-examens, heeft geïnventariseerd welke keuze de lidstaten hebben gemaakt. Tabel 3.1 geeft een overzicht (enkele landen onbekend). Iets méér landen kozen voor de gecombineerde eis ‘lessen plus examen’. In diverse landen wordt volstaan met alleen een examen. Slovenië koos voor beide opties. Naar het schijnt biedt ook Duitsland beide mogelijkheden aan.

Tabel 3.1 Door lidstaten gekozen modaliteit voor basiskwalificatie

Volgen van lessen + examen

Alleen examen

Bulgarije Denemarken Duitsland Estland Finland Frankrijk IJsland Litouwen Luxemburg Polen Roemenië Tsjechië Spanje Zweden

België Groot-Britannië Hongarije Ierland Letland Malta Nederland Noord-Ierland Oostenrijk Zwitserland

Nederland heeft gekozen voor de optie om te volstaan met alleen een examen. In 1963 is het schriftelijk examen ingevoerd. Voordien bestond het examen uitsluitend uit een rijexamen. Aanvankelijk was dat van korte duur (een kwartier), aangevuld met enkele vragen van de kant van de examinator, tot oplopend drie kwartier vanaf 1960. Nadien is de rijopleiding van de grond gekomen om te voorzien in de behoefte dat kandidaten een redelijke basis verwerven om kans van slagen te hebben.

Pagina 22 van 54


4

Leeftijdsverlaging en verkeersveiligheid

Hoewel het onderzoek zich vooral richt op ervaringen met een wettelijke leeftijdsverlaging in andere Europese landen, kan resultaat van empirisch onderzoek rond veiligheid en ongevalsbetrokkenheid van jonge buschauffeurs een bredere basis bieden voor het in Nederland te houden experiment met leeftijdsverlaging. De SWOV heeft eerder een overzicht gegeven van onderzoeksresultaten over het ongevalsrisico van jonge beginnende automobilisten. Het is zinvol om, iets specifieker en meer toegespitst, inzichten uit de literatuur over veiligheidsrisico’s bij jonge buschauffeurs of jonge beroepschauffeurs (voor zover aanwezig en toegankelijk) aan dat overzicht toe te voegen.

4.1

Aanwijzingen uit onderzoek

4.1.1

Onderzoek onder automobilisten en vrachtwagenchauffeurs Vlakveld (2005) constateert al samenvattend dat jonge beginnende automobilisten per gereden kilometer een relatief hoge kans op een verkeersongeval hebben. Twee grote clusters van oorzaken worden hiervoor verantwoordelijk gehouden: leeftijdspecifieke factoren en gebrekkige vaardigheden. Voor wat betreft leeftijdspecifieke factoren wijst hij vooral op moreel-emotionele factoren, met name te denken aan zaken als het houden van sensatie, het onderschatten van risico’s, zich afzetten tegen bestaande normen en het niet als watje willen overkomen bij vrienden, samengevat onder de noemer ‘wilde haren’. Geconcludeerd wordt dat niet zozeer sprake is van een hard onderscheid tussen subgroepen, maar ‘van een glijdende schaal waarbij het ongevalsrisico toeneemt naarmate men meer van bepaalde persoonlijkheidskenmerken heeft en tot een bepaalde subgroep behoort’. Een terugkerend vraagstuk in de literatuur is of het nu leeftijd is of (gebrek aan) rijervaring wat maakt dat jongeren een groter ongevalsrisico hebben. Dionne et al (1995) concluderen dat de invloed van leeftijd beperkt is. Zij geven aan dat er vele significante risicofactoren in het spel zijn. In hun studie onder bijna 4.000 vrachtwagenchauffeurs in Canada constateren zij dat ‘older drivers have similar accident rates per kilometer driven to those of young drivers when appropriate exposure variables are introduced into the model’ (pag. 304)5. Dit nuanceert de hiervoor vermelde conclusie van de SWOV als zouden jonge beginnende automobilisten per gereden kilometer een relatief hoge kans op een verkeersongeval hebben. Relevanter is het belang van rijervaring te benadrukken dan het element ‘jong’. Terecht leidt dit bij Vlakveld tot de conclusie dat ‘een ervaringstraject van bij voorkeur enkele jaren te prefereren valt. Eerst mag men rijden onder relatief veilige omstandigheden en bij gebleken geschiktheid worden de beperkende omstandigheden geleidelijk losgelaten. Gelet op het autonome leeftijdseffect zou het echter onverstandig zijn om toe te staan dat men vóór het 18e 5

De Canadese studie verstaat onder jongere chauffeurs de groep van 25 jaar of jonger. Dit maakt conclusies over de categorie 18-21 lastig.

Pagina 23 van 54


jaar zonder begeleiding rijdt.’ (pagina 9). Vlakveld geeft ook expliciet aan dat het hoge ongevalrisico van jonge beginnende automobilisten vermoedelijk iets sterker bepaald wordt door gebrek aan rijervaring dan door leeftijdspecifieke kenmerken. Er zijn aanwijzingen uit empirisch onderzoek dat dit stelliger kan worden uitgedrukt, namelijk dat het hoge ongevalsrisico bij jonge beginnende bestuurders sterk bepaald wordt door gebrek aan rijervaring en in mindere mate door leeftijdspecifieke factoren. In onderzoek wordt wel getracht het verschil in ‘effectiviteit’ van leeftijd respectievelijk rijervaring te kwantificeren. Op basis van een studie van Maycock, Lockwood en Lester (1991) onder Britse autobestuurders die op verschillende leeftijd startten met rijden signaleren Kinnear et al (2008) dat de ‘crash risk during the first few years of solo driving decreased by about 31% due to age and about 59% due to experience’. Leeftijd heeft dus invloed maar die is om en nabij de helft van de invloed die uitgaat van rijervaring. Een interessante kwantificering van het leeftijdseffect biedt ook Vlakveld (2005) in een tabel waarin het aantal ongevallen per 1 miljoen km wordt afgezet tegen de leeftijd waarop de automobilist is begonnen, op basis van gegevens uit het Periodiek Regionaal Onderzoek Verkeersveiligheid (PROV). Automobilisten die hun rijbewijs haalden op 21-jarige leeftijd hadden 23 ongevallen per mkm tegen 29 ongevallen bij automobilisten die hun rijbewijs op 18-jarige leeftijd haalden. Wij tekenen hierbij het volgende aan: Die ongevallen traden niet per se op in de eerste rijervaringjaren maar ook later. Het is niet duidelijk hoe uit de grafiek het rijervaringseffect gedestilleerd kan worden (hoewel de begeleidende tekst wel aangeeft dat ‘rijervaring en leeftijd worden weergegeven’).

4.1.2

Onderzoek onder buschauffeurs en busongevallen De algemene notie van een beperkte invloed van leeftijd zoals (bij vrachtwagenchauffeurs) aangetroffen bij Dionne et al (1995) wordt ook gevonden bij Wahlberg (2005) die een diepgaande studie verrichtte onder buschauffeurs. Zijn vrij recente studie onder 552 buschauffeurs geeft empirische aanwijzingen voor ongevalrisico, rekening houdend met leeftijdseffecten, rijervaringseffecten (experience) en het aantal uren dat men op de weg is (exposure). ‘Exposure’ blijkt een verwarrende rol te spelen als het gaat om het berekenen van het ongevalsrisico ‘as it tends to obscure an existing association’ (Wahlberg, 2005). Een multiple regressieanalyse bevestigde het vermoeden: ‘age was not a significant predictor (at p<.05), while exposure was fairly strong (beta 0.400) with five sixths of the total explained variance (adjusted R2 0.13), and experience as a weak second best (beta -0.162), somewhat less than expected from the basic correlation. However, this is explained by more experienced drivers working more hours (r=.43, N=552, p<.001).’ De auteur stelt dat als het gaat om leeftijd, ‘it seems like this variable did not have much of an effect if experience and exposure was taken into account…’. Het is volgens hem juist de rijervaring (‘aantal jaren werkzaam als werknemer’) die een vrij directe invloed heeft op het ongevalsrisico, hetgeen ook bij andere auteurs wordt waargenomen. Specifiek voor buschauffeurs merkten ook Blom, Pokorny en Van Leeuwen (1987) dat op. Hun resultaten wijzen op ‘a strong negative association of experience with accident risk, modified to a certain extent by age’. Ook zij doken

Pagina 24 van 54


dieper in de interactie tussen de variabelen accident liability, leeftijd en rijervaring. Zij vonden na meerdimensionele analyse ‘systematic differences between groups of drivers of different age groups but with comparable experience: younger drivers had higher accident rates than older ones’. Met andere woorden: ook al heeft rijervaring een sterke invloed en is die invloed sterker dan het leeftijdseffect, leeftijd heeft wel invloed, maar in beperkte(re) mate. De gegevens geven echter geen uitsluitsel over enig verschil in ongevalsbetrokkenheid tussen 21+ en bestuurders jonger dan 21 jaar. Vrij recent hebben Dorn en Wahlberg (2008) wederom het effect van leeftijd en rijervaring op ongevalsbetrokkenheid van buschauffeurs onderzocht, via twee verschillende werkwijzen en rekening houdend met de schuldvraag, onder de erkenning dat deze twee predictoren gewoonlijk sterk intercorreleren. Rijervaring bleek wederom het sterkst van invloed op ongevallen in het eerste rijjaar. Voor buschauffeurs bleek ervaring aanvankelijk belangrijker dan leeftijd, maar na twee of drie jaar is het effect ervan klein. Daarna is leeftijd een onderscheidender variabele, hoewel ‘it is a very weak factor in predicting crash risk’. De auteurs concluderen dat ‘lack of experience of driving a bus is more influential than age in its contribution to risk for crashes at first, but that age after a few years is still influential although rather weak, while experience no longer contributes to the change in crash risk’ (Dorn & Wahlberg, 2008, p. 30). De SWOV verrichtte onderzoek dat niet zozeer onder buschauffeurs plaatsvond maar dat wel gericht was op de achtergronden van concreet opgetreden ongevallen met bussen (Davidse et al, 2004). De auteurs wijzen op een samenspel van factoren die zij ‘grofweg indelen in factoren die betrekking hebben op de mens, het voertuig en de weg’ (p. 14). Ook de maatregelen die zij voorstellen ter voorkoming van ongevallen met (Connexxion-)bussen zijn onderverdeeld naar deze drie categorieën (p. 48 e.v.). Hoewel de studie wijst op het belang van vaardigheden van de bestuurder en zijn mentale capaciteit, zijn van de bestudeerde ongevallen geen bestuurders-kenmerken bekend c.q. geanalyseerd. Het mogelijke belang van de factor leeftijd valt daarom niet uit de rapportage te destilleren. In de Amerikaanse staat Iowa zijn 749 ongevallen waarbij een schoolbus betrokken was, verspreid over een periode van vier jaar, geanalyseerd (Yang et al, 2009). Ondanks het feit dat de leeftijd van de bestuurders als variabele in de database is opgenomen, ontbreekt in het gepubliceerde artikel informatie over verschil in ‘crash rate’ per leeftijdscategorie. Wel is de leeftijdsverdeling van de bestuurders die een busongeval overkwam gerapporteerd (zie hoofdstuk 6). De ongevalratio bedroeg overigens 320 per honderd miljoen busmijlen. Per honderd miljoen mijl was er 0,4 dodelijk ongeval en waren er 13,6 gewonden. Ook een Canadese studie analyseerde busongevallen, namelijk ongevallen met schoolbussen over een periode van tien jaar (Transport Canada, 2007). Het onderzoek omvat 129 ongevallen met dodelijke afloop en bijna 5.000 ongevallen met gewonden. Echter, informatie over de leeftijd van de chauffeur ontbreekt in de gepubliceerde data.

4.1.3

Onderzoek onder motorrijders Zoals hiervoor gemeld, geeft onderzoek onder buschauffeurs geen uitsluitsel over verschil in ongevalsbetrokkenheid tussen bestuurders jonger versus ouder dan 21 jaar. Verschil tussen de categorie 21+ en jonger dan 21 jaar geeft wel een

Pagina 25 van 54


onderzoek naar ongevalsbetrokkenheid onder motorrijders (op voertuigen van >50cm3). Katteler & Vierke (2007) constateerden in een onderzoek met ongevalgegevens van 937 motorrijders in vijf Europese landen dat jongere bestuurders ook als het gaat om motorrijden vaker bij een ongeval betrokken zijn. De samenhang tussen leeftijd en ongevalsbetrokkenheid hield stand onder constant houding van de intensiteit waarmee men rijdt (aantal dagen per jaar gecombineerd met lange of korte afstanden). Echter, de breuklijn voor wat betreft méér of minder ongevalsrisico bleek niet te liggen bij 21 jaar of 25 jaar, maar bij 30 jaar. Figuur 4.1 geeft de samenhang grafisch weer en laat zien dat er naast de breuklijn rond 30 jaar een tweede breuklijn is en wel rond 45 jaar. Figuur 4.1

Riders' acciddent involvement by age group

Ongevalbetrokkenheid van motorrijders, naar leeftijd

80

(in %)

68

67

60

53 47

40 32

33

32

33

53 47

51 49

never involved in an accident involved in 1 or more accidents

0 22-25

67

37

20

<22 years

68 63

26-30

31-35

36-40

41-45

46-50

50+

Bron: Katteler & Vierke, 2007 Uiteraard kan het berijden van een motor niet geheel vergeleken worden met het besturen van een bus, alleen al door het feit dat de impact van een ongeval bij motorrijders voor de persoon in kwestie groot is en het nemen van risico’s relatief snel tot een ongeval met ernstige afloop leidt. Wel geeft genoemd onderzoek aan dat het leggen van een breuklijn – zoals het als bepalend beschouwen van 21 jaar als ondergrens – een betrekkelijke zaak is: bij motorrijders gaat die strategie althans niet op.

4.2

Kanttekeningen bij de empirische informatie

4.2.1

Ondanks samenhangen weinig verklaring In studies is de aandacht doorgaans gericht op het relatieve belang van factoren die, in dit geval, samenhangen met ongevalsbetrokkenheid. Hoewel empirische studies wijzen op het bestaan van samenhangen is de volgende relativering, gemaakt door de auteur die juist over het onderhavige onderwerp publiceerde (Wahlberg, 2005), van belang. ‘It is … important to point out that all associations are exceedingly weak; neither exposure, nor age or experience explains very much variation. Given that ….most individual traits are also weak predictors, it would seem that most accidents are still beyond prediction from the variables tested so far.’ (Wahlberg, 2005, p. 391).

Pagina 26 van 54


4.2.2

Meer individueel bepaald dan groepsspecifiek Een andersoortige relativering vindt zijn grond in het resultaat van een studie van Knipling. Gebaseerd op een rapport van hem en anderen voor de Transportation Research Board (TRB) getiteld ‘Individual differences and the “high-risk” commercial driver; a synthesis of safety practise’ (2004) constateert hij dat het ongevalsrisico sterk varieert tussen beroepschauffeurs. Individuele verschillen zijn volgens hem daarvoor in belangrijke mate bepalend (Knipling, 2005). Die individuele verschillen hebben veelal een lange termijn karakter en kunnen gezien worden als persoonlijke kenmerken. Knipling suggereert dat 10-15 procent van de beroepschauffeurs 30 to 50 procent van het ongevalsrisico verklaren. Hij maakt daarmee een conservatiever schatting dan de ruim 200 door hem ondervraagde experts en carrier safety managers: de meesten van hen zijn van mening dat ‘the worst 10% of drivers are associated with 50% or more of total fleet risk’ (p. 5). Deze notie impliceert dat ongevalsrisico méér persoon-gerelateerd is dan groepsspecifiek. Dat betekent op zijn beurt dat het niet zou aangaan om een gehele categorie (te denken aan de 1820 jarigen) als categorie uit te sluiten.

4.2.3

Er is aanvangsrisico, ongeacht beginleeftijd Voor zover empirische resultaten wijzen op een grotere ongevalskans bij jongere of bij minder ervaren bestuurders, is het zaak zich te realiseren dat dit verschijnsel zich zal voordoen min of meer ongeacht de aanvangsleeftijd. Hoe jong of oud men ook is, in het eerste praktijkjaar is een bestuurder kennelijk gevoeliger voor het optreden van een ongeval. In 1958 wees Hakkinen hier reeds op, zoals opgemerkt bij Wahlberg (2004): ‘bus and tram drivers had markedly more accidents in their first year of service than later, and that their accident rate seemed to stabilize after that first year. Similar results have been found for novice car drivers comparing their first 6 months with a license with the following six.’ De hier bedoelde tendentie tot stabilisering na een risicovolle aanvangsperiode zal zowel optreden bij een beginnende bestuurder op 18-jarige leeftijd als bij een beginnende bestuurder op wat latere leeftijd.

4.3

Conclusie Empirische studies geven onvoldoende grond om leeftijdsverlaging voor buschauffeurs althans vanuit verkeersveiligheidsoverwegingen onwenselijk te achten. Weliswaar is sprake van een hoger ongevalsrisico bij jonge beginnende bestuurders, maar dat hoger risico hangt vooral samen met een tekort aan rijervaring. Een dergelijk tekort doet zich evenzeer voor bij een start op 21-jarige leeftijd, zij het dat de beginnende buschauffeur dan al enige tijd ervaring als automobilist kan hebben. Hoewel dat laatste in theorie voordelig kan zijn, zijn er géén empirische aanwijzingen voor6. Het gegeven dat een tekort aan rijervaring in het eerste jaar de ongevalskans vergroot, kan worden verzacht door flankerende condities te stellen die de rijtaak verlichten. Dat laatste is wat in de Europese regelgeving ook gebeurt. 6 Sterker nog: ‘no association has been found between years of holding a car driver license and number of bus crashes’ (Dorn & Wahlberg, 2008).

Pagina 27 van 54


Pagina 28 van 54


5

Hoe voorzien ‘gidslanden’ in het opleiden

Er zijn enkele Europese landen die inmiddels zijn overgegaan tot het verlagen van de minimumleeftijd voor buschauffeurs. Dit hoofdstuk geeft allereerst aan hoeveel en welke landen dit zijn. Deze landen kunnen in de context van dit onderzoek als ‘gidsland’ gezien worden. De term ‘gidslanden’ zoals hier gehanteerd heeft geen normatieve betekenis in de zin van: datgene wat daar qua opleiding gebeurt zou norm moeten zijn voor Nederland. Wél kunnen die landen in dit onderzoek referentie bieden voor Nederland omdat zij inmiddels een lagere leeftijd dan 21 jaar voor het verkrijgen van het D-rijbewijs toestaan. Zijn in die landen intussen bewegingen merkbaar die wijzen op een toestroom van jonge kandidaatbuschauffeurs? Anticipeert men er op het stellen van additionele eisen aan die jongeren of aan de bedrijven? Mogelijk blijken additionele voorzieningen getroffen voor de categorie 18-21 jaar, mogelijk ook niet.

5.1

Europese landen met lagere minimumleeftijd voor buschauffeurs Er zijn, voor zover bekend, vijf landen waar de autoriteiten toestaan dat het Drijbewijs verworven wordt door 20-jarigen of ook 18+-jarigen. Dat zijn: België Duitsland Litouwen Groot-Brittannië Finland. Ook Noord-Ierland profileert zich als land met een lagere minimumleeftijd, maar dat maakt deel uit van Groot-Brittannië. Evenals andere landen binnen het Verenigd Koninkrijk kent het land zijn eigen parlement en wetgeving en dus ook het recht op eigen regelgeving met betrekking tot leeftijdsgrenzen in het busvervoer. Nadere vergelijking tussen de regelgeving in Noord-Ierland en die van Groot-Brittannië wijst uit dat de regelgeving ten aanzien van de vereiste leeftijd van buschauffeurs identiek is. De verruiming van de leeftijdsgrens (aan de onderzijde) past in alle gevallen binnen de Europese regelgeving, dat wil zeggen aan de conditie dat het personenvervoer door een twintig jarige alleen is toegestaan indien deze, naast het bezit van het getuigschrift vakbekwaamheid, binnen de landsgrenzen rijdt; dat het personenvervoer door 18-19 jarigen alleen is toegestaan indien deze, naast het bezit van het getuigschrift vakbekwaamheid, geregelde diensten rijden op trajecten korter dan 50 kilometer (dan wel langer met een lege bus). Naast landen die feitelijk tot verlaging van de minimumleeftijd zijn overgegaan zijn er, voor zover bekend, enkele die dat overwegen om wel of niet te doen of onlangs daaromtrent een negatief besluit hebben genomen. Voor zover bekend verkeert Zweden in een traject om de voor- en nadelen af te wegen. Spanje heeft dat traject achter zich gelaten waarbij verschillende departementen uiteenlopende visies ten toon spreidden (zie hoofdstuk 6).

Pagina 29 van 54


5.2

Opleidingstructuur in ‘gidslanden’

5.2.1

België In België voorziet het FCBO (Formation Car & Bus Opleiding) in de permanente opleiding van werknemers in de sector. Het is de opleidingspoot van het Sociaal Fonds Bus/Car dat, naast het toekennen van aanvullende sociale uitkeringen aan werknemers uit de sector, het beroep en de beroepsopleiding promoot. Een voorname organisatie is de GOCA (www.goca.be): de Groepering van Ondernemingen voor Autokeuring en Rijbewijs. De organisatie kent 10 ondernemingen met 32 examencentra. De vereniging zonder winstoogmerk (v.z.w.) geeft via haar medewerking vorm en inhoud aan de Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer. GOCA verzorgt ook de opleiding en bijscholing van inspecteurs en examinatoren. België koos voor de ‘uitsluitend examen’-variant. Het examen wordt georganiseerd door SPF Mobilité et Transport dat organisaties die examens afnemen certificeert. Ter verkrijging van een zogeheten CAP (Certificate of Professional Aptitude) dienen kandidaten verplicht een rijexamen af te leggen in een opleidingscentrum. De basiskwalificatie via het examen doorloopt zowel een theoretisch examen als een praktische test. Het theorie-examen omvat 100 vragen (in 100 minuten), acht case studies met vijf vragen elk (80 minuten) en een gesprek van een uur met 10 vragen. De praktijkproef bestaat uit het uitvoeren van manoeuvres op privé-terrein (half uur), een praktische test (eveneens een half uur) en rijden op de openbare weg (90 minuten). Het praktijkexamen bestaat onder andere uit het verrichten van speciale manoeuvres, zoals achteruit rijden en in-parkeren (25 minuten). Voor het rijden op de openbare weg staan diverse scenario’s met voorvallen ter beschikking. Voor het behoud van het getuigschrift is een nascholing in een gecertificeerd opleidingscentrum vereist. De omvang daarvan bedraagt vijf dagen elke vijf jaar, met een minimum van zeven uur per dag. Er bestaat in België (nog) geen schoolse opleiding voor buschauffeur. Dit heeft volgens zegslieden tot gevolg dat leerlingen in het middelbaar onderwijs niet de mogelijkheid hebben om een opleiding tot buschauffeur te volgen. ‘Heel wat potentieel voor de sector ging bijgevolg verloren.’ De nieuwe regelgeving beoogt die kloof te overbruggen: 18-jarigen kiezen steeds vroeger of onmiddellijk na het afstuderen welke richting zij uit willen op de arbeidsmarkt.

5.2.2

Duitsland Om beroepchauffeur te worden, hetzij voor het vervoeren van goederen hetzij van personen, is in Duitsland na het verkrijgen van het ‘gewone’ rijbewijs een opleiding van drie jaar nodig alvorens de ‘IHK-Prüfung’ te kunnen aangaan. De lokale Kamer

Pagina 30 van 54


van Koophandel (Industrie und Handelskammer) is verantwoordelijk voor het systeem van verkrijgen van de basiskwalificatie. Dat heeft dan betrekking op de beroepsopleiding om chauffeur te worden, op het theoretisch en praktijkexamen en voor de versnelde opleiding. In het jaar 2007 werden 1.838 opleidingscontracten getekend voor een beroepsopleiding beroepschauffeur. De ervaring is dat binnen de vervoerbedrijven weinig opleiding plaatsvindt. Er is nog slechts een beperkt aantal opleidingsinstituten dat nascholing aanbiedt. TÜV Nord is er één van. Dit heeft mede van doen met teruglopende financiële steun. Examens bestaan uit een theoretisch deel van 240 minuten en een praktijkdeel van 210 minuten. De verantwoordelijkheid voor het examineren ligt op federaal niveau bij de Duitse Unie van Kamers van Koophandel. Het examen voor de basiskwalificatie wordt geïmplementeerd door de TÜV. TÜV Nord anticipeert en verwacht een herziening van het opleidingstelsel. De driejarige beroepsopleiding met aansluitend IHK-examen zou geen toekomst meer hebben. Afgezien van het feit nog dat slechts weinig Europese landen een dergelijke opleiding kennen, kiezen weinigen voor een dergelijk traject waar via een andere weg ook het rijbewijs behaald kan worden. TÜV Nord heeft een opleidingsprogramma opgesteld met een reeks van modules, inclusief aanvullende modules, die een totaal van 1.024 uur (128 dagen) in beslag neemt. Onderdeel daarvan is een versnelde basiskwalificatie (24 dagen) en een periode van 35 dagen in het leerlingenstelsel. Dit traject leidt iemand op in een periode van zes maanden. De versnelde basiskwalificatie bestaat uit een verplicht opleidingsprogramma van 140 uur en een praktijktest die tot anderhalf uur beperkt blijft.

5.2.3

Finland De Finse Vehicle Administration én het Ministerie van Onderwijs laten opleidingcentra toe en zijn ook verantwoordelijk voor het monitoren van de opleiding in die centra. De Vehicle Administration is verantwoordelijk voor de opzet van het examen. Examens kunnen door private of openbare dienstverleners aangeboden worden. Het Ministerie van Onderwijs kan het monitoren van de opleiding delegeren aan een ‘national board of education’. Dit ‘board’ ziet toe op de eisen die aan de opleiding vakbekwaamheid gesteld worden en op de inhoud ervan. De Vehicle Administration is weer verantwoordelijk voor de nascholing. Voorheen voorzag het Finse beroepsonderwijssysteem niet in de mogelijkheid buschauffeurs op te leiden. Geïnteresseerden dienden zich eerst te bekwamen in een ander beroep. Wanneer zij oud genoeg waren konden zij zich bekwamen als buschauffeur. De hoop bestaat dat met de hervorming van de structuur met name het aantal vrouwelijke buschauffeurs toeneemt.

5.2.4

Groot-Brittannië en Noord-Ierland Voorafgaand aan de implementatie van de Richtlijn Vakbekwaamheid hebben Driving Standards Agency (DSA, Groot-Brittannië) en Driver & Vehicle Agency (DVA,

Pagina 31 van 54


Noord-Ierland) belanghebbende partijen geconsulteerd over de implementatie. De Richtlijn is geïmplementeerd in 2008. Alvorens in het Verenigd Koninkrijk op te kunnen gaan voor een voorlopig rijbewijs voor het besturen van een bus (Passenger Carrying Vehicle – PCV) is een geldig VKof EU-rijbewijs nodig. Sinds september 2008 moet naast dat PCV-rijbewijs ook een ‘Driver CPC’ (Certificate of Professional Competence) in bezit zijn. Om het ‘Driver CPC’ te behouden is men verplicht elke vijf jaar 35 weken nascholing te volgen, conform de Richtlijn. Het Verenigd Koninkrijk (Groot-Brittannië en Noord-Ierland) heeft gekozen voor de ‘test-only’ optie. De modulair opgezette basiskwalificatie waarmee het CPC verworven wordt omvat in Noord-Ierland vier onderdelen, namelijk twee theorieexamens en twee praktijktesten. Het ene theorie-examen kent twee onderscheiden testen binnen 2,5 uur: 100 multiple choice vragen (geslaagd met 85 punten) 19 clips gericht op gevaarherkenning (geslaagd met 67 van de 100 haalbare punten). Naast dit theorie-examen is er een aparte theoretische module met gevalstudies (anderhalf uur). Er worden zeven gevallen voorgelegd met elk 5 tot 8 vragen (geslaagd bij 38 van de 50 haalbare punten). Het basis praktijkexamen bestaat uit een rit van minimaal 60 minuten (rijtijd), inclusief een beoordeling van het ‘eco safe driving’. Daarnaast is er een praktijkexamen van een half uur waarin de veiligheid van het voertuig gedemonstreerd moet worden (‘vehicle safety demonstration’). Bron: Driver & Vehicle Agency. Het Britse DSA beheert voor Groot-Brittannië een centrale database waarin alle houders van de basiskwalificatie geregistreerd staan én waarin nascholingen worden bijgehouden. De opleiding vindt dikwijls plaats bij een gespecialiseerde rijschool voor bus en coach chauffeurs. Supervisie vindt daarbij plaats door een ‘Approved Driving Instructor’ (ADI) of een ‘Approved Training Body’ (ABT). (bron: www.drivingexpert.co.uk/driving-coach-career.html ). Diverse organisaties ondersteunen de sector met het oog op kwaliteit. Een daarvan is GoSkills, de ‘Sector Skills Council (SSC)’. Deze organisatie werkt samen met werkgevers in de UK om de vaardigheden binnen en kwaliteit van het vervoer van passagiers te verbeteren. Dat gebeurt hoofdzakelijk via de werknemers en verstrekt bijvoorbeeld een ‘persoonlijke vaardigheden paspoort’. Het ontwikkelt en ziet toe op standaarden en kwalificaties. Door GoSkills en vakorganisaties is een variëteit aan beroepsopleidingen voor buschauffeurontwikkeld.

5.2.5

Litouwen Er zijn in Litouwen nog geen opleidingcentra die tegemoet komen aan specifieke condities voor de leeftijdsgroep van onder de 21 jaar.

Pagina 32 van 54


5.2.6

Frankrijk Frankrijk kent een minimum leeftijdsgrens voor buschauffeurs van 21 jaar. Als zodanig kan het voor Nederland geen ervaringsgegevens verschaffen voor leeftijdsverlaging. Omdat Frankrijk een groot, toonaangevend land in Europa is, volgt hier enige informatie over de wijze waarop Frankrijk de beroepsopleiding geregeld heeft. In Frankrijk zijn er twee typen opleidingcentra: Centra die de lange basiskwalificatiecursus verzorgen (van minstens 280 uur). Dat gaat om 200 plaatsen verspreid over Frankrijk. Dit zijn zowel ‘academische instellingen, namelijk lycea’ als opleidingcentra die opereren onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van werkgelegenheid en volwasseneneducatie. Het eerste type is getalsmatig in de minderheid (25 stuks), het tweede type ruim in de meerderheid (175 centra). Centra die de korte opleiding van 140 uur verzorgen plus de nascholing. Dat gaat om 180 plaatsen verspreid over het land. Er zijn drie soorten centra die de korte opleiding aanbieden: twee opleidingcentra opgericht door professionals in de transport sector, namelijk AFT en Promotrans, onafhankelijke opleidingorganisaties, met name rijscholen die hun aanbod verbreedden richting beroepschauffeurs, en bedrijfscentra om interne bedrijfscursussen aan te bieden aan de eigen werknemers (‘moniteurs d’entreprise’).

5.2.7

Nederland De Richtlijn Vakbekwaamheid is voor het Personenvervoer per 8 september 2008 volledig ingevoerd, met 21 jaar als ondergrens en dus (vooralsnog) niet gebruik makend van de mogelijkheid tot verlaging van deze grens. Voor aankomende buschauffeurs geldt vanaf die datum een nieuwe examenstructuur voor wat betreft de theorie- en praktijkonderdelen. Naast het praktijkexamen voor de bus zijn twee praktijktoetsen ingevoerd. Dat zijn de Praktische toets D en de Toets besloten terrein of Toets simulator. Het theoretisch deel van het examen omvat (a) verkeer en vervoertechnologie, (b) weten regelgeving en (c) case studies. Elk examen bevat drie case studies: korte tekst voorafgaand aan vragen (15 per geval). Het praktijkexamen wordt afgenomen door gecertificeerde rijscholen / beroepsopleidingscentra (bron: CCV). CCV, zelfstandig onderdeel van het CBR, verzorgt de examens voor het rijbewijs D (bus) en E bij D (bus met aanhangwagen) en de examens voor de vakbekwaamheid. De CCV-examens zijn ontwikkeld in samenwerking met werkgevers- en werknemersorganisaties. Naast de wettelijk verplichte examens is er het CCV-diploma Touringcarvervoer Nationaal en Internationaal. Deze diploma's zijn niet wettelijk verplicht, maar vormen wel een verplicht onderdeel van het Keurmerk Touringcarbedrijf. Deze aanvulling moet gezien worden tegen de achtergrond van het feit dat de touringcar steeds geavanceerder en gecompliceerder wordt.

Pagina 33 van 54


Dit stelt bijzondere eisen aan de chauffeur. Die is niet alleen verantwoordelijk voor het voertuig en de reis, maar ook voor het welzijn van passagiers. Bovendien treedt de chauffeur steeds vaker op als reisleider. (bron: www.cbr.nl). Uit onderzoek van VTL blijkt dat het aantal banen in het personenvervoer de afgelopen jaren licht is afgenomen, maar toch redelijk stabiel blijft. ‘In de praktijk blijkt geen tekort te bestaan aan arbeidsplaatsen voor chauffeur openbaar vervoer, omdat sprake is van veel doorstroom in de branche. Naar verwachting zal de werkgelegenheid voor de uitstroom in de komende jaren toenemen, met name als gevolg van de vervangingsvraag en in mindere mate als gevolg van uitbreidingsvraag’ (Colo/VTL, 2009, p. 12).

Pagina 34 van 54


6

Evaringen in relevante Europese landen

Deze paragraaf bespreekt de ervaringen opgedaan in de Europese landen die een verlaagde minimumleeftijd voor het behalen van rijbewijs D kennen.

6.1

België De regeling is in België zeer recent ingevoerd (KB 4 mei 2007; in werking getreden voor buschauffeurs op 10 september 2008). Dat impliceert dat er nog geen of weinig gegevens uit de praktijk bekend zijn.

6.1.1

Overwegingen bij keuze voor leeftijdsgrens van 18 jaar7 In België hebben twee overwegingen een rol gespeeld. (1) Er is, onder meer op vraag van de sector personenvervoer, voor gekozen om de leeftijd tot 18 jaar te verlagen. Gezien het tekort aan buschauffeurs in België, beoogde men met deze maatregel te vermijden dat (jonge) potentiële buschauffeurs zouden afhaken, omdat zij het rijbewijs categorie D, DE, D1 en/of D1E pas op 21jarige leeftijd zouden kunnen behalen. Deze overweging kan worden aangeduid als ‘vermijding van weglekken van jonge, potentiële chauffeurs’. (2) Er waren reeds positieve ervaringen opgedaan met de verlaging tot 18 jaar in de sector van het vrachtvervoer. België heeft echter wel een aantal rijbeperkingen aan de jonge bestuurders opgelegd: tot 18 jaar: beperking van het traject tot 50 km en enkel voor geregeld vervoer binnen het Koninkrijk België; tot 20 jaar: vrij traject, maar beperkt tot het grondgebied van het Koninkrijk België. Deze beperkingen worden op het rijbewijs tot uiting gebracht door middel van een speciale code.

6.1.2

Specifieke eisen gesteld aan bedrijven De Belgische wetgeving legt geen specifieke eisen op aan de bedrijven waar jonge buschauffeurs tewerk gesteld worden. Zij zullen wel, zoals alle professionele bestuurders, gehouden zijn tot het volgen van nascholing.

6.1.3

Instroom In de praktijk heeft de nieuwe richtlijn nog niet tot geleid tot veel chauffeurs met een leeftijd jonger dan 21 jaar. Het aandeel jonge chauffeurs is bij de drie grootste openbaar vervoersdiensten van België klein:

7

Bron: Informatie van de kant van contactpersoon K., DG Mobiliteit en Verkeersveiligheid - Dienst rijbewijzen.

Pagina 35 van 54


-

-

De Vlaamse openbare vervoersmaatschappij ‘De Lijn’ werft geen chauffeurs van 18 jaar. Zij werven pas chauffeurs vanaf de leeftijd van 21 jaar; De Brusselse tegenhanger van De Lijn, "STIB MIVB", meldt dat er zich nog maar weinig jonge kandidaten aangemeld hebben sinds juli 2009. In 2008 ging het slechts om 5 jonge kandidaten op een totaal van 1.580; Ook bij Forem, de Waalse openbare dienst voor werkgelegenheid en professionele opleiding, zijn er slechts 'enkele' jonge kandidaten die de opleiding tot buschauffeur volgen.

In tabel 4.1 staat de instroom in de opleiding tot beroepschauffeur naar leeftijd in procenten van de totale instroom per jaar weergegeven. Het betreft niet alleen busmaar ook vrachtwagenchauffeurs. De cijfers van 2009 zijn halfjaarcijfers.

Tabel 4.1a Instroom opleiding beroepschauffeur, naar leeftijd (in % van totale instroom per jaar)

Leeftijd 17 t/m 20 jaar 21 jaar 22 jaar 23 jaar totale instroom

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

3,6 1,8 5,3 4,0

2,2 1,3 1,5 1,7

0,7 0,4 2,3 2,3

2,3 0,7 3,0 2,5

3,3 0,9 2,2 2,4

2,4 0,9 2,3 2,6

2,0 1,0 2,5 2,5

3,2 0,9 1,7 2,3

675

1.755

1.587

1.480

1.691

1.764

1.764

895

Bron: FCBO (Formation Car & Busopleidingen), bewerking ITS. Het is nog te vroeg om het effect van deze maatregel in de cijfers terug te zien. Sinds het in 2008 voor 18-jarigen mogelijk werd om buschauffeur te worden, is er nog geen sterke verandering in deze categorie te zien. Het percentage jonge chauffeurs binnen de totale instroom is in de eerste helft van 2009 wel gestegen. Absolute aantallen geven een wat pregnanter beeld (tabel 4.1b). Zichtbaar is dat het aantal 19-20 jarigen een stijging vertoont. Het lijkt geen symptoom te zijn van een algehele toename van de aanmeldingen: het aantal instromende 21-22 jarigen neemt niet toe, evenmin overigens als het aantal 23-24 jarigen. Mogelijk is dit het eerste teken van een groei van de instroom van jongeren onder de 21 jaar.

Tabel 4.1b

Leeftijd

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

17, 18 19, 20 21, 22

15 19 48

17 22 50

3 8 44

13 21 56

22 33 53

16 27 55

18 17 61

22 36 46

Instroom opleiding beroepschauffeur, naar leeftijd en per jaar (absoluut)

Bron: FCBO (Formation Car & Busopleidingen), bewerking ITS. Jaar 2009 op jaarbasis op basis van eerste halfjaar.

6.1.4

Ondersteuning In België bestaan projecten zoals peter- en meterschap voor de begeleiding van nieuw aangeworven chauffeurs in de bedrijven. Het is onbekend in hoeverre dit peter- en meterschap wordt aangewend voor de begeleiding van 18 tot 20 jarigen.

Pagina 36 van 54


6.2

Duitsland

6.2.1

Overwegingen rond de introductie TÜV Nord Schulungszentrum heeft een overzicht over de situatie in Noord-Duitsland, tot en met Noord-Rijn Westfalen en Nedersaksen. In de praktijk blijkt het een feit dat zeer weinigen de driejarige beroepsopleiding tot beroepchauffeur volgen. Dit opleidingsysteem wordt als achterhaald beschouwd. Deze weg zou weinig voor de hand liggen gegeven de mogelijkheid om in een veel kortere periode van een half jaar een versnelde basiskwalificatie rijbewijs-D te verwerven. De verlaging van de minimumleeftijd is formeel een feit. In de praktijk echter, zo wordt vanuit TÜV Nord gemeld, functioneert de regeling niet. De regeling van 18 jaar is in Duitsland ingevoerd om het mogelijk te maken dat leerlingen in het driejarige beroepsonderwijs reeds tijdig met rijlessen en het opdoen van rijervaring konden starten, op een betaalbare manier, namelijk niet op eigen kosten. Zoals hiervoor geschetst, is het perspectief van het driejarige opleidingsysteem in Duitsland somber gegeven het bestaan van een alternatief traject dat slechts een half jaar in beslag neemt. Het is overigens mogelijk privaat een rijbewijs-D te behalen. Echter, de financiële condities zijn dermate, dat het in de praktijk voor 18-20 jarigen niet doenlijk is ervoor te gaan. Dat hangt samen met het feit dat het aantal jaren ervaring met rijbewijs B bepalend is voor het aantal verplichte lesuren én de kosten. Deze lesuren zijn duur. Als specifieke maatregel gericht op zeer jonge bestuurders is een gedifferentieerd opleidingsbeleid van kracht. Indien een kandidaat-buschauffeur méér dan twee jaar rijervaring heeft (als bezitter van rijbewijs B) kan hij volstaan met minder verplichte lesuren (‘Pflichtstunden’) dan indien hij minder dan twee jaar rijervaring heeft. In het eerste geval volstaan 58 uren, in het laatste geval dienen er 98 gevolgd te worden. Dat laatste is, gelet op de kosten, voor nagenoeg niemand weggelegd. Samenvattend: de verlaging van de minimumleeftijd is níet ingesteld vanwege de Richtlijn Vakbekwaamheid – zij het dat de Richtlijn de verlaging die formeel feitelijk plaatsvond mogelijk maakte –. De verlaging is mogelijk gemaakt met het oog op de driejarige beroepsopleiding – waar weinigen gebruik van maken gegeven een snellere weg. Per saldo moet geconstateerd worden dat de regeling het toelaat dat een 18-jarige het rijbewijs-D behaalt, maar in de praktijk wordt het een bijna dode letter geacht.

6.2.2

Instroom en ondersteuning richting vervoerbedrijven De verlaging van de minimumleeftijd is wettelijk mogelijk gemaakt ten behoeve van de beroepsopleiding. Andere overwegingen speelden geen rol van betekenis. Sterker nog: ten behoeve van de bedrijven is de verlaging juist níet ingezet: 18-19 jarige buschauffeurs ‘kunnen ook niet bij bedrijven worden ondergebracht’: de bedrijven willen ze niet. Met als gevolg dat ‘man diese junge Leute nicht in die Arbeit kriegen kann’. Uit de hand geschat zou minder dan vijf procent van de instroom jonger dan 21 jaar zijn.

Pagina 37 van 54


6.3

Finland Onofficieel heet het dat de opleidingcentra tot dusver nog weinig aandacht hebben getrokken. Dit hangt samen met het gegeven dat de organisatoren van de centra deze nieuwe opleiding nog niet echt in de markt hebben gepromoot. Daarbij wordt aangetekend dat de financiële middelen om de opleiding te organiseren heel bescheiden zijn. Ten aanzien van de vervoerbedrijven (en de jongere buschauffeurs) wordt in Finland geen speciale supervisie voorzien. Minimale eis is wel dat een vervoerbedrijf pas de verantwoordelijkheid van een voertuig mag overdragen aan een chauffeur indien deze de ‘Certificate of Professional Competence’ (CPC) heeft verworven. In Finland bestaan geen plannen om specifieke, extra ondersteunende maatregelen te treffen om het beleid om jongere bestuurders te werven tot een succes te maken.

6.4

Groot-Brittannië en Noord-Ierland De informatie van de kant van het Verenigd Koninkrijk wijst op een situatie waarin niet expliciet sprake is van een verláging van de minimumleeftijd voor verkrijging van rijbewijs D voor buschauffeurs. De huidige minimumleeftijd is inderdaad 18 jaar, beter gezegd: 21 jaar en onder bepaalde voorwaarden 18 of 20 jaar conform de bepalingen van Richtlijn-2003 en geïmplementeerd in september 2008. Echter, voordien bestond reeds de situatie dat het jongeren vanaf 18 jaar toegestaan was op een bus te rijden: ‘18 year olds have been allowed to drive buses in the UK, subject to certain restrictions, under provisions of EU social regulations introduced in 1985 (3820/85). Those provisions were incorporated in The Motor Vehicles (Driving Licences) Regulations 1999. The licensing provisions have been updated to incorporate the Driver CPC requirements introduced by Directive 2003/59/EC.’ Bron: Driving Standards Agency (DSA). Verwarrend is dat vanuit de Britse DSA toch ook gesproken wordt in termen van ‘the application of the lower minimum age’ en vanuit de Driver and Vehicle Licensing Agency (DVLA) van een recente verlaging. Van het laatstgenoemde agentschap van het Britse ministerie van transport ‘beperkt’ het werkgebied zich tot het ‘mainland’, dus omvat het niet Noord-Ierland. In Noord-Ierland ligt de minimumleeftijd voor het verkrijgen van het D-rijbewijs er al vele jaren op 18 jaar en wel sinds 1996. Met de implementatie van Richtlijn 2003/59 zijn echter nadere specificeringen aangebracht in lijn met de Richtlijn. Deze specificaties zijn per saldo gelijk aan de specificaties die in Groot-Britttannië zijn aangebracht op basis van de Richtlijn. Opmerkelijk is overigens dat in de beleving van vertegenwoordigers van Noord-Ierse organisatie DVA niet of weinig keus bestond en het bieden van de mogelijkheid om op 18-jarige leeftijd rijbewijs-D te behalen krachtens de Richtlijn min of meer ervaren werd als een verplichting of

Pagina 38 van 54


onvermijdelijkheid. Deze ‘nieuwe’ lage leeftijdsgrens sloot zeer wel aan bij de in Noord-Ierland bestaande regelgeving en praktijk. De zegslieden geven aan dat Noord-Ierland geen andere optie had dan 18 jaar respectievelijk ‘we had to’. Verificatie bij de betrokken juridische afdeling geeft aan dat het meer in de sfeer ligt van het onvermijdelijke: ‘Our legal people have clarified our position in relation to NI not having an option other than lowering the age limit. Because we had lowered the age limit to 18 with restrictions in 1996 they were of the view that because we had similar legislation already in place since 1996 we had no other option but to implement this part of the Directive in full and I believe this is also the GB position.’ Bron: DVA (Noord-Ierland) Gesteld kan worden dat de Richtlijn van 2003 aanleiding gaf tot een detaillering van de voorwaarden waaronder een rijbewijs-D verkregen kan worden voor personen onder de 21 jaar. De precieze formulering loopt tussen Groot-Brittannië en NoordIerland enigszins uiteen terwijl de strekking gelijk blijft (zie bijlage 2).

6.4.1

Overwegingen bij keuze voor leeftijdsgrens van 18 jaar Een relevant achtergrondgegeven voor het Verenigd Koninkrijk is dat de minimumleeftijd om een autorijbewijs te verwerven op 17 jaar ligt. Dit impliceert dat personen die gaan voor rijbewijs-D op zijn minst al enige ervaring als automobilist (kunnen) hebben. Zowel in Groot-Brittannië als in Noord-Ierland werd, naar verluidt, de minimumleeftijd voor het verwerven van een rijbewijs-D op 18 jaar gesteld – zij het onder de beperkende bepaling van maximaal 50 kilometer op busroutes – ten behoeve van de marktpartijen en om jonge mensen aan te moedigen het beroep van buschauffeur op te pakken. De lage(re) minimumleeftijd werd in Groot-Britannië ook ingevoerd als antwoord op verzoeken vanuit de industrie om de rekrutering van jonge buschauffeurs te bevorderen.

6.4.2

Specifieke eisen gesteld aan bedrijven of chauffeurs Er worden géén specifieke eisen gesteld aan bedrijven bij het aantrekken van buschauffeurs onder de 21 jaar. Ook voor eventuele jonge buschauffeurs gelden geen bijzondere bepalingen, anders dan de bepalingen rond de basiskwalificatie (zie bijlage 2).

6.4.3

Instroom In Noord-Ierland wordt aangegeven dat er geen aanwijzingen zijn dat er bij cursussen of opleidingcentra een extra toestroom is van 18-20 jarigen naar de sector van het vervoer van passagiers. Hier past overigens een mogelijk deels verklarende kanttekening. In Noord-Ierland is er één belangrijk openbaar vervoerbedrijf, te weten Translink. Dit vervoerbedrijf maakt géén gebruik van de optie om personen jonger dan 21 jaar aan te stellen. Dit zou voortvloeien uit bedenkingen die de bedrijfsleiding heeft ten aanzien van deze leeftijdsgroep, met name uit een oogpunt van (re)presentatie. Dit versterkt de drempel om op te gaan voor rijbewijs-D of het Certificate of professional Competence (CPC).

Pagina 39 van 54


Voor zover er al animo zou zijn, ontmoedigt dit gegeven jonge kandidaten om zich voor de opleiding te melden. Getracht is bij het Britse Driver and Vehicle Licensing Agency (DVLA) gegevens te verkrijgen over de uitgifte van rijbewijzen naar leeftijd (buschauffeurs). Dit heeft binnen de tijdspanne van het onderzoek niet tot resultaat geleid.

6.5

Litouwen

6.5.1

Overwegingen voor leeftijdsverlaging In Litouwen waren het twee elkaar aanvullende factoren die aanleiding gaven de minimumleeftijd voor het behalen van rijbewijs D te verlagen: de markt van vervoerbedrijven die kampten met een tekort aan chauffeurs; de druk die vanuit de marktpartijen werd uitgeoefend om de leeftijd te verlagen. Daar wordt bij aangetekend dat deze overwegingen intussen minder actueel zijn. De economische situatie heeft de situatie sterk veranderd. Er is in Litouwen geen vraag meer naar deze categorie bestuurders.

6.5.2

Instroom en ondersteuning richting vervoerbedrijven Noch aan jonge chauffeurs, noch aan de vervoerbedrijven worden specifieke eisen gesteld. Zo is niets specifiek geregeld ten aanzien van begeleiding of supervisie. Evenmin bestaan er andersoortige ondersteunende maatregelen. Overigens is de wenselijkheid daartoe toch al minder, gelet op het gewijzigde economische klimaat waardoor weinig vraag meer is naar jonge chauffeurs.

6.6

Spanje Spanje kent voor buschauffeurs een ondergrens van 21 jaar. Het is als zodanig geen land met mogelijke ervaringen rond jonge chauffeurs. Wel is gebleken dat er binnen de Spaanse overheid een discussie gaande is over voor- en nadelen. Het ministerie van Transport is voorstander van verlaging van de wettelijke leeftijd tot 18 jaar. Maar het vindt het ministerie van Binnenlandse Zaken tegenover zich. De laatste acht een jonge bestuurder met weinig ervaring niet in staat de grote verantwoordelijkheid van het vervoeren van passagiers te dragen. Dit departement is tegelijk de instantie die verantwoordelijk is voor het bepalen van de condities om een rijbewijs te verkrijgen. Het ministerie van Transport draagt verantwoordelijkheid voor het verstrekken van het getuigschrift (Cerificate of Professional Competence, CPC). ‘Op dit moment ligt het ministerie van BiZa in winnende positie’ (en wel de Dirección General de Tráfico-DGT).

Pagina 40 van 54


7

Ervaringen in de Verenigde Staten van Amerika

De Verenigde Staten van Amerika vormen niet de eerste zoekruimte voor het inventariseren van ervaringen met een verlaagde leeftijdsgrens voor buschauffeurs. Het vooralsnog ontbreken van substantiële informatie of ervaringen in Europese landen maakt het zinvol naar ervaringen buiten Europa te kijken. Die zijn mogelijk wél voorhanden, omdat althans in diverse staten binnen de VS schoolbussen door 18-jarigen bereden mogen worden. In de VS zijn er twee soorten bus chauffeurs: transit en intercity buschauffeurs respectievelijk chauffeurs van schoolbussen. Regels omtrent de kwalificatie en de standaarden zijn opgesteld door zowel de Staat als de Federale regering. Bestuurders moeten zowel voldoen aan de ‘State regulations’ als aan de federale eisen. De federale overheid eist dat chauffeurs die minstens 16 personen vervoeren een rijbewijs bezitten voor beroepschauffeurs met de geëigende backing vanuit de betreffende staat. De ‘Federal Motor Carrier Safety Regulations’ verlangen dat chauffeurs minstens 21 jaar oud zijn en elke twee jaar een fysiek examen afleggen. Diverse staten staan het echter aan personen van 18 jaar en ouder toe een bus te besturen binnen de grenzen van de betreffende staat. Dat geldt dan voor het besturen van schoolbussen. Schoolbussen rijden elke dag dezelfde route, pikken leerlingen op en zetten die weer af. De verantwoordelijkheid van chauffeurs van schoolbussen gaat overigens verder dan het puur besturen van het voertuig: zij dragen ook verantwoordelijkheid voor de passagiers aan boord, vaak jonge kinderen. Relevant is het gegeven dat in de Verenigde Staten vanaf 16 jaar een rijbewijs verworven kan worden. Dat impliceert dat bij een minimumleeftijd van 18 jaar voor het besturen van een schoolbus de bestuurder reeds twee jaar rijervaring kan hebben. Voor zover ITS bekend zijn er zes staten die 18 jaar als ondergrens hanteren: California, Iowa, Montana, North Carolina, South Carolina en Wyoming. Er is geen informatie beschikbaar over ervaringen met jonge chauffeurs van 18 t/m 20 jaar of ongevalstatistieken met uitsplitsing naar leeftijd. Wel zijn uit de beschikbaar gekomen bronnen enkele tendensen af te leiden.

7.1

Grote aantallen Het aantal schoolbuschauffeurs is zeer aanzienlijk. Zo is in North Dakota sprake van 12.000 schoolbuschauffeurs. In North Carolina van 13.000 en in South Carolina van 6.000. Het belang van schoolbusvervoer wordt ook wel uitgedrukt in termen van afgelegde afstanden. North Dakota Department of Transportation riep een ‘School Bus Driver Week’ uit, verwijzend naar de 21 miljoen mijl die schoolbussen in het schooljaar 2007-2008 reden. Yang et al (2009) noemen, gebaseerd op Hinch et al (2002), een aantal van 23 miljoen kinderen dat dagelijks naar en van school getransporteerd wordt. In Canada wijst het ministerie van Transportation van de deelstaat Alberta op de rol van schoolbussen in het maatschappelijk verkeer én het

Pagina 41 van 54


aspect veiligheid verwijzend naar de 400.000 kilometer die schoolbussen élke dag weer afleggen – ‘that’s about 10 times the earth!’.

7.2

Groot aandeel jonge bestuurders in schoolbusvervoer Diverse indicaties wijzen op een groot aandeel jonge buschauffeurs. In North Caroline was twee decennia geleden niet minder dan 39 procent ‘student’ in een van de gebieden in die staat. In de gehele staat North Carolina was in het schooljaar ’87-’88 zelfs 27 procent slechts 17 jaar, namelijk 3.500 van de 13.000 schoolbuschauffeurs. In de staat South Carolina was het aandeel 17-jarigen 20 procent (1.200 van de 6.000 schoolbuschauffeurs). Aangenomen mag worden dat bij een zó fors aandeel 17-jarigen ook het aandeel 18 tot 20 jarigen groot is. Cijfers hierover ontbreken. Een tegengestelde aanwijzing vormt een overzicht van de leeftijd van schoolbuschauffeurs die betrokken waren bij een busongeval in de staat Iowa. Het aandeel 18-25 jarigen op álle buschauffeurs die bij een ongeval betrokken raakten in de jaren 2002-2005 bedroeg slecht 2,3 procent. Dit wijst op een laag aandeel jonge buschauffeurs en/of op een bijzonder lage ongevalbetrokkenheid van deze groep (Yang, 2009).

7.3

Dynamiek in regelgeving ten aanzien ondergrens qua leeftijd Ondanks dat er in North Carolina een traditie van zo’n 50 jaar bestond om studenten in aanzienlijke aantallen werkzaam te doen zijn als buschauffeur, ontstond er een beweging om meer volwassenen aan te stellen. Een dergelijke oproep werd al gedaan vóórdat in de VS een ernstig ongeval met een schoolbus voorviel, namelijk in 1989 Alton-Texas. Daarbij kwamen 21 kinderen om het leven. De openbare beschrijvingen laten de leeftijd van de bestuurder in het ongewisse8. Als oorzaak van het ongeval werd overigens niet de buschauffeur maar de betrokken vrachtwagenchauffeur aangewezen. Zowel in North als South Carolina werd in 1988 de ban uitgesproken over de toelating van 16- en 17-jarigen tot het uitoefenen van het werk als schoolbuschauffeur. De ondergrens lag met andere woorden niet op 18 jaar, maar op 16 jaar! Hiertoe moest wel jaarlijks toestemming gegeven worden door het ministerie, in de vorm van een uitzonderingsregel. De reden voor het opheffen van de uitzonderingsregel was niet direct verkeersveiligheid, wél het ontoelaatbaar achten van kinderarbeid ‘ending exemptions to the child labor laws that the two states enjoyed for two decades’ vanuit het geconstateerde falen van de staten om te voldoen aan strengere condities voor het te werk stellen van 17-jarigen (bron: The New York Times, www.nytimes.com/1988/02/28 ). Er is een andere staat die in het verleden de grens van 18 jaar toestond, Kentucky. Uit correspondentie is bekend dat men aldaar op dat beleid is teruggekomen en 8 Het ongeval staat bekend om de snelle, ongepaste en omvangrijke toeloop van advocaten, geïnspireerd door de betrokkenheid van de firma Coca Cola waarvan een beladen truck de bus ramde. Dit inspireerde Russell Banks tot een verhaal dat nadien ook verfilmd is: ‘The sweet hereafter’.

Pagina 42 van 54


inmiddels de grens van 21 jaar weer hanteert. Tot begin jaren negentig lag de leeftijdsgrens op 18 jaar. Lokale schooldistricten hadden echter slechte ervaringen met jonge chauffeurs. ‘The majurity level just was not there. Discipline and driving experience were problematic areas’. Dat leidde tot het instellen van de grens van 21 jaar in 1992 (bron: Kentucky Department of Education – Pupil Transportation Services). Daarbij wordt aangetekend dat het moeilijk en in veel gevallen niet mogelijk is goede, ervaren chauffeurs aan te trekken. Desondanks wil Kentucky niet terug naar de ondergrens van 18 jaar: ‘lessen kunnen ervaring niet compenseren’.

7.4

Speciale voorwaarden In North en South Carolina werden aan jonge chauffeurs van 17 jaar speciale voorwaarden gesteld om als schoolbuschauffeur te mogen werken. Deze waren: leerling zijn op een middelbare school of student; gestart zijn met de busrijopleiding; zonder bekeuring voor een overtreding bij het rijden en niet betrokken zijn geweest bij enig ongeval met bus of auto waarvoor hij/zij verantwoordelijk was. Aan chauffeurs van schoolbussen is in veel staten van de VS een algeheel verbod op het gebruik van mobiele telefoons opgelegd. In totaal 17 staten kennen een ‘all cellphone ban’ voor schoolbuschauffeurs, een enkele staat, Californië, ook voor transit bus chauffeurs. Een dergelijk verbod gaat verder dan een verbod op ‘handheld’ telefoneren.

Pagina 43 van 54


Pagina 44 van 54


8

Samenvattende conclusies en aanbevelingen

8.1

Beantwoording van de vragen De vragen die het onderzoek stuurden kunnen als volgt worden beantwoord. In welke landen in Europa is de leeftijdsgrens voor buschauffeurs lager dan 21 jaar? Er zijn, voor zover bekend, vijf landen waar de autoriteiten toestaan dat het Drijbewijs verworven wordt door 20-jarigen of ook 18+-jarigen. Dat zijn: België, Duitsland, Finland, Litouwen en het Verenigd Koninkrijk. In dat laatste land zijn het zowel Groot-Brittannië als Noord-Ierland die de lage ondergrens van 18 jaar hanteren. Welke overwegingen hebben in die landen een rol gespeeld bij de keuze voor 18 of 20 jaar? In drie van de vijf landen (België, Verenigd Koninkrijk en Litouwen) die overgingen tot verlaging van de minimumleeftijd voor rijbewijs D was de situatie op de arbeidsmarkt de drijfveer. Daarbij zijn twee accenten te onderscheiden: ten eerste de zorg dat jonge, potentiële chauffeurs de sector feitelijk niet betreden omdat zij rijbewijs D pas op 21-jarige leeftijd zouden kunnen behalen (aanmoedigend effect); ten tweede de druk van marktpartijen gelet op het tekort aan buschauffeurs. In Duitsland is de verlaging vooral ingegeven met het oog op het faciliteren van de bestaande driejarige beroepsopleiding. Voor Finland is hieromtrent geen nadere informatie beschikbaar. Worden er bepaalde eisen gesteld aan jonge buschauffeurs indien zij bij een bedrijf gaan werken? Voor zover bekend worden aan jonge buschauffeurs geen aanvullende eisen gesteld, anders dan de reguliere opleidings- en exameneisen krachtens de Richtlijn Vakbekwaamheid en de beperkende bepalingen die de Richtlijn stelt voor het rijden (beperking van het traject tot 50 km binnen het grondgebied voor 18/19-jarigen respectievelijk beperking tot het grondgebied van het betreffende land voor 20-jarigen). Er zijn elders wel enkele voorbeelden van ondersteunende maatregelen aangetroffen, maar deze zijn niet per se specifiek voor 18 tot 20 jarigen. Dat gaat om de toelatingseis dat geen bekeuring voor een overtreding bij het rijden werd opgelopen, men niet betrokken was bij enig ongeval met bus of auto waarvoor men verantwoordelijk was en om een totaalverbod op het gebruik van een mobiele telefoon tijdens het rijden. Worden er specifieke eisen gesteld aan de bedrijven waar deze jonge chauffeurs gaan werken, bijvoorbeeld op het vlak van begeleiding? Voor zover bekend worden aan vervoerbedrijven geen specifieke eisen gesteld. In België functioneert een systeem van peter- en meterschap voor de

Pagina 45 van 54


begeleiding van instromende chauffeurs, maar dat systeem staat los van de Richtlijn Vakbekwaamheid. Zijn er gegevens bekend over de instroom van jonge chauffeurs in het beroep van buschauffeur sinds de verlaging van de minimumleeftijd? En meer in het bijzonder: hoe verhoudt de instroom zich met de tijd dat de minimumleeftijd nog hoger was? Er zijn geen statistieken beschikbaar die een indruk geven van de instroom van jongeren van 18-20 jaar in de opleiding tot buschauffeur. Statistisch materiaal van na september 2008 ontbreekt nog grotendeels. In België lijkt in 2009 een groei waarneembaar van het aantal 19-20 jarigen dat een opleiding tot beroepschauffeur volgt; de cijfers hebben echter niet alleen betrekking op buschauffeurs-in-spe maar ook op vrachtwagenchauffeurs. De instroom van jongeren tot en met 21 jaar is minder dan 5 procent. Er zijn wel kwalitatieve aanwijzingen. Diverse vervoerondernemingen (NoordIerland; België; Finland) nemen ofwel principieel geen jonge buschauffeurs aan of werven hen in de praktijk niet actief. Per saldo is in geen van de betreffende Europese landen waar de leeftijdsgrens verruimd is sprake van een toestroom, noch cijfermatig noch in de beleving. Nederland kan nog weinig zijn voordeel doen met opgedane ervaringen elders in Europa. Mede door het recente karakter van de implementatie zijn in die landen (nog) geen noemenswaardige ervaringen bekend. Wel is terughoudendheid bij marktpartijen aangetroffen.

8.2

Aanvullende informatie uit het onderzoek Empirische studies geven onvoldoende grond om leeftijdsverlaging voor buschauffeurs vanuit verkeersveiligheidsoverwegingen onwenselijk te achten. Weliswaar is sprake van een hoger ongevalrisico bij jonge beginnende bestuurders, maar dat grotere aanvangsrisico hangt vooral samen met een tekort aan rijervaring. Een dergelijk tekort doet zich evenzeer voor bij een start op 21-jarige leeftijd, zij het dat de beginnende buschauffeur dan al enige tijd ervaring als automobilist kan hebben. Hoewel dat laatste in theorie voordelig kan zijn, zijn er géén empirische aanwijzingen voor. Verrichte studies naar achtergronden en verklaringen voor het optreden van busongevallen (ongevalstudies) spreken niet over de factor leeftijd van de chauffeur als verklaring. De gekozen opleidingstructuur loopt per land uiteen, maar past steeds binnen de Europese Richtlijn. In Duitsland bestaat een tendens tot het compact aanbieden van een intensieve opleiding van een half jaar. Bij ‘verlaging van de leeftijdsgrens’ in enkele andere landen kan een kanttekening geplaatst worden. In Groot-Brittannië en Noord-Ierland was niet zozeer sprake van een verlaging van de minimumleeftijd als wel een bestendiging van een reeds gegroeide praktijk. Bovendien kunnen jongeren er reeds op 17-jarige leeftijd een rijbewijs D behalen hetgeen de kans vergroot op het opdoen van rijervaring voordat zij aan de opleiding tot buschauffeur beginnen. In Duitsland wordt de wettelijke

Pagina 46 van 54


verlaging van de minimumleeftijd beleefd als een bijna dode letter. In Litouwen is als gevolg van de economische recessie geen of weinig vraag meer naar jonge chauffeurs. In diverse staten binnen de Verenigde Staten van Amerika kunnen schoolbussen legaal bestuurd worden door personen vanaf 18 jaar. Daar zijn geen verdere positieve of negatieve ervaringen van bekend. Wel is van een andere staat bekend dat aldaar de leeftijd bewust is opgetrokken naar 21 jaar.

8.3

Conclusies Op basis van de verrichte inventarisatie van beschikbare informatie zijn de volgende conclusies te trekken: •

Er zijn onvoldoende aanwijzingen in de literatuur aangetroffen om verlaging van de leeftijdsgrens voor het behalen van het rijbewijs D onwenselijk te achten vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid.

•

Het wenselijk of onwenselijk achten van leeftijdsverlaging blijkt bij beslissers in de praktijk vooral een kwestie te zijn van subjectieve inschatting en afweging van veiligheidsrisico én bedrijfsrepresentatie én het vermogen tot het nemen van verantwoordelijkheid richting passagiers bij de jonge chauffeur.

•

Een factor die in de praktijk een rol speelt is het kunnen opdoen van rijervaring alvorens te starten als buschauffeur. Zo is in de Verenigde Staten in meerdere staten het besturen van een schoolbus toegestaan vanaf 18 jaar, maar weggebruikers kunnen er al vanaf 16 jaar met rijbewijs B de weg op. Ook in Groot-Brittannië kunnen jongeren eerder starten met het verwerven van een rijbewijs-B (17 jaar). Duitsland differentieert bij het opleidingsprogramma naar rijervaring als automobilist (korter dan 2 jaar / minstens 2 jaar rijbewijs B). In empirisch onderzoek is overigens geen samenhang gevonden tussen het aantal jaren bezit rijbewijs B en de ongevalbetrokkenheid als buschauffeur.

•

De in de Richtlijn Vakbekwaamheid geboden mogelijkheid tot verlaging van de minimumleeftijd voor het behalen van rijbewijs D heeft nog nergens geleid tot een (noemenswaardige) instroom van jongeren.

•

Er is nergens een tendens geconstateerd om richting vervoerbedrijven specifieke, beschermende maatregelen te treffen ter extra ondersteuning van de jonge buschauffeur.

•

Er zijn busbedrijven in landen met een verlaagde leeftijdsgrens die geen gebruik wensen te maken van de verruimde mogelijkheid. Dit ontmoedigt jonge kandidaat-chauffeurs.

Pagina 47 van 54


8.4

Aanbevelingen

De studie geeft aanleiding tot de volgende aanbevelingen: •

Ervaringen elders in Europa met verlaging van de leeftijdgrens voor buschauffeurs geven geen contra-indicatie voor het houden van een experiment in Nederland.

•

Het succes van een experiment dient niet alleen te worden afgemeten aan de belangstelling van kandidaat-chauffeurs maar ook aan de opnamebereidheid van vervoerbedrijven.

•

Eventuele verlaging van de minimum leeftijdsgrens dient gepaard te gaan met een actieve campagne om bekendheid te geven aan de verruimde mogelijkheid tot het behalen van rijbewijs D.

•

Als grotere garantie voor verkeersveilig gedrag zijn enkele voorwaarden te stellen aan (jonge) chauffeurs denkbaar. Een daarvan is een totaalverbod op het gebruik van een mobiele telefoon tijdens het rijden.

•

Voor het in kaart brengen van de arbeidsmarktproblematiek rond buschauffeurs is kwantitatief inzicht in de leeftijdstructuur van buschauffeurs in zowel het besloten vervoer als in het openbaar vervoer wenselijk.

Pagina 48 van 54


Geraadpleegde literatuur

Blom, D., Pokorny, M. & Van Leeuwen, P. (1987). The role of age and experience in bus drivers’ accidents. International Journal of Epidemiology, 16 (1), 35-43. CIECA (2008). CPC-D Workshop: CIECA seminar on the EU 2003/59 ‘CPC’ Directive. Brussel. Colo/VTL (2009). Landelijke kwalificaties MBO – Chauffeur personenvervoer. www.vtl.nl/sector-wegvervoer.aspx . Davidse, R., Mesken, J. & Schoon, C. (2004). Ongevallen met bussen. Een verkennende studie aan de hand van Connexxion-dossiers. SWOV: Leidschendam. Dionne, G., Desjardins, D., Laberge-Nadeau, C. & Maag, U. (1995). Medical conditions, risk exposure, and truck drivers’ accidents: an analysis with count data regression models. Accident Analysis & Prevention, 27 (3), 295-305. Dorn, L. & Wahlberg, A. (2008). Work-related road safety: an analysis based on U.K. bus driver performance. Risk Analysis, 28 (1), 25-35. European Commission – Directorate-General for Energy and Transport (2009). EU energy and transport in figures, Statistical Pocketbook 2009. Luxembourg. Europees Parlement en de Raad (2003). Richtlijn 2003/59/EG betreffende de vakbekwaamheid en de opleiding en nascholing van bestuurders van bepaalde voor goederen- en personenvervoer over de weg bestemde voertuigen, tot wĳziging van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad en Richtlĳn 91/439/EEG van de Raad en tot intrekking van Richtlijn 76/914/EEG van de Raad. In: Official Journal L226, 19 september 2003, pp. 0004-0017. Hinch, J., McGray, L., Prasad, A., Sullivan, L., Wilke, D., Hott, D., Elias, J. (2002). Report to Congress: School bus safety: crachworthiness research. Washington D.C.: National Highway Traffic Safety Administration. Katteler, H. & Vierke, H. (2007). Advanced description of riders accident involvement. Nijmegen: ITS. Knipling, R. (2005). Evidence and dimensions of commercial driver differential crash risk. Proceedings of the third driving symposium on human factots in driver assessment, training and vehicle design, June 2005, Rockport, Maine. Maycock, G, Lockwood, C. & Lester, J. (1991). The accident liability of car drivers (Report 315). Crowthorne: Transport and Research Laboratory. Transport Canada, Road Safety and Motor Vehicle Regulation Directorate (2007). School bus collisions 1995 – 2004. Fact sheet TP 2436E. Ottawa, Ontario.

Pagina 49 van 54


Vlakveld, W. (2005). Jonge beginnende automobilisten, hun ongevalsrisico en maatregelen om dit terug te dringen. SWOV: Leidschendam. Wahlberg, A. (2004). The stability of driver acceleration behavior, and a replication of its relation to bus acidents. Accident Analysis & Prevention, 36 (1), 83-92. Wahlberg, A. (2005). Differential accident involvement of bus drivers. In: L. Dorn (ed.) Driver behaviour and training, Volume II, pp. 383-391. Aldershot: Ashgate. Yang, J., Peek-Asa, C., Cheng, G., Heiden, E., Falb, S. & Ramirez, M. (2009). Incidence and characteristics of school bus crashes and injuries. Accident Analysis & Prevention, 41 (2), 336-341.

Pagina 50 van 54


Bijlage

A

Gecontacteerde organisaties

CIECA – de Commission Internationale des Examens de Conduite Automobile – is de internationale branche-organisatie van nationale bureaus-rijvaardigheid en is actief op het gebied van veiligheid en examinering. De organisatie omvat 49 examinerende autoriteiten, verspreid over 40 landen. België: GOCA – afdeling rijbewijzen (België). GOCA is een groepering van erkende ondernemingen voor autokeuring en rijbewijs in België. DG Mobiliteit en Verkeersveiligheid – Dienst Rijbewijzen / FOD Mobiliteit en vervoer Agentschap Wegen en Verkeer Duitsland: TÜV Nord Schulungszentrum, in het noorden van de Bondsrepubliek (Hamburg, Sleeswijk-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern en Noordrijn-Westfalen). Finland: Ake – Professional Transportation Vehicle Administration Groot-Brittannië en Noord-Ierland: Driving Standards Agency (DSA) Driver & Vehicle Agency (Noord-Ierland) Driver and Vehicle Licensing Agency (DVLA) GoSkills Litouwen Ministry of Transport and Communications, Road and Civil Aviation Department Traffic Safety Division Nederland: CBR KNV ROC VTL Spanje: Ministerio de Fomento Dirección General de Tráfico – DGT

Pagina 51 van 54


Pagina 52 van 54


Bijlage

B

De regelgeving in Groot-Brittannië en Noord-Ierland

Hier volgt de letterlijke weergave van de ‘driver licence requirements for bus drivers’ in Groot-Brittannië respectievelijk Noord-Ierland. Volstaan wordt met de vereisten voor rijbewijs-D. Die voor bussen mét aanhanger (D+E) of voor minibussen al dan niet met aanhanger (D1; D1+E) zijn gelijk. Groot-Brittannië Category

Description

Minimum age

D

Any bus with more than 21*, **, *** eight passenger seats, with a trailer up to 750kg

*Age 17 if you are a member of the armed services. ** You can drive these vehicles at age 18 if one of the following apply: 1) You are learning to drive or taking a PCV test or Driver CPC initial qualification 2) Having passed a PCV driving test and Driver CPC initial qualification, you can drive under any of the following conditions: • driving on a regular service where the route doesn’t exceed 50 km • not engaged in the carriage of passengers • while undergoing a national vocational training course to obtain a CPC initial qualification • driving a vehicle of a class included in sub-category D1 3) Having passed a PCV test before 10 September 2008 and driving under a bus operator's licence, or minibus permit, or community bus permit and any of the following conditions (under article 5(a) of Directive 91/1439/EC): • driving on a regular service where the route doesn't exceed 50 km • not engaged in the carriage of passengers • driving a vehicle of a class included in sub-category D1 ***Age 20 after passing a PCV driving test and Driver CPC initial qualification when driving on a regular service within GB. The 50 km restriction on the length of the route doesn’t apply. Noord-Ierland De minimumleeftijd bedraagt er voor het behalen van rijbewijs categorie D 21 jaar, met de volgende uitzondering op de minimumleeftijd: AGE 18 • While learning to drive or taking your passenger carrying vehicle (PCV) test or Driver Certificate of Professional Competence (CPC) initial qualification, or • While undergoing a national vocational training course to obtain a Driver CPC initial qualification and DVA has issued that person with an NVT certificate, or • After passing a PCV test and Driver CPC initial qualification, you can drive under any of the following conditions: o Driving on a regular service where the route does not exceed 50 km, or o Not engaged in the carriage of passengers

Pagina 53 van 54


•

If you passed a PCV test before 10 September 2008 and are driving under a bus operator’s licence, or minibus permit, or community bus permit (Section 10B Permit) while: o Driving on a regular service where the route does not exceed 50km, or o Not engaged in the carriage of passengers, or o Driving a vehicle of a class included in sub-category D1

AGE 20 after passing a PCV test and Driver CPC initial qualification when driving on a regular service within Northern Ireland or Great Britain. The 50 km restriction on the length of the route does not apply.

Pagina 54 van 54

Verlaging minimumleeftijd buschauffeurs tot onder de 21 jaar; ervaringen elders. Datum 19 oktober 2009

Recommend Documents