Veřejnoprávní smlouvy

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva

Diplomová práce

Veřejnoprávní smlouvy Gabriela Svozilová 2007/2008

Čestné prohlášení: „Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Veřejnoprávní smlouvy zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny.“ Podpis:………………..

Poděkování:

Na tomto místě ráda poděkovala vedoucímu své diplomové práce, doc. Judr. Petru Havlanovi, CSc., za jeho pomoc, rady, jakož i určitou volnost při zpracovávání této práce, a dále pak všem ostatním, kteří mě při jejím vzniku podporovali.

2

Obsah 1. Úvod…………………………………………………………………………5 2. Veřejná správa……………………………………………………………..7 2.1. Vývoj veřejné správy………………………………………………..7 2.2. Rozdíl mezi správou veřejnou a soukromou……………………..8 2.3. Formy činnosti veřejné správy……………………………………..8 3. Historie veřejnoprávních smluv………………………………………….10 3.1. Úprava veřejnoprávních smluv před druhou světovou válkou…………………………………………………10 3.2. Druhá polovina 20. století…………………………………………11 4. Veřejnoprávní smlouvy dle nového správního řádu…………………..13 4.1. Smlouva a veřejnoprávní smlouva……………………………….13 4.2. Uplatnění veřejnoprávních smluv………………………………...14 4.3. Veřejnoprávní smlouvy v užším a širším smyslu……………………………………………………………15 4.4. Vztah správního řádu a zvláštních zákonů v oblasti úpravy veřejnoprávních smluv……………………...16 4.5. Požadavky na uzavírání veřejnoprávních smluv…………….....17 4.6. Ustanovení občanského zákoníku použitelné při postupu dle části páté správního řádu……………………18 5. Přezkoumání souladu veřejnoprávních smluv s právními předpisy……………………………………………………21 5.1. Přezkum veřejnoprávní smlouvy…………………………………21 5.2. Zrušení veřejnoprávní smlouvy…………………………………..22 5.3. Zrušení veřejnoprávní smlouvy a jeho dopad na třetí osoby……………………………………………23 5.4. Postup po zrušení veřejnoprávní smlouvy………………………24 6. Uzavírání veřejnoprávních smluv.......................................................25 6.1. Návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy……………………...25 3

6.2. Podmínky pro uzavírání veřejnoprávních smluv………………..26 6.3. Souhlas třetích osob……………………………………………….27 7. Změna obsahu, výpověď a zrušení veřejnoprávní smlouvy, spory z veřejnoprávních smluv…………..28 7.1. Změna obsahu veřejnoprávní smlouvy………………………….28 7.2. Výpověď veřejnoprávní smlouvy…………………………………28 7.3. Zrušení veřejnoprávní smlouvy…………………………………..29 7.4. Spory z veřejnoprávních smluv…………………………………..30 8. Druhy veřejnoprávních smluv…………………………………………...32 8.1. Veřejnoprávní smlouvy koordinační……………………………..32 8.2. Jednotlivé základní typy veřejnoprávních smluv koordinačních……………………………………………33 8.3. Veřejnoprávní smlouvy subordinační……………………………38 8.4. Jednotlivé typy veřejnoprávních smluv subordinačních.....................................................................39 8.5. Veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky dle § 27 odst. 1 správního řádu……………………………….44 9. Komparace veřejnoprávních smluv dle českého právního řádu se zahraniční právní úpravou……………………….45 9.1. Veřejnoprávní smlouvy dle německého správního řádu………………………………………………….45 9.2. Rakouská úprava veřejnoprávních smluv……………………….47 9.3. Švýcarská úprava veřejnoprávních smluv……………………....47 10.

Závěr..............................................................................................48

11.

Resumé…………………………………………………………………49

12.

Použitá literatura………………………………………………………51

4

1. Úvod Veřejnoprávní smlouvy jsou institutem v dnešní době velmi aktuálním a diskutovaným, a to především díky nové obecné úpravě, kdy dostaly své místo v novém správním řádu, zákoně č. 500/2004 Sb. Je zřejmé, že tato úprava byla velice dlouho očekávána. Jinak si nedovedu vysvětlit, že bezprostředně po vstupu nového správního řádu v platnost, resp. od jeho účinnosti, nastal doslova rozmach v uzavírání veřejnoprávních smluv, ačkoliv tyto bylo možno uzavírat již v době minulé (důkazem je zájem právní vědy o veřejnoprávní smlouvy již za Rakouska – Uherska). Až nový správní řád ovšem poskytl ucelenou úpravu a odstranil tak obavy z možných pochybností vyvolaných dosavadní nedokonalou právní úpravou. I přes dlouhou tradici nejen na našem území jsou veřejnoprávní smlouvy velice pokrokovým institutem. Důvodem je to, že se ve veřejné správě dostává do popředí konsens stran namísto autoritativního správního uvážení, které svou povahou vzbuzuje poněkud nedůvěru. Při úvahách nad volbou tématu diplomové práce pro mě hrála roli jednak výše uvedená skutečnost, že veřejnoprávní smlouvy jsou opravdu aktuálně probíranou problematikou, jednak zajímavost samotného institutu. Kromě důvodů osobních, tedy zájmem o veřejnou správu jako takovou, mě veřejnoprávní smlouvy zaujaly díky své výjimečné povaze. Kde jinde nalezneme hmotněprávní institut takové důležitosti v procesněprávním předpisu? Navíc už samo spojení smlouvy, jakožto tradičně soukromoprávního institutu, s veřejnou správou nelze ponechat bez povšimnutí. V rámci své diplomové práce se snažím o ucelený pohled na veřejnoprávní smlouvy v rámci aktuálně platných právních předpisů, jakož i pohled do úpravy více či méně minulé. K tomuto účelu požívám při zpracování práce metod jak výkladových, tak logických, přičemž nechybí ani metoda komparativní, a to ve dvou rovinách – horizontální i vertikální. Práce je členěna do jednotlivých kapitol. Úvodní kapitola pojednává obecně o veřejné správě, neboť jsem uznala za vhodné pro dokonalé pochopení problematiky nastínit místo veřejnoprávních smluv v našem právním řádu. Následuje historický exkurs do úpravy veřejnoprávních smluv bezprostředně před účinností nového správního řádu, ale i do úpravy těchto smluv na počátku své existence na našem území.

5

Další kapitoly již patří do nejrozsáhlejší části práce, která se věnuje úpravě veřejnoprávních smluv ve světle aktuální právní úpravy. Nejprve se zabývám veřejnoprávními smlouvami v souvislosti s jejich novou právní úpravou ve správním řádu, snažím se o komparaci se smlouvou jako takovou z pohledu právní teorie za účelem zdůraznění specifik smluv veřejnoprávních a současně se zabývám jejich vztahem k úpravě v právních předpisech odlišných od správního řádu. Následuje otázka přezkumu veřejnoprávních smluv s právními předpisy, neboť smlouva, která je v tomto ohledu nevyhovující, musí být zrušena. Dále se věnuji postupu a jednotlivým situacím, které mohou nastat při uzavírání veřejnoprávní smlouvy. Již uzavřeným veřejnoprávním smlouvám náleží kapitola, která pojednává o jejich případné změně, výpovědi nebo zrušení. Poslední, a zároveň jedna z nejdůležitějších částí práce týkající se veřejnoprávních smluv dle dnešní právní úpravy, je zpracována z poněkud praktičtějšího pohledu na danou problematiku a vymezuje jednotlivé druhy veřejnoprávních smluv. Ve většině případů se jedná o výsledek spojení obecné úpravy ve správním řádu a úpravy dle zvláštního zákona. Výčet veřejnoprávních smluv zde není konečný, nicméně se snažím neopomenout žádnou z v praxi nejčastěji uzavíraných smluv. Závěrečná kapitola je věnována komparaci české úpravy veřejnoprávních smluv s úpravou zahraniční, a to nejen pro dokreslení dané problematiky, ale i z důvodu inspirace zahraniční právní úpravou při začleňování veřejnoprávních smluv do českého správního řádu.

6

2. Veřejná správa Veřejnoprávní smlouvy, které jsou předmětem této diplomové práce, jsou jednou z forem činnosti veřejné správy. Proto jsem se rozhodla pro zařazení kapitoly pojednávající obecně o veřejné správě na začátek práce. Veřejnou správou rozumíme obecně, tedy ve společnosti organizované ve stát, správu veřejných záležitostí ve veřejném zájmu. Její realizace je projevem výkonné moci ve státě. Touto mocí je nadán jednak stát jako takový, jednak jí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záležitostí. Výše uvedené pojetí veřejné správy je pojetím funkčním, resp. materiálním, tedy z hlediska výkonu veřejné správy jakožto podzákonné a nařizovací činnosti správních orgánů. V organizačním pojetí znamená veřejná správa orgány veřejné správy, tedy správní orgány. Veřejná správa představuje výkon veřejné moci, tj. schopnost autoritativně rozhodnout o právech a povinnostech subjektů. Pro veřejnou správu je typický vztah nadřízenosti a podřízenosti. Dále je však třeba rozlišovat, ve které situaci vystupuje veřejná správa ve své činnosti z mocenské pozice a ve které zabezpečuje služby veřejnosti bez mocenské nadřazenosti. Veřejnou správu rozdělil velmi výstižně ve své publikaci J. Hoetzel. Veřejnou správu dělil na správu vrchnostenskou a nevrchnostenskou podle toho, zda stát či jiný subjekt vystupuje jako subjekt práva, který má pravomoc udílet občanovi jednostranné příkazy a zákazy tímto určovat, co je či není právem.1 Veřejnou moc můžeme rozdělit na moc státní a na zbývající veřejnou moc, která je v příslušném rozsahu státem svěřena subjektům nestátního charakteru ke správě veřejných záležitostí. Od státní moci je tato moc odvozena, neboť v ní má základ, obě vykazují určité společné znaky a nesmí být vzájemně v rozporu. V praxi se jedná především o subjekty územní samosprávy.

2.1. Vývoj veřejné správy Pojem „veřejná správa“ znalo, v obecnějším významu, již právo římské, a také jeho slovní základ (administratio rei publicae) se později stalo východiskem pro vyjádření tohoto pojmu v příslušných jazycích (l´administration publique, public 1

Srov. Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934, s.12

7

administration či administracja publiczna). To našlo svůj výraz i v češtině, kde se někdy alternativně, či případně samostatně, ve smyslu slova „správní“ (v rovině veřejné správy) používá výraz „administrativní“.2 Veřejná správa prošla v minulosti jistým vývojem. Původně

se členila na

správu vnitřní, vojenskou, finanční, zahraniční a justiční, přičemž souhrnně byla nazývána policií (až do období tzv. policejního státu, který policií nazýval pouze vnitřní správu, později se pojem policii dále zúžil). Toto členění veřejné správy je nadále zachováno v zemích kontinentálně evropského typu právní kultury.

2.2. Rozdíl mezi správou veřejnou a soukromou Rozdíl mezi veřejnou a soukromou správou je spatřován především v tom, jaký zájem je jejím výkonem sledován, zda veřejný či soukromý. Veřejná správa je správou veřejných záležitostí ve veřejném zájmu a je realizována subjekty, které ji vykonávají jako právem uloženou povinnost z titulu postavení veřejnoprávních subjektů. Kromě veřejného zájmu je třeba dbát při výkonu veřejné

správy

dalších

zásad

a

principů,

jako

například

právní

jistoty,

předvídatelnosti, transparentnosti, kontinuity atd.3 Naproti tomu v soukromé správě jde o zájem soukromý, který znamená správu soukromých záležitostí soukromými osobami sledující vlastní zájem, které se řídí vlastní vůlí. Na výkonu veřejné správy se za určitých okolností mohou podílet také subjekty náležející do soukromoprávní sféry. Tato činnost nadále náleží do oblasti veřejné správy a musí být tedy vykonávána ve veřejném zájmu a její výkon se řídí příslušnými právními podmínkami. Zapojení soukromoprávních subjektů do výkonu veřejné správy nastává v případě, že subjekt veřejné správy přenechá výkon veřejné služby soukromoprávnímu subjektu, pakliže je toto z povahy věci možné.

2.3. Formy činnosti veřejné správy Formami činnosti veřejné správy rozumíme cílené zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy do jejího vnějšího projevu, zprostředkování obsahu činnosti veřejné správy od požadavku a představy výsledku ve výsledek sám.4 2

Cit. Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon správního práva. Ostrava: Jiří Motloch - Sagit, 2002, str.575 Více Průcha, P. Správní právo: obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2006 4 Cit. Průcha, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno: Masarykova univerzita, 1998, str. 49 3

8

Členění forem činnosti veřejné správy: a) podle toho, zda vyvolávají bezprostřední právní důsledky (formy právní), nebo tyto důsledky nevyvolávají (formy neprávní, resp. organizační) b) podle toho, zda z hlediska svých adresátů směřují vně organizačního systému veřejné správy (vnější formy činnosti) či dovnitř (vnitřní formy činnosti)5 Další dělení: •

abstraktní (normativní) či konkrétní (individuální) formu činnosti

•

jednostranné a dvoustranné, resp. vícestranné formy realizace

Konkrétně jsou formy realizace veřejné správy členěny na správní akty, veřejnoprávní smlouvy a faktické úkony. Všechny tyto formy lze dále členit dle výše uvedených kritérií. Jednou z nejvýznamnějších a nejvyužívanějších forem činnosti veřejné správy jsou správní akty, v nichž se nejvýrazněji projevuje nejen veřejně mocenský charakter veřejné správy, ale i výkonná, podzákonná a nařizovací povaha její činnosti. Základní dělení správních aktů spočívá v tom, zda jsou výsledkem normotvorné činnosti správních orgánů (normativní správní akt, též nařízení), nebo výsledkem aplikace práva (individuální správní akt, též rozhodnutí). Směřuje-li správní akt dovnitř organizačního systému veřejné správy, dělí se na interní normativní akty (též služební instrukce) a na individuální služební akty (též služební pokyny). Veřejnoprávní smlouvy jsou předmětem této práce a jejich význam a využití je tedy zřejmý z dalšího textu. Faktické úkony (např. bezprostřední zákrok, faktický pokyn, použití donucovacích prostředků, exekuční úkon) mají pro adresáty činnosti veřejné správy přímé důsledky. Nalézají uplatnění především v situacích, kdy z důvodu naléhavosti nelze postupovat cestou vydání individuálního správního aktu, anebo jsou prostředkem k vynucení již existující povinnosti. Faktické úkony se však mohou uplatňovat pouze v zákonném rámci.

5

Rozhodující význam mají vnější formy činnosti veřejné správy, přičemž vnitřní formy mají vůči nim postavení podpůrné, avšak nezastupitelné.

9

3. Historie veřejnoprávních smluv V nedávné minulosti obsahoval úpravu veřejnoprávních smluv6 v dnešním pojetí zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a to od novely č. 313/2002 Sb., s účinností od 12. 7. 2002, a to ve svém § 66c až 66e. Tato úprava byla v souvislosti s novým správním řádem zrušena7 a nahrazena odkazem na obecnou úpravu veřejnoprávních smluv ve správním řádu. Historie veřejnoprávních smluv na našem území však sahá až do období Rakouska - Uherska. I přes tak dlouhé období své existence je však nový správní řád, tedy zákon č. 500/2004 Sb., prvním právním předpisem obsahujícím jejich ucelenou obecnou úpravu. Nicméně to neznamená, že by byl tento institut v minulosti nevyužit.

3.1. Úprava veřejnoprávních smluv před druhou světovou válkou V období Rakouska - Uherska již bylo rozlišováno mezi smlouvou klasickou, tedy soukromoprávní, a smlouvou veřejnoprávní. Právní úprava téměř chyběla, avšak s uzavřením veřejnoprávní smlouvy se počítalo, neboť ze soudních rozhodnutí z této doby vyplývá nemožnost úředně rozhodnout věc, která byla předmětem takové smlouvy. Dnešní právní teorie má snahu navázat na období předválečné, kdy byla otázka veřejnoprávních smluv velmi diskutována. Byly řešeny názorové rozpory, zda vůbec existuje možnost veřejnoprávní smlouvu uzavřít. Odpůrci veřejnoprávních smluv zastávali názor, že stát, jako subjekt vrchnostenské moci, nemůže s občanem uzavírat dohody ohledně toho, jakým způsobem nad ním bude vykonávat moc. Dále byla řešena otázka, zda smlouva, jako institut, který staví subjekty do rovného postavení, může být využita v oblasti veřejného práva. Sporů však postupně ubývalo a ke konci první republiky již byly veřejnoprávní smlouvy většinou právních teoretiků uznávány. Jejich odlišnost od smluv soukromoprávních judikoval například v roce 1924 Nejvyšší správní soud: „Za

6

Dříve v naší teorii i praxi nazývaných správními dohodami či dohodami správně právního charakteru. Článkem I. zákona č. 501/2004 Sb. kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím nového správního řádu.

7

10

smlouvu veřejnoprávní lze považovat jen takovou smlouvu, při které dohodou stran má býti na místě dispozitivního právního předpisu určitý poměr a mající povahu veřejnoprávní, nastoupiti případná úprava jiná8.“ Velmi významným právním teoretikem této doby byl prof. Jiří Hoetzel, který řadil veřejnoprávní smlouvy mezi správní akty. To odůvodňoval předpokladem, že veřejné právo se nesnaží upravovat všechny vztahy pouze normami kogentními, ale také pomocí norem dispozitivních. Tedy norem, jejichž účinek nastává až v případě, že zúčastněné osoby se nedohodnou o předmětu jednání samy. Dle této teorie je výhradní použití kogentních norem nevhodné díky skutečnosti, že zákon může jen obtížně upravit všechny podrobnosti a situace, které mohou nastat, proto je třeba nabídnout také jiná řešení než ta, která jsou výslovně předvídaná zákonem. 9 Hoetzel rozlišuje veřejnoprávní smlouvy dle subjektů, které je uzavírají (veřejnoprávní smlouvy mezi státem a občanem, kterými stát jedná s občanem jako právně rovnocenný, mezi veřejnoprávními svazy a to tehdy, když tyto osoby činí dohody o uspořádání věcí, které tvoří součást jejich veřejnoprávní působnosti, a veřejnoprávní smlouvy mezi soukromými osobami). V teorii veřejnoprávních smluv jde dále a zamýšlí se nad využitelností soukromoprávní úpravy na veřejnoprávní smlouvy. Definuje předpoklady vzniku veřejnoprávní smlouvy, a sice souhlasný projev vůle alespoň dvou stran s tím, že projevy jsou právně rovnocenné, projevy stran se dějí ve vzájemném vztahu, ve vzájemné korespondenci, tj. jeden projev se učiní v očekávání souhlasného projevu druhého, právní následky smlouvy se týkají smluvních stran samých a těmito následky smlouvy se zakládá, mění nebo ruší vztah veřejného práva.

3.2. Druhá polovina 20. století V sedmdesátých letech dvacátého století se vyslovil J. Fara10, že šlo hlavně o možnost uplatnění tehdejších prostředků tzv. všeobecného dozoru prokuratury proti projevu vůle správního orgánu směřujícího k uzavření smlouvy, nebo v takovém případě měl prokurátor uplatnit svá procesní oprávnění až v rámci občanského soudního řízení. Projev vůle správního orgánu byl tehdy často chápán zjednodušeně 8

Boh A 3595/24 K povaze veřejnoprávních smluv. Srov. Hoetzel, J. Slovník veřejného práva československého. Svazek I. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1929, s. 43 10 Fara, J. Přichází v úvahu prokurátorský protest proti správnímu aktu obsahujícímu smluvní projev?. Správní právo 6/1972, str. 335 a násl. 9

11

jen jako občanskoprávní úkon podle § 34 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, v tehdejším znění z roku 1972. Projev vůle správního orgánu směřující k uzavření smlouvy byl tehdy součástí výkonu státní správy, což nebylo bráno často v úvahu, stejně jako skutečnost, že tehdejší právní řád pro takovýto projev vůle nevyžadoval formu správního rozhodnutí. Jak správně zhodnotil tehdejší právní stav J. Fara, napadení protestem prokurátora nepřicházelo pochopitelně v úvahu, neboť šlo o poměr občanskoprávní, o němž byl v pochybnostech oprávněn rozhodovat jen příslušný soud. Proces úvah uvnitř státní správy nabyl tedy občanskoprávního charakteru tehdy, kdy byl již v rámci státní správy ukončen proces úvah a kdy jejich výsledek, který byl aktem správy, se stal i právním úkonem způsobilým zavázat stát jakožto samostatný občanskoprávní subjekt (srov. § 34 tamtéž). Samotný pozdější zásah do vadného opatření státní správy nemohl již mít na platnost smlouvy vliv, poněvadž šlo již o právní skutečnost nastalou až po perfekci smluvního vztahu, který poté šlo zrušit jen za podmínek stanovených občanským zákoníkem.11 V praxi byly smlouvy často uzavírány národními výbory, a to smlouvy o sdružení prostředků se státní či jinou socialistickou organizací. Platilo, že byla-li účastníkem smlouvy (v tehdejší terminologii “správní dohody”) takzvaná jiná socialistická organizace, vykonával vůči ní správní orgán (národní výbor) státní správu (princip subordinační). Další možností uplatnění veřejnoprávní smlouvy byla dohoda dvou národních výborů o společném užití prostředků. V tomto případě šlo v podstatě o smlouvu koordinační.

11

Cit. Rys, R. Veřejnoprávní smlouvy v teorii a praxi. Veřejná správa, 2006, č. 33, dostupné z www.mvcr.cz/casopisy.html

12

4. Veřejnoprávní smlouvy dle nového správního řádu K rozhodnutí upravit souhrnně a obecně veřejnoprávní smlouvy vedl zákonodárce nedostatek jakékoliv obecné úpravy, který byl vzhledem k narůstajícímu počtu uzavíraných veřejnoprávních smluv vycházejících ze zákonných ustanoveních, které s jednotlivými formami těchto smluv počítají, neodkladně řešitelný12. Místo dostaly v novém správním řádu, tedy zákoně č. 500/2004 Sb., s účinností od 1.1.2006, který byl vzhledem k mezerám v právní úpravě, v důsledku společenských změn a stručnosti správního řádu z roku 1967 dlouhou dobu očekávaným a připravovaným právním předpisem13. K zařazení veřejnoprávních smluv do části páté nového správního řádu vedla skutečnost, že jejich účinky jsou srovnatelné s ostatními správními akty. Mohlo by být ovšem namítáno, že řada ustanovení této části je svou povahou hmotněprávní, tedy k zařazení do správního řádu poněkud nevhodná. Vzhledem k již výše zmiňované podobnosti účinků veřejnoprávních smluv a správních aktů jsem však toho názoru, že by bylo jen velmi obtížné nalézt lepší řešení. Jak již bylo uvedeno, komplexní úprava veřejnoprávních smluv je obsažena v části páté správního řádu. Při postupu dle této části se však obdobně použijí také ustanovení části první (zejména základní zásady činnosti správních orgánů) a přiměřeně ustanovení části druhé (obecná ustanovení o správním řízení)14. U veřejnoprávních smluv se dle § 182 odst. 2 správního řádu uplatní tzv. nepravá retroaktivita, což znamená, že ustanovením nového správního řádu, které se týká veřejnoprávních smluv, se řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé před účinností tohoto zákona, přičemž vznik těchto smluv a nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují dle dosavadních právních předpisů.

4.1. Smlouva a veřejnoprávní smlouva Obecně je smlouva (též dohoda) dvoustranný nebo vícestranný právní úkon. Vzniká souhlasným projevem vůle smluvních stran (konsensem). Tím se liší od jiných

12

Dočasným řešením bylo přijetí pozměňovacího návrhu Senátu k novele obecního zřízení, tedy ustanovení § 66c až 66e zařazená do zákona o obcích zákonem č. 313/2002 Sb. s účinností od 1. 1. 2002. 13 Více Ondračková, V. Reforma správního řízení v České republice IN Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2004 14 viz. obecné ustanovení dle § 170 správního řádu

13

forem právního jednání, tj. jednostranných právních úkonů a konstitutivních aktů aplikace práva. V právu soukromém jsou smlouvy nejčastější a nejvýznamnější právní skutečností, na základě nichž v rámci právních norem vznikají, mění se a zanikají subjektivní práva a právní povinnosti. Dispozitivní právní normy zde vytvářejí prostor smluvní autonomie právních subjektů. Smlouvy jsou důležitými právními skutečnostmi rovněž v mezinárodním právu a určitou roli hrají i ve vnitrostátním veřejném

právu.

Normativní

právní

smlouvy

jsou

významným

pramenem

mezinárodního i vnitrostátního práva.15 Zákon, tedy správní řád, ve svém § 159 odst. 1 definuje veřejnoprávní smlouvu jako dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Veřejnoprávní smlouva je tedy primárně založena na smluvním konsensu stran, stejně jako smlouva soukromoprávní, resp. občanskoprávní. Konsensem rozumíme jednostranné, vzájemně adresované, obsahově shodné a v zásadě svobodné projevy vůle dvou nebo více stran. Její vrchnostenský ráz je ovšem dán okolností, že se obsah veřejnoprávní smlouvy týká výkonu veřejné moci. Mezi veřejnoprávními smlouvami a smlouvami soukromoprávními nevede pojmově žádná ostrá hranice, stejně jako obecně nevede tato hranice mezi veřejným a soukromým právem. Důkazem je ustanovení § 170 správního řádu, které stanoví subsidiární použití občanského zákoníku pro veřejnoprávní smlouvy.

4.2. Uplatnění veřejnoprávních smluv Jak již bylo uvedeno výše, správní řád vymezuje veřejnoprávní smlouvu jako dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva16. Svou povahou jsou veřejnoprávní smlouvy tedy konstitutivní. Prostřednictvím veřejnoprávních smluv pak dochází k přesunům působnosti a pravomoci subjektů veřejné správy nebo k úpravě jejich výkonu. Mohou se stát nástrojem zapojování jiných subjektů do plnění úkolů veřejné správy. Dle P. Průchy17 jsou veřejnoprávní smlouvy určitou atypickou formou realizace veřejné správy, která mimo jiné plyne z mocenské podstaty veřejné správy a administrativně právní metody regulace příslušných mocenských vztahů. 15

Cit Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 2. vydání. Heslo: „Smlouva“. Praha: C. H. Beck, 2001 § 159 odst. 1 správního řádu 17 Srov. Průcha, P. Správní právo. Obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 2003, s. 155 16

14

Veřejnoprávní smlouvy jsou samozřejmě institutem tradičním, což vyplývá již z předchozí kapitoly. V současné době však jejich význam narůstá, jsou často označovány za jakýsi novodobý fenomén či institut progresivní, moderní a pokrokový, který má jistě svou budoucnost a uplatnění. V našem správním právu hledají veřejnoprávní smlouvy stále své místo, ačkoliv se i přes svou poměrně krátkodobou existenci18 staly institutem často upřednostňovaným. Důvodem je především poměrná mladost jeho existence v ucelené podobě. Ačkoliv již v minulosti existovala možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy, zůstala často nevyužita, přičemž nedokonalost legislativní úpravy nepřispívala k popularizaci tohoto institutu. Stále však ve využití početně převládají správní akty. Domnívám se však, že v budoucnosti by tomu mohlo být v určitých oblastech naopak, a to pro nepřehlédnutelné přednosti veřejnoprávních smluv. Jsou totiž moderní formou činnosti demokratické veřejné správy, která má být službou veřejnosti. Jejich největším přínosem je možnost nahradit kogentní právní normy nebo vrchnostenský právní akt dobrovolnou spoluprácí za účelem dosažení cílů a úkolů veřejné správy v mezích dispozitivních ustanovení zákona. Právě tam, kde nalézají své místo dispozitivní normy správního práva, nalézají svůj prostor i veřejnoprávní dohody, kterým – pokud je to vzhledem k podstatě věci vhodné – by měla být dána přednost před jednostranným správním uvážením19.

4.3. Veřejnoprávní smlouvy v užším a širším smyslu Z uvedené zákonné definice zdánlivě vyplývá, že mezi veřejnoprávní smlouvy uzavírané dle správního řádu můžeme řadit také právní vztahy vznikající v rámci práva ústavního, trestního a občanského procesního, vzhledem k jejich příslušnosti k veřejnému právu. V § 159 odst. 1 je však myšleno právem veřejným v souvislosti s veřejnoprávními smlouvami výhradně právo správní. V nejširším smyslu by sem bylo možné zařadit také oblast práva sociálního zabezpečení, finančního nebo práva životního prostředí. I když tedy budeme uvažovat jen o právu správním, i zde je třeba rozlišit výklad § 159 odst. 1 na správní právo v užším smyslu a správní právo v širším smyslu. 18

Myšleno v komplexní úpravě tak, jak jsou obsaženy v novém správním řádu. Cit. Černý, P. a kol. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a vzory podání. Praga: Linde, 2006, s. 319

19

15

V případě užšího výkladu je třeba zohlednit kontext celého správního řádu, který se vztahuje jen na veřejnou správu, která má povahu veřejné moci, jak vyplývá z § 1 správního řádu. V tom případě by tedy veřejnoprávní smlouvy podle správního řádu mohly být uzavírány pouze mezi subjekty veřejné správy v souvislosti s výkonem veřejné správy, která má povahu veřejné moci. Širším způsobem výkladu můžeme veřejnoprávní smlouvy tak, jak je upravuje správní řád, považovat za ustanovení rozšiřující působnost správního řádu (vyjádřenou ve svém § 1). Mezi veřejnoprávní smlouvy spadající pod právo správní řadíme také smlouvy mimo výkon vrchnostenské působnosti veřejné správy20. Na místě je přiklonit se spíše k extenzivnějšímu výkladu rozsahu působnosti páté části, a tedy zařazovat mezi veřejnoprávní smlouvy, které se budou řídit úpravou obsaženou ve správním řádu, v zásadě jakékoliv smlouvy (dvoustranné nebo vícestranné právní úkony), které zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Důvodem pro příklon k tomuto pojetí je mimo jiné skutečnost, že kategorizace veřejnoprávních smluv provedená v § 160 až 162 správního řádu na smlouvy koordinační (§ 160 správního řádu), subordinační (§ 161 správního řádu) a smlouvy mezi účastníky správního řízení (§ 162 správního řádu), není vyčerpávající, ale vypočítává jen nejobvyklejší typy veřejnoprávních smluv21.

4.4. Vztah správního řádu a zvláštních zákonů v oblasti úpravy veřejnoprávních smluv Vzhledem k existenci řady úprav veřejnoprávních smluv ve zvláštních zákonech je třeba zmínit, že vzhledem k ustanovení § 1 odst. 2 správního řádu, které stanoví přednost zvláštního zákona před úpravou ve správním řádu. Z tohoto vyplývá, že zvláštní zákony mohou pochopitelně upravit i jiné druhy veřejnoprávních smluv, a to i ty, které nelze podřadit přímo pod žádné z ustanovení § 160 až § 162 správního řádu. Řešením je v tomto případě přednostní aplikace zvláštního zákona, ovšem pouze v té části právní úpravy, kterou obsahuje, přičemž neupravenou část nahradí obecná úprava veřejnoprávních smluv dle správního řádu.22

20

Např. veřejnoprávní smlouvy o poskytování finančních prostředků z veřejných rozpočtů za účelem plnění veřejných úkolů. 21 Cit. Vedral, J. Správní řád - komentář. Praha: Polygon, 2006, s. 908 22 Jednotlivé zvláštní zákony upravující veřejnoprávní smlouvy budou podrobněji rozvedeny v části věnované jednotlivým druhům veřejnoprávních smluv.

16

Konkrétně by měly zvláštní zákony upravovat především povinné obsahové náležitosti smlouvy, neboť správní řád tyto nestanoví. Má se tedy za to, že dané náležitosti upraví jednotlivé zvláštní právní předpisy. Zatím není tento předpoklad v praxi příliš naplňován, díky čemuž vnikají pochybnosti, zda v daném případě skutečně o veřejnoprávní smlouvu jde, či naopak se jedná o pouze méně formální dohodu.

4.5. Požadavky na uzavírání veřejnoprávních smluv Následující požadavky stanoví správní řád shodně pro všechny druhy veřejnoprávních smluv. a) soulad veřejnoprávní smlouvy se zákony a ostatními právními předpisy, zákaz jejich obcházení23 (§ 159 odst. 2 správního řádu) b) soulad s veřejným zájmem (§ 159 odst. 2 správního řádu) Veřejný zájem není tímto ustanovením definován. Odkaz na veřejný zájem má tedy v tomto případě (stejně jako v §2 odst. 4) do jisté míry charakter stanovení obecných

mezí

správního

uvážení

pro

správní

orgán,

který

s uzavřením

veřejnoprávní smlouvy vyslovuje souhlas (srov. § 160 odst. 5, § 162 odst. 1), resp. který přezkoumává soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy (§ 165), a to správního uvážení, které je limitováno konkrétními veřejnými zájmy vyjádřenými ve zvláštních zákonech (zájem na ochraně přírody, zájem na ochraně veřejného zdraví, zájem na výstavbě obecně prospěšných staveb atd.), tzn.veřejnými zájmy, které se zřídka mohou dostávat do vzájemných kolizí24. Při posuzování souladu s veřejným právem ovšem nesmí správní orgány jednat účelově a musí mít na paměti zásadu legitimního očekávání25. Soulad s veřejným zájmem lze spatřovat především v tom, že veřejnoprávní smlouva bude v podstatě obecně prospěšná, resp. prospěšná pro výraznou většinu osob v daném území či v rámci jiného celku.26 c) uzavření veřejnoprávní smlouvy, jejíž stranou je správní orgán (myšleno subjekt veřejné správy), nesmí snižovat důvěryhodnost veřejné správy, musí být účelné a musí sledovat plnění úkolů veřejné správy (§ 159 odst. 3) 23

Veřejnoprávní smlouva nesmí být „contra legem“ ani „in fraudem legis“. Cit. Vedral, J. Správní řád - komentář. Praha: Polygon, 2006, s. 910 25 Zásada legitimního očekávání dle § 2 odst. 4 správního řádu znamená povinnost správního orgánu dbát, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. 26 Cit. Havlan, P. Veřejnoprávní smlouvy IN Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: Aspi, 2006, s. 376 24

17

Tyto podmínky se do určité míry odvíjejí od základních zásad činnosti správních orgánů které jsou obsaženy v části první, hlavě druhé správního řádu, jsou v podstatě jejich konkrétnějším zpracováním. Příkladem je důvěryhodnost veřejné správy, která vyplývá ze zásady, že veřejná správa je službou veřejnosti. Účelnost je pak třeba hodnotit zejména z hlediska zájmů veřejné správy, s ohledem na efektivnost plnění úkolů. d) posuzování veřejnoprávní smlouvy vždy podle svého skutečného obsahu Primárně jde o to, označit smlouvu jako veřejnoprávní podle toho, jaký má být její obsah podle příslušného právního předpisu, a to i když není přímo jako veřejnoprávní smlouva nazvána. Rozhodující je, zda splňuje podmínky veřejnoprávnosti (viz výše), tedy zda její obsah upravuje práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Konkrétní smlouvu, označenou jako veřejnoprávní, je pak dále třeba posoudit dle svého skutečného obsahu, zejména je nutné zkoumat, zda se nejedná o obcházení právních předpisů. Správní orgán posuzující smlouvu se vždy musí zabývat skutečným účelem, který smlouva sleduje. Je-li zjištěno obcházení zákona, je nutné smlouvu zrušit. e) institut přezkoumání zákonnosti veřejnoprávní smlouvy27 f) pravidla pro uzavírání veřejnoprávních smluv, jakož i pro jejich změnu, výpověď nebo zrušení28 g) požadavek písemné formy veřejnoprávní smlouvy - § 164 správního řádu Projevy vůle všech smluvních stran veřejnoprávní smlouvy je nutné učinit na stejné listině. h) příslušnost správních orgánů k řešení sporů29 i) Odkaz na ostatní části správního řádu, vymezení jejich použití a přiměřené použití občanského zákoníku

27

Viz podrobněji následující kapitola pojednávající o přezkoumání veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy. Viz kapitola 5. 29 Viz kapitola 6. 28

18

4.6. Ustanovení občanského zákoníku30 použitelné při postupu dle části páté správního řádu Jak již bylo uvedeno, zákonem je kromě taxativně vymezených výjimek stanoveno přiměřené použití občanského zákoníku na ustanovení o veřejnoprávních smlouvách.31 Půjde především o ustanovení upravující závazkové vztahy. Výslovně vyloučeno z aplikace občanského zákoníku jsou ustanovení o neplatnosti a odporovatelnosti právních úkonů (zejm. § 38 - 41a, § 49a, § 42a občanského zákoníku), o odstoupení od smlouvy (§ 48 a §49 občanského zákoníku), o změně v osobě dlužníka nebo věřitele (§ 524 a násl. občanského zákoníku), nejdeli o právní nástupnictví, a ustanovení o započtení (§ 580 a § 581 občanského zákoníku). V daném případě bude třeba vždy posuzovat, zda nestanoví veřejnoprávní norma úpravu odchylnou od občanského zákoníku. Ačkoliv se zákon zmiňuje jen o správním řádu, je třeba dát přednost i jiné veřejnoprávní úpravě před občanským zákoníkem, pokud danou problematiku upravuje. Bude též záležet, o jaký typ veřejnoprávní smlouvy půjde. Dle mého názoru není aplikace občanského zákoníku dle § 170 správního řádu zcela jednoznačná, čímž může utrpět právní jistota stran veřejnoprávních smluv, jakož i třetích osob. Konkrétně se uplatní například následující ustanovení občanského zákoníku: a) § 43a odst. 3 a 4 občanského zákoníku Otázka návrhu na uzavření smlouvy není správním řádem upravena a uplatní se občanskoprávní úprava zejména o možnosti odvolání návrhu smlouvy (návrh může být odvolán před okamžikem uzavření smlouvy, jestliže odvolání dojde osobě, které je určeno, dříve, než tato osoba odeslala přijetí návrhu, přičemž toto není možné během lhůty, která je v něm stanovena pro přijetí, ledaže z jeho obsahu vyplývá právo jej odvolat i před uplynutím této lhůty nebo je-li v něm vyjádřena neodvolatelnost). b) § 43c občanského zákoníku

30

Zákon č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů Vyloučit ovšem nemůžeme ani použití jiné soukromoprávní úpravy, jako například obchodního zákoníku (zákon č. 513/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů), viz Havlan, P. Veřejnoprávní smlouvy IN Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: Aspi, 2006, s. 377 31

19

Přijetí návrhu na uzavření smlouvy, a to včasným prohlášením osobou, které byl návrh určen, přičemž účinnost tohoto prohlášení nabývá účinnosti okamžikem dojití navrhovateli. Případné pozdní přijetí má účinky včasného přijetí pouze pokud s tím navrhovatel vyjádří souhlas, o kterém vyrozumí osobu, které byl návrh určen. Účinky včasného přijetí má také přijetí pozdní pokud je způsobeno okolnostmi, které nemohou být ovlivněny. c) § 44 odst. 2 občanského zákoníku Pokud přijetí návrhu obsahuje dodatky, výhrady, omezení nebo jiné změny, považuje se za odmítnutí návrhu a zároveň za návrh nový. d) § 559 občanského zákoníku Zánik závazků splněním dluhu, jestliže je splacen řádně a včas. e) § 578 občanského zákoníku U smluv uzavřených na dobu určitou je jejich zánik ztotožněn s okamžikem uplynutí doby, na kterou byly omezeny. Z obecných zásad uzavírání smluv vyjádřených v občanském zákoníku je též třeba vyjít při stanovování obsahových a formálních náležitostí smlouvy, neboť kromě stanovení formy (písemné) správní řád tuto problematiku neupravuje. Smlouva by tak měla obsahovat označení smluvních stran, vymezení vzájemných práv a povinností, způsob ukončení právního vztahu (s ohledem na § 166 odst. 2). Je možné též užití podmínek dle § 36 občanského zákoníku. Náležitosti smlouvy můžou také stanovit zvláštní předpisy32.

32

Srov. Např. § 78 odst. 4 zákona č. 182/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, resp. § 16 vyhlášky č. 503/2006 Sb.

20

5. Přezkoumání souladu veřejnoprávních smluv s právními předpisy Jak již bylo uvedeno v předchozí kapitole, jednou z podmínek, kterou je třeba dodržet při uzavírání veřejnoprávní smlouvy, je její soulad s právními předpisy. Zákon tuto podmínku upravuje ve svém § 165.

5.1. Přezkum veřejnoprávní smlouvy Právními předpisy jsou pro účely správního řádu myšleny jednak právní předpisy dle § 2 odst. 1 správního řádu, tedy jako legislativní zkratka, jednak také mezinárodní smlouvy náležející k našemu právnímu řádu dle čl. 10 Ústavy ČR. Soulad s právními předpisy lze zkoumat z moci úřední. Podnět k provedení přezkumného řízení může dát ta strana veřejnoprávní smlouvy, která není správním orgánem, a to v subjektivní lhůtě třiceti dnů, tedy do 30 dnů ode dne, kdy se o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděla. Tato lhůta má spíše jen pořádkovou povahu a obecně z ní nelze vyvozovat právní důsledky. Tento podnět se podává u toho správního orgánu, který je k přezkumnému řízení věcně příslušný, tedy dle § 165 odst. 5 správního řádu u veřejnoprávních smluv uzavřených dle § 160 nebo § 161 (veřejnoprávní smlouvy koordinační nebo subordinační) je to orgán oprávněný řešit spor z veřejnoprávní smlouvy ( § 169 odst. 1) a u veřejnoprávních smluv dle § 162 správní orgán nadřízený správnímu orgánu, jehož souhlasu je třeba k uzavření veřejnoprávní smlouvy. Dojde-li k chybnému podání, tedy orgánu nepříslušnému, má tento orgán povinnost postoupit podnět ke správnímu orgánu příslušnému, což je uvedeno jednak výslovně v § 42 správního řádu, jednak vyplývá obecně z principu spolupráce správních orgánů dle § 8 odst. 2 správního řádu. Z § 42 také stanoví obecnou povinnost správních orgánů přijímat jakékoliv podněty k zahájení řízení z moci úřední, což vzhledem k možnosti zahájit přezkumné řízení z moci úřední znamená, že podnět podaný osobou zákonem nepředpokládanou neznamená, že se jím správní orgán nebude zabývat.

21

Na základě podnětu podaného příslušnému správnímu úřadu se vztahuje s ohledem na zásadu legality a souladu s veřejným zájmem povinnost přezkumné řízení provést. Soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy se posuzuje podle právního stavu a skutkových okolností v době uzavření smlouvy a nelze tedy přihlížet ke skutkovým a právním skutečnostem, které nastaly až po uzavření smlouvy, jelikož je třeba chránit dobrou víru smluvních stran. Jediná situace, kdy je možno zrušit veřejnoprávní smlouvu, která se tedy do rozporu s právními předpisy dostala až po svém uzavření, může nastat, pokud jedna ze smluvních stran podá písemný návrh na její zrušení (§ 167 odst. 1 písm. c) a ostatní strany s tímto vysloví souhlas. Jestliže k uzavření takové smlouvy nebyl třeba souhlas správního orgánu, smlouva zaniká dnem doručení souhlasu straně, která návrh podala. V opačném případě je navíc třeba souhlasu správního orgánu. Na veřejnoprávní smlouvy uzavírané dle správního řádu se neuplatní aplikace ustanovení občanského zákoníku o neplatnosti právních úkonů, neboť je tato otázka z podpůrné občanskoprávní aplikace výslovně vyloučena ustanovením § 170 správního řádu. Důvodem je to, že o neplatnosti se u veřejnoprávních smluv v podstatě neuvažuje. Jejich vady řeší přezkoumání zákonnosti. Navíc ke zrušení veřejnoprávních smluv dochází i z mnoha důvodů, které občanský zákoník jako důvod neplatnosti právního úkonu neobsahuje. S ohledem na to, a zejména pak s ohledem na skutečnost, že veřejnoprávní smlouvy jsou svým charakterem do jisté míry zvláštním druhem správních aktů, musí zákon obsahovat právní úpravu, která zajistí, že při jejich uzavírání, jakož i během celé doby, na kterou je veřejnoprávní smlouva uzavřena a vyvolává zamýšlené právní účinky, bude dodržena zásada legality (viz § 2 odst. 1 správního řádu), resp. zásada ochrany veřejného zájmu (§ 2 odst. 4)33.

5.2. Zrušení veřejnoprávní smlouvy (§ 165 odst. 2 správního rádu) V případě,

že

správní

orgán

po

provedeném

přezkoumání

souladu

veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy zjistí rozpor s právními předpisy, je mu dána zákonná povinnost takovou smlouvu zrušit. Proti rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy je možno podat odvolání, popřípadě rozklad. Pravomocné

33

Cit. Vedral, J. Správní řád - komentář. Praha: Polygon, 2006, s. 936

22

rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy již nelze přezkoumat (§ 94 odst. 2 ve spojení s § 97 správního řádu). V úvahu však následně přichází obnova řízení (§ 100), nové rozhodnutí (§ 101) nebo soudní přezkum na základě správní žaloby (dle soudního řádu správního34). Při obdobném použití ustanovení o přezkumném řízení dle správního řádu (což je umožněno § 165 odst. 7), konkrétně § 94 odst. 4 a 5, je povinnost zrušení veřejnoprávní smlouvy zmírněna, jelikož zákon stanoví, že jestliže správní orgán dojde po zahájení přezkumného řízení k závěru, že smlouva sice byla uzavřena v rozporu z právními předpisy, avšak újma, která by zrušením či změnou smlouvy vznikla některé ze smluvních stran , která nabyla práva z této smlouvy v dobré víře, byla ve zjevném nepoměru k újmě, která v důsledku porušení právního předpisu vznikla veřejnoprávní smlouvou jiné smluvní straně nebo veřejnému zájmu, řízení usnesením zastaví.35 Zákon tímto šetří práva nabytá v dobré víře36, stejně jako oprávněné zájmy osob, kterých se činnost správního orgánu v konkrétním případě týká, přičemž může zasahovat do těchto práv jen z podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu.37 V praxi je velmi obvyklý případ rozporu s právními předpisy jen některých ustanovení veřejnoprávní smlouvy. Zde záleží, zda nezákonné ustanovení je oddělitelné od ustanovení ostatních dané smlouvy. Jestliže z povahy smlouvy, jejího obsahu nebo okolností, za nichž byla uzavřena vyplývá, že to není možné, je třeba smlouvu zrušit jako celek. V opačném případě správní orgán zruší pouze vadné ustanovení. Petr Kolman38 rozlišuje tzv. kontrakty sevřené povahy, u kterých. „invalidní“ části smlouvy nelze oddělit a kontrakty volnějšího charakteru, s možností „amputace“ vadného ustanovení. Případné vadné ustanovení ve smlouvě není možno korigovat úpravou veřejnoprávní smlouvy v rámci přezkumného řízení.

34

Zákon č 150/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů Viz § 94 odst. 4 správního řádu 36 Viz tamtéž, odst. 5 37 zásada ochrany víry dotčených osob dává přednost subjektivnímu právu před ochranou objektivního práva, čímž je ochrana veřejného zájmu 38 Kolman, P. Veřejnoprávní smlouvy (vybrané otázky). Správní právo, 2007, ročník 40., č. 4 – 5., s. 260 35

23

5.3. Zrušení veřejnoprávní smlouvy a jeho dopad na třetí osoby Správní řád ve svém § 165 odst. 4 stanoví, že zrušení veřejnoprávních smluv uzavřených podle § 160 nebo § 161 anebo zrušení jejich ustanovení se nedotýká úkonů učiněných vůči třetím osobám smluvní stranou při výkonu působnosti převzaté od jiné smluvní strany na základě této veřejnoprávní smlouvy. To znamená, že právní vztahy, které již na základě veřejnoprávní smlouvy v době před jejím zrušením vznikly, existují i po právní moci či předběžné vykonatelnosti rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy (případně její části).

5.4. Postup po zrušení veřejnoprávní smlouvy Po právní moci (či předběžné vykonatelnosti) rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy, případně její části, přechází ze zákona působnost, kterou zrušená veřejnoprávní smlouva převzala, zpět na správní orgán, který byl příslušný vykonávat tuto působnost pře uzavřením veřejnoprávní smlouvy, popřípadě na správní orgán, na který v důsledku změny okolností rozhodných pro její určení mezitím příslušnost přešla. Jde tedy svým způsobem o uvedení v předešlý stav. Dojde-li v důsledku nové právní úpravy v době od uzavření veřejnoprávní smlouvy do jejího zrušení ke změně příslušnosti správních orgánů, převzatá působnost ze zrušené smlouvy přechází na nově příslušné správní orgány podle úpravy účinné v době zrušení veřejnoprávní smlouvy.

24

6. Uzavírání veřejnoprávních smluv Postup při uzavírání veřejnoprávních smluv je upraven v § 163 a § 164 správního řádu. Již na první pohled je zřejmá podobnost úpravy s občanským zákoníkem s tím rozdílem, že úprava uzavírání veřejnoprávních smluv vykazuje větší míru kogentnosti než u smluv soukromoprávních.

6.1. Návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy Projev

vůle

navrhovatele

veřejnoprávní

smlouvy

směřující

k uzavření

veřejnoprávní smlouvy, tedy návrh na uzavření smlouvy, který je určen jedné nebo více určitým osobám (fyzickým či právnickým39), musí splňovat určité náležitosti, aby byl za návrh na uzavření smlouvy považován. Předně musí splňovat podmínku formy, která je stanovena písemná40. Dále je třeba, aby byl návrh dostatečně určitý a musí z něj vyplývat vůle toho, kdo návrh činí, být návrhem v případě jeho akceptace vázán. Obsahové a formální náležitosti můžeme v podstatě dovodit z ustanovení § 37 správního řádu, tedy z náležitostí podání, přičemž jeho přiměřené použití je umožněno ustanovením § 170 správního řádu. Návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy působí od doby, kdy dojde osobě, které je určen. Z povahy věci nelze v tomto případě aplikovat ustanovení o doručování dle správního řádu. Navrhovatel může návrh, a to i neodvolatelný, zrušit, ovšem podmínkou je, že projev jeho vůle, v obligatorně písemné podobě, dojde osobě, které je určen, dříve nebo alespoň současně s návrhem na uzavření smlouvy. § 163 odst. 3 zákon taxativně vymezuje důvody zániku návrhu na uzavření veřejnoprávní smlouvy přímo ze zákona (tedy ne z vůle navrhovatele jako v předchozím odstavci). Zánikem návrhu přestane být navrhovatel svým návrhem vázán. Důvody jsou následující: a) marné uplynutí lhůty pro přijetí (akceptační lhůty), která byla v návrhu určena – pokud není návrh v této lhůtě přijat, tedy pokud přijetí nedojde navrhovateli v určené lhůtě41.

39

Je-li adresátem návrhu veřejnoprávní smlouvy stát či jiné veřejnoprávní korporace, za něž budou jednat příslušné orgány, je třeba specifikovat, kterému orgánu je návrh určen. 40 Za písemnou formu se nepovažuje návrh učiněný ústně do protokolu, zatímco elektronická podoba návrhu, podepsaná zaručeným elektronickým podpisem, je akceptovatelná. 41 Pokud byl návrh adresován více osobám, zanikne také, pokud ve stanovené lhůtě neprojeví svou vůli přijmout všechny osoby, kterým byl návrh určen.

25

b) Nebyla-li výše uvedená lhůta pro přijetí stanovena, zaniká návrh uplynutím doby

přiměřené,

přičemž

je

třeba

přihlédnout

k povaze

navrhované

veřejnoprávní smlouvy a k rychlosti prostředků, které navrhovatel smlouvy použil pro zaslání návrhu smlouvy. c) Návrh na uzavření veřejnoprávní smlouvy zaniká dojitím odmítnutí návrhu navrhovateli Zájemci mohou být k předložení návrhu smlouvy nebo k přijetí návrhu smlouvy vyzváni způsobem uvedeným v § 146 odst. 2 správního řádu, přičemž v takovém případě pak platí ustanovení části třetí o řízení formou výběru obdobně. Z povahy věci vyplývá, že tento postup může být uplatněn pouze ze strany správního orgánu, který vyzve zájemce k předložení návrhu smlouvy nebo k přijetí návrhu smlouvy. Výzvu, včetně kritérií hodnocení podaných návrhů, pravidel postupu a lhůty pro podávání návrhů, je třeba vyhlásit způsobem dle § 25 a zároveň prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků. Po uplynutí stanovené lhůty se změna návrhů již nepřipouští.

6.2. Podmínky pro uzavírání veřejnoprávních smluv § 164 specifikuje formální náležitosti veřejnoprávní smlouvy. Předně stanoví obligatorně písemnou formu veřejnoprávní smlouvy, přičemž projevy vůle všech smluvních stran musí být na téže listině. Dále zákon počítá se dvěmi možnostmi při uzavírání smlouvy. První se týká situace, kdy jsou všechny smluvní strany současně přítomny. V tom případě je veřejnoprávní smlouva uzavřena okamžikem připojení podpisu poslední smluvní strany. Druhá situace nastává, pokud všechny strany nejsou

současně

přítomny.

Veřejnoprávní

smlouva

je

pak

uzavřena

až

okamžikem,kdy je návrh smlouvy opatřený podpisy ostatních osob, kterým byl určen, doručen navrhovateli smlouvy. Zvláštní úprava patří uzavírání veřejnoprávní smlouvy, která je podmíněna souhlasem správního orgánu42. Tento souhlas je vydáván ve formě správního rozhodnutí a platí pro něj tedy příslušná ustanovení části druhé a třetí správního řádu. Udělení souhlasu není možné před okamžikem podepsání návrhu smlouvy všemi stranami. Pokud je souhlas s uzavřením veřejnoprávní smlouvy udělen, je daná smlouva uzavřena dnem, kdy rozhodnutí o udělení souhlasu nabude právní 42

Podmínka souhlasu příslušného správního orgánu je stanovena například obecně v § 160 odst. 5 a § 162 správního řádu, konkrétně pak např. v § 63 a 66a zákona o obcích a § 3a zákona o obecní policii.

26

moci. Pro správní orgán udělující souhlas platí povinnost zveřejnění veřejnoprávní smlouvy na své úřední desce, a to minimálně po dobu 15 dnů. V souvislosti s ustanovením § 16 správního řádu je dále upraveno uzavírání veřejnoprávních smluv týkajících se národnostních menšin43. Takové smlouvy, které jsou vyhotoveny v jazyce národnostní menšiny, je třeba, a to na náklady správního orgánu, v případě, že překlad vyžaduje, přeložit do českého jazyka.

6.3. Souhlas třetích osob Ustanovení § 168 správního řádu stanoví, že veřejnoprávní smlouva (netýká se

smluv

uzavřených

dle

§

160

správního

řádu,

veřejnoprávních

smluv

koordinačních44), která se přímo dotýká práv nebo povinností třetí osoby, nabývá účinnosti teprve v okamžiku, kdy s ní tato osoba vysloví souhlas, a to v písemné formě. Význam tohoto ustanovení spočívá v ochraně osob, jejichž práva by mohla být zkrácena, neboť veřejnoprávní smlouva za určitých podmínek nahrazuje správní rozhodnutí a tyto osoby by mohly mít postavení účastníků dle § 27 odst. 2 a 3 správního řádu a je tedy třeba zaručit uplatnění stanoviska, což by jim při správním řízení bylo umožněno. Bez souhlasu dotčených osob by mohlo dojít o obcházení jejich zájmů a účelovému omezování jejich procesních práv jako účastníků řízení a není proto možné takovou veřejnoprávní smlouvu vůbec uzavřít. Jedinou možností, jak uzavřít veřejnoprávní smlouvu, aniž by s ní třetí osoby vyjádřily souhlas, je rozhodnutí správního orgánu ve správním řízení, a to namísto veřejnoprávní smlouvy, přičemž správní orgán využije podkladů získaných při přípravě veřejnoprávní smlouvy.

43

V § 16 odst. 4 je uvedeno: „Občan České republiky příslušející k národnostní menšině, která tradičně a dlouhodobě žije na území České republiky, má před správním orgánem právo činit podání a jednat v jazyce své národnostní menšiny. Nemá-li správní orgán úřední osobu znalou jazyka národnostní menšiny, obstará si tento občan tlumočníka zapsaného v seznamu tlumočníků. Náklady tlumočení a náklady na pořízení překladu v tomto případě nese správní orgán.” Stejný je postup i v případě veřejnoprávních smluv, které jsou vyhotoveny v jazyce národnostní menšiny, Ty je pak třeba přeložit do českého jazyka.” 44 Ty se v mnoha případech svými účinky blíží právním předpisům, jsou tedy normativními smlouvami a získávání souhlasu všech dotčených osob je jen těžko představitelný.

27

7. Změna obsahu, výpověď a zrušení veřejnoprávní smlouvy, spory z veřejnoprávních smluv 7.1. Změna obsahu veřejnoprávní smlouvy (§ 166 odst. 1 správního řádu) Změna obsahu veřejnoprávní smlouvy je vzhledem k požadavku písemné formy při uzavírání smlouvy možná také pouze písemně. Existují dvě možnosti, jak změnu učinit: a) dodatkem k původní veřejnoprávní smlouvě b) samostatnou dohodou V praxi je vhodnější využití prvního způsobu, neboť je přesnější a jasnější. Na dohodu o změně obsahu veřejnoprávní smlouvy se použijí ustanovení o uzavírání veřejnoprávní smlouvy dle části páté správního řádu. V případě, že uzavření veřejnoprávní smlouvy vyžadovalo souhlas správního orgánu nebo třetí osoby, je třeba jej opatřit i při její změně. Dohoda o změně veřejnoprávní smlouvy pak nabývá účinnosti dnem nabytí rozhodnutí správního orgánu o udělení souhlasu právní moci nebo dnem, kdy s ní třetí osoba vysloví písemný souhlas. Správní orgán je povinen zveřejnit změněnou veřejnoprávní smlouvy na své úřední desce.

7.2. Výpověď veřejnoprávní smlouvy (§ 166 odst. 2 správního řádu) Správní řád upravuje jednostranné vypovězení veřejnoprávní smlouvy velmi striktně. Možnost vypovědět veřejnoprávní smlouvu je dána pouze v písemné formě a jen tehdy, bylo-li to ve smlouvě dohodnuto. Současně je nutná předem dohodnutá délka výpovědné lhůty45. Možnost výpovědi veřejnoprávní smlouvy lze dohodnout jak v původní smlouvě, tak v případné dohodě o změně obsahu veřejnoprávní smlouvy. Vzhledem k tomu, že je výpověď dle § 166 odst. 2 správního řádu jednostranným právním úkonem, není k němu třeba žádného souhlasu (správního orgánu žádné třetí osoby).

45

Uplatní se pravidla pro počítání času dle občanského zákoníku (§ 170 správního řádu ve spojení s § 122 občanského zákoníku)

28

Pokud bude mít strana veřejnoprávní smlouvy za to, že nabyly splněny zákonem stanovené podmínky pro podání výpovědi z veřejnoprávní smlouvy, může podat věcně příslušnému orgánu (§ 169 odst. 1) návrh na zahájení sporného řízení (§ 141), ve kterém se rozhodne, zda v daném případě bylo či nebylo možné výpověď podat a zda tedy vůbec byla veřejnoprávní smlouva platně vypovězena- Pokud správní orgán dospěje k závěru, že výpověď možná nebyla, resp. nebyly splněny podmínky stanovené zákonem pro podání výpovědi, bude veřejnoprávní smlouva trvat dál. Byť ustanovení § 170 odkazuje pouze na přiměřené použití ustanovení části druhé správního řádu, není vyloučeno, aby v případě sporu o trvání veřejnoprávní smlouvy bylo uplatněno i ustanovení § 142 upravující řízení o určení právního vztahu, neboť toto ustanovení mluví obecně o právním vztahu, což může být jak právní vztah vzniklý ze zákona, tak právní vztah vzniklý na základě správního rozhodnutí, ale i právní vztah vzniklý na základě uzavření veřejnoprávní smlouvy, resp. veřejnoprávní smlouva jako taková.46

7.3. Zrušení veřejnoprávní smlouvy Správní řád uvádí ve svém § 167 odst. 1 hned několik důvodů pro zrušení veřejnoprávní smlouvy47: a) bylo-li to ve smlouvě dohodnuto (dohoda všech smluvních stran) b) změní-li se podstatně poměry, které byly rozhodující pro stanovení obsahu veřejnoprávní smlouvy, a plnění této smlouvy nelze na smluvní straně z tohoto důvodu spravedlivě požadovat c) jestliže se veřejnoprávní smlouva dostala do rozporu s právními předpisy (z důvodu následné změny právní úpravy) d) z důvodu veřejného zájmu e) jestliže

vyšly

najevo

skutečnosti,

které

existovaly

v době

uzavírání

veřejnoprávní smlouvy a nebyly smluvní straně bez jejího zavinění známy, pokud tato strana prokáže, že by s jejich znalostí veřejnoprávní smlouvy neuzavřela Pro návrh na zrušení veřejnoprávní smlouvy je opět stanovena písemná forma. Návrh jako takový není návrhem na zahájení řízení. Tím je až návrh předpokládaný § 167 odst. 3, tedy v případě, že některá ze stran veřejnoprávní 46 47

Cit. Vedral, J. Správní řád - komentář. Praha: Polygon, 2006, s. 950 Důvody stanovené zákonem v § 167 odst. 1 jsou uvedeny taxativním výčtem a jiné tedy nepřicházejí v úvahu

29

smlouvy s jejím zrušení nesouhlasí a ten, kdo návrh na zrušení podal na něm trvá (viz níže). Jestliže strana veřejnoprávní smlouvy podá návrh na její zrušení ze zákonných důvodů, mohou nastat dvě situace: a) ostatní smluvní strany s návrhem souhlasí Smlouva v tomto případě zaniká dnem, kdy písemný souhlas poslední ze smluvních stran došel straně návrh podávající. Pokud byl k uzavření veřejnoprávní smlouvy třeba souhlas správního orgánu, jeho souhlas je požadován i v tomto případě. Smlouva pak zanikne současně s právní mocí rozhodnutí příslušného správního orgánu o udělení souhlasu se zrušením veřejnoprávní smlouvy. Souhlas třetích osob, ač jej bylo třeba k uzavření smlouvy, zde zákonem vyžadován není. b) některá ze stran veřejnoprávní smlouvy s jejím zrušením nesouhlasí V takovém případě má strana, která zrušení veřejnoprávní smlouvy navrhla, podat žádost, aby o případném zrušení rozhodl správní orgán příslušný k rozhodování sporů z veřejnoprávní smlouvy dle § 169 odst. 1 správního řádu. Pokud právní orgán rozhodne o zrušení veřejnoprávní smlouvy, smlouva je zrušena dnem právní moci rozhodnutí. Na vydání rozhodnutí o zrušení veřejnoprávní smlouvy není právní nárok.

7.4. Spory z veřejnoprávních smluv V případě, že se smluvní strany uzavřené veřejnoprávní smlouvy dostanou do sporu, který nejsou schopni vyřešit samostatně, na návrh jedné ze smluvních stran se zahájí sporné řízení (§ 141 správního řádu). Neuplatní se však § 141 odst. 9, neboť proti rozhodnutí sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat řádný opravný prostředek. (odvolání ani rozklad). Rozhodnutí (případně schválený smír) je (na rozdíl od veřejnoprávní smlouvy jako takové) exekučním titulem. Zákon (§ 169 odst. 1) stanoví, kdo je v případě sporu z veřejnoprávní smlouvy kompetentní rozhodovat. a) spory z veřejnoprávních smluv koordinačních (uzavřených dle § 160 správního řádu)

30

•

Pokud je alespoň jednou ze smluvních stran kraj, nebo jestliže jsou smluvními stranami obce s rozšířenou působností, věcně příslušné k řešení sporů z veřejnoprávní smlouvy je Ministerstvo vnitra48.

Ministerstvo je povinno projednat věc, která je předmětem sporu, s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem49 a získat si jeho vyjádření ke sporu. •

Jsou-li stranami veřejnoprávní smlouvy obce, které nejsou obcemi s rozšířenou působností, řešení sporů z takové smlouvy přísluší krajskému úřadu, ovšem pouze pokud věc nepřevezme Ministerstvo vnitra, což může učinit i z vlastní iniciativy, a to usnesením.

•

Ostatní spory z veřejnoprávních smluv koordinačních rozhoduje správní orgán, který je společně nadřízený smluvním stranám50. Není-li takového správního orgánu, řeší spor v dohodě ústřední správní orgány nadřízené správním orgánům, které jsou nadřízeny smluvním stranám.

b) Spory z veřejnoprávních smluv subordinačních (uzavřených dle § 161 správního řádu) Správním orgánem věcně příslušným k rozhodování sporu z veřejnoprávních smluv subordinačních je správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy. c) Veřejnoprávní smlouvy uzavřené dle § 162 správního řádu Příslušnost k rozhodování sporů ze smluv mezi účastníky správního řízení má správní orgán, který k uzavření veřejnoprávní smlouvy udělil souhlas.

48

Příslušnost Ministerstva vnitra je dána především tím, že v případě krajů je vykonavatelem správního dozoru a v případě obcí s rozšířenou působností uděluje Ministerstvo souhlas s uzavřením veřejnoprávní smlouvy. 49 Příslušný dle oblasti státní správy, která je předmětem veřejnoprávní smlouvy. 50 Nadřízený správní orgán obecně upraven v § 178 správního řádu, konkrétně pak upravují zvláštní zákony.

31

8. Druhy veřejnoprávních smluv Veřejnoprávní smlouvy v užším slova smyslu členíme podle jejich smluvních stran. Rozlišujeme pak smlouvy mezi subjekty veřejné správy, tzv. smlouvy koordinační, a dále smlouvy mezi subjektem veřejné správy a fyzickou nebo právnickou osobou, vůči níž směřuje výkon veřejné správy – tzv. smlouvy subordinační. Od prvního typu je pak důležité odlišit smlouvy uzavírané mezi totožnými subjekty, avšak svou povahou ryze soukromoprávní, a dále dohody uzavírané mezi orgány jediné osoby veřejného práva. Dle nového správního řádu51 přibývá k těmto dvěma základním teoretickým typům veřejnoprávních smluv ještě třetí typ – veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky dle § 27 odst. 1 správního řádu, a to kdyby probíhalo řízení dle části druhé. Zákon jednotlivé druhy výslovně nerozlišuje a ve svém § 160 – 162 směšuje několik druhů veřejnoprávních smluv co do jejich předmětu, účastníků i předpokladů jejich uzavření.

8.1. Veřejnoprávní smlouvy koordinační Koordinační smlouvy jsou smlouvy, které mohou být uzavírány mezi subjekty veřejné správy navzájem. Smluvními stranami může být tedy stát, veřejnoprávní korporace, ale i jiné právnické osoby zřízené zákonem52 a fyzické a právnické osoby vykonávající zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, které veřejnoprávní smlouvy uzavírají za účelem plnění vlastních veřejných úkolů. Mezi správními orgány, které jsou organizačními složkami státu je ve vzájemných vztazích nebo ve vztazích s jinými orgány veřejné moci, popřípadě s jinými organizačními složkami státu dána možnost dle § 160 odst. 3 správního řádu uzavřít veřejnoprávní smlouvu dle části páté obdobně.53 Předmět veřejnoprávních smluv koordinačních je omezen na zajišťování plnění úkolů vyplývajících z výkonu veřejné správy. Možnost jejich uzavření je

51

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Např. státní fondy 53 v následujícím odstavci je pak řešena otázka případných sporů z těchto smluv, kdy mají být řešeny nejblíže společně nadřízenými správními orgány, případně pokud takové nejsou, ústředními správními úřady nadřízenými těmto správním orgánům. 52

32

vázána na podmínku zákonného zmocnění dle zvláštního zákona, a dále na souhlas příslušného nadřízeného správního úřadu, který smlouvu a její obsah posoudí z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem a o svém souhlasu či nesouhlasu vydává správní rozhodnutí umožňující přezkum.

8.2.

Jednotlivé

základní

typy

veřejnoprávních

smluv

koordinačních Koordinační smlouvy se poslední době objevují v platném správním právu zejména v oblasti úpravy územní samosprávy. Termínu „veřejnoprávní smlouva“ se však začalo užívat až v souvislosti s novelou obecního zřízení a zákona o obecní policii z r. 2002.54 Ne všechny smlouvy tohoto typu jsou však takto výslovně označeny, v některých případech je nutno jejich veřejnoprávní povahu dovodit z jejich obsahu. a) Veřejnoprávní smlouva o postoupení výkonu přenesené působnosti mezi obcemi55 Tento typ smlouvy mohou uzavřít pouze obce, jejíž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností. Dle takové veřejnoprávní smlouvy pak vykonávají orgány jedné obce celou nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce či obcí, které jsou účastníkem veřejnoprávní smlouvy. Výjimkou je přenesená působnost svěřená na základě zákona orgánům jen některých obcí, která z povahy věci nemůže být předmětem veřejnoprávní smlouvy. Vzhledem k tomu, že tyto smlouvy zakládají působnost při výkonu státní správy, mohou být považovány za normativní smlouvy, které jsou pramenem práva.56 Postup při uzavírání smlouvy se řídí částí pátou správního řádu.57 Náležitosti smlouvy K uzavření smlouvy je předně třeba souhlasu nadřízeného správního orgánu, kterým se dle § 178 správního řádu rozumí krajský úřad, vydaného v přenesené působnosti, samotné uzavření smlouvy je pak záležitostí samostatné působnosti obcí. Souhlas v podobě rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu je udělen po 54

Zákon č. 128/2000 Sb, o obcích, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů 55 § 63 ve spojení s § 66 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ve znění pozdějších předpisů 56 cit. Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 241 57 ta odkazuje dále na některá ustanovení o správním řízení a některá ustanovení občanského zákoníku

33

posouzení formy a obsahu veřejnoprávní smlouvy z hlediska jejího souladu s právními předpisy a veřejným zájmem a může být samozřejmě důvodně odepřen, proti čemuž je přípustné odvolání, případně rozklad. Dalšími náležitostmi jsou •

Forma smlouvy – musí být písemná

•

Označení účastníků smlouvy

•

Rozsah delegované působnosti

•

Způsob úhrady nákladů spojených s výkonem smlouvy

•

Doba trvání smlouvy

Zveřejnění uzavřené smlouvy je zajištěno úředními deskami obecních úřadů všech zúčastněných obcí, Věstníkem právních předpisů kraje a zpřístupněním na obecních úřadech zúčastněných obcí.58 Nesoulad s právními předpisy řeší příslušný krajský úřad, popřípadě Ministerstvo vnitra, také u smluv, které se do rozporu s právními předpisy dostanou v důsledku své změny. Takové smlouvy jsou pak zrušeny. Rozhodnutí o zrušení se vydává ve správním řízení a jsou konečná. Přezkoumány mohou jako pravomocná rozhodnutí ve správním soudnictví. Spory ze smluv řeší taktéž krajský úřad, Ministerstvo vnitra ovšem tuto pravomoc může převzít. O rozhodnutí platí totéž jako u rozhodnutí o zrušení smlouvy. b) Veřejnoprávní smlouva o postoupení výkonu působnosti obecních úřadů obcí s rozšířenou působností Účastníky tohoto typu veřejnoprávní smlouvy, k jejímuž uzavření je vyžadován souhlas Ministerstva vnitra59, jsou obce s rozšířenou působností, jejichž obecní úřady vykonávají přenesenou působnost ve správním obvodu jednoho krajského úřadu. Ty pak mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle které bude obecní úřad jedné obce s rozšířenou působností vykonávat přenesenou působnost nebo její část pro obecní úřad obce jiné (také s rozšířenou působností). Co se týká náležitostí těchto veřejnoprávních smluv, platí totéž, co u výše uvedeného typu smluv. Řešení sporů ze smluv přísluší ministerstvu vnitra, stejně jako jejich případné rušení v důsledku rozporu s právními předpisy.

58

Srov. § 66c zákona o obcích To jej vydává po projednání s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným příslušným ústředním správním úřadem

59

34

Vliv těchto smluv na některé parametry kvality výkonu státní správy je hodnocen s rozpaky.60 c) Smlouva o spolupráci mezi obcemi nebo kraji ke splnění konkrétního úkolu samostatné působnosti61 Jde o velmi obecně vymezený institut. Zákonem jsou stanoveny především formální náležitosti, jako je požadavek písemnosti smlouvy, schválení příslušnými zastupitelstvy před uzavřením pod sankcí neplatnosti. Smlouvu lze uzavřít jak na dobu určitou, tak na dobu neurčitou. Z předmětu smlouvy je výslovně vyloučen vznik právnické osoby. Další náležitosti, jako je označení smluvních stran, předmět smlouvy, způsob odstoupení od smlouvy atd. stanoví jednotlivé zákony. Návrh smlouvy je závazný ode dne jeho schválení příslušným zastupitelstvem do dne stanoveného pro přijetí návrhu smlouvy, pokud jiná obec nebo kraj, kterým je návrh smlouvy určen, jej neodmítne před uplynutím lhůty pro přijetí návrhu. Účinnost smlouvy pak nastává dnem přijetí návrhu všemi účastníky. V praxi je tato možnost uzavírání tohoto typu smluv využívána například za účelem vybudování stavby. d) Veřejnoprávní smlouva týkající se výkonu působnosti stavebního úřadu pro jinou obec Pro obce, jejichž obecní úřad není stavebním úřadem, vykonává tuto působnost obecní úřad obce s rozšířenou působností. Na základě uzavřené veřejnoprávní smlouvy však může obecní úřad, který je stavebním úřadem, vykonávat tuto působnost i pro jinou obec. Podmínkou je souhlas krajského úřadu. Pokud tuto povinnost vyplývající z uzavřené veřejnoprávní smlouvy vykonávat nebude, přechází na obecní úřad obce s rozšířenou působností.62 e) Veřejnoprávní smlouva o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup63 Některé správní orgány, které jsou povinny zřídit úřední desku, popřípadě orgány územní samosprávy, které zřizují úřední desku pro všechny orgány územního

60

Cit. Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 243 Upravuje jak zákon č. 128/2000 ve svém § 48, tak zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, v § 24 62 Nedojde-li k uzavření nové veřejnoprávní smlouvy 63 Prostřednictvím Internetu 61

35

samosprávného celku, nejsou schopny zajistit zveřejnění jejího obsahu způsobem umožňujícím dálkový přístup. To se týká především obecních úřadů malých obcí. Uzavřením tohoto typu veřejnoprávní smlouvy mohou povinnost splnit, a to tak, že jednou smluvní stranou bude tato obec a stranou druhou obec s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu má sídlo správní orgán.64 f) Veřejnoprávní smlouva o provozování elektronické podatelny Předmětem tohoto typu smlouvy je přijímání elektronických podání vůči správnímu orgánu. V případě neuzavření smlouvy platí totéž, co v předchozím případě. g) Dohoda o sloučení obcí65 Na základě rozhodnutí zastupitelstva obce, popřípadě na základě rozhodnutí vyplývajícího z místního referenda, se mohou dvě obce, případně i více obcí, které spolu bezprostředně sousedí, na základě veřejnoprávní smlouvy sloučit. Důsledkem je zánik původních obcí a vznik nové osoby veřejného práva. Rozhodnutí o plánovaném sloučení obcí je nutné předem ohlásit příslušnému krajskému úřadu. Dohoda musí mimo jiné obsahovat66: • Název nové obce, který musí být shodný s názvem jedné z původních obcí. Pokud nedojde k dohodě, rozhodne o něm Ministerstvo vnitra67 • Určení, které z právních předpisů slučujících se obcí zůstanou v platnosti Sloučení obcí je možné pouze k počátku kalendářního roku nebo ke dni obecních voleb. Stejným případem jako sloučení obcí je dohoda o připojení obce s jediným podstatným rozdílem, a to zánikem pouze připojující se obce. h) Veřejnoprávní smlouva o změně hranic obcí Ve výše uvedeném případě pochopitelně v souvislosti se sloučením, popřípadě připojením nebo rozdělením obcí dochází ke změně jejich hranic. K tomu však může dojít i samostatně, a to na základě veřejnoprávní smlouvy. Je třeba, aby změně hranic předcházelo projednání s katastrálním úřadem, samotné rozhodnutí 64

V opačném případě, tedy nedojde-li k uzavření veřejnoprávní smlouvy, má být tato povinnost splněna přikázáním předmětné agendy rozhodnutím jinému správnímu orgánu ve správním obvodu nadřízeného správního orgánu, popř. pověřenému obecnímu úřadu. 65 Dle § 19, § 24 a § 25 zákona o obcích, kde dohoda není výslovně označena jako veřejnoprávní smlouva, avšak obsahově jí odpovídá 66 Srov. § 19 zákona o obcích 67 Pokud je požadován zcela jiný název, je rovněž třeba souhlasu Ministerstva vnitra

36

pak náleží zastupitelstvu obce a oznamuje se Ministerstvu financí a finančnímu úřadu. Pokud zároveň se změnou hranic obce dojde i ke změně území kraje, je zapotřebí i rozhodnutí vlády. i) Smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí Veřejnoprávní smlouva o vytvoření dobrovolného svazku obcí je smlouva zakládající novou právnickou osobu, jejímž cílem je ochrana zájmů svých členů a prosazování společných zájmů. Z předmětu smlouvy jsou vyloučeny úkoly, které obce plní v přenesené působnosti. Obec je návrhem této smlouvy vázána ode dne jejího schválení zastupitelstvem za podmínky, že jiná obec ze vznikajícího svazku návrh neodmítne před uplynutím lhůty pro přijetí návrhu. Smlouva musí obsahovat kromě neopomenutelné náležitosti, jako je přesné označení smluvních stran, také název a sídlo vzniklého svazku a popřípadě i dobu, na kterou se svazek vytváří. Dále jsou nutnou součástí smlouvy stanovy svazku, jejichž obsahové náležitosti jsou specifikovány v § 50 odst. 2 zákona o obcích. § 50 odst. 1 téhož zákona uvádí demonstrativní výčet předmětů činnosti svazku obcí. Svazek obcí je nutné podrobit úřední registraci u příslušného krajského úřadu podle ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob. Jeho registrací nabývá svazek právní způsobilosti. j) Veřejnoprávní smlouva o plnění úkolů obecní policie Zákonem o obecní policii68 je umožněno uzavření veřejnoprávní smlouvy mezi obcí nebo obcemi, které nezřídily obecní policii a jinou obcí náležející ke stejnému vyššímu územně samosprávnému celku, která obecní policii zřídila. Na základě takové veřejnoprávní smlouvy vykonává obecní policie zřízená touto obcí úkoly stanovené zákonem na zemí obcí nezřizujících obecní policii. K uzavření veřejnoprávní smlouvy o plnění úkolů obecní policie je třeba souhlasu krajského úřadu. Ve smlouvě je nutné přesně specifikovat úkoly, které má obecní policie vykonávat pro obec, která je stranou smlouvy. Obecné podmínky pro uzavírání, platnost, změnu a zrušení veřejnoprávní smlouvy o plnění úkolů obecní policie, rozhodování sporů z této veřejnoprávní

68

zákon č. 553/1991 Sb., § 3a ve spojení s § 1 odst. 6

37

smlouvy a způsob jejího uveřejnění se řídí právní úpravou pro veřejnoprávní smlouvy ve věcech obecního zřízení69. K průkaznosti strážníkovi obecní policie plnícímu úkoly na území obce, která je stranou smlouvy a obecní policii nezřídila, je třeba opatřit písemné zmocnění prokazující oprávněnost výkonu pravomoci na daném území. k) Vytvoření společného školského obvodu spádové školy Dle školského zákona70 muže obec ve své samostatné působnosti uzavřít veřejnoprávní smlouvu se sousední obcí nebo obcemi na vytvoření společného školského obvodu základní školy. Konkrétní část daného obvodu stanoví každá obec zvlášť, a to obecně závaznou vyhláškou. Další podmínky stanoví školský zákon.

l) Společný plán odpadového hospodářství původce odpadů Tato dohoda je umožněna obcím ,které za účelem zabezpečení svých povinností při nakládání s komunálním odpadem vytvořily dobrovolný svazek obcí.71

8.3. Veřejnoprávní smlouvy subordinační Pod pojem veřejnoprávní smlouvy subordinační podřazujeme dohody upravující vzájemná práva a povinnosti, jejichž jednou smluvní stranou jsou správní orgány (jednající jménem subjektu veřejné správy)72 a druhou osoby, vůči nimž směřuje výkon veřejné správy.73 Mohou být uzavírány namísto vydání vrchnostenského aktu (správního aktu). Dohodou se tak upravují věci, které by jinak musely být řešeny vrchnostensky. „Subordinace“ zde nevyjadřuje nerovnost subjektů, nýbrž poukazuje především na právě uvedený aspekt (označení se týká obsahu projevu vůle, který by bylo možno vyjádřit i ve správním aktu).74 Autoritativní akt nahrazuje veřejnoprávní smlouvu až v případě jejího nedodržení. V tom případě, tedy pokud smluvní strana neplní smluvně převzaté povinnosti, nahradí správní úřad smluvní ustanovení správním aktem a smlouva zůstane v pozměněném stavu v platnosti, popřípadě celá zanikne.

69

§ 66c zákona o obcích Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, ve znění pozdějších předpisů, § 178/2 c), odst. 6 a 7 a § 180/1 71 Více viz zákon č. 185/2000 Sb. o odpadech, ve znění pozdějších předpisů 72 Smluvní stranou může být pouze ten, kdo má právní subjektivitu 73 účastníci dle § 27 odst. 1 správního řádu 74 Cit. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, s. 246 70

38

I po zahájení správního řízení podle části druhé správního řádu lze s účastníkem řízení veřejnoprávní smlouvu uzavřít. V tom případě je správní orgán povinen řízení zastavit, neboť veřejnoprávní smlouva svými účinky rozhodnutí nahrazuje.75 Tato situace připadá v úvahu z povahy věci především v řízeních o žádostech76, tedy v případech, kdy jde zpravidla o vydání určitého oprávnění. Jeho výkon může být vázán na určité podmínky. Je-li pak v takové případě uzavřena veřejnoprávní smlouva (pokud ji zákon umožňuje uzavřít), jejím obsahem jsou pak vzájemná práva a povinnosti mezi správním orgánem (resp. subjektem veřejné správy) a účastníkem řízení. V opačném případě by tyto právní vztahy byly obsahem výrokové části správního rozhodnutí. Uzavřená veřejnoprávní smlouva znamená závazek subjektu veřejné správy k tomu, že žadateli přizná oprávnění a naproti tomu žadatele zavazuje k výkon oprávnění jen způsobem a za podmínek stanovených smlouvou. Na rozdíl od správního aktu, subordinační veřejnoprávní smlouva není exekučním titulem. Tím by bylo až případné rozhodnutí ve sporu z konkrétní veřejnoprávní smlouvy. Důležitou

podmínkou

je

zákonné

zmocnění

k uzavření

subordinační

veřejnoprávní smlouvy, možnost uzavření tedy musí být stanovena ve zvláštním zákoně. Samotný správní řád jako hmotněprávní titul k uzavření tohoto typu smluv nestačí. Smlouva subordinační nemůže být uzavřena bez souhlasu ostatních osob, které by byly účastníky správního řízení dle § 27 odst. 2 nebo 3 správního řádu. Je nemyslitelné, aby při uzavírání veřejnoprávní smlouvy docházelo k obcházení zájmů osob, které by byly bez této smlouvy účastníky, je tedy třeba, ač to zákon výslovně nezmiňuje, získat souhlas i osob, které by byly účastníky dle § 27 odst. 1 písm. a), tedy i dalších dotčených osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu.

75 76

Srov. § 161 odst. 1 správního řádu Tedy v řízeních dle § 44 a násl. správního řádu

39

8.4. Jednotlivé typy veřejnoprávních smluv subordinačních a) Dohody na úseku státní správy zaměstnanosti77 •

dohody na podporu zaměstnanosti osob se zdravotním postižením dle části třetí zákona o zaměstnanosti

- dohoda o zabezpečení pracovní rehabilitace (§ 69 a násl.) Jejím cílem je poskytnout pomoc osobám se zdravotním postižením při získávání a následném udržení zaměstnání spočívající v poradenské činnosti při volbě zaměstnání těchto osob, dále přípravu pro její budoucí výkon, zprostředkování zaměstnání a podobně.78 Dohoda je uzavírána mezi úřadem práce místně příslušným podle bydliště osoby zdravotně postižené a osobou, která má být jejím výkonem pověřena. - dohoda o přípravě k práci (§ 72 a násl.) Tento typ dohody umožňuje zdravotně postiženým osobám zapracovat se na vhodné pracovní místo a získat potřebné znalosti a dovednosti nutné k výkonu zvolené výdělečné činnosti. Dohody uzavírá osoba zdravotně postižená jednak s úřadem práce, jednak s osobou zaměstnavatele, resp. s osobou, u níž se příprava provádí. Samotná příprava pak probíhá přímo na pracovišti zaměstnavatele individuálně, či v chráněných pracovních dílnách, chráněných pracovních místech nebo ve vzdělávacích zařízeních. - dohoda o vytvoření chráněného pracovního místa (§ 75) Tuto dohodu uzavírá zaměstnavatel vytvářející chráněné pracovní místo s úřadem práce za účelem zaměstnání osoby se zdravotním postižením. - dohoda o vytvoření chráněné pracovní dílny (§ 76) Chráněnou pracovní dílnou se rozumí celé pracoviště zaměstnavatele, které je přizpůsobeno pro zaměstnávání osob se zdravotním postižením.79 - dohoda o zabezpečení poradenství (§ 105) Cílem dohody o poradenství, které je součástí aktivní politiky zaměstnanosti, je vyhodnocení předpokladů pro volbu vhodného zaměstnání osoby se zdravotním postižením, jeho zprostředkování a příprava na jeho výkon. Dohodu uzavírá úřad práce s osobou se zdravotním postižením. •

dohody týkající se uchazečů o zaměstnání

77

Dle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti Viz § 69 zákona o zaměstnanosti 79 Dle § 76 zákona o zaměstnanosti musí chráněná pracovní dílna splňovat podmínku zaměstnávání 60% osob se zdravotním postižením a provozování nejméně po dobu dvou let. 78

40

Jsou uzavírány v rámci aktivní politiky zaměstnanosti dle části páté zákona o zaměstnanosti. - dohoda o rekvalifikaci (§ 108, § 109) Dohodu o rekvalifikaci uzavírá jednak úřad páce s rekvalifikačním zařízením, popřípadě přímo se zaměstnavatelem, jednak uchazeč, zájemce či přímo zaměstnanec s úřadem práce. Cílem je jak získání nové kvalifikace, tak rozšíření té stávající. - investiční pobídky (§ 111) Dohoda, která je uzavírána mezi zaměstnavatelem a Ministerstvem práce a sociálních věcí. Investičními pobídkami je zajištěna hmotná podpora zaměstnavatele, a to na základě vydaného rozhodnutí o příslibu investiční pobídky, konkrétně ve dvou případech: o vytváření nových pracovních míst v územní oblasti, kde průměrná míra nezaměstnanosti za stanovené období dosahuje nejméně průměrné celostátní míry nezaměstnanosti o rekvalifikace nebo školení nových zaměstnanců za stejné podmínky míry nezaměstnanosti - veřejně prospěšné práce a společensky účelná místa (§ 112, § 113) Účelem těchto dohod, uzavíraných mezi zaměstnavatelem a úřadem práce, je dočasné pracovní umístění uchazečů o zaměstnání. V případě veřejně prospěšných prací jde o pracovní příležitosti80 nejdéle v délce dvanácti po sobě jdoucích kalendářních měsíců, v případě společensky účelných míst pak o pracovní místa pro uchazeče, kterým není možné zajistit pracovní uplatnění jiným způsobem. - poskytnutí příspěvků (§ 114, § 117) Pod dohody o poskytnutí příspěvků v rámci aktivní politiky zaměstnanosti můžeme zahrnout příspěvek překlenovací (určený pro osobu samostatně výdělečně činnou,

která

přestala

být

uchazečem o zaměstnání), příspěvek na dopravu

zaměstnanců (tam, kde zaměstnavatel není z objektivních důvodů schopen zabezpečit dopravu zaměstnanců do zaměstnání), příspěvek na zapracování uchazeče o zaměstnání, kterému úřad práce věnuje zvýšenou péči(pro jejich zdravotní stav, věk, péči o dítě nebo z jiných vážných důvodů) a příspěvek při přechodu na nový podnikatelský program. 80

spočívají především v údržbě veřejných prostranství, úklidu a údržbě veřejných budov a komunikací nebo jiných podobných činnostech ve prospěch obcí nebo jiných státních a jiných obecně prospěšných institucí

41

b) Veřejnoprávní smlouvy o závazcích veřejné služby Smlouvy o závazcích veřejné služby mohou být uzavírány jednak na základě zákona o silniční dopravě81, jednak zákona o drahách82. Jedná se o závazky provozní, přepravní a provozní, provozované ve veřejném zájmu. Jejich účelem je zajištění dopravní obslužnosti území kraje. Dopravce tyto závazky přijímá ve veřejném zájmu, přestože by je jinak ve svém vlastním obchodním zájmu přijal jen zčásti nebo nepřijal vůbec. Smlouva je uzavírána mezi dopravcem a krajem za účelem zajištění základní dopravní obslužnosti území kraje, v některých případech ji dopravce uzavírá s obcí83. c) Realizace programů snižování emisí látek znečišťující prostředí84 Veřejnoprávní smlouva za účelem realizace programů snižování látek znečišťující prostředí, čímž je myšleno ovzduší, uzavírá příslušný orgán ochrany ovzduší s provozovateli stacionárních zdrojů znečištění. Cílem smlouvy je vytvoření příznivějších klimatických a rozptylových podmínek na místní úrovni.85 d) Veřejnoprávní smlouvy dle stavebního zákona86 •

smlouva o umístění stavby nebo změně využití území nebo změně vlivu stavby na využití území Se souhlasem dotčeného orgánu může stavební úřad uzavřít se žadatelem

veřejnoprávní smlouvu o umístění stavby, o změně využití území nebo změně vlivu stavby na využití území, která je náhradou za územní rozhodnutí. K tomuto se požije ustanovení správního řádu § 161 až 168 s výjimkou § 167 odst. 3. Náležitosti obsahu veřejnoprávní smlouvy nahrazující územní rozhodnutí stanoví prováděcí právní předpis. •

veřejnoprávní smlouva o provádění stavby nebo terénních úprav Dle stavebního zákona může stavební úřad se souhlasem dotčených orgánů

uzavřít se stavebníkem veřejnoprávní smlouvu o provedení stavby nebo terénních úprav, která nahradí stavební povolení, a to za podmínek stanovených správním

81

zákon č. 111/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů zákon č. 266/1994 Sb, ve znění pozdějších předpisů 83 u zajištění tzv. ostatní dopravní obslužnosti – dopravních potřeb nad rámec základní dopravní obslužnosti kraje 84 zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů 85 Více zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů, především pak § 6 odst. 2, 4, 5 a § 2 odst. 1 písm. e) a h) 86 zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů 82

42

řádem (použitelná ustanovení viz jako v předchozím případě). Náležitosti smlouvy stanoveny prováděcím právním předpisem. e) Veřejnoprávní smlouvy o ochranných podmínkách Zvláštním druhem veřejnoprávních smluv jsou veřejnoprávní smlouvy dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Zákon ve svém § 39 smlouvy nerozlišuje, přestože jsou typově různorodé. U evropsky významných lokalit87, jejichž území by bylo možno zařadit do některé kategorie zvláště chráněných území a vyhlásit je tak národní přírodní rezervací, národní přírodní památkou, přírodní rezervací, přírodní památkou či památným stromem, a to včetně jejich ochranných pásem, lze namísto tohoto vyhlášení smluvně prohlásit území za chráněné a strom za památný. Smluvními stranami jsou jednak vlastník dotčeného pozemku, jednak orgán ochrany přírody, který je oprávněn k vyhlášení. Vzhledem k tomu, že tato ochrana je na základě uzavřené veřejnoprávní smlouvy vázána k pozemku, má formu věcného břemene zapsaného v katastru nemovitostí. V případě neexistence smlouvy by bylo možné prohlásit území za chráněné pouze právním předpisem, případně strom za památný rozhodnutím. Smlouva je nahrazuje a je tedy nutné, aby obsahovala konkrétní podmínky jako například vymezení ochranných podmínek chráněného území nebo památného stromu a způsob péče o ně. Další obsahové náležitosti stanoví Ministerstvo životního prostředí prováděcím předpisem. Smlouvy dle zákona o ochraně přírody a krajiny řadíme mezi smlouvy veřejnoprávní, neboť splňují podmínku § 159 odst. 1 správního řádu. Jejich zařazení mezi veřejnoprávní smlouvy subordinační však již tak jednoznačné není, a to z důvodu nesplnění podmínky stanovené

§ 161 odst. 1 správního řádu, tedy

podmínku uzavření smlouvy namísto správního rozhodnutí, popřípadě tam kde by jinak správní řízení probíhalo. Ve většině případů smluv uzavíraných na základě zákona o ochraně přírody a krajiny nahrazuje smlouva prohlášení za chráněné území cestou právního předpisu. Tyto smlouvy tedy můžeme nazvat veřejnoprávními smlouvami nepojmenovanými88 či veřejnoprávními smlouvami správním řádem.

87 88

evropsky významná lokalita definována v § 3 písm. o zákona č. 114/1992 Sb. Viz Havlan, P. Veřejnoprávní smlouvy IN Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: Aspi, 2006

43

neupravenými. Jedinou výjimkou je smlouva, jejímž předmětem je prohlášení stromu za památný.89

f) Ostatní veřejnoprávní smlouvy subordinační Další veřejnoprávní smlouvy typicky subordinační lze uzavírat například na základě zákona č. 147/2002 Sb., o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském. Z dnešního hlediska až na výjimky stále de lege ferenda by obecně mohlo povahu veřejnoprávních smluv mít zejména poskytování dotací a návratných finančních výpomocí z veřejných (zejména státních) prostředků právnickým nebo fyzickým osobám.90

8.5. Veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky dle § 27 odst. 1 správního řádu Osoby, které jsou nebo by byly účastníky správního řízení probíhajícího podle části druhé správního řádu, specifikované v §27 odst. 1 správního řádu91, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu týkající se převodu nebo způsobu výkonu jejich práv a povinností (veřejných subjektivních práv nebo veřejných subjektivních povinností). Uzavření takové smlouvy je podmíněno souhlasem správního orgánu, který smlouvu a její obsah posuzuje z hlediska jejího souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Smlouvu nelze uzavřít, vylučuje-li to povaha věci nebo stanoví-li zvláštní zákon jinak. Je-li dán veřejný zájem na uzavření takové smlouvy a jako smluvní strana přistoupí také správní orgán, platí, že tímto zároveň udělil tento orgán souhlas k uzavření smlouvy.

89

jen v tomto případě smlouva nahrazuje případné rozhodnutí orgánu ochrany přírody o vyhlášení stromu za památný ve správním řízení 90 Cit. Hendrych, D. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 251 91 Účastníci přímí v užším smyslu.

44

9. Komparace veřejnoprávních smluv dle českého právního řádu se zahraniční právní úpravou V některých zahraničních právních řádech mají veřejnoprávní smlouvy své zastoupení jež řadu let. Značnou oblibu získaly v Německu, Rakousku či Švýcarsku, přičemž jejich úprava není nepodobná té naší. To je dáno především tím, že se při vzniku nového správního řádu obsahujícím první ucelenou obecnou úpravu veřejnoprávních smluv u nás, nechal zákonodárce zahraniční, především pak německou úpravou, inspirovat.

9.1. Veřejnoprávní smlouvy dle německého správního řádu Největší pozornost ze všech zahraničních úprav by měla být věnována úpravě německé, právě z již zmíněného důvodu, že byl vzorem a zdrojem inspirace naší úpravě. Veřejnoprávní smlouvy (öffentlich-rechtliche Verträge) jsou upraveny v německém spolkovém správním řádu (Verwaltungsverfahrengesetz - VwVfG) v dílu IV., § 54 – 61, přičemž úprava je poměrně stručná a obecná, obsahující především základní zásady použití veřejnoprávních smluv. V německém právu nejsou ničím novým, neboť veřejnoprávní smlouvy upravoval již německý správní řád z roku 1976 a vhledem k délce a četnosti využívání tohoto institutu je jednak velmi precizně zpracován v teoretické rovině, jednak jsou zaručeny jisté zkušenosti z bohaté právní praxe. Hlavními oblastmi použití veřejnoprávních smluv ve Spolkové republice Německo jsou stavební právo, hospodářské správní právo (zejména podpora podnikání) a právo správy sociálního zabezpečení. Správní úřad může ve Spolkové republice Německo zvolit pro realizaci veřejné správy formu veřejnoprávní smlouvy bez zvláštního zákonného zmocnění, pokud její použití není v rozporu se zákonnými předpisy nebo neporušuje obecné právní zásady či není-li k dané činnosti veřejné správy požadováno zvláštní zmocnění předpisy ústavního práva. Správní úřad proto může použít obě německým správním

45

řádem

upravené

formy

realizace

veřejné

správy,

a

to

jak

správní

akt

(Verwaltungsakt), tak veřejnoprávní smlouvu.92 Německý správní řád k přípustnosti veřejnoprávní smlouvy uvádí: „Právní vztah v oblasti veřejného práva může být založen, změněn nebo zrušen (veřejnoprávní smlouvou), pokud to není v rozporu s právními předpisy. Zejména pak může úřad, namísto vydání správního aktu, uzavřít veřejnoprávní smlouvu a oním dotyčným, který by jinak byl adresátem správního aktu.“93 Toto ustanovení obsahuje velmi důležitý požadavek souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy. Dále rozděluje veřejnoprávní smlouvy na koordinační a subordinační, ačkoliv tak nečiní výslovně. Zvláštním druhem subordinační veřejnoprávní smlouvy, kterou český právní řád nezná, je pak tzv. výměnná smlouva (Austauschvertrag)94. Uzavřením této smlouvy dochází k výměně povinnosti, uložené soukromoprávnímu subjektu na základě právních předpisů, za náhradní protiplnění. Podmínkou takovéto smlouvy je přesné vymezení povinnosti a protiplnění. Protiplnění musí být ve věcné souvislosti s plněním veřejných úkolů správním úřadem. Měněná povinnost musí přiměřeně odpovídat smluvnímu protiplnění. Jak již bylo uvedeno, k uzavření veřejnoprávní smlouvy není, na rozdíl od české úpravy, která je z tohoto pohledu méně otevřená, třeba zvláštního zákonného zmocnění. Je však třeba, aby byly dány věcné důvody k jejímu uzavření. K věrší efektivite při úpravě předmětných záležitostí využitím veřejnoprávních smluv přispívá správní uvážení. Forma veřejnoprávní smlouvy v německé úpravě je vužodována stejně jako dle naší úpravy písemná. K dalším ustanovením srovnatelným s naší úpravou patří požadavek souladu s veřejným zájmem, subsidiární použití občanského zákoníku (BGB), souhlas třetích osob, úprava změny obsahu veřejnoprávní smlouvy atd. Při porovnání české a německé úpravy veřejnoprávních smluv je na první pohled zjevná podobnost obou úprav. Správní řád Spolkové republiky Německo však v některých ustanoveních upravujících veřejnoprávní smlouvy jde dále než ten náš, jako například při úpravě vykonatelnosti veřejnoprávních smluv, kdy německé jsou na rozdíl od našich exekučním titulem pro výkon rozhodnutí, díky čemuž odpadá

92

Uthoff, R., Fischer, K., Jura-Lern-Manager – Verwaltungsrecht. Köln: AchSo!-Verlag, 2002, s. 80

93

§ 54 německého správního řádu (Verwaltungsverfahrengesetz – zkratka VwVfG) 94 Dle § 56 VwVfG

46

nutnost řešení sporů ve sporném řízení. Dalším příkladem může být již zmíněná výměnná smlouva, která není v českém správním řádu upravena, nebo možnost uzavření smíru jako zvláštního typu subordinační veřejnoprávní smlouvy.

9.2. Rakouská úprava veřejnoprávních smluv Také v Rakousku mají veřejnoprávní smlouvy svou tradici a jsou často využívaným institutem. Jejich úprava však není obsažena přímo a výslovně v rakouském správním řádu95. Ten obsahuje obecná pravidla správního řízení a jeho zaměření směřuje především na úpravu vydávání individualizovaných mocenských správních aktů. Nicméně rakouské správní právo využívá veřejnoprávních smluv koordinačních i subordinačních. Koordinační veřejnoprávní smlouvy slouží jako dohody spolkových zemí navzájem a spolkových zemí a státem, a dále pak například jako dohody o spojení obcí do svazku k obstarávání jednotlivých úkolů ve vlastní působnosti. Subordinační veřejnoprávní smlouvy mají své využití především v právu finančním (smlouva mezi finančním úřadem a plátcem daně při určování výše a způsobu plateb). Zdůraznit je třeba nutnost výslovného zmocnění v zákoně, bez kterého není možné dle rakouské právní úpravy veřejnoprávní smlouvy subordinační uzavřít.

9.3. Švýcarská úprava veřejnoprávních smluv Švýcarské správní právo definuje veřejnoprávní smlouvu takto: „Veřejnoprávní smlouva je dohoda obsahující souhlasné vyjádření vůle dvou nebo více právních subjektů, jejíž předmětem je upravení konkrétního správněprávního vztahu, a to především v souvislosti s plněním veřejného úkolu.“ Od správního aktu se tedy liší především konkrétností zúčastněných subjektů a svojí dvoustranností.96 Švýcarské správní právo upravuje výhradně smlouvy koordinační, přičemž smluvními stranami jsou obvykle obce, kantony, spolkové státy, veřejnoprávní 95

Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz – č. 51/1991 BGBl Srov. Rys, R. Veřejnoprávní smlouvy v teorii a praxi. Veřejná správa, 2006, č. 33, dostupné z www.mvcr.cz/casopisy.html ve spojení s Häfelin/Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. vydání, Schulthess, Zürich 2002, s. 218 96

47

korporace, ústavy či nadace. Ke využití možnosti uzavřít koordinační veřejnoprávní smlouvu je přistoupeno pouze pokud je to účelnější. Výslovné zákonné zmocnění není požadováno. Ve správním řádu Švýcarska není obsažena výslovně úprava veřejnoprávních smluv, ale pouze obecná pravidla správního řízení.

48

10. Závěr Veřejnoprávní smlouvy dostaly s přijetím nového správního řádu zcela nový rozměr, neboť jejich nová obecná a jednotná úprava je základem pro jejich širší uplatnění. Nový správní řád má na svědomí kromě řady jiných přínosů pro český právní řád také to, že se tak tradiční institut, jako jsou veřejnoprávní smlouvy, dostal doslova na světlo, stala se z něj moderní forma činnosti veřejné správy a z reakcí, ať už osob, kterým přísluší možnost stát se smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy, nebo samotné veřejnosti na tuto možnost, tedy možnost uzavírat veřejnoprávní smlouvy a dát jim tak přednost před autoritativním správním uvážením, je patrno, že je institutem, který náš právní řád doslova postrádal. Přínosem veřejnoprávních smluv jako takových je to, že úprava určitých otázek, která byla dosud (do přijetí nového správního řádu) závislá na autoritativním uvážením, může být nyní závislá na dohodě stran, což umožňuje flexibilitu úpravy předmětu veřejnoprávní smlouvy v mezích zákona, omezuje počty následných sporů a zefektivňuje výkon veřejné správy. Navíc nová právní úprava přinesla možnost uzavírat veřejnoprávní smlouvy v oblastech, kde to dříve díky zákonným mezerám nebylo možné. Je zřejmě zbytečné uvádět výčet všech pozitiv, které veřejnoprávním smlouvám přísluší, neboť tyto jednotlivě vyplývají téměř z každé z předchozích devíti kapitol diplomové práce, která se snaží přinést obecný a ucelený pohled na veřejnoprávní smlouvy, vycházející jak z úpravy v novém správním řádu, tak z jednotlivých zvláštních zákonů. Za vše mluví praxe, neboť za těch několik málo let existence obecné úpravy veřejnoprávních smluv je zřejmý nárůst v jejich uzavírání, a to ke všeobecné spokojenosti. Vzhledem k poměrně nedávnému vzniku obecné úpravy veřejnoprávních smluv nejsou ještě zdaleka tak využívány, jak by si zasloužily. Je však jisté, že veřejnoprávní smlouvy mají slibnou budoucnost a předpokládám, že dojde k rozšíření oblastí, kde bude veřejnoprávní smlouvy umožněno uzavírat.

49

11. Resumé My graduation theses concerns a public law contracts. I tried to give a complete point of view on them, including their history and comparison with legal arrangement in other countries. Public law contracts became a very important legal institute since it has been adjusted in an act number 500/2004 called The Administrative Code, generally, for the first time. Public law contracts are traditional institute in the Czech republic but before the new Administrative Code they were not used a lot because of there were no acts adjusting all aspects in contracting. This problem disappeared with the new Administrative Code. Public law contacts are one of the forms of public service. The legal definition says that a public law contract is bilateral or multilateral legal operation, which establishes, changes or repeals rights in public service. Through this are transferred force and authority of public law subjects or are adjusted their execution. Public law contracts can be used where administrative law norms give some possibility to the recipients. The contracts are generally judged by The Administrative Code. In case that some special act includes public law contract regulation, they are judged preferentially by the special one. The theses is divided into chapters. The first one concerns a public service because it is a ground for understanding the public law contracts problems. It is necessary to determine their situation in our legal system. Then follows the history of public law contracts before the new Administrative Code became lawful and also the history of contracts many years before that. From this chapter results the long tradition of public law contracts in the Czech republic. Next few chapters are dedicated to the biggest part of the theses about public law contracts according to the actual legal definition. First I deal with public law contracts in a context of the new legal regulation in the Administrative Code. I try to make a comparison with a contract from legal theory point of view to show specifics of public law contracts. The chapter also includes the relationship with other special legal acts. Then there follows the review of public law contracts to find out a possible disagreement with legal acts.

50

Procedure of closing contracts is dedicated the next chapter. Already closed contracts are kicked around in the next part of the thesis, specifically their changes and nullification. The last one, and also one of the most important parts of my thesis concerns single types of public law contracts. There are not all of them but I try to note the most used of them. Final chapter includes a comparison with foreign legal regulation. One of the reasons for inserting this chapter to the thesis is the fact that the Czech regulation of public law contracts was inspired by some foreign regulations. Finally I would like to note that because of the youth of general regulation of public law contracts they are not as used as they should be. Per contra they have a bright future and a I think they will be extended to other parts of our administrative system.

51

12. Použitá literatura •

Černý, P., Dohnal, V., Korbel, K. a kol. Průvodce novým správním řádem s podrobným výkladem a poznámkami. Praha: Linde Praha, a. s., 2006

•

Detterbeck, S. Algemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht. 3. vydání. München: C. H. Beck, 2005

•

Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2001

•

Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006

•

Hoetzel, J. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha: Melantrich, 1934

•

Hoetzel, J. Slovník veřejného práva československého. Svazek I. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1929

•

Hrabák, J., Nahodil, T. Nový správní řád a zákon související s odkazy a výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou. 2. vydání. Praha: Aspi, 2006

•

Kadečka, S., Kliková, A. Nový správní řád a místní samospráva. Sborník z letního mezinárodního workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2006

•

Kadečka, S., Marek, D. Nový správní řád v praxi krajských úřadů : sborník ze zimní konference. Plzeň : Aleš Čeněk, 2007.

•

Kadečka, S., Kliková, A., Valachová, K. Nový správní řád a místní samospráva. II, Sborník z 3. letního mezinárodního workshopu. Brno: Masarykova univerzita, 2007

•

Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: Aspi, 2006

•

Kapitán, Z. Právní povaha závazků veřejnoprávních smluv a způsoby řešení sporů z nich vzniklých (poznatky o činnosti veřejného ochránce práv) IN Působení ombudsmana v demokratické společnosti. Brno: Masarykova univerzita, 2003

•

Kaucký, J. Aktuální otázky reformy správního řízení IN Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, 2004

•

Kliková, A. a kol.Stavební právo. Praha: Linde, 2007

•

Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. Praha: Linde, 2005 52

•

Matrasová, E., Šlauf, V. Zákon o obcích (obecní zřízení) včetně prováděcích předpisů : s komentářem. 2. vydání. Praha: Polygon, 2003

•

Ondračková, V. Reforma správního řízení v České republice IN Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň: Aleš Čeněk, s.r.o., 2004

•

Ondruš, R. Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde, 2005

•

Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon správního práva. Ostrava: Jiří Motloch Sagit, 2002

•

Průcha, P. Správní právo: obecná část. 7. doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2006

•

Průcha, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno: Masarykova univerzita, 1998

•

Schwabe, W. Allgemeines Verwaltungsrecht und Verwaltungsprozessrecht: materielles Recht & Klausurenlehre. 2. vydání. Frankfurt am Main: BundVerlag, 2007

•

Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. Eurolex Bohemia. Praha: 2005

•

Sládeček,V. Obecné správní právo. Praha: Aspi, 2004

•

Součková, M. Několik poznámek k právní povaze veřejnoprávních smluv IN Působení ombudsmana v demokratické společnosti. Brno: Masarykova univerzita, 2003

•

Svoboda, I. Kapitoly ze správního práva. Ostrava: Key Publishing, 2007

•

Svoboda, I., Schelle, K. Základy organizace veřejné správy. Ostrava: Key Publishing, 2007

•

Uthoff, R., Fischer, K., Jura-Lern-Manager – Verwaltungsrecht. Köln: AchSo!Verlag, 2002

•

Vedral, J. Správní řád - komentář. Praha: Polygon, 2006

•

Vopálka, V. Nový správní řád : zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Praha : Aspi, 2005

Časopisecké prameny •

Fara, J. Přichází v úvahu prokurátorský protest proti správnímu aktu obsahujícímu smluvní projev?. Správní právo, 1972, č. 6 53

•

Kolman, P. Problematika přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy z pohledu nového správního řádu. Právní fórum, 2005, č. 3

•

Kolman, P. Veřejnoprávní smlouvy (vybrané otázky). Správní právo, 2007, ročník 40., č. 4 – 5.

•

Mikule, V. Nový správní řád je konečně na světě. Právní zpravodaj, 2004, č. 9

•

Neumannová, H. Změna v právní úpravě obecní policie. Veřejná správa, 2003, č. 5

•

Ondračková, V. Veřejnoprávní smlouvy v obecním zřízení. Veřejná správa, 2002, č. 30

•

Polčák, R. Normativita veřejnoprávních smluv. Veřejná správa, 2002, č. 23

•

Rys, R. Veřejnoprávní smlouvy v teorii a praxi. Veřejná správa, 2006, č. 33

•

Vedral, J. Nový správní řád a územní samospráva. Správní právo, 2005, č. 1

54