Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 5. Úvod

Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování

5

Úvod Veřejné podpory jsou jedním z nástrojů politiky životního prostředí. V České republice jsou v této oblasti využívány poměrně v hojné míře, a hrají tak mezi nástroji politiky životního prostředí významnou roli. Vzhledem k výši veřejných zdrojů, které jsou v rámci veřejných podpor vynakládány, je nutné usilovat o jejich maximálně efektivní alokaci. Tato publikace přispívá k diskusi o efektivní alokaci veřejných zdrojů v podobě veřejných podpor v ochraně životního prostředí. Cílem publikace je přiblížit veřejné podpory v ochraně životního prostředí z teoretického i praktického hlediska a představit různé metody hodnocení jejich efektivnosti. Efektivnost podpor je možné a zároveň podle názoru autorů i nutné, zkoumat jak ve fázi přípravy příslušných politik, tak i zpětně po ukončení poskytování podpory. Představujeme proto oba přístupy k hodnocení efektivnosti podpor. Publikace je určena zejména pro účely tvorby environmentálních politik na celostátní úrovni. Má sloužit především pracovníkům veřejné správy, kteří se zabývají návrhem a zpracováním těchto politik. Předpokládá se však také její využitelnost ostatními subjekty politiky životního prostředí, akademickými pracovníky či studenty. Publikace se skládá celkem z pěti kapitol. První kapitola představuje teoretický úvod do problematiky veřejných podpor. Uvádí definice podpor používané v environmentální praxi a členění veřejných podpor v ochraně životního prostředí. Diskutuje také mechanismus působení environmentálních podpor v ekonomickém systému. Jsou zmíněny teoretické důsledky aplikace veřejných podpor navržených jako příspěvek k nákladům na zamezení a podpor vyplácených na jednotku sníženého znečištění. Druhá kapitola se zabývá druhy a zdroji veřejných podpor a jejich využití v České republice. Nejprve definuje veřejnou podporu tak, jak ji chápe komunitární právo Evropské unie. Popisuje podmínky poskytování veřejných podpor v souladu s komunitárním právem a formální postupy, které implementaci předcházejí. Zabývá se detailněji i právní úpravou poskytování podpor v České republice a kompetencemi v oblasti administrace podpor. Na vymezení právního rámce poskytování veřejných podpor navazuje deskripce současného stavu poskytování veřejných podpor v České republice. Přehled největších dotačních programů směřujících do ochrany životního prostředí je doplněn o přehled podpor aktivních v prostředí ČR v roce 2010.

6

Kaprová, K., Kačmárová, P., Kolská, K., Petkovová, L., Šauer, P.

Ve třetí kapitole jsou uvedeny základní přístupy k hodnocení veřejných podpor z hlediska jejich efektivnosti. Jsou zde představeny metody hodnocení efektivnosti využívané v environmentální praxi. Důraz je kladen na ex-ante a ex-post přístupy k hodnocení veřejných podpor. Z těchto obecných postupů potom vychází metodiky prezentované v kapitolách 4 a 5. Na závěr kapitoly je zmíněno hodnocení environmentálně škodlivých podpor. Čtvrtá kapitola představuje návrh systému evidence a hodnocení návrhů na finanční podpory, který byl vytvořen v rámci projektu VaV SP/4i1/169/08 ,,Vytvoření podmínek pro efektivnější využívání ekonomických nástrojů“. Cílem návrhu je vytvoření informační základny pro hodnocení efektivnosti připravovaných veřejných podpor na ochranu životního prostředí. Navrhovaný systém využívá ex-ante přístup k hodnocení efektivnosti podpor. Informační základna vytvořená v rámci navrhovaného hodnocení však může být také podkladem pro hodnocení ex-post. Kapitola popisuje dvě fáze navrhovaného systému evidence a hodnocení veřejných podpor. Přiloženy jsou také příslušné formuláře, na základě nichž je doporučeno hodnocení provádět. Poslední kapitola se zaměřuje na ex-post přístup k hodnocení efektivnosti. Obsahuje výsledky pilotního ověření postupu hodnocení efektivnosti implementace politik životního prostředí, navrženého v rámci projektu MŽP ČR VaV č. SP-4i1-63-07 „Návrh metodiky posuzování efektivnosti implementace politik a legislativy v oblasti životního prostředí“. Metodika byla vytvořena pro ex-post hodnocení politik životního prostředí jako celku. Na základě pilotního ověření je prokázáno, že metodika je dostatečně komplexní a funkční také pro hodnocení dílčích aspektů politik. Metodika je testována na hodnocení podpory odstraňování starých ekologických zátěží poskytované z Operačního programu Životní prostředí (Prioritní osa 4. 2.). Autorský kolektiv se podílel na zpracování kapitol následujícím způsobem: Kateřina Kaprová: 1., 3.1, 3.2, 5., celková editace, Pavla Kačmárová: 2.2, 4., Kateřina Kolská: 2.1, 3.1, Ludmila Petkovová: 4. a Petr Šauer: 1.2, 4., 5.1. Autoři chtějí poděkovat za cenné připomínky RNDr. Janu Práškovi a recenzentům knihy Doc. Ing. Antonínu Dvořákovi a Ing. Stanislavu Bartuskovi, Dr. Dále potom Základní umělecké škole Olešská v Praze 10 za poskytnutí kresby Rudolfa Knorra (10 let) a Kryštofa Knorra (7 let) pro obálku knihy.


7

1. Veřejné podpory jako nástroj politiky životního prostředí Tato kapitola uvádí teoreticko-metodologická východiska veřejných podpor jako nástroje politiky životního prostředí. Jsou zde uvedeny definice veřejných podpor používané v environmentální praxi. Dále je uvedeno několik členění podpor, z nichž publikace v dalším textu vychází. Kapitola se rovněž věnuje fungování veřejných podpor v ekonomickém systému. Na základě ekonomických modelů jsou znázorněny důsledky aplikace podpory definované jako příspěvek k nákladům na zamezení a podpory vyplácené na jednotku sníženého znečištění.

1.1 Pojetí podpor Environmentální podpory jsou podmnožinou všech veřejných podpor poskytovaných na nadnárodní, národní, regionální i místní úrovni. Existuje několik způsobů vymezení podpor jakožto nástroje environmentální politiky, a v návaznosti na to se různí i definice podpor na ochranu životního prostředí. Podpory se vymezují na základě různých pohledů, jako například fiskální hledisko či hledisko teoretické ekonomické analýzy. Další hlediska vymezení se využívají pro účely zavádění podpor do praxe na základě právních norem.

1.1.1 Definice podpory Existuje několik přístupů k definování podpor na ochranu životního prostředí. Jedním z hledisek pro odlišení environmentálních podpor od ostatních veřejných podpor je motiv zavedení podpory, tj. vytváření pobídek pro environmentálně příznivé chování. Tento pohled se využívá především pro reporting o objemu poskytovaných podpor. OECD/EEA (2010) pro účely vedení databáze ekonomických nástrojů definuje „environmentálně motivované podpory“ (environmentally motivated subsidies). Stejné hledisko využívá i databáze podpor CENIA (2010a). Další hledisko vychází z komparace všech skutečných nebo před pokládaných dopadů podpory na všechny složky životního prostředí (v rozšířeném pojetí na všechny prvky udržitelného rozvoje). Jelikož každá

8


podpora s sebou může nést nezamýšlené následky, je nutné je bez ohledu na motiv zavedení podpory nejprve identifikovat a analyzovat z hlediska velikosti či důležitosti. Podpora je pak environmentálně příznivá pouze v tom případě, že její pozitivní environmentální efekty převažují nad negativními environmentálními efekty. Toto hledisko se využívá v případě tzv. hodnocení environmentální škodlivosti podpor (blíže viz kapitola 3.2). OECD (1996) uvádí definice podle účelu, jemuž má vymezení podpory sloužit. Rozlišuje tři způsoby vymezování podpor na základě ekonomických, fiskálních a environmentálních aspektů. První dvě definují podporu jako takovou, třetí se zabývá pouze environmentálními podporami. Ekonomická definice: Podpora je každá intervence řízená veřejnou autoritou, která způsobuje distorzi trhu snižováním výrobních nákladů daného statku či služby nebo zvyšováním jeho ceny. Podporou je na základě této definice pouze ta intervence, z níž vznikají přínosy pouze určité skupině subjektů, ne společnosti jako celku. Tj. fungování obecného vzdělávacího systému nelze podle této definice chápat jako podporu, zatímco jiné vládní výdaje, daně a přerozdělování přínosů na základě vládní moci ano (Ibid.). Fiskální definice: Podporou jsou všechny vládní výdaje, poskytování výjimek z obecných daní nebo převzetí zodpovědnosti, které snižuje výrobní cenu daného statku či služby nebo zvyšuje jeho cenu. Environmentální definice: Environmentální podpora sestává z hodnoty nekompenzované škody na životním prostředí spojené s jakýmkoli tokem zboží nebo služeb. Environmentální škody přitom zahrnují ztrátu jakéhokoli toku přínosů spojených s environmentálním statkem, ať už prochází či neprochází trhem. Například se jedná o těžbu dřeva bez následné obnovy lesa nebo bez zahrnutí neprodukčních funkcí lesa do ceny dřeva, jehož důsledkem je vyšší zisk výrobce, nižší cena pro spotřebitele a společenská ztráta ve formě degradovaného životního prostředí. Tato definice je relevantní např. pro koncept indikátorů v životním prostředí (HDP zelené ekonomiky – green GDP, ekologická stopa apod.) (Ibid.). První dvě definice jsou dále využívány i v dalších dokumentech OECD (např. OECD, 2004). Zde OECD definuje dotaci jako takový nástroj, který udržuje spotřebitelské ceny pod tržní úrovní, nebo ceny pro výrobce nad tržní úrovní. Jak fiskální, tak také ekonomická definice podle OECD zahrnují přímé a nepřímé podpory, ale také tzv. skryté dotace. Skryté dotace v oblasti životního prostředí jsou regulace nevhodně diferencované


9

pro jednotlivé sektory z hlediska dopadu na životní prostředí. Například se jedná o zvýhodnění uživatelů silniční infrastruktury, která je poskytována z prostředků veřejných rozpočtů, oproti environmentálně příznivější železniční přepravě, kde uživatelé platí za využívání železniční dopravní cesty (COŽP UK, 2006). Oproti tomu na základě environmentální definice lze v podstatě hovořit pouze o externích efektech na trhu (dále v textu jsou takové podpory zmiňovány také jako implicitní), zatímco první dvě definice v sobě obsahují také přímé a nepřímé podpory na ochranu životního prostředí – dotace, úlevy z daní apod. Z obecného ekonomického pohledu Hecht (2005) chápe environmentální podporu jako negativní daň (poplatek). V tomto kontextu se jedná o platbu, která motivuje znečišťovatele neznečišťovat více, než je optimální z pohledu celé společnosti. Tento pohled je dále rozebrán v kapitole 1.2. Co se týče implementace podpor do praxe na základě právních norem, základním pramenem v České republice je Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory. Veřejnou podporou se podle tohoto zákona rozumí každá podpora poskytnutá v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, která narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby a pokud ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Podpory splňující tato kritéria jsou neslučitelné se společným trhem Evropského společenství, tedy jsou zakázané. Všechny podpory, které jsou uplatněny na úrovni České republiky nebo na úrovni jejích regionů či obcí, jsou výjimkami z obecného zákazu. Podmínky implementace podpor v České republice včetně návaznosti na komunitární právo Evropské unie v této oblasti jsou blíže specifikovány v kapitole 2.

1.1.2 Členění a typy podpor Podpory nabývají různých forem. Lze je členit například podle typu mechanismu, jakým jsou aplikovány. V nejužším vymezení lze pak podporami rozumět pouze přímé finanční podpory vázané na vstupy a na produkci (dotace a dotační programy). Obecnou praxí je však do podpor zahrnovat také podpory nepřímé, které nejsou založeny na přímé platbě finančních prostředků od veřejné autority příjemci podpory. Nepřímá podpora podle OECD (1996) nemá za cíl přímo ovlivnit úroveň nebo ceny produkce, nebo

10


výši renty z výrobních faktorů (např. jde o výjimky z placení daně). V širším vymezení podpor lze uvést následující typy veřejné podpory (COŽP UK, 2006; Ščasný, 2002): □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□

granty a dotace, úvěry a zvýhodněné půjčky, garance a záruky, kapitálové injekce, daňové úlevy, prominutí poplatků a veřejných plateb (např. sociálního a zdravotního pojištění), kapitalizace pohledávek, odkupy nebonitních pohledávek státem, navyšování základního kapitálu orgány veřejné moci, zvýhodněný prodej nemovitostí a podniků, zvýhodnění exportu, omezení importu, podpora výzkumu a vývoje státem, preferenční tarify za dodávky energií, poskytování logistické a poradenské podpory či reklamy za nižší než tržní cenu, zvýhodněné odpisování.

V nejširším pojetí lze do podpor zahrnout také neinternalizované externality jako formu implicitní podpory. Implicitnost podpory spočívá v nedostatečném zajištění budoucích environmentálních závazků. OECD takové podpory nazývá „virtuálními“. Toto členění zmiňuje např. OECD (1996), která uvádí možnost diferencovat dva druhy podpor: přímé (explicitní) a implicitní, přičemž přímé zahrnují přímé transfery od vlády nebo výrobce spotřebiteli (ať už přes finanční dotace, nebo křížové podpory např. v oblasti plateb za energie); implicitní pak představují nezahrnutí externích nákladů do cen. Nejširší pojetí podpor se zahrnutím implicitní podpory používá také EEB (2004), který kromě výše uvedených typů podpor uvádí další tři skupiny podpor1 a rozlišuje tak následující typy podpory: a) přímé a nepřímé dotace a granty, státní pobídky, snížené daňové sazby (tj. podpory v užším vymezení, jak jsou uvedeny výše),

1

Toto členění se využívá především pro identifikaci škodlivých podpor, avšak podle názoru autorů jej lze zobecnit na všechny veřejné podpory.


11

b) využívání přírodních zdrojů za suboptimální (příliš nízkou) cenu (užívání těchto zdrojů je v podstatě skrytě dotováno, jelikož jejich současná cena neodpovídá jejich skutečné hodnotě – např. jde o těžbu nerostných surovin), c) neinternalizování externalit (jedná se o případ, kdy znečišťovatel přenáší náklady ze své činnosti na ostatní subjekty v ekonomice bez jejich souhlasu), d) statky poskytované z veřejných zdrojů, které jsou nebezpečné pro životní prostředí (např. odstraňování odpadu za dotované ceny, stavba dálnic) 2. Podpory je dále možné klasifikovat podle vazeb na veřejné rozpočty. Z tohoto hlediska lze rozlišovat rozpočtová podpůrná opatření, která mají přímou vazbu na veřejné rozpočty, a mimorozpočtová podpůrná opatření, která sice přímou vazbu na veřejné rozpočty nemají, ale mohou představovat křížové dotace určité části trhu nebo být placena spotřebiteli (cla, omezení dovozu, výjimky z environmentálních limitů). Rozpočtová opatření zahrnují především snížené sazby daní, podporu využívání vybraných typů vstupů, odpisy pohledávek, podporu výzkumu a vývoje apod. (Ščasný 2002). Oba typy podpůrných opatření je možné dále rozčlenit do kategorií podle oblasti jejich dopadu, jak uvádí tabulka 1. Dalším možným kritériem členění podpor je způsob dopadu podpory na základě dopadu podpor na ekonomiku. Z tohoto hlediska lze rozlišovat tři základní typy podpor (Ščasný, 2002). a) podpory vedoucí ke zvýšení cen výrobců, a) podpory vedoucí ke snížení výrobních nákladů, a) podpory vedoucí ke snížení cen placených spotřebiteli. Podpory vedoucí ke zvýšení cen výrobců zahrnují podpory tržních cen spojené se státním zaručením minimálních nákupů nebo omezením dovozu. Podpory tržních cen sestávají ze dvou současně aplikovaných nástrojů: □□ vysokých fixních cen placených spotřebitelem za zboží a □□ nástrojů zaručujících nákup určitého množství tuzemských výrobků za vyšší než tržní ceny.

2

OECD (1996) naopak veřejně poskytované statky nezahrnuje mezi podpory.

12


Tabulka 1: Klasifikace podpůrných mechanismů podle dopadu a vazby na veřejné rozpočty Oblast dopadu/ typ mechanismu

Rozpočtové mechanismy (on-budget)

Mimorozpočtové mechanismy (off-budget)

Výstup subjektu/ ekonomiky

–– prodejní prémie –– selektivní daňové sazby, vč. DPH –– nedostatečné platby

–– podpora tržních cen –– ochrana domácího trhu (cla, množstevní dovozní kvóty) –– omezení vstupu na trh –– vládou vyjednané obchodní kontrakty

Suroviny a mezispotřeba

–– podpora vstupů –– poskytnutí infrastruktury pod mezními náklady

–– požadavky na materiály a služby

Vstupy – mzdové a kapitálové (příjem a zisk)

–– podpora nemateriálových a neenergetických vstupů –– selektivní zrychlené odpisy –– zvýhodněné daňové sazby –– úvěry –– odpisy dluhu –– podpory vědy a výzkumu

–– zvýhodněné úvěry –– povolení/oprávnění k provozu –– požadavek na nižší míru výnosů –– výjimky z environmentálních standardů –– neefektivně zajištěné budoucí environmentální závazky

Zdroj: OECD (1998), Ščasný (2002)

Vysoké fixní ceny jsou v podstatě transferem od spotřebitelů k výrobcům. Zaručené výkupy zboží státem představují neelastickou vertikální poptáv kovou křivku, která vede k posunu doprava od tržní rovnováhy. Výsledkem (oproti původní tržní rovnováze bez státní intervence) je zvýšení nabízeného množství zboží a zvýšení ceny. Spotřebitelé jsou ovšem ochotni platit nižší cenu na základě jejich poptávkové křivky. Rozdíl nově vytvořené ceny na trhu po státní intervenci a ceny, kterou jsou maximálně ochotni platit spotřebitelé, představuje dotaci placenou státem výrobci za jednotku zboží. Zaručení minimálních nákupů či omezení dovozu je pak souběžně aplikováno


13

z důvodu, aby nedošlo naopak ke snížení poptávaného množství pod původní úroveň (Ibid.)3. Příkladem podpory vedoucí ke snížení výrobních nákladů jsou podpory daných výrobních vstupů, měkké půjčky, daňové výjimky na výrobní vstupy, nepříliš striktní požadavky na paliva, požadavky na nižší míru výnosnosti či investice do vědy a výzkumu. Nejčastěji se podporuje kupní cena výrobního vstupu, což vede ke snížení mezních nákladů výroby. Snížení ceny pak znamená zvýšení rovnovážného množství (oproti původní situaci bez podpory) a zvýšení užití vstupu spojeného s výrobou. Cílem podpory je pokrýt výrobci část nákladů, a umožnit mu tak nabízet zboží za nižší cenu. Ve skutečnosti dochází k přerozdělení prospěchu ze subvence, takže finálním příjemcem může být jak výrobce, tak spotřebitel. Spotřebitel může dokonce získávat přínosy ze snížené spotřebitelské ceny nebo zvýšení cen vstupů ve větší míře než výrobce. Rozdělení dopadu na výrobce a spotřebitele závisí na charakteristikách trhu, zejména zda subvencovaný výrobce může či nemůže ovlivnit tržní cenu (tj. zda se trh blíží spíše dokonalé či nedokonalé konkurenci) a také na tom, jaká je elasticita nabídky a poptávky po konečném výrobku (na relativní strmosti křivek nabídky a poptávky). Podpory vedoucí ke snížení spotřebitelských cen zahrnují především snížené sazby DPH na určité výrobky, daňové úlevy a ceny stanovené normativně pod výrobními náklady. Snížení ceny vede ke zvýšení spotřeby daného zboží nebo služby oproti původní situaci (bez zavedení podpory). Dochází k růstu spotřebitelského přebytku a přebytku výrobce, ale také ke ztrátě efektivity. Velikost podpory na jednotku zboží je rovna rozdílu mezi cenami výrobce a spotřebitele, které by byli ochotni akceptovat za zvýšené množství zboží. Velikost rozpočtového transferu je rovna součtu přebytku spotřebitele, výrobce a ztráty efektivity (Ibid.)3. Tato publikace se zabývá pouze veřejnými podporami, tj. podporami financovanými z veřejných rozpočtů. Veřejné podpory mohou vést ke zvýšení cen výrobců, snížení výrobních nákladů i ke snížení spotřebitelských 3

Pokud je stanovena pouze minimální výkupní cena bez aplikace dalšího opatření, spotřebitelé naopak poptávají na základě jejich poptávkové křivky nižší než rovnovážné množství zboží. Není-li aplikováno další opatření zajišťující odbyt přebytku na trhu, který kvůli vysoké ceně spotřebitelé nepoptávají, nacházíme se vlevo od původní tržní rovnováhy. To v oblasti životního prostředí vede ke snížení využívání zdrojů včetně přírodních (tj. hypoteticky je v tomto případě nová rovnováha spojena s nižším zatěžováním životního prostředí odpady, těžbou nebo znečištěním).

14


cen. Pro účely publikace lze z předchozího textu jednoduše shrnout, že na základě mechanismu aplikace podpor můžeme v rámci veřejných podpor identifikovat následující hlavní typy podpor na ochranu životního prostředí: a) přímé (dotace a dotační programy), b) nepřímé (úlevy z daní, zvýhodněné úvěry, zvýhodnění exportu apod.), c) implicitní (neinternalizované environmentální externality, tj. např. nevybírání poplatku či daně za aktivitu způsobující negativní externality nebo stanovení poplatku na nižší než optimální úrovni). Podstatná část publikace je věnována přímým podporám.

1.2 Mechanismus působení podpor Podpory jsou ekonomickým nástrojem politiky ochrany životního prostředí, a jako takové působí na ekonomické subjekty prostřednictvím trhu. Obecně podle mechanismu působení na ekonomický subjekt rozlišujeme dvě skupiny ekonomických nástrojů (Šauer, 2007a): Nástroje typu internalizace negativních externalit do nákladů původců Do této skupiny nástrojů patří různé platby do veřejných fondů/rozpočtů, kam lze zahrnout například poplatky a daně za znečištění, nákup obcho dovatelných práv v aukci organizované veřejnou autoritou, pokuty apod. Dále lze mezi nástroje internalizace negativních externalit zahrnout různé platby soukromým subjektům, jako například kompenzace za působenou škodu jako výsledek dobrovolného vyjednávání mezi tím, kdo poškozuje, a tím, kdo je poškozován (známé jako Coasův teorém; Coase, 1960), placené náhrady za způsobené škody na základě soudního rozhodnutí, platby za nákup obchodovatelných práv za znečištění apod. Působení tohoto typu nástrojů je naznačeno v obrázku 1 šipkou Ba jako posun křivky škod, které působí znehodnocováním životního prostředí subjekt sám sobě, doleva nahoru. Problematiku ekonomických nástrojů typu internalizace externích nákladů detailněji rozebírá Kaprová et al. (2009).


15

Nástroje typu příspěvků k nákladům na zamezení subjektu znehodnocujícího životní prostředí (znečišťovatele) Jedná se o dotace poskytované nejčastěji z veřejných rozpočtů (státního rozpočtu, místních rozpočtů) nebo z účelových fondů (v České republice zejména Státní fond životního prostředí). Do této skupiny nástrojů řadíme také státní záruky za úvěr, bezúročné úvěry nebo úvěry s výhodnou úvěrovou sazbou, snížení daní či odklad daňových plateb v případě realizace projektu na ochranu životního prostředí atp. Tyto příspěvky mohou být poskytovány veřejnými institucemi a/nebo soukromými subjekty. Od soukromých subjektů mohou příspěvky přicházet jako výsledek dobrovolného vyjednávání s poškozovanými (viz zmíněný Coasův teorém), z výnosu z prodeje obchodovatelných práv na znečištění apod. Jejich působení je naznačeno v obrázku 1 šipkou Bb jako posun křivky nákladů na zamezení doleva dolů. Z hlediska ekonomické analýzy existují dva koncepty pro určení výše podpory. Podpora je buď vyplácena ve výši odvozené od nákladů subjektu na zamezení znečištění životního prostředí, nebo je stanovena jako fixní částka za každou jednotku snížení znečištění (Sterner, 2003). Následující text se blíže věnuje jednotlivým konceptům. Podpory mohou být dále poskytovány k eliminaci pozitivních externalit. Tento koncept rozebírá např. Hackett (2006).

1.2.1 Podpory jako příspěvek k nákladům na zamezení Podpory odvozené od nákladů na zamezení znečištění životního prostředí vycházejí z optimalizačního modelu popsaného např. v Šauer (2007a). Cílem aplikace podpor je pak snížit znečišťování životního prostředí na společensky optimální úroveň, se kterou je spojena co nejmenší ekologická zátěž ekonomiky. Optimalizační model je znázorněn na obrázku 1. Ekologická zátěž ekonomiky je součtem ekonomických škod ze zne čišťování životního prostředí (křivka EŠSUBJ, respektive EŠSPOL v obrázku 1) a nákladů na zamezení vzniku znečištění (křivka NZSUBJ). Náklady na zamezení zahrnují pouze náklady vynaložené na zamezení samotného vzniku znečištění (nikoli jeho důsledků). Ekonomické škody EŠ jsou tvořeny třemi složkami: snížením zisků a výnosů podniku a společnosti v důsledku

16


poškozování životního prostředí, náklady na odstranění vzniklého znečištění a náklady na předcházení negativním důsledkům znečištění. Klasický optimalizační model předpokládá, že z ekonomické činnosti znečišťovatele (může jím být podnik, ale také domácnost, spotřebitel či jiný ekonomický subjekt včetně vládních a nevládních organizací v případě, že se podílí na znehodnocování životního prostředí) vznikají škody samotnému znečišťovateli (např. škody ze zvýšené hlučnosti nebo prašnosti na pracovišti z provozu jeho vlastních strojů). Celkové škody vznikající znečišťovateli z jeho vlastní ekonomické činnosti jsou v obrázku 1 značeny EŠsubj. Z činnosti znečišťovatele dále vznikají škody externí. Jedná se o škody způsobované ostatním subjektům v ekonomice, které neprochází trhem (např. zvýšená hlučnost a prašnost v prostředí kolem provozovny znečišťovatele negativně ovlivňuje ekonomickou výkonnost sousedního podniku) – v obrázku 1 EŠext. Znečišťovatel při rozhodování o své ekonomické činnosti (kolik vyrábět a za jakou cenu) uvažuje pouze o škodách působených jemu samému (EŠsubj). Celkové náklady z jeho činnosti vnímané celou společností jsou však vyšší o externě působené škody (EŠspol = EŠsubj + EŠext). Z celospolečenského hlediska je pak optimální, aby znečišťovatel produkoval méně znečištění (Eoptsoc), než jaké optimum vnímá sám znečišťovatel na základě zohlednění pouze EŠsubj (Eoptsubj). Podpory typu příspěvků k nákladům na zamezení jsou pak jedním z nástrojů, jak znečišťovatele motivovat, aby znečišťoval méně (tj. aby se posunul blíže ke společenskému optimu Eoptsoc). Tyto podpory způsobí posun křivky NZSUBJ doleva dolů (v obrázku 1 naznačeno křivkou NZ´SUBJ). Dále mohou být aplikovány podpory na rozvoj technologií spojených se snížením ekonomických škod, např. vývoj odolnějších nátěrových hmot nebo typičtěji investice do genetického šlechtění odolnějších odrůd zemědělských plodin. Tyto podpory se pak v dlouhém období projeví jako snížení křivky EŠspol i EŠsubj směrem k ose x (v opačném směru šipky Ba). Při implementaci podpor na základě výše uvedeného modelu je však v praxi obtížné stanovit efektivní míru (výši) podpory, která by měla být vyplácena pro dosažení společensky optimální úrovně znečištění. Příliš nízká podpora nemotivuje k realizaci environmentálně příznivých projektů, na druhou stranu pokud je úroveň podpory nastavena příliš vysoko, dochází k plýtvání veřejnými prostředky, které by mohly být efektivněji využity pro dosažení jiných než environmentálních priorit rozvoje společnosti.


17

Obrázek 1: Optimalizace kvality životního prostředí pomocí ekonomických nástrojů Peněžní jednotky EŠ EŠSPOL SPOL

EZESPOL NZSUBJ EZESPOLmin

EŠEXT EŠ EXT

EZESUBJ EZESUBJmin

NZ’ NZ´SUBJ SUBJ

Bb

EŠSUBJ EŠ SUBJ

Ba ZNMAX EoptSPOL

EoptSUBJ

Negativní vliv jednoho znečišťovatele na životní prostředí

Zdroj: upraveno z Šauer (2007a)

1.2.2 Podpory placené za jednotku sníženého znečištění Druhým přístupem k aplikaci podpor je stanovení fixní výše podpory za každou jednotku sníženého znečištění. Podle Sternera (2003) a Huppese (1993) lze ekonomickou analýzu podpor založit na chápání podpor jako „negativních daní“, jelikož v mnoha ohledech jsou oba nástroje podobné. Poplatky stanovené na jednotku vypouštěného znečištění jsou spojeny s konceptem Pigouviánské daně, kdy je společensky optimálního množství znečištění dosaženo zavedením poplatku/daně ve výši externích nákladů (více viz Kaprová et al., 2009). Na druhou stranu mezi oběma ekonomickými nástroji existují podstatné rozdíly, především co se týče jejich efektů. Jelikož podpory jsou obvykle politicky populárnějším nástrojem než poplatky, má smysl zabývat se dále také otázkou, zda je možné stejného výsledku dosáhnout na základě zavedení podpory (dotace), poskytované znečišťovateli v případě, že sníží znečištění.

18


Pokud bychom na problematiku porovnání efektů podpor (jako příspěvků do rozpočtu subjektu za omezení znečišťování aplikovaných v případě, že subjekt má právo znečišťovat) a poplatků (jako výdajů z rozpočtu subjektu za znečišťování v případě, že subjekt nemá právo znečišťovat) aplikovali Coasův teorém (Coase, 1960), měly by oba nástroje za předpokladu neexistence transakčních nákladů vést ke stejnému výsledku (stejnému objemu ekonomické aktivity a s ní spojeného znečištění životního prostředí). Podle Kolstada (2000) je však stejný výsledek obou nástrojů dosažen pouze v případě, kdy na trhu existuje konkurenční prostředí, kde jsou navíc všichni výrobci identičtí, a to jen v krátkém období, jak dále ukazuje následující text. Následující text rozebírá efekty implementace environmentální podpory na snížení znečištění životního prostředí spojeného s výrobou tržních statků. Dopad podpory je vždy srovnán s dopadem aplikace environmentální platby typu „Znečišťovatel platí“ (poplatek či daň). Separátně jsou uvedeny efekty podpory v podmínkách, kdy na trhu existuje konkurenční prostředí v krátkém a dlouhém období. K nastínění efektu podpory aplikované na nedokonalém trhu je pak vybrána situace monopolu.


TC(y,e) = VC(y,e) + FC Přitom pro zjednodušení výpočtu předpokládáme, že vztah mezi produ kovaným množstvím y a množstvím emitovaných škodlivin je lineární (vyjádřeno pomocí konstanty a4): e = ay Optimální pigouviánský poplatek za znečištění je uvalen na úrovni, kde jsou mezní ekonomické škody ze znečištění působeného podnikem rovny mezním nákladům na zamezení vzniku škod (podrobněji viz Kaprová et al., 2009). Internalizace externích nákladů způsobených emisí škodlivin pomocí poplatku t za jednotku znečištění zvýší nákladovou funkci v každém jejím bodě o zaplacenou částku t*e = t*ay: TC(y) = VC(y) + tay + FC což znamená, že mezní výrobní náklady se zvýší o ta: 𝑀𝑀𝐶𝐶 𝑦𝑦 =

Konkurenční prostředí Konkurenční prostředí existuje v případě, kdy na trhu participuje mnoho výrobců. V konkurenčním prostředí lze na trhu rozlišovat efekty podpory v krátkém a dlouhém období, přičemž v krátkém období je trh obecně méně pružný než v dlouhém. Krátké období je v podstatě doba příliš krátká na přizpůsobení všech výrobních faktorů situaci na trhu. Alespoň jeden výrobní faktor je v krátkém období fixní a podniky se tedy rozhodují pouze, zda zastaví výrobu (nebudou krátkodobě vyrábět, pokud výnosy nepokrývají variabilní náklady). Až v dlouhém období, kdy podnik může upravit všechny výrobní faktory, se podniky rozhodují i o odchodu do jiného odvětví, pokud jejich výnosy z výroby nepokrývají ani fixní náklady. Vycházíme z nákladové funkce výrobců, která determinuje nabídku, a funkce mezního užitku spotřebitelů jakožto determinantu tržní poptávky. Nákladová funkce každého výrobce TC je složena z variabilních a fixních nákladů (VC, resp. FC) a výsledkem výroby je jednak tržní statek y (výstup z produkce) a jednak také nezamýšlený vedlejší efekt na životní prostředí ve formě znečištění e, takže platí:

19

𝜕𝜕 𝑇𝑇𝐶𝐶(𝑦𝑦) = 𝑀𝑀𝑉𝑉𝐶𝐶 𝑦𝑦 + 𝑡𝑡𝑎𝑎 𝜕𝜕𝑦𝑦

V případě implementace podpory s za jednotkové snížení znečištění 𝑇𝑇𝐶𝐶 𝑦𝑦, 𝑒𝑒 = 𝑉𝑉𝐶𝐶 𝑦𝑦, 𝑒𝑒 + 𝐹𝐹𝐶𝐶 − 𝑠𝑠(𝑒𝑒𝑖𝑖 − 𝑒𝑒) je výrobci za snížení jeho emisí z původní úrovně ei na optimální úroveň e 𝑇𝑇𝐶𝐶 𝑦𝑦 částka = 𝑉𝑉𝐶𝐶 s(e 𝑦𝑦 + 𝑠𝑠𝑎𝑎𝑦𝑦To+sníží ( 𝐹𝐹𝐶𝐶 jeho − 𝑠𝑠𝑒𝑒náklady: 𝑖𝑖 ) vyplacena – e). i 𝜕𝜕 𝑇𝑇𝐶𝐶(𝑦𝑦) TC(y, - s(e𝑦𝑦i - + e)𝑠𝑠𝑎𝑎 𝑀𝑀𝐶𝐶 𝑦𝑦e)== VC(y, e) +=FC 𝑀𝑀𝑉𝑉𝐶𝐶 𝜕𝜕𝑦𝑦 𝜕𝜕 𝑇𝑇𝐶𝐶(𝑦𝑦) Jelikož lze 𝑦𝑦 vyjádřit 𝑀𝑀𝐶𝐶 𝑦𝑦 e== ay, podporu = 𝑀𝑀𝑉𝑉𝐶𝐶 + 𝑡𝑡𝑎𝑎 jako kombinaci fixní podpory ve výši sei a variabilní𝜕𝜕𝑦𝑦 „daně“ ay (Sterner, 2003). Pak lze rovnici přepsat jako: 𝑇𝑇𝐶𝐶 𝑦𝑦, 𝑒𝑒= = 𝑉𝑉𝐶𝐶 + 𝑦𝑦, say 𝑒𝑒 ++𝐹𝐹𝐶𝐶 TC(y) VC(y) (FC−-𝑠𝑠(𝑒𝑒 sei)𝑖𝑖 − 𝑒𝑒) 𝑇𝑇𝐶𝐶 𝑦𝑦 =náklady 𝑉𝑉𝐶𝐶 𝑦𝑦 + 𝑠𝑠𝑎𝑎𝑦𝑦 + rovny ( 𝐹𝐹𝐶𝐶 − 𝑠𝑠𝑒𝑒𝑖𝑖 ) a mezní jsou pak 𝑀𝑀𝐶𝐶 𝑦𝑦 =

𝜕𝜕 𝑇𝑇𝐶𝐶(𝑦𝑦) = 𝑀𝑀𝑉𝑉𝐶𝐶 𝑦𝑦 + 𝑠𝑠𝑎𝑎 𝜕𝜕𝑦𝑦

což je stejný výsledek jako u environmentálního poplatku výše. Výstup identických podniků (tj. množství vyráběného statku y as tím spojené 4

Tzn. celkové náklady TC, stejně jako variabilní VC, jsou funkcí (y, e = ay). Jelikož a je konstanta, nadále můžeme zapsat TC i VC jako funkci pouze y. Zde uvedený postup platí i v případě použití komplexnějších funkčních vztahů mezi e a y.

20


množství emisí e) nacházejících se na konkurenčních trzích je v krátkém období stejný, ať je k internalizaci externích nákladů použit poplatek nebo podpora (Ibid.). Předpoklad identičnosti podniků na trhu je však velmi nerealistický. Různé podniky mívají různé křivky mezních nákladů, jsou na trhu různě dlouhou dobu a využívají k výrobě různé technologie. V případě uvolnění předpokladu o jejich identičnosti má pak použití podpory nebo poplatku různý dopad na množství výstupu a také na množství podniků, které na trhu budou za daných podmínek operovat. Na základě toho bude v každé ze situací také emitováno jiné množství znečištění (Ibid.). Obrázek 2 ukazuje situaci, kdy jsou na trhu dvě skupiny podniků. Podniky na obrázku 2 (a) jsou dlouhou dobu fungující podniky vybavené zastaralou technologií. Oproti tomu obrázek 2 (b) představuje nákladové funkce nových podniků, které mají vyšší fixní náklady na nákup technologií než podniky (a), ale nižší variabilní náklady. Stále se zabýváme krátkodobými efekty poplatků a podpor, tj. jsme v situaci, kdy žádné další nové podniky nevstupují na trh. V krátkém období se podniky o setrvání na trhu rozhodují podle toho, zda tržní cena (P) pokrývá průměrné variabilní náklady (AVC)5. Pokud ano, bude podnik za danou tržní cenu vyrábět takové množství, při kterém se cena vyrovnává s mezními náklady (MC) (blíže viz Hořejší et al., 2010). Pokud cena AVC nepokrývá, podnik nebude vyrábět žádný výstup. S nulovým výstupem jsou (na základě předpokladu e = ay) spojeny nulové emise a nulový poplatek. Dále předpokládejme, že jednotková podpora je vyplácena pouze těm podnikům, které vyrábějí nějakou (nenulovou) produkci, tj. platíme podnikům pouze za snížení znečištění, nikoli za zastavení výroby. Poplatky i podpory zvyšují stejným způsobem mezní náklady jednotlivých výrobců, což jsme ukázali výše. Po implementaci poplatku či podpory se mezní náklady obou typů výrobců posunou nahoru, z MCu na MCt=MCs. Co se však týče průměrných variabilních nákladů AVC, oba nástroje mají jiný efekt. Poplatek zvyšuje AVC o ta. Jednotková podpora AVC naopak snižuje, jelikož je vyplácena pouze v případě výroby nenulového množství. Tím se člen (-sei) stává příspěvkem k variabilním nákladům, který podnik ztratí, pokud nevyrábí.

Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování Obrázek 2: Funkce nákladů v heterogenním odvětví, krátké období P(y), MC, AVC

MCt , MCs

MCt , MCs AVCt Pt

Pt MCu

Ps Pu

MCu

Ps Pu AVCt

AVCu

AVCs

AVCs t, s

AVCu

t, s

Q(y)

Q(y) (a)

(b)

Zdroj: Kolstad, 2000

Tržní cena je určena vztahy nabídky a poptávky na trhu (obrázek 3). Při implementaci podpory můžeme podle obrázku 4 vidět, že oba typy podniků, staré i nové, vyrábějí dále, jelikož tržní cena (Ps) pokryje jejich průměrné variabilní náklady (AVCs). Pokud je však místo podpory zaveden poplatek, tržní cena Pt je vyšší než AVCt pouze v případě nového podniku 1 (b). V tomto případě staré podniky s nemoderní technologií zavřou výrobu. Obrázek 2 navíc znázorňuje, jaké množství výstupu je vyráběno při jednotlivých cenách. Nejvíce je vyráběno při aplikaci podpory (Qs), nejméně při aplikaci poplatku (Qt). Pokud je na trhu několik skupin podniků, mají v krátkém období podpory a poplatky na ochranu životního prostředí různý dopad na počet a složení podniků na trhu a také na množství výstupu na trhu6.

6

Fixní náklady jsou v krátkém období považovány za utopené, tedy nevstupují do rozhodování podniků.

5

21

Ačkoli je tento příklad zjednodušen na existenci dvou typů podniků na trhu, lze si snadno představit jeho rozšíření na více skupin podniků s odlišnými charakteristikami v nákladových funkcích.

22


Obrázek 3: Funkce nabídky a poptávky v krátkém období

P(y)

St


23

Obrázek 4: Funkce nákladů, nabídky a poptávky v dlouhém období

Ss

P(y), MC, ATC

Su

MCt, MCs

MCu

Pt

ATCt

Pt

Ps Pu

ATCu ATCs

St

Pu

Su

Ps

Ss

D t, s D

Qt

Qs

Qu

Q(y)


Uvolníme-li následně také předpoklad omezeného vstupu nových podniků do odvětví a výstupu podniků z odvětví, dostáváme se k analýze dlouhodobých dopadů podpor. Srovnáváme-li podpory s poplatky, i v dlouhém období stále platí vše, co jsme ukázali výše. Podpory i poplatky vedou ke zvýšení mezních nákladů výroby, avšak zatímco poplatky zvyšují průměrné náklady, podpory je snižují. V dlouhém období podniky berou v úvahu také fixní náklady a o uzavření podniku (opuštění trhu) se rozhodují podle toho, jestli daná tržní cena pokrývá průměrné náklady (variabilní i fixní složku). V případě jednotkových nákladů v daném odvětví (tj. mezní náklady na každý další výrobek jsou konstantní, nabídka S je tedy horizontální) budou podniky v dlouhodobé rovnováze v minimu průměrných nákladů (ATC). Jelikož průměrné náklady se s daní zvyšují a se zavedením podpory snižují, nabídka zkoumaného odvětví bude vyšší v případě poplatku a nižší v případě podpory (obrázek 4 (b)). Po aplikaci podpory bude v dlouhém období rovnováhy trhu dosaženo při nižší ceně a vyšším množství (Ps, Qs). Navíc stejně jako v krátkém období podpora umožní existenci většího množství podniků na trhu, než by tomu bylo při aplikaci poplatku.

Qt

Q(y) (a)

Qu Qs

Q(y)

(b)


Nedokonalá konkurence Na nedokonale konkurenčním trhu je odvození vlivu ekonomických nástrojů na úroveň produktu analogické. Představme si situaci, kdy má podnik na daném trhu monopol, tj. je jediný na trhu, který produkuje určitý statek (blíže viz např. Holman, 2002). Příkladem monopolu na trhu České republiky může být železniční doprava. Kolstad (2000) uvádí jako příklad podnik na výrobu oceli. Zkoumaná situace je pak následující: na trhu je mnoho podniků, které znečišťují ovzduší, avšak pouze jeden výrobce oceli. Pokud podnik má na trhu dominantní sílu, ceny a výstup budou odlišné od úrovně, kterou by nabývaly v konkurenčním prostředí. Pak je problematické také využívání nástrojů navržených pro situaci konkurenčního prostředí, jako jsou právě podpory a poplatky. Aplikace ekonomického nástroje na monopolní situaci může naopak původní situaci ještě zhoršit, jak je vidět z obrázku 5. Obrázek 5 znázorňuje tvorbu ceny a množství výstupu na monopolním trhu. Monopol porovnává mezní příjmy (MR) s mezními náklady (MCpriv)

24


na výrobu další jednotky oceli. Pro jednoduchost předpokládáme konstantní mezní náklady, tj. že každá dodatečná jednotka oceli je vyrobena za stejného přírůstku nákladů7. Optimální množství je Qu, protože mezní příjem z tohoto množství je roven mezním nákladům na jeho výrobu. Při zvýšení množství výstupu z Qu směrem doprava by mezní náklady (MCpriv) již převyšovaly přínos ze zvýšení výroby (MR). Neefektivnost monopolu podle konvenční ekonomické analýzy (která nezohledňuje existenci znečištění) spočívá v tom, že při Qu na trhu stále existuje koupěschopná poptávka, která je vyšší než mezní náklady na výrobu dalšího množství. Neuspokojení této poptávky znamená mrtvou ztrátu (plochy 1 a 2 v obrázku 5). Cílem regulace monopolu je tedy snížit cenu a zvýšit vyráběné množství na společensky optimální úroveň Qu*. S výrobou oceli podnik emituje znečištění do ovzduší, přičemž předpokládáme lineární vztah mezi produkcí a emisemi stejně jako v předchozím případě. Emisemi způsobuje negativní externality, které však nebere v úvahu při rozhodování o velikosti produkce. Zatímco podnik se podle vztahu mezních přínosů a nákladů rozhodne vyrábět Qpriv, společensky optimální množství (po zahrnutí externích efektů na ostatní subjekty) je Qsoc. Společenské mezní náklady spojené s výrobou monopolu jsou tedy na úrovni MCsoc, která je vyšší než MCpriv. Pokud bychom chtěli ke snížení výroby podniku s monopolním postavením na trhu na společensky optimální úroveň Qsoc použít pigouviánskou daň či podporu analogicky k případu konkurenčního prostředí na trhu, zvýší se mezní náklady na MCsoc a sníží náklady průměrné. Jelikož se podnik o výrobě rozhoduje podle mezních, nikoli průměrných nákladů, povede to k dalšímu zvýšení ceny a snížení množství na Qsoc. Zatímco v případě neregulovaného monopolu byla mrtvá ztráta rovna ploše 2 v obrázku 5, po aplikaci nástroje se její velikost zvýšila na 2 + 3. Podpory a poplatky založené na výši mezních nákladů nejsou tedy vhodné pro nedokonalý trh, ale pouze pro trh blížící se podmínkám dokonalé konkurence. Na trhu konkurenčního odvětví zavedení podpory umožňuje fungování i těm podnikům, které by při zavedení poplatku na základě principu „Znečišťovatel platí“ odešly z trhu. Podle Kolstada (2000) je z tohoto hlediska vhodnější zavádět poplatky. Přesto se v praxi EU i USA častěji než s poplatky setkáváme s implementací podpor na ochranu životního prostředí, protože podpory jsou politicky populárnějším nástrojem. Situace by se však příliš nezměnila ani v případě rostoucích mezních nákladů.

7


25

Obrázek 5: Dopad podpory a poplatku na výrobu monopolu

P(y), MC, MR

3

2

MCsoc 1

t, s

1

MCpriv

D

MR Qt,s

Qu

Qsoc*

Qpriv*

Q(y)


Na základě předchozí ilustrace fungování obou konceptů podpory je jasně patrné, že v případě, že výše podpory není odvozována od nákladů na zamezení, ale je stanovena jako fixní částka za snížení znečištění o jednotku, dochází na heterogenních trzích v krátkém i dlouhém období k alokační neefektivnosti. Celkové emise mohou být při poskytování takovéto podpory vyšší než za výchozí situace (bez aplikace ekonomického nástroje), protože podpora přispívá ke zvýšení zisků podniků v podporovaném odvětví, což motivuje další podniky ke vstupu do odvětví. Při aplikaci podpory je pak v dlouhém období na trhu tendence k existenci více podniků, výstupu a s ním spojeného znečištění, než při aplikaci poplatku či bez aplikace ekonomického nástroje (Field, 1994). Neefektivnost (v podobě mrtvé ztráty) vzniká také při aplikaci podpory na nedokonalý trh, např. trh monopolu. Pokud je podpora naopak odvozena od výše podnikových nákladů na zamezení znečištění životního prostředí, tyto problémy nenastávají. Další možností je nevázat podporu na produkci (ani na vstupy), ale realizovat spíše přímé podpory důchodu. Podle Ščasného (2002) a OECD

26


(1998) jsou takovéto podpory z hlediska minimalizace dopadů na životní prostředí nejefektivnější. Efektivní formou podpory se autorům jeví také bezúročné půjčky jako alternativní nástroj k dotacím. Do budoucna se například uvažuje o přechodu Státního fondu životního prostředí na revolvingový fond, kdy by hlavním nástrojem aplikovaným fondem namísto současně aplikovaných dotací byly právě bezúročné půjčky na projekty k ochraně životního prostředí. Po ukončení hlavních programů, které SFŽP administruje a jejichž hlavním finančním zdrojem jsou evropské fondy, by tak Fond fungoval jako tzv. ,,zelená banka“.

2. Druhy a zdroje veřejných podpor v ochraně životního prostředí a jejich využití v České republice Právo Evropské unie řeší pouze přímé a nepřímé podpory v terminologii uvedené v kapitole 1. Implicitní podpory nejsou předmětem evropské ani české legislativy, z níž vychází poskytování veřejných podpor. EU v podstatě primárně zakazuje jakékoliv formy podpory, které mohou představovat hrozbu pro společný evropský trh. Přesto je definováno mnoho výjimek, kdy je poskytování veřejné podpory naopak žádoucí především z důvodu vyrovnávání rozdílů ve vývoji sektorů národního hospodářství. Tyto výjimky jsou v souladu s komunitárním právem EU a tedy také se Zákonem č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, v platném znění, který upravuje veřejnou podporu v České republice. Z legislativy ČR a EU vyplývá, že mohou být poskytovány podpory pouze v oblastech, které jsou konzistentní s fungováním tržního prostředí, a jako takové jsou definovány též podpory na ochranu životního prostředí. Česká republika je jednou ze zemí, do které plynou četné evropské finanční prostředky na vyrovnání stavu životního prostředí s ostatními členskými zeměmi. Tyto finanční prostředky jsou čerpány ve velké míře především od roku 2004 v rámci Programu infrastruktury, který byl v roce 2007


27

nahrazen dosud nejrozsáhlejším programem na ochranu životního prostředí – Operačním programem Životní prostředí. Tato kapitola uvádí, jaké podpory mohou být poskytovány v souladu s komunitárním právem EU a jaké náležitosti tyto podpory musí splňovat. Dále se zabývá koordinací a rozdělením kompetencí v oblasti administrace podpor mezi EU a členské země. Druhá část kapitoly je pak zaměřena na deskripci současného stavu v oblasti poskytování podpor na ochranu životního prostředí v České republice. Jsou uvedeny největší dotační programy v ČR směřující do ochrany životního prostředí. Text je doplněn grafickým přehledem podpor aktivních v prostředí ČR v roce 2010, jejichž hlavním účelem je zlepšení stavu životního prostředí.

2.1 Právní rámec poskytování veřejných podpor v EU a ČR Základem právní úpravy veřejné podpory v Evropské Unii je Smlouva o založení Evropského společenství (dále jen Smlouva o ES), která vešla v platnost v roce 1958. Problematika veřejných podpor je dále předmětem Smlouvy o fungování EU (články 107 až 109). Do prostředí České republiky jsou tyto právní prameny přeneseny v podobě zákona č. 251/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje.

2.1.1 Právní úprava poskytování veřejných podpor v EU Článek 87 Smlouvy o ES stanoví, že: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem“, nestanoví-li Smlouva o ES jinak. Z veřejných podpor, které nejsou podle Smlouvy o ES a Smlouvy o fungování EU se společným trhem slučitelné, existuje mnoho výjimek. Lze tak rozlišovat veřejné podpory zakázané, podmíněně povolené a povolené. Při zhodnocení, zda je daná navrhovaná podpora předmětem zákazu implementace z pohledu EU, je nejprve nutné určit, zda se jedná o veřejnou

28


podporu. To lze provést na základě definice uvedené ve Smlouvě o ES. Neslučitelnost podpory podle Smlouvy o ES spočívá v tom, že8: a) je poskytována státem nebo ze státních prostředků Při poskytování podpory dochází k přesunu státních prostředků, přičemž podpora nemusí být poskytnuta pouze státem samotným, ale i soukromým nebo veřejným zprostředkovatelem, který spravuje státní prostředky a je k poskytování podpory pověřen státem nebo subjektem, který byl státem založen, je jím kontrolován nebo na něj má stát rozhodující vliv (např. státní podnik). Jedná se o všechny formy veřejné podpory (jako dotace, slevy na dani atd.) a jejich poskytování na národní, regionální i obecní úrovni. b) zvýhodňuje určité podniky9 nebo odvětví výroby, čímž může narušit hospodářskou soutěž Poskytnutím podpory dochází k zvýhodnění příjemce podpory oproti běžným tržním podmínkám na úkor ostatních subjektů na trhu. Podpora je poskytována selektivně a příjemce podpory navíc za zvýhodnění nemusí poskytovat protiplnění v náležité výši nebo kvalitě tak, jak je obvyklé na trhu. c) ovlivňuje obchod mezi členskými zeměmi Evropská komise chápe tuto podmínku poměrně široce. Pro vyvrácení této podmínky tedy nestačí pouze to, že je činnost příjemcem regionálně omezena nebo například vůbec neprobíhá v členských státech EU. Téměř vždy je nutné provést ex-ante analýzu vývoje trhu na základě poskytnutí prostředků ze sledovaného opatření. Smlouva o ES (1958) dále uvádí výčet veřejných podpor, které jsou se společným trhem vždy slučitelné a jsou tak z obecného zákazu automaticky vyňaty. Lze je tedy označit jako povolené veřejné podpory, které je z hlediska EU žádoucí implementovat. Mezi povolené veřejné podpory patří: a) podpory sociální povahy poskytované individuálním spotřebitelům za podmínky, že se poskytují bez diskriminace na základě původu výrobků, Uvedené znaky musí být splněny kumulativně. Podnikem se v tomto kontextu rozumí subjekt, který provozuje výrobní činnost. Právní forma přitom nehraje roli, může jít například i o neziskovou organizaci, pokud je jí podpora poskytnuta v souvislosti s její ekonomickou činností.

8 9


29

b) podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi, c) podpory poskytované hospodářství určitých oblastí Spolkové republiky Německo postižených rozdělením Německa, pokud jsou potřebné k vyrovnání hospodářských znevýhodnění způsobených tímto rozdě lením. Článek 73 Smlouvy o ES (1958) dále uvádí, že se Smlouvou jsou slučitelné podpory, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu, nebo které představují náhradu za určitá plnění související s pojmem veřejné služby. Uvedené podpory je před jejich implementací nutné notifikovat Evropské komisi. Komise následně vydá rozhodnutí o tom, zda veřejná podpora skutečně náleží do skupiny povolených podpor a zda je tedy možné podporu uvést do praxe. Smlouva o ES (1958) vymezuje následující skupiny podpor, které mohou být považovány za slučitelné se společným trhem: a) podpory, které mají napomáhat hospodářskému rozvoji oblastí s mimo řádně nízkou životní úrovní nebo s vysokou nezaměstnaností, b) podpory, které mají napomoci uskutečnění některého významného projektu společného evropského zájmu a/nebo napravit vážnou poruchu v hospodářství některého členského státu, c) podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem, d) podpory určené na pomoc kultuře a zachování kulturního dědictví, jestliže neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže ve Společenství v míře odporující společnému zájmu, e) jiné kategorie podpor, které určí Rada na návrh Komise rozhodnutím přijatým kvalifikovanou většinou. Poskytování těchto podpor je podmíněné notifikací Komisi a získáním jejího souhlasu, přičemž předmětem přezkoumání Komise je v tomto případě účelnost a důvodnost navrhované podpory a její dopady na trh. Zakázané jsou všechny veřejné podpory podle článku 87 Smlouvy o ES (1958), které nespadají do předchozích dvou skupin. Každá navrhovaná veřejná podpora by tedy měla spadat pod některou z výjimek. V případě, že Komise návrh podpory neschválí, jedná se o podporu zakázanou.

30


Navrhované podpory musí být nejprve notifikovány (oznámeny) Evropské komisi. Článek 88 Smlouvy o ES (1958) říká, že: „Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření“. Od doručení notifikace o záměru na poskytování veřejné podpory běží dvouměsíční lhůta na rozhodnutí Komise o tomto záměru. Komise může podávat doplňující dotazy k návrhu. Dvouměsíční lhůta začíná běžet vždy znovu od doručení odpovědi na tyto dotazy, což celý proces značně prodlužuje. Pokud Komise nedojde k rozhodnutí ve stanovené lhůtě, má se za to, že její stanovisko je kladné. Poskytovatele podpory čekají i v tomto případě další povinnosti: musí Komisi oznámit, že veřejná podpora bude poskytnuta. Podporu lze pak fyzicky poskytovat nejdříve 15 dní od doručení tohoto oznámení Komisi. Komise posuzuje notifikaci ve dvou krocích (Smlouva o ES, 1958). Prvním z nich je předběžné posouzení a druhým obsáhlejší formální šetření. Předběžné posouzení je zahájeno neprodleně po obdržení notifikace a končí vydáním rozhodnutí Komise. Rozhodnutí Komise může mít podle ÚOHS (2010a) v této fázi trojí podobu : □□ oznamované opatření nepředstavuje podporu, □□ oznamované opatření představuje podporu, ale neexistují žádné po chybnosti o jeho slučitelnosti s principy společného trhu (rozhodnutí o nevznesení námitek), □□ rozhodnutí o zahájení formálního šetření (je aplikováno, pokud má Komise pochybnosti o slučitelnosti oznamovaného opatření s principy společného trhu). Notifikační proces vydáním rozhodnutí končí v případě, že Komise vydá první nebo druhý typ rozhodnutí. V případě třetího typu rozhodnutí vstupuje notifikační proces do druhé fáze, ve které probíhá formální šetření. Během formálního šetření jsou sporné body podrobněji zkoumány za účasti příslušného členského státu a na základě vyslechnutí názorů zainteresovaných stran, zejména potenciálních příjemců podpory. Výsledkem formálního šetření je jedno z následujících rozhodnutí (Smlouva o ES, 1958): □□ „nejde o veřejnou podporu“ - jde o případ, kdy Komise zjistí, že po vhodné úpravě ze strany příslušného členského státu oznamované opatření nepředstavuje veřejnou podporu,


31

□□ „kladné rozhodnutí“ - jde o případ, kdy Komise zjistí, že pochybnosti (vzniklé na základě předběžného posouzení) o slučitelnosti oznamovaného opatření s principy společného trhu byly vhodnou úpravou na straně příslušného členského státu odstraněny a Komise rozhodne, že podpora je slučitelná s principy společného trhu, □□ „podmíněné rozhodnutí“ - Komise může kladné rozhodnutí doplnit podmínkami, za kterých lze podporu považovat za slučitelnou s principy společného trhu, a stanovit povinnosti, které umožní sledovat, zda je příslušné rozhodnutí naplňováno, □□ „záporné rozhodnutí“ - Komise může dojít k závěru, že oznamované opatření není slučitelné s principy společného trhu a že nepovolí jeho realizaci. Z povinnosti notifikace záměru jsou vyjmuty veřejné podpory, které patří do takzvaných blokových výjimek vydávaných Komisí ve formě nařízení ES v případě splnění všech podmínek obsažených v příslušném nařízení ES. Dosud byla Komisí vydána nařízení pro 5 oblastí blokových výjimek (Smlouva o ES, 1958): □□ □□ □□ □□ □□

veřejná podpora malým a středním podnikům, veřejná podpora zaměstnanosti, veřejná podpora vzdělávání, veřejná podpora „de minimis“, veřejná regionální investiční podpora.

I u blokových výjimek je povinností poskytovatele podpory zaslání informací Komisi o poskytování podpory na základě blokové výjimky. Blokové výjimky jsou podskupinou takzvaných horizontálních veřejných podpor. Jedná se o veřejné podpory slučitelné se společným trhem podle článku 87 Smlouvy o ES (1958), které mohou být poskytovány v různých odvětvích. Mezi horizontální podpory patří například podpora na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích, podpora v oblasti výzkumu a vývoje nebo podpora na ochranu životního prostředí. Kromě horizontálních podpor jsou jako výjimky uváděny také skupiny podpor regionálních a sektorálních. Celkové schéma postupu pro posuzování záměru veřejné podpory na evropské úrovni znázorňuje obrázek 6. Komise vydává k výše zmiňovaným skupinám podpor dokumenty právně závazné i nezávazné povahy. Dokumenty právně závazné povahy

32


se týkají například vymezení povinných podmínek pro blokové výjimky, kdežto dokumenty právně nezávazné, jako jsou sdělení, pokyny a rámce, mají spíše informační charakter. Právně nezávazné dokumenty vymezují, jakými úvahami se Komise při posuzování záměrů určitého typu podpor řídí a za jakých podmínek požaduje podporu za slučitelnou se společným trhem. Jedná se tedy o jakýsi (právně nevymahatelný) návod pro poskytovatele veřejné podpory, jak zvýšit pravděpodobnost odsouhlasení jeho záměru veřejné podpory Komisí (Ministerstvo dopravy, 2005). Obrázek 6: Schéma postupu pro posuzování záměru veřejné podpory

Zdroj: upraveno podle - Evropská komise (2008a), Ministerstvo dopravy (2005)


33

2.1.2 Právní úprava veřejných podpor v České republice Výchozím právním pramenem pro poskytování podpory je Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje. Zákon vychází z komunitárního práva EU, jak je popsáno výše. Definuje povinnosti poskytovatelů podpor v oblasti poskytování dokumentů a jiných informací koordinačnímu orgánu. Dále uvádí přestupky a správní delikty, kterých se mohou fyzické, právnické nebo podnikající fyzické osoby - jakožto příjemci veřejné podpory - dopustit. Dále definuje povinnosti veřejné správy v oblasti veřejných podpor (ÚOHS, 2010a). Centrálním koordinačním, poradenským, konzultačním a monitorovacím orgánem v oblasti veřejných podpor je podle zákona č. 215/2004 Sb. Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen ÚOHS), a jako takový má velmi významnou roli v poskytování veřejných podpor v České republice. Působnost ÚOHS, jako koordinačního orgánu v oblasti veřejných podpor, se vztahuje na všechna odvětví s výjimkou zemědělství a rybolovu, kde oblast veřejných podpor koordinuje Ministerstvo zemědělství. ÚOHS spolupracuje na jedné straně s poskytovateli podpor, na druhé straně přímo s Komisí. ÚOHS je tak angažován ve všech třech fázích procesu: před notifikací podpory Komisi, během procesu posuzování podpory i po dobu následného poskytování podpory, pokud je Komisí schválena (Zákon č. 215/2004). Spolupráce s poskytovateli podpor před notifikací Komisi obnáší zejména školení poskytovatelů, pomoc při rozhodování, zda se jedná o veřejnou podporu a jakou formou je potřeba podporu oznámit či notifikovat, zajištění neformálních dotazů a konzultací s Komisí, přípravu programů podpory a notifikačních formulářů a další. Poskytovatelé si před nebo během řízení před Komisí vyžádají stanovisko koordinačního orgánu. ÚOHS je prostředníkem mezi poskytovatelem podpory a Komisí při podání oznámení, které probíhá pouze elektronicky pomocí notifikačního formuláře. V průběhu procesu posuzování podpory se ÚOHS účastní jednání s Komisí a zodpovídá její doplňující dotazy (Ibid.). V případě, že je poskytování veřejné podpory Komisí schváleno, je dále poskytovatel podpory povinen vždy do 30. dubna předložit ÚOHS informace o poskytnutých veřejných podporách (podle vyhlášky o plnění informační

34


povinnosti). ÚOHS vede evidenci poskytnutých veřejných podpor a předkládá Komisi výroční zprávy. ÚOHS dále vykonává kontrolu nad plněním pravomocných rozhodnutí o veřejné podpoře a rozhoduje o ukládání pokut podle zákona č. 215/2004, vydává stanoviska k podáním poskytovatele učiněným před zahájením řízení před Komisí a v jeho průběhu. ÚOHS je účastníkem řízení před Komisí, jejichž předmětem je oznámení veřejné podpory, protiprávní poskytování veřejné podpory nebo zneužití veřejné podpory či existujících režimů veřejné podpory. ÚOHS také zastupuje Českou republiku při projednávání a přípravě právních předpisů Evropských společenství týkajících se problematiky veřejné podpory (Ibid.).

2.1.3 Veřejná podpora na ochranu životního prostředí v právní úpravě EU a ČR Veřejné podpory poskytované za účelem ochrany životního prostředí patří mezi horizontální veřejné podpory. Pod pojmem ochrana životního prostředí se v evropském komunitárním právu rozumí „každé opatření, které má za cíl zmírnit, odstranit nebo zabránit narušení životního prostředí a podpořit racionální využívání zdrojů, včetně opatření na úsporu energií a využívání obnovitelných zdrojů energií“ (Ministerstvo dopravy, 2005). Komise v oblasti poskytování veřejných podpor vydává nezávazný dokument Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, jejichž aktuální verze vyšla v Úředním věstníku Evropské unie v roce 2008 (2008/C 82/01). Revize Pokynů přispívá k cílům, které vyplývají z Akčního plánu pro státní podpory, a to především pokud jde o zajištění cílených státních podpor zároveň se snížením jejich počtu, lepší hospodářské analýzy a účinnějších postupů. Komise využívá pokyny při posuzování záměrů podpor na ochranu životního prostředí, čímž se zvyšuje právní jistota a transparentnost jejího rozhodování. Pokyny se týkají dvou typů posuzování záměru podpor (Smlouva o ES, 1958): 1) standardního posuzování záměrů podpor, které nedosahují stanovené prahové hodnoty nebo jsou poskytnuty zařízením s produkční kapacitou nedosahující stanovené prahové hodnoty,


35

2) podrobného posuzování záměrů, které prahové hodnoty přesahují a pod por poskytnutých novým zařízením vyrábějícím energii z obnovitelných zdrojů. Pokyny společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí slouží Komisi při posuzování všech notifikovaných záměrů na poskytování podpor a také při posuzování podpor neoznámených. Při posuzování záměrů podpor provádí Komise tzv. ověření vyváženosti, při němž Komise staví pozitivní dopad opatření podpory spočívajících v dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům. Pozitivním účinkem je zlepšení stavu životního prostředí a negativním například možné narušení obchodu a hospodářské soutěže (Smlouva o ES, 1958). Ověření vyváženosti provádí Komise ve třech krocích, přičemž první dva zkoumají pozitivní účinky zamýšlené podpory a třetí se týká účinků negativních. Postup ověření vyváženosti podle Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí spočívá v ověřování platnosti následujících tezí (Evropská komise, 2008a): 1) Je opatření podpory zaměřeno na dobře vymezený cíl společného zájmu (například růst, zaměstnanost, soudržnost, životní prostředí, zajištění energií)? v kontextu těchto pokynů je významným cílem společného zájmu ochrana životního prostředí. Ochrana životního prostředí jako společný cíl společného zájmu vychází z článku 2 Smlouvy o Evropské unii (1993), která stanovuje, že udržitelný rozvoj je jedním z cílů EU. Potřeba zahrnutí požadavků na ochranu životního prostředí do všech politik se objevuje již ve Smlouvě o ES (1958), která zároveň říká, že politika v oblasti životního prostředí musí být založena na zásadách obezřetnosti, prevence, odvrácení ohrožení životního prostředí u zdroje a na principu „Znečišťovatel platí“. 2) Je podpora zkonstruována tak, aby zajistila splnění cíle společného zájmu, tj. řeší navrhovaná podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Veřejná podpora, která představuje pobídku k dosažení vyšší úrovně ochrany životního prostředí, může mít podle zákona č. 215/2004 Sb. dvě základní podoby. V první řadě se jedná o individuální pobídky ke snížení negativních

36


vlivů na životní prostředí, resp. dosažení vyšší míry ochrany životního prostředí, než je úroveň upravená normami Společenství. Druhým typem je snížení zatížení podniků nejvíce dotčených zavedením vnitrostátní právní úpravy v oblasti ochrany životního prostředí, jejíž nároky jsou vyšší než v případě norem Společenství. a) Je státní podpora vhodným nástrojem politiky? Kromě příspěvku k naplnění společného cíle by veřejná podpora měla být vhodným nástrojem k naplňování daného cíle. Veřejná podpora není vhodným nástrojem například v situaci, kdy by byla použita v souvislosti se zásadou „Znečišťovatel platí“ a znečišťovatel by tak byl zbaven povinnosti uhradit náklady za jím způsobené znečištění. b) Existuje motivační efekt, tj. má podpora efekt na chování podniků10? Podpora poskytnutá za účelem ochrany životního prostředí má mít motivační účinek, který povede ke změně chování příjemce podpory tak, aby bylo dosaženo úrovně ochrany životního prostředí vyšší, než v případě neposkytnutí podpory. Motivační účinek se zjišťuje pomocí srovnávací analýzy stavu bez poskytování zamýšlené podpory a s ním (Zákon č. 215/2004 Sb.). c) Je opatření podpory přiměřené, bylo by především možné dosáhnout stejných změn chování s použitím menší podpory? Žádoucí vlastnosti veřejné podpory jsou také nezbytnost a přiměřenost. Podpora nesplňuje podmínky nezbytnosti například tehdy, je-li jejím cílem dosažení souladu s již platnými závaznými normami Společenství. Přiměřená je podpora pouze v případě, že stejného výsledku nemůže být dosaženo s podporou o nižším objemu poskytnutých prostředků (Ibid.). 3) Je narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod omezený, takže celkově převažují příznivé účinky? Riziko narušení hospodářské soutěže se podle Smlouvy o ES (1958) považuje za omezené, pokud podpora představuje pouze protiváhu skutečných Vymezení podniku v terminologii EK viz výše.

10


37

dodatečných nákladů potřebných k dosažení cílové úrovně ochrany životního prostředí. K narušení hospodářské soutěže dochází zejména tehdy, pokud pos kytnutí veřejné podpory vede k (Evropská komise, 2008a): □□ □□ □□ □□

zachování činnosti neefektivních firem, narušení dynamických pobídek či vypuzení, vytvoření tržní síly nebo vylučujících praktik, umělým změnám tržního toku nebo umístění výroby.

Komise definuje také skupiny opatření v ochraně životního prostředí, kde může být veřejná podpora za určitých podmínek slučitelná se společným trhem (Ibid.). Jedná se o záměry podpor, které patří mezi blokové výjimky, a o záměry podpor, které jsou předmětem Pokynů Společenství. Oblasti možné aplikace obecného nařízení č. 800/2008 o blokových výjimkách jsou podle ÚOHS (2010a) následující: 1) Investiční podpora, která podnikům umožní řídit se přísnějšími normami, než jsou normy Společenství v oblasti ochrany životního prostředí, nebo zvyšovat úroveň ochrany životního prostředí v případě, že norma Společenství neexistuje. 2) Podpora pro získání nových dopravních prostředků, které splňují přísnější normy, než jsou normy Společenství týkající se ochrany životního prostředí, nebo které zvýší úroveň ochrany životního prostředí v případě, že norma Společenství neexistuje. 3) Podpora na včasné přizpůsobení se malých a středních podniků budoucím normám Společenství. 4) Investiční podpora na ochranu životního prostředí pro opatření na úsporu energie. 5) Investiční podpora na ochranu životního prostředí na vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektrické energie. 6) Investiční podpora na ochranu životního prostředí na podporu energie z obnovitelných zdrojů energie. 7) Podpora na ekologické studie. 8) Podpora v podobě úlev na ekologických daních. Oblasti možné aplikace Pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (ÚOHS, 2010a):

38


1. Investiční podpora pro podniky, které se řídí přísnějšími normami, než jsou normy Společenství, nebo které zvyšují úroveň ochrany životního prostředí v případě, že norma Společenství neexistuje. 2. Podpora pro získání nových dopravních vozidel, které splňují přísnější normy, než jsou normy společenství, nebo které zvyšují úroveň ochrany životního prostředí v případě, že norma Společenství neexistuje. 3. Podpora na včasné přizpůsobení se budoucím normám Společenství. 4. Podpora pro environmentální studie. 5. Podpora na úsporu energie. 6. Podpora na obnovitelné zdroje energie. 7. Podpora pro kombinovanou výrobu tepla a elektrické energie a podpora pro dálkové vytápění. 8. Podpora na nakládání s odpady. 9. Podpora na sanaci kontaminovaných lokalit. 10. Podpora na přemístění podniků. 11. Podpora obsažená v systémech obchodování s povolenkami. 12. Podpora ve formě snížení ekologických daní nebo osvobození od eko logických daní.

2.2 Zdroje a využití environmentálních podpor v České republice Zdrojem finančních prostředků pro poskytování podpor mohou být příjmy z poplatků a daní na ochranu životního prostředí, nebo obecně příjmy veřejných rozpočtů. Druhý přístup je podle Johnsona (2001) problematický, protože nemusí zajistit dostatečné zdroje na environmentálně příznivé projekty v konkurenci s ostatními dotačními oblastmi (vzdělávání apod.). Na druhou stranu, pokud by byly podpory vypláceny pouze z optimálně zavedených poplatků a daní na ochranu životního prostředí, v dlouhém období by neexistovaly žádné zdroje podpor, protože optimálně nastavený poplatek vede k dosažení společensky efektivní úrovně poškozování životního prostředí a eliminuje tak daňový základ. V České republice a Evropské unii jsou aplikovány souběžně oba přístupy, kdy některé výnosy z poplatků jsou účelově určeny pouze k akcím na ochranu životního prostředí, zároveň však některé environmentální


39

programy jsou financovány z obecných výnosů veřejných rozpočtů (bez vazby na environmentální poplatky a daně). Ochrana životního prostředí je v současné době v České republice financována (co do objemu finančních prostředků) především z mezinárodních zdrojů, tj. veřejného rozpočtu Evropské unie. Ve významné míře jsou však využívány také národní zdroje, do nichž lze zahrnout státní rozpočet (společně se Státním fondem životního prostředí a Fondem národního majetku11) a územní rozpočty (krajské a obecní). V poslední době získávají na významu také finanční zdroje podnikové sféry, kdy jsou výdaje na ochranu životního prostředí hrazeny buď přímo ze zisků firem, nebo prostřednictvím půjček (resp. úvěrů). Dalším zdrojem financování ochrany životního prostředí jsou dotační programy nevládních neziskových organizací. Česká republika se od začátku 90. let 20. století vyznačuje velmi vysokým podílem investičních výdajů podnikového i veřejného sektoru na ochranu životního prostředí na HDP v běžných cenách (viz obrázek 7). Ochrana životního prostředí byla mezi léty 1990-1995 začleněna do hospodářských politik a získala tak na významu. Podobný proces následoval i ve všech ostatních zemích bývalého sovětského bloku, zatímco hospodářsky rozvinuté země západní Evropy převzaly garanci za nastolení směru v ochraně životního prostředí. Výdaje na ochranu životního prostředí jsou financovány buď ze soukromých zdrojů (jedná se o tzv. investiční výdaje a neinvestiční náklady), nebo jsou jejich zdrojem dotace na základě různých finančních mechanismů, především prostřednictvím evropských fondů. Podpory ochrany životního prostředí jsou poskytovány na investiční a neinvestiční projekty, které zajišťují plnění závazků České republiky vůči Evropské unii a také plnění národních cílů stanovených Státní politikou životního prostředí. Po celá 90. léta minulého století byla většina finančních dotací vynakládána za účelem odstranění starých ekologických zátěží (tj. zátěží vzniklých před rokem 1989). Od začátku nového století se priority přesunuly zejména k přípravě vstupu do Evropské unie, kdy bylo nutné splnit kritéria EU v oblasti životního prostředí. Nejvýznamnější byly v té době zejména investice do ochrany vod. Po vstupu ČR do EU v květnu 2004 bylo ČR umožněno kofinancování projektů směřujících do ochrany životního prostředí z rozpočtu EU. Následující tabulka poskytuje přehled o předpokládané finanční alokaci Fond národního majetku je v současnosti zrušen, avšak stále dobíhají programy na odstranění starých ekologických zátěží, o nichž bylo rozhodnuto v době fungování fondu.

11

40


prostředků z fondů EU na ochranu životního prostředí v ČR v letech 2004 až 2013. Celková suma, která bude ČR poskytnuta, činí přibližně 5,7 mld. EUR a 30 mil. CHF (cca 23,5 mil. EUR), z toho pak většina (tj. 4,9 mld. EUR) představuje částku určenou na financování projektů z Operačního programu životního prostředí. Jak je z grafu patrné, hlavní zdroje představují Operační program Infrastruktura (OPI, 2004-2006), Fond soudržnosti (2004-2010), Finanční mechanismy EHP a Norska (2004-2009), Program švýcarsko-české spolupráce (2007-2011) a objemově nejvýznamnější Operační program životního prostředí (OPŽP, 2007-2013), který tematicky navazuje na OPI. V roce 2013 budou programy ukončeny. Obrázek 7: Vývoj podílu investičních výdajů podnikového a veřejného sektoru na ochranu životního prostředí na HDP, mezinárodní srovnání [% HDP], 1995, 2000, 2008 (resp. nejbližší dostupné roky)12


41

Obrázek 8: Předpokládaná alokace finančních prostředků z fondů EU na projekty v oblasti životního prostředí [EUR], 2000–2013

Zdroj: CENIA, 2010b

Obrázek 9: Veřejné výdaje na ochranu životního prostředí v ČR dle typu zdroje [mld. Kč, b.c.], 2000–2009

Zdroj: Eurostat, 2010

Obrázek 9 podává přehled o vývoji celkových veřejných výdajů na ochranu životního prostředí v ČR v letech 2000 až 2009. Veřejné výdaje představují sumu výdajů územních rozpočtů na ochranu životního prostředí a centrálních zdrojů na ochranu životního prostředí (tj. státního rozpočtu, SFŽP a FNM). Je patrné, že k výraznému navýšení výdajů došlo zejména mezi roky 2005 a 2006, kdy byly zapojeny do financování ochrany životního prostředí prostředky z evropských fondů. 12

V případě Slovinska, Francie a EU25 nebyla data pro vybrané roky částečně nebo zcela dostupná.

Zdroj: CENIA, 2010b

Z dlouhodobého pohledu je žádoucí snižovat výši podílu veřejných podpor na ochranu životního prostředí na HDP pomocí jejich substituce soukromými zdroji. Za tímto účelem je nutné zajistit větší zainteresovanost soukromých subjektů. Stejně tak je nutné dodržovat princip subsidiarity, kdy je dlouhodobým cílem převádět rozhodování o financování ochrany životního prostředí z centrální úrovně na územní celky.

42



43

Cílem této subkapitoly je představení institucionálního zajištění posky tování finančních podpor na ochranu životního prostředí v ČR a dále nejvýznamnějších programů podpor, které jsou aplikovány v současnosti. Jedná se o vybrané dotační programy financované národními veřejnými rozpočty a finančními prostředky z fondů EU. Podpory jsou členěné podle jednotlivých administrátorů programů.

ochranu ovzduší, ochranu přírody a krajiny, ochranu zemědělského půdního fondu, výkon státní geologické služby, ochranu horninového prostředí (včetně ochrany nerostných zdrojů a podzemních vod), geologické práce a ekologický dohled nad těžbou, odpadové hospodářství, posuzování vlivů činností a jejich důsledků na životní prostředí, a to včetně těch, které přesahují hranice státu, myslivost, rybářství a lesní hospodářství v národních parcích a státní ekologickou politiku. Specificky zaměřenou organizací MŽP, která administruje většinu podpor ochrany životního prostředí, je Státní fond životního prostředí.

Institucionální zajištění dotačních programů

Státní fond životního prostředí

Centrální úroveň výkonné moci v oblasti poskytování veřejných podpor je představována jednotlivými ministerstvy ČR. V oblasti ochrany životního prostředí působí zejména Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo dopravy, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo zahraničí a Ministerstvo financí. Tyto instituce vypisují národní programy, rozdělují finanční prostředky ze státních fondů či z rozpočtu ČR a vykonávají dohled nad čerpáním prostředků z programů EU na ochranu životního prostředí (Hadrabová, 2008). Ostatní ministerstva, jako např. Ministerstvo kultury, Ministerstvo vnitra a Ministerstvo obrany, spravují ve většině případů dotační programy zaměřené primárně na jiné cíle, než je ochrana životního prostředí. Tyto programy se tedy ochrany životního prostředí dotýkají jen implicitně. Dále v oblasti správy dotačních programů figuruje řada institucí, které spadají pod jednotlivá ministerstva. Jedná se především o Státní fond životního prostředí (SFŽP), Státní fond dopravní infrastruktury (SFDI) a Státní zemědělský intervenční fond. Tyto organizace administrují jedny z hlavních dotačních programů, jež jsou financovány evropskými fondy. Dalšími institucemi, které spravují dotační programy ochrany životního prostředí, jsou např. Akademie věd (AV) a Státní úřad pro jadernou bezpečnost České republiky (SÚJB ČR).

Státní fond životního prostředí (SFŽP) je specificky zaměřenou organizací MŽP, která byla legislativně zřízena zákonem č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky. Představuje jednu z nejvýznamnějších komponent veřejných centrálních výdajů do oblasti životního prostředí (společně s dnes již zrušeným Fondem národního majetku13, v jehož kompetenci stále dobíhají programy na odstranění starých ekologických zátěží a veřejným rozpočtem). SFŽP je významným finančním zdrojem pro podporu realizace opatření k ochraně a zlepšování stavu životního prostředí v jeho jednotlivých složkách. Úkolem SFŽP je přerozdělování, správa a výběr environmentálních poplatků a jiných plateb a jejich následné přerozdělování na dotační programy. SFŽP je dále administrátorem dotačních programů financovaných evropskými fondy. Příjmy SFŽP jsou tvořeny především z plateb za znečišťování nebo poškozování jednotlivých složek životního prostředí, ze splátek poskytnutých půjček a jejich úroků a výnosů z uložených disponibilních prostředků na termínovaných vkladech. Nejvýznamnější dotační programy, které SFŽP v současnosti admini struje, jsou Zelená úsporám a Operační program životního prostředí. SFŽP dále administruje například program švýcarsko-české spolupráce (tzv. Švýcarské fondy). Zelená úsporám je program, který je vyhlášen na období 2009-2012. Podle MŽP (2009b) jsou cíle dotačního programu následující:

2.2.1 Dotační programy na ochranu životního prostředí aplikované v ČR

Ministerstvo životního prostředí (MŽP) MŽP je ústředním orgánem státní správy pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů a ochranu podzemních a povrchových vod,

□□ snížení emisí CO2 o 1,1 mil. tun, tj. 1 % celkových emisí ČR, 13

Fond národního majetku byl zrušen k 1.1.2006.

44


□□ úspora tepla na vytápění 6,3 PJ, tedy úspora nákladů domácností, □□ vytvoření nebo udržení 30 tisíc pracovních míst, □□ zlepšení podmínek bydlení pro 250 000 domácností, které jsou příjemci podpory, □□ zvýšení výroby tepla z obnovitelných zdrojů o 3,7 PJ, □□ snížení znečištění prachovými částicemi o 2,2 mil. kg. Program Zelená úsporám je zaměřen na podporu instalace zdrojů na vytápění využívajících obnovitelné zdroje energie, ale také na investice do energetických úspor při rekonstrukcích i v novostavbách. Je podporováno zateplování rodinných a bytových domů, náhrada neekologického vytá pění za nízkoemisní zdroje na biomasu a účinná tepelná čerpadla, instalace těchto zdrojů do nízkoenergetických novostaveb a také výstavba v pasivním energetickém standardu. Program je financován z prostředků získaných prodejem emisních kreditů Kjótského protokolu o snižování emisí sklení kových plynů. Celková očekávaná alokace programu je až 25 miliard korun (MŽP, 2009b). Program Zelená úsporám je členěn do pěti základních oblastí: A. Úspora energie na vytápění A.1. Celkové zateplení A.2. Dílčí zateplení B. Výstavba v pasivním energetickém standardu C. Využití obnovitelných zdrojů energie pro vytápění a přípravu teplé vody C.1. Výměna neekologického vytápění za nízkoemisní zdroje na biomasu a účinná tepelná čerpadla C.2. Instalace nízkoemisních zdrojů na biomasu a účinných tepelných čerpadel do novostaveb C.3. Instalace solárně-termických kolektorů D. Dotační bonus za vybrané kombinace opatření Některé kombinace opatření jsou zvýhodněny dotačním bonusem (pouze při současném podání žádosti a maximálně jednou pro daný objekt i při využití více z uvedených kombinací).


45

E. Dotace na přípravu a realizaci podporovaných opatření v rámci Programu Oprávněnými žadateli o podporu jsou vlastníci a stavebníci rodinných a bytových domů, kteří dům využívají k bydlení nebo k poskytování bydlení třetím osobám, tedy: –– –– –– –– –– ––

fyzické osoby podnikající i nepodnikající, společenství vlastníků bytových jednotek, bytová družstva, města a obce (včetně městských částí), podnikatelské subjekty, případně další právnické osoby.

Druhým z programů administrovaných SFŽP je Operační program životní prostředí (OPŽP), jenž je pravděpodobně nejvýznamnějším programem ochrany životního prostředí v ČR, který v současnosti probíhá. OPŽP je financován z Fondu soudržnosti a z Evropského fondu pro regionální rozvoj pro roky 2007-2013. Podle MŽP (2007) je v tomto programu pro ČR celkově vyčleněno téměř 5 miliard eur. Cílem OPŽP je ochrana a zlepšování kvality životního prostředí jako základního principu trvale udržitelného rozvoje (MŽP, 2007). Spektrum příjemců dotací je velmi široké, program je určen pro obce a města, organizace státní správy a samosprávy, výzkumné a vědecké ústavy, právnické a fyzické osoby a neziskové organizace (MŽP, 2007). OPŽP obsahuje sedm prioritních os: Prioritní osa 1 – Zlepšování vodohospodářské infrastruktury a snižování rizika povodní Podporuje projekty, které směřují ke zlepšení stavu povrchových a pod zemních vod, zlepšení jakosti a dodávek pitné vody a snižování rizika povodní. Prioritní osa 2 – Zlepšování kvality ovzduší a snižování emisí Podporuje projekty, které jsou zaměřeny na zlepšení nebo udržení kvality ovzduší a omezení emisí základních znečišťujících látek do ovzduší s důrazem na využití nových, šetrných způsobů výroby energie včetně obnovitelných zdrojů energie a energetických úspor.

46


Prioritní osa 3 – Udržitelné využívání zdrojů energie Podporuje projekty zaměřené na udržitelné využívání zdrojů energie, zejména obnovitelných zdrojů energie, a prosazování úspor energie. Dlouhodobým cílem programu je zvýšení využití obnovitelných zdrojů energie při výrobě elektřiny a tepla a efektivnější využití odpadního tepla. Prioritní osa 4 – Zkvalitnění nakládání s odpady a odstraňování starých ekologických zátěží


franků, tedy téměř 0,5 miliardy korun, určeno pro oblast životního prostředí a infrastruktury (MŽP, 2009a). Následující tabulka shrnuje jednotlivé prioritní oblasti a alokaci finan čních prostředků. Z tabulky je patrné, že nejvyšší objem prostředků je vyčleněn na životní prostředí a infrastrukturu. Tabulka 2: Přehled indikativních alokací pro Českou republiku

Podporuje projekty, které se zaměřují na zkvalitnění nakládaní s odpady, snížení produkce odpadů nevhodných pro další zpracování a odstraňování starých ekologických zátěží.

Bezpečnost, stabilita a podpora reforem

26 mil. CHF

Životní prostředí a infrastruktura

30 mil. CHF

Soukromý sektor

12 mil. CHF

Prioritní osa 5 – Omezování průmyslového znečištění a environmentálních rizik

Rozvoj lidských zdrojů a sociální rozvoj

11 mil. CHF

Nabízí podporu formou dotací projektům zaměřeným na omezování průmyslového znečištění a s ním souvisejících rizik pro životní prostředí s důrazem na prevenci a výzkum v oblasti znečišťujících látek a jejich monitorování. Prioritní osa 6 – Zlepšování stavu přírody a krajiny Podporuje projekty, které přispívají ke zpomalení či zastavení poklesu biodiverzity, ochraně ohrožených druhů rostlin a živočichů, zajištění ekologické stability krajiny a podporují vznik a zachování přírodních prvků v osídlených oblastech. Prioritní osa 7 – Rozvoj infrastruktury pro environmentální vzdělávání, poradenství a osvětu Předmětem podpory je budování sítě center environmentálního vzdělávání a informačních center zaměřených na ochranu životního prostředí ve všech krajích České republiky a dále také vznik kvalitních odborných materiálů pro environmentální vzdělávání, včetně internetových řešení či naučných stezek. Program švýcarsko-české spolupráce (tzv. Švýcarské fondy) byl oficiálně zahájen Ministerstvem financí ČR 5. června 2009. Jednou z prioritních oblastí tohoto programu je životní prostředí, které spadá do kompetencí SFŽP. Program umožňuje České republice přijímat finanční pomoc Švýcarska ve výši 109,78 milionů švýcarských franků (CHF), což je přibližně 1,744 miliardy korun. Z této částky je přibližně 30 milionů

47

Speciální alokace (např. NNO, rozvoj obč. společnosti apod.)

14,10 mil. CHF

Zatím nealokováno

16,68 mil. CHF

CELKEM

109,78 mil. CHF

Zdroj: MŽP, 2009a

Ministerstvo zemědělství (MZe) MZe je ústředním orgánem státní správy pro zemědělství, vodní hospodářství, potravinářský průmysl a pro správu lesů, myslivost a rybářství mimo území národních parků. Ministerstvo zemědělství je také ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz, které organizují obchody se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesnické výroby, včetně výrobků vzniklých jeho zpracováním. Dále je ústředním orgánem státní správy ve věcech veterinární a rostlinolékařské péče, péče o potraviny, péče o ochranu zvířat proti týrání a pro ochranu práv k novým odrůdám rostlin a plemenům zvířat (MZe, 2009). Organizací, která svými kompetencemi podléhá MZe a která administruje nejvýznamnější podpory, je Státní zemědělský intervenční fond. Státní zemědělský intervenční fond (SZIF) MZe ve spolupráci s SZIF provádí opatření společných organizací trhů Evropské unie, přímé platby, národní doplňkové platby k přímým podporám,

48



49

programy strukturální podpory a programy rozvoje venkova. SZIF je tedy akreditovanou platební agenturou – zprostředkovatelem finanční podpory z EU a národních zdrojů. Dotace z EU jsou v rámci společné zemědělské politiky poskytovány z Evropského zemědělského záručního fondu (EAGF) a v současném programovacím období (2007-2013) také z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD) a z Evropského rybářského fondu (EFF). Program rozvoje venkova (PRV), který čerpá finanční prostředky z EAFRD, nahradil Horizontální plán rozvoje venkova (HRDP) a Operační program rozvoj venkova a multifunkční zemědělství (OP RVMZ) (MZe, 2010). Nejvýznamnějších programem financovaným z evropských fondů je Program rozvoje venkova v gesci SZIF. Program je vypsán pro roky 20072013 a zajišťuje působení Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (MZe, 2010). Existence a realizace Programu rozvoje venkova ČR přispívá k dosažení cílů stanovených Národním strategickým plánem rozvoje venkova, tj. k rozvoji venkovského prostoru České republiky na bázi trvale udržitelného rozvoje, zlepšení stavu životního prostředí a snížení negativních vlivů intenzivního zemědělského hospodaření. Program dále umožňuje vytvořit podmínky pro konkurenceschopnost ČR v základních potravinářských komoditách. Program také podporuje rozšiřování a diverzifikaci ekonomických aktivit ve venkovském prostoru s cílem rozvíjet podnikání, vytváření nových pracovních míst, snižování míry nezaměstnanosti na venkově a posílení sounáležitosti obyvatel na venkově (MZe, 2010). Podle MZe (2010) SZIF administruje následující platby:

1.2 Opatření přechodná pro Českou republiku a ostatní nové členské státy EU 1.3 Opatření zaměřená na podporu vědomostí a zdokonalování lidského potenciálu

a) z Evropského zemědělského záručního fondu (EAGF)

Ministerstvo pro místní rozvoj

–– –– –– ––

Dalším významným zdrojem, z něhož jsou čerpány finanční prostředky na ochranu životního prostředí, je administruje Fond soudržnosti (FS), jehož cílem bylo připravit členské země pro vstup do hospodářské a měnové unie. Finanční prostředky z FS administruje Ministerstvo pro místní rozvoj. V současnosti má FS stanoveny cíle v oblasti ŽP a transevropských dopravních sítí. Jeho účelem je zajistit posun podporovaných států k rozpočtové stabilitě vyžadované Evropskou měnovou unií, aniž by docházelo k omezování rozsáhlých investic v těchto zemích. Z Fondu soudržnosti jsou poskytovány finanční prostředky pro roky 2007-2013 (MŽP, 2004; CENIA, 2009).

V rámci společných organizací trhu V rámci intervenčních opatření Poskytování vývozních subvencí ve vazbě na vývozní licence Přímé platby (režim jednotné platby na plochu)

b) z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD) OSA i – Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví 1.1 Opatření zaměřená na restrukturalizaci a rozvoj fyzického kapitálu a podporu inovací

OSA II – Zlepšování životního prostředí a krajiny 2.1 Opatření zaměřená na udržitelné využívání zemědělské půdy 2.2 Opatření zaměřená na udržitelné využívání lesní půdy OSA III – Kvalita života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova 3.1 Opatření k diverzifikaci hospodářství venkova 3.2 Opatření ke zlepšení kvality života ve venkovských oblastech 3.3 Opatření týkající se vzdělávání a informování hospodářských subjektů, působících v oblastech, na něž se vztahuje osa III OSA IV – Leader 4.1 Implementace místní rozvojové strategie 4.2 Realizace projektů spolupráce –– Technická pomoc –– Příprava, sledování, hodnocení, informování a kontrola v rámci programu –– Zřízení a provoz celostátní sítě pro venkov c) z Evropského rybářského fondu (EFF) ––

Podpora rybářství

NNO

Příspěvek na vybrané činnosti mysliveckého hospodaření Nástroj ES pro (spolu)financování projektů zaměřených na výzkum, vývoj, demonstrace prakticky ve všech vědních oborech. Podporuje jak mezinárodní spolupráci při řešení celoevropsky důležitých výzkumných témat, tak i mobilitu výzkumných pracovníků a rozvoj výzkumných kapacit. Ministerstvo životního prostředí dlouhodobě podporuje aktivity nestátních neziskových organizací (NNO) v oblasti ochrany životního prostředí a udržitelného rozvoje.

MO, SSM - VOdŘO MO

Grantová řízení pro nevládní a ne ziskové organiza ce (NNO)

MŽP

MŠMT

Podnikatelské subjekty

Příspěvek na ekologické a k přírodě šetrné technologie

MO, SSM - VOdŘO MO

Podnikatelské subjekty, fyzické osoby Příspěvek na obnovu, zajištění a výchovu lesních porostů

MO, SSM - VOdŘO MO

Předmět

Příspěvek na obnovu lesů poškozených imisemi

Správce

MO, SSM - VOdŘO MO

7. rámcový pro gram ES pro vý zkum, techno logický roz voj a demon strační činnosti 2007-2013

Neinv. transfe ry nef. podnika telským subjek tům - práv. a fyz. osobám

Název

Dotace na projekty o. s. a o. p. s. jsou ze státního rozpočtu poskytovány na příslušný kalendářní rok; Horní limit na 1 projekt cca 250 tis. Kč.

4 specifické programy: 1. spolupráce, 2. myšlenky, 3. kapacity, 4. lidé.

Obnova lesů poškozených imisemi a obnova, zajištění a výchova lesních porostů, plnění povinností vlastníků lesa vyplývajících z povinností §31 odst. 6 zákona č. 289/1995 Sb., lesní zákon, ve znění pozdějších předpisů, zakládání a údržba zvěrných políček.

Hodnotící kritéria

0,3

9,772

37,78

0,5

SR

Zpravidla 20-30 mil. Kč ročně

1 890 milionů €

Financováno pouze z národních zdrojů

EU/FM

Finanční objem pro období 2011 a dále (mil. Kč)

20092014

20092014

20092014

20092014

Plán. období

Následuje podrobný přehled o dotačních titulech v gesci jednotlivých ministerstvem, resp. jejich institucí, resp. ostatních vládních i nevládních organizací pro rok 2010 (viz tabulka č. 3). Všechny zde uvedené dotační tituly jsou přímými podporami. Pro zařazení podpory jako environmentální je zde uplatňováno hledisko účelu podpory, jak je definováno v kapitole 1. Jsou uvedeny pouze objemově nejdůležitější podpory. Zdrojem pro přehled je CENIA (2010a).

Cílová skupina příjemců dotací

2.2.2 Přehled dotačních titulů na ochranu životního prostředí

Zařa zení


Tabulka 3: Environmentální dotační tituly v České republice aplikované v roce 2010

50 Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 51

MŽP

MŽP

Programy přeshraniční spolupráce (česko-saský, česko-bavorský, ...

... česko-rakouský, česko-slovenský, česko-polský).

Podpora obnovy přirozených funkcí krajiny

Cíl 3 Evropská územní spoluprá ce 2007-2013 (a Interreg III)

Cíl 3 Evropská územní spoluprá ce 2007-2013 (a Interreg III) Revolvingový fond MŽP

Finanční mechanismy EHP a Norska

Komunitární program LIFE +

Podpora regene race panelových sídlišť

Regenerace stávajících panelových sídlišť.

Podpora ŽP

LIFE Unit DG Env.

MMR/ OPB-78

Ochrana životního prostředí a podpora udržitelného rozvoje.

Podpora MA 21

Obce

40

2830

1. kritérium etapizace projektu RPS 2. kritérium počet obyvatel - zvýhodnění obcí (měst) do 20 tis. obyvatel 3. kritérium počet poměrné zatížení obce panel výstavbou: „Počet bytů v panel. bytových domech ku všem trvale obydleným bytům .

V rámci MŽP pouze její PO, OSS, a MŽP

Demonstrativní charakter, kvalita žádosti.

8,957

Schopnost a připravenost žadatele projekt realizovat; Význam (relevance) projektu; Struktura projektu, rizika a výstupy; Hospodárnost a udržitelnost projektu; Horizontální (průřezové) politiky. Bez omezení

30

SR

Postup v rámci kategorizace MA 21, kvalita žádosti.

Podpora hospodářské a sociální integrace příhraničních území prostřednictvím odstraňování přetrvávajících bariér a posilování jejich rozvojového potenciálu; posilování vzájemných ...

Podání návrhů projektů na zlepšení hygienických podmínek v oblasti subsaharské Afriky.


Obce, NNO, kraje

Viz Směrnice MŽP č. 6/2009

Viz Směrnice č. 6/2009 k programu 115160 Podpora obnovy přirozených funkcí krajiny; Příručka pro žadatele o dotaci z programu 115160 Podpora obnovy přirozených funkcí krajiny.

MŽP, OF EU

OFEU MŽP

Viz Směrnice MŽP č.2/2010

Viz Směrnice MŽP č. 2/2010, o vydání Pravidel pro poskytování finančních prostředků z podprogramu 215 119 - Povodně 2009; Příručka pro žadatele o dotaci; Elektronický formulář Evidenčního dotačního systému

... hospodářských, společenských a kulturních vztahů, společná péče o přírodní bohatství, rozvoj cestovního ruchu a budování flexibilního trhu práce.

European Union Water Initiative Research Area Network (EUWI ERA-NET); hlavní aktivita tematické skupiny EUWI RESEARCH pod Evropskou vodní iniciativou (EUWI).

Předmět


480

796 376 EUR

100 tis. - 2 mil. Kč

EU/FM


20072013

20072011

Plán. ob dobí


MŽP

MŽP

Povodně 2009

MŽP

Správce

Zařazení

Projekt SPLASH ERA-NET

Název



EFEKT - podpo ra úspor energie

Neinvestiční dota ce na zahlazování následků hornic ké činnosti Podpora útlumu uhelného, rudné ho a uranového hornictví Podpora zahla zování následků hornické činnosti Dotace na sprá vu skládek DIA MO s. p. Ekologická dotace

Dotace na kry tí spoluúčasti s. p. DIAMO Dotace na kry tí spoluúčasti s. p. DIAMO Podpora obno vy vozidel veřej né autobusové do pravy Pořízení a moder nizace železnič ních kolejových vozidel Podpora kombi nované dopravy

Podpora realizace udržitelného roz voje dopravy

VZ Udržitelná doprava – šance pro budoucnost

Název

Za řa zení

MD, Odbor dopravní politiky a životního prostředí

Podnikatelské subjekty

POO, VVS, OPS

CDV, v.v.i.

Vyvinout a ověřit nové technické a technologické standardy a prostředky pro zvýšení bezpečnosti dopravy a environmentální šetrnosti dopravy s cílem snížení celospolečenských ztrát; vyvinout obecné metody a nástroje pro kvantifikaci společenských vícenákladů. Podpora udržitelného rozvoje dopravy a transformace národního dopravního systému do evropského, a to definováním principů v základní úrovni.

Železniční dopravci provozující veřejnou osobní dopravu

Autobusoví dopravci (linky nebo MHD)

s. p. DIAMO

Státní podniky

a.s., spol. s r.o., státní podniky

Státní podnik DIAMO

Státní podnik DIAMO, PKÚ

Státní podnik DIAMO

Rozvoj technické základny kombinované dopravy.

Obnova parku železničních kolejových vozidel.

Podpora obnovy vozidel veřejné autobusové dopravy, kterými je zajišťována dopravní obslužnost území v režimu smlouvy o závazku veřejné služby.

MD, Odbor financí a ekonomiky a o. veřejné dopravy MD, Odbor drah, železniční a kombinované dopravy

Sanace SEZ vzniklých v důsledku hornické činnosti

MPO, Odbor hornictví

Sanace SEZ vzniklých v důsledku hornické činnosti

Likvidace škod na ŽP způsobených hornickou činností

Sanační a rekultivační práce

Zahlazování násl. hornické činnosti

Zahlazování následků hornické činnosti

Státní podniky, akciové spol.

Obce, kraje, školy (VŠ, SŠ, ZŠ, MŠ, ZUŠ), PO a FO, jiné (výzkumné organizace, sociální a zdravotnická zařízení, zájmová sdružení).

Splnění vytyčených cílů výzkumného záměru.

Míra dosažení očekávaných výsledků, míra splnění vyhlášených cílů.

Rozvoj technické základny kombinované dopravy.

Obnova parku železničních kolejových vozidel.

Stanoví MŽP

14

166

105

Odstranění bezprostředního nebezpečí ohrožení zdraví a životů, nebezpečí vzniku ekologické havárie.

Stanoví MŽP

10

100

Viz formuláře ISPROFIN

50

3772

Zahlazování následků hornické činnosti (dle usnesení vlády č. 1128/2003), OSZN dle zákona č. 154/2002. Viz formuláře ISPROFIN

30

SR

Poradenství





488,15


EU/FM


Do 2011

Do 2011

Do 2010

Do 2013

Do 2013

2010

2013

Roční

Do 2015

Do 2013

Do 2010

Cca do 2040

20082013

Plán. období







Zahlazování násl. hornické činnosti a mandatorní výdaje

Podpora úspor energie a využití obnovitelných zdrojů energie

MPO, Odbor elektroenergetiky


Předmět

Správce



Modernizace III. tranzitního želez ničního koridoru Interoperabilita v železniční dopravě Rekonstrukce a modernizace železniční infrastruktury

Podpora revitali zace železničních vleček

Modernizace pla videl vnitrozem ské vodní náklad ní dopravy

Podpora včelařství Udržování a zlep šování genet. po tenciálu vyjmeno vaných hospodář ských zvířat

Podpora ozdra vování polních a speciál. plodin

Podpora mimo produkčních funkcí rybníků

Název

Za řa zení

MZe

MZe, Odbor 17220

MZe, Odbor 17210

PS, Sdružení

PS, VŠ

Ověřování původu, zavádění plemen. knih, kontrola užitkovosti, výkonnostní zkoušky apod. Biologická a fyzikální ochrana jako náhrada chemické ochrany rostlin, prostorových a technických izolátů, testování množitel. materiálu s využitím imunoenzymatických metod a metod použ. certifikované sadby PCR, tvorby rostlinných genotypů. Akumulace vody v krajině; retenční účinek při povodních; zajišťování sportovních a rekreačních účelů; zlepšování jakosti povrchových vod svými dočišťovacími účinky; odstraňování sedimentu z loviště; zachování přirozeného litorálního pásma a mokřadů; omezení vysazování amura orgány ochrany přírody; omezení krmení ryb krmnými směsmi a ostatními krmivy; omezení aplikace minerálních a organických hnojiv; další omezení na základě rozhodnutí orgánů ochrany přírody.

PS, nepodnikající FO

Vlastníci nebo provozovatelé plavidel vnitrozemské vodní nákladní dopravy.

Pořízení nízkoemisních pohonných jednotek, modernizace plavidel za účelem zvýšení multimodality nákladní přepravy a za účelem zvýšení bezpečnosti vnitrozemské plavby.

http://www.opd.cz/ Providers/Document. ashx?id=71

Podle kritérií zveřejněných na www.OPD.cz.

http://www.opd.cz/ Providers/Document. ashx?id=71

Podle kritérií zveřejněných na www.OPD.cz

Stanoví OPD

Kromě obvyklých kritérií hodnocení projektu z hlediska ekologického, technického a ekonomického.


Do 1 000 Kč/1 ha katastrální plochy rybníka

180 Kč/1 včelstvo

SR



EU/FM


Od 1.1.2011 zrušena podpora izolátů

Neomezeně

Do 2015

Do 2015

Do 2013

Do 2010

Plán. období


Zazimované včelstvo

Vlastníci/správci infrastruktury; PO/ FO mající k pozemkům k zastavění vl. či jiná práva.

Přesun silniční nákladní dopravy na alternativní druhy dopravy šetrnější k životnímu prostředí - investice do zařízení a vybavení bezprostředně sloužící průběhu a zabezpečení vlečkového provozu a dopravě na vlečkách.

MD, Odbor drah, železniční a kombinované dopravy

MD, Odbor plavby

SŽDC, s. o.

ČD, a. s., ČD Cargo, a. s., SŽDC, s. o.

SŽDC, s. o.

Rekonstrukce a modernizace železniční infrastruktury.

Modernizace železniční infrastruktury.

Modernizace III. tranzitního železničního koridoru.

Předmět

MD, Odbor fondů EU

MD, Odbor fondů EU

MD, Odbor fondů EU

Správce



MZe/ SZIF

MZe/ SZIF

MZe/ SZIF

MZe/ SZIF

Program rozvoje venkova

Program rozvoje venkova, osa II. 1


Program rozvoje venkova


Osa II - Zlepšová ní životního pro středí a krajiny, včetně výplat II.1.2.1 Platby v rámci Natura 2000 na zeměděl ské půdě

II.1.3 Agroenvi ronmentální opatření

II.2. Opatření za měřená na udr žitelné využívání lesní půdy

II.2.1 Zalesňování zemědělské půdy

Podpora umožňující zemědělcům, popřípadě vlastníkům zemědělské půdy, získat prostředky na zalesnění jejich pozemků.

Vlastník/ nájemce zem. půdy, sdružení s právní subjektivitou vlastníků nebo nájemců zem. Půdy.

FO/PO obhospodařující zem. půdu alespoň na min. výměře dle příslušného NV.

Podpora způsobů využití zemědělské půdy, které jsou v souladu s ochranou a zlepšením životního prostředí, krajiny a jejich vlastností. Dále podporuje zachování obhospodařovaných území vysoké přírodní hodnoty, přírodních zdrojů, biologické rozmanitosti.

FO/PO hospodařící v Natura 2000 a současně v 1. zónách NP a CHKO alespoň na min. výměře dle příslušného NV. Podpora zemědělců hospodařících v oblastech NATURA 2000 s cílem zachovat venkovskou krajinu, podpořit systémy šetrné k životnímu prostředí, přispět ke stabilizaci venkovského obyvatelstva.


listnatými dřevinami 2 590 €/ha; v LFA 2 961 €/ha, jehličnatými dřevinami činí 1 954 €/ha; v LFA 2 233 €/ha, dotace na péči činí 437 €/ha za kalendářní rok

Max. výše podpory při zalesnění:

Českomoravská myslivecká jednota

Vlastníci (nájemci) lesů, uživatelé honiteb, majitelé loveckých psů a loveckých dravců

Výchova mládeže i dospělých k ochraně přírody a myslivosti, propagace, výstavnictví, kynologie, sokolnictví a odborné semináře.

Příspěvky na vypracování lesních hospodářských plánů v digitální podobě, na vybrané činnosti mysliveckého hospodaření, na genové zdroje lesních dřevin, na chov a výcvik národních plemen loveckých psů a loveckých dravců, úhrada nároků podle lesního zákona.

Podpora činnosti technologické platformy zaměřená na posílení funkčnosti, budování vnitřní struktury, personálního zajištění a zapojení do národních i evropských struktur. Informační a propagační činnost sloužící k propagaci cílů, aktivit a výsledků práce platformy, včetně zajištění přenosu informací mezi vědou, výzkumem a podnikatelskou praxí s důrazem na využívání biopaliv (resp. podnikatelskou praxí z oblasti ekologického zemědělství a produkce). Toho by mělo být dosaženo prostřednictvím zlepšené spolupráce a informovanosti mezi jednotlivými aktéry daného sektoru.

Předmět


8,8

531

Do 1 mil. Kč/1 subjekt

SR

Financováno pouze z nár. zdrojů


EU/FM


2013

2013

2013

Bez omezení

Vazba na lesní zákon na dobu neurčitou, pravidla pro každý rok přílohou SROV.

Plán. období


MZe/ SZIF

MZe, Odbor 16230

Výchova mlá deže i dospělých k ochraně příro dy a myslivosti

MZe, Odbor 16220

MZe

Zařazení

Příspěvky, náhra dy, služby v les ním hospodářství

Podpora Čes ké technologic ké platformy pro ekologické země dělství

Podpora Čes ké technologické platformy pro vy užití biosložek v dopravě a v chemickém průmyslu

Název

Sprá vce


Společná organizace trhu

Propagace biopotravin Výstavba a ob nova infrastruk tury vodovodů a kanalizací Výstavba a ob nova infrastruk tury vodovodů a kanalizací II

Lesnictví (LES)

Horizontální plán rozvoje venkova MZe/ SZIF

MZe, Odbor 15130/ SZIF

MZe/ SZIF

Podpora výstavby vodovodů a kanalizací za účelem dosažení potřebného vybavení měst a obcí ČR.

Města a obce, svazky měst a obcí, vodohospodářské akciové společnosti s majoritní většinou kapitálové účasti měst a obcí.

Producenti biopotravin

Vlastník/nájemce zem. půdy, sdružení vlastníků zemědělské půdy s právní subjektivitou vlastníků.

Podpora umožňující zemědělcům, popřípadě vlastníkům zemědělské půdy, získat prostředky na zalesnění jejich pozemků. Zajištění takto vzniklých porostů za účelem zajištění po dobu 5 let a náhrada ztráty příjmů.

MZe/ SZIF

Podpora spotřeby bioproduktů a informovanosti o ekologickém zemědělství

PO/FO obhospodařující zem. půdu alespoň na min. výměře, dle příslušného NV.

Podpora způsobů využití zemědělské půdy, které jsou v souladu s ochranou a zlepšením životního prostředí, krajiny a jejich vlastností. Podpora zachování obhospodařovaných území vysoké přírodní hodnoty, přírodních zdrojů, biologické rozmanitosti.

MZe/ SZIF

Maximální způsobilé výdaje, ze kterých je stanovena dotace, jsou u kalamit 40 000 000 Kč na projekt a u protipovodňové ochrany 10 000 000 mil. Kč.

1600

104,5

20-80 EUR/ ha a rok mimo Natura 2000, 25-97 eur/ha a rok v Natura 2000

60 € na 1 hektar porostní skupiny na lesním pozemku za kalendářní rok.

SR

2850

195,5

EU/FM


20092013

20062010

2009

2013

2013

Plán. ob dobí


Agroenviron mentální opatření (AEO)

Projektová opatření viz Pravidla pro žadatele


... opatření na drobných vodních tocích a v jejich povodích, a protierozní opatření na lesních půdách, odstraňování škod způsobených povodněmi na drobných vodních tocích a v jejich povodích a lesních cestách, sanace nádrží, erozních rýh a hrazení a stabilizace strží na pozemcích určených k plnění funkcí lesa. II.2.4 Obnova lesního potenci álu po kalami tách a podpora společenských funkcí lesů

MZe/ SZIF

Projektová opatření viz Pravidla pro žadatele


Maximální způsobilé výdaje, ze kterých je stanovena dotace, jsou u kalamit 40 000 000 Kč na projekt a u protipovodňové ochrany 10 000 000 mil. Kč.

Obnova produkčního potenciálu lesa a všech jeho funkcí a snížení rozsahu škod, způsobených přírodními kalamitami a požáry. Ochranná opatření pro zamezení, resp. zmírnění škod, způsobených kalamitami v lesích a mimořádná opatření při kalamitách způsobených biotickými činiteli, tj. zejména hmyzími a houbovými škůdci (např. pilatky, obaleči, píďalky, sypavky apod.) i abiotickými vlivy. Rekonstrukce poškozených lesních porostů po kalamitách, obnova lesa po kalamitních těžbách, provádění preventivních protipovodňových ...

II.2.4 Obnova lesního potenci álu po kalami tách a podpora společenských funkcí lesů

MZe/ SZIF

II.2.3 Lesnic ko-environmen tální platby

FO a PO včetně obcí a školních statků, hospodařící v lesích soukromých osob / jejich sdružení/obcí a jejich sdružení.

Podpora na posílení zastoupení dřevin, které se vyznačují vyšší tolerancí ke škodlivým činitelům a melioračními účinky na půdu, optimálním využíváním produkčního potenciálu stanoviště.


MZe/ SZIF


Příjemce podpory může být soukromý.


II.2.2 Platby v rámci Natura 2000 v lesích

Předmět

Zachování hospodářského souboru lesního porostu v rámci opatření Natura 2000 na zachování optimální druhové skladby lesního porostu původního produkčního cyklu (ve formě částečné kompenzace újmy vzniklé ze snížení hospodářského využití lesů) v oblastech Natura 2000 po dobu 20 let.

Správce

Zařazení

Název



Zelená úsporám

Zelená úsporám

Zelená úsporám

Zelená úsporám

Metodika pro hodnocení tech nických opatření na zvládání těž kých havárií

Studium mate riálových a lid ských faktorů pro ochranu osob před chemický mi a biologický mi látkami včet ně jejich detekce a identifikace

Celkové zateplení

Dílčí zateplení

Výstavba v pa sivním energetic kém standardu

Využití obnovi telných zdrojů energie pro vytá pění a ohřev tep lé vody

Název

Zařa zení

Ústav jaderného výzkumu Řež a.s.

Vývoj moderní metodiky pro hodnocení účinnosti technických opatření na zmírnění průběhu a následků těžkých havárií jaderných elektráren s reaktory VVER. Předmětem výzkumného záměru- metody kvantifikace chemických vysoce toxických látek včetně BCHL, metody jejich dekontaminace, studium šíření modelových a/nebo nebezpečných látek v reálných podmínkách a velkorozměrných objektech, identifikace a kvantifikace.

SÚJB - Kancelář úřadu


V této oblasti je podporována výstavba nových budov a změna staveb stávajících budov určených k bydlení splňující pasivní energetický standard.



První vlastník pasivního rodinného domu nebo bytu v pasivním bytovém domě.

V této oblasti je podporováno dílčí zateplení obálky budovy, tedy vybraná investičně méně náročná opatření vedoucí k úsporám energie na vytápění, než je tomu u komplexního zateplení. Touto oblastí podpory je umožněno zateplení také památkově chráněných budov, u kterých například zateplení vnějších stěn často není možné.

Vlastníci rodinných domů a bytových domů nepanelové technologie.

V této oblasti jsou podporována opatření vedoucí k dosažení nízkoenergetického standardu budovy.


Základním kritériem je dosažení výpočtové hodnoty měrné roční potřeby tepla na vytápění na úrovni 20 kWh/m2 podlahové plochy nebo nižší u rodinných domů a 15 kWh/m2 podlahové plochy nebo nižší u bytových domů.

Vlastníci rodinných domů a bytových domů nepanelové technologie, vlastníci panelových domů.

Nepřekročitelnou podmínkou podpory je dosažení měrné roční potřeby tepla na vytápění u rodinných domů nejvýše 70 kWh/m2 a u bytových domů nejvýše 55 kWh/m2 podlahové plochy.

Státní ústav jaderné, chemické a biologické ochrany, v.v.i.



EU/FM

... u panelových domů, 24.8.2010, u veřejného sektoru 31.8.2010 a u ostatních 29.10.2010.

7.4.200931.12.2010, Přijímání žádostí o dotace z programu Zelená úsporám bylo pozastaveno ...

2004-2010

2008-2010

Plán. období


Podpora je přidělována dle výše snížení měrné roční potřeby tepla na vytápění.

14,135; v roce 2011

Na základě zhodnocení podaných návrhů výzkumných záměrů; výši institucionální podpory na rozvoj výzkumných organizací stanoví Rada pro výzkum a vývoj na základě provedeného hodnocení výsledků výzkumných organizací

SR

1,5



Kritériem je ekonomicky nejvýhodnější nabídka dle §81 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách

SÚJB - Kancelář úřadu

Předmět

Správce



Zelená úsporám

Zelená úsporám

Instalace solár ně-termických kolektorů

Dotační bonus za vybrané kombi nace opatření

Fond soudržnosti

1.3.1: Zlepše ní systému po vodňové služ by a preventivní protipovodňové ochrany

Operační program Životní prostředí, Prioritní osa 1: Dotace pro vodohospodářskou infrastrukturu a snižování rizika povodní

Zelená úsporám

Instalace nízko emisních zdro jů na biomasu a účinných tepel ných čerpadel do novostaveb

Pomoc z Fondu soudržnosti jsou oprávněny čerpat ty členské státy, jejichž hrubý národní produkt je nižší než 90 % průměru Společenství a které následují program hospodářské konvergence.

Historicky bylo cílem připravit členské země pro vstup do hospodářské a měnové unie. Nyní má fond za úkol dosahovat cílů v oblasti ŽP a transevropských dopravních sítí. Má zajistit posun podporovaných států k rozpočtové stabilitě, vyžadované EMU, aniž by se omezovaly rozsáhlé investice, jež jsou v těchto oblastech nutné. Budování, rekonstrukce a modernizace systému předpovědní povodňové služby, včetně budování a modernizace měřících stanic; budování a modernizace varovných a výstražných systémů ochrany před povodněmi na státní, ...

Řídící orgán MMR; zprostředkující orgány MŽP, MD, realizační orgány SFŽP ČR, ŘSD a SŽDC



Vlastníci rodinných domů a bytových domů nepanelové technologie i bytových domů postavených v jedné z typizovaných konstrukčních soustav panelové technologie.

V této oblasti je podporována instalace solárně -termických kolektorů na rodinné a bytové domy, a to jak pro ohřev teplé vody, tak také na přitápění.

V této oblasti se podporuje instalace účinných nízkoemisních zdrojů na biomasu a tepelných čerpadel se stanoveným minimálním průměrným ročním topným faktorem do novostaveb budov určených k bydlení.

V této oblasti se podporuje náhrada tuhých a kapalných fosilních paliv a elektrického vytápění za účinné nízkoemisní zdroje na biomasu a za tepelná čerpadla se stanoveným minimálním průměrným ročním topným faktorem.

Předmět





Správce

Existují určité kombinace opatření dotačního titulu Zelená úsporám, které jsou zvýhodněny dotačním bonusem (více viz webové stránky podpory).

Podmínkou pro poskytnutí dotace je dosažení minimálního ročního předpokládaného zisku energie 350 kWh/m2 kolektorové absorpční plochy a celkem 2000 kWh pro instalaci na rodinném domě, nebo celkem 1000 kWh na bytovou jednotku pro instalaci na bytovém domě.

Veřejný dluh čl. státu nesmí přesáhnout 60 % HDP státu a deficit st. rozpočtu nesmí být vyšší než 3 % HDP. Fond soudržnosti přímo navazuje na ISPA.

SR

U instalace zdrojů na biomasu a tepelných čerpadel do novostavby je požadováno, aby měrná roční potřeba tepla na vytápění budovy nepřesáhla hodnotu 50 kWh/m2 podlahové plochy.

Jsou podporovány oblasti: a) zdroje na biomasu, b) tepelná čerpadla, c) společná ustanovení pro podoblast C1 (detaily viz webové stránky podpory).


EU/FM

Plán. období

Výzva č. 20 otevřena dne 4.5.2010. Žádosti přijímány od 17.5.2010 do 30.6.2010.

Příjem žádostí o dotaci v plánovacím období 2004 až 2006 ukončen. Nyní je možné o podporu z FS pro projekty zlepšující kvalitu ŽP žádat v rámci OPŽP.

viz. výše

7.4.200931.12.2010, Přijímání žádostí o dotace z programu Zelená úsporám bylo pozastaveno u panelových domů 24.8.2010, u ostatních 29.10.2010



1. 3. Omezování rizika povodní

Zelená úsporám

Zařazení

Výměna neekolo gického vytápě ní za nízkoemisní zdroje na bioma su a účinná tepel ná čerpadla

Název



2.1.4: Doplnění a inovace systémů sledování a hodno cení imisní zátěže na území ČR

2.1.3: Snížení imisní zátěže ome zením prašnosti z plošných zdrojů

Operační program Životní prostředí, Prioritní osa 2: Zlepšování kvality ovzduší a snižování emisí






Podporovány projekty typu: výstavba a obnova systémů sledování kvality ovzduší v celorepublikovém měřítku včetně vybavení provozovatelů monitorovacích systémů. Přijímány pouze projekty na výstavbu a obnovu ekosystémů sledování kvality ovzduší zaměřených na sledování suspendovaných částic PM10, PM2,5 a benzenu.

Podporovány projekty typu: výstavba a regenerace izolační zeleně oddělující obytnou zástavbu od průmyslových staveb, komerčních areálů nebo frekventovaných dopravních koridorů, vymezené pro tento účel v územně plánovací dokumentaci.

Blíže viz Směrnice č. 5/2008, Příloha 6

SR

EU/FM


Podporovány projekty typu: výstavba nového centrálního zdroje tepla včetně nově budovaných rozvodů tepla a rozšiřování stávajících rozvodů za účelem připojení nových zákazníků náhradou spalovacích zdrojů ve stávajících objektech, rekonstrukce stávajících rozvodů a případná rekonstrukce centrálního zdroje tepla do 5 MW jmenovitého tepelného výkonu ad.



Výzva č. 19 vyhlášena 26.3.2010. Žádosti přijímány od 3.5.2010 do 2.6.2010. Lhůta pro podávání žádostí do 24.5.2010.



Plán. období


2.1.2: Snížení pří spěvku k imis ní zátěži obyvatel omezením emisí z energetických systémů včetně CZT

2.1.1: Snížení imisní zátěže ze zdrojů v objek tech nenapojených na CZT

Podporovány projekty typu: pořízení nízkoemisního spalovacího zdroje, jmenovitém tepelném výkonu 5 MW, který splňuje hodnoty nejlepší emisní třídy a případné současné zlepšení energetických vlastností obálky budov, nebudou podporována zařízení spalující fosilní paliva, kromě zemního plynu a propan butanu.

2. 1. Zlepšování kvality ovzduší Operační program Životní prostředí, Prioritní osa 2: Zlepšování kvality ovzduší a snižování emisí

Zlepšení nebo udržení kvality ovzduší a omezení emisí základních znečišťujících látek do ovzduší s důrazem na využití environmentálně šetrných způsobů výroby energie včetně úspor energie.


... regionální a místní úrovni, včetně systémů obrazového sledování rizikových a jiných hydrologických významných míst na vodních tocích a na vodních dílech atd.

Předmět


viz. výše

Správce

Úprava koryt a niv s vlivem na protipovodňovou ochranu prováděná přírodě blízkým způsobem, realizace opatření podporující přirozený tlumivý rozliv povodní v nivách formou tzv. biotechnických opatření v současně zastavěných obcích atd.

viz. výše

Zařazení

1.3.2: Eliminace povodňových prů toků systémem přírodě blízkých protipovodňových opatření

1.3.1: Zlepšení systému povodňo vé služby a pre ventivní protipo vodňové ochrany

Název




Operační program Životní prostředí, Prioritní osa 3: Udržitelné využívání zdrojů energie

viz. výše

3. 1. Výstavba no vých zařízení a re konstrukce stáva jících zařízení s cí lem zvýšení využí vání OZE pro vý robu tepla, elek třiny a kombino vané výroby tepla a elektřiny

3.1.1: Výstavba a rekonstrukce zdrojů tepla vyu žívajících OZE

3.1.1: Výstavba a rekonstrukce zdrojů tepla vyu žívajících OZE

3.2.1: Realizace úspor energie

3. 2. Realiza ce úspor energie a využití odpadní ho tepla u nepod nikatelské sféry

3.1.3: Výstavba a rekonstrukce zdrojů pro kom binovanou výrobu elektrické energie a tepla využívají cí OZE

Operační program Životního prostředí, Prioritní osa 3: Udržitelné využívání zdrojů energie




2. 2. Omezová ní emisí

3.1.2: Výstavba a rekonstrukce zdrojů elektřiny využívající OZE







Podporovány projekty typu: výstavba a rekonstrukce centrálních a blokových kotelen, resp. zdrojů tepla využívajících OZE, včetně rozvodů, přípojek a předávacích stanic, eventuálně v kombinaci s výstavbou ...

Podporovány projekty typu: snižování spotřeby energie zlepšením tepelně technických vlastností obvodových konstrukcí budov; implementace měřící a regulační techniky v systémech vytápění a chlazení aj.

Ve všech podoblastech mohou být podpořeny pouze žádosti na projekty, které dosáhnou hranice min. 40 bodů v součtu hodnocení technické kvality a ekologické relevance.

Podporovány projekty typu: instalace kogeneračních zařízení spalujících bioplyn, skládkový a kalový plyn, bioplynové stanice; instalace kogeneračních zařízení využívající pevnou biomasu; kombinovaná výroba elektřiny a tepla z geotermální energie aj.

... centrální výrobny paliv včetně technologie; výstavba a rekonstrukce lokálních zdrojů tepla využívajících OZE pro vytápění, chlazení a ohřev teplé vody.

SR




Podporovány projekty typu: výstavba a rekonstrukce malých vodních elektráren; výstavba elektráren spalujících biomasu; výstavba větrných elektráren; výstavba geotermálních elektráren.

viz. výše

Zvýšení obnovitelných zdrojů energie při výrobě tepla a elektřiny a využití odpadního tepla.

Podporovány projekty typu: rekonstrukce spalovacích zdrojů s instalovaným výkonem větším než 5 MW za účelem snížení emisí NOX, SO2 a prachových částic; rekonstrukce nespalovacích zdrojů za účelem snížení emisí NOX nebo prachových částic nebo instalace dodatečných zařízení pro záchyt emisí NOX ad.

Předmět

EU/FM




Plán. období


viz. výše

Správce

Zařazení

Název



Prioritní osa 4: Zkvalitnění na kládání s odpady a odstraňování starých ekologic kých zátěží

6. 2. Podpora biodiverzity

6. 1. Implemen tace a péče o území soustavy Natura 2000

Operační program Životního prostředí, Prioritní osa 6: Zlepšování stavu přírody a krajiny

Blíže Směrnice č. 5/2008, Příloha 6

Omezování průmyslového znečištění a snižování environmentálních rizik.

Projekty zaměřené na opatření spojená s implementací Natura 2000 včetně monitoringu zvláště chráněných území, vybraných území Natura 2000 a stavu populací rostlinných a živočišných druhů.

Opatření k uchování a zvyšování početnosti druhů a ekosystémů a vytváření vhodných podmínek pro jejich další existenci; ...



5. 1. Omezová ní průmyslového znečištění a sni žování environ mentálních rizik



Operační program Životního prostředí, Prioritní osa 5: Omezování průmyslového znečištění a snižování environmentálních rizik


... průzkumných prací, analýz rizik pro problémová území obsahující více než jedno kontaminované místo.

Podporovány projekty typu: realizace průzkumných prací, analýz rizik - realizace průzkumných prací, analýz rizik konkrétních lokalit, realizace ...


viz. výše

Podporovány projekty typu: systémy pro separaci a svoz biologicky rozložitelných komunálních odpadů, projekty rozmístění kompostérů nebo systémy pro separaci a svoz BRKO; systémy pro separaci a svoz ostatních složek KO ad.

viz. výše


Zkvalitnění nakládání s odpady, snížení produkce odpadů a odstraňování starých ekologických zátěží.

Mohou být podpořeny pouze žádosti na projekty, které dosáhnou hranice min. 60 bodů v součtu bodového hodnocení technické kvality a ekologické relevance.

Předmět

V rámci podporovaných opatření nemůže být podpořena obnova nebo výstavba vodních nádrží a/nebo poldrů. Opatření, jejichž součástí bude obnova nebo výstavba vodních nádrží a/nebo poldrů, nebudou akceptována z důvodu nesplnění podmínek aktuální výzvy.

Podporovány projekty typu: rekonstrukce nebo nákup technologií pro omezení průmyslového znečištění, rekonstrukce nebo nákup technologií pro monitoring průmyslového znečištění jednotlivých složek ŽP, vytvoření BAT center pro jednotlivé kategorie průmyslových činností v návaznosti na zákon č. 76/2002 Sb.

Podporovány projekty typu: aplikace technologií na využití odpadního tepla aj.


SR

EU/FM



Dne 30.7.2010 vyhlášena 22. výzva, uzavřena dne 29.10.2010. Žádosti o podporu přijímány od 16.8.2010.

viz. výše

Výzva č. 19 vyhlášena 26.3.2010. Žádosti přijímány do od 3.5.2010 do 2.6.2010.


Plán. období


4. 2. Odstraňo vání starých eko logických zátěží

4. 2. Odstraňo vání starých eko logických zátěží

Operační program Životního prostředí, Prioritní osa 4: Zkvalitnění nakládání s odpady a odstraňování starých ekologických zátěží

Operační program Životního prostředí

3.2.2: Využívání odpadního tepla

4. 1. Zkvalitnění nakládání s od pady


Operační program Životního prostředí, Prioritní osa 3: Udržitelné využívání zdrojů energie Státní fond životního prostředí

Správce

Zařazení

Název



Státní fond životního prostředí 6. 5. Podpora re generace urbani zované krajiny


7. 1. Rozvoj in frastruktu ry pro realiza ci environmen tálních vzdělá vacích progra mů, poskytování environmentál ních poradenství a environmentál ních informací

Operační program Životního prostředí, Prioritní osa 7: Rozvoj infrastruktury pro EVVO


6. 6. Prevence se suvů a skalních řícení, monito rování geofak torů a násled ků hornické čin nosti a hodnoce ní neobnovitel ných přírodních zdrojů včetně zdrojů podzem ních vod


Vybudování plošné a dostupné sítě center environmentálního vzdělání, výchovy a osvěty, informačních center a environmentálních poraden.


Opatření pro zakládání a revitalizaci významné sídelní zeleně s preferencí druhové skladby posilující biodiverzitu sídelních biotopů a vztah obyvatel sídel k přírodě; zakládání a regenerace zeleně v rámci tvorby zeleného prstence kolem sídla, vymezené v územně plánovací dokumentaci ad.

Podporovány projekty typu: rekonstrukce, dostavba nebo přístavba stávajících objektů center a poraden, projekty řešící vznik nových center a poraden, technické vybavení center a poraden investičního charakteru a tvorba materiálů a pomůcek investičního charakteru.




SR

EU/FM


Výzva č. 14 vyhlášena dne 26.10.2009. Příjem žádostí od 2.11.2009 do 5.1.2010.



9.6.2010 vyhlášena 21. výzva. Žádosti přijímány do od 2. do 31.8.2010.


viz. výše

Plán. období


Stabilizace nebo sanace sesuvů a skalních masivů, které bezprostředně nebo v krátkém časovém horizontu svými negativními projevy a následky ohrožují především životy, zdraví a majetek občanů a infrastrukturu sídel a dále monitoring zaměřený na kontrolu účinnosti nápravných opatření atd.

6. 4. Optimaliza ce vodního reži mu krajiny

Podpora přirozených rozlivů v nivních plochách, budování a obnova retenčních prostor, revitalizace vodních toků a mokřadů, výstavba poldrů; opatření k ochraně proti vodní a větrné erozi aj.


viz. výše


6. 3. Obno va krajinných struktur

6. 2. Podpora biodiverzity


Předmět

Realizace opatření navržených v rámci schválených komplexních pozemkových úprav zaměřených na výsadby zeleně v krajině a ochranu půdy; příprava a realizace prvků územních systémů ekologické stability; zakládání a obnova krajinných prvků, břehových porostů a historických krajinných struktur, péče o památné stromy atd.

Správce

viz. výše

Zařazení

... zajišťování péče o chráněná území včetně evropsky významných lokalit a ptačích oblastí a vyhodnocování výsledků péče s využitím zásad ekosystémového přístupu k ochraně biodiverzity atd.

Název





Podpora na pro jekty řešící aktu ální témata životního pro středí

Dotace na pro jekty na rozvoj environmentál ního vzdělávání a osvěty

Cílem programu č. 2 (v rámci Příloh III Národních programů) je podpora rozvoje místních, regionálních a národních sítí environmentálních vzdělávacích, poradenských a informačních center ...


Cílem programu podpory obcí ležících v regionech národních parků je kompenzace ztrát hospodářského rozvoje obcí ležících v regionech národních parků. Podpora z Pro gramu podpory obcí ležících v regionech ná rodních parků

O podporu je možné žádat na tvorbu a realizaci vzdělávacích programů, poradenství realizované osobně v poradnách i distančně (internetové poradny, zelené linky, rubriky v periodicích), koordinaci v rámci sítě, společnou medializaci v rámci sítě, kapacitní rozvoj apod.

O podporu je možné žádat na realizaci vzdělávacích a osvětových programů a aktivit, kampaní, vydávání odborných periodik a publikací (studií) zaměřených na ekologickou tématiku, na koordinaci významných národních a mezinárodních projektů a programů realizovaných v ČR.

Viz Příloha IV Směrnice MŽP č. 6/2010 o poskytování finančních prostředků ze SFŽP ČR.


Podpora pro zajištění monito ringu vod

EU/FM

Žádosti v rámci 5. výzvy je možné podávat od 20.11.2009 do 22.1.2010.

Žádosti v rámci výzvy je možné podávat od 11.5.2010 do 2.6.2010.

Žádosti v rámci výzvy je možné podávat od 14.5.2010 do 30.6.2010.

Žádosti v rámci výzvy č. 1 je možné podávat od 14.5.2010 do 30.6.2010.



Žádosti v rámci výzvy č. 1 od 15.12.2010 do 14.01.2011.

Plán. období


Viz Příloha III Směrnice MŽP č. 6/2010 o poskytování finančních prostředků ze SFŽP ČR.

O podporu je možné žádat na realizaci v rámci Programu podpory zajištění komplexního monitorování stavu vod v ČR a Programu podpory zajištění monitoringu vod.

Viz Příloha V Směrnice MŽP č. 6/2010 o poskytování finančních prostředků ze SFŽP ČR.


Národní programy

5 základních oblastí podpory: 1. Autochtonní i alochtonní rostliny pro zvýšení diverzity sídelní i krajinné zeleně; 2. Původní endemické a subendemické dřeviny ČR; 3. Památné a kulturně významné dřeviny ČR; 4. Popularizace problematiky, osvětová a vzdělávací činnost; 5. Zpřístupnění genofondových sbírek veřejnosti. Viz Příloha VIII Směrnice MŽP č. 6/2010 o poskytování finančních prostředků ze SFŽP ČR.

Cílem programu č. VIII je posílení diverzity sídelní i krajinné zeleně s důrazem na uchování jedinečného genetického materiálu domácích ohrožených a kulturně významných neprodukčních rostlin a zvýšení povědomí veřejnosti o důležitosti této problematiky.

Podpora z Pro gramu na pod poru druhové bi odiverzity nepro dukčních rost lin a zachování jejich genových zdrojů

Národní programy

Program je určen pro nepodnikatelské subjekty i pro podnikatele.


4 základní oblasti podpory: 1. znovuzískávání a sběr látek poškozujících ozónovou vrstvu Země; 2. následné zneškodnění látek poškozujících ozónovou vrstvu Země; 3. implementace náhradních technologií s nulovým ODP, rovněž i znovuzískávání látek; 4. měření a monitorování stavu ozónové vrstvy Země (měření intenzity UV záření), sledování stratosférických procesů a jejich vztah k ozónové vrstvě a změně klimatu.

Cílem programu je postupné omezování výroby a spotřeby některých látek na bázi halogenových uhlovodíků (freonů), látek zodpovědných za poškozování vrstvy ozónu ve stratosféře, která hraje velmi důležitou roli pro veškerý život na Zemi.

SR



Předmět

Podpora z Pro gramu na pod poru ochrany ozónové vrstvy Země

Správce


Zařazení

Nabídka finanč ní podpory pro ozdravné pobyty dětí z Moravsko slezského kraje

Název

Cílová skupi na příjemců dotací


01/10-12/10

77

Tato kapitola představuje základní přístupy a metody hodnocení podpor z hlediska jejich efektivnosti. Efektivnost podpor na ochranu životního prostředí lze chápat ve smyslu maximalizace požadovaného efektu podpory (účinku na zlepšení životního prostředí) za vynaložení minimálních možných nákladů a s minimalizací vzniku nežádoucích vedlejších efektů podpory, které mají negativní dopad na společnost. Efektivnost může být sledována na mikroekonomické i makroekonomické úrovni. Cílem analýzy je pak identifikovat či (častěji) kvantifikovat efekty podpor na životní prostředí, ekonomiku a společnost. Analyzovány jsou také dopady podpor na veřejné rozpočty, a to jednak poskytnutí podpory jakožto výdaje z veřejných rozpočtů, ale také dlouhodobý dopad podpory na zpětné generování veřejných příjmů (například v podobě vybraných daní). V oblasti ochrany životního prostředí se lze při analýze podpor zaměřit na podpory, jejichž hlavním účelem je zlepšení stavu životního prostředí. Pak hodnotíme zejména: □□ jak je podpora účelná, tj. zda a jak přispívá k naplnění cíle, za kterým byla zavedena, □□ zda je podpora nejvhodnějším nástrojem pro splnění cíle (např. ve srov nání s poplatky), □□ zda je podpora nákladově efektivní (tj. zda dochází k minimalizaci nákladů na její aplikaci, zda jsou podpory využívány na projekty s největším efektem apod.), □□ zda nemá podpora vedlejší negativní efekty na jiné složky životního prostředí, □□ zda nemá podpora vedlejší negativní efekty na ekonomiku a sociální oblast. Zdroj: CENIA (2010a)

170 000 hlavně dopravní kritéria, částečně i ekonomická kritéria Žadatel SFDI; řídící orgán MD h - TSK Příspěvky na vý stavbu cyklistic kých stezek


3. Metody posuzování efektivnosti podpor v ochraně životního prostředí

0

01/10-12/10 30 000 hlavně dopravní kritéria, částečně i ekonomická kritéria SFDI; řídící orgán MD h - TSK Příspěvky na opravy cyklistic kých stezek

Žadatel

0

13.10.2010 pozastaven příjem žádostí Není uveden Nový panel

FO/PO, která je vlastníkem nebo spoluvlastníkem domu. SFRB; řídící orgán MMR

Cíl 3: Zlepšit management, bezpečnost a spolehlivost komunálních/regionálních systémů veřejné dopravy.

Státní fond životního prostředí Švýcarské fondy Životní prostředí a infrastruktura

Cíl 1: Posílit služby spojené s infrastrukturou na úrovni obcí s cílem zvýšit životní úroveň a podporovat hospodářský rozvoj. Cíl 2: Zvýšit energetickou efektivitu a zlepšit kvalitu ovzduší (snížení emisí skleníkových plynů a jiných nebezpečných emisí).

viz. výše viz. výše Dotace na projekty na rozvoj environ mentálního vzdělá vání a osvěty

... na území České republiky podporou jejich společné koordinace, výměny zkušeností, propagace apod. a dále podporou vytváření a realizace vzdělávacích programů a poradenství.

Veřejný a soukromý sektor, nevládní organizace a jiné organizace občanské společnosti.

viz. výše

SR

EU/FM

viz. výše

Plán. období Správce Zařazení Název

Předmět

Cílová sku pina příjem ců dotací



Výzva k podávání žádostí byla vyhlášena v první polovině roku 2010, ukončena k 31.8.2010.


76

Předmětem analýzy mohou být v podstatě jakékoli podpory ve společ nosti směřující do různých oblastí (průmysl, doprava, zemědělství, školství apod.). U těchto podpor je účelné zkoumat jejich efekty na životní prostředí a udržitelný rozvoj. V rámci integrace environmentální politiky do ostatních politik by nemělo docházet k tomu, že jsou poskytovány podpory s výrazně negativním vlivem na životní prostředí. Přesto se v politické praxi lze s takovými podporami stále setkat. Odstranění podpor škodlivých pro životní

78


prostředí je velmi populárním tématem v oblasti ochrany životního prostředí, kterým se zabývají organizace na celosvětové úrovni (viz např. OECD 1998, 2003). Zvláštní důraz je v této kapitole kladen na metodické přístupy k vyhod nocování podpor ex-ante a ex-post. Z těchto obecných postupů potom vychází metodiky prezentované v kapitolách 4 a 5.

3.1 Přístupy, metody a metodiky hodnocení environmentálních podpor V praxi se uplatňují různé přístupy, na základě kterých je možné podpory hodnotit. Existují také různé metody hodnocení. Většina z nich je aplikovatelná obecně pro analýzu jakýchkoliv nástrojů ochrany životního prostředí či soukromých a veřejných projektů v environmentální oblasti. Některé metody byly však vyvinuty výhradně za účelem analýzy podpor a jejich dopadů na udržitelný rozvoj společnosti. Hodnocení efektivnosti podpor na ochranu životního prostředí v celém rozsahu definice efektivnosti podpor, jak je uvedena výše, zahrnují pouze nejkomplexnější metody. Většina metod se zabývá dílčím hodnocením např. nákladové efektivnosti nebo vůbec prvotní identifikací efektů a možných problémových dopadů podpory. Přístupy k hodnocení podpor lze členit z několika pohledů, např. podle předmětu analýzy, či typicky podle časového hlediska. Dále lze rozlišit jed notlivé techniky provedení analýzy. Podle předmětu analýzy lze rozlišovat následující přístupy k hodnocení podpor (OECD, 1996): Analýza dopadů politik Analýza se zabývá nejdříve obecně podporami, definuje zkoumanou politiku a její přímé a nepřímé efekty na ekonomiku a životní prostředí (pokud možno včetně redistribučních efektů). Jsou identifikovány subjekty a skupiny sub jektů ovlivněné politikou. Závěrem analýzy je zjištění, které efekty jsou nejvíce škodlivé. Výhodou tohoto přístupu je detailní zaměření na zkoumaný nástroj, které umožňuje vyhodnotit jeho účelnost a efektivnost. V rámci tohoto přístupu se využívá fiskální definice veřejné podpory. Lze jej využít ex-post i ex-ante.


79

Analýza environmentálního problému Alternativně lze při analýze postupovat bottom-up (viz též dále v textu), tj. nejprve definovat problém životního prostředí, a následně zkoumat, zda k jeho existenci či rozsahu nepřispívá některá z politik. Tento přístup umožňuje zahrnout do analýzy širokou škálu nástrojů uplatňovaných na různých úrovních (nadnárodní, státní, regionální, lokální) za různými účely (podpora průmyslu, zemědělství, ochrana životního prostředí) včetně výzkumu jejich vzájemných vazeb. Analýza efektu politik a jejich interakcí je z velké části založena na sběru dat od subjektů, které jsou v přímém kontaktu se zkoumaným environmentálním problémem. Analýza kvality života Další přístup k hodnocení podpor z hlediska jejich příspěvku ke kvalitě životního prostředí je založen na myšlence, že environmentální statky a služby jsou především součástí životního prostředí člověka v širším smyslu14. Přístup kvality života chápe environmentální statky především ze sociálního hlediska, tj. jak vybavenost přírodními zdroji přispívá k rozvoji společnosti v jednotlivých lokalitách. Například podpory rybolovu, jako jsou nízko úročené půjčky rybářským společnostem, výjimky ze zdanění paliv a dotace na pořízení lodí a jejich vybavení pro rybolov, snižují náklady na rybolov a vedou k přečerpávání zdrojů ryb v oblastech závislých na rybolovu. Vyčerpání zdrojů ryb a následná nezaměstnanost potom může vést k rozsáhlým sociálním důsledkům, jako tomu bylo v případě Kanady (OECD, 1996). Podobně jako u předchozího přístupu se jedná o „bottom-up“ analýzu. Podle časového hlediska lze členit přístupy hodnocení podpor na hodnocení: □□ ex-ante, □□ průběžné (interim), □□ ex-post. Hodnocení ex-ante je prováděno ve fázi návrhu na podporu, tedy před zahájením implementace podpory. Formalizované ex-ante metody hodnocení jsou čím dál tím častěji používány v praxi. Velká pozornost je jim věnována především na úrovni OECD a EU. Ex-ante hodnocení je dále rozebráno v kapitole 4. 14

Různá pojetí pojmu životní prostředí uvádí Šauer (2007b).

80


V případě, že jsou dopady podpory hodnoceny v době svého poskytování, jedná se o hodnocení průběžné neboli interim hodnocení. Předmětem tohoto přístupu je průběžný monitoring dopadů veřejné podpory, na jehož základě je možné upravovat parametry předpisů a činností tak, aby poskytování podpory vedlo směrem k přijatým cílům. V době, kdy je poskytování podpory již ukončeno, je možné provést tzv. ex-post hodnocení dopadů podpory, které umožňuje zahrnout skutečné dopady poskytování podpory založené na historických faktech. Přístupy ex-ante a ex-post hodnocení dopadů podpor lze také v rámci analýzy daného nástroje či politiky kombinovat. Podpora je pak hodnocena nejprve ex-ante, přičemž výsledky z ex-ante hodnocení následně slouží jako východisko k hodnocení ex-post. Ex-post hodnocení pak představuje ověření předpokládaných dopadů poskytování podpory a vztahů mezi nimi. Podle techniky analýzy lze rozlišit přístupy □□ top-down, □□ bottom-up. Top-down přístup vychází z úrovně, na níž došlo k vytvoření návrhu a rozhodnutí o implementaci podpory. Pro hodnocení se využívají především agregovaná data. Jeho výhodami jsou přehlednost, různorodá použitelnost a poměrně nízká náročnost sběru dat. Na druhou stranu přístup opomíjí existenci místního kontextu a rozdílných preferencí skupin dotčených implementací podpory i jejich vztahů (Šauer et al., 2009a). Bottom-up přístup se oproti top-down hodnocení soustředí kromě výstupů poskytování podpory také na samotný proces tvorby a implementace podpory. Zohledňuje sociální souvislosti implementace podpory, zejména vztahy mezi subjekty dotčenými implementací podpory, jejich jednáním a zájmy. V průběhu celého hodnocení včetně sběru dat je zohledňován místní či individuální kontext. Účelem hodnocení bottom-up je především zefektivnění fungování veřejné správy. Jeho předmětem je tak kvalita implementace politiky, v našem případě podpory (Ibid.). K volbě analytického přístupu lze využít podmínek efektivnosti, které uvádí tabulka 4. Tyto podmínky korespondují se základními otázkami topdown analýzy. Pokud v případě hodnocené podpory neplatí alespoň jedna z uvedených podmínek, nelze top-down analýzou zodpovědět základní otázky efektivnosti, a je tedy nutné použít přístup bottom-up.


81

Tabulka 4: Nutné podmínky efektivní politiky (top-down přístup) Atribut politického procesu

Požadavek

Cíl politiky

Zřejmý, zřetelný, jasně definovaný a přímočarý

Model dopadů a účinků

Rozhodující aktéři politického procesu opírají své rozhodnutí o uznávaný teoretický model příčin a následků. Regulované subjekty a pracovníci implementačních agentur mají v tyto modely důvěru.

Implementační struktura

Implementační struktura (zdroje, předpoklady, organizace) jsou dobře připravené a jejich role jsou jednoznačně definovány.

Motivace a zapojení

Pracovníci implementačních agentur musí být loajální a kompetentní.

Legitimnost politiky

Navržená a implementovaná politika se těší podpoře zájmových skupin.

Socioekonomická stabilita

Nutná podmínka efektivnosti – v nestabilních podmínkách se zvyšuje nejistota jednání a výsledků.

Zdroj: Winkler, 2002

Následující text uvádí jednotlivé metody využívané při hodnocení podpor z hlediska ochrany životního prostředí a udržitelného rozvoje. Tyto metody jsou (či mohou být) aplikovány ve fázi návrhu nových podpor, interim i expost revize poskytovaných podpor. Rovněž mohou být využity pro hodnocení efektivnosti a rozhodování o realizaci jednotlivých soukromých i veřejných (zejména investičních) projektů, které mohou být díky jejich pozitivnímu vlivu na životní prostředí podporovány z veřejných zdrojů. Analýza nákladů a přínosů (Cost Benefit Analysis, CBA) Jedná se o metodu pro porovnání všech nákladů a přínosů projektu, nástroje či politiky v peněžním vyjádření. Pokud má CBA sloužit k veřejnému rozhodování, musí být aplikována z pohledu celé společnosti. Aplikuje se za účelem analýzy politik a programů, které mají netržní efekty, jelikož na

82


základě CBA je možné srovnat nejrůznější (tržní i netržní) efekty vznikající různým skupinám ekonomických subjektů – podnikům, domácnostem apod. To je právě případ podpor na ochranu životního prostředí, které mají často za následek zlepšení kvality životního prostředí, z něhož profitují různé subjekty. Přínosy jsou pak vyjádřeny přímo pomocí tržních cen, nebo prostřednictvím zástupných či hypotetických trhů, pokud trh pro daný statek, s nímž je přínos spojován, neexistuje (např. pro rekreační hodnotu přírodních parků či existenční hodnotu ohroženého druhu – více viz např. Dvořák et al., 2007; pokročilejší diskuse viz Freeman, 2003). CBA lze aplikovat ex-ante, interim i ex-post. Jedná se o top-down analýzu. V oblasti podpor je často vyžadováno zpracování ex-ante CBA k jednotlivým návrhům konkrétních projektů. Na základě této analýzy je pak rozhodnuto, kterému (či kterým) z navrhovaných projektů bude podpora přidělena. CBA pak spočívá v odhadu, agregaci a následném porovnání všech podstatných nákladů a výnosů souvisejících s daným projektem. Vše je měřeno v peněžních jednotkách (OECD, 2006). Jelikož efekty podpor mají většinou dlouhodobé efekty, je nutné budoucí přínosy (a náklady) plynoucí z podporovaného projektu diskontovat vhodnou diskontní sazbou na současnou hodnotu (k diskusi diskontní sazby viz např. Dvořák et al., 2007). Pro účely porovnání různých projektů z pohledu poskytovatele podpory je v praxi většinou předem stanovena jednotná diskontní sazba. CBA lze však použít také v kontextu celé politiky či nástroje. V praxi ČR však analýza daného nástroje (programu podpory) vychází z ex-post či interim analýz jednotlivých projektů. Zde je diskuse použití vhodné diskontní sazby ještě důležitější než v předchozím případě. Analýza nákladové efektivnosti (Cost Effectiveness Analysis, CEA) V rámci CEA porovnáváme nejčastěji projekty s jedním zásadním přínosem. Jako příklad lze uvést skupinu různých projektů, které mají např. vliv pouze na snížení emisí SO2, ale žádné další doprovodné efekty. Pak lze porovnávat přínos vyjádřený v naturálních (fyzikálních) jednotkách s náklady vyjádřenými v penězích. Tento přístup je výhodný v tom směru, že oproti CBA nevyžaduje kvantifikaci (ocenění) všech, tedy i netržních, přínosů. Ocenění netržních přínosů je často velmi finančně i časově nákladné, a pokud jde o ex-ante hodnocení, přesnost analýzy se ještě snižuje díky častému nedostatku dat. Jedná se o top-down analýzu aplikovanou ex-ante. CEA však není vhodná pro


83

projekty, které vedou k různým přínosům. V oblasti podpor je vhodné CEA aplikovat zejména na podporu rozhodování o zaměření podpory na jednotlivé technologie, které mají stejný výsledek (viz výše zmíněný příklad)15. Multikriteriální analýza (MCA) Multikriteriální (neboli vícekriteriální) analýza se zaměřuje na výběr jednoho projektu (nebo několika nejvhodnějších projektů) z více alternativ, které mají mnoho různých dopadů. Dopady jsou nejprve identifikovány. Na rozdíl od CBA není nutné vyčíslovat každý dopad v penězích, metoda je schopna srovnávat jakékoli jednotky. V rámci jedné analýzy lze srovnat dopady ve fyzických i peněžních jednotkách a pokud nelze dopad kvantifikovat ani jedním způsobem, použije se kategoriální (verbálně vyjádřená) škála (např. ohodnocení dopadu na estetičnost okolí pomocí stupnice 1-5). Každý dopad představuje jedno kritérium analýzy. Dopady vyjádřené v různých jednotkách jsou převedeny na bezrozměrná čísla např. pomocí bodovací stupnice (více viz Šauer, 2007b). Dalším krokem je určení vah jednotlivých kritérií, které udávají jejich významnost. Výsledné hodnocení projektu je souhrnem váženého hodnocení všech faktorů. Jedná se o bottomup analýzu. MCA je využitelná pro jakýkoli rozhodovací proces. Její výhodou oproti CBA je, že pro její provedení není nutné vyčíslovat všechny dopady v penězích. Proto je finančně i časově méně náročná než CBA. Při zpracování MCA však existuje několik faktorů možného zkreslení výsledků, z nichž pravděpodobně nejvýznamnější je způsob určení vah. Aby byla zajištěna transparentnost analýzy, je nutné volbě vah věnovat značnou pozornost16. CBA má však také několik faktorů zkreslení, především vyčíslení nepeněžních přínosů, volbu diskontní míry a stanovení časového horizontu projektu. MCA byla v naší práci použita pro návrh systému ex-ante hodnocení navrhovaných podpor, jehož výstupy jsou podkladem pro rozhodování o implementaci nových podpor v resortu životního prostředí. Navržený systém ex-ante hodnocení blíže popisuje kapitola 4. K vyjádření efektů politik či jednotlivých projektů lze v některých případech využít převodu různorodých efektů na určitý ekvivalent (například ekvivalent CO2 u politik či projektů týkajících se klimatické změny), ukazatelů dopadu různorodých škodlivin na mortalitu či morbiditu pomocí analýzy rizik. 16 Ze stejného důvodu je nutné věnovat pozornost také např. výběru faktorů, kvalitě a zdrojů údajů o stavu jednotlivých faktorů a vytvoření hodnotících škál. 15

84


SWOT analýza SWOT analýza je relativně jednoduchá metoda, pomocí níž se identifikují silné a slabé stránky, příležitosti a hrozby zkoumaného projektu či nástroje. Je aplikována především za účelem nalezení hrozících problémů či možností zlepšení. Lze ji použít ke kvalitativnímu zhodnocení připravovaného projektu či nástroje. Dále se používá v rámci zpracovávání plánů rozvoje území. SWOT analýza je nedílnou součástí mnoha komplexnějších metod hodnocení podpor (RIA, Metodika posuzování veřejných podpor z hlediska udržitelného rozvoje – obojí viz dále v textu). Slouží přitom k úvodnímu zhodnocení zkoumaného nástroje, především k identifikaci jeho silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb. Její výstupy jsou pak podkladem pro zpracování složitějších analýz. Výhodou SWOT je její jednoduchost, nenáročnost na zpracování a tím také úspora financí a času oproti jiným metodám. SWOT analýza sice rozhodně nepostačuje pro podpory a projekty s velkými dopady na společnost, avšak může být aplikována na místní úrovni pro rozhodování o projektech na ochranu životního prostředí či aplikaci podpor do životního prostředí z místního rozpočtu. Tyto akce mají většinou poměrně malý rozpočet a jejich dopady jsou pouze místní, proto v těchto případech může postačovat jednodušší (a pro obec levnější) hodnocení. Hodnocení dopadu regulace (RIA) RIA (Regulatory Impact Assessment) se podle usnesení vlády č. 420 ze dne 13. dubna 2005 stala povinnou součástí každého materiálu legislativní povahy předkládaného vládě ČR. Zahrnuje metody směřující k identifikaci a vyhodnocení pozitivních i negativních dopadů právních předpisů. Analýzy RIA slouží jako podpůrný prostředek pro rozhodování o přijetí obecně závazných právních předpisů přijímaných na úrovni ústřední státní správy. RIA se vypracovává konkrétně na návrhy zákonů, novel zákonů, vyhlášek ministerstev a nařízení vlády, a to od 1. listopadu 2007. Závěrečná zpráva RIA je součástí důvodové zprávy k přijetí navrhovaných právních norem. Některé veřejné podpory jsou v České republice poskytovány přímo podle výše zmíněných právních předpisů (například podpora formou slevy na silniční dani poskytovaná podle zákona č. 16/1993 Sb., o silniční dani), tzn. teoreticky by na návrhy těchto norem měla být vypracována i RIA.


85

V praxi tomu tak však ve většině případů není, jelikož většina norem, z nichž poskytování veřejných podpor vychází, vznikla před datem, od kterého je RIA povinně zpracovávána. RIA se nezpracovává na změny sazeb apod. v již existujících právních normách. Většina poskytovaných veřejných podpor navíc vychází z předpisů, k nimž RIA prováděna není (směrnice apod.). Ani v budoucnu tedy nelze očekávat, že by alespoň část existujících a nově navrhovaných podpor procesem RIA prošla. RIA se zpracovává ve dvou fázích. První fáze, tzv. „malá RIA“, je založena na návrhu a analýze variant řešení zkoumaného právního předpisu. Během analýzy jsou identifikovány jednotlivé skupiny subjektů, jichž se návrh dotýká, a ekonomické, sociální a environmentální náklady a přínosy, které těmto skupinám vznikají v souvislosti s případnou realizací navrhovaných variant. První fáze většinou nezahrnuje kalkulaci dopadů. Druhá fáze analýzy RIA („velká RIA“) je rozšířením první fáze. Ve velké míře vychází z malé RIA, navíc však obsahuje kvantitativní vyhodnocení dopadů variant (například pomocí analýzy nákladů a přínosů, která je popsána výše). Provádí se pouze v případě, že malá RIA identifikuje alespoň jeden z následujících dopadů (Příloha k usnesení vlády č. 877/2007 Sb.): □□ jednorázové dopady ve výši minimálně 30 mil. Kč za rok nebo na jednu skupinu subjektů, □□ kumulované dopady (součet jednorázových dopadů nebo opakované dopady) dosahující výše minimálně 140 mil. Kč, □□ dopady, které mají za následek znevýhodnění některé sociální skupiny a jejího uplatnění ve společnosti, □□ dopady na hospodářskou soutěž, □□ dopady znamenající zásadní změnu podmínek fungování trhu (nebo napravení selhání trhu). Velká RIA se neuplatňuje v případě, kdy se jedná o změny sazby daně, o výši regulovaných cen nebo se upravuje výše dávek, pojištění či důchodů, aniž by docházelo ke změně struktury daně, ceny, dávky, pojištění či důchodu. Dále se neuplatňuje v případě, že se jedná o návrh právního předpisu implementujícího právo ES/EU (a to přesto, že některý z výše uvedených dopadů byl v malé RIA identifikován). Jedná se o top-down analýzu, která musí být zpracovávána ex-ante.

86


Metodika posuzování veřejných podpor z hlediska udržitelného rozvoje Posuzování veřejných podpor z hlediska udržitelného rozvoje v České republice se věnoval projekt MŽP VaV/320/1/0 (MŽP, 2002). Výstupem projektu je metodika posuzování podpor, která se zaměřuje především na podpory s potenciálně škodlivým vlivem na životní prostředí a v případě, že jsou v rámci analýzy zjištěny nedostatky ve specifikaci podmínek poskytování či rozpor s cíli politiky životního prostředí, připravuje podklady pro jejich změny. Metodika předpokládá využití multikriteriální analýzy, CBA, CEA či hessenské metody. Výstupy hodnocení na základě metodiky jsou dále založeny na zpracování SWOT analýzy, bilancí toků energie, materiálu a finančních prostředků a citlivostní a rizikové analýzy. Pomocí této metodiky bylo v letech 2002-4 analyzováno 6 podpor, především z oblasti průmyslu a dopravy. Jedná se o top-down analýzu zpracovávanou interim či ex-post.

3.2 Hodnocení environmentálně škodlivých podpor Některé veřejné podpory motivují k činnostem, které mají negativní dopad na životní prostředí. Jedná se o nezamýšlený vedlejší efekt veřejných podpor využívaných zejména v oblasti průmyslu, podnikání, dopravy a zemědělství. Z tohoto pohledu lze odstranění nevhodných podpor nebo revidování cílů a podmínek poskytování těchto podpor pokládat za důležitější cíl environmentální politiky, než jakým je zavádění nových environmentálních podpor (Johnson, 2001). Všechny nově zaváděné podpory by proto měly být předmětem předběžného zhodnocení jejich dopadů na životní prostředí. Hlavní vedlejší efekty zavedených podpůrných mechanismů uvádí Ščasný (2002). Jedná se zejména o tyto efekty: □□ omezení rozvoje efektivnějších či environmentálně přijatelnějších alternativ řešení environmentálních problémů, □□ podporování určité environmentálně příznivé technologie, která se v době podpory jeví jako vhodná oproti stávajícím alternativám technologií, může však snižovat konkurenceschopnost vývoje dalších environmentálně příznivých technologií (Myers a Kent, 2001), □□ setrvávání na podporovaných vstupech a výrobních postupech, které mají negativní vliv na životní prostředí.


87

Pokud existuje environmentálně příznivější alternativa, není z pohledu ochrany životního prostředí vhodné setrvávat u podpor např. těžby a spalování uhlí. Přesto ještě v letech 1994-98 byly v České republice poskytovány přímé dotace na fosilní paliva v celkové sumě 56 miliard Kč (EK, 2004). V současné době jsou v ČR tyto dotace odbourány, avšak stále se vyskytují např. v USA či v Rusku. Globální objem podpor výrobcům v oblasti fosilních paliv v roce 2009 se odhaduje na 100 mld. USD. Výsledkem dotování určitého sektoru může být dominový efekt, kdy se sektor vyvíjí nekonkurenceschopným způsobem a jeho další existence je podmíněna pouze dalším dotováním. Příkladem může být zemědělská výroba v Evropské unii, na kterou v současné době připadá 40 % rozpočtu EU17. Z výše uvedených příkladů vyplývá, že jednostranné omezení podpor může vést ke zvýšení alokační efektivnosti a zvýšení národního blahobytu, a to i v případech, že ostatní země na podporách setrvávají (OECD, 1998). Na druhou stranu může v jednání zemí docházet k dilematu vězně (dilema vězně viz např. Holman, 2002). Proto je vhodnější multilaterální koordinace omezování podpor na nadnárodní až globální úrovni. Vlivy dané podpory na životní prostředí se různí podle konkrétních charakteristik environmentálního statku (což závisí např. na citlivosti konkrétních ekosystémů) – může se tak lišit v různých geografických podmínkách. Ekonomická činnost navíc není ovlivněna pouze danou podporou, ale také všemi ostatními vládními programy a nástroji. V dané lokalitě může existovat vícero programů podpor, které mohou mít protichůdné cíle18. OECD (1996) poněkud zjednodušeně označuje jako environmentálně škodlivé všechny podpory zaměřené na ekonomické činnosti, které zhoršují životní prostředí, jelikož jejich důsledkem je snížení společenského blahobytu. Dále upozorňuje, že při analýze vlivu podpor na životní prostředí je nutné se zaměřit jednak na definování podpory a mechanismus jejího vlivu na ekonomickou činnost (výrobu nebo spotřebu), a jednak také na environmentální statky a služby a způsob, jakým jsou ovlivněny podporovanou ekonomickou činností. Klasickým případem nepřímé dotace v zemědělství je stanovení minimální ceny zemědělských komodit, které vede k přebytku nabízeného množství nad poptávaným. Více o efektech dotací v zemědělství viz např. Goodstein (2005), pp. 365. 18 Příklady podpor s protichůdnými cíli aplikovaných v České republice uvádí Kotecký a Klusák (2005). 17

88


Podle OECD (2004) škodlivé podpory dosahují kolem 5 % HDP jednotlivých zemí. Přitom dvě třetiny z celkového objemu škodlivých podpor jsou zaměřeny na producenty v zemědělství (Ibid.). Analýza škodlivosti veřejných podpor je prováděna u jednotlivých podpor s cílem odhalit státní výdaje, které mohou zvyšovat ekologické škody (tzv. „perverzní dotace“). Vychází z požadavků Evropské unie a jejím hlavním cílem je iniciování politického a ekonomického rozhodnutí o nápravě (či zrušení) těch dotačních programů, které přímo způsobují ekologické škody nebo nejsou v souladu s principy trvale udržitelného rozvoje.

4. Systém ex-ante hodnocení návrhů na finanční podpory v České republice Tato kapitola představuje návrh systému evidence a hodnocení návrhů na finanční podpory, který byl vytvořen v rámci projektu VaV SP/4i1/169/08 ,,Vytvoření podmínek pro efektivnější využívání ekonomických nástrojů“. Systém hodnocení je vytvořen primárně pro resort životního prostředí, avšak je možné se jím inspirovat také při hodnocení podpor spravovaných ostatními resorty. Účelem návrhu systému je zabezpečit vznik informační základny o připravovaných návrzích na dotační tituly a programy na ochranu životního prostředí. Dosud existuje velice omezená a nejednotná evidence a informační základna spojená s těmito nástroji. Není tak možné nástroje (podpory) do statečným způsobem vyhodnocovat (ex-ante ani ex-post) a připravovat objektivní podklady pro jejich úpravy či změny. Absence podkladů pak v praxi znamená zejména to, že: □□ neexistuje kompletní přehled a evidence o všech požadavcích na podpory, □□ není možné koordinovat uplatňování jednotlivých požadavků, □□ není možné požadavky vyhodnocovat a stanovovat například jejich individuální efekty a priority, □□ řada cílů resortu není plněna pro nereálnost uplatňovaných požadavků. Cílem systému hodnocení je nastavit optimální řešení výše uvedených problémů v oblasti administrace finančních podpor, resp. vytvořit informační bázi, na základě které bude možné rozhodovat o přijetí požadavků na podpory


89

a zefektivnit realizaci přidělování finančních prostředků na podpory. Systém hodnocení umožňuje především: □□ posuzování efektů daného typu podpory a porovnávání efektů všech navrhovaných podpor, □□ posuzování budoucích vlivů jednotlivých typů podpor na životní prostředí, □□ doporučování priorit v rámci požadovaného typu podpor, □□ vytváření podkladů nutných pro rozhodování o poskytování podpor, □□ uplatňovat aktivnější politiku vůči jednotlivým zdrojům podpor, □□ uplatňovat aktivnější politiku ve vztahu k poskytování podpor na regio nální či místní úrovni, □□ usnadnit vyhodnocování stávající a přípravu nové Státní politiky ŽP, □□ propojovat data s dalšími datovými zdroji v rámci CENIA (Informační systém statistiky a reportingu, předpokládané modelování vývoje život ního prostředí apod.). Systém hodnocení je rozdělen do dvou fází. V rámci první fáze jsou sebrána data o návrzích na podpory, která jsou následně přenesena do souhrnné evidence návrhů na podpory a nakonec vyhodnocena na základě zjednodušeného hodnocení jako podklad pro politické posouzení. Ve druhé fázi probíhá detailní zpracování navrhované podpory navrhovatelem, následuje komplexní vyhodnocení environmentálních, ekonomických, sociálních a administrativně-institucionálních aspektů podpory. Stěžejním výstupem celého hodnocení je pak porovnání jednotlivých návrhů a doporučení o implementaci podpor do praxe, které je podkladem pro politické rozhodnutí. Obě fáze systému jsou metodicky zakotveny v příslušných metodikách, které jsou popsány dále v textu kapitoly. První fáze systému hodnocení probíhá na základě naplňování Metodiky evidence návrhů na podpory, druhá fáze pak na základě Metodiky hodnocení návrhů na tituly finančních podpor. Z hlediska hodnocení finančních podpor na ochranu životního prostředí je podstatná zejména druhá fáze, která je z velké části věnována ex-ante metodice hodnocení finančních podpor. V současné době probíhá pilotní ověření postupu uvedeného v této kapitole.

90


4.1 První fáze postupu hodnocení

Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování Tabulka 5: Pokračování ...

Účelem první fáze je zabezpečit získání základních dat ohledně připravo vaných návrhů na finanční podpory do oblasti životního prostředí. Výstupem ze získaných dat jsou celkové přehledy vytvořené na základě potřeb koneč ných uživatelů (například přehled navrhovaných dotací v jednotlivých letech podle zdroje financí a podle oblastí životního prostředí). Poskytovatelé finančních zdrojů získají z evidence předběžný přehled o objemu navrhovaných podpor v jednotlivých oblastech ochrany životního prostředí, na jehož základě informují navrhovatele o potřebných korekcích návrhů, zejména z finančního hlediska. Tímto způsobem dojde k „usměrnění“ a případnému omezení nerelevantních, případně nadhodnocených návrhů finančních podpor. Lze uvažovat, že první rámcový objem možných podpor bude politicky formulován již před zahájením prací na první fázi prací na přípravě návrhů.

Otázka

4.1.1 Sběr dat o návrzích na podpory Sběr dat je zajišťován pomocí elektronického dotazníku. U většiny otázek navrhovatel vybírá jednu či více z předem připravených možností. Zbylé položky mají formu otevřených otázek (odpovědi na otázku nejsou předem připravené, navrhovatel sám odpověď formuluje a zapíše). Otázky včetně možných odpovědí a formy otázek jsou popsány v tabulce č. 5. Tabulka 5: Struktura dotazníku pro sběr dat do evidence návrhů na podpory Otázka Název podpory Plánovaná výše podpory v jednotlivých letech (v mil. Kč)

Možné odpovědi

Forma otázky (odpovědi)

19

1

Možné odpovědi


Celková předpokládaná výše podpory (v mil. Kč)

otevřená

Průměrná výše podpory v 1 roce (v mil. Kč)

otevřená

Uvažovaný zdroj podpory (hlavní zdroj)

–– Státní rozpočet –– SFŽP –– Regionální rozpočet –– Jiný

jedna možná odpověď

Jedná se o již existující podporu?

–– Ano –– Ne


Oblast ŽP19

–– Ovzduší, Voda, Půda –– Odpady –– Příroda a krajina19 –– Environmentální vzdělávání, výchova a osvěta –– Jiná oblast


Další dotčená oblast ŽP

–– Ovzduší –– Voda –– Půda –– Odpady, –– Příroda a krajina19 –– Environmentální vzdělávání, výchova a osvěta –– Jiná oblast

více možných odpovědí

Podpora má ekoinovační potenciál



otevřená

otevřená

91

Složka Příroda a krajina umožňuje optimalizovat vlivy podpory na biodiverzitu a šetrné hospodaření v krajině.

92


Otázka

Možné odpovědi


Upravující odbor podpory

–– Odbor ochrany ovzduší –– Odbor ochrany horninového a půdního prostředí –– Odbor ochrany vod –– Odbor odpadů –– Odbor péče o krajinu –– Odbor zvláště chráněných částí přírody –– Odbor mezinárodní ochrany biodiverzity –– Jiný odbor


Důvod návrhu na podporu

–– Pozitivní motivace znečišťovatelů –– Vyrovnání ekonomických podmínek –– Nutnost kompenzace –– Jiný důvod


Místní určení (Kam podpora míří?)

–– Celá ČR –– Hl. m. Praha –– Středočeský kraj –– Jihočeský kraj –– Plzeňský kraj –– Karlovarský kraj –– Ústecký kraj –– Liberecký kraj –– Královéhradecký kraj –– Pardubický kraj –– Vysočina –– Jihomoravský kraj –– Olomoucký kraj –– Zlínský kraj –– Moravskoslezský kraj

Příjemci podpory (hlavní skupina)

Na základě vyplněných dotazníků je automaticky generována evidence návrhů na podpory. Její struktura odpovídá elektronickému dotazníku pro sběr dat. Evidenci je nutné při prvotním naplnění doplnit o informace o již existujících podporách, jinak nebude poskytovat úplné výstupy.

4.1.3 Vyhodnocení výsledků jako podklad pro politické posouzení Analýza potřeb konečných uživatelů údajů o podporách zpracovaná v rámci projektu ukázala, že z evidovaných údajů bude žádoucí zpracovávat zejména následující výstupy: 1) přehled navrhovaných dotací podle oblastí ŽP: –– –– ––

celková výše navrhovaných dotací podle oblasti ŽP a roku, podíl dotací v jedné složce na celkovém objemu dotací, počet navrhovaných titulů podle oblastí ŽP v jednotlivých letech.

2) přehled navrhovaných dotací podle zdroje čerpání: –– –– –– jedna možná odpověď

––

–– ––


celková výše navrhovaných dotací podle zdroje čerpání a roku, podíl dotací podle jednotlivých zdrojů na celkovém objemu dotací, počet navrhovaných titulů podle zdroje.

3) přehled navrhovaných dotací podle dosavadní existence podpory:

––

otevřená –– Fyzické osoby (domácnosti) –– Podnikatelské subjekty –– Veřejné instituce –– Nevládní neziskové organizace –– Jiné subjekty

93

4.1.2 Evidence návrhů na podpory

Tabulka 5: Pokračování ...

Téma SPŽP


––

průměrná výše dotací podle dosavadní existence podpory v členění dle gestora, celková výše dotací podle dosavadní existence podpory v členění dle gestora, celkový přehled navrhovaných dotací podle příjemce podpory, průměrná výše dotací podle dosavadní existence podpory v členění dle příjemce, celková výše dotací podle dosavadní existence podpory v členění dle příjemce.

4) přehled navrhovaných dotací podle místního určení podpory: –– ––

průměrná výše dotací podle místního určení (členění na ČR a kraje), celková výše dotací podle místního určení (členění na ČR a kraje).

5) přehled navrhovaných dotací podle eko-inovačního potenciálu

94


Uvedené výstupy umožní poskytovateli získat minimální informace potřebné pro poskytnutí zpětné vazby navrhovateli. Z evidence návrhů na podpory je možné generovat i další výstupy dle potřeb konečného uživatele.

4.2 Druhá fáze postupu hodnocení Účelem druhé fáze je zajistit detailní zpracování návrhů na podpory navrhovatelem a ty poté vyhodnotit hodnotitelem. Toto hodnocení slouží jako základní podklad pro politické rozhodování. Navržené hodnocení využívá metod multikriteriálního hodnocení. Postup hodnocení se skládá ze čtyř částí: 1) 2) 3) 4)

vypracování návrhu podpory a jeho hodnocení navrhovatelem, formální a věcná kontrola návrhů hodnotitelem, analytické hodnocení hodnotitelem, syntetické hodnocení hodnotitelem.

Pro účely hodnocení byly vytvořeny formuláře pro zpracování návrhu podpory a jejího hodnocení navrhovatelem a hodnotitelem (Příloha 4-1) a formuláře pro výsledné analytické hodnocení návrhu podpory hodnotitelem (Příloha 4-2), které slouží ke sběru dat pro hodnocení, k samotnému hodnocení a též podávají přehled o výsledném hodnocení návrhu. Všechny navrhovatelem uvedené návrhy hodnocení musí být zdůvodněny. Za tímto účelem byl vytvořen seznam indikátorů (Příloha 4-3). Indikátory vychází ze Státní politiky životního prostředí ČR a jsou upraveny pro potřeby metodiky. Pro navrhovatele představuje seznam indikátorů pomocné vodítko pro relevantní zdůvodnění návrhu. Jeho užití není povinné, navrhovateli je doporučeno dle individuálních potřeb návrhu indikátory modifikovat, případně doplnit. Všechny údaje o navrhovaných podporách jsou shromážděné jak během fáze sběru dat a hodnocení podpor, tak po rozhodnutí o uvedení podpor do praxe vstupují do registru navrhovaných podpor.


a) b) c) d)

základními informacemi (formulář A/1), environmentálními kritérii (formulář A/2a a formulář A/2b), ekonomickými kritérii (formulář A/3a a formulář A/3b), administrativně-institucionálními kritérii (formulář A/4a a formulář A/4b), e) sociálními kritérii (formulář A/5a a formulář A/5b). Formulář A/1: Návrh na podporu – základní informace vyplňuje pouze navrhovatel podpory. Tyto informace nevstupují do bodového hodnocení návrhů. Formuláře z ostatních čtyř tematických oblastí slouží ke sběru dat, která vstupují do hodnocení. Každý z formulářů (A/2 – A/5) obsahuje jednak předem definovaná kritéria (formuláře A/2a – A/5a), a dále dvě doplňující kritéria (formuláře A/2b – A/5b) „Další pozitivní kritéria hodná zřetele“ a „Další negativní kritéria hodná zřetele“. Formuláře A/2a až A/5a: Podklady pro hodnocení – hlavní kritéria obsahují hlavní, předem definovaná kritéria hodnocení. Jedná se o následující kritéria: Environmentální kritéria: ––

příspěvek k naplnění cílů politiky životního prostředí a usnesení vlády

Ekonomická kritéria: –– ––

vztah nákladů a přínosů možnosti financování a spolufinancování z jiných zdrojů

Administrativně-institucionální a politická kritéria: –– –– –– ––

soulad s legislativou návaznost na existující podporu možnost řešení jinými nástroji administrativní náročnost poskytování podpory

Sociální kritéria: –– –– ––

4.2.1 Detailní zpracování návrhů na podpory Navrhovatel podpory vyplní formuláře pro navrhovatele (Příloha 4-1) a předá je hodnotiteli. Formuláře jsou rozděleny do pěti tematických oblastí, jež se zabývají:

95

20

vliv na rozvoj občanské společnosti vliv na rodinný život a výchovu dětí vliv na dodržování lidských práv20

19

Sem lze zahrnout vliv na rovné zacházení, diskriminaci atd.

96



97

Kromě těchto základních kritérií autoři dále doporučují využívat kritéria uvedená v Příloze 4-3. Formuláře obsahují kritéria, váhy jednotlivých kritérií a hodnotící škály pro každé posuzované kritérium. Navrhovatel vyplňuje sloupec „Popis skutečností relevantních pro hodnocení podle daného kritéria“ a na základě příslušné škály pak buňku „Návrh hodnocení“ (viz tabulka č. 6).

Objeví-li hodnotitel nedostatky v uvedených údajích nebo nedosahují-li prahová kritéria stanovené minimální hodnoty, vrátí hodnotitel navrhovateli návrh zpět s příslušným zdůvodněním. Navrhovatel pak návrh dopracuje a následně předloží znovu. V opačném případě nemůže návrh vstoupit do fáze analytického hodnocení.

Tabulka 6: Vyplnění formulářů (A/2 – A/5) navrhovatelem

Tabulka 7: Minimální hodnoty prahových kritérií Kritérium

Minimální hodnota

Sloupec/buňka

Popis vyplnění

Popis skutečností relevantních pro hodnocení podle daného kritéria

Navrhovatel je povinen v tomto sloupci či přiložením přílohy své hodnocení zdůvodnit. Snaží se jej přitom podpořit kvantifikovanými údaji (například s odvoláním na kvalitní dříve zpracované studie s řádným uvedením zdroje). Hlavní kvantitativní indikátory jsou uvedeny v Příloze 4-3.

4.2.2 Vyhodnocení návrhů na podpory hodnotitelem

Návrh hodnocení

Každému z kritérií vepíše navrhovatel hodnocení podle předem definované škály uvedené u daného kritéria. Tímto způsobem zároveň navrhne analytické hodnocení pomocí bodů (z něhož mj. hodnotitel může odvodit navrhovatelův pohled na závažnost návrhů).

Hodnotitel provede bodové hodnocení jednotlivých kritérií a podkritérií u všech návrhů na podpory (v příslušných buňkách formulářů Přílohy 4-1). Formuláře A/2a až A/5a: Podklady pro hodnocení – hlavní kritéria Hodnotitel vyplní buňku „Hodnocení“ a případně sloupec „Poznámky“ způsobem uvedeným v tabulce č. 8.

Do první části formulářů A/2b až A/5b: Podklady pro hodnocení – doplňující kritéria uvede navrhovatel další relevantní kritéria, a to jak kladná, tak i záporná. Navrhovatel do každého z formulářů A/2b až A/5b vyplní vždy nejvýše čtyři (tedy 0 – 4) další pozitivní kritéria a nejvýše čtyři negativní kritéria. Každému z těchto kritérií navrhne hodnocení podle škály uvedené na začátku formuláře. Postup vyplnění se shoduje s postupem při vyplňování hlavních kritérií popsaným výše. Rozdíl je pouze ten, že zde navrhovatel nemá kritéria předem definovaná. Zbývající tři sloupce („Poznámka“, „Váhy“ a „Hodnocení podkritéria“) a buňku „Hodnocení“ vyplňuje hodnotitel. V případě pochybností při vyplňování formulářů je navrhovateli doporučeno konzultovat zpracování formulářů s hodnotitelem. Hodnotitel zkontroluje, zda jsou navrhovatelem uvedené údaje kompletní a věrohodné a zda prahová kritéria dosahují minimální hodnoty (viz tabulka č. 7).

Soulad s legislativou

2

Vliv na dodržování lidských práv

2

Tabulka 8: Vyplnění buňky „Hodnocení“ a sloupce „Poznámky“ ve formulářích A/2a až A/5a pro hlavní kritéria Sloupec/buňka

Popis vyplnění

Poznámka

Hodnotitel zde může vepsat své poznámky ke kritériím a k návrhu hodnocení navrhovatele. V případě odlišnosti v hodnocení kritéria od hodnocení uvedeného navrhovatelem zde hodnotitel uvede zdůvodnění (proč hodnotitel nesouhlasí s návrhem hodnocení v buňce „Návrh hodnocení“).

Hodnocení podkritéria

Každému z kritérií vepíše hodnotitel hodnocení podle škály uvedené u daného kritéria. Toto hodnocení se může, ale nemusí shodovat s navrhnutým hodnocením navrhovatele v buňce „Návrh hodnocení“. Pokud hodnotitel zvolí jiné hodnocení než navrhovatel, musí své rozhodnutí zdůvodnit ve sloupci „Poznámka“.

98


Formulář A/2b až A/5b: Podklady pro hodnocení – další pozitivní a negativní kritéria V první části formulářů (podkritéria vyplněná navrhovatelem) vyplní hodnotitel tři sloupce („Poznámka“, „Váhy“ a „Hodnocení podkritéria“) a buňku „Hodnocení“ způsobem uvedeným v tabulce č. 9. Tabulka 9: Vyplnění sloupců „Poznámka“, „Váhy“, „Hodnocení podkritéria“ a buňky „Hodnocení“ hodnotitelem ve formulářích A/2b až A/5b pro další pozitivní a negativní kritéria Sloupec/buňka

Popis vyplnění

Poznámka

Hodnotitel zde může vepsat své poznámky k podkritériím a k návrhu hodnocení navrhovatele. V případě odlišnosti v hodnocení kritéria od hodnocení uvedeného navrhovatelem zde hodnotitel uvede zdůvodnění (proč hodnotitel nesouhlasí s návrhem hodnocení navrhovatelem ve sloupci „Návrh hodnocení“).

Váhy


Hodnocení

Celkovou váhu pro dané kritérium (v našem případě vždy 20) rozdělí hodnotitel mezi podkritéria daného kritéria (tzn. podkritéria uvedená navrhovatelem i hodnotitelem). V případě, že hodnotitel považuje zvolená podkritéria za málo závažná, nerozdělí mezi ně celou váhu kritéria. Zbylé váze přiřadí hodnocení „0“. Každé z vyplněných podkritérií hodnotitel ohodnotí podle škály uvedené ve formuláři. Toto hodnocení se může, ale nemusí shodovat s hodnocením navrhovatele ve sloupci „Návrh hodnocení“. Pokud hodnotitel zvolí jiné hodnocení než navrhovatel, musí své rozhodnutí zdůvodnit ve sloupci „Poznámka“. Celkové hodnocení kritéria se vypočte jako vážený průměr sloupce „Hodnocení podkritéria“, kde váhy jsou uvedeny ve sloupci “Váhy“, tedy: Hodnocení = Hodnocení podkritéria x Váhy/20 V případě nenalezení žádného přínosu ani negativního důsledku podpory v rámci kritéria je hodnocení kritéria „0“.

Druhou část formulářů (podkritéria vyplněná hodnotitelem) vyplňuje pouze hodnotitel, a to jen v případě, kdy nalezne jiná relevantní podkritéria,


99

než která již uvedl navrhovatel. Hodnotitel následně rozdělí váhy na všechna podkritéria (uvedená navrhovatelem i doplněná hodnotitelem). Při analytickém hodnocení hodnotitel zabezpečí srovnatelnost hodnocení všech návrhů na podporu prostřednictvím objektivního přiřazení bodů a vah. Z formulářů A/1 – A/5 jsou automaticky generovány formuláře B/1 a B/2 (Příloha 4-2), které obsahují stručné základní informace o návrhu podpory a přehledné hodnocení všech kritérií. Do formuláře B/1: Základní informace jsou vygenerovány základní (především identifikační) údaje o návrhu na podporu. Formulář B/2: Formulář pro vyhodnocení kritérií se skládá ze čtyř tabulek vztahujících se k jednotlivým tematickým oblastem kritérií. Obsahují bodové ohodnocení návrhu na podporu. Maximální počet bodů, které může jeden návrh na podporu obdržet, je 100. Jednotlivé sloupce a buňky formuláře popisuje tabulka č. 10. Tabulka 10: Obsah formuláře B/2 pro vyhodnocení kritérií Sloupec/buňka

Popis

Váhy

Sloupec „Váhy“ obsahuje váhy jednotlivých kritérií v rámci jedné tematické oblasti kritérií.

Váha skupiny kritérií

Buňka obsahuje váhu, pomocí níž je převažován součet bodů (buňka „Součet“) dosažený v rámci určité tematické oblasti kritérií.

Hodnocení

Do sloupce „Hodnocení“ je uváděno hodnocení hodnotitele.

Body

Ve sloupci jsou vážené počty bodů v rámci určité tematické oblasti kritérií. Body = Váhy/3,2 x Hodnocení

Součet

Buňka „Součet“ obsahuje součet bodů ve sloupci „Body“. Maximální hodnota tohoto součtu je 100 a minimální -25.

Celkový počet bodů

Do buňky „Celkový počet bodů“ je generován vážený počet bodů určité tematické oblasti kritérií. Celkový počet bodů = Váhy kritérií/100 x Součet

Body

Do buňky je generován součet všech čtyř bodových hodnocení jednotlivých tematických oblastí kritérií uvedených v buňkách „Celkový počet bodů“. Počet bodů se může pohybovat v rozmezí od -25 do 100 bodů

100


Údaje z formulářů analytického hodnocení (B/1 a B/2) jsou podkladem pro syntetické hodnocení návrhů na podpory hodnotitelem, které umožňuje na základě počtu vážených bodů řešit následující úlohy: □□ vytvoření prostého pořadí návrhů na podpory, □□ vytvoření pořadí návrhů směřujících do příslušné oblasti životního prostředí, □□ vytvoření pořadí návrhů podle odborů MŽP, □□ vytvoření pořadí návrhů podle místní příslušnosti navrhované podpory, □□ vytvoření pořadí návrhů podle hlavního zdroje, □□ vytvoření pořadí návrhů podle eko-inovačního potenciálu atd. Způsob vytvoření syntetických informací záleží na prostředí, ve kterém budou formuláře vytvořeny (MS Excel, Lotus Notes apod.).

4.2.3 Celkové vyhodnocení pro politické rozhodnutí Závěrečným krokem druhé fáze ex-ante metody hodnocení veřejných podpor v politice životního prostředí je vytvoření registru, který obsahuje data o jednotlivých návrzích podpor požadovaných navrhovateli (tj. jednotlivými odbory MŽP). Registr obsahuje pouze návrhy podpor, které jsou předmětem procesu hodnocení. Naplňování registru probíhá průběžně vždy při vzniku nových návrhů na podporu. Registr je naplňován postupně ve třech fázích: 1) na základě dat z vyplněných dotazníků z Metodiky hodnocení návrhů na tituly (programy) finančních podpor - jedná se zde pouze o data nevstupující do hodnocení (Formulář A/1), 2) na základě údajů vstupujících do hodnocení návrhů a hodnocení (získané od navrhovatele a od hodnotitele), 3) na základě informace o rozhodnutí o zavedení či nezavedení dané podpory. V první fázi je registr naplňován automaticky na základě vyplněných dotazníků vycházejících z Metodiky hodnocení návrhů na finanční tituly (programy) podpor. Data vyplněná v této fázi by měla podat základní identifikační údaje nevstupující do hodnocení navrhovaných podpor. Struktura dat je uvedena v tabulce č. 11.


101

Tabulka 11: Údaje nevcházející do hodnocení Údaj

Specifikace

Název podpory Stručný popis podpory Uvažovaný zdroj podpory (hlavní zdroj)

–– Státní rozpočet –– SFŽP –– Regionální rozpočet –– Jiný zdroj

Jedná se o již existující podporu


Oblast ŽP

–– Ovzduší –– Voda –– Půda –– Odpady –– Příroda a krajina –– Environmentální vzdělávání, výchova a osvěta –– Jiná oblast


–– Ovzduší –– Voda –– Půda –– Odpady –– Příroda a krajina –– Environmentální vzdělávání, výchova a osvěta –– Jiná oblast

Podpora má eko-inovační potenciál



–– Odbor ochrany ovzduší –– Odbor ochrany horninového a půdního prostředí –– Odbor ochrany vod –– Odbor odpadů –– Odbor péče o krajinu –– Odbor zvláště chráněných částí přírody –– Odbor mezinárodní ochrany biodiverzity –– Jiný odbor

102


Tabulka 11: Pokračování ...


103

Tabulka 12: Údaje, na základě nichž je prováděno hodnocení

Údaj

Specifikace

Kritérium

Škála


–– Pozitivní motivace znečišťovatelů –– Vyrovnání ekonomických podmínek –– Nutnost kompenzace –– Jiný důvod

–– Rozhodujícím způsobem přispěje k naplnění cílů PŽP. –– Významně přispěje k naplnění cílů PŽP. –– Dílčím způsobem přispívá k naplnění cílů PŽP. –– K naplnění cílů PŽP návrh přispívá jen málo. –– Návrh nepřispívá k naplnění cílů PŽP.

Místní určení podpory

–– Celá ČR –– Hl. m. Praha –– Středočeský kraj –– Jihočeský kraj –– Plzeňský kraj –– Karlovarský kraj –– Ústecký kraj –– Liberecký kraj –– Královéhradecký kraj –– Pardubický kraj –– Vysočina –– Jihomoravský kraj –– Olomoucký kraj –– Zlínský kraj –– Moravskoslezský kraj

Příspěvek k naplnění cílů politiky životního prostředí a usnesení vlády

Vztah nákladů a přínosů

–– O podpoře lze prohlásit, že je z ekonomického hlediska efektivní, tj. přínosy velmi pravděpodobně převyšují náklady a současně je velmi pravděpodobné, že je nákladově nejefektivnější variantou. –– O podpoře lze prohlásit, že je z ekonomického hlediska spíše efektivní, tj. přínosy pravděpodobně převyšují náklady a současně je pravděpodobné, že je nákladově nejefektivnější variantou. –– O podpoře lze prohlásit, že je z ekonomického hlediska spíše neefektivní, tj. přínosy jsou pravděpodobně převýšeny náklady a současně je pravděpodobné, že není nákladově nejefektivnější variantou. –– O podpoře lze prohlásit, že není ekonomicky efektivní ani není nákladově nejefektivnější variantou. –– Podpora z hlediska vztahu nákladů a přínosů zcela nevyhovuje.

Možnosti financování či spolufinancování z jiných zdrojů

–– Jiné možnosti financování či spolufinancování nejsou možné. –– Jiné možnosti financování či spolufinancování jsou teoreticky možné, ale efektivnost jejich využití není jistá. –– Jiné možnosti financování či spolufinancování jsou možné, ale jako vhodnější se jeví financování formou veřejné podpory. –– Jiné možnosti financování či spolufinancování jsou možné a mohli by být vhodnější než financování formou veřejné podpory. –– Jiné možnosti financování či spolufinancování jsou možné a vhodnější než financování formou veřejné podpory.

Téma SPŽP

Příjemci podpory

–– Fyzické osoby (domácnosti) –– Podnikatelské subjekty –– Veřejné instituce –– Nevládní neziskové organizace –– Jiné subjekty

Celková předpokládaná výše podpory

V druhé fázi jsou do registru zaneseny údaje pro hodnocení vyplněné hodnotitelem v konečném hodnocení návrhu (viz tabulka č. 12) včetně výsledného bodového ohodnocení (viz tabulka č. 13).

104


Tabulka 12: Pokračování ... Kritérium

Škála

Soulad s legislativou

–– Existence podpory je přímo vyžadována legislativou. –– Podpora vyplývá z plánované legislativy, její zavedení by mělo být nutné v nadcházejících letech. –– Podpora je plně v souladu s legislativou, její zavedení ale není z tohoto pohledu nutné, legislativu bude třeba vytvořit, je průchozí. –– Podpora nyní není plně v souladu s legislativou, ale legislativa se připravuje, průchodnost je reálná. –– Podpora nyní není plně v souladu s legislativou, vytvoření legislativních podmínek je prakticky nemožné.

Návaznost na existující podporu

–– Podpora existuje, je vysoce efektivní. –– Podpora existuje, je efektivní. –– Podpora neexistuje. –– Podpora existuje, její efektivnost je sporná. –– Podpora existuje, není efektivní.

Možnost řešení daného problému ŽP jinými nástroji

–– Není jiná možnost řešení. –– Jiná možnost existuje, ale její využití je velmi náročné, neefektivní atd. –– Jiná možnost existuje, lze ji však využít pouze částečně. –– Jiná možnost existuje, její využití by mohlo být efektivní pro velkou část financí navrhovaných podporou. –– Problém ŽP lze efektivněji řešit bez využití podpory.


105

Tabulka 12: Pokračování ... Kritérium

Škála

Vliv na rodinný život a výchovu dětí

–– Podpora má významný kladný vliv na rodinný život a výchovu dětí. –– Podpora má jen malý kladný vliv na rodinný život a výchovu dětí. –– Podpora nemá žádný vliv na rodinný život a výchovu dětí. –– U podpory hrozí mírný záporný vliv na rodinný život a výchovu dětí. –– Podpora má jistý významný záporný vliv na rodinný život a výchovu dětí.


–– Podpora má významný kladný vliv na dodržování lidských práv. –– Podpora má dílčí kladný vliv na dodržování lidských práv. –– Podpora nemá vliv na dodržování lidských práv. –– Podpora může mít záporný vliv na dodržování lidských práv. –– Podpora má jistý záporný vliv na dodržování lidských práv.

Tabulka 13: Výsledky hodnocení podpory

Administrativní náročnost poskytování podpory

–– Administrativní náročnost je velmi malá. –– Administrativní náročnost je přiměřená. –– Administrativní náročnost je vysoká. –– Administrativní náročnost je velmi vysoká. –– Administrativní náročnost je zcela neúměrná.

Dílčí hledisko hodnocení

Výsledek hodnocení

Environmentální kritéria

bodové ohodnocení

Ekonomická kritéria

bodové ohodnocení

Administrativně-institucionální a politická kritéria

bodové ohodnocení

Sociální kritéria

bodové ohodnocení

Celkový počet bodů

bodové ohodnocení

Vliv na rozvoj občanské společnosti

–– Podpora má významný kladný vliv na rozvoj občanské společnosti. –– Podpora má jen malý kladný vliv na rozvoj občanské společnosti. –– Podpora nemá žádný vliv na rozvoj občanské společnosti. –– U podpory hrozí mírný záporný vliv na rozvoj občanské společnosti. –– Podpora má jistý významný záporný vliv na rozvoj občanské společnosti.

Aktuální umístění návrhu na základě celkového počtu bodů v rámci vybrané oblasti ŽP

Umístění

Aktuální umístění návrhu na základě celkového počtu bodů celkem

Umístění

106


Třetí fáze naplňování registru následuje po zhodnocení jednotlivých návrhů na podpory, tj. tehdy, když je rozhodnuto o finální realizaci/nerealizaci návrhu na podporu (tabulka 14). Tabulka 14: Údaje po rozhodnutí o zavedení či naopak nezavedení podpory Údaj po rozhodnutí o podpoře

Specifikace

Bude podpora realizovaná

Ano Ne

Výsledný zdroj podpory21

Státní rozpočet SFŽP Regionální rozpočty Jiné


107

Příloha 4-1: Formuláře pro návrh podpory a jeho hodnocení navrhovatelem a hodnotitelem

20

A) Formuláře pro navrhovatele podpory Formulář A/1: Návrh na podporu – základní informace 21 Název podpory Stručný popis podpory

Výsledná výše podpory ročně

Registr uživateli podává komplexní přehled o návrzích na podpory se zaměřením na procesní kroky nutné k zavedení a poskytování podpory. Aktualizace (přidání nového návrhu) probíhá vždy při vzniku nového návrhu na finanční podporu na základě vyplnění příslušných formulářů a navazujícího hodnocení návrhů. V registru bude umožněno vyhledávání v jednoduchém vyhledávacím formuláři.

Charakteristika podpory

Možné odpovědi1

Uvažovaný zdroj podpory (hlavní zdroj)

□□ □□ □□ □□

Jedná se o již existující podporu

□□ Ano □□ Ne

Oblast ŽP


Pouze pro návrhy podpor, u nichž bylo rozhodnuto o realizaci; nevyplňuje se u návrhů, které se na základě rozhodnutí příslušného orgánu realizovat nebudou.

21

1

Poznámka

Státní rozpočet SFŽP Regionální rozpočet Jiné

□□ □□ □□ □□ □□ □□

Ovzduší Voda Půda Odpady Příroda a krajina Environmentální vzdělávání, výchova a osvěta □□ Jiné □□ □□ □□ □□ □□ □□

Ovzduší Voda Půda Odpady Příroda a krajina Environmentální vzdělávání, výchova a osvěta □□ Jiné

U všech otázek lze zaškrtnout pouze jednu odpověď, která nejlépe charakterizuje daný návrh.

108



Možné odpovědi1

Podpora má ekoinovační potenciál

□□ Ano □□ Ne


□□ □□ □□ □□ □□ □□


Poznámka

Odbor ochrany ovzduší Odbor ochrany hornin. a půd. prost. Odbor ochrany vod Odbor odpadů Odbor péče o krajinu Odbor zvláště chráněných částí přírody □□ Odbor mezinárodní ochrany biodiverzity □□ Jiné


□□ □□ □□ □□

Pozitivní motivace znečišťovatelů Vyrovnání ekonomických podmínek Nutnost kompenzace Jiné

Místní určení (Kam podpora míří?)

□□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□ □□

Celá ČR Hl. m. Praha Středočeský kraj Jihočeský kraj Plzeňský kraj Karlovarský kraj Ústecký kraj Liberecký kraj Královéhradecký kraj Pardubický kraj Vysočina Jihomoravský kraj Olomoucký kraj Zlínský kraj Moravskoslezský kraj


Možné odpovědi1

Příjemci podpory

□□ □□ □□ □□ □□

109

Poznámka

Fyzické osoby (domácnosti) Podnikatelské subjekty Veřejné instituce Nevládní neziskové organizace Jiné subjekty

Navrhovaná výše podpory Celkem:

Ročně:

Podpora by měla být poskytována v letech:

Předpokládaná výše na jednu podporovanou aktivitu: Předpokládané zaváděcí výdaje na podporu:

Předpokládané udržovací výdaje na podporu:

22

Téma SPŽP2

1 2

U všech otázek lze zaškrtnout pouze jednu odpověď, která nejlépe charakterizuje daný návrh. Téma je vybráno navrhovatelem na základě aktuální SPŽP.

60

Příspěvek k naplnění cílů politiky životního prostředí

Popis skutečností relevantních pro hodnocení podle daného kritéria1

Návrh hodnocení

Hodnocení2

Hodnotící škála 4 – rozhodujícím způsobem přispěje k naplnění cílů PŽP (zejména mezinárodních závazků) 3 – významně přispěje k naplnění cílů PŽP 2 – dílčím způsobem přispěje k naplnění cílů PŽP 1 – k naplnění cílů PŽP návwwrh přispěje jen málo 0 – návrh nepřispívá k naplnění cílů PŽP

Poznámka2

Popis skutečností relevantních pro hodnocení podle daného podkritéria

Návrh hodnocení

Poznámka2

Váhy2

Hodnocení:2

Hodnocení podkritéria2

1

Navrhovatel uvede zejména pozitivní environmentální přínosy, které nejsou součástí PŽP. Přínos je vhodné doložit pomocí vhodných indikátorů. Jejich seznam je součástí přílohy 5. 2 Vyplní hodnotitel. 3 Navrhovatel uvede žádný až čtyři dopady.

27

2526

Přínos/Podkritérium3

4 – rozhodující přínos 3 – významný přínos 2 – dílčí přínos 1 – jen malý přínos

Hodnotící škála

Další pozitivní environmentální přínosy hodné zřetele1 (celková váha 20)


Formulář A/2b: Podklady pro hodnocení – environmentální kritéria – další pozitivní a negativní kritéria

1

Navrhovatel stručně a konkrétně uvede příspěvek podpory k cílům PŽP ve vhodné struktuře, zejména podle oblastí životního prostředí. Důraz je kladen na oblast, na kterou se podpora zaměřuje (přispění k cílům PŽP v rámci dalších oblastí, na něž má podpora vliv, lze uvést v následujícím formuláři A/2b. Hodnocení je vhodné doplnit kvantitativně pomocí odpovídajících indikátorů (Příloha 5). V této souvislosti je třeba uvést konkrétní dopady nezavedení podpory, a to jak enviromentální, tak i z nedodržení mezinárodních závazků, smluv atd. 2 Vyplní hodnotitel.

24

23

Váha

Kritérium

Formulář A/2a: Podklady pro hodnocení – environmentální kritéria – hlavní kritéria


Popis skutečností relevantních pro hodnocení podle daného podkritéria Návrh hodnocení

Poznámka2

Váhy2

Hodnocení:2


Přínos/Podkritérium


Hodnotící škála


Další pozitivní environmentální přínosy hodné zřetele

Poznámka

Váhy



Podklady pro hodnocení – environmentální kritéria – další pozitivní a negativní kritéria (vyplní hodnotitel)

1

Navrhovatel uvede všechny potenciální negativní environmentální dopady, k nimž pravděpodobně při implementaci podpory dojde. (Například podpora směřující ke zlepšení kvality ovzduší může vést ke zhoršení kvality půdy.) 2 Vyplní hodnotitel.

2829

Dopad/ Podkritérium1

-4 – rozhodující negativní dopad -3 – významný negativní dopad -2 – dílčí negativní dopad -1 – jen malý negativní dopad

Hodnotící škála

Další negativní environmentální dopady hodné zřetele1 (celková váha 20)


Popis skutečností relevantních pro hodnocení podle daného podkritéria Poznámka

Vztah nákladů a přínosů2

Kritérium

50

Váha


4 – o podpoře lze prohlásit, že je z ekonomického hlediska efektivní, tj. přínosy velmi pravděpodobně převyšují náklady a současně je velmi pravděpodobné, že je nákladově nejefektivnější variantou. 3 – o podpoře lze prohlásit, že je z ekonomického hlediska efektivní, tj. přínosy pravděpodobně převyšují náklady a současně je pravděpodobné, že je nákladově nejefektivnější variantou. 2 – o podpoře lze prohlásit, že je z ekonomického hlediska spíše neefektivní, tj. přínosy jsou pravděpodobně převýšeny náklady a současně je pravděpodobné, že není nákladově nejefektivnější variantou. 1 – o podpoře lze prohlásit, že není ekonomicky efektivní ani není nákladově nejefektivnější variantou. 0 – Podpora z hlediska vztahu nákladů a přínosů zcela nevyhovuje.

Hodnotící škála

Hodnocení1

Návrh hodnocení

Váhy

Poznámka1



Formulář A/3a: Podklady pro hodnocení – ekonomická kritéria – hlavní kritéria



Hodnotící škála

Další negativní environmentální dopady hodné zřetele


10

Váha

Popis skutečností relevantních pro hodnocení podle daného kritéria 4 – Jiné možnosti financování či spolufinancování nejsou možné. 3 – Jiné možnosti financování či spolufinancování jsou teoreticky možné, ale efektivnost jejich využití není jistá. 2 – Jiné možnosti financování či spolufinancování jsou možné, ale jako vhodnější se jeví financování formou veřejné podpory. 1 – Jiné možnosti financování či spolufinancování jsou možné a mohly by být vhodnější než financování formou veřejné podpory. 0 – Jiné možnosti financování či spolufinancování jsou možné a vhodnější než financování formou veřejné podpory.

Hodnotící škála

Hodnocení1

Návrh hodnocení Poznámka1


Návrh hodnocení

Poznámka2

Váhy2

Hodnocení:2


1

Takovými dopady mohou být národohospodářské vlivy podpory (vliv na zaměstnanost, ceny, inflaci, investice, zaměstnanost apod.). Lze zde uplatnit indikátory z Přílohy 5. Je třeba zdůraznit, že rizikem pro výsledné efekty podpory může být i změna možnosti financování a reálnost požadavků na poskytování podpory. 2 Vyplní hodnotitel. 3 Navrhovatel uvede žádný až čtyři dopady. Pokud není znám žádný dopad, uvede do buňky „Návrh souhrnného hodnocení“ 0.

32



Hodnotící škála

Další pozitivní ekonomické přínosy hodné zřetele1 (celková váha 20)


Formulář A/3b: Podklady pro hodnocení – ekonomická kritéria – další pozitivní a negativní kritéria

2

1

Vyplní hodnotitel. V případě existence studie CBA či studie nákladové efektivnosti se její výsledek uvede ve zdůvodnění. Pokud takovéto studie neexistují, zhodnocení se provede expertním odhadem. Expertní odhad bere v úvahu také ekonomickou stránku administrativní náročnosti a přiměřenost použití finančních zdrojů podpory.

3031

Možnosti financování či spolufinancování z jiných zdrojů

Kritérium




Váhy2

Hodnocení:2




Hodnotící škála


Další pozitivní ekonomické přínosy hodné zřetele

Poznámka

Váhy



Podklady pro hodnocení – ekonomická kritéria – další pozitivní a negativní kritéria (vyplní hodnotitel)

1

Takovými dopady mohou být národohospodářské vlivy podpory (vliv na zaměstnanost, ceny, inflaci, investice, zaměstnanost apod.). Lze zde uplatnit indikátory z Přílohy 5. Je třeba zdůraznit, že rizikem pro výsledné efekty podpory může být i změna možnosti financování a reálnost požadavků na poskytování podpory. 2 Vyplní hodnotitel. 3 Navrhovatel uvede žádný až čtyři dopady. Pokud není znám žádný dopad, uvede do buňky „Návrh souhrnného hodnocení“ 0.

33



Hodnotící škála

Další negativní ekonomické dopady hodné zřetele1 (celková váha 20)



Váhy


25

10

Návaznost na existující podporu

Váha

Soulad s legislativou2

Kritérium


4 – Podpora existuje, je vysoce efektivní. 3 – Podpora existuje, je efektivní. 2 – Podpora neexistuje. 1 – Podpora existuje, její efektivnost je sporná. 0 – Podpora existuje, není efektivní.

4 – Existence podpory je přímo vyžadována legislativou. 3 – Podpora vyplývá z plánované legislativy, její zavedení by mělo být nutné v nadcházejících letech. 2 – Podpora je plně v souladu s legislativou, její zavedení ale není z tohoto pohledu nutné, legislativu bude třeba vytvořit, je průchozí. 1 – Podpora nyní není plně v souladu s legislativou, ale legislativa se připravuje, průchodnost je reálná. 0 – Podpora nyní není plně v souladu s legislativou, vytvoření legislativních podmínek je prakticky nemožné.

Hodnotící škála

Hodnocení1

Hodnocení1

Návrh hodnocení

Poznámka1


Formulář A/4a: Podklady pro hodnocení – administrativně-institucionální a politická kritéria – hlavní kritéria

Dopad/Podkritérium


Hodnotící škála

Další negativní ekonomické dopady hodné zřetele



0 – Administrativní náročnost je zcela neúměrná.

1 – Administrativní náročnost je velmi vysoká.

2 – Administrativní náročnost je vysoká.

3 – Administrativní náročnost je přiměřená.

0 – Problém ŽP lze efektivněji řešit bez využití podpory. 4 – Administrativní náročnost je velmi malá.

1 – Jiná možnost existuje, její využití by mohlo být efektivní pro velkou část financí navrhovaných podporou.

2 – Jiná možnost existuje, lze ji však využít pouze částečně.

3 – Jiná možnost existuje, ale její využití je velmi náročné, neefektivní atd.

4 – Neexistuje jiná možnost řešení.

Hodnotící škála

Hodnocení1

Hodnocení1


Vyplní hodnotitel. Týká se závazných právních norem na národní úrovni, ale také povinností vyplývajících pro Českou republiku z mezinárodních závazků. Relevantní je zejména, zda právní normy a mezinárodní závazky umožňují podporovat daný subjekt či daný účel prostřednictvím soustavy veřejných rozpočtů České republiky.

2

1


Návrh hodnocení

Poznámka2

Váhy2

Hodnocení:2



2

1

Takovými dopady může být například snížení administrativních výdajů, snížení administrativní zátěže apod. Vyplní hodnotitel. 3 Navrhovatel uvede žádný až čtyři dopady.

36



Hodnotící škála

Další pozitivní administrativně – institucionální a politické přínosy hodné zřetele1 (celková váha 20)


Formulář A/4b: Podklady pro hodnocení – administrativně-institucionální a politická kritéria – další pozitivní a negativní kritéria

10

Administrativní náročnost poskytování podpory 3435

15

Váha

Možnost řešení daného problému ŽP jinými nástroji

Kritérium

122 123


Poznámka2

Váhy2

Hodnocení:2




Hodnotící škála


Poznámka

Další pozitivní administrativně-institucionální a politické přínosy hodné zřetele

Váhy



Podklady pro hodnocení – administrativně-institucionální a politická kritéria – další pozitivní a negativní kritéria (vyplní hodnotitel)

2

1

Takovými dopady může být například nutnost vytvoření nového úřadu, náklady na přizpůsobení se regulaci apod. Vyplní hodnotitel. 3 Navrhovatel uvede žádný až čtyři dopady.

37



Hodnotící škála

Další negativní administrativně-institucionální a politické dopady hodné zřetele1 (celková váha 20)



20

20


Váhy

Vliv na rozvoj občanské společnosti2

Kritérium


4 – Podpora má významný kladný vliv na rodinný život a výchovu dětí. 3 – Podpora má jen malý kladný vliv na rodinný život a výchovu dětí. 2 – Podpora nemá žádný vliv na rodinný život a výchovu dětí. 1 – U podpory hrozí mírný záporný vliv na rodinný život a výchovu dětí. 0 – Podpora má jistý významný záporný vliv na rodinný život a výchovu dětí.

4 – Podpora má významný kladný vliv na rozvoj občanské společnosti. 3 – Podpora má jen malý kladný vliv na rozvoj občanské společnosti. 2 – Podpora nemá žádný vliv na rozvoj občanské společnosti. 1 – U podpory hrozí mírný záporný vliv na rozvoj občanské společnosti. 0 – Podpora má jistý významný záporný vliv na rozvoj občanské společnosti.

Hodnotící škála

Hodnocení1

Hodnocení1

Návrh hodnocení

Váhy

Poznámka1



Formulář A/5a: Podklady pro hodnocení – sociální kritéria – hlavní kritéria

Dopad/Podkritérium


Hodnotící škála

Další negativní administrativně-institucionální a politické dopady hodné zřetele


20

Váhy

Popis skutečností relevantních pro hodnocení podle daného kritéria 4 – Podpora má významný kladný vliv na dodržování lidských práv. 3 – Podpora má dílčí kladný vliv na dodržování lidských práv. 2 – Podpora nemá žádný vliv na dodržování lidských práv. 1 – Podpora může mít záporný vliv na dodržování lidských práv. 0 – Podpora má jistý záporný vliv na dodržování lidských práv.

Hodnotící škála

Hodnocení1



Návrh hodnocení

Poznámka2

2

1

Může se jednat například o vliv podpory na bezpečnost a ochranu zdraví při práci, přístup k informacím apod. Vyplní hodnotitel. 3 Navrhovatel uvede žádný až čtyři dopady.

39



Hodnotící škála

Další pozitivní sociální přínosy hodné zřetele1 (celková váha 20)

Váhy2

Hodnocení:ě



Formulář A/5b: Podklady pro hodnocení – sociální kritéria – další pozitivní a negativní kritéria

2

1

Vyplní hodnotitel. Do vlivu na rozvoj občanské společnosti lze zahrnout například podporu vzdělávání, podporu projektů na místní/mikroregionální úrovni reagujících na potřeby regionu a místního společenství, podporu rozvoje obce/mikroregionu atd. 3 Do vlivu na dodržování lidských práv lze zahrnout vliv na rovné zacházení, respektive diskriminaci atd.

38

Vliv na dodržování lidských práv3

Kritérium



Poznámka2

Váhy2

Hodnocení:2



Hodnotící škála


Další pozitivní sociální přínosy hodné zřetele

Poznámka

Váhy




Podklady pro hodnocení – sociální kritéria – další pozitivní a negativní kritéria (vyplní hodnotitel)

2

1

Může se jednat například o vliv podpory na bezpečnost a ochranu zdraví při práci, přístup k informacím apod. Vyplní hodnotitel. 3 Navrhovatel uvede žádný až čtyři dopady.

40



Hodnotící škála

Další negativní sociální dopady hodné zřetele1 (celková váha 20)



Váhy

Upravující odbor

Eko-inovační potenciál

Další dotčená oblast ochrany

Oblast ochrany

Uvažovaný zdroj podpory

Stručný popis podpory

Název

Formulář B/1: Základní informace

B) Formuláře pro hodnotitele návrhů podpor



Příloha 4-2: Formulář pro výsledné analytické hodnocení návrhu podpory hodnotitelem

Dopad/Podkritérium


Hodnotící škála

Další negativní sociální dopady hodné zřetele


Ročně:

20 20 40

Další pozitivní environmentální přínosy návrhu hodné zřetele Negativní environmentální dopady hodné zřetele Váha tematické oblasti kritérií:

Součet:

Hodnocení

Body

50 10 20 20 30

Zapojení dalších zdrojů Další pozitivní ekonomické přínosy návrhu hodné zřetele: Negativní ekonomické dopady hodné zřetele: Váha tematické oblasti kritérií:

Váhy Vztah nákladů a přínosů

Kritérium

Součet:

Hodnocení

Body

Tabulka B/2b: Seznamy hodnotících kritérií a váhy – ekonomická kritéria

60

Váhy Příspěvek k naplnění cílů politiky životního prostředí

Kritérium

Tabulka B/2a: Seznamy hodnotících kritérií a váhy – environmentální kritéria

Předpokládané udržovací výdaje na podporu:

Celkový počet bodů:

Poznámka


Poznámka

Podpora by měla být poskytována v letech:

Body:


B/2) Formulář – přehled hodnocení hodnotitelem

Poznámky:

Příjemce/i podpory

Předpokládané zaváděcí výdaje na podporu:

Průměrná výše na jednu podporovanou aktivitu:

Celkem:

Navrhovaná výše podpory



136


Příloha 4-3: Doporučené indikátory pro hodnocení I) Sociální a ekonomické indikátory

Poznámka Hodnocení

Součet: 15

20

20

20

20

20

Váhy

b) Primární zdroje energie –– ––

tuzemská spotřeba primárních energetických zdrojů (TSPEZ), obnovitelné zdroje.

c) Doprava –– –– –– –– ––

podíl železnice na nákladové dopravě, počet osobních vozů, hustota silniční sítě, hustota sítě dálnic, spotřeba energie.

d) Zemědělství –– –– –– –– ––

podíl zemědělské půdy na celkové rozloze státu, zornění, spotřeba dusíkatých hnojiv, spotřeba fosforečných hnojiv, zjevná spotřeba pesticidů.

a) Ovzduší

Váha tematické oblasti kritérií:

Další negativní sociální kritéria hodná zřetele:

Další pozitivní sociální kritéria hodná zřetele:



Vliv na rozvoj občanské společnosti

II) Enviromentální indikátory

Kritérium

20 Další negativní administrativně-institucionální kritéria hodná zřetele:

Tabulka B/2d: Seznamy hodnotících kritérií a váhy – sociální kritéria

20 Další pozitivní administrativně-institucionální kritéria hodná zřetele:

Váha tematické oblasti kritérií:

10 Administrativní náročnost poskytování podpory

15 Možnost řešení problému ŽP jinými nástroji

10 Návaznost na existující podporu

25 Soulad s legislativou

15

Body


Celkový počet bodů: Součet:

Poznámka Body Hodnocení Váhy Kritérium

Tabulka B/2c: Seznamy hodnotících kritérií a váhy – administrativně-institucionální a politická kritéria

a) Nezaměstnanost

–– –– –– –– –– ––

emise oxidu uhličitého (CO2), emise oxidu siřičitého (SO2), emise oxidů dusíku (NOx), koncentrace SO2, koncentrace NO2, koncentrace PM10.

b) Odpady –– ––

množství produkovaného komunálního odpadu, množství recyklovaného komunálního odpadu,

137


138

–– –– ––

množství produkovaného průmyslového odpadu ze zpracovatelského sektoru, množství produkovaného nebezpečného odpadu, množství vyhořelého jaderného paliva.

c) Voda –– –– –– –– ––

množství odebrané vody celkem, množství odebrané vody pro veřejné zásobování, pitná voda, množství domácností připojených na veřejnou kanalizaci bez ČOV, množství domácností připojených na veřejnou kanalizaci s ČOV (podle stupně čištění vody).

d) Biodiverzita –– –– –– –– –– –– –– –– –– –– –– –– –– –– ––

ohrožené druhy savců, ohrožené druhy ptáků, ohrožené druhy ryb, ohrožené druhy plazů, ohrožené druhy obojživelníků, ohrožené druhy cévnatých rostlin, velkoplošná chráněná území, zralost typu biotopu, přirozenost typu biotopu, diverzita struktur typu biotopu, diverzita druhu typu biotopu, vzácnost typu biotopu, vzácnost druhů typu biotopu, citlivost typu biotopu, ohrožení množství a kvality typu biotopu.

e) Lesy a lesní hospodářství –– ––


139

5. Ex-post hodnocení efektivnosti implementace politik životního prostředí v oblasti veřejných podpor V této kapitole jsou uvedeny výsledky pilotního ověření postupu hodnocení efektivnosti implementace politik životního prostředí, která vznikla v rámci projektu MŽP ČR VaV č. SP-4i1-63-07 „Návrh metodiky posuzování efektivnosti implementace politik a legislativy v oblasti životního prostředí“, na problematiku veřejných podpor. Metodika se v původním znění zaměřuje obecně na politiky životního prostředí. V tomto ohledu byla již dříve ověřována na politice IPPC (více viz Šauer et al. 2009b). Tato metodika byla vytvořena pro ex-post hodnocení všech politik životního prostředí. Jak uvádí její autoři (Šauer et al., 2009a), tato metodika může sloužit také k hodnocení i dílčích aspektů jednotlivých politik, např. poplatků či výdajových programů ochrany životního prostředí. Pro ověření této teze byla metodika aplikována na několik ekonomických nástrojů ochrany životního prostředí. Nejprve úspěšně použita pro analýzu 22 . dvou poplatků na ochranu životního prostředí 41 Pro potvrzení, že metodiku lze použít pro analýzu různých dílčích aspektů či součástí environmentálních politik, byla dále metodika aplikována na další typ nástroje ochrany životního prostředí, a to na veřejné podpory, jež jsou analyzovány v této publikaci. V této kapitole jsou nejprve stručně představeny principy výše uvedené metodiky a postup při jejím využití. Dále jsou uvedeny hlavní závěry z aplikace této metodiky na vybranou veřejnou podporu, kterou je vybraná podpora z Operačního programu Životní prostředí, oblast 4.2 - Odstraňování 23 starých ekologických zátěží 42 . V rámci této aplikace bylo zjištěno, že me todika je dostatečně komplexní a plně funkční i pro tuto politiku.

plocha lesů, intenzita využívání zdrojů dřeva, těžba. Byly analyzovány poplatky za znečištění ovzduší z malých, středních, velkých a zvlášť velkých stacionárních zdrojů a poplatek za uložení odpadu na skládky. 23 Výstupy z analýz jsou součástí závěrečné zprávy k projektu VaV SP/4i1/169/08 ,,Vytvoření podmínek pro efektivnější využívání ekonomických nástrojů“. 22

140



141

5.1 Postup hodnocení

a) Fáze přípravná

Metodika hodnocení efektivnosti implementace politik životního prostředí je založena na ex-post hodnocení, její aplikace je tedy provedena až po získání praktických zkušeností s danou politikou. V rámci aplikace metodiky na poplatky a podporu na ochranu životního prostředí bylo však potvrzeno, že stejně tak je možné ji využít i jako interim analýzu, tedy analýzu prováděnou v době, kdy implementace dané environmentální politiky ještě není skončena. Výstupy z aplikace metodiky jsou pak v obou případech (ex-post i interim analýzy) využitelné pro další rozhodování v environmentální politice. Hodnocení zahrnuje dva kroky - základní a hloubkové hodnocení. Základní hodnocení sestává ze tří modulů založených na pilířích udržitelného rozvoje - environmentálním, ekonomickém a institucionálně-sociálním. Po provedení základního hodnocení je zpracováno oponentní řízení, na jehož základě je rozhodnuto, zda bude analýza pokračovat hloubkovým hodnocením. Významnou roli pro doporučení zpracování hloubkového hodnocení hraje např. odhadovaná výše finančních, lidských a časových zdrojů na jeho provedení. Hloubkové hodnocení je pak zpracováno podle konkrétních potřeb a účelu analýzy - může být komplexní, nebo jej lze zaměřit pouze na některé dílčí aspekty hodnocené politiky. Zaměření hloubkového hodnocení je určeno v průběhu oponentního řízení. Po provedení hloubkového hodnocení opět následuje oponentní řízení. Výstupy z hodnocení jsou vypracovávány v podobě tabulkových formulářů. Na závěr základního hodnocení je zpracován souhrnný syntetizující formulář, tzv. souhrnné vysvědčení politiky. Účastníky hodnocení jsou následující subjekty (Šauer et al., 2009a):

Na začátku přípravné fáze je podán a zpracován požadavek na hodnocení environmentální politiky nebo jejích dílčích aspektů (např. jednotlivých nástrojů). Žadatelem o provedení hodnocení může být například MŽP, vláda ČR, Parlament ČR, Evropská komise nebo subjekty dotčené implementací dané politiky. Ze strany žadatele musí být vždy zřejmý důvod požadavku na hodnocení, aby mohla být posouzena jeho relevance. Požadavek musí také jednoznačně formulovat, jakému subjektu a k jakému účelu má výstup hodnocení sloužit. Následně je posouzena relevance požadavku a přezkoumání, zda je MŽP jako hodnotitel věcně příslušné k hodnocení politiky. Jsou také předběžně odhadnuty náklady na provedení hodnocení a vyhodnoceny vhodné zdroje. Na základě toho je rozhodnuto, zda bude hodnocení provedeno, a o rozhodnutí je uvědomen žadatel. V případě, že je rozhodnuto provést hodnocení, je zpracována rekapitulace politiky. Rekapitulace zahrnuje shrnutí charakteristik politiky, informací o jejím plnění a vytipování vhodných kritérií pro hodnocení (zejména na základě složek a faktorů životního prostředí ovlivněných politikou; konkrétní návrhy kritérií uvádí Šauer et al., (2009a). Rekapitulace politiky je předmětem oponentského řízení, které následuje po jejím zpracování. Na konci první fáze postupu hodnocení je rozhodnuto, zda bude provedeno úplné základní hodnocení, nebo zda pro účely aplikace metodiky postačuje hodnocení dílčí, např. zahrnující jen jeden ze tří modulů (viz dále).

□□ □□ □□ □□ □□

Zpracovatelem analytického hodnocení jsou vypořádány připomínky z oponentského řízení rekapitulace politiky a je zpřesněn navržený seznam kritérií. Aby byla zajištěna validita a transparentnost výstupů z aplikace metodiky, vylučuje metodika vynechání kritérií, u nichž nejsou předem jasně definované zdroje dat pro jejich vyhodnocení. V případě provedení úplného základního hodnocení jsou rozpracovány tři moduly: environmentální, ekonomický a institucionálně-sociální. V každém modulu jsou nejprve zpřesněna kritéria navržená v předchozí fázi a následně shromážděna data k jednotlivým kritériím. Při sběru dat a následném

manažer hodnocení (plánuje a řídí proces hodnocení), zpracovatel rekapitulace politiky, zpracovatel/é hodnocení (shromažďují a vyhodnocují údaje), oponenti, experti (stanovují váhy kritérií, dále mohou zpracovávat jednotlivé studie pro hloubkové hodnocení), □□ zájmové skupiny (připomínkují návrhy závěrečných zpráv). Hodnocení podle metodiky sestává ze čtyř fází. Podrobnější popis celého postupu hodnocení včetně rozdělení rolí jednotlivých účastníků hodnocení popisuje Šauer et al. (2009a).

b) Fáze analytického hodnocení v modulech

142


hodnocení autoři navrhují dodržování principu nejlepších dostupných dat (Best Available Data, BAD) (Šauer et al., 2009a). Dále je provedeno samotné analytické hodnocení podle jednotlivých kritérií, které představuje „oznámkování“ každého kritéria. Expertní skupina rovněž stanoví váhy kritérií v rámci jednotlivých modulů. c) Fáze celkového vyhodnocení a oponentního řízení základního hodnocení Ve třetí fázi jsou nejprve shrnuty výsledky analytického hodnocení jednotlivých kritérií v rámci modulů do tzv. souhrnného vysvědčení politiky. Souhrnné vysvědčení podává přehled o všech podstatných pozitivních a negativních aspektech hodnocené politiky. Hodnocení je založeno na principech multikriteriální analýzy, výsledky za jednotlivé moduly jsou založeny na váženém hodnocení jednotlivých kritérií v daném modulu a jsou uvedeny v bezrozměrných bodech. Souhrnné hodnocení dále obsahuje stručné zhodnocení hlavních efektů politiky, rozbor pozitivních a negativních výsledků politiky a formulaci doporučení týkající se implementace analyzované politiky v budoucnu. Závěrem souhrnného hodnocení je informace, zda je na základě výstupů základního hodnocení doporučeno pokračovat v analýze hloubkovým hodnocením včetně odůvodnění. Je-li navrženo hloubkové hodnocení, odhadne se také předpokládaná výše nákladů na jeho zpracování a doba zpracování. Dále je zpracováno oponentní řízení základního hodnocení, které má za výsledek schválení celkového vyhodnocení, nebo identifikace nedostatků a požadavek na přepracování či doplnění základního hodnocení. Oponenti se také vyjadřují k otázce provedení hloubkového hodnocení. Kromě oponentů se k výsledkům vyhodnocení může vyjadřovat také veřejnost a všechny ekonomické subjekty ovlivněné politikou. Vypracuje se veřejná závěrečná hodnotící zpráva základního hodnocení, která sestává ze všech formulářů analytického hodnocení, výsledného hodnocení, oponentních posudků a vyjádření k zapracování připomínek z oponentního řízení.


143

d) Fáze hloubkového hodnocení Na základě návrhu hloubkového hodnocení jsou provedeny konkrétní analýzy. Předpokládá se zapojení externích odborníků. Výsledkem analýz jsou studie, které jsou předmětem oponentního řízení. Stejně jako při základním hodnocení mohou oponenti schválit výsledky hloubkového hodnocení nebo vrátit výstupy k doplnění/přepracování. Je zpracována závěrečná hodnotící zpráva hloubkového hodnocení, která obsahuje všechny dokumenty zpracované na základě hodnocení. Zpráva je veřejná.

5.2 Aplikace na příkladu podpory odstraňování starých ekologických zátěží Jak již bylo uvedeno výše, za podporu, na které byla uvedená metodika hodnocení efektivnosti implementace již probíhajících politik pilotně ověřena, byla zvolena Podpora odstraňování starých ekologických zátěží, která je poskytována ze zdrojů EU a z národních rozpočtů v rámci Operačního programu životní prostředí (OPŽP, prioritní osa 4. 2.).

5.2.1 Popis podpory MŽP (2010) definuje starou ekologickou zátěž (dále také SEZ) jako závažnou kontaminaci podzemních vod, povrchových vod, zemin a stavebních konstrukcí, která ohrožuje zdraví člověka a životní prostředí. Cíle podpory jsou následující: □□ zvýšení informovanosti o výskytu kontaminovaných míst a prioritách jejich řešení na území ČR, □□ zvýšení počtu inventarizovaných kontaminovaných míst, □□ snížení počtu lokalit se starou ekologickou zátěží, □□ snižování rizikovosti plynoucí z pronikání závadných látek do ŽP. Cílem prioritní osy 4. 2. OPŽP je do roku 2015 odstranit 100 ha starých ekologických zátěží, přičemž předpokládaný počet podporovaných projektů je 50. Cíle nejsou stanoveny kvalitativně, podpora spíše řeší úlohu maximalizace přínosu z daného (politicky alokovaného) objemu finančních prostředků (Ibid.).

144


Celková výše podpory z veřejných zdrojů (tj. ze zdrojů EU i ČR) představuje 301,466 mil EUR (7 763 673 625 Kč24). Z OPŽP je na prioritní osu 4. 2 vyčleněno 256,247 milionů EUR pro období let 2007-2013 ze zdrojů 43 EU (tj. 6 599 122 784 Kč24 ). Zbylá část je hrazena z prostředků národních veřejných rozpočtů (SR/SFŽP). K 21.7.2010 bylo schváleno k realizaci 62 projektů o celkových nákladech 3 247 874 291 Kč. Celkové způsobilé výdaje těchto projektů byly 2 908 647 443 Kč. Na tyto projekty byla schválena podpora z ERDF/ FS ve výši 4 134 547 696 Kč a příspěvek ze SR/SFŽP ve výši 153 132 610. Z ERDF/FS zbývalo k 21.7.2010 k alokaci ještě 62,65 % z celkově plánované částky (SFŽP, 2010). V rámci podpor na odstraňování starých ekologických zátěží jsou podporovány projekty s následujícím zaměřením: □□ inventarizace kontaminovaných a potenciálně kontaminovaných míst, kategorizace priorit pro výběr nejzávažněji kontaminovaných míst k sanaci, □□ realizace průzkumných prací a analýz rizik, □□ sanace vážně kontaminovaných lokalit. Podpora inventarizace kontaminovaných míst je v praxi realizována projektem Národní inventarizace kontaminovaných míst (NIKM). Tento projekt probíhá ve dvou etapách. Momentálně je realizována první etapa, která má za cíl vytvořit v letech 2009-12 jednotnou databázi s potřebnými aplikačními nadstavbami, vypracovat metodiku identifikace a inventarizace lokalit, připravit postupy a manuály, ověřit funkčnost výstupů včetně technického zázemí a vypracovat projekt II. etapy, která naváže na první v období 2013-2015. Hlavním řešitelem projektu je CENIA, česká informační agentura životního prostředí, prostřednictvím Systému evidence 25 kontaminovaných míst (SEKM)44 . Jedná se o informační nástroj o výskytu SEZ na území ČR, jehož cílové subjekty jsou především obce a veřejnost. Na I. etapu projektu NIKM je celkově vyhrazeno 114 mil. Kč. Realizace průzkumných prací a analýz rizik probíhá před samotnou sanací vážně kontaminovaných lokalit. Dotace na projekty průzkumných prací, analýz rizik a sanací jsou poskytovány v maximální výši 90 % Přepočteno aktuálním měsíčním kurzem ECB pro 07/2010 (25,753 CZK/EUR) na základě SFŽP (2010). 25 Viz CENIA/MŽP (2010) a CENIA (2010c). 24


145

z celkových způsobilých veřejných výdajů projektu. Podpora je vyplácena z Fondu soudržnosti (max. 85 %) a ze SFŽP nebo státního rozpočtu (max. 5 %) a je určena pouze pro projekty s celkovými způsobilými výdaji nad 0,5 mil. Kč. Projekty k realizaci jsou vybírány na základě metodiky zpracované k prioritní ose. Mezi nejčastější žadatele patří obce a města. Sanace vážně kontaminovaných lokalit je podporována pouze v případech, kdy žadatel o podporu není původcem SEZ, původce již neexistuje nebo není znám (v posledním jmenovaném případě pak povinnost přechází na příslušnou organizační složku státu). Podporuje se sanace kontaminovaných staveb, půdy a podzemních vod, podpora klade důraz na rozvoj inovativních technologií. Předmětem podpory jsou (MŽP, SFŽP, 2010b): □□ jednotlivé etapy komplexní sanace kontaminovaných staveb, půdy a podzemních vod, □□ sanace deponií nebezpečných či rizikových odpadů (s výjimkou odstraňování ekologických škod způsobených hornickou činností), □□ odstraňování kontaminace stavebních konstrukcí, půd a podzemní vody pomocí inovativních sanačních technologií, □□ monitorovaná přirozená atenuace kontaminovaných míst, □□ sanace SEZ způsobených hornickou činností.

5.2.2 Analýza podpory na základě metodiky posuzování efektivnosti implementace politik a legislativy v oblasti životního prostředí Následující text se věnuje vyhodnocení podpory podle jednotlivých modulů základního hodnocení. Bylo provedeno úplné hodnocení, jsou tedy zahrnuty všechny tři moduly metodiky. V každém modulu jsou identifikována použitá kritéria a slovně popsáno hodnocení jednotlivých kritérií. Jsou také uvedeny důvody vedoucí k výslednému hodnocení kritérií. Na závěr kapitoly je uve deno shrnutí hodnocení a doporučení pro další implementaci podpory.


146

Environmentální modul Do hodnocení environmentálního modulu byla zahrnuta následující kritéria: □□ □□ □□ □□

kontaminovaná zemina (plocha), kontaminovaná podzemní a povrchová voda, biodiverzita, ovzduší.

Aplikací podpory došlo k absolutnímu snížení plochy SEZ. V prvních letech poskytování sice nebylo dosaženo žádného reálného efektu v podobě snížení ploch ekologických zátěží, avšak to zcela odpovídá dlouhodobé realizaci podporovaných projektů. Pro většinu lokalit je nutné nejprve zmapovat rizika spojená s charakterem ekologické zátěže, proto se první fáze poskytování podpor na sanace jednotlivých lokalit týká především analýzy rizik a průzkumu terénu. Podpora má výrazné pozitivní efekty také na stav vody v okolí SEZ, kde dochází minimálně k dalšímu nezhoršování kvality povrchových a podzemních vod, které by mohlo způsobovat uvolňování nežádoucích látek ze SEZ do okolí. Některé podporované projekty jsou zaměřeny přímo na odstranění kontaminantů na březích řek a z říčních koryt (např. odstranění sedimentů z toku řeky Bíliny, povodí Ohře). Přestože podpora nemá explicitně stanoven příslušný indikátor v oblasti zlepšení kvality vod, lze předpokládat výrazné pozitivní efekty v této oblasti. Stejně tak má podpora významné pozitivní efekty na biodiverzitu v oblasti, kde je po realizaci sanace možné obnovit funkční ekosystém. Bez hlubší studie však nelze zjistit, jak podpora ovlivnila další faktory životního prostředí, např. emise nebezpečných látek do ovzduší. Lze však předpokládat, že na tyto faktory má podpora pozitivní, avšak zcela okrajový vliv. Ekonomický modul Do hodnocení ekonomického modulu byla zahrnuta následující kritéria: □□ □□ □□ □□ □□

podíl environmentálních efektů k nákladům implementace, reálný růst HDP, ceny a inflace, zaměstnanost, konkurenceschopnost,


147

□□ zahraniční obchod, □□ inovační procesy. Prvním hodnoceným kritériem je podíl environmentálních efektů k nákladům implementace. Zatímco environmentální efekty jsou vyčíslitelné pouze obtížně, náklady implementace jsou tvořeny především administrativními náklady. Jedná se o činnost pověřených osob na SFŽP s žadateli o podporu, dále činnost při rozhodování o výběru projektů k realizaci ze strany OEŠ MŽP. (Závazné stanovisko OEŠ MŽP o realizaci). Pro každý projekt je nutné na úrovni veřejné správy zpracovat následující úkony státní správy, což nepředstavuje organizační změnu, avšak představuje dodatečné administrativní náklady. Státní správě v souvislosti s každým projektem vznikají náklady na zpracování následujících úkonů: □□ Vydání stanoviska místně příslušného krajského úřadu z hlediska potřeb ŽP, □□ Vydání stanoviska orgánu ochrany přírody, □□ Vydání územního rozhodnutí (nebo územní souhlas) v souladu se záko nem č. 183/2006 Sb., stavební zákon, □□ Vydání stanoviska MPO u sanací SEZ vzniklých v důsledku důlní činnosti, □□ Činnosti veřejné správy spojené s vydáním stanoviska EIA v případě, že záměr podléhá EIA podle zákona č. 100/2001 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí. Efekty podpory, které jsou rozebrány dále v textu, velmi pravděpodobně přesahují zmíněné náklady implementace. Přesto lze očekávat, že v dlou hém období bude efektivnost (definovaná pro účel analýzy jako podíl efektů k nákladům implementace) spíše klesat. To je způsobeno tím, že nej efektivnější projekty (tj. odstranění nejvíce nebezpečných zátěží s nejroz sáhlejším negativním dopadem) mohou být realizovány přednostně v prvních letech poskytování podpory. Poskytovaná podpora nemá potenciál způsobit velké výkyvy trendu růstu HDP. Vzhledem k předmětu poskytování nelze předpokládat ani žádný vliv na ceny produkce či na inflaci v české ekonomice. Poskytování této konkrétní podpory v rámci OPŽP mělo za následek mírné zvýšení zaměstnanosti ve veřejné správě. Při zohlednění principu obětované příležitosti, (tj. kdy by z finančních prostředků alokovaných v OPŽP byla poskytována namísto

148


podpory SEZ jiná podpora), nelze však o žádném efektu na zaměstnanost ve státní správě hovořit, jelikož tento by pravděpodobně vznikl i v případě uskutečnění jiné alternativy poskytování podpor z OPŽP. Podpora vede ke zvýšení poptávky po sanačních pracích, a má tedy zcela jistě za následek zvýšení zaměstnanosti v oboru sanací. Podpora dále přispívá ke konkurenceschopnosti regionu, kde se odstraněná zátěž nachází. Hlavním ekonomickým přínosem je zvýšení tržní ceny (dříve kontaminovaných) sanovaných a okolních pozemků. V dlouhém období lze očekávat, že na pozemcích s dřívější zátěží bude možno rozvíjet řadu ekonomických aktivit, například se na nich mohou koncentrovat nové provozovny podniků, které budou vytvářet poptávku po pracovních silách v regionu. Kromě toho může likvidace SEZ v daných konkrétních případech dále znamenat také přínosy pro rezidenty oblasti v podobě zvýšeného rekreačního potenciálu oblasti (zejména zlepšením charakteru krajinného rázu spojeného s likvidací SEZ). Následkem zvýšení ekonomické aktivity regionu pak poroste HDP i zaměstnanost v oblasti. Neexistují podklady, které by potvrzovaly jakkoli významný vliv podpory na zahraniční obchod. Podpora má pozitivní vliv na vývoj technologií v odstraňování starých ekologických zátěží. Pokud je však autorům známo, přesnější identifikace efektu podpory na inovace není předmětem žádné dosud zpracované studie. Institucionálně-sociální modul Do hodnocení institucionálně-sociálního modulu byla zahrnuta následující kritéria: □□ □□ □□ □□ □□ □□

legitimita politiky, kvalita regulace, legislativní úroveň, vládní selhání, lidská práva, občanská společnost.

Pokud jde o legitimitu nástroje, podpora je jako ekonomický nástroj zvolena vhodně, především vzhledem k charakteristice problému, na který je cílena, rozsahu ovlivněného území, nevyjasněnosti vlastnických vztahů ohledně zasaženého území a tím také obtížné dohledatelnosti původců


149

starých ekologických zátěží. Z hlediska legislativní úrovně zcela odpovídá běžné praxi procesu poskytování podpor na úrovni ČR a EU: podpora je plně v souladu s legislativou, podmínky poskytování podpory jsou stanoveny srozumitelně a jednoznačně. Jako každá jiná podpora představuje jistý potenciál pro vládní selhání, avšak žádný konkrétní případ nebyl dosud potvrzen. Hrozba ovládnutí regulátora z titulu asymetrie informací tak není opodstatněna. Vzhledem k podmínkám podpory, které vyžadují zpracování odborných posudků ekologických zátěží, a celému procesu, kdy jsou zátěže nejprve mapovány a vyhodnocovány a teprve následně je rozhodováno o podpoře a způsobu odstranění vybraných zátěží, nehrozí asymetrie informací, která by k ovládnutí regulátora mohla vést. Nejsou známy ani žádné případy korupce. Podpora má významný pozitivní vliv na dodržování lidských práv ve smyslu práva na příznivé životní prostředí, které je zakotveno v Listině základních práv a svobod. Sanace SEZ v podobě kontaminovaných staveb (staré průmyslové areály apod.) může vést ke snížení kriminality v bezprostřední blízkosti plochy. Sanované stavby již neposkytují možnost koncentrace problémových jedinců. Podpora tak může mít také pozitivní efekty na rozvoj občanské společnosti. Shrnutí Z environmentálního hlediska má zkoumaná podpora výrazně pozitivní vliv. Ekonomické dopady jsou neutrální či spíše pozitivní. Na sociální oblast má podpora pozitivní dopady. V institucionálně-právní oblasti pak nevykazuje žádné podstatné slabiny. Souhrnné hodnocení podpory je tedy jednoznačně pozitivní. Závěrem analýzy je doporučení ponechání nástroje v působnosti i do dalšího období, pokud budou nalezeny vhodné finanční zdroje. Důvodem je především fakt, že podmínky podpory upřednostňují odstranění velkoplošných starých ekologických zátěží či zátěží, na jejichž sanaci je nutné vynaložit větší finanční částky, nad drobnými plochami. V praxi nelze reálně očekávat, že by právě tyto velké plochy byly sanovány ze soukromých zdrojů, např. investory při nákupu ekologicky znehodnoceného pozemku (opačná je pak situace u méně rozsáhlých SEZ). K dosažení výše zmíněných efektů je tedy nutné zabezpečit fungování podpory. V tomto ohledu lze do budoucna očekávat zhoršení některých ekonomických kritérií, zejména nákladové efektivnosti.

150


Nejefektivnější projekty (z hlediska poměru přínosů a nákladů) totiž mohou být realizovány přednostně v prvních letech poskytování podpory. Při pilotní aplikaci metodiky na problematiku podpor jakožto dílčích aspektů politiky životního prostředí se autoři nesetkali s žádnými problémy, které by nasvědčovaly nekomplexnosti metodiky. Pilotní aplikace metodiky potvrzuje, že metodika je plně funkční nejen pro analýzu politik obecně, ale také pro analýzu jejich jednotlivých součástí (nástrojů). To je v souladu s předchozími aplikacemi metodiky na nástroje negativní ekonomické stimulace – konkrétně poplatky aplikované v ČR v oblasti ovzduší a odpadů45.

Závěr V České republice jsou již řadu let zavedeny ekonomické nástroje ochrany životního prostředí. Jejich cílem je pozitivní či negativní stimulací přispívat k zajišťování cílů v ochraně životního prostředí. Nástroji negativní stimulace jsou zejména environmentální poplatky a daně. Nástroji pozitivní stimulace jsou především veřejné podpory na ochranu životního prostředí. Objem finančních prostředků alokovaných na poskytování veřejných podpor na ochranu životního prostředí je v České republice značný (je například podstatně vyšší než objem výnosu environmentálních poplatků a daní). Exaktnější metody hodnocení efektivnosti veřejných podpor však nejsou v politické praxi příliš uplatňovány a efektivnost poskytování těchto podpor je diskutována jen zřídka. Pokud jde o teoretické závěry, ilustrace obou konceptů podpory ukázaly, že v případě, že výše podpory není odvozována od nákladů na zamezení, ale je stanovena jako fixní částka za snížení znečištění o jednotku, dochází na heterogenních trzích v krátkém i dlouhém období k alokační neefektivnosti. Je proto žádoucí vytvořit takový systém hodnocení návrhů podpor, jehož cílem bude maximalizovat efektivnost poskytovaných podpor z hlediska jejich dopadů na sociální, ekonomickou a environmentální sféru. Takovéto hodnocení efektivnosti je nutné provádět již ve fázi přípravy návrhu na podporu (ex-ante), dále podle potřeby během jejího působení (interim), zvláště u podpor poskytovaných v delším časovém období, a po ukončení přidělování (ex-post). Výstupy z analýz poplatků jsou součástí závěrečné zprávy k projektu VaV SP/4i1/169/08 ,,Vytvoření podmínek pro efektivnější využívání ekonomických nástrojů“.

45


151

Pro hodnocení podpor lze využít dvou návrhů na hodnocení efektivnosti environmentálních politik, které zapadají do konceptu politiky životního prostředí a jejichž cílem je maximalizovat efektivnost přidělování podpor. První z nich, uplatňující přístup ex-ante, byl vytvořen pro potřeby Ministerstva životního prostředí České republiky v rámci projektu VaV SP/4i1/169/08 „Vytvoření podmínek pro efektivnější využívání ekonomických nástrojů“ a je v současné době pilotně testován. V případě ex-post přístupu k hodnocení efektivnosti bylo využito již existujícího návrhu hodnocení, který byl pilotně ověřen pro použití v problematice environmentálních podpor aplikovaných v české praxi. Pro hodnocení podpor ex-ante byl vytvořen návrh uceleného systému evidence a hodnocení efektivnosti podpor na ochranu životního prostředí. Systém sestává z několika navazujících kroků. Nejprve jsou shromážděny základní informace o požadavcích na podpory, z nichž je vytvořen registr podpor. Tyto požadavky jsou vyhodnoceny zejména z hlediska reálnosti nároků na požadované finanční zdroje z veřejných rozpočtů (a to pokud jde o jejich celkovou výši a strukturu). Po politickém projednání je vydána výzva navrhovatelům ke zpracování podrobnějších návrhů. Tato výzva může mj. obsahovat podrobnější informaci o celkovém předpokládaném objemu disponibilních zdrojů na dané období (případně i v členění na jednotlivé oblasti ochrany životního prostředí). Metodou navrženou pro hodnocení těchto podrobnějších návrhů je metoda vícekriteriálního hodnocení. Prvotní hodnocení provádí navrhovatel určitého opatření vyžadujícího veřejnou podporu. Hodnotitel nejprve posuzuje jednotlivé návrhy a dále zpracovává celkové vyhodnocení všech navržených podpor. Toto celkové vyhodnocení vstupuje jako informační podklad do procesu politického rozhodování. Jak ukázalo pilotní ověření v rámci výzkumu, tato navrhovaná metoda může být v české praxi reálně uplatněna. Nenahrazuje však proces RIA (Regulatory Impact Assesment) tam, kde je pro daný případ vyžadován. Uvedený návrh hodnocení efektivnosti environmentálních politik, kde je uplatňován ex-post přístup k hodnocení, byl testován na hodnocení podpory na likvidaci starých ekologických zátěží. Do příslušné vícekriteriální analýzy byla zahrnuta kritéria environmentální, ekonomická i sociálněinstitucionální, pomocí nichž je možné vyjádřit efekt podpory na všechny pilíře udržitelného rozvoje. Rovněž i zde pilotní ověření v rámci výzkumu ukázalo, že navrhovaná metoda může být v české politické praxi reálně uplatněna.

152


Implementace navrhovaných postupů může vést ke vzniku poměrně komplexní informační základny pro ex-ante i ex-post hodnocení efektivnosti politik ochrany životního prostředí. Věříme, že navržené postupy hodnocení v případě využití povedou k zefektivnění poskytování veřejných podpor na ochranu životního prostředí. To by bylo zároveň příspěvkem ke zvýšení efektivity dosahování cílů politiky životního prostředí v České republice.


153

Rejstřík Analýza nákladové efektivnosti 82-83, 86 Analýza nákladů a přínosů 81-82, 86 Efektivnost 25, 77, 81 Ekonomické nástroje –– ––

podpory 7, 8, 14, 17, 25, 34, 77, 88, 139 poplatky, daně 9, 14, 17, 19, 21–23, 25, 43

Externality, pozitivní 10, 15, 17 Environmentální škodlivé podpory 6, 77, 86-88 Ex – ante hodnocení 79, 83, 85, 88-139 Ex – post hodnocení 79, 139-150 Financování podpor na ochranu ŽP 95, 103, 38-50 –– –– ––

možnosti financování 95, 103, 116 zdroje na úrovni ČR 38, 42-76 Fondy Evropské unie 26, 40, 42, 45, 46,48

Konkurenční prostředí 18, 20, 23-24 Optimální znečišťování 15-26 Politika životního prostředí 5, 7, 14, 17, 31, 35, 77-81, 95, 100, 139-152 Podpora na ochranu životního prostředí (definice) 7 Podpory poskytované v České republice (přehled) 50-77 Princip „Znečišťovatel platí“ 24, 35 Monopol 23-25 Multikriteriální analýza 83, 86, 94, 142 Náklady na zamezení 15-16, 19, 25 Nástroje politiky životního prostředí 7, 14-15, 36, 78, 139, 141 Nedokonalá konkurence 13, 18, 23-25 SWOT analýza 84, 86 Státní politika životního prostředí 39, 89, 94 Veřejné výdaje na ochranu životního prostředí 39-41, 43, 77

154



Seznam zkratek

EU �� Evropská unie

AV �� Akademie věd České republiky

FC �� fixní náklady (fixed costs)

AVC �� průměrné variabilní náklady (average variable costs)

FNM �� Fond národního majetku

ATC �� průměrné náklady (average total costs)

FS �� Fond soudržnosti

BAD �� princip nejlepších dostupných dat (best available data)

HDP �� hrubý domácí produkt

CBA �� analýza nákladů a přínosů (cost benefit analysis) CEA �� analýza nákladové efektivnosti (cost effectiveness analysis)

HRDP �� Horizontální plán rozvoje venkova (Horizontal Rural Development Plan)

CENIA �� CENIA, česká informační agentura životního prostředí

CHF �� švýcarský frank

ČOV �� čistírna odpadních vod

MC �� mezní náklady (marginal costs)

ČR �� Česká republika

MCA �� multikriteriální analýza (multicriterial analysis)

D �� poptávka (demand)

MD �� Ministerstvo dopravy České republiky

DPH �� daň z přidané hodnoty

MR �� mezní příjem (marginal revenue)

EAFRD �� Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (European Agriculture Fund for Rural Development)

MMR �� Ministerstvo místního rozvoje České republiky

EAGF �� Evropský zemědělský záruční fond (European Agricultural Guarantee Fund)

MŽP �� Ministerstvo životního prostředí České republiky

EEA �� Evropská agentura pro životní prostředí (European Environment Agency)

NZ �� náklady na zamezení vzniku znečištění životního prostředí

EEB �� Evropská environmentální kancelář (European Environmental Bureau) EFF �� Evropský rybářský fond (European Fisheries Fund) EHP �� Evropský hospodářský prostor EIA �� hodnocení vlivů na životní prostředí (Environmental Impact Assessment) EK �� Evropská komise

155

EZE �� ekologická zátěž ekonomiky

MZe �� Ministerstvo zemědělství České republiky NIKM �� Národní inventarizace kontaminovaných míst OECD �� Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (Organisation for Economic Co-operation and Development) OEŠ �� Odbor ekologických škod Ministerstva životního prostředí ČR OPI �� Operační program Infrastruktura OP RVMZ �� Operační program Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství OPŽP �� Operační program Životní prostředí P �� cena (price)

ERDF �� Evropský fond regionálního rozvoje (European Regional Development Fund)

PJ �� petajoul

ES �� Evropské společenství

Q �� množství (quantity)

EŠ �� ekonomická škoda ze znečišťování životního prostředí

RIA �� hodnocení dopadu regulace (regulatory impact assessment)

PRV �� Program rozvoje venkova

156



157

S �� nabídka (supply)

Tabulka 10: Obsah formuláře B/2 pro vyhodnocení kritérií........................99

SEZ �� stará ekologická zátěž

Tabulka 11: Údaje nevcházející do hodnocení...........................................101

SFDI �� Státní fond dopravní infrastruktury

Tabulka 12: Údaje, na základě nichž je prováděno hodnocení..................103

SFŽP �� Státní fond životního prostředí

Tabulka 13: Výsledky hodnocení podpory.................................................105

SÚJB ČR �� Státní úřad pro jadernou bezpečnost České republiky

Tabulka 14: Údaje po rozhodnutí o zavedení či naopak nezavedení podpory................................................................106

SPŽP �� Státní politika životního prostředí SZIF �� Státní zemědělský intervenční fond TC �� celkové náklady (total costs) ÚOHS �� Úřad pro ochranu hospodářské soutěže VC �� variabilní náklady (variable costs) ŽP �� životní prostředí

Seznam obrázků Obrázek 1: Optimalizace kvality životního prostředí pomocí ekonomických nástrojů.............................................................17 Obrázek 2: Funkce nákladů v heterogenním odvětví, krátké období..........21 Obrázek 3: Funkce nabídky a poptávky v krátkém období.........................22

Seznam tabulek

Obrázek 4: Funkce nákladů, nabídky a poptávky v dlouhém období......... 23

Tabulka 1: Klasifikace podpůrných mechanismů podle dopadu a vazby na veřejné rozpočty.....................................................12

Obrázek 6: Schéma postupu pro posuzování záměru veřejné podpory...... 32

Tabulka 2: Přehled indikativních alokací pro Českou republiku................47 Tabulka 3: Environmentální dotační tituly v České republice aplikované v roce 2010............................................................. 51 Tabulka 4: Nutné podmínky efektivní politiky (top-down přístup)........... 81 Tabulka 5: Struktura dotazníku pro sběr dat do evidence návrhů na podpory................................................................................ 90 Tabulka 6: Vyplnění formulářů (A/2 – A/5) navrhovatelem...................... 96 Tabulka 7: Minimální hodnoty prahových kritérií..................................... 97 Tabulka 8: Vyplnění buňky „Hodnocení“ a sloupce „Poznámky“ ve formulářích A/2a až A/5a pro hlavní kritéria....................... 97 Tabulka 9: Vyplnění sloupců „Poznámka“, „Váhy“, „Hodnocení podkritéria“ a buňky „Hodnocení“ hodnotitelem ve formulářích A/2b až A/5b pro další pozitivní a negativní kritéria.................................................................... 98

Obrázek 5: Dopad podpory a poplatku na výrobu monopolu..................... 25 Obrázek 7: Vývoj podílu investičních výdajů podnikového a veřejného sektoru na ochranu životního prostředí na HDP, mezinárodní srovnání [% HDP], 1995, 2000, 2008 (resp. nejbližší dostupné roky)..............................40 Obrázek 8: Předpokládaná alokace finančních prostředků z fondů EU na projekty v oblasti životního prostředí [EUR], 2000–2013.................................................... 41 Obrázek 9: Veřejné výdaje na ochranu životního prostředí v ČR dle typu zdroje [mld. Kč, b.c.], 2000–2009....................41

158


Literatura CENIA (2010a): Registr podpor z centrálních zdrojů ČR. On-line. Dostupné na http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/ CENMSFSP3A6Q. Cit. 21.10.2010 CENIA (2010b): Zpráva o životním prostředí České republiky v roce 2009. Praha. Interní podkladové materiály k publikaci. CENIA, Praha CENIA (2010c): Systém evidence kontaminovaných míst – mapová aplikace. On-line. Dostupné na . Cit. 26. 11. 2010


159

Dostupné na Cit. 18. 1. 2010 Evropská komise (2008b): Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projects, Structural Funds, Cohesion Fund and Instrument for PreAccession. On-line. Dostupné na < http://ec.europa.eu/regional_policy/ sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf >. Cit. 8. 3. 2010 Field, B. a M. K. Field (1994): Environmental Economics: An Introduction. Singapore, McGraw-Hill Book Co. ISBN 0-07-113308-9

CENIA/MŽP (2010): Systém evidence kontaminovaných míst. On-line. Dostupné na . Cit. 26. 11. 2010

Freeman, A. M. III (2003): The Measurement of Environmental and Resource Values, Theory and Methods - 2nd edition. Washington, Resources for the Future. ISBN 978-0915707690

Coase, R. H. (1960): The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, Vol. 3. (Oct., 1960), pp. 1-44

Goodstein, E. S. (2005): Economics and the environment. John Wiley & Sons, USA. ISBN: 0-471-47054-6

COŽP UK (2006): Přehled nástrojů regulace dopravního chování. Výstup 2.3 z projektu MD 24/2006-430-OPI/3 - Analýza každodenního dopravního chování dospělého městského obyvatelstva a nástroje regulace dopravy

Hackett, S. C, (2006): Environmental and Natural Resources Economics: theory, policy, and the Sustainable Society. New York, M. E. Sharpe. ISBN 0-7656-1472-3

Dvořák, A., J. Brůha, H. Brůhová - Foltýnová, J. Melichar a M. Ščasný (2007): Kapitoly z ekonomie přírodních zdrojů a oceňování životního prostředí. 1. vydání. Oeconomica, Praha. ISBN 978-80-245-1253-2

Hadrabová, A. (2008). Veřejná správa životního prostředí, Oeconomica, Praha. ISBN 978-80-245-1407-9

European Environmental Bureau (2004): NGO guidance for promoting national reforms of environmentally harmful subsidies. European Environmental Bureau, Brusel, prosinec 2004

Hecht, J. E. (2005): National environmental accounting: bridging the gap between ecology and economy. Resources for the Future Press. ISBN 978-1891853944

EUROSTAT (2010): Environmental Expenditure by the Public Sector. Online. Dostupné na Cit. 19. 11. 2010

Holman, R. (2002): Mikroekonomie – středně pokročilý kurz. C. H. Beck, Praha. ISBN 80-7179-737-5

Evropská komise (2004): Státní podpora Lignit Hodonín, s. r. o. Online. Dostupné na . Cit. 8. 3. 2010 Evropská komise (2008a): Pokyny společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, 2008/C 82/01, Úřední věstník evropské unie.

Hanley, N., J. F. Shogren et B. White (2001): Introduction to Environmental Economics. Bath Press, Avon. ISBN 0-19-877595-4

Hořejší, B. et al. (2010): Mikroekonomie – 5. aktualizované vydání. Management Press, Praha Huppes, G. (1993): Macro-Environmental Policy: Principles and Design. Elsevier Science Publishers, Amsterodam. ISBN 0-444-81657-7

160


Chapman, D. (1999): Environmental Economics: Theory, Application, and Policy. Addison Wesley Longmann, USA. ISBN 0-321-01435-9 International Monetary Fund (2008): Food and Fuel Prices—Recent Developments, Macroeconomic Impact, and Policy Responses. On-line. Dostupné na < http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2008/063008. pdf>. Cit. 28. 10. 2010 Jílková, J. a P. Pavel (2006): Hodnocení efektivnosti veřejných výdajů na ochranu životního prostředí. IREAS, Praha Johnson, S. M. (2001): Economics, equity, and the environment. Environmental Law Institute. ISBN 978-1585760756 Kaprová, K., K. Kolská, K. Krpatová, P. Kačmárová, J. Prášek, P. Šauer (2009): Environmentální poplatky a daně v České republice a ostatních zemích Evropské unie. CENIA, Praha. ISBN 978-80-85087 Kolstad, Ch. D. (2000): Environmental Economics. Oxford University Press, Oxford. ISBN 978-0195119541 Kotecký, V. a J. Klusák (2005): České perverzní dotace - analýza veřejných podpor s negativním dopadem na životní prostředí. Praha-Brno Markandya, A. et al. (2002): Environmental Economics for Sustainable Growth: A Handbook for Practitioners. Edward Edgar , Cheltenham. ISBN 978-1840648126 Ministerstvo dopravy ČR (2005): Veřejná podpora: Otázky spojené s posuzováním existence veřejné podpory, její slučitelností se smlouvou o založení ES a procedurální postupy (stručný přehled komunitární úpravy). On-line. Dostupné na . Cit. 19. 1. 2010 Ministerstvo zemědělství ČR (2007): Program rozvoje venkova. On-line. Dostupné na . Cit. 20. 1. 2010


161

Ministerstvo zemědělství ČR (2010): Státní zemědělský intervenční fond. On-line. Dostupné na . Cit. 20. 1. 2010 Ministerstvo životního prostředí (2002): Závěrečná zpráva k projektu. VaV/320/1/01 „Analýza veřejných podpor s negativním vlivem na životní prostředí a podpor, které nejsou v souladu s principem udržitelného rozvoje“. Praha, 2001 – 2002 Ministerstvo životního prostředí ČR (2004): Fond soudržnosti. On-line. Dostupné na Cit. 20. 1. 2010 Ministerstvo životního prostředí ČR (2007): Operační program životní prostředí. On-line. Dostupné na Cit. 20. 10. 2010 Ministerstvo životního prostředí ČR (2009a): Švýcarské fondy. On-line. Dostupné na Cit. 20. 11. 2010 Ministerstvo životního prostředí ČR (2009b): Zelená úsporám. On-line. Dostupné na Cit. 20. 11. 2010 Ministerstvo životního prostředí ČR (2010a): Operační program Životní prostředí – programový dokument 2007-2013. On-line. Dostupné na Cit. 20. 1. 2010 MŽP, SFŽP (2010b): Implementační dokument k OPŽP 2003-12. On-line. Dostupné na < http://www.opzp.cz/soubor-ke-stazeni/32/9660-id_ verze_k_3_6_10.pdf >. Cit. 19. 10. 2010 Myers, N. a J. Kent (2001): Perverse Subsidies. Island Press, USA. ISBN 1-55963-835-4 OECD (1996): Subsidies and environment: exploring the linkages. ISBN 92-64-14822-1 OECD (1998): Improving the Environment through Reducing Subsidies. Part I: Summary and Policy Conclusions. Part II: Analysis and Overview of Studies

162



163

OECD (2003): Environmentally harmfull subsidies: Policy issues and challenges. On-line. Dostupné na . Cit. 29. 12. 2010

Šauer, P., J. Kreuz, A. Dvořák, A. Lisa a J. Prášek (2009a): Hodnocení efektivnosti implementace environmentálních politik, ISBN 978-80-85087-80-2, CENIA Praha

OECD (2004): Environmentally harmful subsidies and international instruments. OECD, Paris

Šauer, P., Kreuz, J., Dvořák A. (2009b): Metodika hodnocení implementace environmentálních politik: pilotní aplikace. Zpracováno pro MŽP ČR, VŠE, Praha

OECD (2006): Cost-Benefit Analysis: Recent Developments. OECD, Paris. ISBN: 9789264010055 OECD/EEA (2010): Economic Instrument Database. On-line. Dostupné na < http://www2.oecd.org/ecoinst/queries>. Cit. 2. 10. 2010 Příloha k usnesení vlády č. 877/2007 Sb. - Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment - RIA) SFŽP (2010): Schválená podpora a alokace dle oblastí podpory OPŽP k 21. 07. 2010. On-line. On-line. Dostupné na . Cit. 27. 10. 2010 Směrnice MŽP č. 10/2006 - Metodika zpracovávání analýz dopadů regulace Směrnice MŽP 4/2010 pro předkládání žádostí a o poskytování finančních prostředků pro projekty z OP ŽP včetně spolufinancování ze SFŽP ČR a SR ČR – kapitoly 315 – Životní prostředí Smlouva o založení Evropského společenství (konsolidovaná verze). Online. Dostupné na . Cit. 13. 11. 2010 Státní politika životního prostředí České republiky pro období 2004-2010 Sterner, T. (2003): Policy Instruments for Environmental and Natural Resource Management. RFF, Washington. ISBN 1-891853-13-9 Šauer, P. (2007a): Kapitoly z environmentální ekonomie a politiky i pro neekonomy, COŽP Praha. ISBN 978-80-87076-06-4 Šauer, P. (2007b): Introduction to environmental economics and policy. Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, Praha. ISBN 978-80-86709-10-9

Ščasný, M. (2002): Konsolidační vládnutí a podnikání v České republice a v Evropské unii IV: environmentální daňová reforma. Praha: Matfyzpress, 2002. ISBN: 80-86732-00-2 ÚOHS (2010a): Manuál pro poskytovatele a příjemce veřejné podpory. On-line. Dostupné na Cit. 17. 10. 2010 Usnesení vlády č. 420 ze dne 13. dubna 2005 k návrhu postupu začlenění metody pro hodnocení dopadu regulace na podnikatelské prostředí do procesu přípravy regulace (RIA) Vejchodská, E. (2007): Ekonomie a politika městského životního prostředí. Oeconomica, Praha. ISBN 978-80-245-1241-9 Winkler, J. (2002): Implementace, institucionální hledisko analýzy veřejných programů. Masarykova univerzita v Brně. ISBN 80-210-2930-3 Zákon č. 2/1993 Sb. - Listina základních práv a svobod Zákon č. 16/1993 Sb., o silniční dani Zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje Zákon č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky Závěrečná zpráva k projektu VaV SP/4i1/169/08 ,,Vytvoření podmínek pro efektivnější využívání ekonomických nástrojů“

Veřejné podpory v ochraně ŽP v ČR a přístupy k jejich posuzování 5. Úvod

Recommend Documents