Veřejná správa v oblasti ochrany přírody a krajiny

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa Katedra práva ţivotního prostředí a pozemkového práva

Diplomová práce

Veřejná správa v oblasti ochrany přírody a krajiny Bc. Eva Zhřívalová

2014

Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma Veřejná správa v oblasti ochrany přírody a krajiny zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury. Bc. Eva Zhřívalová

………………………

2

Na tomto místě bych ráda poděkovala váţené paní doc. JUDr. Ivaně Průchové, CSc., vedoucí mé diplomové práce, za odborné vedení, cenné rady a připomínky při zpracování této práce. Poděkování rovněţ patří JUDr. Mgr. Jaroslavu Knotkovi, Ph.D. a Mgr. Petru Machovi z odboru ţivotního prostředí Krajského úřadu Jihomoravského kraje.

3

Abstrakt Tato diplomová práce se zabývá rolí veřejné správy při ochraně přírody a krajiny. Po úvodním stručném vymezení nástrojů slouţících k ochraně přírody a krajiny je pozornost zaměřena na význam veřejnoprávní regulace. Následuje přehled forem činností veřejné správy uplatňujících se v této oblasti. Stěţejní část práce spočívá v analýze postavení a působností jednotlivých orgánů dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění p. p., a to jak obecných (okresní a krajské úřady), tak rovněţ zvláštních (správy CHKO a NP, Agentura ochrany přírody a krajiny ČR). I přesto, ţe je práce laděna především teoreticky, zabývá se ve zvláštní části podrobněji činnostmi krajského úřadu, který vystupuje nejen jako první instance, ale i jako odvolací orgán. Na závěr jsou nastíněny úvahy de lege ferenda z hlediska institucionálního uspořádání i z hlediska inspirace zahraničními právními úpravami vybraných institutů. Klíčová slova: zákon o ochraně krajiny a přírody, nástroje ochrany, formy činnosti veřejné správy, obecné a zvláštní orgány ochrany přírody

Abstract This diploma thesis is focused on the position of public administration in the field of Nature and Landscape conservation. The opening chapter introduces legal tools of Nature and Landscape conservation. Later the attention is focused on the meaning of administrative regulation. The summary of all forms of public service activities in the field of Nature and Landscape follows. The main part of this diploma thesis deals with definition and powers of authorities under the Act 114/1992 e.g. general and special authorities. Although this thesis is mainly theoretical it also deals with more detailed analysis of regional authority, which is used not only as first instance, but also as an appeal instance against the decisions of general authority. At the end of thesis there are outlined considerations of de lege ferenda in terms of institutional system and of inspiration with selected legal institutes. Key words: Act on the Conservation of Nature and Landscape, legal tools of nature conservation, forms of public service activities, general and special authorities

4

Obsah Abstrakt ................................................................................................................................ 4 Úvod ...................................................................................................................................... 6 1 Nástroje ochrany přírody a krajiny ........................................................................... 8 1.1 Administrativní nástroje ......................................................................................... 8 1.2 Ekonomické nástroje............................................................................................. 10 1.3 Koncepční nástroje................................................................................................ 12 2 Veřejná správa v oblasti ochrany přírody a krajiny .............................................. 13 2.1 Ústavněprávní východiska .................................................................................... 13 2.2 Role práva při ochraně přírody a jeho projevy ..................................................... 13 2.2.1 Normativní správní akty ................................................................................ 15 2.2.2 Individuální správní akty ............................................................................... 16 2.2.3 Interní správní akty ........................................................................................ 19 2.2.4 Opatření obecné povahy ................................................................................ 19 2.2.5 Veřejnoprávní smlouvy ................................................................................. 20 2.3 Přehled orgánů ochrany přírody............................................................................ 22 2.4 Obecní úroveň ....................................................................................................... 23 2.4.1 Obecní úřad ................................................................................................... 24 2.4.2 Pověřený obecní úřad .................................................................................... 25 2.4.3 Obecní úřad obce s rozšířenou působností .................................................... 27 2.5 Krajská úroveň ...................................................................................................... 30 2.6 Ústřední úroveň – Ministerstvo ţivotního prostředí ............................................. 30 2.6.1 Agentura ochrany přírody a krajiny............................................................... 32 2.6.2 Stráţ přírody .................................................................................................. 34 2.6.3 Česká inspekce ţivotního prostředí jako zvláštní kontrolní orgán ................ 36 2.7 Správy národních parků a chráněných krajinných oblastí .................................... 37 3 Kraje v systému orgánů veřejné správy .................................................................. 40 3.1 Samostatná působnost krajů při ochraně přírody .................................................. 40 3.2 Výkon přenesené působnosti ................................................................................ 42 3.3 Postavení krajů v souvislosti s problematikou přírodních parků .......................... 44 3.3.1 Zákonné vymezení pojmu přírodní park a historická paralela ...................... 44 3.3.2 Přehlašování oblastí klidu na přírodní parky a jejich označování ................. 45 4 Úvahy de lege ferenda ............................................................................................... 47 Závěr ................................................................................................................................... 49 Seznam použitých zdrojů .................................................................................................. 51 Příloha č. 1 – vybrané rozdíly mezi CHKO Jeseníky a národními parky Krkonoše a České Švýcarsko ................................................................................................................ 54 Příloha č. 2 - organizační schéma Správy NP a CHKO Šumava .................................. 55 Příloha č. 3 – nařízení o zřízení Přírodního parku Niva Dyje ....................................... 56

5

Úvod I přes to, ţe je právo ţivotního prostředí poměrně mladým právním odvětvím, jeho význam v současné době stále narůstá. Čím dál častěji se diskutují různé ekologické problémy, které způsobují, ţe na ţivotní prostředí uţ není pohlíţeno jako na přirozenou a samozřejmou součást okolního světa, ale jako na jednu z nejdůleţitějších podmínek existence lidstva a budoucích generací, které je přiznávána stále větší ochrana. Právní normy vztahující se k ochraně ţivotního prostředí a jeho příznivému stavu nachází ve druhé polovině 20. století své místo v právních řádech jednotlivých států, řadí se k tzv. IV. generaci novodobých ústavně zaručených práv a díky svému globálnímu dopadu se dostávají téţ na úroveň mezinárodního práva. Ochrana není zaměřována pouze na ţivotní prostředí jako celek a objevují se tendence chránit účinněji jednotlivé sloţky. Na jednu z nich, přesněji na ochranu přírody a krajiny, se v této práci zaměřím. Ochrana přírody má na našem území historickou tradici. Její počátek se datuje jiţ od roku 1838, kdy bylo zřízeno první chráněné území, a sice Ţofínský prales. O dvacet let později byla ochrana zaručena Boubínskému pralesu, který je dodnes národní přírodní rezervací. První chráněná krajinná oblast (Český ráj) vzniká téměř po sto letech a první národní park (Krkonošský národní park) aţ v roce 1963. V 50. letech došlo ke schválení prvního zákona upravujícího ochranu přírody, ale jeho nedostatkem bylo, ţe ochranu neposkytoval komplexně, nýbrţ pouze vybraným územím a druhům. Změna právní úpravy tak byla vzhledem ke zhoršujícímu se stavu přírody nutná a vyţádala si přijetí zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZoPK“), který je ve znění svých dílčích novel účinný dodnes a je zaloţen na základních zásadách jakými jsou komplexní a integrovaná ochrana, prevence, či udrţitelný rozvoj. Z důvodu zaměření mého studia na oblast veřejné správy, bych se v této práci chtěla zabývat právě významem veřejnoprávní regulace této oblasti. Za cíl si v obecné části práce kladu popsat hierarchii orgánů ochrany přírody a krajiny zahrnující obecní, krajskou a ústřední úroveň veřejné správy, dále formy činnosti a také jejich vzájemné vztahy. Důvodem, proč jsem si téma zvolila, byla právě velká různorodost správních činností, kterými orgány mohou na ochranu přírody ať uţ přímo, či nepřímo působit. Pro účely zvláštní části práce jsem se rozhodla věnovat se krajské úrovni a jejímu působení v praxi, kdy činnost působí jak k subjektům hierarchicky niţším, vůči obcím, tak rovněţ směrem vzhůru, a to k ústřední úrovni reprezentované Ministerstvem ţivotního prostředí ČR. Na

6

příkladu přírodních parků bych chtěla poukázat na vybrané aspekty, které ačkoli se na první pohled mohou jevit jako jasné, způsobují při své realizaci široký prostor pro výklad. K výběru tohoto tématu mě vedla nejen velká četnost forem činností, ale také organizační zvláštnosti, které se vyskytují pouze na tomto úseku a jsou tak z hlediska ochrany přírody a krajiny typické a přitom zcela specifické. Jedná se o stráţ přírody a Agenturu ochrany přírody a krajiny. Při zpracovávání práce jsem vycházela ve velké míře z odborné literatury, monografií, komentářů, účinných zákonů a článků odborného časopisu Ochrana přírody vydávaného právě výše zmíněnou Agenturou. Ačkoli podléhá právní úprava častým novelizacím a část literatury tak byla v některých otázkách značně neaktuální, především tedy s ohledem na změny v působnostech jednotlivých orgánů, bylo důleţité vycházet z aktuální právní úpravy, aktualizovaných internetových stránek příslušných institucí a rovněţ časopiseckých článků reagujících na zavedení některých nových právních institutů. Nabízí se mnoho úhlů pohledů, ze kterých by se na postavení veřejné správy v této oblasti bylo moţné nahlíţet. Překládanou práci jsem se rozhodla rozdělit do čtyř kapitol a i kdyţ se jejich počet můţe jevit jako nízký, zvolila jsem si uvedené členění z důvodu přehledné systematiky, tedy od obecného ke zvláštnímu, a zároveň od nejniţší úrovně správy, obecné, aţ po tu nejvyšší, specializovanou. V úvodní kapitole pojednávající o nástrojích se přehledově zabývám různými typy právních prostředků (jedná se o rozličné příkazy, zákazy, omezení, povolení, poplatky či strategické plány), kterými veřejná správa při ochraně přírody disponuje. Po jejich vymezení věnuji pozornost roli práva, které je aplikováno orgány ochrany přírody ve formách normativních, individuálních a smíšených právních aktů za účelem zajištění její efektivní právní ochrany. Stěţejní část je zaměřena na postavení a působnosti jednotlivých orgánů, tedy obecních úřadů, krajských úřadů, Ministerstva ţivotního prostředí ČR a téţ specializovaných institucí, přičemţ zařazení krajských úřadů do hierarchie těchto orgánů na tomto místě zmiňuje pouze jejich existenci a podrobněji jsou rozpracovány aţ v rámci následující samostatné kapitoly. V závěrečné části práce zmiňuji vybrané aspekty, kterými by se do budoucna právní úprava ochrany přírody mohla ubírat, a rovněţ se zamýšlím nad úrovní současného institucionálního zajištění této oblasti.

7

1 Nástroje ochrany přírody a krajiny Za účelem zajištění ochrany přírody byly vytvořeny specifické nástroje, prostředky a metody ovlivňující chování lidí ve vztahu k přírodě. Z hlediska časového horizontu lze tyto nástroje dělit na: a) předběţné (preventivní) – účelem je působit před rozhodováním či schvalováním konkrétního záměru, b) průběţné – nalézající své opodstatnění během jeho realizace a c) následné – uplatňující se v případě nápravných opatření při vzniklé škodě či újmě. Podle toho, zda je jejich primárním cílem působení na stav ţivotního prostředí, se bude jednat o nástroje přímé (typickým zástupcem jsou administrativní nástroje, dále téţ koncepční, sankční, či nápravné) a nepřímé (zejména ekonomické). Strategickým dokumentem obsahujícím vymezení jednotlivých nástrojů je aktualizovaný Státní program ochrany přírody a krajiny ČR z roku 2009, který analyzuje stav přírodního a krajinného prostředí a formuluje dlouhodobé cíle a opatření nezbytná k jejich dosaţení. Vyuţívání jednotlivých nástrojů nachází své uplatnění především z toho důvodu, ţe „na úseku ochrany přírody na rozdíl od ostatních úseků práva ţivotního prostředí neexistují limity znečišťování, jako např. u právní úpravy ochrany vod nebo ovzduší. Ovzduší, vodu, či půdu chráníme a odpady, nebezpečné chemické látky či hluk regulujeme především s ohledem na lidské potřeby, zatímco přírodu, biologickou rozmanitost, chráníme téţ pro její vlastní, vnitřní hodnotu.“1

1.1 Administrativní nástroje Celkově převaţují právě administrativní nástroje typu command and control2, kdy znečišťovatelé nemají moţnost výběru a musí se řídit stanovenými normami. Tyto nástroje vycházejí z platné právní úpravy a jejich cílem je právně závazným způsobem regulovat chování subjektů ve vztahu k ochraně přírody. Za tímto účelem vytvořil stát provázaný systém příkazů, zákazů a omezení, kterými můţe vynucovat jednání v souladu s právem. Administrativní opatření nevyţadují ke svému uplatnění souhlas regulované skupiny - ta musí jednat v souladu se stanovenými pravidly. 1

STEJSKAL, Vojtěch. Vývojové tendence právní úpravy ochrany přírody. v Praze, Právnická fakulta, 2012, s. 260. 2

tamtéţ, str. 168

8

Praha: Univerzita Karlova

Z hlediska dlouhodobějšího vývoje a zvýšení účinnosti administrativních nástrojů byly stanoveny cíle, a sice „zjednodušit, zpřehlednit a zefektivnit právní úpravu ochrany přírody a krajiny včetně doplnění chybějících nástrojů k naplňování mezinárodních mnohostranných a dvoustranných úmluv v ochraně přírody a krajiny a odstranění nejvýznamnějších rozporů mezi předpisy upravujícími vyuţívání biologické rozmanitosti, zejména ekosystémů, a rovněţ sjednotit výkon státní správy a posílit odbornost orgánů ochrany přírody a krajiny.“3 Pod hlavní administrativní nástroje spadají především: -

zákazy, příkazy a omezení, která vyplývají buď přímo ze zákona, nebo mohou být ukládána na základě zákona a v jeho rámci abstraktním nebo konkrétním správním aktem příslušného orgánu ochrany přírody – jejich relativní povaha je však dána v důsledku moţnosti udělování různých výjimek;

-

povolení, souhlasy či schválení vydávané ve formě rozhodnutí a

-

tzv. jiné úkony4 s niţší právní intenzitou, pod které spadají stanoviska, vyjádření či registrace. Ty mohou být předpokladem pro určitý úřední postup nebo podkladem, který je vyţadován k vydání určitého rozhodnutí. „Ustanovení § 90 odst. 1 ZoPK pak stanoví, ţe souhlasy a stanoviska vydávané

podle zvláštního právního předpisu nebo pro územní souhlas anebo ohlášení stavby podle zvláštního právního předpisu jsou závazným stanoviskem podle správního řádu5 a nejsou samostatným správním rozhodnutím.“6 Jak jsem jiţ zmínila, zákazy obvykle neplatí absolutně, proto je pro oblast ochrany přírody typická moţnost udělování výjimek z některých stanovených zákazů formou povolení, či stanovování odchylného postupu od postupu uvedeného v zákoně, a to formou individuálního rozhodnutí na ţádost daného ţadatele. Mimo to lze výjimky udělovat i opatřením obecné povahy v konkrétní věci pro neurčený okruh subjektů, anebo

3

Ministerstvo ţivotního prostředí. Státní program ochrany přírody a krajiny ČR online . Praha, 2009 cit. 18. 1. 2014 . Dostupné z: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/statni_program_ochrany_prirody_a_krajiny/$FILE/OZCHCPSPOPK_aktualizace_2009-20100121.pdf 4

HENDRYCH, D., a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 285.

5

Srov. § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 1. 2014]. (dále jen „správní řád“) 6

STEJSKAL, Vojtěch. Vývojové tendence právní úpravy ochrany přírody. v Praze, Právnická fakulta, 2012, s. 170.

9

Praha: Univerzita Karlova

téţ uzavíráním veřejnoprávních smluv k vybraným činnostem s fyzickými i právnickými osobami.

1.2 Ekonomické nástroje Díky ekonomickým nástrojům je moţné pozitivně motivovat příslušné adresáty k péči o přírodu. Toho lze dosáhnout poskytováním finančních příspěvků vlastníkům a nájemcům pozemků, kteří zlepšují stav přírodního prostředí a krajiny. Na tento příspěvek bude mít nárok i osoba, která provedla náhradní ochranné opatření (např. záchranný přenos ţivočichů - § 50 odst. 3 ZoPK). Dalším ekonomickým nástrojem jsou poplatky v národních parcích, které můţe orgán ochrany přírody vybírat „za vjezd a setrvání motorovými vozidly na území národního parku nebo za vstup do jeho vybraných míst mimo zastavěná území obcí.“7 Výše poplatku je stanovena prováděcím předpisem Ministerstva ţivotního prostředí. Poplatky se však vyuţívají pouze velmi omezeně, doposud nenašel tento nástroj širší vyuţití, přestoţe se jedná v západních zemích o běţný nástroj. Moţnost je vybírat tak dosud v omezené míře vyuţila pouze Správa KRNAP. V souvislosti s kácením dřevin přichází dále v úvahu moţnost stanovení odvodu do rozpočtu obce v případě, ţe není uloţena povinnost náhradní výsadby podle § 9 odst. 1 ZoPK. Myslím si, ţe právní nástroje, včetně ekonomických, mají své opodstatnění a kvalitní právní zakotvení, ale je nutné si uvědomit, ţe ochrana přírody nekončí se státními hranicemi a některé státy přikročily k ještě důslednější ochraně. Bylo by přínosné se (zejména u středoevropských, geograficky podobných států) inspirovat jejich fungujícími instituty, které u nás doposud uplatňovány nejsou, nebo pouze v omezené míře. Na mysli mám v této souvislosti posílení ekonomických nástrojů. Jelikoţ pocházím z Jeseníků, které jsou chráněnou krajinnou oblastí, velmi mne zaujala moţnost vybírání poplatků za provozování sněţných děl, lanovek a vleků ve vybraných rakouských spolkových zemích. Jistě, ekologické smýšlení v těchto alpských zemích je na zcela jiné úrovni a ochrana přírody je velkou prioritou, ale jiţ s ohledem na nesporně nepříznivé vlivy tohoto zimního zábavného průmyslu by bylo smysluplné se tímto aspektem zabývat. V posledních letech pozoruji velký nárůst budování sjezdových a lanových drah primárně za účelem 7

§ 24 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 1. 2014].

10

ekonomického zisku, kterým se musí okolní krajina a příroda mnohdy podřizovat. Jsem přesvědčena i o škodlivých vlivech výroby technického sněhu, bez nichţ by tato zařízení nebyla často schopna fungovat. Proto by právě tato oblast zaslouţila regulaci inspirovanou zahraničními právními úpravami. MŢP v minulosti vytvořilo systém dotačních nástrojů, v jejichţ rámci se uskutečnila opatření s pozitivními dopady na přírodu a krajinu. Více neţ polovina prostředků směřovala především na zajištění péče o zvláště chráněná území. V následujícím grafu je zaznačen vývoj vynaloţených finančních prostředků.

Zdroj: Ministerstvo ţivotního prostředí. Státní program ochrany přírody a krajiny ČR online . Praha, 2009 cit. 18. 1. 2014 . Dostupné z: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/statni_program_ochrany_prirody_a_krajiny/$ FILE/OZCHCP-SPOPK_aktualizace_2009-20100121.pdf. Z výše uvedeného grafu je patrný nárůst prostředků v roce 2003 související s podporou nápravných opatření po ničivých povodních v roce 2002. Od té doby jsou prostředky stále kráceny a výrazný pokles v roce 2007 reaguje na zahájení Operačního programu Ţivotní prostředí, do kterého byla z národních programů přesunuta celá řada předmětů podpory.

11

„Od vstupu do Unie v roce 2004 vyuţívá ČR významných dotačních prostředků ES, které umoţňují podporovat aktivity přispívající k dosaţení potřebných cílů v mnohem větším mnoţství, neţ ze zdrojů národních.“8

1.3 Koncepční nástroje Koncepční nástroje se zpracovávají z hlediska dlouhodobějšího výhledu a mají podobu odborně sestaveného dokumentu obsahujícího základní zásady a koncepce vztahující se k ochraně vybraného územní či ţivočišného druhu. „Jejich slabinou je omezená závaznost, obvykle jsou závazné jen pro orgány státní správy a odborné instituce resortu ţivotního prostředí. Pro fyzické ani soukromé právnické osoby nejsou obvykle koncepční nástroje ochrany přírody závazné, tedy ani např. pro vlastníky pozemků ve zvláště chráněném území.“9 Jako příklad koncepčního nástroje zmíním plány péče o zvláště chráněná území (§ 38 ZoPK). Dlouhodobost je zřejmá např. z Plánu péče pro CHKO Šumava, který byl schválen na období 2012 – 2027. Jeho zpracování zajišťuje příslušný orgán ochrany přírody, tedy ten, který předmětné území vyhlásil, a to tím způsobem, ţe jeho vypracování zadá odborně způsobilé fyzické nebo právnické osobě (nejčastěji Agentuře ochrany přírody ČR), pokud si jej nezpracuje sám. Následovat bude fáze, kdy se s plánem bude moci seznámit veřejnost i dotčené obce a kraje. Po vypořádání připomínek je vyhotoven konečný text plánu. I přesto, ţe jsou koncepční nástroje pro běţnou veřejnost nezávazné, jejich význam spočívá v tom, ţe slouţí jako podklad pro zpracování jiných druhů plánovacích dokumentací (zejm. územně plánovací dokumentaci) a rovněţ jsou podkladem pro rozhodování orgánů ochrany přírody (např. při povolování výjimek ze základních ochranných podmínek podle § 43 ZoPK.)

8

Ministerstvo ţivotního prostředí. Státní program ochrany přírody a krajiny ČR online . Praha, 2009 cit. 18. 1. 2014 . Dostupné z: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/statni_program_ochrany_prirody_a_krajiny/$FILE/OZCHCPSPOPK_aktualizace_2009-20100121.pdf 9

STEJSKAL, Vojtěch. Vývojové tendence právní úpravy ochrany přírody. v Praze, Právnická fakulta, 2012, s. 173.

12

Praha: Univerzita Karlova

2 Veřejná správa v oblasti ochrany přírody a krajiny 2.1 Ústavněprávní východiska Zákon o ochraně přírody a krajiny rozumí ochranou „vymezenou péči státu a fyzických i právnických osob o volně ţijící ţivočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakoţ i péče o vzhled a přístupnost krajiny.“10 Z této definice je zřejmé, ţe primární úlohu při ochraně nese stát a jeho orgány, aţ sekundární je role ostatních subjektů od státu odlišných, zejména vlastníků a správců pozemků. Všechny tyto subjekty však vykonávají různorodé činnosti k zachování určitého dochovaného stavu a vyvíjejí aktivní činnost směřující k zachování nebo obnově přírodní rozmanitosti.11 Význam ochraně ţivotního prostředí jako celku dokládá jeho zakotvení v ústavním pořádku České republiky. Na nutnost zachování přírodního bohatství upozorňuje jiţ v preambuli Ústavy12 a ve čl. 7 vyjadřuje odpovědnost státu za příznivý stav ţivotního prostředí. Listina13 ochranu doplňuje z hlediska základních práv o právo na příznivé ţivotní prostředí. I kdyţ se v této souvislosti hovoří o ţivotním prostředí jako takovém, jistě by se dala tato ustanovení vztáhnout i úţeji, a to přímo na ochranu přírody, rostlin a ţivočichů jako jednu ze základních sloţek ţivotního prostředí

2.2 Role práva při ochraně přírody a jeho projevy Způsob, jakým stát naplňuje výše zmíněné ústavní poţadavky, závisí na míře a účinnosti právní regulace. Regulace ochrany přírody jakoţto subsystému práva ţivotního prostředí je kombinací prvků veřejnoprávních s prvky soukromoprávními (např. smluvní ochrana), přičemţ regulace veřejnoprávní je převaţující (rozsáhlý systém příkazů, zákazů, omezení atd.). Je to důsledek zvláštní povahy těchto vztahů, kdy ochrana přírodního prostředí je ochranou veřejných a všem společných statků a hodnot, teda zájmem veřejným. Oblast 10

§ 2 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 1. 2014]. 11

MIKO, L., BOROVIČKOVÁ, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 75. 12

ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 1. 2014]. (dále jen „Ústava“) 13

Čl. 35 usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 1. 2014]. (dále jen „Listina“)

13

ochrany přírody jakoţto součást práva ţivotního prostředí představuje systém norem a institutů, kterým právo poskytuje svou formu, normativnost, prostředky regulace, závaznost a vykonatelnost. Stěţejním zákonem ochrany přírody je zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, který byl od svého přijetí jiţ 29x novelizován, často v souvislosti úpravou jiných předpisů (zákon o lesích, zákon o vodách, správní řád, stavební zákon apod.). Některé instituty byly významně upraveny, případně vznikly i zcela nové (náhrada újmy, smluvní ochrana), nicméně základní účel zákona zůstal zachován. I přesto, ţe má tento zákon za sebou mnoho let svého fungování a ve srovnání s ostatními zákony upravujícími ostatní sloţky (např. zákon o ochraně ovzduší č. 201/2012 Sb., zákon o vodách č. 254/2001 Sb.) by se dalo namítat, ţe je zastaralý, obsahuje zřejmě díky četným novelizacím takové prostředky ochrany, ţe doposud nebylo nutné přijímat novou právní úpravu, jakkoli se o ní do budoucna v odborných kruzích hovoří. Zákon o ochraně přírody a krajiny poskytuje přírodě dvoustupňovou ochranu, která se vztahuje v obecné rovině na všechny druhy volně ţijících ţivočichů a rostlin z hlediska celého území republiky, a ve zvláštní rovině na úţeji vyměřenou oblast zahrnující pouze vybrané druhy na vybraném území, které vyţadují ochranu specifičtější. V rovině obecné se jedná o vytváření územních systémů ekologické stability, významné krajinné prvky, obecnou ochranu rostlin a ţivočichů, obecnou ochranu ptáků, ochranu dřevin rostoucích mimo les, ochranu neţivé přírody a ochranu krajinného rázu. Objektem zvláštní druhové ochrany, která je zaloţena na zpřísněném reţimu zacházení, jsou zvláště chráněné rostliny, ţivočichové, nerosty a památné stromy. „Zvláštní územní ochrana se vztahuje na vysoce hodnotná nebo jedinečná stanoviště či území, která se v zásadě dělí na území velkoplošná (národní parky a chráněné krajinné oblasti) a maloplošná (národní přírodní rezervace, národní přírodní památky, přírodní rezervace a přírodní památky). Celkem tvoří všechna zvláště chráněná zemí asi 15% z celkové rozlohy ČR. Jednotlivé kategorie se mezi sebou liší úrovní chráněných hodnot, výměrou, přísností reţimu ochrany i formou vyhlášení.“14 Na základě uţšího zaměření mé práce na veřejnou správu se dále budu věnovat především roli veřejné správy ve výše zmíněných institutech ochrany, ačkoli i samotné pojednání o nich by jistě zaslouţilo podrobnější zkoumání.

14

DAMOHORSKÝ, Milan. Právo ţivotního prostředí. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 372.

14

Z hlediska kategorizace forem činnosti15 vycházíme z teorie obecného správního práva a můţeme tak hovořit o třech úrovních správních aktů – o normativních, individuálních a interních aktech veřejné správy. Opomenout nelze ani smíšené akty reprezentované opatřeními obecné povahy a veřejnoprávními smlouvami. 2.2.1

Normativní správní akty

Tyto abstraktní akty reprezentují normotvornou externí činnost veřejné správy v podzákonné rovině. Obsahují obecně závazná pravidla chování vztahující se na neurčitý počet adresátů v určitých, opakujících se situacích. V platném právu jimi jsou: -

nařízení vlády republiky16, kterými se vyhlašují chráněné krajinné oblasti17, jejich poslání a bliţší ochranné podmínky;

-

obecně závazné právní předpisy ministerstev a ostatních ústředních orgánů státní správy18, ty budou přicházet v úvahu u vyhlašování národních přírodních rezervací, národních

přírodních

památek,

přírodních

památek

a

přírodních

rezervací

Ministerstvem ţivotního prostředí ČR; -

nařízení krajů v přenesené působnosti uplatňující se zejména u zřizování přírodních parků, přírodních rezervací a přírodních památek včetně stanovení jejich bliţších ochranných podmínek;

-

nařízení obcí v přenesené působnosti - těmi mohly obce v minulosti omezit nebo zakázat rušivou činnost ve vztahu k obecné ochraně přírody a krajiny, avšak díky rozšiřování pouţití formy opatření obecné povahy se tato činnost provádí nikoli nařízením, nýbrţ právě opatřením obecné povahy.

15

Blíţe viz. PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012. S. 271 a násl. 16

čl. 78 Ústavy - k provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení

17

Národní parky jsou však vyhlašovány zákonem, nikoli podzákonným právním předpisem. V posledních letech jsem v souvislosti s touto problematikou zaznamenala snahy o prohlášení přibliţně čtvrtinové části CHKO Jeseníky za národní park, přičemţ by se tak muselo stát právě formou primární právního předpisu, tedy zákona. Za tímto účelem vzniklo občanské sdruţení, které Ministerstvu ŢP předloţilo petici s téměř 16 tisíci podpisy. V nejbliţší době se realizace tohoto záměru patrně neuskuteční, i přesto ţe by to pro Jeseníky znamenalo mimo jiné moţnost čerpání finančních prostředků z druhého největšího evropského fondu, Operačního programu Ţivotní prostředí. V příloze č. 1 uvádím pro zajímavost tabulku se srovnáním kontrastu mezi CHKO Jeseníky a dvěma vybranými národními parky 18

čl. 79 odst. 3 Ústavy - ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny

15

Normativní akty nemusí mít povahu pouze prováděcího právního předpisu, mohou také vystupovat jako akty primární, které jsou vydávány územními samosprávnými celky jako nositeli autonomní samosprávné moci. V tom případě hovoříme o: -

obecně závazných vyhláškách krajů v samostatné působnosti19, které však na krajské úrovni nejsou příliš běţné a častěji jsou opět vydávána opatření obecné povahy;

-

obecně závazných vyhláškách obcí v samostatné působnosti, jejichţ pouţití je při normotvorbě obcí20 velmi časté, avšak spíše na úseku místních poplatků - pro účely práva ţivotního prostředí, respektive ve vztahu k ochraně přírody bych do této kategorie zařadila pouze obecně závazné vyhlášky týkající se ochrany veřejné zeleně ve městech a obcích. Jako příklad uvádím obecně závaznou vyhlášku č. 15/2007 ve znění vyhlášky č. 3/2012, o ochraně zeleně ve statutárním městě Brně. Ta ve svém druhém článku pojem zeleň vymezuje jako „soubor funkčních prvků buď přirozených, nebo uspořádaných podle zahradně-krajinářské tvorby do menších či větších, zpravidla více funkčních kompozic, které utvářejí nebo doplňují dané prostředí. Funkční prvky jsou ţivé a neţivé, přírodní či umělé. Prvky ţivé jsou zejména stromy, keře, trávníkové a květinové plochy apod., rostoucí buď jednotlivě, nebo v ucelených souborech v přirozeném prostředí, nebo v substrátech oddělených od přirozeného prostředí jakoukoli stavební konstrukcí. Prvky neţivé přírodní jsou voda a přírodní útvary (skály, strţe, terénní modelace, apod.).21 2.2.2

Individuální správní akty

Individuální správní akty jsou projevem konkrétní rozhodovací činnosti správních orgánů směřující vůči konkrétním právům a povinnostem individuálně určeného subjektu. Jsou výsledkem správního řízení, při němţ bude platit subsidiarita správního řádu, to znamená, ţe primárně se bude postupovat podle procesních stanovení sloţkových předpisů, v našem případě dle pravidel obsaţených v zákoně o ochraně přírody a krajiny, aţ poté bude moţno poţít podpůrně obecnou úpravu správního řádu.

19

čl. 104 odst. 3 Ústavy

20

§ 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 1. 2014]. (dále jen „zákon o obcích). Ten mimo jiné umoţňuje obcím ukládat povinnosti k ochraně ţivotního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně. 21

Statutární město Brno [cit. 27. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.brno.cz/sprava-mesta/dokumentymesta/vyhlasky-narizeni-a-opatreni-obecne-povahy/?cislo=1557&rok=2007&dokument=1&platnost=1

16

Nejvýznamnější formou činnosti orgánů ochrany přírody budou správní rozhodnutí22. Z hlediska jejich klasifikace hovoříme o rozhodnutích konstitutivních, jimiţ se zakládají, mění nebo ruší určitá práva nebo povinnosti, a deklaratorních, které potvrzující existenci či neexistenci určitého správněprávního vztahu. Větší zastoupení v rozhodovací činnosti zaujímají rozhodnutí konstitutivní - ta se mohou vyskytovat v následujících formách23: -

povolující (rozhodnutí o povolení k rozšíření geograficky nepůvodních druhů rostlin a ţivočichů - § 77 odst. 1 písm. e);

-

změnová rozhodnutí (rozhodnutí o vyhlášení přechodně chráněné plochy - § 77 odst. 1 písm. k);

-

rozhodnutí o výjimkách (rozhodnutí o povolení výjimek ze zákazů v přírodních rezervacích a přírodních památkách § 77a odst. 4 písm. h);

-

rozhodnutí o omezení, zákazu činností (rozhodnutí o omezení nebo zákazu činností, které by mohly způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody - § 77 odst. 1 písm. n);

-

rozhodnutí o nápravných opatřeních (rozhodnutí o uloţení náhradní výsadby dřevin - § 76 odst. 1 písm. a);

-

rozhodnutí o registraci (rozhodnutí o registraci významného krajinného prvku - § 76 odst. 2 písm. a);

-

rozhodnutí o správněprávních deliktech (rozhodnutí o moţnostech uvedení do původního stavu, uloţení náhradních opatření, pokut za přestupky a správní delikty - § 77 odst. 1 písm. p). Kromě individuálních správních aktů s povahou rozhodnutí se při činnosti

orgánů ochrany přírody velmi často setkáváme i s velkou řadou úkonů, které se sice týkají konkrétní věci, avšak nejsou správním rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu. Tyto úkony lze rozdělit do dvou skupin – závazných stanovisek a ostatních úkonů (vyjádření, osvědčení, sdělení), avšak i podle odborné literatury je jejich právní úprava poměrně 22

§ 67 odst. 1 SŘ – správním rozhodnutím se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby anebo v určité věci prohlašuje, ţe taková osoba práva nebo povinnosti má nebo nemá, nebo se v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách 23

Přednáška Formy činnosti v oblasti ŢP doc. Průchové ze dne 22. 11. 2013 uskutečněné na Právnické fakultě MU v Brně. Dostupné z: https://is.muni.cz/auth/elearning/warp.pl?fakulta=1422;obdobi=6023;studium=609878;predmet=755753;lang =cs;furl=%2Fauth%2Fel%2F1422%2Fpodzim2013%2FNV303K%2Findex.qwarp;so=nx;qurl=%2Fel%2F14 22%2Fpodzim2013%2FNV303K%2Findex.qwarp;prejit=

17

nesourodá, správní řád je jasně nestrukturuje a jednotlivé právní akty vyvolávají odlišné právní účinky. „V mnoha případech se právní povaha konkrétního aktu liší podle toho, zda je vydáván jako podklad pro finální správní akt, či zda je sám tímto finálním správním aktem.“24 Stanoviska jako taková se v rámci působnosti orgánů ochrany přírody vyskytují především jako stanoviska závazná, a jsou vydávána zejména při činnosti krajských úřadů a správ národních parků a chráněných krajinných oblastí. Jelikoţ je tato forma na mnou zvoleném úseku tak častá a náhledy na její povahu nejsou jednotné, budu se jí teoreticky zabývat jak nyní, tak i prakticky ve zvláštní části práce právě v souvislosti s krajskými úřady. Závazné stanovisko25 je správním řádem definováno „materiálně jako úkon, který není rozhodnutím a jehoţ obsah je závazný pro výrokovou část správního rozhodnutí. Z toho vyplývá, ţe závazné stanovisko nezakládá, nemění ani neruší práva ani povinnosti jednotlivců a ani je závazně neurčuje, neboť pomocí těchto materiálních znaků je vymezeno právě správní rozhodnutí.“26 Orgán ochrany přírody vydává závazná stanoviska v zákonem stanovených případech, kdy můţe dojít k zásahu do chráněných zájmů (např. při ochraně významného krajinného prvku či krajinného rázu, kdy jsou přímo ze zákona zakázány činnosti s negativním dopadem na něj – na základě závazného stanoviska však můţe být udělena výjimka z tohoto zákazu, popř. stanoveny podmínky pro uskutečnění záměru s co nejmenším škodlivým dopadem). Závazná stanoviska mohou však vystupovat i jako samostatná správní rozhodnutí, která nemají povahu subsumovaných správních aktů. „Jestliţe není závazné stanovisko vydáváno jako subsumovaný správní akt v rámci řízení o vydání finálního správního aktu a naplňuje materiální kritéria správního rozhodnutí, musí být vydáno v samostatném správním řízení a formálně i obsahově splňovat poţadavky

24

KOCOUREK, Tomáš, POLÁČKOVÁ, Marie. Závazná stanoviska a jiné úkony podle části čtvrté správního řádu. In. PRŮCHOVÁ, Ivana, a kol. Správní procesy v právu ţivotního prostředí. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 109. 25

§ 90 odst. 1 věta druhá ZoPK – souhlasy a závazná stanoviska vydávaná podle tohoto zákona jako podklad pro rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu jsou závazným stanoviskem podle správního řádu 26

KOCOUREK, Tomáš, POLÁČKOVÁ, Marie. Závazná stanoviska a jiné úkony podle části čtvrté správního řádu. In. PRŮCHOVÁ, Ivana, a kol. Správní procesy v právu ţivotního prostředí. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 89.

18

kladené na správní rozhodnutí. Vůči takovému závaznému stanovisku lze samostatně podat odvolání a jiné opravné prostředky, neboť se jedná o správní rozhodnutí.“27 2.2.3

Interní správní akty

Okrajově zmíním i interní akty, které však směřují vůči subjektům stojícím uvnitř veřejné správy a těm konkretizují úkoly a povinnosti, přičemţ tyto povinnost nesmí jít nad rámec zákona. „Nejčastěji se uplatňují v podobě metodických pokynů či instrukcí, které jsou zpracovávány na úrovni ústředních orgánů a kladou si za cíl pomoci aplikační praxi při realizaci veřejné správy související s konkrétním okruhem činností při ochraně přírody.“ 28 2.2.4

Opatření obecné povahy

Dalším a od roku 2009 stále rozšířenějším projevem činnosti jsou akty smíšené povahy označované jako opatření obecné povahy. Půjde tedy o řešení konkrétní správní věci, avšak s důsledky pro blíţe neurčenou skupinu adresátů.29 Zákon o ochraně přírody upravuje 6 typů případů, kdy je pro úpravu vztahů pouţito právě opatření obecné povahy. Prvním případem bude jejich vydávání k omezení nebo zákazu rušivé činnosti při obecné ochraně rostlin a ţivočichů. Musí se ovšem jednat o blíţe neurčený okruh osob, v opačném případě orgán ochrany přírody rozhoduje individuálním správním aktem. Rovněţ pro neurčitý okruh osob lze opatřením obecné povahy stanovovat podmínky pro odlišný postup při ochraně ptáků, jejichţ výčet obsahuje § 5b odst. 1 ZoPK (tedy například v zájmu veřejného zdraví, bezpečnosti leteckého provozu či pro účely výzkumu a výuky). Dalším případem, kdy se vydává opatření obecné povahy je udělování výjimek ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a ţivočichů, a to v případě, kdy jiný veřejný zájem převaţuje nad zájmem ochrany přírody, anebo právě v zájmu ochrany přírody.

27

KOCOUREK, Tomáš, POLÁČKOVÁ, Marie. Závazná stanoviska a jiné úkony podle části čtvrté správního řádu. In. PRŮCHOVÁ, Ivana, a kol. Správní procesy v právu ţivotního prostředí. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 90. 28

PEKÁREK, M., PRŮCHOVÁ, I., DUDOVÁ, J., JANČÁŘOVÁ, I., TKÁČIKOVÁ, J. Právo ţivotního prostředí, I. díl. 2., přepracované vydání. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2009, s. 116. 29

Blíţe viz.: PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2011, s. 302 a násl.

19

Opatření obecné povahy můţe být účinným nástrojem pro ochranu území v národních parcích, národních přírodních rezervacích, národních přírodních památkách, první zóně chráněných krajinných oblastí a v jeskyních, jimţ hrozí poškozování zejména v důsledku nadměrné návštěvnosti. Za této situace je místně příslušná správa oprávněna zakázat či omezit vstup veřejnosti na takové území a v terénu jej vhodně vyznačit. Vydávání opatření obecné povahy se vztahuje k národním parkům i v posledních dvou případech, a to v souvislosti s návštěvním řádem a vymezováním míst k táboření a rozděláváním ohňů na území národních parků. Stanovení, ţe se v daném případě bude vydávat právě opatření obecné povahy je co do přehlednosti poměrně sloţité, neboť v zákoně je tato forma uvedena buď přímo u vymezení působnosti jednotlivých orgánů, nebo naopak pouze v ustanoveních týkajících se vymezení jednotlivých chráněných institutů, coţ podle mého názoru dobré orientaci v systematice zákona příliš nepomáhá. Ačkoli je tento výčet v současné době úplný, lze do budoucna očekávat, ţe úprava vztahů prostřednictvím opatření obecné povahy se bude rozšiřovat i na další instituty ochrany přírody. Jiţ nyní se můţeme zamyslet a dojdeme k závěru, ţe „je vydáváno mnoho aktů, které z hlediska materiálních znaků naplňují definici opatření obecné povahy. Formálně však mají podobu individuálních nebo normativních správních aktů.“30 Myslím si, ţe takové řešení je moţné navrhnout např. u vyhlašování některých zvláště chráněných území včetně jejich ochranných pásem a rovněţ u přírodních parků. 2.2.5

Veřejnoprávní smlouvy

Také institut veřejnoprávních smluv nachází v právní úpravě ochrany přírody své uplatnění. Jejich obecnou úpravu opět obsahuje správní řád v části páté a charakteristickým znakem těchto smluv je, ţe jsou uzavírány ve prospěch subjektu veřejné správy. Mimo smluv koordinačních, které mezi sebou uzavírají subjekty veřejné správy navzájem, existují smlouvy subordinační (mezi subjektem veřejné správy a subjektem od ní odlišným, typicky soukromým), a jak jiţ z předpony jejich názvu plyne, po uzavření takové subordinační smlouvy bude onen slabší subjekt v podřazeném postavení vůči mocensky

30

KOCOUREK, Tomáš. Opatření obecné povahy ve sloţkových zákonech práva ţivotního prostředí. In. PRŮCHOVÁ, Ivana, a kol. Správní procesy v právu ţivotního prostředí. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 188.

20

silnějšímu subjektu veřejné správy, který si bude moci vynutit závazky ze smlouvy vyplývající. Smluvní ochranu zakotvuje zákon o ochraně přírody v § 39. Podle něj je dohodou moţno poskytnout ochranu památnému stromu nebo maloplošným zvláště chráněným územím jako evropsky významným lokalitám. Písemná dohoda bude uzavírána mezi orgánem ochrany přírody a příslušným vlastníkem pozemku. „K tomu je ale nezbytné podotknout, ţe za klasickou subordinační smlouvu je moţné povaţovat pouze smlouvu o zřízení smluvní ochrany památného stromu, která nahrazuje individuální správní akt – rozhodnutí orgánu ochrany přírody, kterým se vyhlašuje strom za památný. Nikoliv ovšem druhý případ, kterým je smlouva o smluvní ochraně chráněného území. Nahrazovaným zřizovacím aktem totiţ v tomto případě není individuální správní rozhodnutí, ale normativní správní akt. V tomto případě jde tedy o veřejnoprávní smlouvu sui genesis.“31 V souvislosti se souhlasem vlastníka se smlouvou (a např. jeho zdrţením se určité činnosti) by vlastníkovi měl být poskytován finanční příspěvek, neboť bez ekonomické motivace, nebo jiných výhod lze jen stěţí předpokládat souhlas s uzavřením smlouvy a následné plnění povinností. Další případ, kdy totiţ lze veřejnoprávní dohodu uzavřít, je činnost k provádění péče o pozemky, kdy je vlastníku či nájemci v zákonem stanovených případech poskytován finanční příspěvek na úhradu nákladů s tím spojených. Moţnost sjednání kompenzace za věcné břemeno však chybí, coţ je v praxi povaţováno za velký nedostatek. Ideální situace by nastala v těch případech, kdy bude smlouva uzavírána pouze s jedním vlastníkem. Při existenci více spoluvlastníků se bude proces uzavírání dohody pochopitelně komplikovat. „Smluvní ochranu namísto zřízení zvláště chráněného území lze tedy vyuţít pouze při ochraně menších území (např. tůní, mezí, drobných lesíků apod.). Naopak v případech, kde je nezbytné vyhlásit za chráněné rozsáhlejší území s řádově desítkami vlastníků s naprosto rozdílnými představami a nároky, zůstane uzavření smluvní ochrany pouze hypotetickou moţností z říše snů.“32 Daleko vyuţitelnější bude smluvní ochrana u památných stromů z toho důvodu, ţe vymezení ochranného pásma se ve většině případů dotkne pouze jediného pozemku. Veřejnoprávní smlouva můţe být uzavírána i na základě § 45e odst. 4 za účelem vymezení konkrétního reţimu hospodaření v ptačích oblastech. Je-li vlastníkem 31

KNOTEK, Jaroslav. Vyuţitelnost veřejnoprávních smluv v ochraně přírody a krajiny. In: Dny práva – 2008 – Days of law. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 1478. 32 tamtéţ, str. 1480.

21

nebo nájemcem projeven písemný návrh na uzavření takové smlouvy, je orgán ochrany přírody do 90 dnů povinen zahájit o něm jednání, přičemţ návrh můţe vzejít i ze strany tohoto orgánu. Podmínkou účinnosti sjednané smlouvy bude dle § 161 odst. 1 správního řádu i souhlas účastníků podle § 27 odst. 2 nebo 3 téhoţ zákona (např. obce a občanská sdruţení). „Není-li tento souhlas získán, můţe správní orgán místo uzavření veřejnoprávní smlouvy vydat rozhodnutí ve správním řízení, v němţ vyuţije podkladů získaných při přípravě veřejnoprávní smlouvy. Osoby, které ke smlouvě nedaly svůj souhlas, mají v takovém případě zachovánu moţnost odvolat se proti rozhodnutí, s nímţ nesouhlasí.“33 Výhodou tohoto smluvního vztahu pro vlastníka či nájemce je, pominu-li opět moţnost získat finanční příspěvek34, ţe si nemusí ţádat o souhlas k činnostem, k nimţ by souhlas nutný byl.

2.3 Přehled orgánů ochrany přírody Ochrana přírody je v českém právním řádu svěřena celé řadě orgánů veřejné správy, které představují sloţitý systém s nesčetným mnoţstvím vazeb mezi jeho částmi. Schopnost vykonávat jim svěřenou působnost závisí na dobré koordinaci různých forem vzájemných součinností. Tato součinnost je zajišťována tak, ţe rozhodující orgán můţe vydávat správní akty aţ poté, co mu svá stanoviska sdělí tzv. dotčené orgány, jejichţ veřejné zájmy by mohly být eventuálním povolením určité aktivity a následnou realizací negativně dotčeny.35 Orgány ochrany přírody vyjmenovává taxativně v § 75 zákon o ochraně přírody a krajiny. Rozdělení kompetencí je poněkud komplikované, neboť na jednom území vykonává své kompetence hned několik orgánů ochrany přírody. M. Damohorský nabízí následující členění36: a) orgány obecné, jimiţ jsou: -

obecní úřady,

-

pověřené obecní úřady,

33

KNOTEK, Jaroslav. Vyuţitelnost veřejnoprávních smluv v ochraně přírody a krajiny. In: Dny práva – 2008 – Days of law. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 1482. 34

dle § 69 na základě podmínek § 68 odst. 2 ZoPK

35

PEKÁREK, M., PRŮCHOVÁ, I., DUDOVÁ, J., JANČÁŘOVÁ, I., TKÁČIKOVÁ, J. Právo ţivotního prostředí, I. díl. 2., přepracované vydání. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2009, s. 31. 36

DAMOHORSKÝ, Milan. Právo ţivotního prostředí. 2. doplň. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 396.

22

-

obecní úřady obcí s rozšířenou působností,

-

krajské úřady,

-

Ministerstvo ţivotního prostředí;

b) a orgány speciální, pod které spadají: -

správy národních parků chráněných krajinných oblastí,

-

újezdní úřady, Ministerstvo obrany.

„K praktickému zajišťování výkonu veřejné správy na úseku ochrany přírody ustavují vybrané orgány (krajské úřady, správy CHKO a NP) tzv. stráţ přírody. Je jí fyzická osoba pověřená výkonem veřejné správy na úseku kontroly dodrţování právních předpisů z oblasti ochrany přírody.“37 Dalším správním orgánem, který má svůj význam při dozoru a ukládání sankcí, je Česká inspekce ţivotního prostředí38. Odbornou institucí, avšak bez statusu orgánu ochrany přírody, je Agentura ochrany přírody a krajiny ČR, která je organizační sloţkou státu, zřízená Ministerstvem ţivotního prostředí (opatření č. 10/12 o vydání úplného znění zřizovací listiny AOPK ČR). Bliţší charakteristikou postavení a činnosti výše uvedených orgánů se budu zabývat v další části práce.

2.4 Obecní úroveň Obecní úroveň je nejniţší úrovní veřejné správy, na níţ je vykonávána ochrana přírody. Pojem veřejná správa je však pojmem nadřazeným a skrývá se v něm výkon jak státní správy, která je vykonávána v rámci přenesené působnosti a je projevem dekoncentrace státní moci, tak samosprávy jako projevu decentralizace a samostatné působnosti. Obce jako samosprávné veřejnoprávní korporace na úseku ochrany přírody mají působnost pouze ve zmíněné oblasti obecně závazných vyhlášek. Těmi mohou ukládat povinnosti mimo jiné „k ochraně ţivotního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně.“39 Jádro činnosti tedy bude spočívat v působnosti státem na obce přenesené, přičemţ zákon o ochraně přírody a krajiny v § 90a přímo vymezuje, ţe obecní úřady, magistráty statutárních

37

DAMOHORSKÝ, Milan. Právo ţivotního prostředí. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 396.

38

viz § 75 odst. 1 písm. f) ve spojení s § 80 ZoPK

39

§ 10 písm. c) zákona o obcích

23

měst a městské části hlavního města Prahy (ale rovněţ i krajské úřady) vykonávající činnosti podle tohoto zákona jednají v rámci své přenesené působnosti. Při kategorizaci činností obcí při výkonu veřejné správy je nutno opět vycházet z obecného správního práva a zákona o obcích, který obce rozděluje do třech kategorií podle rozsahu jim svěřené státní správy (tedy přenesené působnosti), neboť zákon o ochraně přírody toto členění při vymezování působností přebírá. 2.4.1

Obecní úřad

První pověřenostní kategorií40 je obecní úřad (někdy označován jako obecní úřad I. stupně), čemuţ odpovídá i velmi omezený okruh působnosti. Ten se postupnými novelizacemi zákona zúţil v zásadě na povolovací reţim při kácení dřevin rostoucích mimo les (kromě zvláště chráněných území a jejich ochranných pásem – výjimkou jsou pouze CHKO, kde působnost obecních úřadů zůstala zachována). V loňském roce jsem se sama stala ţadatelkou o toto povolení, neboť vzrostlé dřeviny nacházející se na obecním pozemku a těsně sousedící s naším domem, výrazně bránily propustnosti světla do našeho domu. Velice mě překvapilo, ţe ačkoli byly předmětem řízení pouze 3 stromy, proces od podání ţádosti, posuzování, průběţná korespondence s příslušným úřadem aţ po samotné skácení trval 15 měsíců. Důleţitou součástí ţádosti (kromě údajů o ţadateli, parcele, na které se zeleň nachází, jejím druhu, počtu, obvodu kmene ve výšce 130 cm nad zemí a důvodu kácení) byl téţ doklad o vlastnictví či nájemním vztahu ţadatele k pozemkům a dřevinám (výpis z katastru nemovitostí, kupní nebo nájemní smlouva, písemný souhlas vlastníka pozemku) a rovněţ situační nákres se zakresleným umístěním dřevin na dané parcele. Nesplnění byť jen jediné náleţitosti podání má za následek výzvu k doplnění podání podle § 39 odst. 1 správního řádu a přerušení řízení o povolení kácení stromů dle § 64 odst. 1 písm. a) téhoţ zákona. Pro neodstranění nedostatků obecní úřad řízení o ţádosti zastaví. Správní orgán při svém rozhodování vyhodnocuje především funkční a estetický význam dřevin pro okolní krajinu. Posuzuje se vhodnost jejich vysazení (např. v blízkosti obytného domu, kdy při silném větru mohou být potenciálním nebezpečím pro majetek i zdraví osob) a jejich kondice (napadení škůdcem, stáří). 40

Blíţe viz. PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012, s. 197.

24

V případě, ţe v povolení ke kácení dřevin nebyla ţadateli uloţena povinnost náhradní výsadby ke kompenzaci ekologické újmy vzniklé kácením, můţe obecní úřad tuto povinnost uloţit, a to buď na pozemku ve vlastnictví ţadatele, nebo na jiném pozemku, který je k tomuto účelu vhodný, přičemţ obce zajišťují evidenci takových pozemků. 2.4.2

Pověřený obecní úřad

Mezistupeň v této hierarchii představují pověřené obecní úřady (taktéţ úřady II. stupně), a i kdyţ je okruh jejich svěřených činností o něco větší, nepředstavují zásadní článek v soustavě orgánů ochrany přírody. Z jejich působnosti jsou vyloučena všechna zvláště chráněná území a jejich ochranná pásma. Hlavní náplň činnosti pověřených obecních úřadů spočívá v registraci významných krajinných prvků a vydávání závazných stanovisek ohledně nich (u ostatních VKP jsou příslušné obecní úřady s rozšířenou působností). Zákon jejich opatření stanovuje tomu, kdo „zamýšlí zásahy, které by mohly vést k poškození nebo zničení významného krajinného prvku41 nebo ohroţení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce. Takovými zásahy jsou zejména umisťování staveb, pozemkové úpravy, změny kultur pozemků, odvodňování pozemků či těţba nerostů.“42 Pokud tedy někdo zamýšlí realizovat jednu z demonstrativně vymezených činností, zákon mu ukládá povinnost opatření si kladného závazného stanoviska od orgánu ochrany přírody. Ve většině případů nebude toto stanovisko samostatným správním aktem, nýbrţ bude slouţit jako podklad pro jiné, především územní nebo stavební řízení, při němţ je z procesního hlediska nutno přihlíţet i k právní úpravě stavebního zákona. I judikatura potvrdila protiprávnost zásahu do VKP v případě absence závazného stanoviska orgánu ochrany přírody. Nicméně rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2004 poukazuje i na to, ţe aby „za takové jednání mohla být uloţena pokuta, musí být splněna ještě další podmínka, a to, aby šlo o zásah škodlivý. Provedl-li tedy ţalobce jako fyzická osoba při výkonu podnikatelské činnosti zásah do významného krajinného prvku bez závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, nelze bez dalšího

41

významnými krajinnými prvky jsou zejména lesy, rašeliniště, vodní toky, rybníky, jezera, údolní nivy, mokřady, remízky, meze, trvalé travní plochy, skalní útvary aj. 42

§ 4 odst. 2 ZoPK

25

vycházet z toho, ţe jde i o zásah škodlivý, za který je moţno uloţit pokutu. Škodlivost musí být prokázána a v rozhodnutí správního orgánu odůvodněna.“43 V souvislosti s jejich dalšími kompetencemi lze zmínit ještě ochranu památných stromů, které jsou významné z hlediska svého vzrůstu, stáří, tvoří krajinnou dominantu, či jsou spojeny s různými historickými událostmi. Působnost pověřených obecních úřadů patrně zahrnuje veškerou správní činnost od projednávání záměrů na jejich vyhlášení mezi příslušnými orgány a vlastníky těchto stromů, přes následné rozhodování o jejich vyhlášení, vydávání souhlasů k jejich ošetřování, aţ po případné zrušení ochrany. „Je-li třeba památné stromy zabezpečit před škodlivými vlivy z okolí, vymezí pro ně orgán ochrany přírody, který je vyhlásil, ochranné pásmo, ve kterém lze stanovené činnosti a zásahy provádět jen s předchozím souhlasem tohoto orgánu. Pokud tak neučiní, má kaţdý strom základní ochranné pásmo ve tvaru kruhu o poloměru desetinásobku průměru kmene měřeného ve výši 130 cm nad zemí. V tomto pásmu není dovolena ţádná škodlivá činnost, například výstavba, terénní úpravy, odvodňování, či chemizace.“44 Ze zákazů, které se týkají poškozování, ničení a rušení památných stromů v jejich přirozeném vývoji, můţe však pověřený obecní úřad povolit výjimku, a to v případech zájmu ochrany přírody, nebo převaţuje-li nad ním jiný veřejný zájem. Problematika památných stromů je jedním ze dvou případů, kdy zákon umoţňuje zřízení ochranných pásem. Ta slouţí jako specifický nástroj k omezení nepříznivého jednání určitého subjektu, jsou projevem zásady prevence a pro právo ţivotního prostředí jako takové jsou charakteristická. V posledních letech lze vysledovat zvýšenou tendenci k jejich zavádění v návaznosti na moţnost vydávat je formou opatření obecné povahy, jako jednoho ze způsobů jejich vzniku. Mimo opatření obecné povahy se při ochraně přírody uplatňují ještě tyto způsoby vzniku ochranných pásem: -

obecně závazným právním předpisem (zákonem nebo prováděcím právním předpisem),

-

správním rozhodnutím (vydaným podle zvláštního předpisu nebo územním rozhodnutím podle stavebního zákona),

-

smlouvou podle § 39 ZoPK.

43

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 4. 2004, sp. zn. 6 A 144/2002. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 14. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/main0col.aspx?cls=JudikaturaSimpleSearch&SimpleSearch=1&rjz_id=15&rok=2002 &senat=6&cislo=144&pagesource=0 44

§ 46 odst. 3 ZoPK

26

Vyuţití některého ze způsobů bude vţdy záleţet na konkrétní situaci, nelze tedy některý z nich všeobecně upřednostnit. Lze si představit, ţe budou-li povinnosti z existence ochranného pásma vyplývat pro neurčený okruh subjektů, bude namísto rozhodnutí lepší vydat opatření obecné povahy, coţ však v konkrétních případech nevylučuje pouţití jiného z výše zmíněných způsobů, včetně úpravy právním předpisem. Zde je ale nutné mít na paměti, ţe povinnosti vyplývající z vymezení ochranného pásma by bylo moţné ukládat výhradně primárním právním předpisem, nikoli sekundárním, tedy prováděcím. 2.4.3

Obecní úřad obce s rozšířenou působností

Obecní úřady s rozšířenou působností, v praxi označované jako malé okresy, nebo obce třetího stupně, představují nejniţší úroveň správních orgánů, na níţ je vykonávána veškerá státní správa. K jejich zřízení došlo přijetím zákona č. 314/2002 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, a na základě něhoţ došlo koncem roku 2002 k zániku okresních úřadů. „Při rozdělování kompetencí okresních úřadů mezi obce a kraje se na úseku ochrany přírody a krajiny na obce s rozšířenou působností přenášely všechny kompetence v oblasti obecné ochrany, pokud nebyly svěřeny krajům. Obecním úřadům s rozšířenou působností byla podobně jako předtím okresním úřadům stanovena tzv. zbytková působnost, coţ znamená, ţe jsou příslušné, není-li zaloţena kompetence jiného orgánu ochrany přírody.“45 Těmito případy bude výkon působnosti krajskými úřady na území přírodních rezervací a přírodních památek a jednotlivých správ v ostatních zvláště chráněných územích. Ve srovnání s působností předchozích dvou typů obecních úřadů je rozsah působnosti u třetího typu podstatně širší, není však mým cílem poskytnout ucelený přehled všech činností, nýbrţ přehledově nastínit jejich formy. Obecním úřadům s rozšířenou působností je vyhrazena především obecná druhová a územní ochrana s akcentem na ochranu ptáků, dřevin. Rozsáhlou skupinu činností tvoří především prvoinstanční rozhodovací činnost, která spočívá ve vydávání individuálních správních aktů. Rozhodnutí se mohou týkat stanovení odchylného postupu při ochraně ptáků u vybraných činností (zemědělské a lesnické práce, vodohospodářské úpravy, energetika atd.), vyhlášení přechodně chráněné 45

MIKO, L., BOROVIČKOVÁ, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 298.

27

plochy (u něhoţ by se de lege ferenda dalo uvaţovat i o formě opatření obecné povahy), ať uţ z důvodu dočasného vědeckého výzkumu, nebo za účelem vytvoření vhodných podmínek pro stěhovavé druhy ptáků, nebo téţ institutu uvedení do původního (není-li to moţné do optimálně podobného) stavu. Nelze-li naturální restituci provést vůbec, můţe orgán přikročit k uloţení jiného přiměřeného náhradního opatření k alespoň přibliţné kompenzaci vzniklé škody. Obcím s rozšířenou působností je svěřeno téţ rozhodování o sankcích spočívající v ukládání pokut za přestupky (§ 87 ZoPK) a za jiné správní delikty (§ 88 ZoPK). Na rozdíl od výše zmíněných případů povolování kácení dřevin existují případy, kdy povolení vyţadováno není. Tato situace můţe nastat z důvodu obnovy porostu, při účelových úpravách porostu v oblastech vodních toků, nebo například z důvodu ochrany důleţitých veřejných zájmů (dle energetického zákona, či zákona o pozemních komunikacích), přičemţ orgán ochrany přírody, tedy konkrétně obecní úřad obce s rozšířenou působností, můţe ve správním řízení po důkladném posouzení kácení pozastavit, omezit, nebo zcela zakázat, je-li v rozporu s poţadavky na ochranu dřevin. „Aby orgán ochrany přírody skutečně mohl zabránit oznámenému kácení, musí jednat neprodleně a věc řešit vydáním předběţného opatření podle § 61 SŘ, případně přímo rozhodnutím ve věci se současným vyloučením odkladného účinku odvolání podle § 85 odst. 2 písm. a) SŘ.“46 Rovněţ lze vlastníkovi uloţit povinnost provést nezbytný zásah včetně pokácení stromu v případě výskytu jeho nákazy chorobami, či škůdci, coţ by mělo zamezit dalšímu šíření takovýchto negativních vlivů na ostatní dřeviny. Zákon i komentáře o formě mlčí, avšak domnívám se, ţe se bude opět jednat o rozhodnutí. V několika ustanoveních zákon sice výslovně o vydávání rozhodnutí nehovoří, nicméně opět formou rozhodnutí se v takových případech budou ukládat závazné podmínky vybraných činností, nebo se bude stanovovat jejich úplný zákaz. Taková situace můţe nastat při obecné ochraně přírody proti negativním vlivům způsobeným geograficky nepůvodními druhy. Úmyslné rozšiřování tzv. invazivních druhů poškozujících původní ekosystémy, je vázáno na povolení orgánu ochrany přírody, který je oprávněn činnost zakázat nebo omezit, a to formou opatření obecné povahy, nebo v konkrétním případě

46

MIKO, L., BOROVIČKOVÁ, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 119.

28

správním rozhodnutím, přičemţ si můţe vyţádat odborné stanovisko od Agentury ochrany přírody a krajiny. Taktéţ se formou správního rozhodnutí mohou udělovat souhlasy, majíli samostatnou povahu. Tím můţe být případ umisťování staveb, které by mohly změnit krajinný ráz. „Aby orgán ochrany přírody mohl tento souhlas udělit, musí posoudit dvě dílčí otázky: za prvé, zda posuzovaná činnost můţe sníţit či měnit krajinný ráz (tj. zejména přírodní, kulturní a historickou charakteristiku určitého místa či oblasti), a – pokud je odpověď na tuto otázku kladná – za druhé, zda taková změna či sníţení nevylučují zachování významných krajinných prvků, (zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny a harmonického měřítka a vztahů v krajině).“47 Mají-li charakter podkladu pro jiné, navazující řízení, bude se jednat o formu závazných stanovisek, kterými jsem se v obecné rovině zabývala jiţ dříve. U obcí s rozšířenou působností naleznou závazná stanoviska své uplatnění zejména při posuzování zásahů do významného krajinného prvku, jakoţto účinného nástroje proti neustále pokračující, někdy i nelegální zástavbě volných ploch spojených se změnami vzhledu krajiny. S problémem samostatné přezkoumatelnosti závazných stanovisek soudem je spojen poměrně dlouhý a komplikovaný vývoj judikatorního nazírání. Za účinnosti předchozího správního řádu, zákon č. 71/1967 Sb., vystupoval v případě řetězení aktů kaţdý z nich navenek samostatně, proto mohly být předmětem řízení o opravných prostředcích. Nový správní řád z roku 2004 přinesl v tomto ohledu výraznou změnu a na základě z toho vyplývajících sporů Nejvyšší správní soud nejnověji judikoval, ţe „závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu z roku 2004 nejsou rozhodnutími ve smyslu § 67 správního řádu ani § 65 s. ř. s., jelikoţ sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Zákonodárce ve shodě se sjednocujícím rozhodnutím zavedením § 149 správního řádu upřednostnil zásadu ekonomie řízení. Soudní přezkum je v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny umoţněn aţ v rámci konečného rozhodnutí dle § 75 odst. 2 s. ř. s..“ 48

47

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. 1 As 17/2004. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 16. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/main0col.aspx?cls=JudikaturaSimpleSearch&SimpleSearch=1&rjz_id=15&rok=2002 &senat=6&cislo=144&pagesource=0 48

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 8. 2011, sp. zn. 2 As 75/2009 – 113. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 16. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/main0col.aspx?cls=JudikaturaSimpleSearch&SimpleSearch=1&rjz_id=15&rok=2002 &senat=6&cislo=144&pagesource=0

29

Je více neţ zřejmé, ţe okruh forem činností je velmi rozmanitý, a i kdyţ to zákon výslovně neuvádí, jedná se častokrát o formu správního rozhodnutí. Překvapivě i v případech ochrany ptáků, kdy ačkoli dikce zákona hovoří o vydávání rozhodnutí orgánem ochrany přírody o odchování ţivočicha v lidské péči, vzápětí odkazuje na vydávání osvědčení a odkazuje přitom na část čtvrtou týkající se právě kategorie jiných správních úkonů. Tento rozpor mi připadne z hlediska terminologie poněkud matoucí.

2.5 Krajská úroveň Jelikoţ se budu krajskou úrovní zabývat nikoli pouze z teoretického hlediska, ale rovněţ z pohledu jejího fungování v praxi, chtěla bych na pojednání o ní odkázat na třetí kapitolu, která se hlouběji zabývá analýzou jejího postavení a činnosti.

2.6 Ústřední úroveň – Ministerstvo životního prostředí Ministerstvo ţivotního prostředí (dále jen „Ministerstvo ŢP“) je podle kompetenčního zákona49 ústředním orgánem státní správy pro úsek ochrany přírody a krajiny. To potvrzuje i ZoPK, který blíţe vymezuje a rozvádí jeho působnost. Ministerstvo zpracovává na ústřední úrovni státu dlouhodobé strategie ochrany přírody, např. jiţ v rámci ekonomických nástrojů zmíněný Státní program ochrany přírody z roku 2009, spolupracuje při jejich vytváření s kraji, avšak stěţejní je jeho mezinárodní spolupráce, především tedy se sousedními státy a také orgány Evropské unie. „Po vstupu ČR do EU vznikl v roce 2005 dokument nazvaný Strategie ochrany biologické rozmanitosti ČR, schválený usnesením vlády č. 620/2005, který přímo navazuje na stejnojmenný dokument avšak s působností pro Evropská společenství.“50 Vývojové trendy na evropské úrovni jsou ovšem velmi dynamické a je jim přikládána velká váha, proto Evropská komise zveřejnila v roce 2011 sdělení, ve kterém představila novou strategii Unie v oblasti biologické rozmanitosti do roku 2020. Tato

49

zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR (kompetenční zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 1. 2014]. 50

PRCHALOVÁ, Jana. Zákon o ochraně přírody a krajiny a Natura 2000. 2. aktualizované vydání. Praha: Linde, 2010, s. 242.

30

strategie obsahuje šest hlavních cílů51 a dvacet konkrétních opatření, jejichţ naplnění by mělo pomoci dosaţení hlavního cíle - zastavení úbytku biologické rozmanitosti a degradace ekosystémových sluţeb v EU do roku 2020, v maximálním moţném rozsahu je obnovit a současně zvýšit příspěvek EU k zabránění úbytku biologické rozmanitosti v celosvětovém měřítku. Další skupinou činností Ministerstva je zajišťování plnění úkolů ve vědě, výzkumu a ekologickém vzdělávání. Ministerstvo rovněţ vykonává vrchní státní dozor, řídí činnost České inspekce ţivotního prostředí, jednotlivých správ NP a CHKO, Agenturu ochrany přírody a krajiny ČR a spravuje Státní fond ţivotního prostředí. Mimo to působí Ministerstvo jako prvostupňový orgán státní správy v ochraně přírody a krajiny, který rozhoduje například o povolení k provozování záchranné stanice, nebo vydává souhlasy k vývozu paleontologických nálezů mimo území ČR. Proti těmto rozhodnutím pak bude odvolací instancí sám ministr na základě doporučení rozkladové komise. Daleko častější však budou druhostupňová rozhodnutí přezkoumávající správní akty krajských úřadů, jednotlivých správ a inspekce vydané v přenesené působnosti. Typickým výrazem normotvorby Ministerstva je vydávání podzákonných vyhlášek upravujících široký okruh vztahů a vztahujících se především k významným aspektům ochrany s národním či nadnárodním charakterem. Tím myslím například stanovení seznamu evropských stanovišť a evropsky významných druhů, vyhlašování národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a jejich ochranných pásem, stanovení bliţších podmínek jejich ochrany, vymezení zón ochrany přírody v národních parcích a CHKO, stanovení výše poplatku za vjezd, jízdu či setrvání motorového vozidla v národním parku. Musím říct, ţe oproti předcházející právní úpravě doznala ta současná jistého zpřehlednění, neboť normotvorná činnost byla vyčleněna do samostatného odstavce, tudíţ 51

pro lustraci vybírám: Cíl 1: do roku 2020 se zachovají a posílí ekosystémy a jejich sluţby prostřednictvím zavedení zelené infrastruktury a obnovením nejméně 15 % poškozených ekosystémů. Cíl 2: Zastavit zhoršování stavu všech druhů a stanovišť, na které se vztahují právní předpisy EU upravující ochranu přírody, a dosáhnout významného a měřitelného zlepšení jejich stavu do roku 2020 tak, aby ve srovnání se současným stavem: i) o 100 % více posuzovaných stanovišť a o 50 % více posuzovaných druhů podle směrnice o stanovištích vykázalo zlepšený stav z hlediska ochrany; ii) o 50 % více posuzovaných druhů podle směrnice o ptácích vykázalo bezpečný nebo zlepšený stav. Blíţe: Ministerstvo ţivotního prostředí. Strategie EU v oblasti ochrany biologické rozmanitosti do roku 2020 online . Praha, 2011 cit. 5. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/strategie_eu_biologicka_rozmanitost/$FILE/OMOBStrategie_EU_o_biodiverzite-20110623.pdf

31

jiţ není součástí jediného odstavce společně s činností rozhodovací a ostatní, coţ je jistě z hlediska systematiky působnosti vhodné. 2.6.1

Agentura ochrany přírody a krajiny

Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky (dále jen „AOPK“) je organizační sloţkou státu, kterou tvoří ředitelství se sídlem v Praze, 13 krajských středisek AOPK a 24 správ CHKO. Zřízena byla Ministerstvem ŢP a zastřešuje tedy jednotlivé správy CHKO (kromě Správy CHKO Šumava). Tato skutečnost mě zaujala, a proto jsem se se svým dotazem rozhodla obrátit na vedoucího Správy CHKO Šumava, který mi situaci výjimečného postavení objasnil. V roce 1991 byl vyhlášen nařízením vlády Národní park Šumava, který vznikl na části území dosavadní CHKO Šumava, přičemţ hranice CHKO nebyly změněny. Do roku 1991 byly obě tehdejší Správy CHKO Šumava (Vimperk a Sušice) řízeny příslušnými krajskými středisky státní památkové péče a ochrany přírody (soustředěné do tzv. Státního úřadu památkové péče a ochrany přírody - předchůdce dnešní AOPK). Protoţe Správa NP a CHKO Šumava spravující obě chráněná území na Šumavě vznikla jiţ v roce 1991, byla správa CHKO vytrţena z vlivu KSPPOP a byla od vyhlášení NP řízena ředitelem Správy NP a CHKO Šumava. Měla plnit funkci tzv. ochranného pásma NP, coţ bylo sice napsáno v důvodové zprávě k vyhlášení NP, ale formálně jako ochranné pásmo nikdy nebyla vyhlášena. V zákoně o ochraně přírody v původním znění bylo postavení CHKO Šumava odlišeno odchylným ustanovením zákona v § 78, kde bylo řečeno, ţe státní správu na území CHKO Šumava vykonává Správa NP a CHKO Šumava. Toto opatření bylo později novelou ze zákona odstraněno a Správa CHKO Šumava se tak stala samostatným úřadem, ale stále v organizační sloţce Správy NP a CHKO Šumava. Tudíţ Správa CHKO je dodnes jediná mimo vliv AOPK, která se transformovala ze SÚPPOP, pod který v polovině 90. let spadaly všechny ostatní správy CHKO (přičemţ Správy NP byly vţdy samostatné). Nyní se vrátím zpět k organizační struktuře AOPK. „Správy CHKO jsou regionálními pracovišti AOPK ČR. AOPK ČR zabezpečuje výkon státní správy v oblasti ochrany přírody pouze prostřednictvím správ CHKO, není tedy bezprostředním vykonavatelem státní správy. To znamená, ţe z hlediska výkonu státní správy není nadřízeným orgánem jednotlivých správ CHKO, tím je Ministerstvo ţivotního prostředí. Působnost AOPK ČR ve zprostředkování výkonu státní správy se vztahuje na území

32

jednotlivých CHKO, národních přírodních rezervací, národních přírodních památek a jejich ochranných pásem.“52 Pro znázornění přikládám mapku s grafickým znázorněním rozmístěním Správ CHKO a krajských středisek.

Zdroj: AOPK ČR Myslím si, ţe by bylo logické, aby této instituci bylo do budoucna uděleno postavení správního úřadu. Poslední snahy ministerstva se objevily v roce 2009 s odůvodněním, ţe by to znamenalo zjednodušení a zpřehlednění systému kompetencí v ochraně přírody a krajiny. Tento záměr se opět nepodařilo naplnit, protoţe návrh na zřízení Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky jako správního úřadu Senát odmítl, avšak je jen otázkou, kdy se o této otázce bude znovu jednat, neboť odborný výkon jednotlivých úseků veřejné správy by měl být primárním cílem. Ve vztahu k činnostem státní správy vykonává AOPK prostřednictvím svých regionálních pracovišť především odbornou podporu, metodickou a znaleckou činnost. Rovněţ realizuje praktická opatření na území 24 CHKO a maloplošných zvláště chráněných území, tj. národních přírodních rezervací a památek na území celé ČR, včetně 52

Státní správa. Agentura ochrany přírody a krajiny ČR online . AOPK ČR, © 2014 cit. 3. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.ochranaprirody.cz/statni-sprava/

33

vymezování bezzásahových lokalit (budoucích pralesů). Další z činností AOPK je zajišťování praktické péče o přírodu a krajinu. Ministerstvo ţivotního prostředí kaţdým rokem uvolňuje na realizaci opatření v přírodě a krajině řádově stovky milionů korun, především v rámci národního Programu péče o krajinu. „V roce 2012 začala AOPK v běţné agendě vyuţívat institutu veřejnoprávních smluv upravujících jak způsob hospodaření, tak poskytnutí příspěvku vlastníkovi či nájemci. Smlouvy po odsouhlasení příspěvku uzavírají výhradně regionální pracoviště AOPK ČR – správy CHKO jako věcně a místně příslušné orgány ochrany přírody. Eventuální spory z veřejnoprávních smluv by řešil nadřízený orgán, tedy místně příslušný odbor výkonu státní správy MŢP.“53 Předmětem smluv je typicky úprava způsobu hospodaření (aktivních zásahů i zdrţení se vybraných činností) na pozemcích vlastníků a specifikace opatření vyplývajících z plánu péče o konkrétní zvláště chráněné území. Preferuje se uzavírání víceletých smluv (v souladu s vyhláškou č. 395/1992 Sb. aţ na pět let). Výhoda spočívá v tom, ţe vlastník (nájemce) má v jednom dokumentu obsaţen podrobný popis způsobu zacházení s předmětným územím včetně informací o finanční náhradě. 2.6.2

Stráž přírody

Zajištění faktické stráţní činnosti a dohled nad dodrţováním právních předpisů v chráněných územích je úkolem stráţe přírody, která je zakotvena v zákoně o ochraně přírody a krajiny (§ 81) a v jeho prováděcí vyhlášce č. 395/1992 Sb. Tento institut však není charakteristický pouze pro oblast přírody, stráţe jako fyzické osoby pověřené výkonem státní správy působí i jako stráţe lesní, myslivecké a rybářské. „Stráţ přírody ustanovují na územích NP a CHKO příslušné správy NP a CHKO a na ostatním území (s výjimkou pozemků pro účely obrany státu, kde stráţ přírody nepůsobí) krajské úřady. Na správách NP v ČR je vţdy zaměstnáno několik profesionálních stráţců, tedy stráţců, kteří stráţ přírody vykonávají jako hlavní pracovní náplň svého zaměstnání. Na správách CHKO a krajských úřadech profesionální stráţci aţ na naprosté výjimky nejsou. Kromě těchto profesionálů je stráţ přírody zajišťována 53

PEŠOUT, Pavel, ŠMÍDOVÁ, Lenka. Veřejnoprávní dohody s vlastníky skutečností. casopis.ochranaprirody.cz online . Agentura ochrany přírody a krajiny ČR, publikováno 27. 2. 2013 cit. 4. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.casopis.ochranaprirody.cz/Pravo-v-ochrane-prirody/verejnopravni-dohodys-vlastniky-skutecnosti.html

34

dobrovolnými členy stráţe přírody. Ti vykonávají stráţ ve svém volném čase a nejsou za ni nijak placení, přesto musejí splnit podmínky, které zákon pro ustanovení členem stráţe stanovuje.“54 Ve stráţi přírody působí mimo samotných stráţců téţ zpravodajové, kteří nemusí splňovat stejné zákonné poţadavky55 jako stráţci, neboť jejich úkolem je pouze ověřovat v praxi schopnosti konkrétní osoby stát se zodpovědným stráţcem. Do budoucna se nicméně uvaţuje o zrušení těchto zpravodajů, neboť je zbytečné, aby tyto osoby byly podrobovány přísným zkouškám, ale na druhé straně neměly ţádné pravomoci. Další námět na zamyšlení mi poskytl názor, ţe by mělo dojít k profesionalizaci stráţí. Je logické poţadovat, aby výkon státní správy, při němţ dochází i k ukládání pokut za nedodrţování právních předpisů ochrany přírody, byl v rukou osob, jejichţ oprávnění rozhodovat o právech a povinnostech jiných je zaloţeno na sluţebním či obdobném zaměstnaneckém poměru ke státu. I v odborném komentáři převaţuje skepse, ţe „kontrola prováděná dobrovolnými stráţci v jejich volném čase nemůţe být nikdy pravidelná a systematická. Naopak by mělo být posíleno postavení inspekce jako specializovaného kontrolního orgánu.“56 Dovolila bych si tento příklad připodobnit k situaci, kdy by za přestupky v dopravě ukládali sankce policisté dobrovolníci, coţ je jistě pro mnohé z nás jen těţko představitelné. Co se pravomocí stráţí týče, zákon je taxativně vymezuje následovně: -

zjišťování totoţnosti osob porušujících předpisy na ochranu přírody;

-

ukládání a vybírání blokových pokut za tyto přestupky;

-

vstup na cizí pozemky ve vymezených případech;

-

zadrţení osoby podezřelé z přestupku za účelem zjištění její totoţnosti (zákon však neupravuje situaci, kdy taková osoba odmítne uposlechnout, coţ se v mnoha případech dá předpokládat – stráţ nebude moci pouţít ţádné donucovací prostředky, jak by tomu bylo u policistů či obecních policistů);

-

poţadování pomoci nebo součinnosti policie a

-

pozastavení rušivé činnosti.

54

Stráţ přírody. Agentura ochrany přírody a krajiny ČR online . AOPK ČR, © 2014 cit. 3. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.ochranaprirody.cz/straz-prirody/ 55

zákonné poţadavky na fyzickou osobu jsou: občanství ČR, věk minimálně 21 let, nesmí být pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin, způsobilost k právním úkonům, zdravotní způsobilost, prokázání znalosti práv a povinností stráţe přírody a znalost souvisejících předpisů, sloţení slibu před ustanovujícím úřadem 56

MIKO, L., BOROVIČKOVÁ, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 312.

35

„Celorepublikové metodické vedení stráţe přírody má na starosti Ministerstvo ţivotního prostředí, které ale ţádné aktivity v této oblasti nevyvíjí, stejně jako některé krajské úřady. Jedinou skutečně zastřešující institucí v ČR tak je Asociace stráţců přírody České republiky.“57 2.6.3

Česká inspekce životního prostředí jako zvláštní kontrolní orgán58

Česká inspekce ţivotního prostředí (dále jen ČIŢP) byla jako správní úřad s celostátní působností zřízena v roce 1991 zákonem č. 282/1991 Sb. a od 1. 1. 2001 zákonem č. 219/2000 Sb, o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, získala statut

organizační

sloţky

státu.

Je

zvláštním

kontrolním

orgánem

a

kompetencemi vycházejících z jednotlivých sloţkových zákonů, včetně ochrany přírody. ČIŢP je organizačně podřízena Ministerstvu ŢP a územně se člení na ředitelství a oblastní inspektoráty.

Zdroj: Česká inspekce ţivotního prostředí

57

Stráţ přírody. Agentura ochrany přírody a krajiny ČR online . AOPK ČR, © 2014 cit. 3. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.ochranaprirody.cz/straz-prirody/ 58

§ 75 odst. 1 písm. f) ve spoj. s § 80 ZoPK

36

„V rámci své činnosti ČIŢP dozírá na dodrţování obecně závazných právních předpisů a rozhodnutí správních orgánů, můţe vyţadovat prokázání původu a totoţnosti druhů, zjišťuje nedostatky, popřípadě vzniklé škody, jejich příčiny a původce, ukládá opatření k odstranění a nápravě zjištěných nedostatků, provádí kontrolu uloţených opatření, případně omezuje nebo zastavuje škodlivou činnost právnických nebo fyzických osob.“59 Významným aspektem činnosti je ukládání pokut právnickým a fyzickým osobám za prokázané porušení stanovených povinností. Zákonem je stanoveno, ţe ČIŢP smí zahájit řízení pouze tehdy, nezahájil-li ho jiný příslušný orgán ve stejné věci dříve nebo ve stejný den. V případě souběhu sankčních řízení je preferováno, aby v řízení pokračoval jiný orgán neţ inspekce, tedy obecní úřad s rozšířenou působností, krajský úřad, nebo příslušná správa CHKO či NP. Kromě správní činnosti ČIŢP dále zpracovává stanoviska, posudky a vyjádření pro rozhodnutí jiných orgánů státní správy, řeší stíţnosti, podání, oznámení a podměty občanů, právnických osob i jiných orgánů státní správy.

2.7 Správy národních parků a chráněných krajinných oblastí Posledním orgánem ochrany přírody, kterým bych se chtěla hlouběji zabývat, jsou tzv. správy. Ačkoli jsou příslušné paragrafy o jejich působnosti zařazeny mezi úpravou krajů na straně jedné a úpravou ministerstva na straně druhé, rozhodla jsem se o správách pojednat aţ na tomto místě, a sice z toho důvodu, ţe nejsou orgány s všeobecnou působností a jsou tak svým postavením ve veřejné správě poměrně specifické. Správy národních parků (4) a chráněných krajinných oblastí (25) jsou na rozdíl od obecních a krajských úřadů úzce specializovanými orgány vykonávajícími státní správu na poli ochrany přírody a krajiny. „Správy národních parků jsou samostatné státní příspěvkové organizace bez statutu správního úřadu60, výjimku tvoří pouze později zřízení Správa Národního parku České Švýcarsko, která byla zřízena zákonem č. 161/1999 Sb. výslovně jako správní úřad, a proto je organizační sloţkou státu. Správy CHKO jsou naproti tomu organizačně začleněny do 59

Ochrana přírody. Česká inspekce ţivotního prostředí online . ČIŢP, 9. 12. 2003 © cit. 13. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.cizp.cz/37_Ochrana-prirody 60

tuto problematiku řeší hlouběji Miko a Borovičková, podle nichţ je nutné vzít v úvahu i ten aspekt, zda je správní úřad chápán pouze jako instituce výslovně za správní úřad označená, nebo jako kaţdá organizační jednotka, které je stanovena určitá věcná a územní působnost – blíţe viz.: MIKO, L., BOROVIČKOVÁ, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 296.

37

jiţ výše zmíněné AOPK, která je organizační sloţkou státu s působností pro celé území ČR (vazba na čl. 79 odst. 1 Ústavy).“61 Původní funkcí správ, tedy ještě do přijetí ZoPK, bylo plnění odborných úkolů, provádění průzkumů a výchovná činnost. Tato funkce zůstala správám zachována i nyní, k ní však navíc přibylo především plnění výkonu státní správy. Do účinnosti novel ZoPK z let 2009 byl způsob vymezení kompetencí správ poněkud nepřehledný, protoţe do zákona nebyly promítnuty změny související s ukončením činnosti okresních úřadů od roku 2003 a problém byl i s novým označováním právních aktů správ, nicméně tento nedostatek byl jiţ napraven. Správy na jim svěřených chráněných územích nahrazují působnosti pověřených obecních úřadů, obecních úřadů s rozšířenou působností a krajských úřadů, neboť jejich působnost je dána na zbývajícím území, které nemá zvýšený stupeň ochrany. Kromě správ však mají určitá oprávnění i obecní úřady a MŢP. Působnost správ spočívá především ve vydávání souhlasů k různorodým činnostem za účelem ochrany rostlinstva a ţivočišstva na svých územích. Tyto souhlasy se vztahují například k vyhrazení míst k táboření a rozdělávání ohňů, míst ke vjezdu motorových vozidel, míst pro pořádání hromadných sportovních akcí či míst pro provozování horolezectví. Zákon jim svěřuje téţ moţnost vydávat opatření obecné povahy, na rozdíl od individuálních souhlasů pro široký okruh subjektů (touto formou se vydává např. návštěvní řád národního parku), a závazná stanoviska vztahující se k řízením dle stavebního zákona. Po novele provedené zákonem č. 381/2009 Sb. mohou rovněţ povolovat výjimky ze zákazů (ze základních ochranných podmínek u národních parků, CHKO, národních přírodních rezervací a národních přírodních památek), a to v případě, kdy „jiný veřejný zájem převaţuje nad zájmem ochrany přírody, nebo v zájmu ochrany přírody, nebo pokud povolovaná činnost významně neovlivní zachování stavu předmětu ochrany zvláště chráněného území.“62 Není-li příslušné ministerstvo, jsou správy oprávněny vydávat v obvodu své působnosti i podzákonné právní předpisy s obecnou závazností, a sice nařízení. Můţe se tak stát při omezování rušivé činnosti k obecné ochraně rostlin a ţivočichů, při stanovování

61

PRCHALOVÁ, Jana. Zákon o ochraně přírody a krajiny a Natura 2000. 2. aktualizované vydání. Praha: Linde, 2010, s. 234. 62

§ 43 odst. 3 ZoPK

38

bliţších ochranných podmínek u přírodních rezervací a přírodních památek a rušení zvláště chráněných území a jejich ochranných pásem. Správy jsou ve své územní působnosti odvolacím orgánem proti rozhodnutím orgánů obcí.

39

3 Kraje v systému orgánů veřejné správy Poměrně významnou roli v systému orgánů ochrany přírody zaujímá právě krajská úroveň. Kraje jako vyšší územní samosprávné celky zakotvené samotnou Ústavou (ta je sice od počátku předpokládala, ale ještě mnoho let po vzniku ČR nebyly realizovány) a vytvořené ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. existují s jeho účinností od 1. 1. 2000. „Se zřízením krajů souviselo zrušení okresních úřadů, které byly správními úřady se všeobecnou působností. Po dobu dvou let fungovaly oba úřady paralelně vedle sebe, přičemţ kraje aţ do zrušení okresních úřadů neměly na úseku ochrany přírody téměř ţádné kompetence, byly pouze odvolacím orgánem vůči okresním úřadům, podílely se na zajišťování ekologické výchovy a zpracovávaly v samostatné působnosti prognózy a koncepce.“63 V současné době je právní postavení krajů upraveno tzv. krajským zřízením, tedy zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích, který byl od svého přijetí téměř 30x novelizován. Krajskou úroveň jsem si zvolila z důvodu uplatnění mnoha forem činností, které se při ochraně přírody uplatňují, i z důvodu vzájemných vztahů a interakcí s ostatními orgány ochrany přírody. Vystupují totiţ jako první instance, kdy mohou být jejich rozhodnutí přezkoumávána ze strany nadřízeného Ministerstva ŢP, ale téţ jako odvolací instance přezkoumávající rozhodnutí jim podřízených obecních úřadů. Tato oboustranná linie mě zaujala a myslím si, ţe se na ní dá názorně vysvětlit provázanost orgánů ochrany přírody. Jelikoţ v oblasti veřejné správy nepracuji a chtěla jsem zvolenou problematiku poznat i v praktických souvislostech, bylo mi za tímto účelem umoţněno konzultovat práci s odborníky z odboru ochrany přírody a krajiny Krajského úřadu Jihomoravského kraje, kteří mi náhled z praxe zprostředkovali. Proto se tato část práce bude vztahovat zejména k území Jihomoravského kraje.

3.1 Samostatná působnost krajů při ochraně přírody Nahlédneme-li do ZoPK, je jiţ na první pohled zřejmé, ţe krajům je svěřen velký okruh působnosti, jak samostatné, tak především přenesené. Důleţité je podotknout, ţe z jeho působnosti je vyloučena většina zvláště chráněných území, kde je zaloţena pravomoc příslušných správ, a téţ vojenské újezdy pod dikcí Ministerstva obrany. Určení samostatné působnosti kraje při ochraně přírody není zcela jednoduché a hranice mezi tím, co se dá 63

MIKO, L., BOROVIČKOVÁ, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 291.

40

ještě povaţovat za samostatnou působnost a co uţ spadá do působnosti přenesené, je v některých případech velmi tenká. Zákonné vymezení samostatné působnosti můţeme naleznout v prvním odstavci § 77a ZoPK. Je zde zakotvena spolupráce krajů s Ministerstvem ŢP při zpracovávání prognóz, koncepcí a strategií ochrany přírody na území daného kraje. Koncepce vycházejí ze Státního programu ochrany přírody a krajiny a mají za cíl vytvořit funkční koncepční systém ochrany, tj. stanovit pravidla a opatření pro ochranu ekologicky stabilní krajiny při zachování biologické rozmanitosti a udrţitelného rozvoje. Základem pro stanovení jasných úkolů je podrobná analýza všech sloţek přírody a zhodnocení jejich stavu. Značná pozornost je v souvislosti se členstvím ČR v EU věnována i cenným územím, které jsou součástí sítě území NATURA 2000.64 Ostatní činnosti, které by bylo moţné zařadit pod výkon samostatné působnosti, souvisí s běţným praktickým chodem kraje a nejsou na první pohled tak zřejmé. Pro zpřehlednění bych je rozdělila do dvou skupin: a) činnosti pro podporu výkonu státní správy, bez nichţ by ji kvalitně vykonávat nešlo – realizace soustavy Natura 2000, b) ad hoc činnosti směřující ke konkrétní věci – např. výkup pozemků v chráněných územích za účelem ochrany proti invazivním druhům, informační panely v národních parcích s cílem informovat veřejnost. Samostatná působnost je podle mého názoru daleko více realizovatelná v obcích, u krajů je situace sloţitější, neboť jejich území se skládá právě z velkého mnoţství katastrálních území obcí vykonávajících vlastní samosprávnou činnost. U krajů tak připadá v úvahu snad ještě realizace projektů s grantovými a dotačními tituly (např. za účelem financování průzkumů ekolokalit). Za projev samosprávy lze povaţovat i zastoupení kraje např. v radách národních parků, přičemţ bude záleţet na tom, jak konfliktní otázky rady projednávají a jak silné prvky tam prostřednictvím zástupců samosprávy mohou být uplatňovány (velmi konfliktní bývá v této souvislosti ve srovnáním s NP Podyjí situace v NP Šumava).

64

Strategické dokumenty. Koncepce ochrany přírody Jihomoravského kraje [online]. Krajský úřad Jihomoravského kraje [cit. 9 3. 2014]. Dostupné z: http://www.kr-jihomoravsky.cz/Default.aspx?ID=18426&TypeID=2

41

3.2 Výkon přenesené působnosti Daleko častější a významnější část bude představovat činnost v přenesené působnosti, coţ potvrzuje i zmíněný § 90a ZoPK. V první řadě zákon radám krajů přiznává normotvornou pravomoc vztahující se k vybraným zvláště chráněným územím. Z negativního výčtu vyplývá, ţe oprávnění vydávat ve správním obvodu kraje nařízení se vztahuje pouze na přírodní parky, přírodní rezervace a přírodní památky včetně jejich ochranných pásem. Krajským úřadům je ve dvou naposledy zmíněných územích svěřen výkon státní správy v rozsahu všech druhů působnosti obecních úřadů, není-li zákonem kompetence svěřena Ministerstvu ŢP. Jak jiţ bylo poznamenáno, zákonem č. 349/2009 Sb. s účinností od 1. 12. 2009 a zákonem č. 381/2009 Sb. s účinností od 2. 1. 2010 došlo v ZoPK k rozsáhlejším novelám. Důvodem bylo vyhovění transpozičním poţadavkům směrnic ze strany EU, dále zpřehlednění zákona veřejnosti (dle záměru vlády) a konečně napravení nedostatků, které byly v praxi problematické. Výsledkem byly změny v kompetencích, jejich přehlednější členění v zákoně a především koncentrace druhové ochrany a „naturové“ ochrany u krajů. I přes zamýšlené zjednodušení kompetencí na mě jejich zákonné vymezení nepůsobí zcela jasně. Prolínají se zde různé formy činností (vydávání závazných stanovisek, souhlasů k činnostem, povolování výjimek ze zákazů, ukládání podmínek pro výkon činností, nebo zákaz činností, aj.), které se vztahují jak k obecné, tak ke zvláštní ochraně, a to územní i druhové. Mým cílem není poskytnout kompletní přehled, proto bych se dále chtěla věnovat pouze vybraným činnostem. Zmíněná novelizace přispěla také k tomu, aby kraje vykonávaly svou působnost na veškerém svém území (tedy vyjma jiţ zmíněná zvláště chráněná území s národním významem a území vojenského charakteru). Činnost kraje se ve velké míře váţe ke zmíněným přírodním rezervacím a přírodním památkám. Udělování výjimek (§ 43 ZoPK) z této územní ochrany je odstupňováno v závislosti na tom, o jaké převáţení veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody se bude jednat. Půjde-li o převahu výraznou (typicky v případě liniových staveb, dálnic, ţelezničních koridorů), bude orgánem příslušným k rozhodnutí Ministerstvo ŢP na základě předchozího schváleného usnesení vlády. Dlouho po zavedení tohoto ustanovení však nepanovala shoda o tom, jaký akt má vláda vydávat, zda usnesení nebo nařízení. Z tohoto je patrná snaha Ministerstva rozhodovat o nejdůleţitějších věcech. V těch méně

42

zásadních případech, nepůjde-li o převahu výraznou, budou příslušné právě krajské úřady. Velkou roli zde sehraje právě výklad pojmu výrazné převahy. Krajský úřad je taktéţ příslušný k udělování výjimek ze zákazů u zvláště chráněných rostlin a ţivočichů (§ 56 ZoPK) představující do jisté míry účinný nástroj ochrany občanů proti realizaci neţádoucích (obvykle stavebních) záměrů. V závislosti na tom, vůči jakému subjektu bude projev směřovat, vydá se formou rozhodnutí nebo opatření obecné povahy. Právě forma opatření obecné povahy bude často frekventovaná i v souvislosti s omezením nebo zákazem rušivé činnosti u zvláště chráněných druhů, či s omezením nebo zákazem vstupu do většiny zvláště chráněných území (národních parků, národních přírodních rezervací, národních přírodních památek, 1. zón CHKO a jeskyní). V návaznosti na jiţ zmíněné formy činnosti především u obcí s rozšířenou působností, můţeme u krajů vysledovat činnosti obdobné, vztahující se však k větším a významnějším objektům ochrany. Mimo vydávání stanovisek, závazných stanovisek a různých konstitutivních správních rozhodnutí (povolujících, rozhodnutí o výjimkách, o omezení či zákazu činností), je krajským úřadům svěřena moţnost uzavírat dohody. V obecné rovině jsem se o veřejnoprávních smlouvách zmiňovala jiţ dříve, nyní bych se chtěla zaměřit na jejich uplatnění při činnosti krajských úřadů, neboť se u nich tato forma vyskytuje hned v několika případech. Krajské úřady jsou pověřeny k uzavírání subordinačních smluv při zajišťování ochrany evropsky významných lokalit, které by jinak byly chráněny formou právního předpisu, a dále k ochraně zvláště chráněných rostlin. Zákaz jakéhokoli nepříznivého zacházení s nimi lze překonat „uzavřením dohody s vlastníkem (nájemcem) pozemku, na němţ taková rostlina roste a na němţ má docházet k běţnému obhospodařování. Tuto smlouvu lze ale uzavřít jen v omezeném počtu případů a za splnění podmínky § 56 odst. 1 a 2 ZoPK, tj. minimálně za prokázání veřejného zájmu vedoucího ke sníţené ochraně.“65 Taková dohoda nahrazuje udělení výjimky ze zákazu. Podmínkou pro uzavření dohody je neexistence jiného uspokojivého řešení a rovněţ skutečnost, ţe navrhovaná činnost neovlivní dosaţení a udrţení příznivého stavu druhu. Krajské úřady v neposlední řadě spolupracují s Ministerstvem ŢP při přípravě záchranných programů zvláště chráněných rostlin a ţivočichů a podílí se na zajištění ekologické výchovy a vzdělávání.

65

PRCHALOVÁ, Jana. Zákon o ochraně přírody a krajiny a Natura 2000. 2. aktualizované vydání. Praha: Linde, 2010, s. 159.

43

3.3 Postavení krajů v souvislosti s problematikou přírodních parků Na tomto místě bych se chtěla hlouběji zabývat jednou specifickou, poměrně často řešenou oblastí působnosti krajských úřadů, a sice problematikou přírodních parků.

3.3.1

Zákonné vymezení pojmu přírodní park a historická paralela

Definici poskytuje ZoPK v § 12 odst. 3, kde stanovuje, ţe „k ochraně krajinného rázu s významnými soustředěnými estetickými a přírodními hodnotami, který není chráněn jako zvláště chráněné území, můţe orgán ochrany přírody zřídit obecně závazným právním předpisem přírodní park“. Přírodní park tedy nemá povahu zvlášť chráněného území dle § 14 ZoPK, slouţí v obecné rovině k ochraně míst s významným krajinným rázem. „Zákonodárce zde vytvořil určitou kategorii chráněného území přechodného charakteru. Přechodného zejména ve smyslu věcném – přechodu mezi ochranou významného krajinného prvku a zvlášť chráněným územím. Území ještě nepoţívá plné zvláštní ochrany některého ze zvlášť chráněných území, ale také jiţ nikoli jen obecné ochrany.“66 Tato kategorie však byla zavedena aţ s účinností ZoPK od 1. června 1992. Do té doby se takové území nazývalo oblastí klidu67 a mělo krajinu chránit před chatovou výstavbou, vjezdem vozidel, jejich umývání a dalšími činnostmi ohroţujícími krajinu. Problém tehdy spočíval hlavně v tom, ţe formy zákazu byly stanovovány prováděcím právním předpisem, coţ bylo z hlediska, kdy omezení mohou vyplývat pouze ze zákona, nikoli z podzákonného předpisu, neţádoucí. V souvislosti se zavedením nové právní úpravy tento institut nezanikl, ale byl přejmenován na přírodní parky68. Silné kořeny vyhlašování před rokem 1992 měly za důsledek, ţe jiţ vyhlášené oblasti se pouze přehlásily dle nové terminologie na přírodní parky a nové jiţ byly vyhlašovány v daleko menší míře a od vzniku krajských úřadů jich vylo vyhlášeno pouze několik.

66

PEKÁREK, M., a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy související. Komentované znění. Brno: Masarykova univerzita, 2000, s. 63. 67

STEJSKAL, Vojtěch. Úvod do právní úpravy ochrany přírody a péče o biologickou rozmanitost. Praha: Linde, 2006, s. 486. 68

§ 90 odst. 10 ZoPK

44

3.3.2

Přehlašování oblastí klidu na přírodní parky a jejich označování

Vyhlášky o vymezených oblastech klidu byly před rokem 1992 obvykle spojeny s institutem trvalé stavební uzávěry dle tehdejšího stavebního zákona vztahující se především na objekty individuální a hromadné rekreace. Tehdy i nyní představují stavební uzávěry silný nástroj, kterým lze účinně regulovat stavební činnost v daném území. Při procesu přehlašování oblastí klidu na přírodní parky s účinností nového zákona začalo docházet k rušení starých vyhlášek okresních úřadů a k jejich postupnému nahrazování novými nařízeními kraje. Vyvstal však problém s rušením stavebních uzávěr vydaných tehdejšími stavebními úřady, neboť zrušení vyhlášky jako takové neznamenalo automatické zrušení stavebního omezení. K tomuto zákon v § 90 odst. 11 ZoPK pouze uvádí postup pro kategorie přírodních rezervací a přírodních památek, kdy k jejich zrušení a vyhlášení nového chráněného území na jejich místě je oprávněno pouze Ministerstvo ŢP formou obecně závazného právního předpisu, nikoli kraj, i přesto ţe se jedná o jeho území. Problematický byl i samotný proces přehlašování, protoţe zákon jej výslovně neupravoval, pouze stanovil jeho formu nařízením a stručné procesní detaily o jeho vydávání byly obsaţeny aţ později v zákoně o krajích. Stejná byla situace i u jejich označování, kdy absentoval jakýkoli zákonný postup. Z tohoto důvodu si kraje musely vytvořit vlastní metodiky vyhlašování i označování v terénu, ale lze říci, ţe jsou zde snahy o sjednocování metodik, nevyskytuje se tedy 14 různých přístupů. Jihomoravský kraj zvolil cestu analogie s ustanoveními prováděcí vyhlášky69 o označování chráněných území. Uţití státního znaku však vylučoval zákon o státních symbolech, tudíţ se nabízelo řešení v podobě znaku jihomoravského kraje doplněného tabulkou s názvem přírodního parku. Zde je opět zajímavé srovnání. Znak kraje u přírodních parků je oprávněna vydávat kancelář ředitele krajského úřadu – z titulu samostatné působnosti. Instalace v terénu se ale realizuje jiţ v rámci působnosti přenesené. To i podle samotných úředníků dokladem toho, jak je někdy v praxi sloţité odlišit jednu působnost od druhé, ačkoli při běţných činnostech se toto odlišování nejeví jako zásadní.

69

§ 11 vyhlášky MŢP č. 60/2008 Sb., o plánech péče, označování a evidenci území chráněných podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a o změně vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (vyhláška o plánech péče, označování a evidenci chráněných území). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 1. 2014].

45

Postup při vyhlašování je zákonem upraven v § 40 ZoPK a ve vztahu ke krajům se bude týkat postupu při vyhlašování přírodních rezervací a přírodních památek a jistě i zde dojde na analogický postup při vyhlašování přírodních parků, neboť o nich zákon mlčí. Zcela určitě rozešle kraj návrh dotčeným obcím za účelem jeho projednání a vypořádání se s případnými námitkami. Nicméně připomínky nejsou oprávnění podávat vlastníci dotčených pozemků, ti tak mohou učinit pouze ve zvláště chráněných územích. Podle mého názoru ale i u přírodních parků dochází k omezení či zásahu do vlastnického práva, proto by tato moţnost měla být vlastníkům v tomto konkrétním případě přiznána.

46

4 Úvahy de lege ferenda Všichni jsme si jistě vědomi toho, ţe právo je disciplínou, která podléhá kontinuálnímu vývoji. Normy, které vznikaly v průběhu minulých desetiletí, mnohdy přestávají splňovat stále modernější poţadavky na své uplatnění. Neustále probíhající reforma veřejné správy má úzkou souvislost i s ochranou přírody a jejím institucionálním uspořádáním. Do roku 1992 byla ochrana zajišťována pouze prostřednictvím obecných orgánů veřejné správy, coţ pochopitelně nechci nijak negativně hodnotit, ale z hlediska odborného výkonu veřejné správy se mi jeví daleko vhodnější současný model spojující ochranu přírody jak obecnými, tak speciálními orgány, a to zejména v tom smyslu, ţe ochrana přírody není jevem izolovaným, ale je jakýmsi východiskem pro ostatní oblasti práva, především ve vztahu k územním a stavebním řízením, jejichţ výkon je rovněţ soustředěn do rukou obecných orgánů státní správy. V úvahu by mohla přicházet mimo to varianta čistě specializovaných orgánů (v hierarchii AOPK, správy národních parků a CHKO) patrně s vytvořením územních specializovaných úřadů na úrovni krajů, případně obcí s rozšířenou působností. Z hlediska odbornosti výkonu by tento model představoval nejvyšší moţný stupeň, avšak po konzultacích, které jsem vedla s úředníky krajského úřadu, tedy obecného orgánu ochrany přírody, si jen těţko dokáţu představit fundovanější odborníky. Tyto své zkušenosti samozřejmě nehodlám paušalizovat, ale nemohu se ztotoţnit s argumentem, ţe ve specializovaných úřadech by bylo zastoupeno mnohem více odborníků na problematiku ochrany přírody, neţ v úřadech obcí a krajů, které jsou do velké míry obsazeny pouze úředníky se znalostmi správního řádu, nikoli speciálních sloţkových předpisů. Jak jsem jiţ zmiňovala, úprava ochrany přírody a krajiny je převáţně předmětem práva veřejného, kdy hlavní úlohu hraje stát. Ačkoli je trendem posledních let svěřovat výkon určitých záleţitostí územně samosprávným korporacím za účelem decentralizace státní moci, v oblasti ochrany přírody a krajiny je zřejmě praktičtější ponechat výkon státní moci orgánům v přenesené působnosti, protoţe právě zde „bude stále zapotřebí určité ingerence ze strany státu, neboť je málo pravděpodobné, ţe by samosprávné celky daly ve většině případů přednost zájmům na ochraně přírody před zájmy ekonomickými, zvláště kdyţ celá řada investičních záměrů se čím dál více dotýká i

47

např. zvláště chráněných území.“70 Takovým příkladem můţe být plánovaná stavba rychlostní silnice R 52 přes CHKO Pálava spojující Brno s Vídní, přičemţ CHKO by se měla dotýkat pouze v necelém dvoukilometrovém úseku, kde je nyní vyhlášena III. a IV. zóna ochrany CHKO. Do budoucna tak jistě bude zajímavé sledovat, jaké řešení bude zvoleno a zda se záměr v současné podobě realizuje. Avšak ani zapojování soukromoprávních prvků do ochrany by nemělo zůstat opomíjeno. Jak jsem jiţ dříve uvedla, zákon poskytuje prostor pro uzavírání veřejnoprávních smluv mezi vlastníky či nájemci předmětných pozemků a orgány ochrany přírody. Bohuţel v našich podmínkách není tento způsob ještě příliš zaţitý a předně bude zapotřebí změnit myšlení lidí, ať uţ environmentální výchovou, nebo pomocí zvýšené ekonomické motivace v podobě finančních příspěvků. Vrátím-li se zpět k námětům de lege ferenda, i přes poměrně propracovaný systém ochrany přírody a krajiny k ní do budoucna bude nutné přistupovat s větší důsledností. Za pozornost stojí návrh reformulace čl. 7 Ústavy ČR dle V. Stejskala, který zní: „stát a územní samosprávné celky zajišťují vysokou úroveň ochrany ţivotního prostředí, s cílem zachování, ochrany a zlepšování kvality přírody, krajiny a biologické rozmanitosti a jsou odpovědné za šetrné vyuţívání přírodních zdrojů v souladu se zásadou trvale udrţitelného rozvoje.“71 S ohledem na neprůchodnost jakýchkoli změn bez pozitivního ekonomického přínosu přes politické vedení státu se bohuţel domnívám, ţe tato formulace zůstane pouze proklamativním prohlášením toho, co má býti.

70

STEJSKAL, Vojtěch. Vývojové tendence právní úpravy ochrany přírody. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2012, s. 253. 71

tamtéţ, str. 247.

48

Závěr Ochrana přírody, ač se na první pohled nemusí zdát, je (na rozdíl od pojmu přírody zkoumaného z hlediska přírodních věd) spojena především s působením práva. Je celospolečenským veřejným zájmem72, čemuţ odpovídá povinnost státu a jeho orgánů tuto ochranu zabezpečovat a vzhledem k jeho výsadnímu mocenskému postavení i vynucovat. Posouzení otázky, zda veřejný zájem převaţuje nad zájmy ostatními, bude klíčové v mnoha konfliktních případech. Stát vykonává ochranu přírody prostřednictvím orgánů veřejné, potaţmo státní správy. Lze vysledovat tendenci, ţe většinu činností vykonávají správní úřady v přenesené působnosti, coţ dokládá fakt, ţe stát neinklinuje k přílišnému svěřování ochrany přírody územně samosprávným celkům do samostatné působnosti. Rovněţ tendence k zavádění soukromoprávních prvků (uzavírání smluv k ochraně přírody) je zatím marginální oblastí vzhledem k silně převaţující kognitivní veřejnoprávní regulaci. Upřímně řečeno, není se čemu divit. Existence člověka i všech ţivých organismů je úzce spjata s ţivou i neţivou přírodou a narušování kaţdé jednotlivé sloţky ţivotního prostředí představuje závaţnou hrozbu pro současné i následující generace. S přibývajícími negativními vlivy člověka na přírodu by měl stát vytvářet o to efektivnější nástroje ochrany potlačující tyto vlivy. Cílem této práce bylo pojednat o soustavě orgánů ochrany přírody a formách činností, kterými je stát za tímto účelem vybavil. V úvodu jsem vycházela z obecných východisek a forem činností typických pro správní úřady při ochraně přírody, ve stěţejních částech jsem se snaţila analyzovat právní postavení jednotlivých orgánů, vztahy k ostatním orgánům a náplň jejich činností. Musím přiznat, ţe bylo náročné zvolit jak vhodnou systematizaci práce, tak způsob, kterým bych poskytla adekvátní přehled činností, a nejednalo by se přitom o pouhý zákonný taxativní výčet. V tomto pohledu se mi podle mého názoru podařilo cíl práce naplnit. Na základě analýzy všech zmíněných orgánů jsem dospěla k názoru, ţe institucionální zajištění veřejné správy je na poměrně dobré úrovni, ačkoli by se do budoucna mohlo uvaţovat o přiznání statutu správního úřadu Agentuře ochrany přírody a krajiny, případně o rozšíření jejích pravomocí jako vrcholného specializovaného orgánu. Jedině kvalitně fungující výkon veřejné správy můţe být schopen reagovat na stále narůstající implementační poţadavky evropského unijního práva, pod jehoţ dikcí se 72

§ 58 odst. 1 ZoPK

49

nacházíme. A to z toho důvodu, ţe ochrana přírody není závislá pouze na správném vytvoření unijní soustavy zvláště chráněných území Natura 2000, ale především na zajištění její ochrany a péči o ni prostřednictvím kvalifikovaných státních úředníků. Domnívám se, ţe na vyšších úrovních státní správy trend odbornosti vítězí, nicméně zejména na obecních úrovních, alespoň dle mých osobních zkušeností při jednání s úřady, existují ještě velké rezervy. Ochrana přírody a krajiny bude jistě i nadále procházet změnami. Pominu-li navrhovanou komplexní změnu právní úpravy integrovanou do kodexu práva ţivotního prostředí (nebylo cílem práce se těmito aspekty zabývat), dojde v budoucnu zajisté ke změnám v působnostech orgánů. Moţná nebudou tak výrazné jako v letech 2001 – 2003, kdy došlo ke zrušení okresních úřadů a přechodu kompetencí na krajské úřady a nově vzniklé obecní úřady obcí s rozšířenou působností, nebo v souvislosti se vstupem ČR do Evropské unie. Kaţdopádně si ale troufnu odhadovat, ţe snahou zákonodárce bude zpřehlednit systém kompetencí, tak jak jsme tomu naposledy byli svědky při rozsáhlých novelizacích v roce 2009, neboť zákon stále nepůsobí, co do vymezení působností, přehledně. S postupujícím časem si člověk stále více uvědomuje, ţe svou destruktivní činností způsobuje radikální úbytek zásob obnovitelných i neobnovitelných přírodních zdrojů a sniţování biologické rozmanitosti. Bez stanovení hranic zásahů můţe poškozování nabýt tak zásadních globálních rozměrů postihujících rozlehlá území, které budou nevratné. Na úplný závěr si dovolím citovat výrok profesora Humboldtovy univerzity v Berlíně, Michaela Kloepfera, podle něhoţ „ochrana ţivotního prostředí má budoucnost, protoţe bez ní ţádná budoucnost nebude.“73

73

KLOEPFER, Michael. Předmluva k 1. vydání knihy DAMOHORSKÝ, Milan. Právo ţivotního prostředí. 2. doplň. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007.

50

Seznam použitých zdrojů Literatura: 1. DAMOHORSKÝ, Milan. Právo ţivotního prostředí. 2. doplň. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, 599 s. ISBN: 978-80-7179-498-1. 2. HENDRYCH, D., a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck 2009, 875 s. ISBN: 978-80-7400_049-2. 3. JANČÁŘOVÁ, Ilona. Právo ţivotního prostředí pro bakaláře. Brno: Masarykova univerzita, 2011, 291 s. ISBN: 978-80-210-5556-8. 4. KOCOUREK, Tomáš. Opatření obecné povahy ve sloţkových zákonech práva ţivotního prostředí. In. PRŮCHOVÁ, Ivana, a kol. Správní procesy v právu ţivotního prostředí. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 127 - 192. ISBN: 97880-210-5362-5. 5. KOCOUREK, Tomáš, POLÁČKOVÁ, Marie. Závazná stanoviska a jiné úkony podle části čtvrté správního řádu. In. PRŮCHOVÁ, Ivana, a kol. Správní procesy v právu ţivotního prostředí. Brno: Masarykova univerzita, 2010, s. 87 - 109. ISBN: 978-80-210-5362-5. 6. MIKO, L., BOROVIČKOVÁ, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, 607 s. ISBN: 978-80-7179-585-8. 7. PEKÁREK, M., a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny a předpisy související. Komentované znění. Brno: Masarykova univerzita, 2000, 320 s. ISBN: 80-2102376-7. 8. PEKÁREK, M., PRŮCHOVÁ, I., DUDOVÁ, J., JANČÁŘOVÁ, I., TKÁČIKOVÁ, J. Právo ţivotního prostředí, I. díl. 2., přepracované vydání. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2009, 301 s. ISBN: 978-80-210-4926-0. 9. PRCHALOVÁ, Jana. Zákon o ochraně přírody a krajiny a Natura 2000. 2. aktualizované vydání. Praha: Linde, 2010, 431 s. ISBN: 978-80-7201-806-2. 10. PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8., doplněné a aktualizované vydání. Brno: Doplněk, 2012, 427 s. ISBN: 978-80-7380-381-0. 11. PRŮCHOVÁ IVANA. Ochranná pásma jako nástroj ochrany ţivotního prostředí. In. DIENSTBIER, Filip, a kol. Nástroje ochrany ţivotního prostředí – role práva. Olomouc: Právnická fakulta, 2011, s. 185 - 198. ISBN: 978-80-87382-13-4. 12. STEJSKAL, Vojtěch. Úvod do právní úpravy ochrany přírody a péče o biologickou rozmanitost. Praha: Linde, 2006, s. 389 – 416. ISBN: 80-7201-609-1.

51

13. STEJSKAL, Vojtěch. Vývojové tendence právní úpravy ochrany přírody. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Právnická fakulta, 2012, 302 s. ISBN: 978-80-8714665-1. Internetové zdroje: 14. KNOTEK, Jaroslav. Vyuţitelnost veřejnoprávních smluv v ochraně přírody a krajiny. In: Dny práva – 2008 – Days of law online . Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 1478 – 1485 cit. 1. 3. 2014 . ISBN: 978-80-210-4733-4. Dostupné z: http://www.law.muni.cz/sborniky/dp08/files/pdf/SBORNIK.pdf 15. Ministerstvo ţivotního prostředí. Státní program ochrany přírody a krajiny ČR online . Praha, 2009 cit. 18. 1. 2014 . Dostupné z: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/statni_program_ochrany_prirody_a_kr ajiny/$FILE/OZCHCP-SPOPK_aktualizace_2009-20100121.pdf 16. Ministerstvo ţivotního prostředí. Strategie EU v oblasti ochrany biologické rozmanitosti do roku 2020 online . Praha, 2011 cit. 5. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/strategie_eu_biologicka_rozmanitost/$ FILE/OMOB-Strategie_EU_o_biodiverzite-20110623.pdf 17. Ochrana přírody. Česká inspekce ţivotního prostředí online . ČIŢP, 9. 12. 2003 © cit. 13. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.cizp.cz/37_Ochrana-prirody 18. PEŠOUT, Pavel, ŠMÍDOVÁ, Lenka. Veřejnoprávní dohody s vlastníky skutečností. casopis.ochranaprirody.cz online . Agentura ochrany přírody a krajiny ČR, publikováno 27. 2. 2013 cit. 4. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.casopis.ochranaprirody.cz/Pravo-v-ochrane-prirody/verejnopravnidohody-s-vlastniky-skutecnosti.html 19. Přednáška Formy činnosti v oblasti ŢP doc. Průchové ze dne 22. 11. 2013 uskutečněné na Právnické fakultě MU v Brně cit. 1. 3. 2014 . Dostupné z: https://is.muni.cz/auth/elearning/warp.pl?fakulta=1422;obdobi=6023;studium=609 878;predmet=755753;lang=cs;furl=%2Fauth%2Fel%2F1422%2Fpodzim2013%2F NV303K%2Findex.qwarp;so=nx;qurl=%2Fel%2F1422%2Fpodzim2013%2FNV30 3K%2Findex.qwarp;prejit= 20. Státní správa. Agentura ochrany přírody a krajiny ČR online . AOPK ČR, © 2014 cit. 3. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.ochranaprirody.cz/statni-sprava/ 21. Strategické dokumenty. Koncepce ochrany přírody Jihomoravského kraje [online]. Krajský úřad Jihomoravského kraje [cit. 9 3. 2014]. Dostupné z: http://www.kr-jihomoravsky.cz/Default.aspx?ID=18426&TypeID=2 22. Stráţ přírody. Agentura ochrany přírody a krajiny ČR online . AOPK ČR, © 2014 cit. 3. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.ochranaprirody.cz/straz-prirody/

52

Právní předpisy: 23. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 1. 2014]. 24. Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku ČR, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 1. 2014]. 25. Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR (kompetenční zákon), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 1. 2014]. 26. Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 1. 2014]. 27. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 1. 2014]. 28. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 1. 2014]. 29. Vyhláška MŢP č. 60/2008 Sb., o plánech péče, označování a evidenci území chráněných podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a o změně vyhlášky č. 395/1992 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (vyhláška o plánech péče, označování a evidenci chráněných území). In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 19. 1. 2014]. Judikatura: 30. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 4. 2004, sp. zn. 6 A 144/2002. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 14. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/main0col.aspx?cls=JudikaturaSimpleSearch&SimpleSearch= 1&rjz_id=15&rok=2002&senat=6&cislo=144&pagesource=0 31. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 28. 4. 2005, sp. zn. 1 As 17/2004. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 16. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/main0col.aspx?cls=JudikaturaSimpleSearch&SimpleSearch= 1&rjz_id=15&rok=2002&senat=6&cislo=144&pagesource=0 32. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 8. 2011, sp. zn. 2 As 75/2009 – 113. Nejvyšší správní soud [online]. Nejvyšší soud, © 2010 [cit. 16. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.nssoud.cz/main0col.aspx?cls=JudikaturaSimpleSearch&SimpleSearch= 1&rjz_id=15&rok=2002&senat=6&cislo=144&pagesource=0

53

Příloha č. 1 – vybrané rozdíly mezi CHKO Jeseníky a národními parky Krkonoše a České Švýcarsko Porovnání rozdílů mezi národními parky (NP) a Správou CHKO Jeseníky NP Krkonoše Rozloha území 363 km2 Finanční výdaje v r. 2011 369,4 mil. Kč Počet profesionálních 20 stráţců přírody 5 stálých (Harrachov, Špindlerův Mlýn, Informační střediska Pec p/S., Obří důl, o přírodě a krajině Vrchlabí) + 2 sezónní (sruby přímo v terénu) Návštěvnost 259 324 osob infocenter celkem Hodnota realizovaných 442 mil. Kč projektů z OPŢP (2008 – 2012)

NP České Švýcarsko 79 km2

CHKO Jeseníky

88,2 mil. Kč 5

cca 13 mil. Kč 1

2 (v Jetřichovicích a Dolní Chřibské) + finanční podpora provozu 2 dalších Informačních středisek 43 828 osob 301 mil. Kč

744 km2

ţádné v provozu

0 osob 0 Kč

Zdroj: sestavila autorka na základě údajů Společnosti přátel Jeseníků, o. s. cit. 13. 3. 2014 . Dostupné z: http://www.npjeseniky.info/rozdily.php

54

Příloha č. 2 - organizační schéma Správy NP a CHKO Šumava

Zdroj: Organizační schéma Správy NP a CHKO Šumava. Národní park Šumava 2008 – 2014 [cit. 19. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.npsumava.cz/cz/1017/sekce/organizace/

55

Příloha č. 3 – nařízení o zřízení Přírodního parku Niva Dyje NAŘÍZENÍ Jihomoravského kraje ze dne 4. 4. 2013 o zřízení Přírodního parku Niva Dyje a o omezení využití jeho území

Rada Jihomoravského kraje vydává podle § 12 odst. 3 a § 77a odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, a v souladu s § 7 a § 59 odst. 1 písm. k) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, toto nařízení:

kompozicí a architektonickými památkami dokresluje význačně ráz zdejší krajiny zámecký park v Lednici.

Čl. 2 Vymezení přírodního parku 1) Přírodní park leţí v Jihomoravském kraji, v okrese Břeclav, ve správním obvodu obce s rozšířenou působností Břeclav, v katastrálních územích Břeclav, Charvátská Nová Ves, Ladná, Lednice na Moravě, Podivín a Poštorná. Hranice přírodního parku je stanovena uzavřenou linií s následujícím průběhem. Od soutoku vodního toku Včelínku s odlehčovacím ramenem řeky Dyje prochází hranice přírodního parku 1800 m severovýchodně středem levobřeţní ochranné hráze odlehčovacího ramene. V místě vyústění odlehčovacího ramene z řeky Dyje hranice přechází doprava východním směrem na levobřeţní ochrannou hráz Dyje a prochází jejím středem severozápadně 7000 m aţ k silnici II/422 Podivín – Lednice. Odtud hranice vede na západ podél tělesa silnice směrem k Lednici, přes řeku Dyji a kolem zámeckého parku na jih aţ k Zámecké Dyji celkem 3700 m. Po pravém břehu Zámecké Dyje hranice dále směřuje na východ k mostu v zámeckém parku u Maurské vodárny. Od Maurské vodárny pokračuje zámeckým parkem vpravo středem cesty

Čl. 1 Předmět úpravy 1) Zřizuje se Přírodní park Niva Dyje (dále jen „přírodní park“) a stanovuje se omezení vyuţití jeho území. 2) Posláním přírodního parku je ochrana krajinného rázu části pravobřeţní nivy řeky Dyje mezi obcí Lednice a městem Břeclav. Určující krajinnou charakteristikou území je rovinatá údolní niva mezi řekou Dyjí a potokem Včelínek porostlá luţními lesy a rozsáhlými nivními loukami. Místy nad úroveň okolního terénu vystupují písečné přesypy (hrúdy). Je zde vytvořena bohatá síť mrtvých a periodických říčních ramen, tůní a kanálů, v severní části území je zachovaný několik kilometrů dlouhý úsek původního meandrujícího toku Staré Dyje, oddělený od dnešního regulovaného koryta hrází. Nivní louky mají přírodě blízkou druhovou skladbu. Tyto louky zaujímají největší plochy podél toku Včelínku a v blízkosti Zámeckého rybníka. Krajinnou

56

d) provádění zásahů do říčních ramen, vodních toků, tůní, mokřadů a dalších, po větší část roku podmáčených míst, e) zřizování ploch ke sportovnímu a rekreačnímu vyuţití, zejména tábořišť, kempů a motokrosových drah, f) zřizování zařízení pro intenzivní chov hospodářských zvířat, zvláště ohrazení, přístřešků apod., g) zakládání porostů rychle rostoucích dřevin, h) setrvávání obytných automobilů, obytných přívěsů a jiných obytných mobilních zařízení mimo pozemní komunikace a kempy, i) provádění jiných činností, které by mohly sníţit nebo změnit krajinný ráz přírodního parku.

vedoucí k Růţovému rybníčku. Hranice dále prochází po jiţním břehu Růţového rybníčku a napojuje se na odtokový kanál, který vyúsťuje z Růţového rybníčku. Po pravém břehu tohoto odtokového kanálu hranice vede v délce 5000 m nejprve severovýchodním a pak jihovýchodním směrem přes lokality Hubertky a Dolní louky aţ po jeho zaústění do potoka Včelínku. Odtud je hranice tvořena pravým břehem Včelínku tekoucího jihovýchodním, po okraji Charvátské Nové Vsi jiţním a poté opět jihovýchodním směrem v délce 5000 m aţ po jeho ústí do odlehčovacího ramene Dyje, kde se její průběh uzavírá. 2) Grafické znázornění území přírodního parku je obsaţeno v příloze tohoto nařízení.

Čl. 4 Zrušovací ustanovení

Čl. 3 Omezení využití území

Zrušuje se nařízení Okresního úřadu v Břeclavi ze dne 31. 1. 2002 o zřízení Přírodního parku Niva Dyje.

Předchozí souhlas příslušného orgánu ochrany přírody k činnostem, které by znamenaly zničení, poškození nebo rušení stavu tohoto území, je na území přírodního parku nezbytný zejména k: a) umísťování nebo povolování staveb nebo zařízení, jejich změn, změn jejich vlivu na vyuţití území, změn vyuţití území, zejména objektů individuální a hromadné rekreace, zemědělských, zpracovatelských a průmyslových areálů, skladovacích sil a stoţárových staveb nad 10 m výšky, nadzemních vedení či jiných nadzemních liniových staveb, solárních elektráren apod., b) těţbě, dobývání a zpracování hornin a nerostů, c) zmenšování ploch trvalých travních porostů, lesních pozemků a vodních ploch,

Čl. 5 Závěrečná ustanovení 1) Toto nařízení nabývá účinnosti dne 1. 8. 2013. 2) Toto nařízení bylo schváleno usnesením Rady Jihomoravského kraje č.1039/13/R15 dne 4. 4. 2013. JUDr. Michal Hašek Hejtman

Ing. Stanislav Juránek náměstek hejtmana

57

Grafické znázornění území přírodního parku

Zdroj: nařízení získala autorka od Mgr. Petra Macha z odboru ţivotního prostředí Krajského úřadu Jihomoravského kraje 58