Veřejně politický proces. Fáze vymezování a uznávání problému Šestá lekce kursu Veřejná politika Martin Potůček
O čem bude tato přednáška? Veřejná politika jako proces Teorie fází veřejně politického procesu Fáze vymezování a uznávání problému Co je to problém? Co je sociální problém? Co je veřejně politický problém? Vymezování veřejně politického problému Uznávání veřejně politického problému
Teorie nastolování agendy
Veřejná politika jako proces Veřejná politika je proces záměrného působení na společenské prostředí. Na toto prostředí ale působí různí aktéři s různými cíli. Výzkumníkova i jejich úroveň poznání prostředí je nedostatečná a míra předvídatelnosti a ovlivnitelnosti společenských jevů je různá.
Veřejná politika nabízí mnoho teorií, které se snaží vystihnout různé stránky tohoto společenského pohybu v relevantním kontextu. Neexistuje jedna všezahrnující a vševysvětlující teorie. Jednotlivé teorie se v lepším případě doplňují, v horším si mohou i protiřečit.
Teorie fází veřejně politického procesu Jeden z nejstarších a nejpoužívanějších výkladových rámců. Průběh procesu veřejné politiky rozdělen do několika fází (Lasswell 1956). Hranice mezi nimi je ale poněkud rozmazaná: „Tvorba
a uplatnění veřejné politiky je komplexním interaktivním procesem bez začátku a konce.“ (Lindblom, Woodhouse 1993, s. 11)
Tento přístup je dnes často kritizován pro svou „učebnicovost“ (Nakamura 1987).
Fázový model veřejně politického procesu Fáze 1: Vymezování a uznávání problému
Fáze 4: Hodnocení veřejné politiky
Fáze 2: Rozhodování ve veřejné politice
Fáze 3: Implementace veřejné politiky
Zdroj: Howlett, M., Ramesh, M. 1995. Upraveno.
Otázka k zamyšlení Proč je fázový model veřejně politického cyklu stále užíván? Jaké jsou jeho přednosti a slabiny?
Fáze vymezování a uznávání problému Než začneme nějaký problém řešit, je dobré jej nejprve dobře vymezit. „Analytici veřejné politiky selhávají častěji proto, že řeší špatný problém, než proto, že zvolí špatné řešení.“ (Dunn 1988, s. 720) „Dobře vymezený problém je už zároveň polovinou jeho řešení“.
Co je to problém? Problém jako: rozpor mezi stavem současným a stavem požadovaným (MacCrimmon a Taylor 1976). nepřekonatelný rozpor mezi normativním ideálem či aspirací a současnými či budoucími podmínkami (Hoppe 2002, s. 38).
Aby problém byl skutečně problémem, musejí být splněny ještě další tři podmínky: musí být vnímán jako natolik důležitý, že se stává součástí „agendy problémů“ a podněcuje úvahy o jeho řešení; je obtížné jej překonat; je řešitelný - jinak by spadal do kategorie „zbožných přání“ (Veselý 2014).
Co je sociální problém? 2 základní přístupy: Tradiční sociologie
• Sociální problém je tam, kde existuje značný rozdíl mezi ideály společnosti a jejími skutečnými výsledky.
Moderní konstruktivismus
• Sociální problém je tam, kde značný počet lidí věří, že určité podmínky skutečně představují problém (Kerbo, Coleman 2006, s. 363).
Proces zrání a řešení sociálních problémů
Zdroj: Beztužev-Lada. 1984, upraveno.
Co je veřejně politický problém? „Veřejně politické problémy jsou nerealizované potřeby, hodnoty či příležitosti pro zlepšení, které lze řešit prostřednictvím veřejných opatření.“ (Dunn 2003, s. 72) Vztah mezi vnímáním naléhavosti sociálního problému a nastolováním veřejně politického problému Sociální problém …není veřejností vnímán jako naléhavý
…je veřejností vnímán jako naléhavý
Bezproblémová situace
…není nastolen
Veřejně politický problém
…je nastolen
Roste sociální a politické napětí, které může vyústit až v krizi Je nastolen seshora; má Otevírá se cesta k řešení malou politickou legitimitu, sociálního problému řešení bude obtížné veřejnou politikou, jsou-li kanály demokratického zprostředkování zájmů funkční
Zdroj: Potůček 2015.
Co je veřejně politický problém? Sociální problém se stává veřejně politickým problémem tehdy, kdy s ním můžeme něco udělat prostřednictvím nástrojů veřejné politiky. Příklad: Dětská obrna byla bez možnosti jejího účinného léčení závažným problémem zdravotním a sociálním. Veřejně politickým problémem se ale stala, až když objev účinné vakcíny umožnil účinnou prevenci samotného jejího vzniku. Zavedení povinného očkování všech dětí v dané populaci bylo hlavním nástrojem následně realizované veřejné politiky. (Volně podle Birkland 2006, s. 71 a Veselého 2009, s. 79)
Úkol
Uveďte další příklady přerodu sociálního problému do veřejně politického problému!
Otázka k zamyšlení Proč se jen těžko nalézá shoda na tom, co je veřejně politický problém?
Vymezování veřejně politického problému „…záměrný i nezáměrný proces pojmenovávání, konkretizace a systematizace doposud nesourodých, rozptýlených či vágně pojmenovaných problémových situací a obtíží do podoby tvrzení o existenci problému, který je třeba řešit. Vymezování problému (zde veřejně politického – pozn. aut.) je tedy proces, kterým jsou vytvářeny a konstruovány problémy, a to jak na základě skutečných dat, tak na základě jejich subjektivního výkladu a interpretace.“ (Veselý 2009, s. 65)
Vymezování veřejně politického problému - strukturace Součástí vymezování VP problému bývá i jeho strukturace, tj. mapování různých aspektů určité oblasti a perspektiv, z nichž na něj lze nahlížet. Strukturace často obsahuje i alternativy a nástroje řešení. Strukturace problému je vždy do značné míry subjektivní a odráží tedy realitu tak, jak ji vidí aktéři (Veselý 2005).
Strukturovanost veřejně politických problémů
Jistota opírající se o relevantní poznání
Souhlas s korespondujícími normami a hodnotami ano ne Dobře strukturovaný Středně strukturovaný problém problém (prostředky) ano (například údržba (například potraty, silnic) euthanasie, či volební právo imigrantů) Středně Nestrukturovaný problém strukturovaný (například dopravní přetíženost) problém (například ne bezpečnost silničního provozu) Zdroj: Veselý (2009) dle Hisschemöller a Hoppe 2001, upraveno.
Uznávání veřejně politického problému Od poznaného veřejně politického problému nevede k jeho uznání jednoduchá, ani přímá cesta. Politici mnohdy řeší méně naléhavou agendu, zatímco závažnější veřejně politické problémy (z hlediska veřejnosti nebo odborníků) zanedbávají nebo přímo ignorují. Proč? Odpověď nabízí např. teorie nastolování agendy.
Teorie nastolování agendy
(the theory of agenda setting) Podmínky nastolení veřejně politické agendy: opora v právním systému a ve veřejné správě; odpovídající organizační struktury ve veřejné správě; existence advokačních koalic; dostatečně konfliktní téma na to, aby jej převzal některý z vlivných aktérů za své. (Theodoulou 1995, s. 88)
Teorie nastolování agend rozeznává 3 subsystémy: veřejnost, politika a média. Všechny tři subsystémy propojuje hustá síť vztahů, v níž může jakýkoliv pohyb vyvolat změnu (Dearing, Rogers 1996).
Teorie nastolování agendy
(theory of agenda setting) Aktéři veřejné správy, politické strany
Všechny agendy Veřejně politické agendy Vládní agendy
Agendy k rozhodnutí
Aktéři z komerčního a občanského sektoru, média
Schéma volně převzato z Birkland 2006.
Literature in English Birkland, T. A. 2006. „Agenda Setting in Public Policy.“ Pp. 63-78 in F. Fischer, G. J. Miller, M. S. Sidney (eds.). Handbook of Public Policy Analysis. New York: Taylor and Francis Group. Bestužev-Lada, I. V. 1984. Poiskovoje socialnoje prognozirovanije: perspektyvnyje problemy obščestva. Moskva: Nauka. Dearing, J. W., E. M. Rogers. 1996. Agenda-Setting. Thousand Oaks, London, New Delhi: SAGE Publications. Dunn, W. N. 1988. „Methods of the Second Type: Coping with the Wilderness of Conventional Policy Analysis.“ Policy Studies Journal. 7 (4): 720-737. Dunn, W. N. 2003. Public Policy Analysis: An Introduction. Third ed. New Jersey: Pearson Prentice Hall.
Literature in English Hisschemöller, R., R. Hoppe. 2001. „Coping with Intractable Controversies: The Case for Problem Structuring in Policy Design and Analysis.“ Policy Studies Review Annual 12: 47-52. Hoppe, R. 2002. „Cultures of Public Policy Problems.“ Journal of Comparative Policy Analysis 4 (3): 305–326. Howlett, M., M. Ramesh. 1995. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford: Oxford University Press. Kerbo, H. R., J. W. Coleman. 2006. „Social Problems“. Pp. 362-369 in C. D. Bryant, D. L. Peck (eds.). 21st Century Sociology: A Reference Handbook. Vol. 1: Traditional and Core Areas. CA, London: SAGE Publications. Lasswell, H. D. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park, Maryland: University of Maryland. Lindblom, C. E., E. J. Woodhouse. 1993. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs (NJ): Prentice-Hall.
Literature in English MacCrimmon, K. R., R. N. Taylor. 1976. „Decision Making and Problem Solving.“ Pp. 1397–1453 in M. D. Dunnette (ed.). Handbook of Industrial and Organizational Psychology. Chicago: Rand-McNally. Nakamura, R. 1987. „The Textbook Policy Process and Implementation Research.“ Policy Studies Review 7 (2): 142-154. Theodoulou, S. Z. 1995. „Making Public Policy.“ Pp. 86-96 in S. Z. Theodoulou, M. A. Cahn. Public Policy. Essential Readings. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.
Literatura česky Kalvas, F. 2009. Nastolování agendy: Role masové a interpersonální komunikace, osobní zkušenosti a genderu. Vydavatelství Západočeské univerzity. Kalvas, F., J. Váně, M. Štípková, M. Kreidl, M. 2012. „Rámcování a nastolování agendy: Dva paralelní procesy v interakci.“ Sociologický časopis 48 (1): 3-37. McCombs, M. E. 2009. Agenda setting: nastolování agendy – masová média a veřejné mínění. Praha: Portál. Potůček, M. a kol. 2005 (reedice 2010). Veřejná politika. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON). Potůček, M. a kol. 2015. Veřejná politika. Praha: C.H. BECK. Rukopis je prezenčně k dispozici ve studovně Knihovny společenských věd T. G. Masaryka, Jinonice. Škodová, M. (ed.). 2008. Agenda-setting: teoretické přístupy. Praha: Sociologický ústav AV ČR. Veselý, A. 2005. Metody a metodologie vymezení problému. Studie CESES, č. 5. Praha: CESES FSV UK. Veselý, A. 2009. Vymezení a strukturace problému ve veřejné politice. Praha: Karolinum. Veselý, A. 2014. Vymezení veřejně politických problémů. Učební text k veřejné politice. Praha: Univerzita Karlova. Nepublikovaný rukopis, 5s. Veselý, A., M. Nekola (eds.). 2007. Analýza a tvorba veřejných politik: přístupy, metody a praxe. Praha: Sociologické nakladatelství (SLON).
