Ve spleti cizineckého zákona Analýza cizineckého zákona vycházející ze zkušeností s jeho aplikací v průběhu demonstrací proti zasedání MMF a SB v září 2000 v Praze (zpracovala Radka Jelínková, EPS Tábor). Ve spleti cizineckého zákona aneb jak lehce lze v České republice držet cizince po několik dní V souvislosti s protestními akcemi proti MMF a SB zadržela Policie ČR celkem 231 cizinců. Pouze asi 8 cizinců bylo bez dalších opatření propuštěno. Ostatním cizincům byl ukončen přechodný pobyt na našem území, přičemž 129 cizinců bylo nuceno strávit kromě dvou dnů na místním oddělení Policie ČR popř. cizinecké policie další dvě noci v záchytném zařízení Bálková. Tato analýza se zabývá oprávněností omezení osobní svobody a ukončení pobytu cizinců zadržených v souvislosti se zářijovými protestními akcemi proti MMF a SB. Otázka je zde rozebrána především na konkrétním případě. Půjde sice o případ jednotlivý, nicméně odrážet bude příběhy drtivé většiny zajištěných, kteří měli tu čest strávit nějaký čas v Bálkové, neboť se tyto podobají navzájem jako vejce vejci. Jako podklad pro tuto analýzu posloužily výpovědi zadržených cizinců i českých státních občanů, které mají v písemné podobě k dispozici OPH, dále rozhodnutí odboru cizinecké policie (dále jen OCP), která obdrželi cizinci během svého zajištění, nahlédnutí autora analýzy do spisu vedeného u OCP a vlastní zkušenosti OPH ze styku s Policií ČR. Případ, který zde poslouží pro demonstraci anabáze, kterou prošli zadržení cizinci, si právníci OPH vybrali jakožto pilotní případ, který se snaží dovést „do konce“, tzn. vyzkoušet na něm možné opravné prostředky. Týká se mladé ženy, studentky architektury, státní příslušnice USA, jež se protestních akcí pravděpodobně účastnila, na násilnostech se však podle svých slov nepodílela. Lze jí věřit už jen proto, že neměla „výbavu“ typických násilníků, nebyla též obviněna z žádného trestného činu a o spáchání přestupku lze v jejím případě vážně pochybovat (viz níže). Její tvrzení může působit věrohodně i ve světle zjištění OPH, že Policie ČR při akcích nezadržovala ty nejagresivnější demonstranty, kteří se dopouštěli násilí na lidech a na majetku, ale spíše ty, kteří „přišli pod ruku“. Toto tvrzení zakládá OPH nejen na výpovědích samotných zadržených, ale i pozorování členů OPH na ulicích. Argument pro výše uvedené tvrzení představuje i fakt, že bylo vzneseno jen velmi málo trestních obvinění (přitom lze považovat každou dlažební kostku vrženou na skupinu policistů za trestný čin útoku na veřejného činitele v jednočinném souběhu s pokusem o trestný čin ublížení na zdraví…). Konečně podporují toto tvrzení i rozhodnutí odboru cizinecké policie o zajištění a ukončení pobytu, resp. jejich odůvodnění, lze-li odůvodněním nazvat hromadné a formální tvrzení o závažném porušení veřejného pořádku (viz dále). Studentka byla zadržena 26.září. První noc strávila na nejmenovaném místním oddělení policie, aniž by jí byl sdělen důvod předvedení popř. zajištění (stejně jako ostatním). Následující den byla spolu s mnoha dalšími převezena na Odbor cizinecké policie (Olšanská 2, Praha3), kde s ní bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění. V této souvislosti jí bylo doručeno rozhodnutí o zajištění v souvislosti se
správním vyhoštěním podle § 124 odst.1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců (dále jen ZoPC). Poté byla Američanka převezena do záchytného střediska v Bálkové u Plzně, kde v uzavřené cele strávila další dvě noci. Dne 29. září odpoledne jí bylo doručeno rozhodnutí o zastavení řízení o vyhoštění a rozhodnutí o ukončení pobytu. Byla propuštěna s tím, že musí do půlnoci následujícího dne opustit území ČR. Mohla si vybrat, zda chce odvést na nádraží do Plzně nebo na hranice s Německem. Aby Policie mohla cizince držet po tak dlouhou dobu, resp. po dobu konání zasedání MMF a SB, musela zahájit řízení o správním vyhoštění podle ZoPC. Je to jediný prostředek, jak může správní orgán bez souhlasu nezávislého soudu omezit svobodu cizince na více než 24 hodin (omezení osobní svobody v takovém případě může trvat až 180 dní). Pokud by ale cizinecká policie cizince vyhostila, mohli by tito proti takovému rozhodnutí podat odvolání a v případě jeho zamítnutí by rozhodnutí a vady řízení o vyhoštění přezkoumával nezávislý soud. Ten by zjistil, že cizinecká policie rozhodla o zajištění a vyhoštění většiny osob bez dostatečných podkladů. Tyto opravné prostředky mají navíc odkladný účinek pro výkon rozhodnutí o vyhoštění. Za dané situace tak bylo z hlediska Policie vhodnější zahájit řízení o správním vyhoštění, což umožnilo držet tyto cizince po určitou dobu pod zámkem, po libovolné době toto řízení o vyhoštění zastavit a nakonec cizince co nejdříve dostat z území ČR za pomoci institutu ukončení pobytu, jak jej jako na míru MMF a SB ušil nový cizinecký zákon. Proti zajištění v souvislosti se správním vyhoštěním sice mohla naše studentka podat návrh k soudu na přezkoumání zákonnosti rozhodnutí o zajištění (§ 200o an. OSŘ) a policie by byla povinna doručit takový návrh soudu do 24 hodin. To by ovšem musela být i s ostatními cizinci o této možnosti zpraveni, jak policii ukládá § 126 ZoPC. Téměř u všech zadržených však systematicky docházelo k porušování nejen uvedeného § 126 ale vůbec k porušování ústavně zaručeného práva na (jinou) právní ochranu. Rozhodnutí o zajištění bylo přetlumočeno několika zajištěným cizincům najednou a to jen velmi zhruba, vůbec nebyla přetlumočena důležitá poučení o možnosti žádat vyrozumění zastupitelského úřadu a především poučení o opravných prostředcích (čímž přišla celá nově v OSŘ zakotvená možnost přezkoumání zajištění vniveč). Jedno z nejvýznamnějších porušení Listiny představovalo odpírání práva na právní pomoc. Již od počátku Američanka žádala právníka nebo možnost si zavolat, dala policii telefonní číslo na právní centrum OPH, kde působili anglicky mluvící právníci. Jí a všem dalším zadrženým, s jejichž výpověďmi mělo OPH možnost se seznámit, nebyl po celé čtyři dny omezení jejich osobní svobody kontakt s právníkem umožněn; nejslušnější odpověď odkázala na to, že zatelefonovat si budou moci až v Bálkové. Též právníci OPH byli vykázáni z Olšanské s tím, že právní pomoc mohou poskytnout až při prvním podání vysvětlení, která se odbudou v Bálkové. K žádnému podávání vysvětlení v Bálkové nedošlo. Zavolat si mohla až 29. září, pouhých několik minut předtím, než jí bylo doručeno konečné rozhodnutí o ukončení pobytu.Tímto jednáním policie došlo k porušení nejen čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který zaručuje právo na právní pomoc od samého počátku řízení ale i práv zaručených Evropskou úmluvou o lidských právech (dále jen EÚ) a Paktem občanských práv a svobod (dále jen Pakt), viz dále. Ústavní soud ČR stanovil porušení práva na právní pomoc podle čl. 37 odst. 4 Listiny v případě neumožnění přítomnosti advokáta již
při podání pouhého vysvětlení podle § 12 zákona o policii1). Jak rozhodne Ústavní soud v případě, kdy je odepírán kontakt s právníkem osobě, jejíž svoboda byla omezena? Na odpověď nyní čeká ústavní stížnost, kterou spolu se třemi dalšími podaly OPH za laskavé pomoci JUDr. Boháčové. K vyřízení situace byl použit institut ukončení pobytu podle § 19 odst. 1 písm. a) ZoPC. V novém zákoně o pobytu cizinců, č. 326/1999 Sb., došlo k oddělení institutu ukončení pobytu a vyhoštění; pojem vyhoštění tak zahrnuje nyní kromě ukončení pobytu ještě stanovení doby zákazu vstupu cizince na území. Ukončení pobytu znamená povinnost opustit území ČR ve lhůtě stanovené cizineckou policií (zpravidla 24 hodin), po vycestování se však cizinec může v krátké době vrátit. Přesto může ukončení pobytu znamenat citelný zásah do práv cizince. Proto je třeba považovat vyloučení správního řádu, resp. záruk pro účastníka řízení, v řízení o ukončení pobytu za velmi problematické (§ 168 ZoPC). Dává cizinecké policii velký prostor pro uvážení, troufám si říci až libovůli. Především se proti rozhodnutí o ukončení pobytu nelze odvolat. Nikdo nepřezkoumává, zda příslušníci OCP rozhodli na základě dostatečného zjištění skutkového stavu, nikdo nesjednocuje pojem „úmyslné ohrožení veřejného pořádku“ ve smyslu § 19 odst. 1 písm. a) ZoPC. Může dokonce nastat protiústavní situace, pokud cizinec ve stanovené lhůtě nevycestuje a bude obligatorně vyhoštěn se zákazem vstupu na území po tři roky (§ 119 odst. 1 písm. c bod 2 ZoPC.). Toto řízení o vyhoštění probíhá velmi rychle – zkoumá se pouze zákonná podmínka nesplnění povinnosti vycestovat podle § 19 odst. 3 ZoPC (zda má nebo nemá cizinec v pase razítko z hraničního přechodu. Soudní přezkum rozhodnutí o vyhoštění je v takovém případě vyloučen, neboť se cizinec před zahájením řízení o správním vyhoštění zdržoval na území neoprávněně (§ 171 písm. c) ZoPC). Okolnosti, pro které ukončil odbor cizinecké policie pobyt, se in meritum nijak nepřezkoumávají. Toto celé je v rozporu s čl.13 Paktu a čl. 1 odst. 1 písm. b) protokolu č.7 EÚ, mezinárodních smluv to podle čl. 10 Ústavy ČR. Teoreticky může cizinec vycestovat, vrátit se a podat správní žalobu na samotné rozhodnutí o ukončení pobytu. Na praktickou odpověď nyní čeká správní žaloba u Městského soudu v Praze, jež podaly OPH též za pomoci JUDr. Boháčové. Úprava soudního přezkumu v ZoPC je poněkud zmatená. Žaloba proti tomuto správnímu rozhodnutí není nikde vyloučena. Jedinou zmínku představuje § 171 písm. d) ZoPC, podle kterého je vyloučeno ze soudního přezkumu rozhodnutí o ukončení pobytu, pokud se cizinec před zahájením řízení o ukončení pobytu zdržoval na území neoprávněně. Ukončit podle § 19 ZoPC lze ale pouze přechodný pobyt, ke kterému se nevyžaduje vízum – institut ukončení pobytu se tedy vztahuje pouze na cizince, kteří pobývají na našem území oprávněně. Přestože nejsou základní procesní záruky řízení o ukončení pobytu stanoveny na úrovni zákonných norem, nemůže si cizinecká policie (a ani zákonodárce) počínat zcela libovolně. Právo na právní pomoc od počátku jakéhokoliv řízení před veřejným orgánem a právo na tlumočníka stanoví čl. 37 odst. 2 a 4 Listiny. Důležité záruky obsahují přímo aplikovatelné čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7 EÚ a čl. 13 Paktu – právo uplatnit své námitky, právo dát svůj případ přezkoumat a právo být před příslušnými orgány zastoupen. Tím, že zákonodárce oddělil v novém zákoně o pobytu cizinců z definice pojmu vyhoštění samotné ukončení pobytu se nezbavil mezinárodněprávních závazků týkajících se „vyhoštění“ cizince z území smluvního státu. V EÚ použitý pojem „to expel“, resp. „expulser“, může podle jazykového
výkladu znamenat jakékoliv vykázání ze země. Ohledně Paktu rozšířil Výbor pro lidská práva výslovně záruky čl. 13 na „všechna řízení, která směřují k přinucení cizince k tomu, aby opustil zemi“2). Pomineme-li problematičnost institutu ukončení pobytu z ústavněprávních hledisek, i za stávající situace, pokud by rozhodnutí o ukončení pobytu, příp. i uvedená rozhodnutí o zajištění, byla přezkoumána nezávislým soudem, byl by je soud nucen zrušit minimálně pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů a pro nedostačující zjištění skutkového stavu. Všichni cizinci, se kterými se OPH setkaly, si z Bálkové přivezli totožné listiny, tj. písemná rozhodnutí o zajištění a ukončení pobytu – blanketní, předem připravená, s doslovně shodným odůvodněním. Odůvodnění těchto rozhodnutí byla velmi obecná a odkazující, bez konkrétních důkazů o konkrétních skutcích, dokonce bez označení konkrétního místa spáchání takového skutku. Veškeré odůvodnění poučení o ukončení pobytu se sestávala z jedné věty: „K uvedenému rozhodnutí dospěl orgán cizinecké policie na základě zjištěných skutečností zadokumentovaných na MOP…….., že jste se aktivně účastnil(a) protestních akcí v ulicích hl. m. Prahy a svým jednáním jste úmyslně ohrozil(a) veřejný pořádek.“. Po nahlédnutí do spisu americké studentky bylo zjištěno, že jediný možný podklad pro takové rozhodnutí mohla představovat kopie pokutového bloku. Z výpovědi její i žen, které s ní strávily I. noc v cele zjistily OPH, že nějaký policista přišel do cely a požadoval od nich v českém jazyce jakoukoliv částku, kterou mohou dát. Zaplatily, neboť doufaly, že budou propuštěny. Nevěděly, že platí za přestupek, navíc v blokovém řízení. Nejzajímavější na tom celém bylo to, že na místě, kde má být na pokutovém bloku podle zákona o přestupcích uveden spáchaný přestupek, bylo napsáno „Demonstrace proti MMF a SB“, což by mohlo mj. hraničit se zásahem do shromažďovacího práva zaručeného v čl. 19 Listiny. Je pochopitelné, že v situaci masových demonstrací, přeplněných služeben atd. je těžké získat dostatečné důkazy. V právním státě by se však měla ctít zásada presumpce neviny a respektovat osobní svoboda a svoboda pohybu a pobytu osoby, byť cizince, a to nejen proklamací v ústavním pořádku, ale i v praxi. Vzhledem k výše uvedenému si však troufám tvrdit, že institutu zajištění cizince za účelem správního vyhoštění bylo v souvislosti s protesty proti MMF a SB hrubě zneužito. Jsou zde závažné důkazy o hromadném porušování ústavně zaručených práv především práva na právní pomoc. Policie České republiky využila vágnosti a děr nového cizineckého zákona a dezorientace cizinců v právním a jazykovém prostředí i toho, že většina cizinců nemá zájem na tom vést v České republice nějaké přezkumné řízení a na základě uvedeného neoprávněně držela tyto osoby podobu konání zasedání MMF a SB, aby…Proč? Aby byli potrestáni agresivní a právo porušující demonstranti? U konkrétních osob ale neměla policie důkazy. Jen asi 15 cizinců bylo obviněno z trestného činu. Aby alespoň někoho Policie zadržela? Aby se dostaly do databází údaje osob, které vypadají podezřele a vyskytli se v nevhodný čas na nevhodném místě? Aby se omezila protestující masa? Aby se zastrašili ostatní protestující?… Tato otázka si žádá úvahu, jež překračuje úkol této právní analýzy. Nutnost odpovědi je však zřejmá, nicméně by se zatím pohybovala pouze na úrovni dohad. Právní problematičnost uvedeného je však nesporná.
Za OPH zpracovala Radka Jelínková
