Van invordering tot kwijtschelding
Onderzoek naar de inbaarheid van vorderingen van de gemeente Doetinchem
Onderzoeksgegevens, bevindingen en aanbevelingen van de rekenkamercommissie Doetinchem
augustus 2011
1
Inhoudsopgave Inhoudsopgave ...................................................................................................................... 2 1 Onderzoeksopzet .............................................................................................................. 3 1.1 Achtergrond en aanleiding ........................................................................................... 3 1.2 Doelstelling en vraagstelling ......................................................................................... 3 1.3 Methode van onderzoek .............................................................................................. 3 2 Wat zijn de procedures ten aanzien van invorderingen?..................................................... 4 2.1 Soorten debiteuren ..................................................................................................... 4 2.2 Organisatie invordering ............................................................................................... 4 2.3 Procedure belastingvorderingen .................................................................................. 4 2.4 Overige publieke en private vorderingen ..................................................................... 4 2.5 De managementletter 2010 ......................................................................................... 5 3 Informatievoorziening ........................................................................................................ 5 4 Omvang vorderingen: in historisch perspectief .................................................................. 5 4.1 Algemeen .................................................................................................................... 5 4.2 Belasting debiteuren .................................................................................................... 5 4.3 Overige publieke en private vorderingen ..................................................................... 5 5 Mogelijke oorzaken oninbaardheid vorderingen ................................................................. 6 5.1 Grootste posten afboekingen in historisch perspectief ................................................ 6 5.2 Verloop voorziening oninbare debiteuren ................................................................... 6 5.3 Verloop kwijtschelding ................................................................................................ 7 6 Instrumenten gemeente Doetinchem ................................................................................. 7 7 Benchmark ......................................................................................................................... 8 8 Conclusies en aanbevelingen .............................................................................................. 8 8.1 Conclusie .................................................................................................................... 8 8.2 Aanbevelingen ............................................................................................................. 8 Bijlage 1 Lijst met geïnterviewden en geraadpleegde stukken ............................................ 9 Bijlage 2 Reactie gemeentesecretaris op rapport van bevindingen ................................... 10
2
1 Onderzoeksopzet 1.1 Achtergrond en aanleiding De gemeenteraad heeft de rekenkamercommissie gevraagd om de procedures en hoogte omtrent de vorderingen en dan met name de inbaarheid te onderzoeken. Dit naar aanleiding van het bestuurlijk dashboard waarin een bedrag van afboekingen was opgenomen. 1.2 Doelstelling en vraagstelling Doelstelling: “Het in kaart brengen van het beleid omtrent de beoordeling en bewaking van inbaarheid van vorderingen bij de gemeente Doetinchem” Hoofdvraag en deelvragen “Wat is het beleid ten aanzien van de inning van vorderingen, is dit toereikend of zijn veranderingen gewenst?“ Om de hoofdvraag te beantwoorden hebben wij de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Wat zijn de procedures (inclusief taken en verantwoordelijkheden) omtrent het innen of afboeken van vorderingen? 2. Hoe verloopt de informatievoorziening ten aanzien van inning van vorderingen? 3. Wat is het bedrag aan afboekingen de afgelopen jaren? Welke tendens is zichtbaar? 4. Welke groep afboekingen is het grootst? 5. Welke maatregelen heeft de gemeente getroffen om oninbaarheid te minimaliseren en zijn deze instrumenten toereikend? 6. Hoe verhoudt het bedrag van openstaande vorderingen zich tot dat van andere gemeenten: benchmark? 1.3 Methode van onderzoek Voor het kunnen beantwoorden van de onderzoeksvraag hebben wij een aantal onderzoeksmethoden gebruikt. Wij hebben eerst een desk research uitgevoerd. Op basis van beschikbare documenten hebben wij ons een beeld omtrent de vorderingen bij de gemeente Doetinchem gevormd. Daarna hebben wij een gesprek gevoerd met het hoofd bedrijfsvoering en de teamleider financiële administratie. Tijdens dit gesprek hebben zij een toelichting gegeven op het proces invordering bij de gemeente Doetinchem en de ontwikkeling van vorderingen in historisch perspectief. Op basis van dat gesprek hebben wij aanvullende documenten opgevraagd en ontvangen. Ten slotte hebben wij een benchmark uitgevoerd bij drie gemeenten. Dit is gedaan om een beeld te vormen van de hoogte van de vorderingen. Is dit in relatie tot andere gemeenten hoog of laag?
3
2 Wat zijn de procedures ten aanzien van invorderingen? 2.1 Soorten debiteuren De gemeente Doetinchem heeft twee soorten debiteuren: • belastingdebiteuren (publieke debiteuren), • overige publieke debiteuren (o.a. bouwleges en paspoorten), • private debiteuren (o.a. ledigen containers, verhuur sportvelden etc.). De verschillende debiteuren hebben hun eigen specifieke kenmerken. De gemeente maakt vooral onderscheid tussen belastingdebiteuren die worden verantwoord in het belastingpakket en de overige publieke en private vorderingen die in het financiële pakket worden vastgelegd. Voor de publieke vorderingen zoals het opleggen van belastingaanslagen (ozb, afval, riool etc.) is de gemeente gebonden aan landelijke wet- en regelgeving (gemeentewet, kostenwet etc.) en is beperkt eigen beleid mogelijk. Het kader voor de invorderingen betreft de leidraad invordering gemeentelijke belastingen van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) heeft de leidraad in een besluit vastgesteld en aangevuld met een beperkt aantal afwijkingen die betrekking hebben op de werkwijze van de gemeente Doetinchem. Voor de private vorderingen heeft de gemeente meer beleidsvrijheid. Hier is echter het burgerlijk wetboek uiteindelijk het kader. De debiteuren op basis van de Wet werk en bijstand zijn in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. 2.2 Organisatie invordering Een specifiek benoemd team voor invordering is belast met de uitvoering van de werkzaamheden in het kader van innen van vorderingen. Dit team bestaat uit 3,2 fte. Het hoofd afdeling bedrijfsvoering, tevens invorderingsambtenaar, is bevoegd tot het doen van afboekingen. 2.3 Procedure belastingvorderingen De procedure belastingvorderingen bestaat op hoofdlijnen uit de volgende stappen: 1. opleggen aanslagen door de afdeling wonen en bedrijven 2. betalen binnen 3 maanden in 2 termijnen of automatische incasso in 8 termijnen 3. maandelijks worden er aanmaningen en (post) dwangbevelen verzonden 4. uitvaardigen exploot (herhaald dwangbevel) door interne of externe belastingdeurwaarder 5. betalingsregelingen treffen 6. loonvordering leggen 7. schuldsanering. Zoals vermeld, volgt de gemeente hierbij de leidraad VNG en passen de processtappen binnen de leidraad. 2.4 Overige publieke en private vorderingen De procedure overige publieke en private vorderingen bestaat uit de volgende stappen: 1. opleggen legesaanslag (overige publieke vordering) 2. inboeken private vordering 3. tweewekelijks verzenden, 1e, 2e of 3e herinnering (private vordering) 4. tweewekelijks draaien aanmaningen en dwangbevelen (publieke vorderingen) 5. na overleg met de budgethouder wordt de vordering overgedragen aan extern incassobureau, vastlegging vindt plaats in het belastingsysteem en voor de overige publieke en private vorderingen in het financiële systeem.
4
Voor de overige publieke en private vorderingen kent de gemeente meer beleidsvrijheid en is ze niet gebonden aan een leidraad. 2.5 De managementletter 2010 De accountant kijkt jaarlijks bij de interimcontrole naar de processen. Ook in 2010 heeft hij naar het proces vordering en in het bijzonder naar de analyse van oude openstaande posten gekeken. De accountant heeft geen tekortkomingen geconstateerd en derhalve geen opmerking in de managementletter opgenomen. 3 Informatievoorziening In deze paragraaf brengen wij in kaart wie wordt geïnformeerd over de voortgang met betrekking tot afwikkeling van zowel publieke als private vorderingen. De invorderingsmedewerkers rapporteren periodiek aan het hoofd bedrijfsvoering en aan de accountant. Per kwartaal wordt een lijst oninbaar opgesteld en na akkoord door de invorderingsambtenaar/hoofd bedrijfsvoering afgeboekt. Sinds 2010 wordt de verwachte omvang van de afboekingen (op basis van een risicoanalyse) zichtbaar gemaakt in het bestuurlijk dashboard. Het college biedt het dashboard aan de gemeenteraad aan. 4 Omvang vorderingen: in historisch perspectief 4.1 Algemeen De vorderingen worden jaarlijks op hetzelfde moment opgelegd en zijn daarom in tijd met elkaar vergelijkbaar. 4.2 Belasting debiteuren De openstaande belastingdebiteuren zijn ultimo 2010 ten opzichte van voorgaande jaren afgenomen. Ontwikkeling openstaande belastingposten (bron: jaarrekeningen 2007 t/m 2010)
Jaar 2007 2008 2009 2010
Openstaand saldo 31/12/2010 verschil 1.304.000 998.000 306.000 1.062.000 (64.000) 943.000 119.000
4.3 Overige publieke en private vorderingen Het openstaand saldo van de overige publieke en private vorderingen is sinds 2008 afgenomen. Dit wordt volgens het hoofd bedrijfsvoering veroorzaakt doordat strak op de procedures wordt toegezien. Het heeft meer aandacht gekregen.
5
Ontwikkeling publieke en private vorderingen bron: jaarrekening 2007 t/m 2010 Openstaand saldo 31/12/2010 btw correctie saldo verschil Jaar 2007 11.427.000 7.063.000 4.364.000 2008 13.397.000 7.815.000 5.582.000 (1.218.000) 2009 13.779.000 8.479.000 5.282.000 300.000 2010 12.394.000 9.325.000 3.042.000 2.240.000
5 Mogelijke oorzaken oninbaardheid vorderingen 5.1 Grootste posten afboekingen in historisch perspectief De gemeente heeft in kaart gebracht welke redenen aan het afboeken van vorderingen ten grondslag liggen. De redenen zijn in onderstaande tabel opgenomen. De laatste jaren ligt het bedrag aan afboekingen rond de € 200.000. 2008
R edenen oninba a rheid B edra g Diversen - Na overleg met budg eth./J uridis che za ken onvold. bewijs kra cht voor vervolg priocedure - Onjuis t of dubbel g efa ctureerd - Afstemming Nuon 2002-2008 - Aa nsla g BTW de Hors t voorma lig g em Wehl - Vordering en ontva ng st functioneel vera ntw. - B&W bes l. 20-4-2009 S AZA - Dwa ng sommen - Bela s ting en - Overiig e (sluitrekening ) Overleden zonder erfg ena a m Geen verha a lsmog elijkheid Kos ten procedure niet in verhouding Vertrokken onbekend wa a rheen F a illis s ementen /s chulds a nering Verja ring Tota a l
percenta g e
71.389 2.936 32.111 0 9.682 0 46.500 4.934 0 7.490 40.400 22.059 26.557 77.943 0 342.000
20,9 0,9 9,4 0,0 2,8 0,0 13,6 1,4 0,0 2,2 11,8 6,4 7,8 22,8 0,0 100
Bedra g
2009 percenta g e
2.410 6.276 0 61.950 0 12.995 0 1.798 6.707 994 22.501 10.102 10.244 68.938 1.085 206.000
1,2 3,0 0,0 30,1 0,0 6,3 0,0 0,9 3,3 0,5 10,9 4,9 5,0 33,5 0,5 100
2010 B edra g percenta g e
0 22.026 0 0 0 0 0 1.663 883 1.561 31.095 5.476 37.519 175.777 0 276.000
0,0 8,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,3 0,6 11,3 2,0 13,6 63,7 0 100
5.2 Verloop voorziening oninbare debiteuren Jaarlijks beoordeelt de gemeente bij het opstellen van de jaarrekening van de debiteurenportefeuille de inbaarheid. De inbaarheid wordt bepaald aan de hand van ouderdom, status vordering etc. Voor oninbare vorderingen wordt een voorziening gevormd die de accountant jaarlijks toetst. In 2010 is de afboeking (aanwending) van de oninbare posten ten opzichte van 2009 toegenomen als gevolg van de economische crisis. De afname van de voorziening oninbare debiteuren in 2010 ten opzichte van 2009 is het gevolg van een lager openstaand saldo per 31-12-2010. J a ren J a a rs chijf J a a rcs hijf J a a rs chijf J a a rs chijf
2007 2008 2009 2010
Voorziening dubieuze debiteuren S a ldo 1-1 Toevoeg ing Aa nwending S a ldo 31-12 800.000 410.000 337.000 873.000 873.000 175.000 342.000 706.000 706.000 208.000 206.000 708.000 708.000 152.000 276.000 584.000
6
5.3 Verloop kwijtschelding De gemeente Doetinchem kent kwijtscheldingsbeleid. Het kwijtscheldingsbeleid is in de belastingverordeningen geregeld. Alleen voor de afvalstofheffing en de rioolheffing kan kwijtschelding worden verleend. Kwijtschelding wordt verleend op basis van de rijksnormen. Voor het verkrijgen van kwijtschelding moet een aanvraag ingediend worden, waarna de gemeente een toets maakt ten aanzien van inkomen en vermogen. Personen die in twee voorgaande jaren een aanvraag hebben ingediend krijgen automatisch een nieuw aanvraagformulier toegezonden. Als iemand meer dan twee jaar kwijtschelding heeft verkregen of uitsluitend van een AOW-uitkering dan wel een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand leeft, kan volstaan worden met een verkorte aanvraag, die automatisch wordt toegezonden. In onderstaande tabel is de ontwikkeling van het bedrag aan kwijtschelding weergegeven. Het bedrag aan kwijtschelding neemt licht toe ten opzichte van 2008. Indien kwijtschelding wordt toegepast, wordt deze rechtstreeks van het openstaande saldo belastingdebiteuren afgeboekt. Overzicht ontwikkeling kwijts chelding J aar 2010 2009 2008*
Afva ls toffenheffing 461.000 431.000 418.000
Rioolrechten 289.000 266.000 244.000
OZB 2.000
Tota a l 750.000 697.000 664.000
* De uitg a ven voor kwijts chelding ozb betreffen na ijleffecten over oude ja ren
6 Instrumenten De gemeente Doetinchem hanteert voor het minimaliseren en voorkomen van vorderingen de volgende instrumenten: • automatische incasso • treffen betalingsregelingen • Wet schuldsanering natuurlijke personen • verlenen van kwijtschelding • draaien aanmaningen en herinneringen • vervaardigen dwangbevelen • leggen van loonvordering • inschakelen incassobureau. Dit betreft een breed pakket aan maatregelen om ervoor te zorgen dat alle vorderingen worden geïncasseerd. Dit pakket aan maatregelen is vergelijkbaar met dat van andere gemeenten.
7
7 Benchmark Voor de benchmark zijn van drie vergelijkbare gemeenten de laatst beschikbare jaarrekeningen opgevraagd (2009). In onderstaand overzicht zijn de vergelijkende cijfers opgenomen. Doetinchem
Berkelland Winterswijk Putten
vorderingen belasting publieke & privaat/ overig
1.062
-
5.282
-
Totaal % balans totaal
6.344 2%
2.156 1%
6.843
3.276
6.843 3.276 4% 6%
Uit bovenstaand overzicht is op te maken dat niet een eenduidig percentage voor de omvang van de vorderingen te geven is. Dit percentage verschilt behoorlijk per gemeente. 8 Conclusies en aanbevelingen 8.1 Conclusie In het onderzoek stond de volgende hoofdvraag centraal: “Wat is het beleid ten aanzien van de inning van vorderingen, is dit toereikend of zijn veranderingen gewenst?” Op basis van het uitgevoerde onderzoek concluderen wij dat het beleid ten aanzien van de inning van vorderingen toereikend is en dat op dit moment geen veranderingen gewenst zijn. 8.2 Aanbevelingen De uitkomsten van de benchmark waren zeer verschillend per gemeente. Hierdoor was het lastig te vergelijken en inzicht te krijgen hoe de gemeente Doetinchem op dit vlak ten opzichte van andere gemeenten presteert. De rekenkamercommissie beveelt aan om de benchmark uit te breiden en wellicht met diepgang de verschillende gemeenten te vergelijken om op deze wijze een goed beeld van de gemeentelijke prestaties te krijgen.
8
Bijlage 1 Lijst met geïnterviewden en geraadpleegde stukken Interviews Mevrouw R. Ampting, hoofd afdeling bedrijfsvoering De heer F. Massop, teamleider financiële administratie Gebruikte documenten • Jaarrekening gemeente Doetinchem • Jaarrekening gemeente Putten • Jaarrekening gemeente Winterswijk • Jaarrekening gemeente Berkelland • Managementletter 2010 gemeente Doetinchem • Kader innen belastingen • Documentatie afdeling invorderingen • Dashboard
9
Bijlage 2 Reactie gemeentesecretaris op rapport van bevindingen
10
