Van aansturen naar samenwerken
Zicht op een betere relatie tussen beleid en uitvoering
Zicht op een betere relatie tussen beleid en uitvoering
Van aansturen naar samenwerken
1
2
INHOUDSOPGAVE VOORWOORD
5
INLEIDING
7
Prestaties Processen Personen Principes
8 12 16 18
DE UITVOERINGSFASE
20
BORGING EN ONDERSTEUNING ACTIES DEPARTEMENTEN EN UITVOERINGSORGANISATIES
22
BIJLAGE
23
3
4
VOORWOORD Sinds de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw is veel uitvoering - onder invloed van het New Public Management-denken - op afstand van het beleid gezet. De theorie was simpel. Beleidsdirecties houden zich bezig met het ontwikkelen van beleid en richten zich op de politiek bestuurlijke arena. De uitvoerende diensten en inspecties zorgen ervoor dat het beleid wordt uitgevoerd en richten zich in de eerste plaats op burgers en bedrijven. Het doel was dat dit - nog los van het voordeel van meer transparantie - zou leiden tot meer efficiency en een meer bedrijfsmatige werkwijze binnen de uitvoering en dus tot betere prestaties. Onmiskenbaar heeft deze benadering zijn vruchten afgeworpen. Echter door de verschillende oriëntaties/arena’s ontstaat van nature een spanningsboog. Het vinden van een goede maatvoering in de onderlinge relaties is één van de grootste uitdagingen binnen de rijksdienst. In de nota Vernieuwing Rijksdienst is beschreven dat er te vaak onvolkomenheden in de relatie tussen kerndepartement en uitvoeringsorganisaties voorkomen. Het VRD-project “Verbetering van de relatie tussen Beleid en Uitvoering” heeft bezien welke kritische succesfactoren in de samenwerkingsrelatie aan de orde zijn en hoe we hiermee in de toekomst om kunnen gaan. Het resultaat is verwoord in deze visie. Met deze publicatie markeren we tevens de start van de uitvoeringsfase. De SG’s zorgen voor uitvoering van een aantal acties binnen hun departementen. Een stuurgroep zal het proces ondersteunen en borgen. De onderhavige visie is een stap in de zoektocht om verwachtingen over taal, omgangsvormen en beelden over rollen en verantwoordelijkheden gemeenschappelijk te maken. De komende jaren zijn verdere stappen nodig om de principes voor een goede relatie te verdiepen. De resultaten van deze zoektocht worden via een jaarlijkse update van deze visie vastgelegd. Deze eerste visie betreft dus een ontwikkeldocument. De departementen zijn nu aan zet. Ik hoop dat alle bij beleid en uitvoering betrokken medewerkers de komende tijd inspiratie vinden in deze visie. Zodat zij nog beter in staat zijn om handen en voeten te geven aan de structurele verbetering van de relatie tussen beleid en uitvoering.
Voorzitter Stuurgroep project Beleid en Uitvoering Prof. Dr. A. van der Zande
5
6
INLEIDING In de Nota Vernieuwing Rijksdienst geeft het kabinet aan dat de sturingsrelatie tussen beleid en uitvoering (n.b. hierna op te vatten als uitvoering met inbegrip van toezicht) beter kan en moet. Het project “Verbetering relatie beleid en uitvoering “ heeft geleid tot een aantal aanbevelingen langs de lijnen van ‘de 4 P’s van goed bestuur’: principes, processen, prestaties en personen. Deze 4 P’s zijn ontleend aan het rapport Goed bestuur in uitvoering (2008) van de Algemene Rekenkamer. De aanbevelingen hebben de vorm van een streefbeeld in 2011 en de wijze waarop dit beeld gerealiseerd kan worden. Het SG-Overleg heeft in dit verband de volgende ambitie geformuleerd: In 2011 geeft 90 % van het topmanagement aan dat de samenwerkingsrelatie op basis van het streefbeeld is vormgegeven en naar tevredenheid functioneert. Hierna volgt per P een schets van de huidige situatie, een beschrijving van het streefbeeld in 2011, beargumentering van de noodzaak om van huidige situatie tot streefbeeld te komen, een beschrijving van enkele ‘good practices’ en de concreet voorgestelde maatregelen. Kerndepartement en uitvoeringsorganisaties maken de komende tijd afspraken over het implementeren van die maatregelen.
7
PRESTATIES Huidige situatie In de praktijk zijn beleidsnota’s onvoldoende smart gedefinieerd en mede hierdoor worden afspraken met uitvoeringsorganisaties vaak op basis van budget en uren gemaakt: inputsturing. Er zijn ook situaties waar weliswaar op output gestuurd wordt, echter zonder dat de inputsturing verdwenen is. De sturing vindt dus met name plaats op “wat en hoe”. Dit leidt tot spanning in de relatie tussen beleid en uitvoering. Overigens blijkt het ook niet altijd mogelijk en wenselijk alleen op output te sturen. Sturing op efficiency door de eigenaar (van de uitvoeringsorganisatie) vindt dikwijls plaats op basis van een intuïtief kritische houding: “Het kan altijd efficiënter” is een weinig overtuigend argument. Het spel wordt niet gespeeld op basis van gedeelde regels. Daar staat tegenover dat de informatievoorziening en bijbehorende transparantie van uitvoerende diensten voor verbetering vatbaar is. Er is eerder sprake van aansturing door het kerndepartement dan van samenwerking op basis van gelijkwaardigheid. De rolverdeling tussen eigenaar en opdrachtgever bij batenlastendiensten is bovendien niet altijd helder afgebakend. Soms blijken ze verenigd in één en dezelfde persoon of orgaan. Streefbeeld 2011 Afspraken op basis van de beleidsdoelstellingen zijn maximaal smart gedefinieerd in termen van outputdoelen, handhaafbaarheid en invoerbaarheid binnen de bestuurlijke context. Daar waar zinvol en noodzakelijk blijft sturing op input als instrument gehandhaafd. In 2011 zijn ook nadere afspraken gemaakt over de mogelijkheden van sturing op outcome. De rolverdeling tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer is duidelijk en de samenwerkingsrelatie tussen eigenaar en opdrachtnemer ten aanzien van efficiency, kwaliteit en continuïteit is transparant. Zij is gebaseerd op gedeelde principes en een heldere, goede informatievoorziening tussen beleid en uitvoering. De opdrachtgever stuurt op basis van output. De opdrachtgever geeft aan wat er dient te gebeuren, de opdrachtnemer bepaalt hoe dit gebeurt. Uiteraard altijd binnen de door de politiek opgelegde prioriteiten en randvoorwaarden. Zo is er bovendien voldoende ruimte voor de professional. Kortom de sturingsrelatie ten aanzien van prestaties is gebaseerd op output (en later outcome) en op gedeelde indicatoren voor kwaliteit, efficiency en continuïteit.
8
De noodzaak om van huidige situatie naar streefbeeld te komen Het baseren van prestaties op output/outcome en gedeelde indicatoren is nodig omdat: - bewindslieden worden afgerekend op aangekondigde resultaten; - uit onderzoek blijkt dat maar 46% van de uitvoerende organisaties zich professioneel aangestuurd voelt; - een intuïtieve, niet rationeel beredeneerde benadering van de kant van de departementen wrevel wekt bij uitvoeringsorganisaties. Good practices o LNV heeft de ambitie indicatoren in de begroting terug te brengen van 140 naar 60 en deze een consistenter niveau te geven. o Voor het beheer en onderhoud van de netwerken en voor verkeersmanagement maakt Rijkswaterstaat afspraken met de SG VenW in de vorm van Service Level Agreements (SLA’s). De beleids-DG’s voorzien de SG van advies over de voorgestelde SLA’s. De SLA wordt geformuleerd in termen van de kwaliteit die RWS zal leveren met de gegeven middelen. De SLA’s worden afgesproken op basis van de verwachte effecten op de beleidsdoelstellingen van de opdrachtgevers i.c. beleids-DG’s. RWS maakt inzichtelijk welke effecten serviceniveaus hebben op de beleidsdoelstellingen. De prestatieafspraken worden voor meer jaren gemaakt en stabiel gehouden. Daarmee wordt verbinding gemaakt en vertrouwen gegeven. o Defensie heeft ruim drie jaar ervaring met de ontwikkeling van een nieuw besturingsmodel en de klant-leverancier-relatie, waarin de “checks and balances” zijn gewaarborgd. Verzakelijking wordt gerealiseerd door klant en leverancier bewust te maken van schaarse middelen (slim keuzes maken) en de leverancier bewust te maken van doelmatig functioneren. o Binnen EZ is een scheiding aangebracht tussen opdrachtgevend directoraat generaal en eigenaar (SG/p SG) van een uitvoeringsorganisatie. De eigenaar gaat over zaken als efficiency-eisen en tarieven van een uitvoeringsorganisatie. De scheiding maakt dat opdrachtgevers geen tijd hoeven te besteden aan of onenigheid kunnen krijgen over b.v. gehanteerde tarieven van een uitvoeringsorganisatie. o LNV/Dienst Regelingen wil het aantal offertes en de cijfers daarin terug dringen en focussen op de hoofdlijnen (“minder maar beter”). DR probeert te werken volgens het “PiB/kracht van 8 werkwijze”, kortgezegd: de beleidsdirecteur geeft aan wat hij/zij wil bereiken, de uitvoering geeft aan welke scenario’s er zijn om het doel te bereiken en de opdrachtgever kiest vervolgens. Dit dwingt de opdrachtgever scherper te zijn in de beleidsdoelen en het dwingt de opdrachtnemer om beter en scherper aan te geven wat de varianten zijn met bijbehorende risicoprofielen.
9
Voorgestelde maatregelen a) beleidsdoelstellingen smart definiëren in termen van outputdoelen, handhaafbaarheid en invoerbaarheid. Beleid, uitvoering en toezicht hebben behoefte aan een heldere definitie van de gevraagde resultaten. Uitvoering en toezicht moeten gezamenlijk met het beleid vaststellen welke output tot de gewenste resultaten leidt en daarover meetbare uitvoeringsafspraken maken. Uitvoeringsparagraaf verplicht opnemen in beleidsnotities. b) Rolverdeling tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer verhelderen De functionele scheiding van opdrachtgevers- en eigenaarsrol krijgt steeds meer gestalte, maar is in de praktijk nog niet uitgekristalliseerd. De rolverdeling verschilt ook tussen baten-lastendiensten en ZBO’s: Baten-lastendiensten De SG is als eigenaar verantwoordelijk voor de sturing op efficiency, kwaliteit en continuïteit bij baten-lastendiensten. De DG is opdrachtgever en gaat over “wat” er dient te gebeuren Deze verantwoordelijkheden mogen niet vermengd worden. ZBO’s Het ministerie is niet de eigenaar van het ZBO. In een dergelijk geval treedt de SG of DG op als opdrachtgever én deze is verantwoordelijk voor doelmatigheid. c) Prestaties gebaseerd op output (en later outcome) en gedeelde indicatoren voor kwaliteit, efficiency en continuïteit, en een goede informatievoorziening Alle partijen mogen verwachten dat hun samenwerkingsrelatie gestoeld is op een professionele houding en expertise. Van de eigenaar mag verwacht worden dat hij realiseerbare (en dus geen onredelijke) targets stelt op het gebied van efficiency, fte’s taakstellingen, etc. en deze een afdoende onderbouwing geeft. Hij bespreekt deze met de opdrachtnemer waarbij de inzet is overeenstemming te krijgen. Van de opdrachtnemer mag verwacht worden dat hij targets niet op voorhand verwerpt, dat hij altijd streeft naar verbetering en dat hij over de realisatie van overeengekomen targets adequaat en tijdig de eigenaar informeert. De volgende aanbevelingen richten zich op een verdere invulling hiervan: o Benut één van de strategische planningsmethoden Stuur de uitvoering en het toezicht aan op basis van output aan de hand van strategische planningsmethoden zoals Balanced Scorecard, INK en outputindicatoren.
10
o Maak de uitvoerende organisaties transparanter De eigenaar dient maximaal in staat te worden gesteld zich een goed oordeel te vormen of targets op het gebied van efficiency, kwaliteit en continuïteit worden gehaald. Transparantie kan beter. o Formuleer gedeelde principes ten aanzien van sturing op efficiency en kwaliteit Door de grote verschillen tussen organisaties zijn er geen geaccepteerde “universele” indicatoren. Toch is van belang het begrip “efficiënt werken en kwaliteit” handen en voeten te geven en te streven naar gedeelde spelregels op korte én langere termijn. 1) Delen van informatie op korte termijn Een aantal uitvoeringsorganisaties is op eigen initiatief bezig met onderlinge benchmarking. Rijksbreed zijn er verder de nu lopende Benchmark Beleid en de afgeronde Benchmark Bedrijfsvoering. Het verdient aanbeveling de resultaten daarvan handzaam samen te vatten en rijksbreed te verspreiden. 2) Delen van principes op langere termijn. Het is van belang om spelregels af te spreken over efficiency en kwaliteit. De hierboven genoemde informatie kan worden doorontwikkeld tot een “gereedschapskist” met definities en inzet van instrumenten als bijvoorbeeld benchmarking en klanttevredenheidsonderzoeken. Bovendien kan aangegeven worden welke indicaties en instrumenten bij welk type sturingsrelatie ingezet kunnen worden. Op basis van deze sturingsprincipes richten eigenaar en opdrachtnemers hun sturingsrelatie in ten aanzien van kwaliteit en efficiency. d) Opdrachtgever geeft aan “wat” er dient te gebeuren, de opdrachtnemer bepaalt “hoe” dat gebeurt De samenwerkingsrelatie opdrachtgever/opdrachtnemer is gebaseerd op smart gedefinieerde beleidsnota’s: o Bepaal welke activiteiten op output gestuurd worden in 2011. Bepaal tevens de uitzonderingen waar Input of dubbele sturing aan de orde is. Bepaal vervolgens: - Welke dienst of product geleverd moet worden - Hoe tevreden de klanten moeten zijn (indicator). o Verken de mogelijkheid van sturing op outcome Sturing op output is het doel in 2011. Echter dit is niet het einddoel. Sturing op outcome is het optimale doel, maar moeilijk te realiseren. Om in de komende jaren en uiterlijk in 2011 hierover een beslissing te nemen is het van belang nu al de horizon te verkennen.
11
PROCESSEN Huidige situatie Dikwijls worden beleid en uitvoering gezien als twee afzonderlijke, te scheiden en elkaar opvolgende activiteiten. De praktijk laat zien dat beleid en uitvoering weliswaar theoretisch zijn te onderscheiden, maar in de praktijk niet te scheiden zijn. Gelijkwaardigheid vormt nu vaak niet de basis van de relatie. Binnen een aantal departementen is de relatie met de uitvoering nog niet hoog (genoeg) verankerd en wordt de uitvoering niet in een vroegtijdig stadium betrokken bij beleidsontwikkeling. Cruciale beslissingen over beleidsontwikkeling, uitvoering en evaluatie worden niet altijd in gezamenlijk overleg op het hoogste niveau tussen beleid en uitvoering genomen. Een grondige analyse van de uitvoerbaarheid en invoerbaarheid is geen gemeengoed. Slechts bij drie departementen wordt structureel de ex-ante uitvoeringstoets uitgevoerd. Bij de overige departementen gedeeltelijk of niet. Bovendien wordt de toets niet altijd voldoende serieus genomen en ontbreekt het veelal aan een invoeringsstrategie. De term aansturing suggereert eenzijdigheid en is daarom te beperkt om de relatie tussen beleid en uitvoering weer te geven. Het gaat om het samen optrekken op basis van gelijkwaardigheid van twee deels van elkaar afhankelijke bondgenoten, met een verschillend vertrekpunt, maar een gezamenlijk doel. Streefbeeld 2011 In 2011 werken beleid en uitvoering samen vanuit verschillende rollen. Er is sprake van een gezamenlijke beleidsontwikkeling over wat en hoe. Centraal staat gelijkwaardigheid tussen beleid en uitvoering in de gehele beleidscyclus. Dit impliceert dat de uitvoering op het hoogste niveau en vanaf het beginstadium samen met het beleid optrekt en tot en met de finale besluitvorming betrokken blijft. De vorm hangt samen met de organisatie van de uitvoering (baten-lastendienst, ZBO, RWT). Uitvoerende organisaties hebben direct toegang tot de bewindslieden, indien gewenst. In 2011 vinden bij alle departementen gedegen ex-ante analyses van de uitvoerbaarheid plaats. Zij vormen de basis voor de ex-post evaluatie van overheidsmaatregelen. Zij geven tevens inzicht in de “invoerbaarheid” van dit beleid. Obstakels voor invoering zijn weggenomen. De afbreukrisico’s worden scherp op tafel gelegd. Het werken met uitvoeringstoetsen ‘vooraf’ is gemeengoed. Een beleidsstuk is pas af, als er actief wordt ingegaan op de uitvoeringsrisico’s. Kortom, de sturingsrelatie ten aanzien van processen is gericht op evenwichtige afweging van beleid, uitvoering en toezicht.
12
De noodzaak om van huidige situatie naar streefbeeld te komen Het zorgen voor processen die gericht zijn op een evenwichtige afweging van beleid en uitvoering is noodzakelijk, omdat: - de emancipatie van de uitvoering nog onvoldoende inhoud heeft gekregen, zowel in structurele als in culturele zin; - er nog te weinig sprake is van betrokkenheid en beïnvloedingsmogelijkheden van de uitvoering bij de beleidsontwikkeling; - de uitvoering vrijwel geen toegang heeft tot de bewindspersonen; - ex-ante uitvoeringstoetsen die met name toezien op de invoeringsstrategie nog te weinig plaatsvinden; - juist deze ex-ante uitvoeringstoetsen kansen bieden voor vermindering van administratieve lasten. Good practices o De VROM-Inspectie (VI) heeft een eigen instrument ontwikkeld als hulpmiddel bij de ex-ante evaluatie van voorgenomen beleid en wet- en regelgeving (HUF-toets). Hoewel de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van een ex-ante evaluatie primair bij de beleidsdirecties ligt, heeft de VI er vanwege haar toezichtrol een expliciet belang bij. De HUF-toets is begin 2008 geëvalueerd en verbeterd, onder andere met het oog op de nieuwe (zakelijker) verhouding tussen de VI (opdrachtnemer) en de beleidskern (opdrachtgever). o Voor het management van het beleidsterrein Veiligheid heeft Ven W gekozen voor een ketenbenadering (over de hele beleidscyclus) per modaliteit. Dat is helder en eenduidig, niet alleen intern, maar ook voor de bewindspersonen in hun relatie met de TK en de externe spelers (bv. de KLPD). De keten wordt eerst intern georganiseerd (vanwege ministeriele verantwoordelijkheid), met een voortouw bij beleid en daarna wordt geschakeld naar externe partijen. o Het programma Duurzame en Toegankelijke Rechtsbijstand van Justitie is een goed voorbeeld van een programma dat op interactieve wijze is uitgevoerd / tot stand is gekomen. Bij de gedachtevorming over de uitvoering van het programma is de uitvoering / het veld al in een beginstadium betrokken. o Een goed voorbeeld van samenwerking is het traject SUB/Walvis. SUB/Walvis is een samenwerkingsverband tussen UWV, CBS en Belastingdienst, samen met SZW en Financiën. Eén van de succesfactoren is geweest het opstellen van een integrale probleemanalyse (inventarisatie van alle problemen binnen de loonaangifteketen) en een planmatige en fasegewijze aanpak van de problemen, onder directe sturing van een ketenmanager met doorzettingsmacht. Besturing vindt hierbij via een tweewekelijks Kernteam plaats op het hoogste managementniveau van de organisaties. o De DG Milieu is met ingang van 1 januari 2009 coördinerend opdrachtgever voor RIVM, SenterNovem en de VROM-Inspectie. Het coördinerend opdrachtgeverschap van SenterNovem en het RIVM bestaat al enige jaren, maar zal vanaf 1 januari 2009 ook ondersteund worden door een kleine eenheid die de verdere professionalisering van die taak zal verzorgen. Bij het coördinerend opdrachtgeverschap voor 13
SenterNovem heeft de raamovereenkomst die er tussen VROM en SenterNovem bestaat (waarin alle spelregels zijn beschreven) erg goed en structurerend gewerkt. Voorgestelde maatregelen a) Betrokkenheid uitvoering en toezicht van het begin tot en met finale besluitvorming o Deelname van omvangrijke uitvoeringsorganisaties en toezicht in alle gremia. De invulling kan verschillend zijn. ZBO’s nemen een bijzondere positie in. Dit heeft gevolgen voor de vormgeving, niet voor de filosofie. o Periodieke informele contacten uitvoering en toezicht met bewindspersonen. b) Gezamenlijke beleidsontwikkeling over wat en hoe Beleidsontwikkeling over wat en hoe vindt gezamenlijk plaats. Organisatievormen worden op basis van dit principe ingevuld. Vormen in dit verband zijn: o Programmatische en projectmatige aanpak; o Regelmatige directeurenconferenties voor top 100 van de gehele keten (VenW); o Informele bijeenkomsten voor keten conform “symfonie en laboratorium” bij SZW; o Ad hoc inrichten van samenwerkingsverbanden om grote operaties tot een goed einde te brengen (b.v. SUB/Walvis). c) Inrichting relatie tussen beleid, uitvoering en toezicht o Maak afspraken over de inrichting van de relatie: wat verwacht men van elkaar? o Contracten of SLA’s tussen beleid, uitvoering en toezicht (b.v. VenW). o Algemene spelregels en uitgangspunten (b.v. VROM). o Lange termijn programma’s of -agenda’s met daarin afspraken over rolverdeling en uitwerking van politieke wensen. d) Toepassing ex-ante uitvoeringstoets/invoeringsstrategie. De directeuren wetgeving van alle ministeries hebben het initiatief genomen om alle instrumenten die dienen om kwalitatief hoogstaand beleid en wetgeving tot stand te brengen samen te brengen in een Integraal afwegingskader beleid en wetgeving (IAK), Het komt erop aan deze IAK-aanpak te implementeren: 1. Geen besluit in BR/ MT’s zonder toepassing van het IAK; 2. IAK-aanpak wordt verder ontwikkeld door: a. Het testen van aanpak in pilots in beleidstrajecten. Dit zal onder andere plaatsvinden bij VROM. b. Het flexibiliseren van uitvoering/invoering door een experimenteerartikel in de wet op te nemen om pilots (virtueel, juridisch en feitelijk) te kunnen laten plaatsvinden voorafgaand aan een brede invoering. c. Verschillende vormen van uitvoerings/invoeringstoetsen te ontwikkelen om goed in te spelen op het beleidsproces. Er is bijvoorbeeld een “turbotoets” waarmee een minister op basis van argumenten amendementen aan of af kan raden. d. Meer aandacht te besteden aan zowel invoerbaarheid (keiros) als aan de verdieping van uitvoerbaarheid c.q. tijdigheid (chronos). Uitvoerbaar wil immers niet zeggen invoerbaar. 14
e. De kwaliteit van het analyseproces beter te borgen. In de EU is een apart orgaan verantwoordelijk voor “impact assessment”. f. Meer aandacht te geven aan opleiding. Neem IAK op in de opleidingsmodule in beleidsacademies.
15
PERSONEN Huidige situatie De relatie tussen beleid en uitvoering wordt – in normatieve zin - vaak als hiërarchisch gezien, omdat de uitvoeringsorganisatie wetten moet uitvoeren die het beleid bedacht heeft. In de praktijk is dit primaat van het beleid niet houdbaar. Streefbeeld 2011 In 2011 zijn relaties tussen beleid, uitvoering en toezicht gebaseerd op ruimte bieden, respect en reciprociteit. Relaties worden ervaren als gelijkwaardig (niet gelijk) en zijn gebaseerd op begrip voor elkaars rol en verantwoordelijkheid. Er is meer empathie en begrip over en weer voor de verschillen in cultuur, belevingswereld en waardestelsel van beleid en uitvoering. Er is sprake van een pragmatische samenwerking, gecombineerd met het nodige gevoel voor politieke verhoudingen. In 2011 zijn oorzaken van cultuurproblemen weggenomen. Een gezonde confrontatie moet mogelijk zijn en kan productief zijn. Er vindt optimale uitwisseling plaats van kennis en ervaring. Houding en gedrag van personen is gebaseerd op gelijkwaardigheid en vertrouwen De noodzaak om van huidige situatie naar streefbeeld te komen Verbetering van houding en gedrag van personen en een relatie tussen beleid en uitvoering gebaseerd op gelijkwaardigheid en vertrouwen is noodzakelijk, omdat: - houding en gedrag van personen en de cultuur van de organisatie voor een groot deel de vruchtbaarheid van de samenwerking bepalen; - beleid zich vaak superieur en arrogant opstelt en de uitvoering nogal eens Calimerogedrag vertoont; - onderliggende oorzaken maken dat een heersende cultuur in stand blijft niet of onvoldoende worden aangepakt. Good Practices o Informeel overleg tussen beleid en uitvoering genaamd laboratorium (UWV) en symfonie (SVB). Het Laboratorium overleg met het UWV vindt ongeveer 2 maal per jaar plaats. In dit informele overleg zitten mensen van het UWV, IWI en SZW van diverse afdelingen en managementniveaus. Het begint met een plenair gedeelte en vervolgens wordt de groep gesplitst in meerdere groepen. Deze groepen praten dan door over een klein deelonderwerp. Aanpak leidt tot betere relatie en kortere lijntjes tussen medewerkers van het UWV en medewerkers van SZW. De P&C-cyclus van het UWV sluit beter aan op de rijksbegrotingscyclus. Het gedeeld kostenmodel UWV verhoogt de transparantie in financiële discussies. o Het Project Deregulering is een samenwerkingsverband tussen SZW en UWV. Doel van het Project is vereenvoudiging van de uitvoering bij UWV. Het Project heeft ertoe bijgedragen dat er over en weer meer inzicht, en daarmee begrip, is gekomen voor elkaars werkwijze en verantwoordelijkheden. Dat geldt inhoudelijk (welke afwegingen zijn voor welke partij relevant) en procedureel (de wijze van besluitvorming). Het Project 16
heeft daarnaast als resultaat opgeleverd dat het UWV het gevoel heeft vanaf het begin mee te kunnen praten over de vormgeving van het beleid; het vroegtijdig betrekken is nu standaard ingevoerd. Voorgestelde maatregelen a) Toepassing van de gewenste houding en gedrag 1. Uitvoering, toezicht en beleid spreken onderling af dat ze elkaar op alle niveaus zullen aanspreken op/feedback geven over (vermeende) arrogante, superieure houding of Calimero-gedrag. 2. Partijen (durven te) vertrouwen op de kwaliteit en inzetbaarheid van elkaar; partijen verdienen vertrouwen door uitdrukkelijker hun expertise uit te dragen. 3. Partijen durven onuitvoerbaarheid en niet-handhaafbaarheid van (nieuw) beleid te melden aan SG/DG/IG/minister. c) Human resource management richten op optimale uitwisseling van kennis en ervaring: 1. Bij benoemingen van directeuren en hoger expliciet zoeken naar mensen met kennis en ervaring van beleid, uitvoering en toezicht. 2. ABD uitbreiden met ZBO. 3. Samenwerking tussen beleid, uitvoering en toezicht onderdeel laten zijn van functioneringsgesprekken. 4. Organiseren van intervisiegroepen waarin beleid, uitvoering en toezicht participeren. 5. Uitwisseling en mobiliteit tussen beleid, uitvoering en toezicht breed aanpakken. 6. In dat verband uitwisselen van liaisons zoveel mogelijk verankeren in de rijksdienst. Obstakels voor uitwisseling maximaal opruimen. 7. Herwaardering functies uitvoering en inspectie: gelijkwaardige relatie, gelijkwaardige beloning. 8. Stages opzetten voor medewerkers van beleid, uitvoering en toezicht over en weer. 9. Binnen departementale managementopleidingen expliciet aandacht geven aan voorwaarden voor een gelijkwaardige relatie. 10. Beleid, uitvoering en toezicht gaan vaker gezamenlijk op uitjes en gaan met elkaar eten en borrelen!
17
PRINCIPES Huidige situatie Uit de interviews blijkt dat de verwachtingspatronen tussen beleid, uitvoering en toezicht niet voldoende sporen en voor verbetering vatbaar zijn. Ook doen zich bestuurlijke ontwikkelingen voor die de onderlinge verwachtingen verder onder druk zetten. Op rijksniveau bestaan geen structurele afspraken over de ontwikkeling en beheer van gedeelde principes. Op ad hoc basis worden reactieve acties ondernomen. Streefbeeld 2011 In 2011 is de relatie tussen beleid en uitvoering gebaseerd op wetgeving én rijksbrede principes over checks and balances (‘zo werken wij’). In 2011 is er een aantal gedeelde en uitgewerkte principes op basis van de de 4 p’s van goed bestuur. Ze zijn en worden geregeld bijgewerkt op basis van gedeelde ‘good practices’. De principes hebben tot doel de verwachtingen over en weer af te stemmen. Zij moeten zorgen voor een gemeenschappelijke taal, omgangsvormen en een beeld over rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van prestaties, processen en personen. De principes vormen een communicatiemiddel tussen beleid en uitvoering en helpen daarmee het lerend vermogen van de rijksoverheid te versterken. Kortom de sturingsrelatie tussen beleid en uitvoering is gebaseerd op gedeelde principes. De noodzaak om van huidige situatie naar streefbeeld te komen Het is noodzakelijk een relatie tussen beleid en uitvoering na te streven op basis van gedeelde principes omdat: - er geen eenduidige verwachtingen zijn tussen beleid en uitvoering; - er geen sprake is van een gemeenschappelijke taal; - er geen gedeeld beeld omtrent rollen en verantwoordelijkheden is; - de inhoudelijke afstemming beter, sneller en efficiënter verloopt indien onderliggende normen, waarden, spelregels worden gedeeld. - Samenwerkingsrelaties steeds complexer worden en deze complexiteit gebaat is met een voortdurende reflectie op problemen en ontwikkelingen. Good practices o Een good practice is de Kaderstellende Visie op Toezicht 2005 “Minder last, meer effect”. Hierin staan zes principes van goed toezicht. o Er wordt onder leiding van BZK een “Nederlandse code voor goed openbaar bestuur” ontwikkeld, waarin de beginselen van deugdelijk overheidsbestuur worden vastgelegd. Deze beginselen zijn openheid en integriteit, participatie, behoorlijkheid in contacten met burgers, doelgerichtheid en doelmatigheid, legitimiteit, zelfreinigend en lerend vermogen en verantwoording. o De Algemene Rekenkamer heeft een “kader voor toezicht en verantwoording” gepubliceerd. In deze uitgave formuleert de Algemene Rekenkamer uitgangspunten, redeneerlijnen en handreikingen. 18
o Bij VROM is een aantal algemene spelregels en uitgangspunten met betrekking tot de relatie tussen het kerndepartement en de op afstand staande diensten van VROM. Enkele voorbeelden hiervan: - het diensthoofd van een uitvoeringsorganisatie kan voor een beleidsinhoudelijke discussie in de Bestuursraad worden uitgenodigd door de SG. Alleen in dat geval kan over dat onderwerp in de bestuursraad besluitvorming plaatsvinden (anders is sprake van besluitvorming via de ‘voordeur’). - Tweemaal per jaar vindt er een specifieke Bestuursraad plaats met de DG, gericht op onderwerpen van de dienst op afstand die vanuit beleidsinhoudelijk ofwel politiekmaatschappelijk oogpunt voor VROM/WWI relevant zijn. Hierbij is bijzondere aandacht voor de invulling van het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap. - De SG is medeverantwoordelijk voor de relatie opdrachtgever-opdrachtnemer. Bij eventuele onenigheid tussen opdrachtgever en opdrachtnemer besluit de SG. - Voor het vastleggen van de afspraken over de relaties tussen de SG en de betreffende dienst is een model-managementprotocol ontwikkeld. - In het kader van de planning en controlcyclus zijn er periodieke overleggen tussen SG, opdrachtnemer en beleidsdirecties. Voorgestelde maatregelen Deze visie beoogt een platform te zijn voor het delen van principes. De komende jaren zijn verdere stappen nodig om verwachtingen ten aanzien van taal, omgangsvormen en beelden over rollen en verantwoordelijkheden gemeenschappelijk te maken. De resultaten van deze zoektocht worden via een jaarlijkse update van deze visie vastgelegd. Deze eerste visie betreft dus een ontwikkeldocument. In 2011 wordt besloten of de visie op een goede relatie tussen beleid, uitvoering en toezicht wel of geen kaderstellend karakter krijgt.
19
DE UITVOERINGSFASE In de uitvoeringsfase zullen de departementen en uitvoeringsorganisaties de voorgestelde maatregelen omzetten in afspraken en opnemen in een aparte paragraaf in het jaarplan of managementcontract om het streefbeeld voor 2011 te behalen. Het spreekt voor zich dat de relevantie van de verschillende acties per departement c.q. per relatie verschilt. In verband hiermee geldt het principe “comply or explain”: meedoen is de norm, niet-meedoen verplicht tot uitleg waarom niet. Het voorgaande is samengevat in onderstaand schema. Streefbeeld 2011
Te maken afspraken door kerndepartement en uitvoeringsorganisaties
1) t.a.v. prestaties Prestaties zijn gebaseerd op output a) Het opstellen van smart gedefinieerde (en later outcome) en gedeelde beleidsdoelstellingen in termen van indicatoren voor kwaliteit, efficiency en outputdoelen, handhaafbaarheid en continuïteit invoerbaarheid b) De rolverdeling tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer is helder c) Invulling van het opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap over “wat” en “hoe” d) Gedeelde principes en een heldere en goede informatievoorziening 2) t.a.v. processen Processen zijn gericht op evenwichtige a) Betrokkenheid uitvoering en toezicht van afweging van beleid, uitvoering en het begin tot en met finale besluitvorming toezicht. b) Gezamenlijke beleidsontwikkeling over wat en hoe c) Goede relatie tussen beleid, uitvoering en toezicht d) Toepassing ex-ante uitvoeringstoets/ invoeringsstrategie. 3) t.a.v. personen Houding en gedrag zijn gebaseerd op a) Toepassing van gewenste houding en gedrag respect voor elkaars rol en vertrouwen b) Acties ten aanzien van prestaties, processen en principes uitvoeren c) Optimale uitwisseling van kennis en ervaring via human resource management. 4) t.a.v. principes Relatie gebaseerd op gedeelde principes a) Expliciteren en afstemmen van verwachtingspatronen aan de hand van gedeelde principes, normen, waarden, spelregels. Zo werken wij. 20
Enkele tips voor de aanpak door de departementen o Maak de voorstellen zo helder en eenduidig mogelijk; dat vergemakkelijkt de evaluatie. o Koppel de discussies over principes aan de inhoud. Het is de inhoud die bindt en koppeling voorkomt dat de discussie over principes op een hoog abstractieniveau blijft hangen en energie wegneemt. o Koppel de acties aan bestaande bedrijfsprocessen. o Bouw (positieve) prikkels in.
21
BORGING EN ONDERSTEUNING ACTIES DEPARTEMENTEN EN UITVOERINGSORGANISATIES Het realiseren van het streefbeeld voor 2011 is dus in de eerste plaats een opgave voor de kerndepartementen en hun uitvoeringsorganisaties. Het streefbeeld vormt een grote ambitie. Een stevige borging van het streefbeeld binnen de rijksdienst is cruciaal voor het succes van het project. Het is van belang om de vinger aan de pols te houden over het verloop van het implementatieproces. Daarom is een aantal ondersteunende activiteiten noodzakelijk. Bovendien wordt zo de rijksoverheid als lerende organisatie maximaal ondersteund om de ambitie waar te maken. Een stuurgroep zal de implementatie borgen en ondersteunen. 1. Visitaties als belangrijke schakel in de waarborging en ondersteuning Voorgesteld wordt om onderlinge visitaties te organiseren. Het plan is dat elke SG in de komende periode van twee jaar één visitatie leidt en één concrete casus vanuit zijn/haar departement voordraagt die zich leent voor visitatie. Deze aanpak leidt ertoe dat concreet vanuit andere departementen wordt meegekeken en verbetervoorstellen worden gedaan. Daarnaast biedt het de leden van de visitatiecommissie de kans om op een goede manier over elkaars schutting te kijken. 2. De ontwikkeling van principes over gemeenschappelijke taal, omgangsvormen, beelden over rollen en verantwoordelijkheden Het is de inzet om rijksbreed overeenstemming te bereiken over de principes, zodat onderlinge verwachtingen sporen binnen een samenwerkingsrelatie, maar ook rijksbreed. Deze visie dient als input voor de discussie over principes. Jaarlijks zal de visie worden bijgewerkt aan de hand van nieuwe inzichten. 3. Benchmarks en Leren van elkaar De patronen, knelpunten, probleempunten e.d. die in het implementatietraject zichtbaar worden, zullen worden benut om van elkaar te leren. Dat kan in klein of groot verband op werkconferenties, expertmeetings, bestaande (Benchmark Beleid Rijk, Rijksbrede Benchmark) of nieuwe benchmarks. Jaarlijks zal worden bezien of we op de goede weg zijn. 4. Rapportage aan SGO Jaarlijks wordt het SGO geïnformeerd aan de hand van een bijgewerkte visie én bij de afsluiting van het implementatieproces in 2011. 5. Afsluiting implementatieproces Eind 2011 wordt het implementatieproces afgesloten met een onderzoek naar de mate waarin het streefbeeld is bereikt. Tevens zal worden bezien in hoeverre de onderhavige maar tegen die tijd aangevulde - visie voldoende body en robuustheid heeft gekregen om als “kaderstellend” te kunnen worden aangemerkt. 22
BIJLAGE Betrokkenen bij de totstandkoming van deze visie Stuurgroep
André van der Zande (SG LNV, voorzitter) Erry Stoové (Handvestgroep/ SVB), Johan Hakkenberg (Manifestgroep, RBB-groep/ RDW) José Hilgersom (SZW) Jaap Uijlenbroek (BZK) Bert Keijts (RWS) Jenny Thunnissen (Inspectieraad / IG Inspectie Verkeer en Waterstaat) Projectgroep
Geert Versteijlen (LNV, projectleider) Roger Demkes (RWS) Pieter de Booij (EZ) Annerieke Franssen (SZW) Kaspar van den Ham (IB) Simon Heeremans (SZW) Anke Muusse (Inspectieraad) Tobia Potters (BZK) Jan van Tol (Inspectieraad) Supporters en contactpersonen van organisaties
P. Janssen, S. Vermeulen, B. Kwast, M. Lokin (VRD) T. Warnier, W. Brand, T. Potters (BZK) T. Schleedoorn, E.J. Broeckhuizen, A. Leinaerts (LNV) J. Zuurmond (OCW) M. de Graaf (FIN) J. Lintsen, K. de Boer, R. Demkes (VenW) M. Allessie, C. Grootscholten, S. Onwijn (VROM) G. Arkesteijn, R. E. Wildeman (VWS) C. Kerner, W. van de Griendt (JUS) A. de Wit. H. Roodbeen (DEF) H. de Groene, P. de Booij (EZ) S. Heeremans, U. Tijmensen (SZW) K. van den Ham, U. Oele, H. de la Rambelje, B. van der Kamp, R. Stor (RBB, Handvestgroep, Manifestgroep) A. Muusse, J. van Tol, J. Staal (Bureau Inspectieraad) Geïnterviewde personen
Beleid: Uitvoering:
Jaap Uijlenbroek Chris Kalden, Jenny Thunnissen 23
Toezicht: André Kleinmeulman Rekenkamer: Peter van der Knaap Wetenschap: Paul Frissen, Jouke de Vries
24
BZK staat voor een goed functionerend openbaar bestuur, een veilige samenleving en een overheid waar burgers op kunnen vertrouwen. Daarmee borgen wij de kernwaarden van onze democratie.
Deze brochure is een uitgave van: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directoraat-Generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk Postbus 2011 | 2500 EA Den Haag www.minbzk.nl september 2009 20522 | 3558-GMD32
