Stadskanaal. Van beleid naar uitvoering. Rekenkamercommissie Stadskanaal

Stadskanaal Van beleid naar uitvoering

Rekenkamercommissie Stadskanaal

Rekenkamercommissie Stadskanaal Mevrouw R. Broens ambtelijk secretaris Postbus 140 9500 AC Stadskanaal T. 0599 - 631 662 E. [email protected]

Onderzoekers: Drs. H.M. (Maarten) Hoogstad J.D. (Jan Dirk) Pruim R.C (Reinier) Dijkstra MA Contactpersoon: Drs. H.M. (Maarten) Hoogstad T. 06 -451 563 42 E. [email protected] Kenmerk: RO 12263 Datum: 01-04-2011

Rapport / Stadskanaal

Voorwoord van de Rekenkamercommissie Stadskanaal Het onderzoek naar de wijze waarop beleidsprocessen in de gemeente vorm krijgen is afgerond. Dit is het tweede onderzoek van de rekenkamercommissie Stadskanaal. Met tevredenheid kijken wij terug op het gevolgde proces, de samenwerking met het bureau Jacques Necker en op de medewerking vanuit de ambtelijke organisatie. Wij danken een ieder voor zijn/haar inbreng. Het doel van het onderzoek was drieledig: 1. het vergroten van het inzicht in het proces waarin de gemeente beleid ontwikkelt en uitvoert, met specifieke aandacht voor de rol van de raad; 2. het zoeken naar de verklaring waarom het beleid in drie specifieke casussen voldoende, of juist onvoldoende externe werking heeft gehad; 3. het formuleren van bruikbare aanbevelingen die het proces van beleidsontwikkeling en –uitvoering moeten verbeteren. Centraal stond de beantwoording van de vraag: “In hoeverre zijn er voor de gemeenteraad van Stadskanaal mogelijkheden om zijn rollen in het proces van beleidscreatie tot –uitvoering te verbeteren? De aanbevelingen en de conclusies in het rapport laten zien dat er nog veel kan worden verbeterd aan het proces van beleidsvorming tot –beleidsuitvoering. De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om haar eigen rol in het beleidsproces te heroverwegen en opnieuw te bepalen wat voor ‘soort’ raad hij wil zijn. Op basis hiervan kunnen goede afspraken gemaakt worden met het college over zijn rol. Met genoegen constateren wij dat het college, in zijn bestuurlijke reactie, veel van de conclusies onderschrijft; verder geeft het in wisselende bewoordingen aan van mening te zijn dat de aanbevelingen vaak in concrete afspraken kunnen worden vastgelegd. Ook geeft het college aan op sommige punten reeds met de uitvoering van de aanbevelingen bezig te zijn. Wij zijn verheugd over deze voortvarende aanpak van het college. Aanvullend op de aanbevelingen in dit rapport willen wij, gelet op de reactie van het college, u nadrukkelijk wijzen op de vierde aanbeveling om uw visie op het besturen van de gemeente en de afspraken daarover met uzelf en het college schriftelijk vast te leggen. Wij adviseren u om hierover samen met het college concrete, SMART-geformuleerde, afspraken te maken. Tenslotte kunnen wij niet nalaten nog in te gaan op de rol en taak van de griffier. Dit omdat het college daarnaar verwijst in zijn bestuurlijke reactie. In het rapport wordt nadrukkelijk niet ingegaan op de rol en taak van de griffier omdat dit niet het onderwerp van onderzoek was. Vandaar dat de griffie(r) niet als eigenstandig orgaan in beeld is gebracht. De door het college geschetste taak en rol van de griffie(r) kunnen wij ten volle onderschrijven. Het is echter aan de raad om, op grond van artikel 107 t/m 107e van de Gemeentewet, invulling te geven aan de functie van de griffie en de organisatie van de griffie. Wij adviseren u om samen met het college met de conclusies en aanbevelingen aan de slag te gaan. Wij wensen u hiermee veel succes en zien de resultaten van uw inspanningen met vertrouwen tegemoet.

Met vriendelijke groet, Namens de rekenkamercommissie,

De voorzitter,

De secretaris,

H. Haan

R.H.L.Broens Rapport /

Stadskanaal


Inhoudsopgave Voorwoord rekenkamercommissie

1 Samenvatting

1

2 Vraagstelling en achtergronden

5

2.1 / Aanleiding: breed inzicht in beleidsprocessen

5

2.2 / Doelstelling en vraagstelling: inzicht, verklaringen en aanbevelingen

5

2.3 / Leeswijzer

6

3 Onderzoeksopzet

7

3.1 / Ideaaltypisch model voor totstandkoming en uitvoering beleid: model Hoogerwerf

7

3.2 / Uitgangspunt: model voor beleidsprocessen

8

3.3 / Opbouw feitenrelaas: algemene afspraken en onderzoek naar drie beleidsprocessen

8

3.4 / Gehanteerde onderzoeksmethoden: documentenanalyse en interviews

9

4 Het beleidsproces in opzet

10

4.1 / Totstandkoming beleid Stadskanaal: rol raad in gemeentebreed en specifiek beleid

10

4.2 / Rol raad in gemeentebreed beleid: planning-en-control, vergadercyclus & termijnagenda

10

4.3 / Termijnagenda als aanknopingspunt voor de raad

12

4.4 / Beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie: mondeling en schriftelijk

12

4.5 / De organisatiestructuur: beleid en uitvoering bij elkaar

15

4.6 / Opvatting van raadsleden over de rol van de raad in specifieke beleidsprocessen

17

5 Beleidsproces 1: Cultuur- en Leisureplein

18

5.1 / Inleiding

18

5.2 / Feitenrelaas

18

5.3 / Vergelijking Hoogerwerf / doelmatigheid en doeltreffendheid

21

5.4 / Mogelijke leerpunten voor de raad

22

6 Beleidsproces 2: Sprekend Stadskanaal

24

6.1 / Inleiding

24

6.2 / Feitenrelaas

24


26


28

7 Beleidsproces 3: Openbare verlichting

29

7.1 / Inleiding

29

7.2 / Feitenrelaas

29


32


33

8 Normenkader

34

9 Conclusies

39

10 Aanbevelingen

41

Bestuurlijke reactie van het college Rapport / Stadskanaal

i

Bijlagen

42

Bijlage 1. Deelvragen

42

Bijlage 2. Normenkader

43

Bijlage 3. Lijst met geïnterviewden en bestudeerde documenten

44

Bijlage 4. Lijst met afkortingen

46


ii

1 Samenvatting Met dit onderzoeksrapport ‘van beleid naar uitvoering’ geeft de Rekenkamercommissie Stadskanaal weer hoe beleidsprocessen binnen de gemeente tot stand komen en uitgevoerd worden. Speciale aandacht is er voor de rol die de raad in deze beleidsprocessen heeft. De rekenkamercommissie heeft onderzocht hoe beleid in Stadskanaal in opzet tot stand komt; welke schriftelijke afspraken zijn hierover gemaakt? Vervolgens heeft de rekenkamercommissie in de praktijk een verdiepend onderzoek gedaan naar drie specifieke beleidsprocessen, namelijk: / / /

het Cultuur- en Leisureplein; de nota lokaal onderwijsbeleid; de nota openbare verlichting.

Uit het verdiepend onderzoek naar de praktijk zijn aandachtspunten naar voren gekomen die specifiek van toepassing zijn op de onderzochte beleidsprocessen. Deze aandachtspunten zijn niet per definitie op alle onderdelen generaliseerbaar naar de algehele praktijk in Stadskanaal, maar gelden waarschijnlijk, soms deels soms geheel, wel voor meerdere beleidsprocessen. De bevindingen in de onderzochte beleidsprocessen heeft de rekenkamercommissie vervolgens gespiegeld aan een ideaaltypisch model voor beleidsontwikkeling en -uitvoering, namelijk het model van Hoogerwerf. Dit model wordt toegelicht in hoofdstuk 3 van deze rapportage. Beantwoording van de hoofdvraag Met dit onderzoek beantwoordt de rekenkamercommissie de volgende centrale vraag: In hoeverre zijn er voor de gemeenteraad van Stadskanaal mogelijkheden om zijn rollen in het proces van beleidscreatie tot -uitvoering te verbeteren? In de centrale conclusie van dit onderzoek (zie hoofdstuk 9 van dit rapport) stelt de rekenkamercommissie dat er voornamelijk mogelijkheden voor verbetering liggen in het actiever agenderen (vooraf) en evalueren (achteraf) van beleidsthema’s. De raad maakt beperkt gebruik van zijn mogelijkheden om zelf met initiatiefvoorstellen te komen of wijzigingen in de termijnagenda aan te brengen. Daarnaast maakt de raad per vastgestelde beleidsnota onvoldoende duidelijk of, wanneer en hoe hij deze wenst te evalueren (tussentijds of achteraf). De rol van de raad komt in de praktijk voornamelijk tot uiting tijdens de beleidsbepalende fase. Zowel de rekenkamercommissie als de geïnterviewde fractievoorzitters zijn van mening dat de raad in deze fase voldoende informatie krijgt over het te nemen (politieke) besluit en de aan te wenden middelen. Zo is het voor raadsleden bij het behandelen van beleidsnota’s en projectplannen duidelijk waar ze ‘ja of nee’ tegen dienen te zeggen. Beantwoording van de deelvragen over het ontstaan en de creatie van beleid De Rekenkamercommissie Stadskanaal geeft de navolgende antwoorden op de door haar geformuleerde deelvragen over het ontstaan en het creëren van beleid. 1 Hoe komt beleid idealiter tot stand? Het model van Hoogerwerf gaat ervan uit dat beleid idealiter tot stand komt aan de hand van drie fasen: agendavorming, beleidsvoorbereiding en beleidsbepaling. In een ideale situatie heeft de raad een rol in de agendavormende en beleidsbepalende fase. Nadat de raad een onderwerp op de agenda heeft gezet of Rapport / Stadskanaal

1

betrokken is geweest bij deze agendavorming (door bepaalde onderwerpen later of eerder te agenderen), dient het college de definitieve beleidsbepaling voor te bereiden. Hiervoor heeft de gemeente verschillende beleidsmedewerkers en uitvoerende medewerkers binnen de ambtelijke organisatie tot zijn beschikking. De voorbereiding bestaat bijvoorbeeld uit het opstellen van een conceptnota, waarover de raad vervolgens in de beleidsbepalende fase wijzigingen kan voorstellen. 2 Hoe komt beleid in de gemeente Stadskanaal tot stand? Binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Stadskanaal komt beleid op de agenda doordat in het portefeuillehoudersoverleg wordt gesproken over ontwikkelingen die zich op verschillende beleidsterreinen voordoen. Tijdens dit overleg bespreken de portefeuillehouder en beleidsambtenaren of er op een beleidsterrein aanleiding is om nieuw beleid op te stellen. Op het moment dat dit het geval is, maken zij op hoofdlijnen afspraken over de vraag hoe dit beleid eruit moet komen te zien (uitgangspunten) en hoe het beleidsontwikkelingsproces er in grote lijnen uit ziet. Beleidsmedewerkers gaan vervolgens over tot de voorbereiding. 3 Op welke manier en op welke momenten is de raad betrokken bij de totstandkoming van beleid? Uit de beantwoording van deelvraag 2 blijkt dat de agendering en de voorbereiding van beleid binnen de gemeente Stadskanaal in veel gevallen een aangelegenheid is van het college. Dit in tegenstelling tot het model van Hoogerwerf, dat met name in de agendavormende fase een belangrijke rol voor de raad ziet weggelegd. De rol van de raad in het agenderen van onderwerpen is in Stadskanaal echter beperkt, onder andere doordat de raad weinig gebruik maakt van zijn mogelijkheden tot het indienen van initiatiefvoorstellen of het beïnvloeden van de termijnagenda. In de praktijk van Stadskanaal komt de rol van de raad in de ontwikkeling van beleid daardoor voornamelijk tot uiting in de beleidsbepalende fase. In deze fase ontvangt de raad - middels een raadsvoorstel - het concept van projectplan of beleidsnota, aangeboden door het college. 4 Verloopt dit proces in de gemeente Stadskanaal doelmatig en doeltreffend? Aan de beleidsbepalende fase (als laatste onderdeel van de ontwikkeling van beleid) wordt in Stadskanaal grotendeels doelmatig en doeltreffend vormgegeven. Dit blijkt uit het feit dat twee van de drie onderzochte beleidsnota’s of projectplannen een goede probleemanalyse bevatten en duidelijke bestuurlijke beslispunten genereren. Daarnaast blijkt dit uit het feit dat vrijwel alle geïnterviewde fractievoorzitters van mening zijn voldoende informatie te krijgen bij de beleidsbepaling om tot een wel overwogen politiek besluit te komen. Kanttekening hierbij is dat de doelstellingen in de onderzochte beleidsdocumenten onvoldoende SMART geformuleerd zijn. Beantwoording van deelvragen over de uitvoering van beleid De Rekenkamercommissie Stadskanaal geeft de navolgende antwoorden op de door haar geformuleerde deelvragen over de uitvoering van het beleid. 5 Hoe wordt beleid idealiter vertaald naar uitvoering? Het model van Hoogerwerf gaat ervan uit dat beleid idealiter wordt uitgevoerd aan de hand van drie fasen: beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en (eventuele) beleidsaanpassing of -beëindiging. In een ideale situatie heeft de raad voornamelijk een rol in de beleidsaanpassende of -beëindigende fase. Dit besluit dient de raad te kunnen nemen op basis van een door het college uitgevoerde evaluatie van de mate waarin de gemeente erin is geslaagd om de voornemens uit een beleidsnota uit te voeren. Een dergelijke evaluatie kan tussentijds (terwijl de doorlooptijd van de uitvoering nog in volle gang is) of achteraf (op het moment dat de doorlooptijd achter de rug is) plaatsvinden. Het college is idealiter gericht op het uitvoeren van het door de Rapport / Stadskanaal

2

raad vastgestelde beleid, door de geformuleerde doelen uit dit beleid te implementeren met gebruik van prestatie-indicatoren en in te zetten instrumenten. 6 Hoe wordt beleid in de gemeente Stadskanaal vertaald naar uitvoering? In de onderzochte dossiers rapporteren beleidsmedewerkers en uitvoerende medewerkers informeel aan de verantwoordelijk portefeuillehouder over de voortgang van de uitvoering van het beleid. Per beleidsproces spreken zij onderling af hoe de uitvoering vorm dient te krijgen. Hier zijn geen schriftelijke afspraken over gemaakt. Ook (tussentijdse en afrondende) evaluaties vinden informeel plaats, en worden niet systematisch uitgevoerd en op schrift gesteld. Op het moment dat zich knelpunten in de uitvoering voordoen die budgetoverschrijding tot gevolg hebben, wordt de raad gevraagd om extra budget beschikbaar te stellen. 7 Op welke manier en op welke momenten kan de raad toezien op de vertaling van beleid naar uitvoering? De raad kan toezien op de vertaling van het beleid naar de uitvoering, doordat het college hem informeert bij inhoudelijke of financiële afwijkingen in de uitvoering van de beleidsnota’s. Hierbij geldt het uitgangspunt ‘geen nieuws is goed nieuws’. De betrokkenheid van de raad beperkt zich daarmee - conform het model van Hoogerwerf - tot het zo nodig aanpassen of beëindigen van eerder vastgesteld beleid op het moment dat hier een directe aanleiding voor is. Het is aan het college om in te schatten wanneer deze aanleiding er is. 8 Wordt beleid door het college op een doelmatige en doeltreffende manier naar uitvoering vertaald? De vertaling van het beleid naar de uitvoering vindt in Stadskanaal beperkt doelmatig en doeltreffend plaats. Dit blijkt in de eerste plaats uit het feit dat het college er in de drie onderzochte gevallen beperkt in is geslaagd om de doelen uit het door de raad vastgesteld beleid om te zetten in specifieke indicatoren. Daarnaast is het college er in één van de drie gevallen (bij de uitvoering van het projectplan voor het Cultuur- en Leisureplein) niet in geslaagd om tot daadwerkelijke uitvoering van dit plan te komen. In de tweede plaats blijkt dat het college onvoldoende systematisch invulling geeft aan het monitoren en evalueren van de effectiviteit en efficiëntie van de ingezette beleidsinstrumenten. Omdat deze monitoring en deze evaluaties ad hoc en informeel plaatsvinden, kan informatie over de doeltreffendheid van specifieke beleidsnota’s niet door de raad worden behandeld. De raad stelt zelf bovendien onvoldoende kaders op over de vraag wanneer hij door hemzelf vastgesteld beleid wenst te evalueren. Hierdoor stelt hij zichzelf onvoldoende in staat zijn controlerende taak in te vullen. Beantwoording van de deelvragen over leerpunten en aanbevelingen De Rekenkamercommissie Stadskanaal geeft de navolgende antwoorden op de door haar geformuleerde deelvragen over mogelijke leerpunten en aanbevelingen in de wijze waarop beleidsprocessen in Stadskanaal vorm krijgen. 9 Is het proces van totstandkoming van beleid van de gemeente Stadskanaal te verbeteren? Het proces van de totstandkoming van beleid is te verbeteren door duidelijke afspraken te maken over de te zetten stappen in de ontwikkeling van beleidsnota’s of projectplannen. Op dit moment heeft de raad wel vastgelegd op welke wijze hij betrokken wil zijn bij de totstandkoming van gemeentebreed beleid en de controle op de uitvoering hiervan. Onduidelijk blijft welke rol de raad wenst te hebben in de totstandkoming van specifieke beleidsnota’s (en de controle op de uitvoering hiervan). Hierdoor wordt ieder beleidsproces weer op een andere manier ingevuld, waardoor het voor de raad onvoldoende duidelijk is waar en wanneer hij een rol heeft.


3

10 Is de inhoud van de beleidsdocumenten te verbeteren? De inhoud van de onderzochte beleidsdocumenten is voornamelijk te verbeteren door beter gebruik van doelen die SMART zijn, eventueel uitgewerkt in specifieke prestatie-indicatoren. Doordat deze SMART doelen en prestatie-indicatoren op dit moment ontbreken, is achteraf moeilijk vast te stellen of de uitvoering van de verschillende beleidsvoornemens doeltreffend is geweest. Wel bevatten de onderzochte beleidsdocumenten in alle gevallen een heldere probleemanalyse. Ook zijn deze beleidsdocumenten in alle gevallen opgesteld in nauwe samenwerking met betrokken, externe partijen in het veld (die een belang hebben bij het beleidsonderwerp of partner zijn in de uitvoering ervan). 11 Welke rol(len) van de raad zijn voor verbetering vatbaar? Twee rollen van de raad zijn met name voor verbetering vatbaar: de agendavormende rol en de bijsturende rol (waarin de raad bepaalt of en hoe hij beleid wil aanpassen of beëindigen). Ten aanzien van de agendavormende rol geldt dat de raad hier in de praktijk nauwelijks invulling aan geeft. Dit blijkt uit het feit dat hij zijn instrument om te komen met initiatiefvoorstellen in de praktijk niet gebruikt, en uit het feit dat hij niet actief stuurt op de lange termijn agenda (bijvoorbeeld door de behandeling van onderwerpen naar voren of juist naar achter te schuiven). Ten aanzien van de bijsturende rol geldt dat de raad onvoldoende proactief bepaalt op welk moment hij een door hemzelf vastgestelde beleidsnota wil evalueren, en hoe een dergelijke evaluatie er uit dient te zien. 12 Hoe kunnen verbeteringen in rolduiding van raad en college worden bereikt? Verbeteringen in de rolduiding van raad en college kunnen met name worden bereikt als de raad opnieuw bepaalt welke rol hij wenst te hebben in specifieke beleidsprocessen, en ervoor kiest om deze rol vast te leggen. Voor meer specifieke aanbevelingen verwijst de rekenkamercommissie naar de aanbevelingen die in hoofdstuk 10 van deze rapportage staan verwoord.


4

2 Vraagstelling en achtergronden 2.1 / Aanleiding: breed inzicht in beleidsprocessen De Rekenkamercommissie Stadskanaal heeft een onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop beleidsprocessen in de gemeente vorm krijgen. Een beleidsproces beslaat het traject van de beleidsvorming tot aan de beleidsevaluatie. Speciale aandacht is uitgegaan naar de rol die de raad in deze beleidsprocessen speelt. Aanleiding voor dit onderzoek is de wens van verschillende raadsfracties om onderzoek te doen naar de beleidsvorming en -uitvoering van twee specifieke projecten: het Cultuur- en Leisureplein en de Drentse Horn. De rekenkamercommissie heeft besloten om aan deze wens (gedeeltelijk) tegemoet te komen, maar de focus van haar onderzoek breder te trekken. Mede gelet op het feit dat er veel nieuwe raadsleden zijn in de gemeente Stadskanaal, heeft de rekenkamercommissie gekozen voor deze bredere insteek. Voorts gaat achter de twee specifieke projecten een achterliggende vraag schuil, namelijk hoe het beleid binnen Stadskanaal in algemene zin tot stand komt. Door te kijken naar specifieke projecten, kan de gemeente leren van het verleden. De rekenkamercommissie heeft het onderzoek verbreed door een onderzoek uit te voeren naar de vraag hoe processen van beleidsontwikkeling- en uitvoering in het algemeen plaatsvinden. De bredere insteek van het onderzoek biedt de raad handvatten om zijn kaderstellende en controlerende rol in beleidsprocessen zo goed mogelijk in te vullen. Om een juist beeld te krijgen van de wijze waarop de raad in de praktijk is betrokken bij beleidsprocessen, heeft de rekenkamercommissie besloten om één van de aangedragen projecten als casus bij het onderzoek te betrekken: de ontwikkeling van het Cultuur- en Leisureplein. Daarnaast heeft de rekenkamercommissie besloten om twee andere beleidstrajecten te onderzoeken, namelijk de totstandkoming van de Nota Openbare Verlichting en de ontwikkeling van het Lokaal Onderwijsbeleid. Een toelichting op de keuze voor deze drie beleidstrajecten vindt u in paragraaf 3.3 van deze rapportage.

2.2 / Doelstelling en vraagstelling: inzicht, verklaringen en aanbevelingen Het doel van het onderzoek is drieledig: 1 het vergroten van het inzicht in het proces waarin de gemeente beleid ontwikkelt en uitvoert, met specifieke aandacht voor de rol van de raad; 2 het zoeken naar verklaringen waarom beleid in drie specifieke casussen voldoende, of juist onvoldoende externe werking heeft gehad; 3 het formuleren van bruikbare aanbevelingen die het proces van beleidsontwikkeling en -uitvoering moeten verbeteren. De volgende centrale vraag staat centraal: In hoeverre zijn er voor de gemeenteraad van Stadskanaal mogelijkheden om zijn rollen in het proces van beleidscreatie tot -uitvoering te verbeteren?


5

2.3 / Leeswijzer Dit rapport bestaat, naast de samenvatting en het hoofdstuk over de vraagstelling en achtergronden (dat u op dit moment leest), uit de onderstaande hoofdstukken. Dit is conform het protocol van de rekenkamercommissie. Hoofdstuk 3 geeft een beschrijving van de onderzoeksopzet, waarbij het ingaat op het ideaaltypische model dat het uitgangspunt vormt voor dit onderzoek. Daarnaast gaat dit hoofdstuk in op de cases die geselecteerd zijn voor verdiepend onderzoek. De hoofdstuk 4 t/m 7 vormen gezamenlijk het feitenrelaas. Deze hoofdstukken geven inzicht in de feiten die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen. Meer specifiek laten deze hoofdstukken zien hoe beleidsprocessen in opzet worden ingevuld en hoe deze processen in drie onderzochte cases vorm krijgen. Hoofdstuk 8 geeft vervolgens een toetsing van het feitenrelaas aan het vooraf opgestelde normenkader. Het vergelijkt de feitelijke situatie (beschreven in hoofdstukken 4 t/m 7) met de gewenste situatie, voorzien van een verklaring. Hoofdstuk 9 bevat de conclusies die uit dit onderzoek naar voren komen, waarna hoofdstuk 10 tot slot een aantal aanbevelingen geeft die gericht zijn op het college en de raad. De bijlagen geven inzicht in de lijst van geïnterviewden en de bestudeerde documenten. Daarnaast maken zij de gehanteerde deelvragen en normen inzichtelijk. Tot slot is een lijst met in het rapport gehanteerde afkortingen bijgevoegd.


6

3 Onderzoeksopzet 3.1 / Ideaaltypisch model voor totstandkoming en uitvoering beleid: model Hoogerwerf Om te kunnen bepalen in hoeverre er voor de gemeenteraad van Stadskanaal mogelijkheden zijn om zijn rollen in het proces van beleidscreatie tot -uitvoering te verbeteren, is het nodig om tot een oordeel te komen over de vraag wat thans de kwaliteit is van de wijze waarop de gemeente haar beleidsprocessen inricht. Alvorens tot dat oordeel te komen is het nuttig een helder beeld te krijgen hoe beleid idealiter tot stand kan komen. De praktijk in Stadskanaal kan dan gespiegeld worden aan de ‘ideaaltypische’ werkwijze. De ideeën hierover zijn in meerdere modellen en theorieën uiteengezet. Welk model of welke werkwijze het beste gebruikt kan worden, hangt af van de plaatselijke situatie. Daar komt bij dat de invloed van externe en interne factoren er vaak toe leidt dat het beleidsproces zelden zo lineair verloopt als in verschillende modellen en theorieën wordt voorgespiegeld. Het gebruik van een model dient dan ook alleen als hulpmiddel om na te gaan waar verbeteringen mogelijk zijn; het dient niet als blauwdruk voor de wijze waarop het zou moeten gaan. In dit onderzoek is het model van Hoogerwerf voor het ontwerpen van beleid gebruikt. Dit model is een gangbaar en veel gebruikt model voor (de toetsing en/of inrichting van) beleidsprocessen binnen het (gemeentelijk) openbaar bestuur. Het model van Hoogerwerf verdeelt het ideaaltypische beleidsproces in zes fasen die elkaar in tijd volgen, onderling van elkaar afhankelijk zijn (en beïnvloeden) en die de dynamiek van het proces blootleggen. Een indeling in deze deelprocessen maakt de totstandkoming en uitvoering van beleid helder en inzichtelijk. Daarnaast is het een goede kapstok om het proces te ordenen en te analyseren. Figuur 3.1 situeert het ideaaltypische beleidsproces in de politiek-bestuurlijke omgeving van raad en college. In iedere fase speelt zowel raad als college een rol. De grijze vlakken geven aan bij welke actor het zwaartepunt ligt (in theorie). Beleidsbepaling is bijvoorbeeld typisch iets ‘des raads’, terwijl beleidsuitvoering normaal gesproken ‘des colleges’ is. Figuur 3.1. Beleidsproces gesitueerd in politiek-bestuurlijke omgeving


7

Naast de toetsing aan het bovenstaande model van Hoogerwerf, heeft de rekenkamercommissie de beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering van de gemeente Stadskanaal getoetst aan een vooraf opgesteld normenkader. Dit normenkader vindt u in bijlage 2 van deze rapportage.

3.2 / Uitgangspunt: model voor beleidsprocessen Het model van Hoogerwerf onderscheidt zes fasen in het beleidsproces, die zeer bruikbaar zijn voor een analyse van (de rol van de raad in) deze beleidsprocessen. 1 Het gaat hier om de volgende zes fasen: 1 Agendavorming. Nog voor dat de gemeente beleid kan ontwikkelen voor een maatschappelijk probleem, moet dit probleem de aandacht van politieke en bestuurlijke beleidsbepalers krijgen. Deze beleidsbepalers (raad, college) dienen overeenstemming te bereiken over de urgentie en de noodzaak om tot dit beleid te komen. Het onder de aandacht brengen en op de agenda krijgen van een onderwerp wordt in dit onderzoek agendavorming genoemd. Het model van Hoogerwerf gaat ervan uit dat vooral de raad een belangrijke rol dient te hebben in de fase van de agendavorming. Dit geldt bijvoorbeeld als hij bepaalde maatschappelijke problematiek aan de orde wenst te stellen. In de praktijk komt het echter ook vaak voor dat het college agendapunten agendeert. Het model drukt echter uit dat de raad zijn agenda niet louter door het college dient te laten bepalen, maar zich hier zelf ook actief in opstelt. 2 Beleidsvoorbereiding. In deze fase staat het ontwerpen van beleid centraal. Meer specifiek wordt het (maatschappelijke) probleem verder gedefinieerd, en wordt informatie verzameld en geanalyseerd. Op basis van de verzamelde informatie denken betrokkenen beleid uit en onderbouwen zij beleidskeuzes met argumenten. In een ideale situatie wordt in deze fase een beleidstheorie ontwikkeld die aan de basis ligt van verdere beleidsstukken. 3 Beleidsbepaling. Het beslissingsbevoegde orgaan (hier: de raad) stelt het opgestelde beleid vast. Hierbij maakt de raad duidelijk welke doelen de gemeente dient te realiseren, binnen welke termijn zij dit dient te doen en welke middelen hiervoor beschikbaar zijn. 4 Uitvoering. In deze fase verplaatst het zwaartepunt zich van de beleidsvormers (strategie) naar de uitvoerders. De uitvoering en implementatie van het vastgestelde beleid staan centraal. Deze implementatie houdt kortweg in dat de gekozen middelen toegepast worden ter realisatie van de doelen. 5 Evaluatie. Tijdens of na de uitvoering evalueren betrokkenen of het beleid de beoogde effecten heeft gesorteerd. Dit doen zij door de inhoud en het proces aan de hand van een set criteria te beoordelen. 6 Beleidsaanpassing of -beëindiging. In deze laatste fase van het beleidsproces kan de raad ervoor kiezen het eerder vastgestelde beleid (op basis van evaluaties) te wijzigen. Als de doelen zijn bereikt kan het beleid beëindigd worden. Ook het falen van het beleid kan reden zijn om het beleid te beëindigen.

3.3 / Opbouw feitenrelaas: algemene afspraken en onderzoek naar drie beleidsprocessen Het feitenrelaas van dit rapport bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel laat zien hoe beleid in opzet tot stand komt. Meer specifiek geeft dit onderdeel aan welke algemene afspraken college en raad onderling hebben gemaakt over de wijze waarop beleidsprocessen vorm dienen te krijgen. Hierbij maakt het rapport een onderscheid tussen gemeentebreed beleid en specifiek beleid. Gemeentebreed beleid is beleid dat alle beleidsterreinen van de gemeente aangaat. Het gaat om beleid dat is vastgelegd in de programmabegroting en/of het coalitieakkoord. Specifiek beleid is beleid dat louter is toegespitst op één of twee beleidsterreinen (bijvoorbeeld het jeugdbeleid van de gemeente).

1

Een ander veel gehanteerd theoretisch model is de cirkel van Deming. Dit model onderscheidt vier fasen in het (beleids)proces:

plan-do-check-act. Omdat dit model de planfase niet verder verfijnt, is niet gekozen voor dit model. Rapport / Stadskanaal

8

Het tweede onderdeel van het feitenrelaas maakt inzichtelijk hoe specifieke beleidsprocessen in de praktijk vorm krijgen. Hiertoe is in dit onderdeel een reconstructie gemaakt van drie typen beleidsprocessen. In de keuze voor de te onderzoeken beleidsprocessen (cases) is gezocht naar een evenwichtige spreiding in: / / /

de grootte van het project of beleidstraject; het beleidsterrein waar het project of beleidstraject betrekking op heeft; het niveau (strategisch of uitvoerend) van de aard van het project of beleidstraject.

Op basis van de bovenstaande criteria, is gekozen om de volgende cases verdiepend te onderzoeken: / / /

een groot project (Cultuur- en Leisureplein); een (eenvoudig strategisch) beleidsproces (nota lokaal onderwijsbeleid); en een uitvoeringsgericht beleidsproces (nota openbare verlichting).

De reconstructie van deze beleidsprocessen bevat allereerst een beschrijvend element, waarin staat weergegeven welke stappen op welk moment zijn gezet. Daarnaast bevat deze reconstructie een verklarend en beoordelend element. De beoordeling vindt plaats door na te gaan in hoeverre de binnen de gemeente gemaakte procedureafspraken in de praktijk zijn toegepast en door de gezette stappen in het beleidsproces te spiegelen aan het ideaaltypische model van Hoogerwerf. Deze aspecten tezamen vormen de opmaat naar een antwoord op de vraag in het hoeverre deze drie beleidsprocessen in de praktijk doelmatig en doeltreffend zijn verlopen. In het normenkader (bijlage 2) is uitgewerkt wanneer in de ogen van de rekenkamercommissie sprake is van doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleidsproces.

3.4 / Gehanteerde onderzoeksmethoden: documentenanalyse en interviews Voor de totstandkoming van dit onderzoek is in de eerste plaats gebruik gemaakt van een documentenanalyse. In het kader van deze documentenanalyse is gekeken naar beleidsdocumenten, verordeningen en protocollen waarin staat voorgeschreven hoe beleid binnen de gemeente Stadskanaal tot stand moet komen en uitgevoerd moet worden. Daarnaast zijn projectplannen, raadsvoorstellen en raadsnotulen bestudeerd waarin de drie geselecteerde cases aan de orde komen. In de tweede plaats zijn interviews gehouden met interne betrokkenen bij het beleidsproces. Meer specifiek zijn verdiepende interviews gehouden met verantwoordelijke portefeuillehouders, beleidsmedewerkers en uitvoerende medewerkers. Daarnaast zijn er gerichte, telefonische interviews met raadsleden gehouden. Tot slot is een aantal vragen uitgezet naar de beleidsadviseurs die binnen de gemeente werkzaam zijn. Bijlage 3 geeft een overzicht van de geïnterviewde of bevraagde personen, en maakt duidelijk welke documenten zijn bestudeerd.


9

4 Het beleidsproces in opzet 4.1 / Totstandkoming beleid Stadskanaal: rol raad in gemeentebreed en specifiek beleid In dit onderzoek is onderscheid gemaakt tussen gemeentebreed beleid en specifiek beleid. Bij gemeentebreed beleid gaat het om nota’s of beleidsdocumenten die (nagenoeg) alle beleidsterreinen beslaan, zoals de programmabegroting of het coalitieakkoord. Bij specifiek beleid gaat het om nota’s of beleidsdocumenten die primair over één of twee beleidsterreinen gaan, zoals een nota jeugdbeleid of een nota groenbeleid. De raad en het college van de gemeente Stadskanaal hebben geen algemene afspraken vastgelegd over de onderlinge rolverdeling in specifieke beleidsprocessen (volgens de fasering in figuur 3.1). Zo is niet vastgelegd op welke momenten de raad betrokken dient te zijn bij de totstandkoming van beleidsnotities, of op welke wijze het college de raad dient te informeren over de uitvoering van deze notities. Het college geeft aan dit ook niet wenselijk te vinden, omdat het van mening is dat elk beleidsproces om andere beslissingen, processen en rolverdelingen vraagt. Er is volgens het college maatwerk nodig, geen ‘dogmatiek’. 2 Vijf van de zes voor dit onderzoek geïnterviewde raadsleden geven aan dat zij schriftelijke afspraken over de rol van de raad in beleidsprocessen wel wenselijk vinden, zodat helder is wanneer de raad aan bod komt. Eén geïnterviewd raadslid deelt de opvatting van het college dat het voldoende is om hier mondelinge afspraken over te maken. Raad en college hebben wel algemene afspraken vastgelegd over de onderlinge rolverdeling in de wijze waarop controle en sturing op gemeentebreed beleid plaatsvindt. Vooral de Financiële Verordening en de reguliere planning-en-control-cyclus spelen hierin een belangrijke rol (zie paragraaf 4.2a). Belangrijk uitgangspunt die in de praktijk wordt gehanteerd, is het uitgangspunt ‘geen nieuws is goed nieuws’. Dit houdt in dat de raad (zeker in de tussentijdse rapportages) primair verantwoordingsinformatie krijgt op het moment dat er sprake is van (negatieve of positieve) afwijkingen. Op het moment dat de raad geen informatie ontvangt, geldt het principe dat hij ervan uit kan gaan dat het beleid wordt uitgevoerd als vastgesteld. Daarnaast zijn binnen de gemeente Stadskanaal afspraken gemaakt over de wijze waarop de ambtelijke organisatie vorm dient te geven aan beleidsprocessen, en over de momenten waarop het college hierbij betrokken dient te zijn. Deze afspraken zijn deels vastgelegd in interne protocollen en documenten en deels mondeling afgesproken. In de praktijk blijkt dat vooral de mondelinge afspraken leidend zijn in de wijze waarop beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie vorm krijgen (zie paragraaf 4.4).

4.2 / Rol raad in gemeentebreed beleid: planning-en-control, vergadercyclus & termijnagenda Afspraken over de wijze waarop de raad wil sturen in de totstandkoming en uitvoering van gemeentebreed beleid, staan in het Reglement van Orde en in de Financiële Verordening. In deze documenten is onder andere vastgelegd op welke wijze de planning-en-control-cyclus ingericht moet worden, aan de hand van welke soorten raadsvoorstellen en -vergaderingen besluitvorming plaats dient te vinden en op welke wijze de termijnagenda opgesteld en beheerd moet worden. De navolgende subparagrafen gaan specifieker in op de inhoud van deze documenten.

2

Wel wijst het college op de rol van de planning-en-control-cyclus, waarin het college de raad op de hoogte stelt van de

uitvoering van verschillende beleidsdoelstellingen. Daarnaast wijst het college op het budgetrecht van de raad, wat inhoudt dat hij beslissingsbevoegdheid heeft op het moment dat het college door hem vastgestelde budgetten dreigt te overschrijden. Rapport / Stadskanaal

10

4.2 a / Reguliere planning-en-control-cyclus Het belangrijkste formele instrument voor de raad om een rol te spelen in gemeentebrede beleidsprocessen, is de reguliere planning-en-control-cyclus. In de Financiële Verordening heeft de raad op 21 april 2008 vastgelegd op welke wijze de raad deze planning-en-control-cyclus in wenst te vullen. 3 Onder de paragraaf ‘Begroting en Verantwoording’ maakt de Financiële Verordening duidelijk dat de raad ieder jaar: / / / /

een programmabegroting vaststelt waarin de geraamde baten en lasten staan weergegeven; een jaarrekening vaststelt waarin de gerealiseerde baten en lasten staan weergegeven; voor 1 mei een voorstel ontvangt van het college voor het beleid en de financiële kaders voor de ontwerpbegroting voor het volgende begrotingsjaar; twee tussentijdse rapportages (een voorjaarsnota en een najaarsnota) ontvangt waarin het college tussentijds informeert over de realisatie van de begroting (en indien nodig een voorstel voor wijziging van de begroting). 4

Naast de bovenstaande documenten, stelt de raad ieder jaar een decemberwijziging vast. Dit is een laatste begrotingswijziging waarin ontwikkelingen in de budgetten of mutaties in de reserves van het lopen de jaar en overheveling van niet bestede budgetten naar het volgend jaar ter besluitvorming aan de raad worden voorgelegd. De Financiële Verordening gaat verder in op het financieel beleid van de gemeente, waarbij staat vermeld dat de raad eens in de vier jaar een nota ‘waardering en afschrijving vaste activa’, een nota ‘reserves en voorzieningen’ en een nota ‘openbare ruimte’ ontvangt. Verder staat vermeld op welke wijze het college invulling dient te geven aan financieel beheer en interne controle. 5 In de beleving van betrokken ambtenaren wordt de planning-en-control-cyclus in Stadskanaal door de raad over het algemeen als bedrijfsvoering aangemerkt. Raadsleden zelf zijn wisselend in hun oordeel over de functie en kwaliteit van de planning-en-control-cyclus. Vier van de zes geïnterviewde raadsleden geven aan dat zij deze cyclus voornamelijk gebruiken als financieel sturingsinstrument. De andere twee raadsleden zijn van mening dat de planning-en-control-cyclus ook voldoende inhoudelijke aanknopingspunten biedt. Een aantal raadsleden geeft aan moeite te hebben met het doorgronden van de financiële informatie die de kadernota’s, programmabegrotingen en jaarrekeningen bevatten.

4.2 b / Drie verschillende soorten raadsvoorstellen voor besluitvorming raad In het Reglement van Orde is vastgelegd op welke wijze de raad vergadert. Hieruit blijkt dat raadsvergaderingen eens per maand plaatsvinden. Tijdens deze vergaderingen kunnen volgens het Reglement van Orde informatieve, opiniërende en besluitvormende raadsvoorstellen aan bod komen. 6 Deze raadsvoorstellen behandelt de raad tijdens vergaderingen die eveneens informatief, opiniërend of besluitvormend van aard zijn. Alle telefonisch geïnterviewde raadsleden geven aan over het algemeen tevreden te zijn over de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Deze bieden in hun ogen voldoende informatie om een afgewogen besluit te nemen over het voorliggende beleidsvoornemen of projectplan. Tegelijkertijd geven vrijwel alle raadsleden

3

Financiële Verordening 2008, ex artikel 212 van de Gemeentewet, april 2008

4

Financiële Verordening 2008, ex artikel 212 van de Gemeentewet, april 2008, pp. 2 en 3

5

Financiële Verordening 2008, ex artikel 212 van de Gemeentewet, april 2008, pp. 4 en 5

6

Reglement van Orde Gemeenteraad, pp. 7 Rapport /

Stadskanaal

11

aan dat raadsvoorstellen in de meeste gevallen geen alternatieve beleidskeuzes aanbieden. Dit ervaren deze raadsleden als negatief, omdat zij hierdoor niet helder hebben welke politieke afweging zij dienen te maken.

4.3 / Termijnagenda als aanknopingspunt voor de raad De gemeente Stadskanaal werkt met een termijnagenda die op het driehoeksoverleg wordt bepaald. Dit overleg bestaat uit de burgemeester, de gemeentesecretaris en de raadsgriffier. Het doel van dit overleg is om zorg te dragen voor procesmatige afstemming tussen de bestuursorganen binnen de gemeente. 7 De door het driehoeksoverleg opgestelde termijnagenda wordt beheerd door de agendacommissie. Deze agendacommissie werkt uitsluitend ten behoeve van de raad. Naast het beheer van de termijnagenda, is deze commissie belast met het in concept opstellen van de voorlopige agenda voor de eerstvolgende vergadering van de raad. 8 De termijnagenda heeft onder andere als functie om de raad te informeren over de vraag welk beleidsstuk op welk moment behandeld gaat worden. Aan de hand van deze informatie kan de raad vervolgens contact opnemen met de desbetreffende ambtenaar, om inlichtingen over het geagendeerde beleidsonderwerp te verkrijgen. 9 Raadsleden kunnen zichzelf vervolgens (indien gewenst) een rol toedichten in de agendavorming en de beleidsvoorbereiding ten aanzien van dit onderwerp. Uiteraard staat het de raad ook vrij om uit eigen initiatief een onderwerp op de agenda te plaatsen. 10 De geïnterviewde raadsleden zijn over het algemeen kritisch op de wijze waarop de raad gebruik maakt van de termijnagenda. Zij geven aan dat op de termijnagenda toch vooral voorstellen van het college staan, en dat het voor de raad niet gemakkelijk is om te vragen bepaalde agendapunten eerder of juist later aan de orde te laten komen.

4.4 / Beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie: mondeling en schriftelijk Beleidsprocessen komen binnen de ambtelijke organisatie vooral aan de hand van mondelinge afspraken tot stand. Schriftelijk is ook een aantal globale afspraken vastgelegd, maar deze blijken in de praktijk slechts beperkt te worden gehanteerd.

4.4 a / Mondelinge afspraken over beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie Zodra er binnen de gemeente nieuw beleid (of actualisatie van bestaand beleid) opgesteld dient te worden, komt dit aan de orde in het portefeuillehoudersoverleg. Tijdens dit overleg bespreekt de portefeuillehouder met de ambtelijke teamleider en beleidsmedewerkers welke ontwikkelingen er zijn binnen een bepaald beleidsterrein, en hoe het staat met de voortgang van de uitvoering van lopend beleid. Daarnaast kunnen zowel de beleidsmedewerkers als de portefeuillehouders nieuw op te stellen beleid op de agenda van het portefeuillehoudersoverleg zetten. De noodzaak hiervoor is in veel gevallen het gevolg van: / / / /

veranderingen in weten regelgeving op het desbetreffende beleidsterrein; (hernieuwde) subsidiemogelijkheden; veranderde verantwoordelijkheden, die ontstaan door veranderingen binnen of buiten de gemeente; het aflopen van de looptijd van een eerdere nota.

7

Reglement van Orde Gemeenteraad, pp. 4

8


9


10

Reglement van Orde Gemeenteraad, pp. 15 (recht van initiatief) Rapport /

Stadskanaal

12

Tijdens het portefeuillehoudersoverleg maken de beleidsmedewerkers en de portefeuillehouder afspraken over de inhoudelijke hoofdrichting van het nieuw op te stellen beleid. Daarnaast maken zij afspraken over de besluitvorming. Meer specifiek bepalen zij welke stappen doorlopen moeten worden en wanneer het college over inhoudelijke afwegingen dient te beslissen. Ook bespreken zij welke interne (bij betrokken ambtenaren) en externe (bij belanghebbende organisaties) adviezen ingewonnen dienen te worden om te komen tot een besluit dat voldoende draagvlak en kwaliteit heeft. Van deze bespreking worden geen verslagen gemaakt, wel worden de besluiten vastgelegd. Beleidsmedewerkers geven aan dat ambtenaren en portefeuillehouders binnen de gemeente ‘korte lijnen’ met elkaar hebben. Dit betekent dat zij, naast het overleg op het formele portefeuillehoudersoverleg, ook op informele momenten met portefeuillehouders praten over de voortgang van beleidsontwikkeling en uitvoering.

4.4 b / Schriftelijke afspraken over beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie De gemeente Stadskanaal kent drie interne protocollen en beleidsdocumenten die kort ingaan op de stappen die de ambtelijke organisatie moet doorlopen bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. Uit de interviews blijkt dat deze documenten in de praktijk nauwelijks uitgangspunt zijn voor de wijze waarop beleidsprocessen vorm krijgen. Het gaat om: / / /

de organisatieverordening, vastgesteld door de raad op 27 augustus 1990; het document ‘proces beleidsen planontwikkeling’, niet vastgesteld door raad of college, 13 april 2004; de projectagenda, niet vastgesteld door raad of college, opgesteld op 9 april 2010.

De organisatieverordening: gedateerd en weinig specifiek over beleidsprocessen De organisatieverordening van de gemeente Stadskanaal is gedateerd. De meest recente versie is vastgesteld in het jaar 1990. De verordening geeft een overzicht van de afdelingen en sectoren binnen de gemeente. Aangezien er sinds het jaar 1990 een aantal veranderingen in de organisatie heeft plaatsgevonden, stroken deze afdelingen (en hun taken) niet meer met de huidige werkelijkheid. De artikelen 11 tot en met 13 van de organisatieverordening gaan in op de procedures voor de totstandkoming van beleid. Hierin is vastgelegd dat het college in de beleidsvoorbereiding een bestuursopdracht vaststelt. Deze bestuursopdracht dient te vermelden welke activiteiten uitgevoerd moeten worden om tot goede beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering te komen. Een dergelijke bestuursopdracht dient onder andere een probleemstelling, het beoogde resultaat, de procesverantwoordelijkheid en de procedure van besluitvorming te bevatten. 11 De organisatieverordening gaat in het geheel niet in op de rol van de raad in de vormgeving van beleidsprocessen. Proces beleidsen planontwikkeling: aantal stappen om in beleidsproces te zetten In het document ‘Proces beleidsen planontwikkeling’ staat omschreven welke procedure de ambtelijke organisatie dient te doorlopen op het moment dat de gemeente een beleidstraject inzet. 12 Volgens dit document dient de ontwikkeling en uitvoering van beleid de volgende acht stappen te doorlopen, namelijk: 1 Vraag en opdracht. Een beleidsontwikkelaar (vaak een beleidsmedewerker die werkzaam is op één van de afdelingen) ontvangt een vraag of een opdracht, die in de meeste gevallen voortvloeit uit eerder vastgestelde beleidskaders. Het kan volgens het document ‘Proces beleidsen planontwikkeling’ zijn dat

11

Organisatieverordening gemeente Stadskanaal, 27 augustus 1990, pp. 6

12

Proces beleidsen planontwikkeling, 13 april 2004, pp. 3 Rapport /

Stadskanaal

13

deze beleidsontwikkelaar de vraag of de opdracht direct van het gemeentebestuur (raad of college) ontvangt. 2 Formuleren probleemstelling. Aan de hand van de kaders die bij de vraag of opdracht mee zijn gekomen, formuleert de beleidsontwikkelaar een (heldere) probleemstelling. 3 Externe vraag honoreren of afwijzen. Als er sprake is van een externe vraag voor het formuleren en ontwikkelen van beleid, gaat de beleidsontwikkelaar na of er tijd voor is, wiens verantwoordelijkheid het project is, en of de vraag binnen de eerder vastgestelde beleidskaders past. Op het moment dat dit niet zo is, communiceert hij naar de externe dat de gemeente zijn verzoek afwijst. 4 Overleggen met externe belanghebbenden. De beleidsontwikkelaar stelt betrokken externe partijen in de gelegenheid mee te denken over de uitwerking van de vraag of opdracht (en de wijze waarop het beleid geformuleerd dient te worden). 5 Inwinnen van intern of extern advies. De beleidsontwikkelaar vraagt advies bij relevante medewerkers en teams binnen de organisatie, en eventueel bij deskundige externen. Hierbij vraagt hij in ieder geval advies over de financiële haalbaarheid van het op te stellen beleidsplan, en het budget dat hiervoor nodig is. 6 Voorleggen van het voorstel aan de raad en/of het college. De beleidsontwikkelaar legt, op basis van het intern en extern ingewonnen advies, een voorstel voor een te hanteren beleidskader of een uit te voeren project bij het gemeentebestuur (raad of college) neer. College of raad nemen hier een besluit over. 7 Opdracht geven tot uitvoering aan dienstverlenende partij. Zodra college en/of raad positief besluiten over het voorgelegde voorstel, geeft de beleidsontwikkelaar opdracht aan een uitvoerende of dienstverlenende partij om dit voorstel uit te voeren. 8 Beleidsevaluatie. Het uitgevoerde beleidsplan en/of project wordt geëvalueerd. 13 Uit de acht beschreven stappen blijkt in de eerste plaats dat raad en college in één adem worden genoemd; waarbij ze staan aangeduid als gemeentebestuur. Wanneer specifiek het college of juist specifiek de raad aan zet is, wordt in dit document niet duidelijk. In de tweede plaats blijkt uit het document ‘Proces beleidsen planontwikkeling’ dat raad en/of college in opzet minimaal één keer bij het beleidsproces kunnen worden betrokken, namelijk bij het vaststellen van het voorstel voor een beleidplan of -project. In de praktijk blijkt dat betrokken ambtenaren het document ‘proces beleidsen planontwikkeling’ niet kennen, maar dat zij een aantal van de acht beschreven stappen feitelijk wel hanteren. Zo geven betrokken ambtenaren aan mondeling te hebben afgesproken dat zij via interactieve processen overleg met externen en belanghebbenden en intern en extern advies aanvragen, conform de stappen 4 en 5. Daarnaast heeft de gemeente gekozen om burgers en belanghebbenden te betrekken door middel van wijkaanpak, waarmee zij ook invulling geeft aan stap 4. De projectagenda: vooraf de kaders voor een project vastleggen De projectagenda is een document dat in zijn huidige vorm sinds april 2010 wordt gehanteerd binnen de gemeente. Doel van deze agenda is om bij aanvang van het (beleids)project vast te leggen wat het doel is van het project, wie als projectleider verantwoordelijk is, welke termijnen en budgetten van toepassing zijn, en hoe verantwoording over de voortgang van het project plaatsvindt. De termijn tussen het vaststellen van deze agenda en het onderzoek is te kort om te kunnen constateren of- en hoe er mee wordt gewerkt. Ook is daarmee nog niet duidelijk of deze agenda ook gebruikt gaat worden voor beleidstrajecten en -processen, of voor meer uitvoerende projecten. 14

13

Proces beleidsen planontwikkeling, 13 april 2004, pp. 4

14

Projectagenda, 9 april 2010 Rapport /

Stadskanaal

14

4.4 c / Betrokkenheid van belanghebbenden: instellingen en burgers Uit de interviews komt naar voren dat de ambtelijke organisatie op verschillende wijze gebruik maakt van de deskundigheid en expertise van externe betrokkenen. Het gaat hier zowel om betrokkenheid van burgers als van instellingen. De gemeente Stadskanaal betrekt instellingen door middel van netwerken en overlegvormen. Deze overlegvormen vinden zowel op bestuurlijk als op ambtelijk niveau plaats. Op bestuurlijk niveau vindt overleg plaats door middel van netwerken. Voorbeelden hiervan zijn de stuurgroep Centrum voor Jeugd, Gezin en Veiligheid (CJGV), de stuurgroep ‘Stadskanaal pakt aan’, het Bestuurlijk platform samenleving en de Stuurgroep wijkaanpak. Ook gaat het hier om overleg met de bedrijvenvereniging, handelsverenigingen en de woonadviescommissie. Burgers worden betrokken door reguliere inspraakavonden en informatieavonden. Daarnaast kunnen zij door middel van belangenorganisaties, wijkraden of de Wmo-raad meepraten bij de voorbereiding van het beleid. De wijkraden zijn ook betrokken bij de uitvoering van het beleid, waarbij zij beschikken over een eigen budget. Betrokkenheid vanuit de wijken is binnen de gemeente Stadskanaal geregeld via de ‘Wijkaanpak Stadskanaal’. De Wijkaanpak Stadskanaal richt zich op ‘het realiseren van leefbare wijken waarin bewoners zich thuis goed voelen, waar zij prettig wonen, leven en recreëren.’ 15 Dit is primair een samenwerkingsverband tussen de gemeente en woningcorporaties, waarbij de inbreng van burgers en instellingen wordt meegenomen. De raad is op twee manieren betrokken bij de wijkaanpak. In de eerste plaats doordat het college de raad informeert over de momenten waarop de gemeente (ambtelijke organisatie en college) met de wijkraad heeft gesproken. In de tweede plaats doordat raadsleden uitnodigingen ontvangen om aanwezig te zijn op samenkomsten met wijkraden.

4.5 / De organisatiestructuur: beleid en uitvoering bij elkaar In de beginjaren van deze eeuw (van 2000 tot 2007) is de ambtelijke organisatie ingericht volgens het dienstenmodel. In de praktijk betekent dit dat de ambtelijke organisatie in deze jaren bestaat uit een dienst beleid en drie uitvoerende diensten. De bedoeling is dat de dienst beleid een regiefunctie heeft, en als het ware als opdrachtgever richting de uitvoerende diensten optreedt. In 2007 is een reorganisatietraject ingezet dat vanaf begin 2009 officieel is doorgevoerd. Reden voor deze reorganisatie is dat het dienstenmodel uit 2000 al vrij snel heeft geleid tot klachten over de grote afstand tussen beleid en uitvoering. Er worden in deze jaren veel beleidsnota’s geschreven, terwijl er weinig betrokkenheid wordt ervaren tussen uitvoerende diensten enerzijds en de dienst beleid / wethouders anderzijds. Belangrijkste gevolg van de reorganisatie uit 2009 is dat er momenteel geen aparte beleidsafdeling meer bestaat, maar dat de beleidsmedewerkers over de verschillende (uitvoerende) afdelingen zijn verdeeld. Eén van de doelen hiervan is om beleid en uitvoering nauwer met elkaar samen te laten werken. Binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Stadskanaal zijn ongeveer 250 medewerkers werkzaam. Deze organisatie bestaat uit acht teams, namelijk de volgende: 1 team Werk: arbeidsmarktbeleid, volwasseneneducatie en vreemdelingenbeleid; 2 team Inkomen: minimabeleid, sociale voorzieningen en sociale recherche;

15

www.wijkaanpakstadskanaal.nl Rapport /

Stadskanaal

15

3 team Samenleving: openbare orde en veiligheid, jeugd, onderwijs, kunst en cultuur, sociaal cultureel werk, emancipatie, maatschappelijk werk, wet maatschappelijke ondersteuning, vrijwilligerswerk, kinderopvang/peuterspeelzaalwerk, schuldhulpverlening, zorg en welzijn, en volksgezondheid; 4 team Publiek: communicatie en de dienstverlening aan de inwoners van Stadskanaal; 5 team Ruimte: werkgelegenheid, toerisme, groen- en landschapsbeleid, milieu, bodem en geluid, ruimtelijke ordening, grondexploitatie, volkshuisvesting en bouwtoezicht; 6 team Stadsbeheer: wegen, wijkbeheer, markten, verkeer, openbare verlichting, sport, recreatie, speelplaatsen, afval en waterbeleid; 7 team Bedrijfsbureau: bestuursondersteuning, partnerschappen, rechtsbescherming en bestuurlijke samenwerking; 8 team Middelen: belastingen, financiën en P&O. Nieuwe organisatiestructuur zorgt op onderdelen voor meer afstemming tussen beleid en uitvoering Voor dit onderzoek is een aantal beleidsmedewerkers en -adviseurs gevraagd naar de tevredenheid over de reorganisatie (meer specifiek de nieuwe werkwijze waarbij beleidsmedewerkers en uitvoerende medewerkers op één afdeling werken). Deze geven unaniem aan dat deze werkwijze op onderdelen heeft geleid tot een verbeterde afstemming tussen beleid en uitvoering. Als goed voorbeeld wordt de samenwerking op de onderdelen Wmo-voorzieningen, leerplicht en schuldhulpverlening binnen het team Samenleving genoemd. Ook de samenwerking van de beleidsmedewerker ruimtelijke ordening bij de uitvoerende medewerkers, wordt als positief ervaren. Uit de interviews komen echter ook voorbeelden naar voren waar de reorganisatie nog niet of nauwelijks heeft geleid tot verbeterde afstemming tussen beleid en uitvoering. Het gaat hier om voorbeelden waarbij beleidsmedewerkers van de ene afdeling samen dienen te werken met uitvoerende medewerkers van andere afdelingen. Ook gaat het hier om situaties of beleidsterreinen waarin de uitvoering van het beleid buiten de gemeentelijke organisatie ligt (en alleen de beleidsmedewerkers binnen de gemeentelijke organisatie actief zijn). De reorganisatie voorziet niet in een verbeterde afstemming in deze situaties. In situaties waarin nauw overleg nodig is tussen beleidsmedewerkers op verschillende afdelingen, is de nieuwe organisatiestructuur minder geschikt dan voorheen (ze zitten immers op grotere afstand van elkaar). Rol van de beleidsadviseurs: verkokering tegengaan en linking pin managers en medewerkers Verschillende beleidsambtenaren en beleidsadviseurs geven aan dat de nieuwe reorganisatie het risico van ‘verkokerd werken’ in de hand werkt. Beleidsmedewerkers worden door deze reorganisatie immers weer meer op afstand gezet. De rekenkamercommissie heeft geen verdiepend onderzoek gedaan naar de vraag of dit in de praktijk daadwerkelijk voorkomt. Wel is zij tijdens de interviews tegen een voorbeeld aangelopen waarin deze verkokering wel is opgetreden, namelijk bij de recent opgestelde nota Integraal Veiligheidsbeleid. In deze nota staan doelen benoemd die ingaan op de kwaliteit van de openbare verlichting. Voor deze openbare verlichting is echter ook al een Nota Openbare Verlichting opgesteld, die weer andere doelen bevat. Zo blijft onduidelijk op welke doelen de gemeente wenst te sturen, en wie ambtelijk verantwoordelijk is voor de realisatie van deze doelen. Om het probleem van ‘verkokerd werken’ te voorkomen, zijn vier ambtelijke beleidsadviseurs aangesteld. Deze beleidsadviseurs hebben als taken om als inhoudelijke sparringpartner van teammanagers op te treden, beleidsmedewerkers inhoudelijk te begeleiden en een integrale aanpak van teamoverstijgende beleidsprocessen en -producten te waarborgen. Daarnaast hebben de beleidsadviseurs een belangrijke rol in het schrijven en voorbereiden van de documenten in het kader van de planning-en-control-cyclus. Iedere beleidsadviseur voert overleg met de manager en de (beleids)medewerkers van het team waar hij of zij geplaatst is. Daarnaast overleggen de beleidsadviseurs periodiek met de verantwoordelijk portefeuillehouder Rapport / Stadskanaal

16

(op het portefeuillehoudersoverleg) en met externen die bij de ontwikkeling of de uitvoering van beleidsprocessen betrokken zijn. Tot slot overleggen de beleidsadviseurs met elkaar. In de praktijk wordt dit overleg (bijvoorbeeld vanwege tijdsgebrek) niet als intensief ervaren. De beleidsadviseurs geven aan dat zij voldoende helderheid hebben over wat er van hen wordt verwacht. Ook geven zij aan van mening te zijn dat zij voldoende in staat worden gesteld om het integraal werken van de gemeente te bevorderen. Tegelijkertijd stellen zij dat het niet altijd mogelijk is om als beleidsadviseurs gezamenlijk op te treden en vanuit gezamenlijk overleg breed overzicht te houden van ‘welke terreinen aan elkaar geknoopt dienen te worden’. Doordat dit overzicht er niet altijd volledig is, wordt het nog wel eens als moeilijk ervaren om een bijdrage aan het beleidsterrein van een ander te leveren.

4.6 / Opvatting van raadsleden over de rol van de raad in specifieke beleidsprocessen Om een nog beter beeld te krijgen van de wijze waarop specifieke beleidsprocessen binnen de gemeente Stadskanaal in de praktijk vorm krijgen, zijn telefonische gesprekken gevoerd met zes van de zeven fractievoorzitters. In deze telefonische gesprekken geven de fractievoorzitters in de eerste plaats aan, in lijn met de bevindingen uit de voorgaande paragrafen, voornamelijk betrokken te zijn in de beleidsbepalende fase. Zij geven daarbij nagenoeg allemaal aan voldoende informatie te krijgen om tot een goed besluit te komen. In de tweede plaats geven alle fractievoorzitters aan dat het zelden tot nooit voorkomt dat de raad zelf met agendapunten komt. Een aantal raadsleden vindt dit geen probleem, anderen geven aan in de toekomst vaker met een initiatiefvoorstel te willen komen. In de derde plaats stellen de geïnterviewde fractievoorzitters dat de raad over het algemeen geen rol heeft in de beleidsvoorbereidende, beleidsuitvoerende en beleidsevaluatieve fase. Deze fractievoorzitters geven aan in de toekomst meer op de hoogte gesteld te willen worden van de overwegingen en keuzes die het college in de beleidsvoorbereiding maakt. Alle fractievoorzitters geven aan dat de komende tijd meer aandacht uit moet gaan naar het evalueren van beleidsnota’s en projectplannen. Tot slot noemt een aantal fractievoorzitters dat het voor het belangrijkste deel aan de raad zelf is om zich een rol toe te dichten in de verschillende fasen van het beleidsproces. Dat dit in de praktijk niet gebeurt, heeft volgens hen te maken met de politiek-bestuurlijke cultuur, waarbij het college op een brede meerderheid in de raad kan rekenen. Raadsleden van coalitiepartijen geven daarbij aan veel vertrouwen in de werkwijze van het college te hebben.


17

5 Beleidsproces 1: Cultuur- en Leisureplein 5.1 / Inleiding Zoals in hoofdstuk 3 van deze rapportage staat vermeld, gaat dit onderzoek in het bijzonder in op drie specifieke beleidsprocessen. Het eerste onderzochte beleidproces betreft het ontwerpen en uitvoeren van het project Cultuur- en Leisureplein in het centrum van de gemeente Stadskanaal. Het besluit van de gemeente om te komen tot het Cultuur- en Leisureplein hangt nauw samen met bredere besluitvorming die heeft plaatsgevonden over de wijze waarop de gemeente Stadskanaal haar gehele centrum heeft (her)ingericht. De uitgangspunten voor de (her)inrichting van het centrum van Stadskanaal, heeft de raad in 1998 voor het eerst vastgesteld in het ‘Masterplan Centrum Stadskanaal’. Dit masterplan voorzag destijds onder andere in de aanleg van een parkeerroute en een nieuw Stadsplein in het centrum. Eind 2002 besluit de raad om, naast een ontwerp voor het Stadsplein en de aanleg voor de nieuwe parkeerroute, ook te komen tot het ontwerp van het Cultuur- en Leisureplein. De agendavorming, beleidsontwikkeling en beleidsbepaling over het Cultuur- en Leisureplein hebben plaatsgevonden in de periode 2002 tot 2005.

5.2 / Feitenrelaas In dit feitenrelaas wordt per fase uit het model van Hoogerwerf inzichtelijk gemaakt welke stappen zijn gezet, en op welke wijze de raad bij deze stappen betrokken is geweest.

5.2 a / Agendavorming: ontwikkelingen culturele instellingen in breder perspectief zetten Het college zet de realisatie van het Stadsplein op 10 september 2002 op de agenda van de Raadscommissie Overleg. Dit doet het college door middel van een raadsvoorstel waarin het de raad vraagt zijn mening te geven over de functie die het plein moet krijgen. Vlak daarna, op 27 januari 2003, zet het college ook de ontwikkeling van het Cultuur- en Leisureplein op deze agenda (eveneens door middel van een raadsvoorstel). Eerste aanleiding voor het agenderen van het Cultuur- en Leisureplein is een aantal ontwikkelingen ten aanzien van de bibliotheek, het theater, het hotel en de muziekschool. Het op 27 januari 2003 door het college geagendeerde raadsvoorstel gaat in op een aantal ontwikkelingen die zich voordoen bij vier organisaties op het gebied van cultuur en leisure: de bibliotheek, theater Geert Teis, het hotel en de muziekschool. Ten aanzien van deze organisaties heerst destijds onduidelijkheid over de toe te wijzen locatie (in het geval van de bibliotheek), of over problemen om tot een positief exploitatieresultaat te komen. 16 Het college geeft in het raadsvoorstel aan van mening te zijn dat de ontwikkelingen ten aanzien van deze organisaties in samenhang gezien moeten worden. Afzonderlijke besluitvorming heeft volgens hem geen zin, omdat het besluit af dient te hangen van de vraag hoe de gemeente het hart van het centrum wil invullen. Er dient volgens het college dus eerst een visie te komen op de vraag welke rol de desbetreffende culturele organisaties hebben in de (her)inrichting van het centrum. Om tot een dergelijke visie te komen, stelt het college voor om een specialistenteam in het leven te roepen dat binnen vijf maanden een ontwikkelingsvisie dient te presenteren over een Cultuur- en Leisureplein. Deze

16

Raadsvoorstel ‘Ontwikkeling locatie bibliotheek, Theater Geert Teis, hotel en muziekschool, december 2002, pp. 1 Rapport /

Stadskanaal

18

visie moet ingebed zijn in de toekomstvisie van de gemeente, en afgestemd worden met de ontwikkeling van het Stadsplein. Het team dient daarbij aangestuurd te worden door de gemeentesecretaris (als projectleider) en de verantwoordelijke portefeuillehouders (in de stuurgroep). De raad besluit conform het bovenstaande voorstel van het college, en stelt daarbij € 50.000,- beschikbaar voor de totstandkoming van de ontwikkelingsvisie. 17

5.2 b / Beleidsvoorbereiding: specialistenteam start met ontwikkeling Cultuur- en Leisureplein Het college besluit, na de bovenstaande instemming van de raad, om het te formuleren specialistenteam te laten bestaan uit twee specialisten van het bureau The Maverick (later: Walas The Maverick, verder in de tekst kortweg WTM). Samen met dit bureau start het college de ontwikkeling van een visie voor de integratie van bestaande- en nieuwe leisure- en cultuurfuncties. 18 In de opdrachtverlening aan WTM wordt voor het eerst de term Cultuur- en Leisureplein gebruikt, en wordt genoemd dat de totstandkoming van dit plein afgestemd moet worden met de realisatie van het Stadsplein. 19

5.2 c / Beleidsbepaling: keuze voor uit te werken model en voor definitieve plan Op de raadsvergadering van 30 juni 2003 agendeert het college het Cultuur- en Leisureplein opnieuw door middel van een raadsvoorstel. Dit keer vraagt het college de raad om te kiezen tussen vier door WTM opgestelde (globale) modellen voor de ontwikkeling van een Cultuur- en Leisureplein. Tijdens deze vergadering kiest de raad unaniem voor model 4. Dit model wordt door WTM als het meest ambitieuze plan beschouwd. Er vindt binnen de raad discussie plaats over het opnemen van een speelautomatenhal. Twee raadsfracties zijn hier tegen. WTM gaat na de keuze voor model 4 over tot het opstellen van een meer uitgewerkt plan voor de totstandkoming van het Cultuur- en Leisureplein. Het college agendeert de ontwikkeling van het Cultuur- en Leisureplein voor de derde keer op 24 mei 2004 door een raadsvoorstel op te stellen waarin het vraagt om het uitgewerkte plan voor model 4 vast te stellen. De raad stemt uiteindelijk in met het voorstel. Een aantal raadsleden stemt tegen het plan, opnieuw omdat zij tegen de totstandkoming van de speelautomatenhal is. De totstandkoming van de speelautomatenhal wordt op dat moment gezien als een onmisbaar onderdeel van het algehele plan. Deze speelautomatenhal, en dan met name het daarin gevestigde kansspelgedeelte, zou namelijk de belangrijkste financiële drager van het project worden. Zonder deze hal zou de gemeenten de exploitatie van het gehele project Cultuur- en Leisureplein niet sluitend kunnen krijgen.

5.2 d / Beleidsuitvoering: verordening op speelautomaten en verlenen van vergunning Nadat de raad het uitgewerkte plan voor model 4 heeft vastgesteld, gaat het college over tot de uitvoering van dit plan. Dit doet het in de eerste plaats door een ontwikkelingsovereenkomst te sluiten met Kadans (een bedrijf dat is gespecialiseerd in vastgoed voor bedrijfsruimten). In april 2005 sluiten beide partijen deze overeenkomst af, waarin alle elementen staan opgenomen die in het plan volgens model 4 ook staan beschreven (inclusief een eerste tijdspad). Op dat moment heeft het college er alle vertrouwen in dat er voldoende geïnteresseerden op de markt zouden zijn. Dit vertrouwen was mede gebaseerd op het feit dat WTM aangaf dat het plan op de markt een goede kans van slagen zou hebben. Vervolgens heeft het college een verordening op de speelautomatenhal opgesteld en deze op 27 juni 2005 ter vaststelling voorgelegd aan de raad. Met het vaststellen van deze verordening geeft de raad

17

Raadsvoorstel ‘Ontwikkeling locatie bibliotheek, Theater Geert Teis, hotel en muziekschool, december 2002, pp. 3

18

Brief van de Maverick aan de gemeente Stadskanaal, 13 januari 2003

19

Brief van de Maverick aan de gemeente Stadskanaal, 13 januari 2003, pp. 7 Rapport /

Stadskanaal

19

toestemming aan de burgemeester om voor het desbetreffende perceel een vergunning te verlenen om een speelautomatenhal te exploiteren. Aan deze vaststelling van de verordening gaat echter een lange politieke discussie in de raad vooraf. Uiteindelijk stemt een nipte meerderheid voor het vaststellen van de verordening; het gaat om een meerderheid van één stem. De burgemeester kon toen, binnen een door de gemeenteraad aangewezen gebied, tot verlening van een vergunning van een speelautomatenhal overgaan. Na het vaststellen van de verordening heeft de burgemeester een procedure gestart waarin marktpartijen werden uitgenodigd hun plannen te ontvouwen en een vergunning aan te vragen. Er volgt een langdurig en moeizaam proces waarin het college (samen met Kadans) probeert een geschikte marktpartij te vinden die de speelautomatenhal moet exploiteren. Verschillende geïnteresseerden dienen zich in dit proces aan, maar trekken zich vervolgens ook weer terug. Belangrijke reden voor veel van deze geïnteresseerden om zich terug te trekken, is gelegen in het feit dat zij het plan van de gemeente (voor deze speelautomatenhal) te ambitieus en daarmee te risicovol vinden. Na verloop van tijd voert de gemeente echter verregaande gesprekken met één van de geïnteresseerde marktpartijen die in eerste instantie niet af lijkt te haken. Uiteindelijk trekt echter ook deze marktpartij zich terug. Reden hiervoor is dat er op dat moment (eind 2008 / begin 2009) sprake is van veranderende weten regelgeving vanuit de Rijksoverheid. Meer specifiek gaat het om de doorvoering van een nieuw belastingsysteem. Dit systeem maakt investeren in speelautomaten risicovoller en moeilijker winstgevend te maken. Het nieuwe belastingsysteem zorgt ervoor dat het toch al moeizame proces van het aantrekken van investeerders, definitief wordt stopgezet. Ook de laatste geïnteresseerde marktpartij trekt zich immers terug. De deur lijkt daarmee definitief gesloten te zijn. In 2009 geeft Kadans daarop bij de gemeente aan dat het niet gaat lukken om een speelautomatenhal te realiseren op het Cultuur- en Leisureplein.

5.2 e / Beleidsevaluatie en beleidsaanpassing: cultuur- en Leisureplein stopgezet Op 22 juni 2009 trekt de raad, op voorstel van het college, de verordening op de speelautomaten weer in. Daarna is de gemeente overgegaan tot het juridisch afwikkelen van de betrekkingen die zij met Kadans is aangegaan. Er is geen sprake geweest van een evaluatie van het gehele beleidsproces om te komen tot het Cultuur- en Leisureplein, inclusief de oorzaak van het niet-slagen van dit project. Uiteindelijk heeft de gemeente een bedrag van € 50.000,- in het project gestoken, en een onbekend aantal ambtelijke en bestuurlijke uren.


20

5.3 / Vergelijking Hoogerwerf / doelmatigheid en doeltreffendheid Op basis van de reconstructie van het beleidsproces ‘Cultuur- en Leisureplein’ vergelijkt tabel 5.1 de theoretische rolverdeling volgens Hoogerwerf met de rolverdeling zoals deze zich in de praktijk heeft voorgedaan. Tabel 5.1: Vergelijking rolverdeling college en raad Cultuur- en Leisureplein met model Hoogerwerf Fase

Aan zet volgens Hoogerwerf

Aan zet bij cultuur- en Leisureplein

Agendavorming

Raad

College

Beleidsvoorbereiding

College

College

Beleidsbepaling

Raad

Raad

Beleidsuitvoering

College

College

Evaluatie

College

Heeft niet plaatsgevonden

Beleidsbeëindiging

Raad

Raad

Uit de bovenstaande tabel blijkt in de eerste plaats dat de rolverdeling ten aanzien van het cultuur- en Leisureplein in twee fasen verschillend is van de ideaaltypische verdeling volgens Hoogerwerf. Zo is de raad in de agendavorming nauwelijks betrokken geweest. Dit blijkt uit het feit dat vooral het college het onderwerp (meerdere malen) op de agenda heeft geplaatst (de raad heeft hier geen initiatief toe genomen). Ook heeft er geen formele evaluatie plaatsgevonden van het project (niet door het college en niet door de raad). In de tweede plaats blijkt uit bovenstaande tabel dat de rolverdeling in de overige fasen wel conform Hoogerwerf vorm zijn gegeven. Zo is vooral het college aan de gang gegaan met de beleidsvoorbereiding (model uitwerken samen met WTM) en de beleidsuitvoering (zoeken naar exploitant, overeenkomst sluiten met Kadans). Het is uiteindelijk weer de raad geweest die besloten heeft het project te stoppen. Plan model 4 bevat geen SMART geformuleerde doelstellingen, wel beoogde effecten Het door de raad vastgestelde Ontwikkelingsplan Cultuur- en Leisureplein (de uitwerking van model 4) bevat geen SMART geformuleerde doelstellingen die de gemeente wil bereiken met de ontwikkeling van dit plan. Het plan benoemt wel een aantal te bereiken effecten, namelijk: / / / / /

versterking en verbreding van het culturele aanbod; toevoeging van attractieaanbod; grotere regiowerking door verbeterd totaalaanbod en dagtochtaanbod; grotere concurrentiekracht detailhandel en MKB; meer bestedingen door sterkere bindingskracht en regiowerking. 20

Ontwikkelingsplan op basis van probleemanalyse en met gebruik van beleidstheorie Het Ontwikkelingsplan Cultuur- en Leisureplein stelt dat voor de totstandkoming van dit plan gebruik is gemaakt van ‘een lange inventarisatieperiode’, waarin WTM zich heeft laten informeren door de directies van betrokken instellingen als het theater Geert Teis, de bibliotheek, de muziekschool en het hotel.’ Ook heeft WTM verschillende te hanteren uitgangspunten van het college en de raad van de gemeente Stadskanaal meegenomen. Van hieruit is een plan voor de ontwikkeling van het Cultuur- en Leisureplein

20

Ontwikkelingsplan Cultuur- en Leisureplein, gemeente Stadskanaal Rapport /

Stadskanaal

21

opgesteld. Dit plan bevat geen uitgewerkte risicoanalyse waarin rekening is gehouden met eventuele neveneffecten die het doorvoeren van het project met zich mee kunnen nemen. Raadsvoorstellen geven voldoende inzicht in beslispunten en benodigde middelen Uit de bovenstaande paragrafen blijkt dat de betrokkenheid van de raad ten aanzien van de planontwikkeling van het Cultuur- en Leisureplein vorm heeft gekregen doordat het college de raad drie keer een raadsvoorstel over dit onderwerp heeft aangeboden. Deze drie raadsvoorstellen maken afdoende duidelijk welke beslissing van de raad wordt gevraagd. Zo wordt de raad in het eerste raadsvoorstel (van 27 januari 2003) gevraagd om ‘in te stemmen met het initiatief’ van het college om een specialistenteam in het leven te roepen dat met een aantal mogelijke modellen voor de ontwikkeling van het Cultuur- en Leisureplein moet komen. De raadvoorstellen maken daarnaast duidelijk welke financiële middelen nodig zijn om tot uitvoering van het voorstel te komen. Zo geeft het college in het eerste raadsvoorstel aan dat een bedrag van € 50.000,- nodig is om te komen tot een uitwerking van de benodigde modellen. 21 De raadsvoorstellen geven in geen geval een termijn aan waarbinnen de voorgenomen acties uitgevoerd dienen te worden.

5.4 / Mogelijke leerpunten voor de raad De rekenkamercommissie komt, op basis van de reconstructie van het project ‘Cultuur- en Leisureplein’ en de spiegeling hiervan aan het model van Hoogerwerf, tot de volgende inzichten over de rol van de raad: /

het college heeft vooraf geen uitgebreide risicoanalyse opgesteld (en aan de raad voorgelegd) waarin het zo volledig mogelijk weergeeft welke risico’s met een project als het Cultuur- en leisureplein mogelijk zijn gemoeid, en wat het college er aan wilde doen om deze risico’s tegen te gaan op het moment dat deze zich voordeden;

/

de raad heeft vooraf (bij het vaststellen van de verordening in juni 2005) nauwelijks afspraken gemaakt over de wijze waarop hij tijdens de uitvoeringsfase een vinger aan de pols heeft willen houden. Ook na vaststelling van model 4 heeft de raad geen afspraken gemaakt over de manier waarop hij in het vervolg van het proces op de hoogte gehouden wilde worden. Hoewel de raad zichzelf in de praktijk wellicht in informele zin wel op de hoogte heeft laten stellen van de voortgang, is dit te weinig systematisch gebeurd. De raad had er in dit geval goed aan gedaan - gezien de grote maatschappelijke belangen die met dit project gemoeid zijn geweest - om duidelijke afspraken te maken over de informatievoorziening, op basis waarvan hij eventueel had kunnen bijsturen;

/

het college is er in een langdurig en moeizaam proces niet in geslaagd om geïnteresseerden te vinden voor de exploitatie van de speelautomatenhal. Belangrijke reden hiervoor is de verandering in de weten regelgeving van Rijksoverheid geweest, waardoor het risicovoller is geworden om te investeren in kansspelen. Er gaan echter meerdere jaren overheen voordat het college besluit om de stekker eruit te trekken. De rekenkamercommissie heeft zich met dit onderzoek niet gebogen over de vraag of het college er meer aan had kunnen doen om een geschikte marktpartij te vinden. Wel wordt duidelijk dat raad en college duidelijkere afspraken hadden kunnen maken over het moment waarop een ‘go - no go’ beslissing genomen had moeten worden;

/

het college heeft achteraf geen werk heeft gemaakt van de evaluatiefase en de raad heeft hierop niet aangedrongen. Het voorstel om te stoppen met het project heeft het college gedaan op basis van het feit dat er geen exploitant voor de speelautomatenhal te vinden was. Het college heeft echter achteraf niet systematisch geëvalueerd of dit voorzien had kunnen worden, of het proces anders ingestoken had kunnen worden en welke leerpunten er voor toekomstige projecten herkenbaar zijn. Dit was, met het oog op leereffect voor de toekomst, wel relevant geweest.

21

Raadsvoorstel Ontwikkeling locatie Bibliotheek, Theater Geert Teis, hotel en muziekschool, 27 januari 2003 Rapport /

Stadskanaal

22

De vraag hoe de haalbaarheid van toekomstige modellen is in te schatten, was een relevant onderwerp geweest om (aan de hand van een evaluatie) te bespreken in de raad. Bij de keuze voor een geschikt model was een kritische houding van de raad en een specifieke risicoanalyse door het college relevant geweest. 22

22

Raadvoorstel Kaderstelling gewenste ontwikkelingsrichting Leisureplein centrum Stadskanaal, pp. 2 Rapport /

Stadskanaal

23

6 Beleidsproces 2: Sprekend Stadskanaal 6.1 / Inleiding Het tweede onderzochte beleidsproces is de totstandkoming van de Nota Sprekend Stadskanaal. De reikwijdte van de verantwoordelijkheden van de gemeente in het lokaal onderwijsbeleid is de laatste jaren behoorlijk veranderd. Door decentralisatie is in het jaar 2000 een aantal Rijkstaken overgenomen door gemeenten, en hebben schoolbesturen meer verantwoordelijkheden en bevoegdheden gekregen. In Stadskanaal heeft deze decentralisatie destijds geleid tot de vaststelling van een nieuwe nota Lokaal Onderwijsbeleid, genaamd ‘Stadskanaal kiest voor taal’ (2002-2006). Naar aanleiding van nieuwe veranderingen in de verantwoordelijkheden van de gemeente op het gebied van onderwijsbeleid, heeft de raad van Stadskanaal in december 2007 wederom een beleidsnota vastgesteld, genaamd ‘Sprekend Stadskanaal, lokaal onderwijsbeleid 0-13 jaar ’. Het doel van deze beleidsnota is om ‘kinderen de mogelijkheid te bieden zich te ontwikkelen tot weerbare, zelfstandige, competente en sociale burgers en te voorkomen dat zij buiten de samenleving raken’.

6.2 / Feitenrelaas In dit feitenrelaas wordt per fase uit het model van Hoogerwerf inzichtelijk gemaakt welke stappen zijn gezet en op welke wijze de raad bij deze stappen betrokken is geweest.

6.2 a / Agendavorming: veranderende taken voor de gemeente; geen rol voor de raad De ontwikkeling van een nieuwe nota op het gebied van lokaal onderwijsbeleid, komt in 2005 op de agenda van het college. De raad heeft in de agendavormende fase geen rol gehad. De reden dat de ontwikkeling van de nieuwe nota destijds op de agenda van het college komt, is dat het takenpakket van de gemeente op het gebied van onderwijsbeleid verandert. De veranderingen hebben aan de ene kant te maken met een afname in verantwoordelijkheden door decentralisatie van taken naar de scholen. Aan de andere kant hebben deze veranderingen te maken met het feit dat de gemeente er andere verantwoordelijkheden bij krijgt, voornamelijk op het gebied van Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE). Daarnaast was de looptijd van de voorgaande nota bijna voorbij.

6.2 b / Beleidsvoorbereiding: vooral het overleg met schoolbesturen staat centraal Het college besluit om de nieuwe Nota Lokaal Onderwijs in gezamenlijkheid met de schoolbesturen tot stand te laten komen. Deze interactieve werkwijze had het college bij de totstandkoming van de voorgaande nota ‘Stadskanaal kiest voor taal’ (uit 2002) ook al - naar eigen tevredenheid - toegepast. Daarnaast besluit het college om ook in de regio samen te werken met andere gemeenten en schoolbesturen. Dit heeft uiteindelijk geleid tot de regionale onderwijsnota ‘Spraakmakend’. Naast het externe overleg met de schoolbesturen - dat voornamelijk plaats vindt op het op overeenstemming gericht overleg (OOGO) en op het overleg in het kader van de Lokaal Educatieve Agenda (LEA) - vragen betrokken ambtenaren intern advies bij de toenmalige dienst beleid (waar alle beleidsmedewerkers van de gemeente op dat moment werkzaam zijn) en het adviesteam financiën. Op 8 oktober 2007 besluiten de schoolbesturen in te stemmen met de nieuwe beleidsnota. Voor deze vaststelling hadden deze schoolbesturen de nieuwe conceptnota al besproken met hun achterban, die de inhoud hiervan vervolgens hebben omarmd. Rapport / Stadskanaal

24

Op 13 november 2007 bespreekt het college de conceptnota die door een betrokken beleidsmedewerker is voorbereid. De desbetreffende beleidsmedewerker stelt in het bijbehorende collegevoorstel voor om in stemmen met de nota, en de kosten te dekken uit reeds geraamde budgetten. Het college besluit conform advies, maar geeft nog wel opdracht om goed te kijken naar de verdelingssystematiek van de kosten. Daarnaast geeft het college aan de te gebruiken budgetten niet te indexeren. Vervolgens leidt het college de nieuwe beleidsnota ter vaststelling door naar de gemeenteraad.

6.2 c / Beleidsbepaling: raad stelt conceptnota vast conform voorstel van het college Op 17 december 2007 stuurt het college een raadsvoorstel naar de raad, waarin het vraagt om in te stemmen met de inhoud van de nota ‘Sprekend Stadskanaal’. De raad besluit tijdens deze vergadering conform dit voorstel. De kosten die samenhangen met de uitvoering van dit beleidsplan, besluit de raad eveneens conform voorstel van het college - te dekken uit het budget dat reeds geraamd is voor Lokaal onderwijsbeleid (LOB) algemeen en uit de reserve LOB.

6.2 d / Beleidsuitvoering: op koers, maar binnen brede kaders De gemeente Stadskanaal heeft in de praktijk verschillende beleidsinstrumenten uit de Nota Sprekend Stadskanaal daadwerkelijk ingezet. Voorbeeld hiervan is het feit dat de gemeente in januari 2008 een ‘LOBnotitie’ aanbiedt aan de verschillende schoolbesturen, waarin het een extra impuls voor de VVE aankondigt. 23 Ander voorbeeld is dat de geplande Onderwijsdagen inderdaad hebben plaatsgevonden. Het college besluit op 17 juni 2008 in te stemmen met de organisatie en begroting van deze dagen. 24 Het college besluit hierbij een budget voor twee jaar beschikbaar te stellen. Doel van deze Onderwijsdagen is volgens het collegebesluit om uitvoering te geven aan de nota Sprekend Stadskanaal. Het college geeft hierbij geen inhoudelijk beoogd effect weer. Ondanks het feit dat de gemeente bovenstaande beleidsinstrumenten in de praktijk (conform nota Sprekend Stadskanaal) daadwerkelijk inzet, blijft onduidelijk of de gemeente daarmee de beoogde doelen uit deze nota in de praktijk weet te behalen. Reden hiervoor is dat de doelen uit de nota Sprekend Stadskanaal zo weinig specifiek zijn opgesteld, dat het moeilijk is om te bepalen wanneer deze gerealiseerd zijn. Met andere woorden: de kaders in de nota Sprekend Stadskanaal zijn breed, waardoor er relatief veel ruimte is om hier op verschillende manieren invulling aan te geven. Waar voornemens van de gemeente wel specifiek en meetbaar zijn opgesteld, hebben ze meer het karakter van actiepunten dan van doelstellingen. Zo is het voornemen om ‘een derde en eventueel vierde dagdeel doelgroepkinderen’ te realiseren eerder een middel dan een doel. Het wordt in de Nota Sprekend Stadskanaal niet duidelijk welk doel met een dergelijk in te zetten middel bereikt moet worden.

6.2 e / Beleidsevaluatie: individuele onderdelen geëvalueerd; geen betrokkenheid raad Het college heeft individuele onderdelen (voornamelijk inzet van beleidsinstrumenten) uit de nota ‘Sprekend Stadskanaal’ geëvalueerd. Deze evaluaties zijn over het algemeen positief van aard. Zo is er uitvoering gegeven aan onderdelen als weerbaarheid, schoolbegeleiding en taalcoördinatie. Uit de evaluaties blijkt onder andere dat de eerste Onderwijsdag goed is bevallen, en dat hier de komende tijd een vervolg op blijft komen. In deze evaluaties noemt de gemeente dat deze dagen in goede samenwerking met de schoolbesturen tot stand komen. Ook de organisatie van de zorgadviesteams loopt naar tevredenheid.

23

LOB-notitie gemeente Stadskanaal, brief richting de schoolbesturen, januari 2008

24

Instemming organisatie en begroting onderwijsdag 2008, B&W besluit d.d. 17-06-2008, nummer 9 Rapport /

Stadskanaal

25

De raad verzamelt in de praktijk echter nauwelijks verantwoordingsinformatie over de vraag hoe de individueel ingezette beleidsinstrumenten bijdragen aan ‘brede’ doelstellingen die de gemeente op het gebied van onderwijs heeft vastgesteld. De raad ontvangt bijvoorbeeld geen (periodieke) evaluaties waarin staat aangegeven in hoeverre de gemeente er in slaagt de doelstellingen uit de nota Sprekend Stadskanaal te behalen. Betrokken ambtenaren geven aan dat de nota Sprekend Stadskanaal aan het einde van de termijn (in 2012) geëvalueerd zal worden met de raad. Dit zou nog moeten worden vastgelegd.

6.2 f / Beleidsaanpassing: na nota Sprekend Stadskanaal heeft dit niet plaats gevonden Na vaststelling van de nota Sprekend Stadskanaal, is er geen sprake geweest van beleidsaanpassingen (noch door het college, noch door de raad). Aangezien de individuele inzet van beleidsinstrumenten naar tevredenheid verloopt, wordt hier binnen de ambtelijke organisatie ook geen reden toe gezien. Ook de raad heeft hier nog geen aanleiding toegezien. Op uitvoeringsniveau zijn er wel aanpassingen door het

college vastgesteld: / / /

de onderwijsdag is van jaarlijks omgezet naar eens per twee jaar met een dubbel budget; de verantwoordingssystematiek voor leerling-gebonden schoolbegeleiding en weerbaarheid is gewijzigd; de gemeentelijke aanpak van de voorschoolse educatie is gewijzigd. Het college heeft deze vastgesteld in de uitvoeringsnota 2011-2012.

6.3 / Vergelijking Hoogerwerf / doelmatigheid en doeltreffendheid Op basis van de reconstructie van het beleidsproces ‘Nota Sprekend Stadskanaal’ vergelijkt tabel 2.2 de theoretische rolverdeling volgens Hoogerwerf met de rolverdeling zoals deze in de praktijk was. Tabel 6.1: Vergelijking rolverdeling Nota Sprekend Stadskanaal met model Hoogerwerf Fase


Aan zet bij Nota Sprekend Stadskanaal

Agendavorming

Raad

College


College

College

Beleidsbepaling

Raad

Raad

Beleidsuitvoering

College

College

Evaluatie

College

College

Beleidsaanpassing

Raad

Niet van toepassing

Uit de bovenstaande tabel blijkt in de eerste plaats dat de rolverdeling zoals deze in de praktijk is gehanteerd, nagenoeg geheel overeenkomt met de rolverdeling volgens Hoogerwerf. Zo heeft het college aandacht besteed aan de beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie. De rol van de raad is beperkt gebleven tot de beleidsbepaling. Het verschil met het model van Hoogerwerf is daarmee de agendavormende fase, waarin de raad geen rol heeft gehad. Het is immers het college die de actualisatie van het onderwerp op de agenda van de raad heeft gezet. Nota Sprekend Stadskanaal bevat geen SMART doelstellingen, wel een overzicht van middelen De belangrijkste doelstelling uit de nota Sprekend Stadskanaal is om ‘kinderen de mogelijkheid te bieden zich te ontwikkelen tot weerbare, zelfstandige, competente en sociale burgers en te voorkomen dat zij buiten


26

de samenleving raken.’ 25 Deze doelstelling is niet specifiek, meetbaar of tijdgebonden geformuleerd; het blijft voor de raad immers onduidelijk wanneer de gemeente erin is geslaagd om kinderen deze mogelijkheden te bieden. Andere doelstellingen uit de nota zijn wel specifieker, maar niet in alle gevallen meetbaar. 26 Daarnaast hebben deze doelstellingen meer het karakter van actiepunten dan van doelstellingen (zie ook paragraaf 6.2d). De nota bevat wel een overzicht met de besteding van middelen. Voor de gemeente bedragen de kosten ongeveer € 100.000,- per jaar. In de gehele planperiode (vijf jaar) is er een begrote overschrijding van ruim € 100.000,-. In totaal bedragen de kosten daarmee € 600.000,-. Hier wordt dekking voor gevonden in de reserve LOB. Voorwaarde voor deze begroting is dat de Brede school als beleidswens wordt opgevoerd in de voorjaarsnota. Vanaf 2013 moet er structureel dekking gevonden worden. In de nota wordt naar de doelstelling uit de programmabegroting (programma Jeugd en educatie) verwezen. Probleemanalyse en beleidtheorie niet specifiek toegespitst op situatie Stadskanaal In de nota Sprekend Stadskanaal staat een aantal aandachtsvelden geformuleerd waar de gemeente, gezamenlijk met de schoolbesturen, aandacht aan wil besteden. Het gaat hier om: / / /

de verdere ontwikkeling van het concept brede(re) scholen als onderdeel van een Wijkgericht aanbod; de uitwerking van een ‘sluitende aanpak’ ten aanzien van bijvoorbeeld logopedie en schoolbegeleiding; de Lokale Educatieve Agenda (LEA), een verplicht overleg tussen gemeenten en gezagsorganen. 27

De bovenstaande uitgangspunten uit de nota Sprekend Stadskanaal zijn primair gekozen op basis van veranderende weten regelgeving (onder andere in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen gemeente en schoolbesturen). Ze zijn niet gekozen op basis van een expliciet gemaakte en specifieke probleemanalyse waarin ontwikkelingen in de samenstelling en kenmerken van de jeugd in Stadskanaal staat beschreven (bijvoorbeeld over schoolverzuim en aantal achterstandsleerlingen). Hierdoor is het ook niet mogelijk om specifieke oplossingen (in een beleidstheorie) voor een dergelijke probleemanalyse te formuleren. De beleidsvoornemens in de nota Sprekend Stadskanaal zijn dan ook niet expliciet als oplossingen op typisch ‘Stadskanaalse’ problemen geformuleerd. Tot slot bevat de nota Sprekend Stadskanaal geen expliciete risicoanalyse waarin staat vermeld welke mogelijke (gewenste of ongewenste) neveneffecten met de beoogde inzet van de middelen kunnen optreden en op welke wijze de gemeente met deze risico’s en neveneffecten om wil gaan. Raadsvoorstel bij Nota Sprekend Stadskanaal bevat beslispunten en beschikbare budgetten Het raadsvoorstel dat het college met het aanbieden van de nota Sprekend Stadskanaal op 17 december 2007 aan de raad heeft doorgestuurd, bevat heldere beslispunten. Letterlijk vraagt het college in dit raadsvoorstel om ‘in te stemmen met de nota Sprekend Stadskanaal’ en ‘de kosten te dekken uit het geraamde budget op product 20 - LOB Algemeen en uit de reserve LOB.’ 28 Het raadsvoorstel bevat een kort overzicht van de argumenten om tot het beleidskader te komen en de kosten die met de uitvoering van het beleidskader gemoeid zijn. Het raadsvoorstel is niet zelfstandig leesbaar, doordat het geen samenvatting geeft van de inhoud van het kader en niet expliciet weergeeft welke politieke keuzes er met de nota Sprekend Stadskanaal worden gemaakt.

25

Nota Sprekend Stadskanaal 2008-2012

26

Voorbeelden hiervan zijn de doelstellingen ‘stimuleren taalontwikkeling’ en ‘warme overdracht doelgroepkinderen tussen

peuterspeelzaal en basisschool’. 27

Nota Sprekend Stadskanaal, pp. 5

28

Raadsvoorstel Nota Spreken Stadskanaal, Lokaal Onderwijsbeleid 2008-2012, pp. 1 Rapport /

Stadskanaal

27

6.4 / Mogelijke leerpunten voor de raad De rekenkamercommissie komt, op basis van de reconstructie van het project ‘nota Sprekend Stadskanaal’ en de spiegeling hiervan aan het model van Hoogerwerf, tot de volgende inzichten over de rol van de raad: /

de raad heeft geen rol gehad in de beleidsvoorbereidende fase. Dit komt overeen met het theoretische model van Hoogerwerf. De rekenkamercommissie is echter van mening dat de raad bij de totstandkoming van (kaderstellende) beleidsdocumenten wel degelijk een rol zou kunnen spelen in de beleidsvoorbereiding. Dit kan bijvoorbeeld door een nota van uitgangspunten vast te stellen (of deze uitgangspunten mondeling te bespreken) en voor uitwerking mee te geven aan het college. Daarmee verkleint de raad het risico dat hij in de fase van de beleidsbepaling voor voldongen feiten komt te staan, doordat er een richting is ingeslagen waar hij zich uiteindelijk (te weinig) in kan vinden;

/

de raad in de fase van beleidsbepaling nauwelijks concrete handvatten heeft vastgesteld om (in een later stadium) te sturen op de uitvoering van het beleid. Dit blijkt in de eerste plaats uit het feit dat de kaders in de nota Sprekend Stadskanaal relatief ‘breed’ zijn opgesteld. Doelstellingen uit deze nota zijn onvoldoende specifiek, meetbaar en tijdgebonden opgesteld. Hierdoor is het voor de raad nagenoeg onmogelijk na te gaan in hoeverre deze doelstellingen zijn behaald. Daarnaast bevat de Nota Sprekend Stadskanaal geen specifieke ‘Stadskanaalse’ situatieschets en geen afspraken over de wijze waarop de raad (door voortgangsrapportages en evaluaties) op de hoogte gehouden wenst te worden van de voortgang van het beleid.

Betrokken ambtenaren geven aan dat de raad het in de praktijk vooral van belang vindt dat beleidsnota’s op het gebied van onderwijs een breed draagvlak hebben bij schoolbesturen en andere betrokkenen (zoals welzijnsorganisaties). Op het moment dat dit draagvlak er is, is de raad geneigd om ook in te stemmen met de ontwikkelde beleidsnotities. De vraag is echter of de raad hiermee zelf voldoende toekomt aan een inhoudelijke discussie en politieke afweging.


28

7 Beleidsproces 3: Openbare verlichting 7.1 / Inleiding Het derde en laatste onderzochte beleidsproces is de totstandkoming en uitvoering van de Nota Openbare Verlichting. Op 26 oktober 2009 stelt de raad deze Nota Openbare Verlichting 2008-2020 vast. De aanleiding voor het vaststellen van deze nota is gelegen in het feit dat inwoners van het buitengebied van Stadskanaal protesteren tegen de uitvoering van beleidsvoornemens uit een eerdere nota: het Beleidsplan Openbare Verlichting 2005-2010. In dit eerdere beleidsplan neemt de gemeente zich voor een groot aantal lichtmasten uit het buitengebied te verwijderen. Bij de feitelijke uitvoering van dit voornemen, komen inwoners hiertegen in opstand. Daarop besluit de raad de voornemens uit het beleidsplan uit 2005 te herzien door een nieuwe nota vast te stellen. Deze nieuwe nota, de Nota Openbare Verlichting 2008-2020, is het resultaat van een intensief proces van heroverwegingen, overleg met burgers en excursies met raadsleden.

7.2 / Feitenrelaas In dit feitenrelaas wordt per fase uit het model van Hoogerwerf inzichtelijk gemaakt welke stappen zijn gezet, en op welke wijze de raad bij deze stappen betrokken is geweest.

7.2 a / Agendavorming: nieuwe ontwikkelingen in beleidsuitgangspunten In 2005 besluit het college het op dat moment geldende uitgangspunt te wijzigen dat het gehele buitengebied verlicht dient te worden. Daarmee besluit het een beleidswijziging door te voeren. Reden hiervoor is drieledig. In de eerste plaats blijkt de aanleg van deze grote hoeveelheid lichtmasten duur te zijn. In de periode voor 2005 geeft de gemeente jaarlijks € 500.000,- aan openbare verlichting uit. In de tweede plaats is er sprake van een achterstand in het plaatsen van lichtmasten. Om die achterstand in te halen, zou de gemeente een investering van ongeveer € 1,3 miljoen moeten doen. In de derde plaats ligt de reden voor het voorbereiden van de beleidswijziging in de opkomst van een wijziging in (landelijke) beleidsuitgangspunten, waarin het tegengaan van lichtvervuiling als prioriteit wordt gezien. De geplande grote hoeveelheid te plaatsen lichtmasten sluit niet aan bij deze uitgangspunten.

7.2 b / Beleidsvoorbereiding: betrokkenheid adviesteams, werkgroep verkeer, wijk In de voorbereiding om te komen tot een geactualiseerd beleidsplan voor openbare verlichting, betrekt de dienst Beleid van de gemeente de volgende interne en externe partijen: 29 / / / /

het team ruimte; het (interne) adviesteam financiën; wijkcontactpersonen; de werkgroep verkeer. Deze werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van 3VO (thans: veilig verkeer Nederland), de regiopolitie, Arriva, het gehandicaptenplatform, de Seniorenraad en het ziekentransport.

Aan de hand van de input van deze betrokkenen stelt de dienst Beleid een conceptbeleidsplan op. Het doel van het conceptplan is te zorgen dat de verkeersveiligheid, sociale veiligheid en de leefbaarheid in de

29

In de periode waarin deze beleidsnota tot stand kwam, waren beleidsmedewerkers nog niet verdeeld over de verschillende

afdelingen (zoals in hoofdstuk 4 van dit rapport benoemd). In plaats daarvan waren alle beleidsmedewerkers werkzaam bij één dienst Beleid. Rapport / Stadskanaal

29

openbare ruimtes ook bij minder lichtmasten gehandhaafd blijven. De kern van het plan is om openbare verlichting buiten de bebouwde kom te verwijderen, en binnen de bebouwde kom te vervangen. Op 8 maart 2005 bespreekt het college het bovenstaande conceptbeleidsplan. Het college besluit om (conform voorstel van de dienst Beleid) in te stemmen met de beleidskeuzes zoals verwoord in het concept beleidsplan. Daarnaast besluit het om dit plan ter vaststelling aan de raad aan te bieden, en de raad voor te stellen extra middelen beschikbaar te stellen.

7.2 c / Beleidsbepaling: raad stelt beleidsnota zonder wijzigingen vast Op 25 april 2005 bespreekt de gemeenteraad het conceptbeleidsplan openbare verlichting 2005-2010, dat het college door middel van een raadsvoorstel aanbiedt. Het voorstel wordt conform advies vastgesteld. De fractie van de ChristenUnie geeft aan tegen de voorgenomen vermindering van het aantal te plaatsen lichtmasten in het buitengebied te zijn.

7.2 d / Beleidsuitvoering: weerstand bij bewoners van het buitengebied In de periode 2005-2007 gaat het college over tot uitvoering van het Beleidsplan Openbare Verlichting 20052010. Dit houdt in dat het opdracht geeft om daadwerkelijk lichtmasten in het buitengebied te verwijderen. Op dat moment wordt duidelijk dat er bij de bewoners van het buitengebied ontevredenheid over de inhoud van het beleid blijkt te bestaan. Als gevolg daarvan ontvangt de gemeente in die periode een aantal bezwaarschriften van bewoners van het buitengebied. De raad besluit deze bezwaren niet ontvankelijk te verklaren. Als bij de bewoners van het buitengebied blijkt dat het weghalen van lichtmasten daadwerkelijk wordt doorgevoerd, besluiten ze zich vast te ketenen aan deze masten, en de aandacht van de (landelijke) media op te zoeken. De weerstand van de bewoners van het buitengebied richtte zich vooral op de vermeende onveiligheid (vooral voor schoolgaande kinderen) die door het weghalen van de lichtmasten zou ontstaan. Daarnaast geven deze bewoners aan het contrast met de bebouwde kom te groot te vinden. Binnen de bebouwde kom streeft de gemeente een landelijke norm na (NPR 13201-1). Buiten de bebouwde kom geldt deze norm niet, maar beperkt de gemeente zich tot verlichting op oriëntatiepunten.

7.2 e / Beleidsevaluatie: door noodzaak geboren beëindiging en vernieuwing van beleid Door de weerstand die bij bewoners uit het buitengebied ontstaat, weten raad en college zich genoodzaakt om over te gaan tot een herbezinning (of evaluatie) van het Beleidsplan uit 2005. Deze noodzaak komt voor de gemeente als een verrassing. De gemeente was immers vooraf in de veronderstelling een vooruitstrevend beleidsplan te hebben dat op een breed draagvlak kon rekenen. Deze veronderstelling was gebaseerd op het feit dat de gemeente via persberichten en via haar eigen website inzicht gaf in de nieuwe plannen, waarbij zij de mogelijkheid gaf om te reageren. De raad besluit uiteindelijk op 25 juni 2007 (naar aanleiding van een door het college aangedragen raadsvoorstel) om te stoppen met de uitvoering van het Beleidsplan en om nieuw beleid te gaan ontwikkelen. Daarnaast besluit de raad om in de tussentijd de uitvoering van het beleidsplan uit 2005 te beperken tot het noodzakelijke onderhoud en vervanging.

7.2 f / Beleidsaanpassing: nieuw beleid op basis van interactie met burgers en raad Op basis van de (negatieve) ervaring met het geringe draagvlak voor het beleidsplan uit 2005, besluit het college om het hernieuwde beleid langs een interactief proces in te richten. Meer specifiek gaat het college over tot:


30

/

het betrekken van de bestaande werkgroep verkeer bij het oprichten van een klankbordgroep (die breder is dan de werkgroep en waar ook leden van de raad inzitten) en het uitzetten van een enquête onder bewoners;

/

het organiseren van een ronde langs proefopstellingen en lastige punten in het buitengebied. Aan deze ronde nemen verschillende betrokken organisaties, raadsleden en andere betrokkenen deel.

Het feit dat de techniek op het gebied van openbare verlichting in de periode 2005-2007 flink was veranderd, biedt de gemeente bovendien kansen om hier bij het opstellen van het nieuwe plan gebruik van te maken. Het interactieve proces resulteert op 27 maart 2008 in een notitie met een aantal beleidsuitgangspunten voor de nieuwe nota Openbare Verlichting (voor de periode 2008-2020). In een bijbehorend collegevoorstel wordt door de betrokken ambtenaar voorgesteld om in te stemmen met deze beleidsuitgangspunten. Daarnaast stelt deze ambtenaar voor deze vervolgens voor een periode van zes weken ter inzage te leggen en burgers door middel van informatiebijeenkomsten te informeren. Het college wenst echter eerst de raad te informeren, voordat het een besluit wil nemen. In maart 2008 verzorgt de beleidsmedewerker een presentatie voor de gemeenteraad, waarin hij de achtergrond van het vorige beleidsplan voorlegt, en uitlegt op welke manier het nieuwe beleidsplan tot stand is gekomen. Daarnaast geeft hij tijdens deze presentatie weer welke beleidsuitgangspunten de gemeente wil hanteren. Nadat de raad zich positief heeft uitgesproken over de inhoudelijke lijnen van de nieuwe nota (zonder dit te bekrachtigen met een officieel raadsbesluit), beslist het college op 10 april 2008 om alsnog in te stemmen met de beleidsuitgangspunten en deze ter inzage te leggen voor burgers. Deze beleidsuitgangspunten gaan uit van de realisatie van: / / /

dynamische openbare verlichting; het gebruik van een functiekaart openbare verlichting; verlichting langs provinciale wegen buiten de bebouwde kom (provinciaal beleid, duisternis is kernwaarde).

Op 23 september 2008 bespreekt het college het concept beleidsplan, waarin het wordt voorgesteld in te stemmen met het beleidsplan, de mogelijkheid te onderzoeken om het huidige contract met het energiebedrijf om te zetten in een prestatiecontract en het beleidsplan door te sturen naar de raad. Het college besluit conform voorstel. Vervolgens stuurt het college deze nota, begeleid met een raadsvoorstel, ter vaststelling door naar de raad. De raad besluit op 26 oktober 2008 om dit beleid vast te stellen.


31

7.3 / Vergelijking Hoogerwerf / doelmatigheid en doeltreffendheid Op basis van de reconstructie van het beleidsproces ‘Nota Openbare Verlichting 2008-2020’ vergelijkt tabel 7.1 de theoretische rolverdeling volgens Hoogerwerf met de rolverdeling zoals deze in de praktijk is geweest. Tabel 7.1: Vergelijking rolverdeling Nota Openbare Verlichting met model Hoogerwerf Fase


Aan zet bij Nota Openbare Verlichting

Agendavorming

Raad

College


College

College

Beleidsbepaling

Raad

Raad

Beleidsuitvoering

College

College

Evaluatie

College

Heeft niet (structureel) plaatsgevonden

Beleidsaanpassing

Raad

Raad

Beleidsplan Openbare Verlichting 2008-2012: doelen en ambities Het doel van het Beleidsplan Openbare Verlichting 2008-2012 is om verlichting op maat te bieden; op een maatschappelijk en ecologisch verantwoorde manier om te gaan met energie door te verlichten waar het noodzakelijk is en donker te houden als het kan. 30 Deze algemene doelstelling werkt de gemeente uit in een aantal specifiekere ambities. Zo streeft de gemeente ernaar om in 2020 40% minder energie te gebruiken voor de openbare verlichting ten opzichte van het peiljaar 2008. Het plan gaat achtereenvolgens in op de richtlijnen en normen, de functie van openbare verlichting, maatschappelijke en technische ontwikkelingen, infrastructuur, milieuaspecten, de gemeentelijke ambitie en ten slotte het financieel kader. Mede door het meer uitvoeringsgerichte karakter van het beleidsplan, bevat deze concrete ambities die meetbaar, specifiek en tijdgebonden zijn. De hierboven genoemde ambitie is hier een voorbeeld van. Beleidsplan bevat probleemanalyse met een daaraan gekoppelde beleidstheorie Het Beleidsplan Openbare Verlichting 2008-2012 geeft aan dat openbare verlichting een aantal functies heeft: verbetering van de sociale veiligheid en verkeersveiligheid en het verbeteren van de sfeer. Daarnaast dienen sommige plekken een bepaalde mate van duisternis te behouden. Het beleidsplan beoogt met al deze functies rekening te houden. 31 Daarnaast geeft het beleidsplan een aantal maatschappelijke trends (meer behoefte aan duisternis) en technische ontwikkelingen (meer duurzaamheid) weer. Gezamenlijk met een analyse van alle soorten gebieden die Stadskanaal heeft (buitengebied, bebouwde kom), biedt het beleidsplan daarmee een uitgebreide probleemanalyse. Hieraan is een aantal beleidsinstrumenten gekoppeld die op de genoemde probleemanalyse (ontwikkelingen, trends) in dienen te spelen. Doordat het Beleidsplan Openbare Verlichting 2008-2012 ingaat op de voor- en nadelen van het verwijderen van lichtmasten in het buitengebied (en op de spanning tussen milieu en veiligheid), besteedt het ruim aandacht aan de eventuele neveneffecten van het verwijderen van lichtmasten en/of het behouden daarvan. Daarnaast besteedt het aandacht aan de wijze waarop de gemeente hier mee om wenst te gaan.

30

Samenvatting (ongenummerd)

31

Nota Openbare Verlichting 2008-2012, pp. 5 Rapport /

Stadskanaal

32

Raadsvoorstellen bevatten duidelijke beslispunten en geven benodigde financiële middelen weer Vanaf 2005 heeft de raad drie raadsvoorstellen ontvangen die te maken hebben met zijn kaderstellende rol ten aanzien van Openbare Verlichting. Het eerste raadsvoorstel (van 25 april 2005) vraagt om ‘het conceptbeleidsplan openbare verlichting conform het advies vast te stellen’. Dit raadsvoorstel bevat een uitgebreid overzicht van de middelen die de raad beschikbaar dient te stellen om tot uitvoering van deze nota te komen. Het tweede raadsvoorstel (van 25 juni 2007) vraagt aan de raad om een nieuw beleidsplan op te stellen en de uitvoering van het huidige beleidsplan te beperken tot het noodzakelijke onderhoud. In het laatste raadsvoorstel (van 26 oktober 2009) wordt de raad gevraagd om in te stemmen met ‘het concept beleidsplan openbare verlichting’ en deze vast te stellen. In dit raadsvoorstel staat weergegeven welke kosten nodig zijn om te komen tot de uitvoering van de beleidsvoornemens. Bovendien is dit raadsvoorstel zelfstandig leesbaar in die zin dat het een samenvatting geeft van de inhoud van het beleidsplan.

7.4 / Mogelijke leerpunten voor de raad De rekenkamercommissie komt, op basis van de reconstructie van het project ‘Nota Openbare Verlichting’ en de spiegeling hiervan aan het model van Hoogerwerf, tot de volgende inzichten over de rol van de raad: /

de raad heeft ook in dit geval (net als bij de totstandkoming van de Nota Sprekend Stadskanaal) in eerste instantie (bij de vaststelling van het beleidsplan uit 2005) louter een rol gespeeld in de fase van de beleidsbepaling. Ook hier zijn de fasen van agendavorming en de beleidsvoorbereiding zijn voornamelijk ingevuld door het college en de ambtelijke organisatie. Net als bij de vaststelling van de Nota Sprekend Stadskanaal, had de raad er ook voor kunnen kiezen om in een eerder stadium al wat globale uitgangspunten vast te stellen;

/

de weerstand bij de uitvoering van de voornemens uit de beleidsnota uit 2005 is de primaire aanleiding voor het college geweest om de raad voor te stellen een nieuw plan vast te stellen. Het is echter geen aanleiding geweest om een gestructureerde beleidsevaluatie vast te leggen, waarin staat aangegeven hoe de weerstand heeft kunnen ontstaan en wat er in de toekomst kan gebeuren om deze te voorkomen;

/

de raad heeft in tweede instantie bij de vaststelling van de Nota Openbare Verlichting 2008-2020 wel een actieve rol gespeeld in de agendavorming en de beleidsvoorbereiding. Deze rol heeft de raad voornamelijk gekregen naar aanleiding van de ervaren urgentie om deze nota (na de weerstand bij de uitvoering op het beleidsplan uit 2005) langs een interactief proces tot stand te laten komen. College en raad hebben hierdoor de noodzaak gezien van een actieve rol van de raad in het vaststellen van beleidsuitgangspunten (in de agendavormende en beleidsvoorbereidende fase);

/

de raad heeft ook in dit beleidsproces onvoldoende handvatten gehad om te sturen op de uitvoering van het beleid. Pas op het moment dat blijkt dat er weerstand is tegen de uitvoering van de gemeentelijke plannen, komt de raad tot de conclusie dat er eventuele aanpassing van beleid nodig is. De raad maakt in eerste instantie echter al onvoldoende afspraken met het college over de wijze waarop hij op de hoogte gehouden wenst te worden over de voortgang van het beleid.


33

8 Normenkader Dit hoofdstuk toetst de feiten die beschreven staan in hoofdstuk 4 t/m 7 aan de vooraf door de rekenkamercommissie opgestelde normen. Daarmee vormt dit hoofdstuk de basis voor de conclusies en aanbevelingen, zoals geformuleerd in hoofdstuk 9 van deze rapportage.

Ontstaan en creatie van beleid Nr.

Norm

Beoordeling

A

In documenten is de rolverdeling tussen gemeenteraad en college vastgelegd over de wijze waarop beleid tot stand komt.

Beperkt voldaan. Binnen de gemeente zijn wel afspraken vastgelegd over de wijze waarop de raad kan sturen op de ontwikkeling van ‘gemeentebreed beleid’. Er zijn echter geen afspraken gemaakt over de rol van de raad in de totstandkoming en uitvoering van specifieke beleidsprocessen.

B

De vastgelegde rolverdeling tussen gemeenteraad en college over de wijze waarop beleid tot stand komt voldoet aan het ideaaltypische beleidsproces.

Niet van toepassing. Aangezien deze rolverdeling niet is vastgelegd, kan deze ook niet worden getoetst aan het ideaaltypische beleidsproces.

C

Raad en college volgen de vastgelegde afspraken met betrekking tot de totstandkoming van beleid.

Niet van toepassing. Hoofdstuk 4 van deze rapportage maakt duidelijk dat deze afspraken ten aanzien van specifieke beleidsprocessen niet zijn gemaakt. Het is dus ook niet mogelijk om de praktijk hieraan te toetsen.

D

Tussen raad en college zijn afspraken gemaakt over de handelswijze voor de momenten dat het college af moet wijken van de gestelde kaders.

Beperkt voldaan. Deze afspraken zijn niet vastgelegd voor specifieke beleidsprocessen. De raad beslist wel op het moment dat het college afwijkt van de door hem vastgestelde budgetten die nodig zijn om de programma’s uit de programmabegroting uit te voeren (gemeentebreed beleid). Dit staat vastgelegd in de financiële verordening.

E

Het college informeert de raad wanneer afwijking van de gestelde kaders nodig blijkt te zijn.

Voldaan. Het college doet dit zowel in het geval van het opstellen van de Nota Openbare Verlichting (nodig vanwege protesten) als in het geval van de Nota Onderwijsbeleid (nodig vanwege veranderende wetgeving).

F

De raad maakt heldere politieke keuzes omtrent de onderwerpen waarvoor beleid moet worden voorbereid.

Niet voldaan. De raad heeft in de fase van agendavorming en de fase van beleidsvoorbereiding in geen van de drie gevallen (voorsorterende) beleidskeuzes gemaakt.


34

G

Het college bereidt op basis van de keuzes van de raad het beleid inhoudelijk voor.

Niet voldaan. Aangezien de raad in de agendavorming en beleidsvoorbereiding geen rol heeft, bereidt het college dit beleid uitsluitend voor op basis van input uit de ambtelijke organisatie, eigen opvattingen en input van belanghebbenden.

H

De gemeenteraad stelt het beleid vast en neemt een besluit over de vraag welke middelen ter beschikking worden gesteld om de gestelde doelen binnen het gestelde tijdsbestek te kunnen realiseren.

Grotendeels voldaan. De raad is in alle gevallen in de gelegenheid gesteld om het beleid vast te stellen. Alle raadsvoorstellen bevatten (voor zover van toepassing) een overzicht van de kosten die met de uitvoering van het voorstel zijn gemoeid. Kanttekening hierbij is dat niet altijd duidelijk is binnen welke termijn het raadsvoorstel wordt uitgevoerd (in het geval van het Cultuur- en Leisureplein).

I

Het beleid is gebaseerd op een goede probleemanalyse.

Grotendeels voldaan. In twee van de drie gevallen bevat het beleid een probleemanalyse. Bij de Nota Openbare Verlichting is deze (mede op basis van de weerstand bij de uitvoering van de eerdere nota) in de nota zelf opgenomen. Ook bij het Ontwikkelingsplan Cultuur- en Leisureplein heeft WTM een probleemanalyse geschetst, waar alleen een risicoanalyse in ontbreekt. De nota Sprekend Stadskanaal bevat geen specifiek op de gemeente Stadskanaal gerichte probleemanalyse.

J

Aan het beleid ligt een met argumenten onderbouwde beleidstheorie ten grondslag, die aansluit op de probleemanalyse.

Grotendeels voldaan. Zowel bij de Nota Openbare Verlichting als het Ontwikkelingsplan Cultuur- en Leisureplein is sprake van een onderbouwde beleidstheorie. Bij de Nota Sprekend Stadskanaal is dit niet het geval.

K

Het beleid bevat SMART-geformuleerde doelstellingen.

Beperkt voldaan. Het ontwikkelingsplan voor het Cultuur- en Leisureplein en de Nota Sprekend Stadskanaal bevatten geen SMARTdoelstellingen. Het Beleidsplan Openbare Verlichting bevat deze wel.

L

Het beleid bevat duidelijke bestuurlijke beslispunten.

Voldaan. Deze beslispunten staan helder vastgelegd in raadsvoorstellen, waarbij staat aangegeven waar de raad ‘ja’ of ‘nee’ tegen zegt. Enige kanttekening daarbij is dat uit het raadsvoorstel zelf niet in alle gevallen is op te maken welke beleidsvoornemens de vast te stellen nota bevat (zoals bij de nota Sprekend Stadskanaal).


35

Uitvoering en effect Nr.

Norm

Beoordeling

M

In documenten is de rolverdeling tussen raad en college vastgelegd over de wijze waarop beleid wordt uitgevoerd, controle hierop plaatsvindt en beleid wordt geëvalueerd.

Niet voldaan. Ook hiervoor geldt: de aanwezige documenten beperken zich tot een vastlegging van de rol van de raad als het gaat om de sturing op gemeentebreed beleid; niet als het gaat om zijn rol in specifieke beleidsprocessen.

N

De vastgelegde rolverdeling tussen gemeenteraad en college over de wijze waarop beleid wordt uitgevoerd voldoet aan het ideaaltypische beleidsproces.

Niet van toepassing. Aangezien de rolverdeling niet is vastgelegd, kan deze ook niet worden getoetst aan het ideaaltypische beleidsproces.

O

Raad en college volgen de vastgelegde afspraken met betrekking to de uitvoering van beleid.

Niet van toepassing. Deze rapportage maakt duidelijk dat deze afspraken niet zijn gemaakt. Het is dus ook niet mogelijk om de praktijk hieraan te toetsen.

P

De organisatiestructuur is zodanig dat het de uitvoering van het beleid ondersteunt.

Voldaan. De werkwijze waarbij beleidsmedewerkers nauw samenwerken met uitvoerende medewerkers, is behulpzaam voor een goede afstemming van beleid en uitvoering. Op het risico van ‘verkokering’ in de nieuwe organisatiestructuur is ingespeeld door de werkwijze met ambtelijke beleidsadviseurs.

Q

Het college implementeert het vastgestelde beleid door toepassing van de gekozen middelen ter realisatie van de doeleinden.

Grotendeels voldaan. Na de vaststelling van de nota Sprekend Stadskanaal is het college overgegaan tot de inzet van de vastgestelde middelen (onderwijsdag, ZAT e.d.). Dit geldt ook voor het project Cultuur- en Leisureplein (komen tot een verordening en vergunning). De Nota Openbare Verlichting is nog te recent opgesteld om de inzet van middelen te kunnen bepalen.

Q1

De organisatie is in staat om het beleid te vertalen in concrete acties en deze op een planmatige wijze uit te voeren.

Beperkt voldaan. In de uitvoering van de nota Sprekend Stadskanaal is dit het geval. Voor het project Cultuur- en Leisureplein is de gemeente hier niet in geslaagd: de feitelijke uitvoering heeft lang geduurd en is (uiteindelijk) niet succesvol geweest. Voor de Nota Openbare Verlichting geldt ook hier dat deze nota zo recent is opgesteld dat nog niet kan worden vastgesteld of de planning is behaald.


36

Q2

In documenten zijn afspraken over informatievoorziening en advisering door de organisatie aan het college vastgelegd.

Beperkt voldaan. Per beleidsproces spreken ambtenaren en portefeuillehouders onderling af hoe dit proces vorm krijgt. Zij leggen deze afspraken niet schriftelijk vast. In het kader van de voorbereiding van de planning- en controlcyclus, vindt wel informatievoorziening plaats van ambtenaren naar het college.

R

De raad oefent effectieve en tijdige controle uit op de uitvoering van het beleid door het college en op de effectiviteit van het beleid.

Beperkt voldaan. De raad stelt zichzelf nauwelijks in de gelegenheid zijn controlerende rol uit te voeren. Dit blijkt uit het feit dat hij geen afspraken maakt met het college over de momenten waarop hij gerapporteerd dient te worden over de effectiviteit van de uitvoering van specifieke door de raad vastgestelde nota’s. In de bestudering van de drie onderzochte beleidsprocessen blijkt dan ook dat de raad nauwelijks informatie behandelt over effectiviteit van de uitvoering van deze nota’s / projecten. Als het gaat om gemeentebreed beleid (in de planning-en-control-cyclus) stuurt de raad op basis van het principe ‘geen nieuws is goed nieuws’.

S

Het college beoordeelt of het beleid de beoogde effecten heeft gesorteerd. De inhoud en het proces wordt aan de hand van een set criteria beoordeeld in het kader van beleidsevaluatie.

Niet voldaan. Dergelijke beleidsevaluaties vinden in de drie onderzochte beleidsprocessen niet plaats. Ook stuurt het college in deze drie beleidsprocessen niet op het bereik van beoogde maatschappelijke effecten.

T

Het college monitort de uitvoering van het beleid.

Beperkt voldaan. Het college doet dit in de drie onderzochte beleidsprocessen wel in informele zin, maar niet door schriftelijke voortgangsrapportages per beleidsproces. In meer algemene zin monitort het college vooral via de planning-en-control-cyclus.

U

De resultaten van de evaluatie leiden tot feedback naar de andere deelprocessen en kunnen zorgen voor aanpassing van het beleid.

Niet voldaan. Deze evaluaties worden in de drie onderzochte beleidstrajecten niet uitgevoerd, waardoor ze ook niet leiden tot leereffecten en (eventuele) aanpassing van beleid.


37

V

Het college informeert de raad indien de uitvoering van het beleid niet verloopt als gepland en stelt de raad in de gelegenheid om het beleid aan te passen, danwel te beëindigen.

Grotendeels voldaan. Bij de vaststelling en uitvoering van de Nota Sprekend Stadskanaal is dit niet van toepassing geweest. Bij de Nota Openbare Verlichting wel; daar heeft het college dit ook (mede door de expliciete aanleiding daartoe) gedaan. Ook bij het Cultuur- en Leisureplein was aanleiding tot wijziging, maar daar is de raad niet intensief betrokken geweest bij de uitvoering (pas bij de directe beleidsbeëindiging).


38

9 Conclusies Dit hoofdstuk bevat de conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek, gebaseerd op het feitenrelaas en de toetsing van deze feiten aan de normen. Centrale conclusie: raad heeft reactieve rol in ontwikkeling en uitvoering van beleidsprocessen De Rekenkamercommissie Stadskanaal concludeert in de eerste plaats dat de raad een reactieve rol heeft in de ontwikkeling en uitvoering van specifieke beleidsprocessen: de raad consumeert het beleidsproces, maar voedt het niet. Dit blijkt uit het feit dat de raad geen actieve rol heeft in de agendavorming. Zo maakt hij nauwelijks gebruik van zijn mogelijkheden om zelf met initiatiefvoorstellen te komen of wijzigingen in de termijnagenda aan te brengen. Daarnaast blijkt dit uit het feit dat de raad bij het vaststellen van een beleidsnota onvoldoende vastlegt op welke momenten hij de uitvoering van deze beleidsnota wil evalueren. Zo blijft onduidelijk of de raad het wenselijk vindt om de uitvoering van een specifieke beleidsnota tussentijds te evalueren (bijvoorbeeld halverwege de doorlooptijd). 32 Ook blijft vaak onduidelijk of en wanneer de raad de uitvoering van een dergelijke beleidsnota achteraf wenst te evalueren (zodra de doorlooptijd van deze nota is verlopen). Het risico hiervan is dat college en raad onvoldoende leren van knelpunten in lopende en afgeronde beleidsprocessen, om toekomstige beleidsprocessen te kunnen optimaliseren. Het ontbreken van evaluatieve informatie maakt het daarmee moeilijker voor de raad zijn controlerende rol in de te vullen. In de tweede plaats concludeert de rekenkamercommissie dat de rol van de raad voornamelijk tot uiting komt tijdens de beleidsbepalende fase. Zowel de rekenkamercommissie als de geïnterviewde fractievoorzitters zijn van mening dat de raad in deze fase voldoende informatie krijgt over het te nemen (politieke) besluit en de aan te wenden middelen. Zo is het voor raadsleden bij het behandelen van beleidsnota’s en projectplannen duidelijk waar ze ‘ja of nee’ tegen dienen te zeggen. Deelconclusie 1: rolverdeling college en raad in specifieke beleidsprocessen niet vastgelegd Raad en college hebben geen afspraken gemaakt en/of vastgelegd over de wijze waarop de raad in specifieke beleidsprocessen betrokken dient te zijn. Zo blijft onduidelijk of de raad een rol dient te hebben in de agendavorming, de beleidsvoorbereiding, de beleidsbepaling, de uitvoeringsfase en de evaluatiefase. Hoewel er ten aanzien van een aantal grote beleidskeuzes vooraf wel ‘ad hoc’ afspraken worden gemaakt over de betrokkenheid van de raad, geeft het ontbreken van algemene afspraken weinig garanties dat de raad daadwerkelijk op de gewenste momenten in het beleidsproces betrokken wordt. Het merendeel van de geïnterviewde fractievoorzitters geeft dan ook aan behoefte te hebben aan op schrift gestelde bepalingen waarin de betrokkenheid van de raad is geregeld. Kanttekening hierbij is dat de raad als het gaat om het vaststellen van gemeentebreed beleid (dat over alle beleidsterreinen binnen de gemeente gaat, met name in de programmabegroting) wel een aantal voorschriften heeft vastgesteld in het Reglement van Orde en de Financiële Verordening (waarin de invulling van de planning-en-control-cyclus is geregeld). In deze documenten staat vastgelegd op welke momenten de raad gemeentebreed beleid behandelt en op welke momenten hij op de hoogte wordt gesteld van de voortgang van dit beleid.

32

Wat betreft gemeentebreed beleid (vastgelegd in de programmabegroting) is afgesproken dat de raad alleen bij inhoudelijke of

financiële wijzigingen op de hoogte wordt gesteld. Bij de vaststelling van specifieke beleidsnota’s (zoals bijvoorbeeld het jeugdbeleid) blijft onduidelijk wanneer de raad op de hoogte wil worden gehouden van de voortgang. Dit kan per nota verschillen. Rapport / Stadskanaal

39

Deelconclusie 2: de raad bepaalt het beleid, maar niet de agenda De ontwikkeling van beleid vindt in theorie plaats in de agendavormende, beleidsvoorbereidende en beleidsbepalende fase. In Stadskanaal maakt de raad weinig gebruik van zijn mogelijkheden om in deze fasen een duidelijke rol te spelen. Dit blijkt uit het feit dat vrijwel alle agendapunten rechtstreeks door het college op de agenda van de raad worden geplaatst. De raad neemt zelf weinig initiatief tot het agenderen van een voorstel of een onderwerp. Ook maakt de raad weinig gebruik van de termijnagenda om hier nieuwe agendapunten op te plaatsen of in een eerder stadium geagendeerde voorstellen naar voren of naar achteren te schuiven. Daarnaast komt de eerste aanzet voor de inhoud van het beleid vrijwel altijd van de kant van het college en de ambtelijke organisatie. De raad wordt in een relatief laat stadium gevraagd naar richtinggevende uitspraken. Tegelijkertijd is de rekenkamercommissie van mening dat de raad in de beleidsbepalende fase genoeg informatie ontvangt om te komen tot een besluit. Dit blijkt uit het feit dat deze raadsvoorstellen helder zijn, duidelijke beslispunten bevatten, ingaan op beoogde effecten en vergezeld gaan met een financiële onderbouwing. Alleen alternatieve beleidskeuzes ontbreken vaak. Deelconclusie 3: na kaderstelling volgt weinig controle De uitvoering van beleid vindt in theorie plaats in de fase van beleidsuitvoering en beleidsevaluatie. Deze beleidsevaluaties zou de raad kunnen gebruiken om het gevoerde beleid te wijzigen of zelfs te beëindigen. In de gemeente Stadskanaal blijft in veel gevallen echter onduidelijk welke rol de raad heeft (en wil hebben) in de fasen van beleidsuitvoering en beleidsevaluatie. Zo kiest de raad er zelden voor om vooraf afspraken te maken over de wijze waarop hij op de hoogte gehouden wil worden over de uitvoering van een beleidsnota of projectplan. Daarnaast bevatten de doelen uit de onderzochte beleidsdocumenten niet in alle gevallen specifieke, meetbare en tijdgebonden doelstellingen, waardoor het moeilijker wordt om achteraf te bepalen of deze bereikt zijn. Tot slot maken college en raad in veel gevallen geen afspraken over de momenten waarop de beleidsuitvoering geëvalueerd dient te worden. Uitgangspunt is in de praktijk ‘geen nieuws is goed nieuws’. Dit uitgangspunt heeft als ongewenst neveneffect dat de raad zich onvoldoende in staat stelt om achteraf expliciet vast te kunnen stellen of ambities en doelstellingen uit beleidsnota’s worden behaald. Dit heeft weer tot gevolg dat de raad zijn controlerende rol niet optimaal kan invullen. Het vraagstuk van de wijze waarop de raad betrokken kan en wil zijn bij de controle op de uitvoering van specifieke beleidsnota’s, is er één waar veel gemeenten mee worstelen. Dit is dus niet iets dat alleen in de gemeente Stadskanaal het geval is. Deelconclusie 4: de organisatie-inrichting laat een goede inrichting van het beleidsproces toe De rekenkamercommissie concludeert dat de wijze waarop beleidsprocessen binnen de ambtelijke organisatie tot stand komen, voldoende aanknopingspunten geven voor het adequaat doorlopen van het beleidsproces. Dit blijkt in de eerste plaats uit het feit dat het college en de ambtelijke organisatie afspraken hebben gemaakt over de wijze waarop beleidsnota’s en projectplannen tot stand dienen te komen. In deze totstandkoming staat het portefeuillehoudersoverleg (PO) centraal. Tijdens dit overleg bepalen ambtenaren en portefeuillehouders gezamenlijk welke stappen er gezet moeten worden om tot een beleidsnota of projectplan te komen. In de tweede plaats blijkt dit uit het feit dat er binnen de ambtelijke organisatie twee keer een belangrijke reorganisatie heeft plaatsgevonden, waarbij de positionering van ‘beleid’ een belangrijke rol heeft gespeeld. Bij de laatste reorganisatie (in 2009) is de centrale dienst beleid opgeheven en zijn beleidsmedewerkers en uitvoerende medewerkers gezamenlijk in teams geplaatst. De PO-overlegvormen zorgen voor korte lijnen en goede afstemming tussen de portefeuillehouder en de ambtelijke organisatie. De nadelen en het risico van verkokering tracht de ambtelijke organisatie te ondervangen door teamoverstijgende beleidsadviseurs. Rapport / Stadskanaal

40

10 Aanbevelingen Op basis van de centrale conclusies en deelconclusies, komt de rekenkamercommissie met de navolgende aanbevelingen aan de raad: 1 Herijk uw visie als raad op de vraag wat voor ‘soort’ raad u wilt zijn en hoe u samen wilt werken met het college en de ambtelijke organisatie. De wijze waarop de raad invulling wil geven aan zijn taken en verantwoordelijkheden, bepaalt wat hij daar vervolgens voor moet doen. Voordat de raad concrete stappen zet om zijn rol in het beleidsproces te veranderen of te verbeteren, is het raadzaam eerst te discussiëren over de ambities die de raad heeft als het gaat om de betrokkenheid in de beleidsfasen. 2 Bepaal als raad of en hoe u in de toekomst betrokken wilt worden in de ontwikkeling van specifieke beleidsnota’s en projectplannen. Denk hierbij vooral aan een intensievere betrokkenheid bij de agendavorming en de beleidsvoorbereiding. Overweeg bijvoorbeeld de mogelijkheid om: a.

als raad vier of vijf onderwerpen vast te stellen waar u het komende jaar (los van ontwikkelingen die zich in de praktijk voordoen) over wilt vergaderen. Doel hiervan kan zijn om ten aanzien van deze onderwerpen in algemene zin te bepalen waar u naartoe wilt. Deze te behandelen onderwerpen kunt u opnemen in de termijnagenda;

b.

het college u voortaan te laten betrekken bij de beleidsvoorbereiding van iedere beleidsnota of ieder projectplan dat de raad dient vast te stellen. Dit kan bijvoorbeeld doordat het college u voor dergelijke nota’s en projecten een notitie aanbiedt waarin staat aangegeven welke aandachtspunten het college wil gaan uitwerken. Als raad kunt u dan (indien gewenst) bepaalde aandachtspunten toevoegen, of andere aandachtspunten schrappen;

c.

in raadsvoorstellen bij beleidsnota’s en projecten alternatieve beleidskeuzes te behandelen, waardoor u als raad in de beleidsbepalende fase niet wordt beperkt door alleen ‘ja’ of ‘nee’ te kunnen zeggen op een voorstel.

3 Bepaal als raad of en hoe u in de toekomst wilt waarborgen dat u kunt controleren of gemeentelijke doelen uit nota’s of projectplannen zijn behaald. Dit kunt u doen door meer vinger aan de pols te houden in de uitvoerende fase en/of een grotere rol te spelen bij de uitvoering van (structurele) beleidsevaluaties. Overweeg hierbij bijvoorbeeld de mogelijkheid om: a.

beleidsnota’s vast te stellen waarin doelen specifiek, meetbaar en tijdgebonden staan geformuleerd. Pas als de kaders voldoende concreet gemaakt zijn, kunt u als raad achteraf controleren of ambities gerealiseerd zijn;

b.

bij de vaststelling van iedere beleidsnota of ieder projectplan heldere afspraken te maken met het college over de wijze waarop u geïnformeerd wilt worden over de uitvoering van de desbetreffende nota. Dit kan bijvoorbeeld door een schriftelijke (tussentijdse) evaluatie. Hierbij dient dan ook duidelijk gemaakt te worden wanneer deze evaluatie plaats moet vinden. Ook dit kan opgenomen worden op de termijnagenda.

4 Leg het resultaat van uw besprekingen onder aanbevelingen 2 en 3 schriftelijk vast. Door dit te doen, weten zowel het college als de raad in de toekomst waar zij aan toe zijn, en kunt u eenvoudig zien wanneer en op welke manier u in de verschillende fasen van het beleidsproces betrokken bent. 5 Vraag het college de organisatieverordening te actualiseren. De huidige verordening dateert uit 1990 en is niet meer in overeenstemming met de inrichting van de huidige organisatie.


41

Bijlagen Bijlage 1. Deelvragen Ontstaan en creatie van beleid 1 Hoe komt beleid idealiter tot stand? 2 Hoe komt beleid in de gemeente Stadskanaal tot stand? 3 Op welke manier en op welke momenten is de gemeenteraad van Stadskanaal betrokken bij de totstandkoming van beleid? 4 Verloopt dit proces in de gemeente Stadskanaal doelmatig en doeltreffend? a.

Goede probleemanalyse

b.

Kwaliteit beleidstheorie

c.

SMART-geformuleerde doelstellingen

d.

Duidelijke bestuurlijke beslispunten

Uitvoering en effect 5 Hoe wordt beleid idealiter vertaald naar uitvoering? 6 Hoe wordt beleid in de gemeente Stadskanaal vertaald naar uitvoering? 7 Op welke manier en op welke momenten kan de gemeenteraad toezien op de vertaling van beleid naar uitvoering? 8 Wordt beleid in de gemeente Stadskanaal door het college op een doelmatige en doeltreffende manier naar uitvoering vertaald? a.

Evaluatie

b.

Monitoring van de uitvoering

c.

Informatievoorziening

d.

Bijsturing

Leerpunten / aanbevelingen 9 Is het proces van totstandkoming van beleid van de gemeente Stadskanaal te verbeteren? 10 Is de inhoud van de beleidsdocumenten te verbeteren? 11 Welke rol(len) van de raad zijn voor verbetering vatbaar? 12 Hoe kunnen verbeteringen in rolduiding van raad en college worden bereikt?


42

Bijlage 2. Normenkader /

In documenten is de rolverdeling tussen gemeenteraad en college vastgelegd over de wijze waarop beleid tot stand komt.

/

De vastgelegde rolverdeling tussen gemeenteraad en college over de wijze waarop beleid tot stand komt voldoet aan het ideaaltypische beleidsproces.

/

Raad en college volgen de vastgelegde afspraken met betrekking tot de totstandkoming van beleid.

/

Tussen gemeenteraad en college zijn afspraken gemaakt over de handelswijze voor de momenten dat het college af moet wijken van de gestelde kaders.

/

Het college informeert de gemeenteraad wanneer afwijking van de gestelde kaders nodig blijkt te zijn.

/

De raad maakt heldere politieke keuzes omtrent de onderwerpen waarvoor beleid moet worden voorbereid.

/

Het college bereidt op basis van de keuzes van de raad het beleid inhoudelijk voor.

/

De gemeenteraad stelt het beleid vast en neemt een besluit over de vraag welke middelen ter beschikking worden gesteld om de gestelde doelen binnen het gestelde tijdsbestek te kunnen realiseren.

/

Het beleid is gebaseerd op een goede probleemanalyse.

/

Aan het beleid ligt een met argumenten onderbouwde beleidstheorie ten grondslag, die aansluit op de probleemanalyse.

/

Het beleid bevat SMART-geformuleerde doelstellingen.

/

Het beleid bevat duidelijke bestuurlijke beslispunten.

/

In documenten is de rolverdeling tussen gemeenteraad en college vastgelegd over de wijze waarop beleid wordt uitgevoerd, controle hierop plaatsvindt en beleid wordt geëvalueerd.

/

De vastgelegde rolverdeling tussen gemeenteraad en college over de wijze waarop beleid wordt uitgevoerd voldoet aan het ideaaltypische beleidsproces.

/

Raad en college volgen de vastgelegde afspraken met betrekking tot de uitvoering van beleid.

/

De organisatiestructuur is zodanig dat het de uitvoering van het beleid ondersteunt.

/

Het college implementeert het vastgestelde beleid door toepassing van de gekozen middelen ter realisatie van de doeleinden.

/

De organisatie is in staat om het beleid te vertalen in concrete acties en deze op een planmatige wijze uit te voeren.

/

In documenten zijn afspraken over informatievoorziening en advisering door de organisatie aan het college vastgelegd.

/

Het college monitort de uitvoering van het beleid.

/

Het college informeert de raad indien de uitvoering van het beleid niet verloopt als gepland en stelt de raad in de gelegenheid om het beleid aan te passen, danwel te beëindigen.

/

Het college beoordeelt of het beleid de beoogde effecten heeft gesorteerd. De inhoud en het proces wordt aan de hand van een set criteria beoordeeld in het kader van beleidsevaluatie.

/

De raad oefent effectieve en tijdige controle uit op de uitvoering van het beleid door het college en op de effectiviteit van het beleid.

/

De resultaten van de evaluatie leiden tot feedback naar de andere deelprocessen en kunnen zorgen voor aanpassing van het beleid.


43

Bijlage 3. Lijst met geïnterviewden en bestudeerde documenten Voor de totstandkoming van dit onderzoek zijn de volgende personen geïnterviewd: Naam

Functie

Datum

De heer J. Bessembinders

Wethouder

23 juni 2010

De heer J.W. van de Kolk

Wethouder

23 juni 2010

De heer J.J. Hamster

Wethouder

23 juni 2010

De heer H. Ensing

Beleidsmedewerker Stadsbeheer

23 juni 2010

De heer R. Heuving

Beleidsmedewerker Onderwijs

23 juni 2010

De heer Th. Van der Werf

Beleidsmedewerker Onderwijs

23 juni 2010

De heer K. Willems

Raadsgriffier

23 juni 2010

De heer H. van Huffelen

Gemeentesecretaris

16 juli 2010

Fractievoorzitter CDA

26 augustus 2010

De heer K. Pals

Fractievoorzitter D66

30 augustus 2010

De heer P.W. Gelling

Fractievoorzitter GBS

1 september 2010

De heer P.F.J.W. Hekking

Fractievoorzitter SP

1 september 2010

De heer T. Kanter

Fractievoorzitter PvdA

7 september 2010

Mevrouw I.J. Sterenborg-Kooij

Fractievoorzitter Christen Unie

7 september 2010

Beleidsadviseur

6 december 2010

De heer H. Ensing

Beleidsadviseur

6 december 2010

Mevrouw L. Scholtens

Beleidsadviseur

6 december 2010

Mevrouw R. Broens

Beleidsadviseur

6 december 2010

De heer R.P. Plieger

33

De heer W. Ravenhorst

34

33

De verschillende fractievoorzitters zijn telefonisch geïnterviewd.

34

De beleidsadviseurs zijn benaderd met een aantal schriftelijke vragen, die ook schriftelijk zijn beantwoord. Rapport /

Stadskanaal

44

Voor dit onderzoek zijn de volgende documenten bestudeerd: /

de Financiële Verordening, april 2008;

/

het Reglement van Orde Gemeenteraad, december 2008;

/

de Organisatieverordening gemeente Stadskanaal, augustus 1990;

/

het document ‘Proces- en planontwikkeling’, april 2004;

/

de Projectagenda, april 2010;

/

het dossier behorende bij het project Cultuur- en Leisureplein;

/

het dossier behorende bij het beleidsproces nota Sprekend Stadskanaal;

/

het dossier behorende bij het beleidsproces Openbare Verlichting.


45

Bijlage 4. Lijst met afkortingen WTM

Walas The Maverick

VVE

Voor- en Vroegschoolse Educatie

OOGO

Op overeenstemming gericht overleg

LEA

Lokaal Educatieve Agenda

LOB

Lokaal onderwijsbeleid

SMART

Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden


46

Stadskanaal. Van beleid naar uitvoering. Rekenkamercommissie Stadskanaal

Recommend Documents