Univerzita Karlova v Praze Centrum pro otázky životního prostředí U Kříže Praha 5 ředitel: prof. RNDr. Bedřich Moldan, CSc

Univerzita Karlova v Praze Centrum pro otázky životního prostředí U Kříže 8 158 00 Praha 5 ředitel: prof. RNDr. Bedřich Moldan, CSc.

Přehled nástrojů regulace dopravního chování 2.3

projektu MD 24/2006-430-OPI/3 z OP „Infrastruktura“ – Priorita 2 (2.4) Analýza každodenního dopravního chování dospělého městského obyvatelstva a nástroje regulace dopravy

Zodpovědný řešitel: Hana Brůhová-Foltýnová

Praha, 19. ledna 2007


Obsah: 1. Úvod

2

2. Klasifikace ekonomických nástrojů

3

3. Popis jednotlivých nástrojů

4

4. Přehled hlavních dopadů jednotlivých nástrojů

20

5. Legislativní ukotvení jednotlivých nástrojů

26

6. Výzkum ekonomických nástrojů v EU

44

7. Shrnutí, hlavní závěry

48

8. Reference

49

Zpracovali: Hana Brůhová-Foltýnová Vojtěch Máca 1


1. Úvod Vzhledem k nárůstu dopravy a s ním spojeným negativním efektům (nehody, kongesce, produkce emisí, hluk z dopravy), ale i z důvodu postupného poškozování dopravní infrastruktury těžkými vozidly (a tudíž zvýšeným nárokům veřejných rozpočtů na její údržbu i výstavbu) se stále více mluví o nutnosti regulace dopravy. K regulaci dopravy lze využít jak nástrojů ekonomických, tak nástrojů administrativním (jejich podrobnější klasifikaci se věnujeme v další kapitole). Ekonomické nástroje mění relativní ceny výrobků a služeb (tj. změny cen vůči sobě navzájem), případně mění příjmy domácností a firem, čímž působí na změnu chování spotřebitelů i výrobců. Jejich hlavním cílem je: -

poskytovat správné signály pro efektivitu a udržitelné využívání zdrojů, generovat nezbytné výnosy pro různé úrovně státní správy a samosprávy a přispět k žádané příjmové distribuci ve společnosti.

Normativní nástroje můžeme rozdělit na administrativní a institucionální nástroje. Tyto nástroje jsou založeny na donucovací pravomoci orgánů státní správy. Patří sem nařízení (zákazy a příkazy), limity, standardy a normy a předepsané administrativní postupy a omezení. Subjekt se podle nich musí chovat, jinak je trestán. Mají však i mnoho negativních efektů: -

-

jsou makroekonomicky velmi nákladné a cíle není dosahováno s minimálními celkovými společenskými náklady, znečišťovatelé většinou nemají žádné stimulace k dalšímu pozitivnímu překračování norem, následkem bývají tvrdé ekonomické dopady na mnoho subjektů. Ty pak, často na základě sociální argumentace (zejména hrozby ztráty pracovních míst), vytvářejí silný a mnohdy úspěšný tlak na politiky a orgány státní správy ve smyslu změkčení normativních předpisů či udělení výjimek, je třeba rozsáhlý administrativní aparát, což vede k řadě nebezpečí (neúměrná byrokracie, nákladnost, korupce, atd.).

V současné době se v oblasti ochrany životního prostředí používá stále více ekonomických nástrojů. Ty tak postupně přebírají roli nástrojů normativních. Ekonomické nástroje totiž oproti normativním přináší řadu výhod, především (OECD 2001a): -

minimalizují celkové společenské náklady nutné na dosažení stanovených environmentálních efektů, protože zohledňují náklady na zamezení znečištění u jednotlivých subjektů; podněcují subjekty k ekonomicky optimálnímu snižování znečištění (nikoli pouze ke splnění nařízených norem a limitů); motivují ekonomické subjekty k podpoře výzkumu nových technologií, případně k využití všech dalších možností omezení emisí (substituce vstupů atd.), ke zvyšování ekoefektivity; nemají takové vysoké nároky na státní administrativu jako nástroje normativní a díky tomu snižují náklady a omezují nebezpečí korupce; vedou k naplnění pravidla „znečišťovatel platí“; zvyšují příjmy veřejných rozpočtů.

V následujících kapitolách podáváme přehled klasifikace jednotlivých nástrojů (kapitola 2), jejich popis (kapitola 3), hlavní dopady jednotlivých nástrojů (kapitola 4),

2


legislativní ukotvení (kapitola 5) a výzkum těchto nástrojů v Evropě (kapitola 6). Poslední sedmá kapitola shrnuje hlavní závěry.

2. Klasifikace ekonomických nástrojů Neexistuje jednotná klasifikace nástrojů regulace dopravy. V podstatě v každém materiálu věnovaném tomuto tématu najdeme dělení trochu odlišné. Zvláště pak u nástrojů ekonomických není navíc sjednoceno názvosloví. Kromě označení nástroje ekonomické se pro stejný typ nástrojů používají také názvy tržně-konformní, tržní nebo fiskální. Například Stavins (2003) dělí nástroje regulace na nástroje fiskální (ekologické daně, daňové diferenciace, výjimky a úlevy, poplatky a daně ze znečištění a dotace, uživatelské poplatky (mýtné) a jiné přímé nebo nepřímé podpory z veřejných rozpočtů) a nástroje tržněkonformní (obchodovatelná povolení). Pro naše další účely si budeme jednotlivé nástroje dělit na nástroje tržně-konformní (ekonomické) – což jsou nástroje fiskální, obchodovatelná povolení a ostatní (dobrovolné dohody a pojištění) – a nástroje administrativní. Ekonomické nástroje lze dále dělit do různých skupin podle jejich předpokládaných dopadů či časového horizontu jejich působení. Například evropský projekt SPECTRUM rozděluje ekonomické nástroje v dopravě následujícím způsobem (viz tabulka 1): Tabulka 1: Přehled nejběžnějších ekonomických nástrojů v dopravě Nástroj

Předpokládané dopady

Časový horizont

Zpoplatnění dopravy (road pricing)

- efektivita dopravy (minimalizace ujetých kilometrů) - získání výnosů

- krátký - krátký

Daně z paliv

- získání výnosů - snížení používání aut, spotřeby pohonných hmot a emisí - zvýšení efektivity paliv - pokles kongescí - zvýšení využívání alternativních paliv

-

Daně z vozidla

- pokles počtu aut - nárůst palivové efektivity u flotily vozidel - získávání výnosů

- střední - střední - krátký

Finanční pobídky k vozidlům na čistší paliva

- nárůst palivové efektivity - pokles emisí skleníkových plynů a jiných polutantů

- střední - střední

Zpoplatnění nemovitostí

- získání výnosů pro dopravu a poskytování infrastruktury - podpora požadovaného využívání půdy

- střední - krátký

Parkovací poplatky

-

Tarifní systém a výše jízdného MHD

- povzbuzování obyvatel k většímu využívání HD - dopady na poptávku po HD v závislosti na cenové elasticitě (vztah mezi změnou v počtu pasažérů díky změně poplatků za použití HD)

zvýšení efektivity trhu s parkováním omezení cest autem nepřímý vliv na kongesce výnosy

Zdroj: SPECTRUM, 2004

3

-

krátký krátký střední krátký krátký

krátký střední/krátký krátký krátký

- krátký - střední


Aby došlo ke skutečné změně poptávky po dopravě a k přerozdělení úkolů v dopravě, je třeba, aby byly s ekonomickými nástroji sladěny i další nástroje, které jejich účinnost posílí – například podpora hromadné dopravy, cyklistiky a chůze. Jedním z příkladů je výstavba obchvatů. Pokud se po výstavbě obchvatů zároveň nezavádějí restrikce pro automobily v prostoru, který je obchvatem obcházen, nemusí být konečný pozitivní efekt na obyvatele tak výrazný, jak se předpokládalo (projeví se jev dopravní indukce). Například Nizozemí kombinuje politiku zdanění, technické normy emisí a investiční politiku; obdobně řeší problém tranzitní dopravy sever – jih Švýcarsko v oblasti výstavby infrastruktury a jejího užívání. Touto kombinací nástrojů dosáhlo výrazného zvýhodnění kombinované dopravy namísto přímé silniční dopravy (dále viz Melichar 2001). Podobně musí být integrovány jednotlivé cíle, opatření a programy jednotlivých politik, zejména politika územního plánování, energetické a dopravní koncepce relevantního regionu, investiční politika a bytová výstavba.

3. Popis jednotlivých nástrojů V této kapitole se dále podíváme na jednotlivé nástroje a jejich působení. Zaměříme se především na nástroje ekonomické (tržně-konformní), jejichž působení a dopady nejsou tak jednoznačně dané jako u nástrojů administrativních. Nejprve se tedy zaměříme na nástroje fiskální a poté na obchodovatelná povolení. 3.1 Fiskální nástroje Fiskální nástroje s regulačním efektem na životní prostředí jsme si rozdělili do těchto skupin: a) b) c) d) e)

ekologické daně daňové diferenciace, výjimky a úlevy poplatky a daně ze znečištění kilometrické zpoplatnění dotace a jiné přímé nebo nepřímé podpory z veřejných rozpočtů.

Nyní ukážeme, jak jednotlivé fiskální nástroje s regulačním efektem působí na životní prostředí. Ad a) Ekologické daně Myšlenka využít daně jako nástroj politiky životního prostředí se v teoretické rovině objevila již ve 20. létech 20. století díky pracím Arthura Cecila Pigoua (Rothengatter 2003, Perman 2003). Logika jeho přístupu je jasná. Vzhledem k tomu, že spotřeba určitého statku vyvolává dodatečné společenské náklady (mezní sociální náklady), které spotřebitel, chovající se egoisticky, nebere v úvahu, musí být tyto náklady zahrnuty do ceny spotřebovávaného statku. Cenový signál pak zpětně ovlivňuje chování spotřebitele. Z dnešního pohledu představuje tzv. pigouoviánská daň naplnění principu „znečišťovatel platí“. Toto pojetí bylo ekonomy přijato a dálo rozvíjeno v 60. letech a především od počátku 90. let 20. století. Pigouviánské daně jsou daně teoreticky ideální, avšak z důvodu náročnosti jejich stanovování, sledování a kontroly je jejich zavedení v reálném světě obtížné. Proto se 4


podstatně častěji setkáme s daněmi z prodeje, výroby či spotřeby produktů nebo služeb, které jsou spojeny s negativním ekologickým dopadem. Takové daně se nazývají nepřímé ekologické daně. Výše poplatku je závislá na vztahu toho, co je daněno, a znečištění. Slabinou pigouviánské daně je, že předpokládá, že v ekonomice neexistují daně na generování výnosů veřejných rozpočtů, a proto jsou v jeho systému daňové výnosy vráceny do ekonomiky jako „lump-sum“ platby (plošné platby ve stejné výši pro všechny). Hlavní motivací k zavádění daní je však získat prostředky na financování veřejných statků a služeb, zatímco u ekologických daní jde o pokrytí mezních společenských nákladů. Zdanění navíc mění chování zpoplatněných subjektů, tj. má distorzní efekt. I když teoreticky existují daně, které distorzní efekt nemají (jedná se např. o „daň z hlavy“ nebo „daň z půdy“, příp. jednotnou daň na všechny statky a služby, která tudíž nemění relativní ceny), v praxi je těžké tyto daně zavést, a to díky jejich horší akceptovatelnosti veřejností nebo díky tomu, že některé statky a služby nelze zdanit (učebnicovým příkladem takovéhoto statku bývá např. volný čas). Z faktu, že přítomnost distorzních daní je nevyhnutelná, vyšel v roce 1927 Ramsey, který zkoumal podobu daňového systému, jež způsobí co nejméně distorzí a generuje exogenně stanovené příjmy. Navrhl daňový systém v podobě, do které zahrnul všechno zboží při nižší daňové sazbě (jako opak zdanění pouze vybraného zboží vysokou daňovou sazbou), tento systém je optimální v případě, že poptávka po jednotlivém zboží má stejnou cenovou elasticitu (Ramsey 1927). Ve světě, kde se poptávka po jednotlivém zboží liší, rozhoduje při stanovování výše daňové sazby velikost elasticity poptávky – u zboží s neelastickou poptávkou by měla být aplikována vyšší sazba, zatímco u zboží s elastickou poptávkou nižší daňová sazba. Ramseyho teorie optimálního zdanění abstrahuje od existence externalit. Problémy spojené se zaváděním ekologických daní Jaké jsou konkrétní praktické překážky zavádění ekologických daní? Jde o problémy ekonomického i politického a čistě technického rázu. Jmenujme si několik nejvýznamnějších překážek: •

Problémy spojené s možností stanovení optimálního zdanění

Tento problém souvisí s informačními bariérami. Například nejsme dosud schopni přesně kvantifikovat výši externích nákladů, což dále neumožňuje stanovit „pigouviánskou“ míru zdanění aktivit či spotřeby statků, produkujících tyto negativní externality. •

Interference ekologických daní s ostatními daněmi

Ekologické daně mohou interferovat s jinými daněmi a měnit jejich míru distorze na trhu, příp. jejich regulační či fiskální dopady. Pokud se zaměříme na korekci jen jednoho z nich (např. budeme internalizovat externí náklady, tj. aplikovat princip znečišťovatel platí), často se mohou jiné neefektivity zvýšit. Proto je třeba při optimalizaci daňového systému sledovat vzájemné vztahy a působení mezi jednotlivými daňovými tituly. •

Neschopnost sloučit ekologické a fiskální cíle a záměry

Často je těžké dosáhnout konsensu mezi fiskálním působením daně v kontextu celé daňové soustavy i tvorby veřejných rozpočtů a ochrany životního prostředí – nejčastěji za tyto dva aspekty bývá zodpovědné ministerstvo financí a ministerstvo životního prostředí dané země, mezi kterými je nutno dosáhnout společné podpory nebo alespoň pasivní tolerance.

5


•

Administrativně technické problémy

Vzhledem k velké variabilitě potenciálního předmětu daně (může existovat velké množství zdrojů znečištění nebo velké množství druhů znečišťujících látek) bývá často problémem vybudovat administrativní strukturu daně. Ne vždy a na vše lze uvalit ekologickou daň, a důležitá je také její výše. •

Nerozpoznání „winners“ a „losers“

K získání potřebné politické podpory k zavedení daně je třeba správně a včas rozpoznat, kdo daní získá (winner) a kdo daní ztrácí (loser) a snažit se podnítit ty, co daní získají, k podpoře a spolupráci, a naopak těm, kteří daní ztrácí, nabídnout kompenzace (např. formou snížení jiných daní). •

Působení průmyslu

Průmysl je často ekonomický „loser“, je však majitelem informací potřebných pro řádné fungování ekologických daní. Proto je třeba ze strany státu zvolit správnou strategii vyjednávání. Doporučuje se např. jmenovat speciální vyjednávací komisi odborníků, ti totiž mohou být v mnoha případech pro průmyslovou lobby i veřejnost přijatelnější než státní úředníci. •

Politické bariéry

Sem můžeme zařadit rozmanitou směsici problémů. Jedná se jednak o vliv ekologických daní na nízkopříjmové skupiny (chudí platí proporcionálně více než bohatí), o vlivy na konkurenceschopnost a zaměstnanost, ale i vliv existujících podpor, subvencí a regulací, které působí nevhodně na životní prostředí a protisměrně vůči ekologickým daním. Situace v zavádění ekologických daní ve světě Ščasný (2002) uvádí, že fiskální systémy „všech členských zemí OECD a Evropské unie obsahují již dnes jisté daňové, resp. poplatkové tituly uvalené na zboží, jehož spotřeba nebo výroba má negativní vliv na životní prostředí. Tyto, podle definice EUROSTATU environmentální nebo ekologické daně, představují daně (resp. poplatky), jejichž daňovým (resp. poplatkovým) základem je fyzická jednotka (nebo její zástupní jednotka) něčeho, co má prokazatelný a specifický negativní vliv na životní prostředí“. Patří sem například spotřební daně na energetická paliva (benzín, naftu, zemní plyn, oleje, elektrickou energii nebo uhlí) nebo daně a poplatky na znečištění a těžbu přírodních zdrojů. Výnos z těchto daní a poplatků tvořil v roce 2000 v zemích OECD v průměru cca 2,6 % HDP a 7 % celkových daňových výnosů nebo ve vyjádření v USD na obyvatele kolem 550 USD (aritmetické průměry zemí). V ČR tento podíl dosahoval v roce 2002 zhruba 7 % daňových výnosů (více viz. Ščasný 2002). V zemích OECD se navíc daně z příjmů fyzických osob v období 1986 až 1995 v průměru snížily o 10 %, daně z příjmů korporací o 8,5 %. Další velkou změnou je zvýšení významu daní ze spotřeby obecně. Po roce 1980 zavedlo 9 zemí OECD daň z přidané hodnoty a v současné době tento typ daně nebyl zaveden pouze v Austrálii a v USA. Podíl příspěvků na sociální zabezpečení se v období let 1980 až 1994 zvýšil z 23 % na 26 %. Zároveň je patrná tendence k růstu veřejných výdajů. Od roku 1980 se v průměru zemí OECD zvýšila daňová kvóta z 34 % na 38 %. Ekologické daně jsou chápány jako vítaný zdroj zvyšování příjmů, u kterého lze ještě díky spojení se zájmy ochrany životního prostředí očekávat akceptaci veřejnosti.

6


Řada evropských států v podílu výnosů ekologických daní na celkových výnosech překračuje průměr zemí OECD. Podíl ekologických daní na celkových daňových výnosech a příspěvcích sociálního zabezpečení v členských zemích EU15 v letech 1980 až 2004 zachycuje následující obrázek. Jejich výše se pohybuje okolo 6 % celkových daňových výnosů, s pozvolným nárůstem do poloviny 90. let a stagnací v posledních letech. Obrázek 1: Příjmy z ekologických daní jako % celkových daňových výnosů a příspěvků sociálního zabezpečení v členských zemích EU 15 v letech 1980 - 2004 8

energie

zdroje/znečištění

doprava

celkem

7 6 5 4 3 2 1 0 80 19

82 19

84 19

86 19

88 19

90 19

94 19

92 19

96 19

98 19

02 20

00 20

04 20

Zdroj: Eurostat (2003), European Commission (2006)

Zajímavé je srovnání výše ekologických daní v jednotlivých zemích EU 25. Toto srovnání pro rok 2004 najdeme na obrázku 2. Obrázek 2: Příjmy z ekologických daní jako % celkových daňových výnosů a příspěvků sociálního zabezpečení v členských zemích EU 25 v roce 2004 14 zdroje/znečištění doprava energie

12 10 8 6 4 2 0 BE

CZ DK DE EE

EL ES

FR

IE

IT

CY

LV

LT

Zdroj: European Commission (2006)

7

LU HU MT NL AT

PL PT

SI

FI

SE UK


Z obrázků 1 a 2 vyplývá, že největší podíl na ekologických daních tvoří zpravidla daně na energie. Podstatně méně je zdaněna doprava a poplatky ze znečištění a daňové zatížení zdrojů tvoří téměř zanedbatelnou položku na výši daňových výnosů. Zajímavý je případ dvou ostrovních členských států – Malty a Kypru, kde zpoplatnění dopravy (registrační a cirkulační daně1, zpoplatnění vjezdu do centra Vallety) dosahuje výše srovnatelné s výnosy zdanění energií. Ad b) Daňové diferenciace, výjimky a úlevy U jednotlivých daňových titulů mohou být uplatněny různé daňové diferenciace, výjimky a úlevy, jejichž cílem je zvýhodnit environmentálně příznivé chování nebo výrobky/služby. Do této skupiny ekonomických nástrojů s regulačním efektem na životní prostředí řadíme všechny příspěvky (kredity), daňové úlevy, daňové diferenciace a platby za takové chování ekonomických subjektů, které je žádáno z hlediska jeho dopadu na životní prostředí. Patří sem také například možnost zrychleného odpisu environmentálně příznivých investic. Cílem této skupiny nástrojů je zatížit výrobu nebo spotřebu ve výši, ve které znečišťují (Pigouviánská daň). Vzhledem k tomu, že může být k určité výrobě použito rozdílných postupů s ohledem na dopady na životní prostředí, umožňuje tento nástroj – daňové diferenciace, výjimky a úlevy – tyto dopady rozlišit a výrobu nebo spotřebu pak v odpovídající výši daňově zatížit. Existují například rozdílné sazby spotřební daně na naftu a bionaftu (v České republice byla do konce roku 2006 biologická, méně znečišťující, složka bionafty osvobozena od spotřební daně z paliv) nebo více sazeb daně z vozidla (u nás silniční daň) dle váhy a spotřeby vozidla, příp. množství produkovaných emisí. Některé z daňových diferenciací však mohou být naopak environmentálně nepříznivé, například nižší sazba spotřební daně na motorovou naftu oproti benzínu, přestože je u stávajícího vozového parku ze spalování nafty emitováno více emisí poškozujících zdraví a životní prostředí přepočteno na 1 litr paliva (Foltýnová et al. 2003). Daňových výjimek, diferenciací a úlev se nejvíce využívá v energetice k podpoře alternativních zdrojů energie, v průmyslu k podpoře environmentálně příznivějších výrob a recyklace a v dopravě. Jak však ukázala studie Jaffeho a Stavinse (in: Stavins 2003), je však v případě podpor alternativních zdrojů energie ve většině případů efektivnější použití dotací. Podívejme se nyní na některé příklady použití tohoto nástroje u nás a ve světě. U environmentálně motivovaných daňových diferenciací byla v ČR (a dalších evropských zemích) rozdílná sazba na olovnatý a bezolovnatý benzín (předtím, než byl prodej olovnatého benzínu zrušen zcela). Smyslem bylo snížit emise tetramethylolova z pohonných hmot povzbuzením přechodu k bezolovnatému benzínu. Dalším příkladem u nás může být silniční daň. Tuto daň platí ročně podnikatelské subjekty z vozidel určených k podnikání. Její sazba je diferencovaná dle váhy a výkonu vozidla (a tedy nepřímo i dle jeho spotřeby, což zohledňuje environmentální dopady). Řada států takto zvýhodňuje železniční dopravu nebo veřejnou silniční dopravu (většina států EU). Island zavedl diferenciované dovozní poplatky na vozidla, přičemž zvýhodnil automobily menší a více palivově efektivnější. Mexiko snížilo prodejní daně na nová vozidla a zvýšilo poplatky za stará („špinavější“) vozidla s cílem snížit emise. 1

Jedná se o obdobu naší silniční daně, tj. daně z vozidla placené pravidelně každý rok.

8


V Latinské Americe jsou zase běžné dotované příspěvky a daňové úlevy na environmentálně příznivé investice. Například v Argentině se od roku 1945 snaží daňovou výjimkou povzbudit používání vozidel na zemní plyn. Brazílie a Kolumbie vrací průmyslovým podnikům vybrané platby DPH v případě zavedení čistých technologií. Jižní Korea nabízí snížené daňové sazby pro podniky, které se zapojí do ochrany životního prostředí a při investicích do vybavení na snížení znečištění a na recyklaci odpadů. V Německu je možnost zrychlených odpisů pro zařízení šetřící energii a snižující znečištění. V ČR jsou zavedeny následující ekonomické nástroje patřící do této skupiny: Silniční daň: i. osvobození od daně pro vozidla zabezpečující zpravidla linkovou osobní vnitrostátní dopravu a osvobození vozidel na elektrický pohon, vozidla záchranných složek (Policie, Záchranná služba, Hasiči), vojenská vozidla atd.; ii. zvýšení sazby daně o 15 % pro všechna vozidla registrovaná v ČR do 31.12.1989; iii. snížení sazby daně pro vozidla, která splňují emisní limity – EURO 3 (50 %); iv. slevy na dani pro vozidla, která využívají kombinovanou přepravu (ta využívá silnici jen k dopravě do a z nejbližší vhodné železniční stanice nebo přístavu od místa nakládky a místa určení). Sleva může činit až 100 % při uskutečnění více než 120 jízd kombinované přepravy za zdaňovací období, a nejméně 25 % při uskutečnění minimálně 31 jízd; v. snížení sazby silniční daně u vozidel používaných v rostlinné výrobě (25 %). Spotřební daň: i. Osvobození od spotřební daně z uhlíkových paliv a maziv (např. letecký benzín a další); ii. Daňové zvýhodnění biopaliv. Problém představuje zdanění leteckého benzínu, který je od spotřební daně v ČR osvobozen. Ačkoliv toto zdanění podléhá mezinárodním úmluvám, zdanění tohoto paliva umožňuje nejnovější Směrnice 2003/96/ES, a to na základě bilaterální dohody členských zemí. DPH: i. Vrácení daně z přidané hodnoty z automobilu zakoupeného v tuzemsku zdravotně postiženými osobami; ii. Vrácení či snížení daně z přidané hodnoty dalším subjektům; iii. Osvobození pro letecký benzín. Poplatek za užívání dálnic a rychlostních silnic: Osvobození pro vozidla záchranných složek, vojenská vozidla a vozidla užívající dálničního úseku k objíždění nezpoplatněné sítě komunikací.

9


Ad c) Poplatky a daně ze znečištění Mezi poplatky řadíme všechny platby ekonomických subjektů do veřejných rozpočtů, které slouží jako náhrada za služby životního prostředí nebo k pokrytí škod způsobených na životním prostředí (příp. jako úplná či částečná internalizace negativní externality – Pigouviánská daň). Patří sem poplatky za znečištění (z emisí do atmosféry, za znečištění vod, za uložení – nejen nebezpečného - odpadu), uživatelské poplatky (z dopravy a dopravní infrastruktury, za služby municipalit související se životním prostředím, za odpady určitých výrobků), poplatky z prodeje (z motorových paliv, chemikálií, zemědělských vstupů), zajištění proti environmentálnímu riziku a zálohové (depozitně-refundační) systémy. Podívejme se postupně na jednotlivé poplatky. Poplatky/daně ze znečištění Většina poplatků pravděpodobně nemá pobídkový efekt, který je typicky spojovaný s Pigouviánskou daní, buď kvůli struktuře systému nebo kvůli nízké výši, na kterou je nastavena. Stavins (2003) rozlišuje tato znečištění, na která jsou aplikovány poplatky za znečištění: CO, CO2, SO2, NOx, kombinovaná průmyslová znečištění vzduchu, pevné částice (PM), kombinované průmyslové znečištění vod, dusík a fosfor, ukládání odpadu a poplatky za nebezpečný odpad. Vzhledem k tomu, že poplatky a daně ze znečištění nejsou v dopravě rozšířené (setkáme se s nimi hlavně v energetice a průmyslu a dále v odpadovém hospodářství a u lokálních zdrojů znečištění vod a ovzduší), dále se jim nebudeme věnovat. Uživatelské poplatky Uživatelské poplatky jsou uvaleny na ty, kteří přímo těží ze služeb životního prostředí, na rozdíl od poplatků za znečištění, které jsou přesně definovány a mají ovlivňovat chování ekonomických subjektů. Stavins (2003) rozlišuje tři druhy uživatelských poplatků – v dopravě, za služby municipalit a za odpady. Poplatky na dopravu jsou velmi časté v řadě zemí na světě, jejich výnos však většinou jde do všeobecných daňových výnosů, ne do specializovaných fondů. Zatížení z dopravy je podstatně vyšší v evropských státech než v USA, kde však jdou výnosy do fondů na výstavbu a údržbu dopravní infrastruktury. V některých evropských zemích jsou poplatky z letecké dopravy použity na financování opatření zabraňujícím nepříznivým následkům z hluku. Například přistávací poplatky v Belgii, Francii, Německu, Nizozemí a Švýcarsku se podobají Pigouviánským daním, protože jsou vztaženy k hladině hluku, kterou letadla způsobují, a v Německu, Francii, Itálii, Nizozemí, Švédsku a Švýcarsku jsou tyto poplatky použity na programy zabránění hluku (Stavins 2003). Poplatky za služby municipalit zahrnují v environmentální oblasti především poplatky za sběr pevného odpadu. Pigouviánským daním se blíží v případě, že výše poplatku je vztažena k množství odpadu a pokrývá veškeré náklady, jak je tomu např. v USA, Švýcarsku, či ve stále rostoucí míře v Latinské Americe a Karibské oblasti. Takovéto poplatky vedou (jak se i empiricky ukazuje) ke snižování množství odpadů (Stavins 2003). Poplatky za odpady, které jsou poměrně běžné v řadě evropských zemích, mají za cíl snížit množství odpadů. V případě, že výnosy jsou použity na pokrytí nákladů na odstranění, patří do uživatelských poplatků, pokud jejich výnosy jdou do společného fondu, patří mezi poplatky z prodeje. Příkladem uživatelského poplatku za odpady je poplatek z pneumatik, jehož výnosy jsou využity na sběr a recyklaci pneumatik (aplikace v Dánsku, Finsku a Švédku). Podobně je tomu například s bateriemi (Belgie, Dánsko, Itálie a Švédsko), 10


použitými oleji (Francie, Finsko, Itálie), Jižní Korea takto zpoplatňuje obaly insekticidů a toxických obsahů, kosmetiku, cukrářské obaly, baterie a nemrznoucí směsi. Poplatky z prodeje Poplatky z prodeje jsou uvaleny na velkou řadu výrobků, často s cílem dosáhnout environmentálních efektů. Stavins (2003) rozlišuje 4 skupiny výrobků podléhajících poplatkům z prodeje – motorová paliva, látky ničící ozónovou vrstvu, zemědělské vstupy a finální produkty. Patří sem i daň z přidané hodnoty na všechny skupiny výrobků včetně motorových vozidel (DPH představuje vlastně poplatek z prodeje). Sazby poplatků na motorová paliva bývají obvykle rozlišeny podle jejich environmentálních dopadů – vyšší jsou na olovnatý benzín (v případě, že tento je v dané zemi stále používán), bezolovnatý benzín a naftu, lehké a těžké motorové oleje atd. Poplatky za finální produkty zahrnují poplatky za nové automobily (registrační daň je v současné době uvalena v 10 členských zemích EU), fotografické aparáty, žárovky, plastikové tašky (Dánsko) atd. Zajištění proti environmentálnímu riziku V poměrně málo zemích je možnost zpoplatnit určitý typ průmyslových podniků s tím, že poplatky budou použity jako pojištění proti potenciálním průmyslovým rizikům spojeným s produkcí nebo využitím zpoplatněného zboží. Takovéto zpoplatnění má povzbuzovat firmy k tomu, aby internalizovaly environmentální rizika. Obvykle však významně neovlivňují chování ekonomických subjektů. Například v USA jsou zpoplatněny ropné produkty, výtěžek jde do Oil Spill Lability Trust Fund, přičemž výše sazby závisí na způsobu přepravy těchto výrobků. Cílem poplatku je pokrýt škody v případě ropné havárie. Zpoplatnění ropných výrobků mírně ovlivňuje nižší využívání ropy, ale nepůsobí jako podnět k využívání bezpečnějších lodí a prostředků dopravy (Stavins 2003). Podobný fond na dovozy ropy mají také mimo jiné ve Finsku. Ve Švédsku existuje fond na 10 tisíc „operátorů nebezpečných zařízení“, který financuje škody v případě, že nelze identifikovat původce škod. Tento fond řídí soukromé pojišťovny. Španělsko vytváří takovýto fond pro společnosti obchodující s nebezpečným odpadem v chemickém průmyslu. Zálohové (depozitně-refundační) systémy Zálohové systémy představují speciální poplatek ze znečištění, který spotřebitelé platí, když nakupují potenciálně znečišťující produkt, a který je jim vrácen, pokud výrobek odevzdají po skončení jeho spotřeby zpět k recyklaci nebo ke zpracování jako odpadu. Nejčastěji bývají zálohové systémy zaváděny na skleněné nápojové obaly (Rakousko, Austrálie, Belgie, Kanada, Dánsko, Finsko, Island, Nizozemí, Norsko, Portugalsko, Švédsko, Německo, Srí Lanka, Švýcarsko a další), v Německu byl rozšířen kromě skleněných i na plastikové obaly a plechovky na nápoje. V Rakousku existuje zálohový systém na ledničky, ve Švédsku na staré automobily. Existuje poměrně málo studií, které by se zabývaly efektivitou depozitně-refundačních systémů. Vyplývá z nich však, že jejich vhodnost závisí na času, který spotřebitelé potřebují na vrácení prázdných obalů a ochotě platit za snížení odpadů. V řadě případů je lépe využít třídění odpadů (speciální kontejner na tyto produkty), než zálohový systém (Stavins 2003).

11


Depozitně-refundační systém je vhodný (1) v případě, že cílem je snížit množství (určitých) odpadů nebo zvýšit recyklaci, a (2) pokud existuje významná asymetrie mezi náklady na čištění a znovupoužití nákladů a úpravami nutnými na jejich zneškodnění. Proto bývají tyto systémy nejefektivnější v případě jejich použití na nebezpečný odpad (například olovo obsažené v autobateriích). Ad d) Uživatelské poplatky (mýtné / kilometrické zpoplatnění) Jde o platby za užívání vybraných úseků silnic a dálnic s cílem internalizovat především náklady infrastruktury a kongescí. Mýtné se proto vybírá především v určitých problematických úsecích dopravních komunikací nebo na dálnicích či rychlostních komunikacích. Mýtné může být různě modifikováno dle svého účelu, například v USA je flexibilně sníženo při vyšším obsazení vozidla. Kilometrické zpoplatnění má následující dopady: -

ovlivňuje dělbu přepravní práce; ovlivňuje volbu řidiče pro trasu a cestovní čas; ovlivňuje celkovou úroveň dopravy pomocí výše zpoplatnění; přispívá k tomu, že jsou internalizovány externí náklady; produkuje výnosy veřejných rozpočtů.

Řada evropských států začala zavádět různé systémy zpoplatnění silniční dopravy od 80. let. Zpoplatněna je buď pouze nákladní doprava nebo všechna motorová vozidla. Setkat se můžeme se dvěma základními způsoby zpoplatnění silniční dopravy – zpoplatnění vjezdu do (určité části) města a zpoplatnění meziměstské / dálkové dopravy. Dále si postupně popíšeme tyto možnosti zpoplatnění. Zpoplatnění dopravy ve městech Podívejme se nejprve stručně na zpoplatnění dopravy ve městech. Nejčastější důvody pro toto zpoplatnění jsou snižování kongescí, snižování emisí z dopravy a výběr prostředků k financování systémů veřejné dopravy a silniční infrastruktury. Zpoplatnění dopravy ve městech bylo rozpracováno ekonomy již ve 20. letech 20. století (A. C. Pigou, později tento koncept rozvinul mimo jiné Milton Friedman) především jako zdroj financování výstavby a údržby dopravní infrastruktury. V život však bylo první zpoplatnění dopravy ve městech uvedeno až v roce 1975 v Singapuru, kde byl použit systém spočívající na vydávání licencí opravňujících k vjezdu do centra. Smyslem tohoto zpoplatnění byl nejen výběr poplatků, ale i regulace objemu dopravy v tomto městě. Singapurský systém byl postupně modernizován a v současné době zde funguje od roku 1998 elektronický systém. Po zavedení nového elektronického systému došlo k dalšímu snížení objemu dopravy o 15 %. V Evropě se zpoplatnění vjezdu do měst objevilo v 80. letech, a to nejprve v Norsku (Bergen, Oslo, Trondheim, Stavanger a další). Po zavedení zpoplatnění se v Bergenu snížil objem dopravy o 6-7 % (při sazbě 5 NOK za vjezd), v Oslu pak o 8-10 % (sazba 11 NOK). Dále se připravuje jeho zvedení v dalších skandinávských městech, mimo jiné ve Stockholmu, kde zkušební provoz zpoplatnění kongescí fungoval 7 měsíců v roce 2006 a poté

12


následovalo referendum, ve kterém se měli obyvatelé vyjádřit k jeho dalšímu fungování2, či v Kodani, kde se v současné době testují dva způsoby zpoplatnění vjezdu do centra)3. Kromě Skandinávie řeší své dopravní problémy ve městech i Velká Británie. Tu tlačí především problém dopravních kongescí. Proto bylo v roce 2002 v Durhamu zavedeno zpoplatnění kongesce (ovšem pouze v malé rozsahu zpoplatňovacího systému) a od února 2003 jsou motorová vozidla zpoplatněna také za vjezd do centra Londýna. Londýn představuje první velký zpoplatňovací systém, který byl v Británii zaveden. Poplatek za vjezd je stanoven na 5 liber za den (na jaře 2005 bylo schváleno jeho zvýšení na 8 liber z důvodu zachování regulačního účinku poplatku), a to mezi 7,00 – 18,30 hod. v pondělí až pátek. Výnosy z poplatku byly použity z velké části na posílení autobusové dopravy v této metropoli. Výsledkem po prvním roce fungování bylo snížení objemu dopravy ve zpoplatněné oblasti o cca 15 % a nárůst pasažérů hromadné dopravy o více než 30 %. Dále o zavedení tohoto systému vážně uvažuje Bristol, Edinburgh4 a další britská města. V dalších evropských městech se setkáme se zpoplatnění dopravy například v Římě (omezení vjezdu do centra města zde funguje od roku 1994, v elektronické podobě od roku 2001) nebo Janově. Dalším velkým městem, které plánuje zpoplatnění, je pak Milán. Starostka Milána chce pomocí zpoplatnění řešit vážné problémy se znečištěním ovzduší ve městě. Jejím cílem je snížit množství vozidel ve městě o 30 %. Zpoplatnění meziměstské / dálkové dopravy Ke zpoplatnění meziměstské / dálkové dopravy se přistupuje většinou z následujících důvodů: 1. potřeba výstavby nové infrastruktury a omezené veřejné zdroje. Se zpoplatněním se může do financování infrastruktury zapojit i soukromý sektor; 2. zajištění rovného a efektivního financování dopravy: • rovná konkurence mezi jednotlivými druhy dopravy započtením mezních sociálních nákladů, • každý uživatel dopravy nese skutečné náklady, tj. externí náklady jsou internalizované, navíc zpoplatnění umožňuje řízení dopravních toků. V Evropě existuje poměrně dlouhá tradice zpoplatnění meziměstské dopravy, v případě mýtného ale převládá systém založený na koncesním provozování zpoplatněných komunikací (Francie, Itálie). Například Portugalsko spoléhá na zpoplatnění dálnic od počátku rozvoje své dopravní infrastruktury. Průkopnickou zemí, která zavedla zpoplatnění meziměstské dopravy na celé národní dopravní síti, bylo Švýcarsko, které od roku 2001 zpoplatnilo těžkou nákladní dopravu podle skutečně ujetých kilometrů. Tento krok je všeobecně považován za úspěch, protože vedl k poklesu motorové dopravy a obnově flotily těžkých vozidel směrem k nižším a levnějším emisním třídám vozidel. 2

Ve Stockholmu začal pokusný provoz zpoplatňovacího systému. Během sedmi testovacích měsíců (1. 1. až 31. 7. 2006) došlo k poklesu dopravy o 22 %, emise CO2 poklesly o cca 2-3%, veřejná doprava se zvýšila zhruba o 6 %. Na počátku pokusu považovalo 55 % obyvatel Stockholmu zpoplatnění jako špatné rozhodnutí. V referendu, které se uskutečnilo v září 2006, však 53 % obyvatel odpovědělo na otázku „mělo by být zpoplatnění kongescí ve Stockholmu používáno?“ volilo pro zpoplatnění, 47 % proti. Ve 14 z 25 municipalit na periférii Stockholmu však hlasování dopadlo jinak. Na otázku „Mělo by být zpoplatnění kongescí ve Stockholmu natrvalo?“ odpovědělo ano pouze 40 % a ne 60 %. Není tudíž jisté, zda bude tento systém ve Stockholmu pokračovat. 3 Pro zavedení zpoplatní dopravy v dánských městech je však nejdříve třeba změnit legislativu. 4 V referendu v roce 2005 však byl návrh zamítnut.

13


První vlaštovky najdeme ale také ve střední Evropě. Např. Maďarsko brzy po politických změnách na počátku 90. let díky zpoplatnění dopravní infrastruktury financovalo dálniční projekt. Nově zavedli zpoplatnění v Německu a Rakousku (2005 a 2004). Velká Británie plánuje zpoplatnit využívání celé své silniční sítě od roku 2010 pro vozidla nad 3,5 tuny. Počítá se s elektronickým způsobem výběru poplatků. Systém zpoplatnění připravuje Nizozemí, které chce zavést kilometrický zpoplatňovaní systém na všechna vozidla. Tradici regulace dopravy přes ekonomické nástroje mají také severské země, kde tradičně existuje vysoké zpoplatnění motorových vozidel a systém dálničních nálepek (vignette). Meziměstská (dálková) těžká nákladní doprava může být v EU zpoplatněna výkonově (mýtné) nebo časově (nálepkami, tzv. Eurovignette) u dálnic a rychlostních komunikací. Kromě tohoto zpoplatnění se využívá celá řada dalších ekonomických nástrojů k regulaci dopravy. Ve všech členských státech EU například najdeme daně z vozidel (v ČR silniční daň) a pohonných hmot. Minimální výše sazby spotřební daně z paliv pro členské země je stanovena směrnicí 2003/96/ES. Výjimku ze spotřební daně tvoří kerosín v letecké dopravě, který je od daně osvobozen. Stejně tak minimální výše daně z vozidla je dána směrnicí. Rovněž pro daně z vozidel, i když pouze nákladní vozidla nad 12 tun, jsou směrnicí 1999/62/ES stanoveny minimální sazby a současně je stanoveno pravidlo, podle kterého je takovou daň oprávněna vybírat pouze země, ve které je vozidlo evidováno. Další systémy zpoplatnění najdeme také v Řecku (Malgara, Atény), Nizozemí a na Islandu (Reykjavík). V mimoevropských zemích byly tyto systémy zavedeny v USA (tzv. EPASS) od roku 1994, v Kanadě od roku 1997 a v Brazílii (São Paulo) od roku 1999. V Evropě rozšířenější jsou systémy elektronického mýta (EFC - Electronic Fee Collection), které již zavedla nebo plánuje zavést řada evropských zemí. EFC fungují v městských oblastech, např. v Nizozemsku a Spojeném království; pro určité kategorie vozidel (těžká nákladní vozidla) pak v Německu, Rakousku a Švýcarsku. Ačkoli jsou EFC v Evropě využívány především ke zpoplatnění vozidel za jízdu po vybraných úsecích komunikací, průjezdy tunely, po mostech, za vjezd nebo pohyb po městě atd., jejich využití je možné i např. k platbám za parkování vozidel nebo k automatickému zpoplatnění přepravy osob ve veřejné dopravě (více viz. Peltrám a kol. 2003). Systémy elektronického mýta mají oproti jiným výběrům mýta výhody, že předchází kongescím, prodlevám a incidentům na výběrných místech. Z technologií EFC se v Evropě využívají tři – družicová navigace (GNSS:GPS a Galileo) ve spojení s mobilními komunikacemi (s využitím norem GSM/GPRS)5, dále systém EGNOS6 a mikrovlnné technologie. V Evropě jsou vyvíjeny snahy o dosažení interoperability systémů na celoevropské úrovni, což se zatím zdá jako neřešitelný problém, jelikož některé již provozované systémy začlenění do evropského systému neumožňují (Švýcarsko). Ad e) Dotace a jiné přímé nebo nepřímé podpory z veřejných rozpočtů Řada dotací, ale i dalších podpor (snížení daně, daňové diferenciace, vratky atd.) má určitý dopad na životní prostředí. Přestože je cílem dotací podporovat společensky optimální činnosti, řada organizací v čele s OECD již několik desetiletí upozorňuje na existenci tzv. environmentálně nepříznivých dotací (Environmentally Harmful Subsidies, EHS), které poškozují životní prostředí, a nevedou tak ke zvyšování blahobytu společnosti. 5

Tato volba eliminuje potřebu nákladných investic do zařízení podél silnic a umožňuje využít nejmodernější techniky. 6 Od roku 2004 s vyšším stupněm přesnosti lokalizace, než jen GPS; navíc družicové stanovení polohy ve spojení s mobilními komunikacemi umožňují snadné uplatnění „zónových“ mýt

14


OECD (2004) definuje dotaci jako „takový nástroj, který udržuje ceny pro spotřebitele pod tržní úrovní, nebo pro výrobce nad tržní úrovní7“. Tato definice tak zahrnuje i tzv. skryté dotace. To jsou takové „dotace“ v podobě např. regulací, kdy pro sektor, který více poškozuje životní prostředí, jsou tyto regulace méně přísné, než pro sektor méně škodící životnímu prostředí. Jako příklad lze uvést nákladní dopravu, kdy uživatelé silnic jsou zvýhodněni zadarmo poskytovanou infrastrukturou oproti těm, kteří používají environmentálně příznivější železniční dopravu, z které však platí náklady za využívání železniční dopravní cesty. OECD (2004) však přesně definuje také environmentálně nepříznivé dotace (EHS) jako „všechny druhy finančních podpor a regulací, které jsou poskytovány, aby ovlivnily konkurenceschopnost určitých výrobků, procesů nebo regionů, a tak, společně s existujícím daňovým režimem (necíleně) diskriminovaly praktiky příznivější k životnímu prostředí8“. V nejširším pojetí si EHS můžeme rozdělit do čtyř skupin (EEB 2004): 1. přímé a nepřímé státní dotace: granty ze státního rozpočtu, pobídky ze státních fondů, snížené daňové sazby atd.; 2. využívání přírodních zdrojů pod jejich hodnotou: případy, kdy jsou přírodní zdroje oceňovány na nerealisticky nízké úrovni, takže jejich užívání představuje skrytou dotaci (např. těžba); 3. neinternalizovaná škoda: všechny případy, kdy jsou následky znečišťování životního prostředí nebo znečišťující aktivity přenášeny na ostatní, tj. kde vznikají externí náklady, a jestliže byl znečišťovatel podpořen dotací ve výši odpovídající negativním externím nákladům; 4. veřejně poskytované zboží či služby nebezpečné pro životní prostředí: např. dálnice nebo odvoz odpadu za dumpingové-dotované ceny. Dle zdrojů OECD (2004) jsou EHS široce rozšířeny a v průměru dosahují výše okolo 5 % HDP. Z toho tvoří dvě třetiny EHS podpory producentům v zemědělství. Odstranění takovýchto dotací je často (viz. EEB 2004, OECD 2004) považováno za příznivé řešení jak pro životní prostředí, tak pro zvýšení ekonomické efektivity. Odstranění EHS totiž odrazuje od určitého typu chování (nepříznivého pro životní prostředí) jeho relativním znevýhodněním, přičemž dále nepodporuje environmentálně nepříznivé chování, snižuje vládní výdaje, čímž vede ke snížení deficitů veřejných rozpočtů, snižuje distorze na trhu a nekonzervuje stávající stav, ale tlačí k technologickému rozvoji a inovacím.

3.2 Obchodovatelná povolení Flexibilní tržně konformní nástroje, reprezentované především obchodovatelnými emisními povoleními, patří do skupiny ekonomických nástrojů, tj. nástrojů využívajících tržní signály, k dosažení žádoucího chování tržních subjektů. I když je myšlenka obchodovatelných povolení podstatně mladší než myšlenka ekologických daní, nejedná se o žádnou novinku – tento systém navrhl v roce 1968 J. H. D. 7

A subsidy is any measure that keeps prices for consumers below market levels, or for producers above market levels. 8 Environmentally harmful subsidies are all kinds of financial supports and regulations that are put in place to enhance the competitiveness of certain products, processes or regions, and that, together with the prevailing taxation regime, (unintentionally) discriminate against sound environmental practices.

15


Dales9, přičemž důkaz nákladové efektivity tohoto nástroje provedl W. D. Montgomery v roce 197210. Cílem obchodování s emisními povolenkami je snížení celkového znečištění na přijatelnou úroveň (politicky stanovený cíl). Obchodovatelná emisní povolení fungují v podstatě jako jiné ekonomické nástroje. U emisních povolenek však fixujeme množství emisí (je zde tedy jistota týkající se jejich dopadu na životní prostředí), nejistý je jejich ekonomický dopad na konkrétní firmy – ceny povolenek se totiž stanovují až podle nabídky a poptávky na novém trhu s emisními povoleními. U daní jsou naproti tomu dopředu známy ekonomické dopady (díky přesně stanovené výši daňové sazby), nejistá je ale výše jejich dopadu na životní prostředí. Přívlastek flexibilní vyjadřuje větší variabilitu při dopadu těchto nástrojů na ekonomické subjekty. Emisní obchodování dává firmám větší prostor než daně při rozhodování o tom, jakým způsobem budou k emisím obchodovaných látek přistupovat. Znečišťovatelé mohou pružně reagovat – buď snížit své emise a splnit tak stanovený cíl úrovně emisí, nebo splnit cíl na více než 100 % a zbylé kredity si uložit k sobě „do banku“ či je odprodat těm, kdo cíle nedosáhli, nebo do třetice nesplnit stanovený cíl a zakoupit si nutné emisní povolenky. Vzhledem k tomu, že k emisím škodlivin je oprávněn pouze ten, kdo vlastní příslušné množství povolenek, případně si je musí koupit na trhu, je každý zapojený subjekt postaven před volbu jedné z těchto strategií. (Pokud subjekt znečišťuje nad míru danou vlastněnými povoleními, musí zaplatit pokutu, která je zpravidla větší než tržní cena emisních povolenek.) Firmy si volí strategii na základě toho, zda bude cena za snížení emisí nižší než cena za nákup emisních kvót. Obecně můžeme rozlišit dvě formy obchodních transakcí – kreditní programy a limity přidělených emisí (cap-and-trade). U kreditních programů vznikají kredity, pokud znečišťovatel sníží emise pod požadovanou úroveň. Vytvoření kreditu i obchodování s ním zpravidla schvaluje příslušný orgán ochrany životního prostředí. Tyto kredity pak mohou být prodány těm, kteří limitů požadované úrovně znečištění nedosáhnou, případně si je firma schová „do banku“. Systém přidělených emisí (cap-and-trade) naproti tomu funguje tak, že je stanovený celkový cíl (strop, angl. cap) množství znečištění za určitý region / stát a časovou jednotku (zpravidla jeden rok), přičemž povolená množství znečištění jsou alokována mezi znečišťovatele ve formě emisních povolení. Distribuce povolenek mezi firmy může být zdarma, obvykle na základě historických dat (tzv. grandfathering), nebo formou prodeje od státu (např. formou aukce) či s využitím poplatku, který za povolení příjemce zaplatí příslušné zodpovědné instituci. V případě, že jsou povolenky prodány ve formě aukce, je možné dodatečné výnosy použít ke snížení jiných daní. Z toho vyplývá, že prodej povolenek formou aukce (s následnou recyklací výnosů) je relativně efektivnější než systém přidělení na základě historických dat (grandfathering). Celý systém může být povinný nebo dobrovolný. Pokud je v rámci určitého státu nebo regionu stanoven závazný kvantitativní limit, systém je povinný. Povinné systémy mohou být uzavřené (přístupné pouze určeným účastníkům trhu), nebo otevřené, umožňující dobrovolnou účast ostatních (zpravidla menších) znečišťovatelů. 9

Dales, J. H. D. (1968): Pollution, Property and Prices.: An Essay in Policy Making and Economics. University of Toronto Press, Toronto. 10 Montgomery, W. D. (1972): Markets in Licence and Efficient Pollution Control Programs. Journal of Economic Theory, 5, pp. 395-418.

16


Kreditní programy Kreditní programy se využívají především v USA, a to již od roku 1974 (U.S. Environmental Protection Agency´s Emissions Trading Program). Další programy jsou zaměřeny na snížení používání olovnatého benzínu, obchodování s emisemi z motorů nákladních vozidel nebo obchodování s povoleními na kvalitu vody (water quality permit trading). Cap-and-trade Cap-and-trade programů existuje celá řada. Nejčastěji se takto obchoduje s povolenkami emisí CO2, SO2, nebo NOx. V listopadu 2002 byl podle výsledků mimo jiné těchto dvou pilotních programů vypracován Kanadský plán na boj s klimatickou změnou (Climate Change Plan for Canada, CCPC). V něm je navržen domácí systém obchodování s emisemi, přičemž tento systém byl měl fungovat v plné šíři nejpozději do roku 2008 (CCPC 2002). Podle tohoto plánu budou největším znečišťovatelům emitovány emisní povolenky zadarmo, přičemž emisní cíl bude stanoven 15 % pod úrovní emisí, která se očekává v roce 2010 za situace, kdy by nebylo zavedeno emisní obchodování. Povolenky budou obchodovatelné jak na národní, tak mezinárodní úrovni. Příklad obchodování s povolenkami SO2 představuje program USA zaměřený na boj proti kyselému dešti, který vznikl v roce 1995. Výsledkem obchodování je, že plán na snížení emisí podniků byl splněn a dokonce překročen, když došlo k celkovému snížení emisí o 40 %. Cena emisního povolení tuny SO2 je nižší (130 – 200 USD/tunu), než se čekalo (300 – 1000 USD/tunu) (Stavins 2003). Obchodování s kvótami NOx probíhá od roku 1999 v 9 státech USA. Plán na snížení emisí NOx byl splněn, přičemž cena emisního povolení jedné tuny oxidů dusíku je nižší (500 – 1000 USD za tunu), než se čekalo (1500 USD za tunu). Trh s oxidy dusíku má větší výkyvy než trh s emisemi oxidu siřičitého, je méně likvidní a jeho pravidla nejsou stále zcela sladěná (Stavins 2003). Nejrozšířenější je systém obchodování s přidělenými povolenkami v Evropě, a to u obchodování s kvótami CO2. Například v Dánsku byl povinný program obchodovaní s emisními povoleními nastartován v roce 2001. Osm zdejších elektráren má stanoveny emisní limity, ovšem obchodování omezuje malý rozsah obchodů. Ve Velké Británii dobrovolné obchodování započalo v dubnu 2002. Zúčastnit se jej mohou všechny sektory až na dopravu a domácnosti. Existuje také společný unijní program obchodování s emisemi (EU ETS). Na rozdíl od „upstream“ přístupu – který je běžnější a ve kterém jsou obchodovány vypouštěné emise např. CO2 – mohou být pro sektor dopravy relevantnější přístupy „downstream“. Ty se zaměřují na první vstup (fosilních paliv) na trh a povolenky jsou alokovány dle potenciálu znečištění z výrobku, tedy vozidla a celkového stanoveného emisního stropu. Pro sektor dopravy dále mohou být relevantní systémy „průměrování“ („averaging“), ve kterém autorita stanoví hodnotu průměrného limitu pro veškeré výrobky (auta, stroje) zpracovávané firmami ze stejného odvětví; firmy mají možnost převýšit limit pro určitý výrobek pouze tehdy, když o toto „přestřelení“ sníží emise oproti průměrnému limitu pro jiné výrobky (více viz OECD 2001b).

17


Jedním z konkrétních příkladů použití flexibilních tržních mechanismů v dopravě v praxi jsou kontrakty na práva znečištění v USA. Firmy s omezením rozsahu znečištění mohou svá práva znečištění rozdělit mezi svá vozidla a ostatní aktivity, dokonce prodat nepoužitá práva. Další příklad z USA představuje např. prodej práv na olovo v benzínu u rafinérií v období 1983 – 1987 nebo emisní práva k NOx a uhlovodíkům pro každý motor modelu výrobce11 (systém ABT12) obchodovaný mezi výrobci motorů.

3.3 Ostatní ekonomické nástroje Dobrovolné dohody Dobrovolné dohody se využívají především ke snižování nepříznivých dopadů emisí a hluku. Představují nový a méně známý nástroj, v dopravě zatím nepříliš častý. Dobrovolné dohody tvoří tyto kategorie: •

jednostranné závazky (unilateral commitments) – jde o dohody zaměřené a dobrovolně přijaté samotnými firmami, ve kterých jsou stanoveny environmentální cíle a opatření na jejich dosažení. V České republice byl např. uzavřen jednostranný závazek České asociace petrolejářského průmyslu a obchodu týkající se jakostních znaků pohonných hmot;

•

dobrovolná řešení, iniciovaná dobrovolná řešení (public voluntary schemes) – jde o dobrovolné přistoupení firmy na určitá pravidla, která jsou předem stanovena veřejnou institucí, např. státní správou na ochranu životního prostředí. Pravidla charakterizují danou iniciativu, podmínky přistoupení k iniciativě, soubor opatření, způsob realizace a kontroly. Příkladem pro tento typ jsou zavádění EMAS a norem řady ISO 14000;

•

vyjednávací dohody, dobrovolné environmentální dohody (negotiated agreements) – jde o smluvní dohody mezi firmami a veřejnou autoritou, obsahující konkrétní cíle, časový horizont a způsob jeho naplnění.

V USA jsou s tímto nástrojem docela dobré zkušenosti, v EU patří k nejvýznamnějším trojice dobrovolných dohod se sdruženími výrobců automobilů ACEA, JAMA a KAMA ke snížení měrných emisí oxidu uhličitého z osobních automobilů na úroveň 120 g/km do roku 2010. V ČR k dobrovolným dohodám panuje spíše obezřetnost, neboť první takové dohody (s výrobci pracích prášků a sdružením producentů odpadů) skončily fiaskem. V dopravním sektoru patří mezi dobrovolné dohody s průmyslem kromě již výše uvedeného jednostranného závazku ČAPPO závazky dopravních firem na zavedení vozidel na ekologičtější paliva (a tudíž snížení emisí), ale i závazky firem, které se zaváží k řízení mobility. Pomocí plánů řízení mobility se dosáhne ekologických zlepšení, firmy takto mohou také ušetřit finanční prostředky vydávané na podporu dojíždění, parkování a na obchodní cesty uskutečňované automobily. Nejnověji, v březnu 2006, uzavřely plynárenské distribuční společnosti dobrovolnou dohodu s Ministerstvem průmyslu a obchodu o podpoře zemního plynu v dopravě jako alternativního paliva, která by měla vést k vybudování potřebné 11 12

Tzv. FEL – Family Emission Limit Averaging, Banking and Trading

18


infrastruktury, včetně poskytování přímých dotací plynárenskými společnostmi na nákup autobusů na CNG pro MHD. Dobrovolné dohody mohou být kombinovány s dalšími nástroji, častá jsou emisní povolení. Příkladem kombinovaného působení těchto dvou nástrojů může být společnost British Petroleum (viz. Jílková 2003), která se zavázala v roce 1998 snížit emise o 10 % vzhledem k emisní základně z roku 1990, a to do roku 2010. Pro splnění emisního cíle si stanovila následující kroky: • interní akce vedoucí ke zvýšení energetické efektivnosti zařízení firmy a redukci vypouštěných spalin, • snížení emisí tvořených produkty British Petroleum, • využití flexibilních mechanismů jako je emisní obchodování, Joint Implementation a Clean Development Mechanism. Podobně se zavázala snížit emise o 2 % během tří let Shell group. Pojištění Pojištění představuje základní nástroj internalizace dopravních nehod. Internalizace je o to účinnější, pokud je pojistný systém postaven na diferencovaných pojistných prémiích s větší bonifikací za bezpečný provoz a naopak penalizaci řidičů s nehodami. Podle Bílé knihy ES „Ke správnému a efektivnímu oceňování výkonu v dopravě“ by měl pojišťovací systém zajistit, aby pojistné závazky kryly plné náklady nehody a aby byly prémie diferencovány, jak jen je možno: -

stažením podpory úhrady dopravních nehod, které v současné době vyplácejí vlády a společnosti, a ponechat, aby pravdivé a celkové náklady nesla řidičská veřejnost,

-

přizpůsobením nákladů pojištění výši rizika. Odpovědné chování řidiče by mělo být odměňováno, a naopak zavedena škála poplatků při přestupku, nejlépe spojená s bodovacím systémem řidičského oprávnění.

Individuální uživatelé by takto dostávali přímé finanční podněty a sami by se rozhodli o snížení rizika nehod způsobem, jaký považují za správný (přejitím na jiné druhy dopravy, bezpečnější jízdou, atd.). V EU byly proto přijaty politické závěry, které sledují: 1. podporu harmonizace zaznamenávání a vyhodnocení statistiky dopravních nehod Společenství; 2. pojistné prémie jako nejpřímější a nejkoncentrovanější metodu orientace řidiče v podílu na rizicích. V ČR zastupuje tento nástroj především povinné ručení a havarijní pojištění. Povinné ručení nahrazuje zákonné pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem motorového vozidla. Je ho povinen sjednat vlastník motorového vozidla dle zákona č. 168/1999 Sb. o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla. Dle tohoto zákona musí pojištění sjednat vlastník motocyklu, tříkolky nebo čtyřkolky, osobního automobilu, autobusu, nákladního automobilu, speciálního automobilu, tahače, přípojného vozidla, traktoru, pracovního stroje samojízdného, pracovního stroje přípojného, jednonápravového traktoru s přívěsem, pokud chce provozovat své vozidlo na veřejně přístupné pozemní komunikaci. Odpovědnost provozovatele

19


motorového vozidla za škodu způsobenou provozem jeho vozidla je přitom odpovědností objektivní, tzn. vzniká bez zavinění a zpravidla se jí nelze zprostit. Havarijní pojištění slouží ke krytí škod na vlastním automobilu při dopravní nehodě. V případě zavinění druhou osobou je škoda hrazena z povinného ručení viníka, uplatnění tedy havarijní pojištění nalezne při dopravní nehodě způsobené řidičem havarijně pojištěného automobilu. Protože v případě zavinění dopravní nehody druhou stranou je škoda hrazena z povinného ručení viníka, je výhodné zejména pro často havarující řidiče.

4. Přehled hlavních dopadů jednotlivých nástrojů regulace Jednotlivé nástroje regulace si vybíráme podle jejich očekávaného dopadu, délky času jejich působení, náročnosti jejich implementace, územního působení (lokální x národní) atd. Podívejme se, jaké konkrétní ekonomické nástroje se dají použít pro regulaci jednotlivých druhů (osobní) dopravy k regulaci vybraných jevů. Přehledně je zachycuje následující tabulka. Tabulka 2: Možnosti regulace osobní dopravy prostřednictvím nástrojů zpoplatnění Nástroj

Všechny mody

Silnice

Železnice

Vodstva

Vzduch

Infrastruktura

Kongesce

Omezenost přístupu

CO2

Regionální emise

Lokální emise

Hluk

1

Pojištění (vč. bonusů-malusů) Daň z pohonných 2 hmot Poplatek za vjezd na území (ulice města) Roční daň z vozidla/prodejní daň

999 9

9

9

9

999

9

9

9 9

999

Časové zpoplatnění (vignette)

9

Poplatek za přístup na železniční trať

999

99

999

99

999

9 99

99

9

9

9

Výkonové zpoplatnění – mýtné

Letištní poplatky

999

9

Parkovací poplatky

Poplatek za přístup do stanice Poplatek za vjezd do přístavu, přistávací poplatky Poplatky za leteckou navigaci

Nehody

1

99

999

999

1

9

999

9

9

999

999

999

9

99

99 9

999

999

999

9

99

999

99

99

999

9

9

999

999

1

současně se uplatňuje přímá regulace tyto daně mohou být sníženy v případě uplatnění účinnějších poplatků za užívání 999 označuje doporučený nástroj pro zohlednění daných nákladů 99 označuje krátkodobý zástupný (proxy) nástroj 9 označuje méně vhodný zástupný (proxy) nástroj 2

Zdroj: High Level Group on Transport Infrastructure Charging (1999) Final Report on options for charging users directly for transport operating costs, European Commission DG VII, p. 24

20

9


Ekonomické nástroje si můžeme rozdělit také přímo podle jejich dopadů na jednotlivé oblasti. Takto lze získat například nástroje regulace dopravních nehod, hluku, poškozování dopraví infrastruktury či kongescí. Nástroje regulace dopravních nehod Nejčastěji uváděným ekonomickým nástrojem regulace dopravních nehod je pojištění. Podle Zelené knihy ES „Ke správnému a efektivnímu oceňování výkonu v dopravě“ by měl pojišťovací systém zajistit, aby pojistné závazky kryly plné náklady nehody a aby byly prémie diferencovány, jak jen je možno: -

stažením podpory úhrady dopravních nehod, které v současné době vyplácejí vlády a společnosti, a ponechat, aby pravdivé a celkové náklady nesla řidičská veřejnost,

-

přizpůsobením nákladů pojištění výši rizika. Odpovědné chování řidiče by mělo být odměňováno, a naopak zavedena škála poplatků při přestupku, nejlépe spojená s bodovacím systémem řidičského oprávnění.

Individuální uživatelé by takto dostávali přímé finanční podněty a sami by se rozhodli o snížení rizika nehod způsobem, jaký považují za správný (přejitím na jiné druhy dopravy, bezpečnější jízdou, atd.). V České republice představují velký problém nehody v intravilánu (tj. na území obcí) – podle poslední Ročenky dopravy ČR za rok 2005 připadlo z celkového počtu nehod na obce téměř 62 %. Je proto třeba, aby se na eliminaci nehod aktivně podílely místní správní a samosprávné orgány ve spolupráci s policií, dopravními odborníky, ale i veřejností. Nástroje regulace hluku z dopravy Jako hlavní ekonomický nástroj regulace hluku z dopravy jsou považovány daně. Daň na nová vozidla v závislosti na jejich hlukových kategoriích lze použít ve spojení s osvědčením testovacích servisů o hlukové kategorii vozidla. Měla by být otevřena možnost provozovatele snížit hladinu hluku a tím i daň. Jinou cestou by byla možnost zpoplatnění hlučných vozidel v ekologicky citlivých oblastech. Případná daň placená výrobcem by měla motivovat k výrobě vozidel, která mají menší hodnoty hluku. O zavedení tohoto nástroje vážně uvažuje např. Rakousko (Jeník 2001). Nástroje regulace poškozování dopravní infrastruktury Zpoplatnění nákladů infrastruktury by mělo v ideálním případě uspokojovat kritérium oceňování mezními náklady. To je důležité pro efektivnost dopravního systému, protože poskytuje individuálním uživatelům podnět příslušné náklady snížit. V souhrnu by měly poplatky za infrastrukturu uhradit adresované náklady infrastruktury. V případě kapitálových nákladů (které nezávisí na užití) princip mezních nákladů nevede sám o sobě k plné úhradě nákladů (pak bude muset sektor financovat státní rozpočet zdaněním/zpoplatněním jiných aktivit). K úhradě nákladů silniční infrastruktury se v EU používá roční daň z vozidel a spotřební daň na motorová paliva. Dalším nástrojem je mýtné či poplatky za užívání silnic. Švédsko před připojením k Unii uplatňovalo také u vozů s dieselovým pohonem daň, spočívající na ujetých kilometrech, váze a počtu náprav – tzv. kilometrickou daň. Aby byl systém zpoplatnění nákladů spojených s poškozováním komunikací účinný, musel by být velice diferencovaný podle charakteristiky vozidel, počtu najetých kilometrů 21


atd. Problémem je však ekonomická efektivnost a administrativní náročnost takovéhoto systému. Jedním z řešení minimalizujících administrativní náklady systému je zavedení elektronického systému ve výběru mýtného. Nástroje regulace kongescí Hlavní ekonomický nástroj regulace kongescí představuje systém poplatků. Příjmy ze zpoplatnění kongescí by se mohly použít ke krytí kapitálových nákladů dopravní sítě či snížit jiné daně používané k financování infrastruktury nebo k financování veřejné dopravy. V ideálním případě by měly být poplatky diferencované podle místa a času, např. v době dopravní špičky na nejfrekventovanějších místech by byly nejvyšší. Systém by měl v každém případě brát v úvahu náklady spojené s administrací a řízením celého systému. Velmi populární se stávají elektronické systémy zpoplatnění – ty umožňují díky kartám, nainstalovaným ve vozidle, efektivní zpoplatnění různými sazbami a to bezhotovostně přímo odečtením příslušné částky z účtu majitele vozidla. Podívejme se ale zvlášť na efektivnost vybraných nástrojů regulace. Z pohledu ekonomické efektivity budeme zkoumat dopady na veřejné finance, dále dopady na životní prostředí (environmentální efektivnost) a možné negativní vedlejší efekty. ad a) Ekologické daně Ekonomická efektivnost: Dopady na veřejné finance Výnosy především spotřebních daní z uhlovodíkových paliv a maziv tvoří významnou část příjmů veřejných financí (cca 6 % celkových příjmů státního rozpočtu). Patří sem část spotřební daně z uhlovodíkových paliv a maziv připadající na motorová paliva, silniční daň, dálniční známky a silniční mýtné. Dále sem patří příslušná část výnosů DPH a přímých daní. Výnos spotřebních daní na celkových uvedených výnosech pro celý dopravní sektor se podílí v průměru 87 %, silniční daň 10 % a dálniční známky 3 %. Environmentální efektivnost Daně a poplatky mají vliv především na spotřebu energie, emise CO2 a ostatních skleníkových plynů a jejich dopady na životní prostředí a zdraví obyvatel. Nárůst daní a poplatků může snížit environmentální dopady dopravy díky zvýšení obsazenosti vozidla a snížení množství najetých kilometrů. Možné negativní vedlejší efekty U poplatku za využívání dálnic a rychlostních silnic existuje stále možnost volit jiné, nezpoplatněné cesty, což může mít signifikantní negativní environmentální dopady a dopady na zdraví obyvatel průjezdních území. Ad b) Daňové diferenciace, výjimky a úlevy Ekonomická efektivnost Daňové diferenciace, úlevy a výjimky mají podobný ekonomický dopad jako dotace. Tím, že mění relativní ceny jednotlivých dopravních služeb, zvyšují substituční efekt mezi jednotlivými druhy dopravy, a tudíž i rozsah jejich využívání. V případě, že jsou tyto nástroje 22


dobře nastaveny, dochází k přesunu poptávky od dopravy více znečišťující k environmentálně příznivější. Příliš velká škála daňových diferenciací, úlev a výjimek však vede k nepřehlednému a nepružně fungujícímu daňového systému, větší korupci a nefunkčnosti veřejných financí. Environmentální efektivnost Pozitivní environmentální dopady mohou mít daňové úlevy a výjimky podporující např. alternativní paliva. V úvahu se však musí vzít, že díky nižším cenám přispívají k celkovému růstu dopravy se všemi negativními efekty na životní prostředí. Naopak významný pozitivní dopad mají daňové úlevy, které vedou k relativnímu cenovému poměru mezi veřejnou hromadnou a individuální automobilovou dopravou výhodnějšímu pro hromadnou dopravou. Možné negativní vedlejší efekty Korupce, lobbying a zvýhodňování určitých skupin obyvatelstva. Ad c) Poplatky a daně ze znečištění Ekonomická efektivnost: Dopady na veřejné finance Výnosy z poplatků a daní ze znečištění zatím představují velmi malou část příjmů veřejných financí. Potenciálně však tento ekonomický nástroj může představovat efektivní nástroj regulace, jehož výnosy mohou být vázány přímo ve zvláštních fondech určených na recyklaci nebo snižování negativních dopadů dopravních činností na životní prostředí. Environmentální efektivnost Poplatky a daně ze znečištění mají významný vliv na snižování znečištění z konkrétního zdroje znečištění (ať již výrobku – jako např. motorové vozidlo či jeho části – nebo přímo dopravní či přepravní služby). Možné negativní vedlejší efekty U poplatků a daní ze znečištění může dojít k potenciálním negativním dopadům na životní prostředí, pokud budou zpoplatněné subjekty hledat způsob, jak se zpoplatnění vyhnout (např. černými skládkami, vývozy jinak zpoplatněných vraků do jiných zemí apod.). Ad d) Kilometrické zpoplatnění Ekonomická efektivnost Mýtné plně naplňuje myšlenku „každý za své“. Efektivní je zvláště v případech, kdy je zavedeno za účelem pokrytí nákladů infrastruktury. Osvědčilo se však i v městských aglomeracích při řešení problému kongescí (Londýn) či nadměrné emisní zátěže. Větší ekonomický dopad má však zpoplatnění jednotlivých kilometrů, kdy mýtné efektivně působí na snižování najetých kilometrů v krátkém i dlouhém období. Zároveň se může projevit substituční efekt směrem k alternativám vůči silniční dopravě (především železniční dopravě) díky změně relativních cen. 23


Environmentální efektivnost Mýtné má dopad na tyto faktory: • • • • • •

spotřeba energie a produkce emisí CO2 produkce ostatních skleníkových plynů hluk užití a fragmentace místa ohrožení bezpečnosti na silnicích kongesce.

Mýtné slouží především k pokrytí nákladů na infrastrukturu, ovšem jeho výhodou je, že může být nastaveno i na ošetření jiného problému (např. kongescí v městských aglomeracích). Mýtné přímo působí na snižování množství ujetých kilometrů a nepřímo přispívá ke zvýšení obsazenosti automobilů, což přináší pozitivní dopad na životní prostředí. Kilometrické zpoplatnění je navíc v souladu s Bílou knihou Evropské komise „White Paper on Fair Payment for Infrastructure Use“, která byla přijata v roce 1998 a která zdůrazňuje nutnost zavedení „spravedlivých cen“ v dopravě, tj. cen, jež zahrnují všechny náklady (i externí) dopravou způsobené. Možné negativní vedlejší efekty Významný problém s negativním dopadem na životní prostředí může představovat snaha řidičů vyhnout se zpoplatněným komunikacím. Při zavádění elektronického mýtného je také nutné zvážit harmonizaci použité technologie s členskými zeměmi EU (kde existují tři vzájemně nekompatibilní systémy).

Ad e) Dotace a jiné přímé nebo nepřímé podpory z veřejných rozpočtů Ekonomická efektivnost Dotace představují ekonomický nástroj, který má podpořit a zvýhodnit určitou činnost nebo výrobek považovaný za pozitivní pro společnost. Tím, že mění relativní ceny jednotlivých druhů dopravy, posilují substituční efekt mezi nimi (příp. jednotlivými palivy v dopravě). Dopad na ceny může zároveň vést k nárůstu poptávky po některém druhu dopravy, a tím příp. i k nárůstu poptávky po dopravě celkově. Vzhledem k tomu, že dotace jsou poskytovány z veřejných rozpočtů, je třeba zvážit jejich ekonomickou efektivnost na úrovni makro- i mikroekonomické. To, že se díky dotacím dosáhne chtěného chování, nemusí znamenat automaticky ekonomickou efektivnost. Problém dotací je o to složitější, že se jedná o vysoké částky na všech úrovních veřejných rozpočtů i mimorozpočtových fondů. Kritéria environmentální Daňové úlevy pro vozidla, která splňují emisní limity stanovené Evropskou komisí – tzv. EURO 3 – a dále slevy na dani pro vozidla, která využívají kombinovanou přepravu, působí pozitivně vůči životnímu prostředí. Osvobození od spotřební daně z uhlíkových paliv a maziv a snížení sazby silniční daně u vozidel používaných v rostlinné výrobě mají naopak

24


zřetelný negativní dopad na životní prostředí, neboť zvýhodňují používání klasických fosilních paliv. Environmentálně nepříznivě působí také osvobození od spotřební daně na paliva a maziva používaná jako pohonná hmota pro vnitrostátní a mezinárodní obchodní leteckou dopravu a letecké práce, dále vratka daně osobám provozujícím zemědělskou prvovýrobu a vratka daně ozbrojeným silám. Možné negativní vedlejší efekty Možné negativní efekty mohou být spojeny s korupcí, lobbyingem a zvýhodňováním určitých skupin obyvatelstva.

Dobrovolné dohody Ekonomická efektivnost Výhodou pro stát je, že v případě dobrovolných dohod ušetří úsilí spojované s přijímáním nové legislativy, na druhé straně firmy mohou být státem propagovány či zvýhodňovány při státních zakázkách. Pro firmu však jejich zavedení může znamenat úspory prostředků, např. na podporu parkování, dojíždění či obchodní cesty automobilem, pokud se dobrovolně zaváží podporovat environmentálně šetrné druhy dopravy. Předností dobrovolných dohod oproti daňovým nástrojům je, že mohou zachytit emise z velkých průmyslových jednotek tam, kde daňové nástroje selhaly z politických důvodů (např. vláda vyjednala energeticky náročným podnikům slevy a výjimky z daní). Naopak problémem mohou být velké administrativní a další náklady vyjednávání. Environmentální efektivnost Environmentální efektivnost u dobrovolných dohod je problematická; často totiž může jít o krok, který je pouze součástí vylepšení image a firma jen zavede něco, co by časem stejně musela udělat / splnit, a to za použití tvrdších (především ekonomických) nástrojů ze strany státu. Navíc špatně uzavřená dobrovolná dohoda může konzervovat nevyhovující stav a míra znečišťování životního prostředí se ve svém důsledku nesníží. Účinná však může být v případě, že donucovací „nedobrovolné“ prostředky (např. daňové) v případě daného subjektu selhaly. V zásadě však platí, že k zásadnějším změnám např. v produkci emisí je třeba využít nástroje s větším tlakem na danou firmu / odvětví / spotřebitele (např. nástroje poplatkové a daňové). Možné negativní vedlejší efekty Možným negativním vedlejším efektem může být „zelené“ image firem, které mohou za „zelenou“ nálepkou dobrovolné dohody skrýt opatření bez výraznějšího dopadu na životní prostředí. Problém může být ale i opačný – nedůvěra obyvatel v plnění závazku firem. Je totiž pravdou, že neexistuje garance plnění dobrovolných dohod ze strany firem. Dalším negativem je, že firmám obvykle chybí motivace ke zlepšení nad cíl stanovený v dobrovolné dohodě.

25


Pojištění Ekonomická efektivnost Povinné ručení představuje tržně kompatibilní nástroj, který může při svém vhodném nastavení (diferenciace plateb pojistného dle nehodovosti pojištěnce atd.) působit výrazně motivačně při předcházení dopravních nehod. Vzhledem k tomu, že nehody znamenají ročně významné hmotné ztráty a ztráty na životech a zdraví obyvatel, jeho efektivní fungování může ušetřit řadu nákladů soukromých i veřejných spojených s odstraňováním těchto škod. Pojištění zároveň přispívá k fungování a rozvoji pojistného sektoru, což může mít pozitivní důsledky pro ekonomiku. Environmentální efektivnost Povinné ručení může mít pozitivní dopady na životní prostředí, pokud bude zavedeno tak, aby efektivně přispívalo ke snižování nehodovosti na silnicích. Méně nehod totiž znamená i menší environmentální zátěž jak z přímých důsledků nehod (rozlité pohonné hmoty, vraky, atd.), tak z nepřímých důsledků (vyšší množství vraků, nutnost oprav a většího množství náhradních dílů atd.). Možné negativní vedlejší efekty Negativní efekty ekonomické, environmentální a sociální mohou nastat při špatném nastavení systému povinného ručení – především pokud by zvýhodňoval řidiče, kteří způsobují často nehody.

5. Legislativní ukotvení jednotlivých nástrojů Evropská dopravní politika Základní programovým dokumentem v oblasti dopravy je Bílá kniha: Evropská dopravní politika pro rok 201013. Cílem této Bílé knihy je nastolit rovnováhu mezi ekonomickým rozvojem a požadavky společnosti na kvalitu a bezpečnost pro rozvoj moderního a udržitelného přepravního systému pro rok 2010. K dosažení těchto cílů navrhuje opatření k rozvoji takového přepravního systému, který nastolí rovnováhu mezi jednotlivými druhy dopravy, oživí železnice, podpoří přepravu po moři a vnitrozemských vodách a bude kontrolovat růst letecké přepravy. Na podzim 2006 zveřejnila EK výsledky zhodnocení Dopravní politiky v její polovině. V tomto vyhodnocení je kladen na použití nástrojů pro optimalizaci užívání všech druhů dopravy (co-modality), mj. inteligentních systémů řízení dopravy. Poměrně menší pozornost je věnována ekonomickým nástrojům (zpoplatnění), což lze doložit mimo jiné konstatováním, že členské státy vyjadřují odlišné postoje k tomu do jaké míry je nutné zahrnout externí náklady do nákladů infrastruktury14. K této otázce se nepochybně ještě rozvine velká diskuse, 13

White Paper "European transport policy for 2010: time to decide", COM(2001) 370 final, September 2001 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Keep Europe moving Sustainable mobility for our continent - Mid-term review of the European Commission’s 2001 Transport White Paper - Policy debate, 13847/06 – TRANS 257, 12.10.2006, Brusel

14

26


až EK představí (což má učinit nejpozději do 10. 6. 2008) všeobecně použitelný, transparentní a srozumitelný model pro hodnocení všech externích nákladů, který má sloužit jako základ pro budoucí výpočty zpoplatnění infrastruktury a spolu s modelem i analýzu dopadů internalizace externích nákladů pro všechny druhy dopravy15. Doprava a města Cíle EU v oblasti městského prostředí a dopravy se týkají snah o omezení kongescí, snížení nehodovosti a znečištění ovzduší a zároveň zvýšení mobility podnikání a obyvatel (Kopanezou 2006). S ohledem na relativně omezenou působnost EU v oblasti dopravy ve městech je významným fenoménem zaměření na napojení městských aglomerací na hlavní letiště a sítě TEN-T. V převážné míře EU setrvává v rovině podpory výměny informací a nejlepších praktik v různých projektech a programech (CIVITAS, URBACT, Inteligent Energy Europe, RTD FP). Mezi nástroji financování ze strany EU hrají klíčovou roli kohezní politika (Kohezní fond), EIB a EBRD. Za opatrný krok vpřed lze označit Tématickou strategii pro městské životní prostředí16, vydanou na základě 6. Akčního programu pro životní prostředí, která podstatě explicitně vylučuje použití legislativních nástrojů na úrovni EU17. Přínos ze strany EU je tak formulován jako 1) poradenství o integrovaném přístupu ke správě životního prostředí, 2) poradenství o plánech udržitelné městské dopravy, 3) podpora pro širokou výměnu osvědčených postupů v rámci EU, 4) zřízení tématického portálu pro místní orgány, 5) školení a 6) využívaní ostatních podpůrných programů Společenství (mezi jinými kohezního a strukturálních fondů a výzkumu). Jako navazující krok by Evropská komise měla v 2. polovině roku 2007 vydat Zelenou knihu o městské dopravě, která má usměrnit diskusi o tématech, které v souladu s principem subsidiarity vyžadují společné řešení na úrovni Společenství. V této souvislosti je nutné uvést, že významným faktorem, který nahrává úvahám o potřebě společného řešení je fakt, že ve valné většině evropských aglomerací jsou překračovány emisní stropy pro prachové částice, a přízemní ozon stanovené na základě směrnic 2001/81/ES a 2000/30/ES. Součástí ambiciózních integrovaných dopravních politik je kromě rozvoje veřejné dopravy a alternativních paliv i širší záběr zahrnující mimo jiné i zavádění systémů řízení poptávky založený na zpoplatnění komunikací a parkování v relaci na ceny ve veřejné dopravě, regulace parkování, regulace přístupu a omezování rychlosti s využitím moderní telematiky (vč. např. satelitních systémů). Nedílnou součástí je i zavádění a rozšiřování terminálů a souvisejících řešení pro distribuci nákladů a podpora alternativ automobilové dopravy (bydlení bez parkovacích míst, car-sharing, car-pooling, cyklostezky, chodníky a (polo)pěší zóny). Realizace takových integrovaných politik je významně usnadněna vhodným institucionálním, organizačním a plánovacím uspořádáním správy města.

15

Viz čl. 1 bod 9 směrnice 2006/38/ES, kterým se mění čl. 11 směrnice 1999/62/ES o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly 16 Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o tématické strategii pro městské prostředí, Brusel 11.1.2006, KOM(2005) 718 17 Viz bod 3 strategie „ bylo však rozhodnuto, že legislativní řešení by nebylo nejlepším cestou k dosažení cílů této strategie“.

27


TEN-T Rozvíjení transevropských sítí je považováno za zásadní příspěvek k dosažení fungování vnitřního trhu a konsolidace ekonomické a sociální soudržnosti18. Ve vazbě na Bílou knihu o dopravní politice byly v roce 2004 změněny hlavní směry rozvoje transevropské dopravní sítě a definováno 30 prioritních projektů TEN19. Nově definované směry rozvoje napříště upřednostňují investice do infrastruktury železnic (zejména do jejich revitalizace), vnitrozemských vodních cest, pobřežní plavby, intermodálních provozů a účinného vzájemného propojení. Jako jeden z důvodů rovněž rozhodnutí zmiňuje, že tyto druhy dopravy způsobují menší škody na životním prostředí. Obecné principy Společné dopravní politiky Doprava je považována za jeden z klíčových prvků společného trhu, tomu odpovídá i její zařazení jako samostatné hlavy ve Smlouvě o založení Evropského společenství (vstoupila v platnost 1. 1. 1958). Mezi klíčové principy, na nichž je společná dopravní politika založena, kromě jiných patří: • • •

přijímání společných pravidel pro mezinárodní dopravu a dalších potřebných předpisů (Maastrichtskou smlouvou z roku 1992 bylo zavedeno rozhodování kvalifikovanou většinou) zákaz znevýhodňovat (i nepřímo) dopravce jiných členských států ve srovnání s domácími dopravci, možnost poskytování podpor, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu nebo náhradě za plnění odpovídající veřejné služby.

Druhý z principů je zároveň limitujícím z hlediska spektra možností omezování dopravy. V čl. 72 totiž smlouva výslovně zakazuje členským státům měnit předpisy upravující oblast dopravy (leda s jednomyslným souhlasem Rady) způsobem, který by jakkoli znevýhodňoval dopravce z jiných členských států, není-li tato možnost dána komunitárním předpisem. Díky tomu, že realizace společné dopravní politiky vyžadovala v původním znění smlouvy jednomyslnost, zůstávala až do přijetí Maastrichtské smlouvy víceméně na papíře. Dopravní politika ČR Dopravní politika V rámci priority 4.5 Podpora rozvoje dopravy v regionech je stanoven specifický cíl 4.5.2 Regulace a zpoplatnění dopravy ve městech, který mezi opatření, jež by města a regiony měly přijímat, zahrnuje „vytvoření právního rámce pro zavedení mýtného (…) na základě komplexní analýzy dopadů na podnikání, životní prostředí a veřejné zdraví ve zpoplatněné oblasti“. Dopravní politika v oblasti zpoplatnění dopravní infrastruktury požaduje postupné zavedení výkonového zpoplatnění silniční infrastruktury, harmonizaci výpočtu poplatku za užívání železniční dopravní cesty s poplatkem (mýtným?) za užívání silniční infrastruktury a v letecké dopravě, vedle poplatků za užívání letiště a letových provozních služeb, vhodné ekonomické nástroje na snižování vlivu dopravy na životní prostředí a veřejné zdraví (kap. 4.1.2 Harmonizace podmínek přepravního trhu a zpoplatnění uživatele). 18

Srov. čl. 154-156 Smlouvy o založení ES ve znění Smlouvy z Nice. Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 884/2004/ES, kterým se mění rozhodnutí č. 1692/96/ES o hlavních směrech Společenství pro rozvoj transevropské dopravní sítě

19

28


Jedním z nástrojů realizace dopravní politiky má být i novelizace zákona o pozemních komunikacích, která upraví zpoplatnění vjezdu do centra měst a způsoby regulace dopravy v centru měst (kap. 6.1 Právní nástroje). Generální plán rozvoje dopravní infrastruktury (GEPARDI) GEPARDI je strategickým rámcem systémového přístupu k rozvoji dopravní infrastruktury, který zahrnuje evropskou dopravní politiku a zdroje financování, Dopravní politiku ČR, závazky vyplývající z právních předpisů a návaznost na ostatní strategické dokumenty. Strategie podpory dopravní obsluhy území Tato strategie by měla v návaznosti na regionalizaci zajištění veřejné dopravy vést k naplnění tří specifických priorit: 1) stabilnímu a otevřenému prostředí na přepravním trhu, 2) zajištění systému propojené veřejné dopravy a 3) vhodnému nastavení technického zabezpečení systému. Ministr dopravy má konečný návrh předložit vládě ke schválení do 31. 12. 2006. Zpoplatnění infrastruktury – harmonizace v EU Problematikou zpoplatnění užívání infrastruktury se Evropská komise po přijetí Maastrichtské smlouvy systematicky zabývala ve dvou strategických dokumentech – Zelené knize: K spravedlivému a efektivnímu stanovení cen v dopravě (1995)20 a na ni navazující Bílé knize: Spravedlivý systém poplatků za užití dopravní infrastruktury (1998)21. Tato Bílá kniha stanovila prioritní akce pro první dvě fáze její implementace. Kromě rozvíjení konzistentních oceňovacích a účetních postupů, navrhla zvážit následující opatření pro silniční přepravu: elektronické zpoplatnění, elektronické systémy vybírání poplatků, financování výzkumu zpoplatnění užívání silnic, rozvoj harmonizovaných metod pro zjišťování nákladů silniční infrastruktury, analýzy krytí nákladů silničních nehod a revizi legislativy upravující státní pomoc. Jak vyplývá ze závěrů této Bílé knihy, EU klade zásadní důraz na stanovení odpovídajících cen v (silniční) dopravě. Na potřebnosti zahrnutí plných společenských nákladů při užívání dopravy se ostatně shodují všechny tři zmiňované strategické dokumenty (Bílé a zelené knihy o dopravě), ačkoliv po dlouhou dobu bylo cílem návrhů na zpoplatnění pokrytí nákladů na údržbu a operačních nákladů v dopravě. I když snaha o harmonizaci zpoplatnění silniční infrastruktury má počátky v 60. letech, prvním krokem v tomto směru bylo přijetí směrnice 93/89/EHS o zdaňování určitých vozidel určených k přepravě zboží členskými státy a o výběru mýtného a poplatků za užívání vybraných komunikací v roce 199322, v roce 1999 nahrazené směrnicí Evropského parlamentu a Rady 1999/62/ES ze dne 17. června 1999 o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly, podstatně novelizované v květnu 200623.

20

Zelená kniha K spravedlivému a efektivnímu stanovení cen v dopravě, COM(1995) 691 Bílá kniha Spravedlivý systém poplatků za užití dopravních infrastruktur: Odstupňovaný přístup k jednotnému rámci zpoplatnění dopravní infrastruktury v EU, COM(1998) 466 22 Tato směrnice ovšem byla zrušena Evropským soudním dvorem (případ C-21/94) z důvodů porušení formálních pravidel legislativního procesu, její účinnost byla nicméně s odvoláním na zachování právní jistoty zachována až do přijetí nové směrnice 23 Směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2006/38/ES ze dne 17.5.2006. 21

29


Cílem směrnice je upravit základní otázky týkající se daní z vozidel, mýtného a poplatků za užívání dopravní infrastruktury, avšak pouze pro na vozidla, která jsou určena výlučně k silniční přepravě zboží a jejichž celková hmotnost činí více než 3,5 tuny24. Preambule směrnice přitom zdůrazňuje, že rozlišení daní a poplatků by mělo podporovat používání vozidel, které šetří komunikace a životní prostředí, přitom ale takové rozlišení nemá vést k narušení fungování jednotného trhu. Tento princip je dále zdůrazněn v preambuli směrnice 2006/38/ES, která mezi důvody svého přijetí uvádí, že „spravedlivější systém vybírání poplatků za užívání pozemních komunikací založený na zásadě ‚uživatel platí‘ a na schopnosti uplatňovat zásadu ‚znečišťovatel platí‘ (...) je nesmírně důležitý pro podporu udržitelné dopravy ve Společenství“. Explicitně přitom zmiňuje rozlišování mýtného podle účinku vozidel na životní prostředí. Zcela zásadní změnu oproti původnímu textu směrnice pak představuje omezení působnosti směrnice ve vztahu k mýtnému a poplatkům za užívání pouze na rámec transevropské silniční sítě25, díky tomu mohou členské státy neomezeně uplatnit mýtné nebo poplatky za užívání na celé silniční síti. Směrnice explicitně v článku 9 stanoví, že nebrání nediskriminačnímu uvalení daní a poplatků z přihlášení vozidla, uvalených na nadměrná vozidla nebo náklady, poplatků za parkování a užívání městských komunikací a dále pak regulačních poplatků určených k zabránění časovým a místním kongescím a regulačních poplatků určených k boji proti dopadům na životní prostředí, včetně špatné kvality ovzduší a to zvláště v městských oblastech (včetně silnic transevropské sítě vedoucích přes městské oblasti). V oblasti železniční dopravy byla jako součást prvního železničního balíčku přijata směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti, která stanoví zásady zpoplatnění použití železniční infrastruktury. Definuje obsah minimálního přístupového balíku a přístupu k dopravním zařízením, jejichž zpoplatnění má odpovídat nákladům přímo vynaloženým na provoz železniční dopravy. Mýtné Mýtné je směrnicí definováno jako určitá částka, která se platí za jízdu vozidla po určitém úseku pozemní komunikace a je určena podle ujeté vzdálenosti a typu vozidla (čl. 2 písm. b). Směrnice stanoví podmínky, za kterých může být mýtné vybíráno za použití transevropské silniční sítě, případné zpoplatnění objízdných tras či jiných silnic případně jiných kategorií motorových vozidel je ponecháno v dispozici členských států. Od roku 2012 by se mýtné mělo uplatňovat na všechna vozidla dle definice směrnice (tj. nákladní vozidla nad 3,5 tuny), výjimka je možná z důvodu výrazně nepříznivých dopadů na plynulost dopravy, životní prostředí a zdraví, kongesce, hluk nebo příliš vysoké transakční náklady (přes 30 % vytvořených dodatečných příjmů. Mýtné může být založeno pouze na zásadě návratnosti nákladů na pozemní komunikace. K tomuto účelu směrnice zavádí pojem „vážené průměrné mýtné“, což je celkový příjem z mýtného za určitou dobu vydělený počtem vozokilometrů ujetých na určité síti podléhající mýtnému vozidly podléhající mýtnému. Vážené průměrné mýtné musí 24

V původním znění směrnice to bylo vozidlo, jehož celková hmotnost činí nejméně 12 tun. Původní úprava ve směrnici 1999/62/ES byla prakticky opačná – pro těžká nákladní vozidla umožňovala ukládat mýtné nebo poplatky prakticky pouze za užívání dálnic nebo víceproudých silnic pro motorová vozidla, za užívání mostů, tunelů a horských průsmyků (srov. původní znění čl. 7 odst. 2).

25

30


odpovídat stavebním nákladům a nákladům na provoz, údržbu a rozvoj dané sítě pozemních komunikací (včetně případné návratnosti kapitálových investic nebo tržního zisku). Vlastní sazby přitom mohou být rozlišeny při respektování požadavků přiměřenosti, transparentnosti a nediskriminace podle emisních tříd EURO, denní doby nebo ročního období. Přitom nevyšší sazba mýtného nesmí nepřesáhnout o 100 % sazbu pro vozidla splňující nejpřísnější normu, resp. sazbu stanovenou pro nejlevnější období dne (pokud má nejlevnější období nulovou sazbu, pak přirážka může dosáhnout maximálně 50 % mýtného, které by se u daného vozidla běžně použilo). Rozlišení podle emisních tříd EURO bude přitom od roku 2010 v členských státech povinné. Ve výjimečných případech může být z důvodu kongescí nebo působení značných škod na životním prostředí na určitých úsecích pozemních komunikací v horských oblastech zavedena k mýtnému přirážka26, která nesmí přesáhnout 15 % váženého průměrného mýtného, resp. 25 % u přeshraničních horských úseků prioritních projektů evropského zájmu. Nově byla přeformulována ustanovení týkající se nákladů započitatelných při stanovení váženého průměrného mýtného, pro systémy zaváděné po červnu 2008 jsou v příloze stanoveny základní zásady výpočtu (maximální úrovně) mýtného. Poplatky za užívání Za poplatek za užívání se považuje určitá částka, která se platí za oprávnění využívat vozidlem po určitou dobu vymezené pozemní komunikace (tj. časové zpoplatnění, v ČR dálniční známka). Základní pravidlo stanovené směrnicí upravující vztah mezi mýtným a poplatky za užíváni zní, že nesmí být v rámci jedné kategorie vozidel ukládány současně za užívání téhož úseku pozemní komunikace. Jedinou výjimkou je možnost současného uvalení mýtného za užívání mostů, tunelů a horských průsmyků. Stejně jako mýtné nesmí být poplatky diskriminující ve vztahu ke státní příslušnosti dopravce, registrace vozidla nebo výchozího bodu nebo cíle přepravy. Výše poplatku za užívání nesmí překročit maximální sazbu stanovenou směrnicí a musí být úměrné době užívání pozemní komunikace (to se týká zejména poplatků za kratší časové období. Zatímco maximální částky u roční sazby jsou rozlišené podle emisních tříd EURO a počtu náprav, pro denní poplatek za užívání je stanovena jediná sazba 11 €. Směrnice umožňuje členským státům, aby vozidlům v nich evidovaným ukládaly pouze roční poplatky. Jak poplatek za užívání tak mýtné by neměly by zásadně ovlivňovat plynulost dopravy ani zahrnovat kontroly na vnitřních hranicích a členské státy by při zavádění elektronických systémů vybírání mýtného nebo poplatků za užívání měly dbát na jejich vzájemnou kompatibilitu. V souladu s principem subsidiarity bylo přeformulováno i ustanovení o použití výnosů, o němž nyní libovolně rozhodují členské státy, měly by je však použít ve prospěch odvětví dopravy a optimalizaci celého dopravního systému.

26

Oproti původnímu návrhu novely byla vypuštěna možnost rozšíření přirážek na aglomerace a zóny určené členskými státy v souladu se směrnicí 1996/62/ES o kvalitě ovzduší, což by mohlo umožnit zohlednění environmentálních dopadů, zvláště pokud výnosy z přirážky mohou být použity k podpoře přesunu mezi přepravními mody.

31


Interoperabilita Vedle harmonizace samotného zpoplatnění užívání infrastruktury je nezbytné i zajištění slučitelnosti systémů elektronického zpoplatnění. Prvním a víceméně opatrným krokem v tomto směru je směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/52/ES z 29. dubna 2004 o interoperabilitě elektronických mýtních systémů ve Společenství. Podle této směrnice musí všechny elektronické mýtní systémy, které budou uvedeny do provozu po 1.1.2007 používat jednu nebo více ze stanovených technologií (satelitní, GSM nebo mikrovlnnou), směrnice přitom doporučuje přednostně užití satelitní a GSM technologie. Pro dosažení interoperability směrnice předpokládá vznik Evropské elektronické mýtní služby, kterou měla Komise svým rozhodnutím vymezit do 1.6.2006, budou-li splněny předpoklady funkčnosti interoperability. Evropská elektronická mýtní služba bude zahrnovat celou silniční síť Společenství, na níž se mýtné nebo poplatky za použití silnice vybírají elektronicky, a bude umožňovat, aby na základě jediné smlouvy s provozovatelem kterékoliv části sítě měl předplatitel zajištěn přístup k mýtní službě na celé síti. Následně po vymezení Evropské elektronické mýtní služby budou členské státy, které mají národní systémy elektronického vybírání mýta, povinné zajistit nabízení této služby pro všechna vozidla nad 3,5 t nejpozději do 3 let od jejího vymezení a do 5 let pro všechny ostatní typy vozidel. Zpoplatnění infrastruktury v ČR Úprava užívání pozemních komunikací je obsažena v zákoně 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v platném znění. Zákon rozlišuje dva typy užívání – obecné a zvláštní, kdy prvně zmíněné se týká obvyklého užívání běžnými dopravními prostředky, zatímco zvláštním užíváním se rozumí užívání jiným než obvyklým způsobem (např. přeprava těžkých/rozměrných předmětů, umisťování reklamních zařízení, provádění stavebních prací, umisťování inženýrských sítí apod.), pro které je zásadně vyžadováno zvláštní povolení. Zákon ve znění platném od 1.1.2007 umožňuje zpoplatnit obecné užívání a to v následujících případech: • •

užití pozemní komunikace stanovené prováděcím předpisem a označené příslušnou dopravní značkou je pro stanovené druhy motorových vozidel zpoplatněno buď výkonově (mýtné) nebo časově (časový poplatek) (§ 20 zákona); užití vymezených místních komunikací ke stání motorového vozidla na časově omezenou dobu (maximálně 24 hodin) nebo ke stání vozidla jehož provozovatel/vlastník má ve vymezené oblasti obce sídlo, provozovnu, nemovitost nebo místo trvalého pobytu (§ 23 zákona) Mýtné a časové zpoplatnění

Mýtnému zpoplatnění (§ 20 an. zákona) podléhá užití zpoplatněných komunikací silničním motorovým vozidlem nebo jízdní soupravou, jehož/jejíž největší povolená hmotnost je minimálně 12 tun. Na rozdíl od směrnice tedy zahrnuje i vozidla, která nejsou výhradně určena k přepravě nákladů (např. autobusy). Zákon dále stanoví požadavky na provoz elektronického mýtního systému a práva a povinnosti provozovatele mýtního systému, provozovatelů a řidičů zpoplatněných vozidel. Zákon výslovně vylučuje možnost současného

32


uložení časového poplatku a mýtného za užití zpoplatněné pozemní komunikace stanoveným druhem motorového vozidla. Časové zpoplatnění se týká motorových silničních vozidel s alespoň čtyřmi koly a nejvyšší povolenou hmotností menší než 12 tun. Zákon stanoví maximální výši časového zpoplatnění za kalendářní rok (1 200 Kč u vozidel do 3,5 tuny a 20 000 Kč u vozidel do 3,5 do 12 tun), konkrétní výše je stanovena prováděcím předpisem, výše časového poplatku na měsíc a 7 dní se stanoví poměrně k roční výši poplatku. V listopadu 2006 byla Ministerstvem dopravy vydána prováděcí vyhláška27. k ustanovení § 20 zákona upravující užívání zpoplatněných komunikací. Vymezuje zpoplatněné komunikace, způsob prokázání zaplacení časového poplatku nebo mýtného, a další podrobnosti systému mýtního zpoplatnění. Pro časové zpoplatnění jsou stanoveny tři varianty platnosti (roční, měsíční, 7 denní), vzory kupónů a jejich umístění. Pro placení mýtného stanoví náležitosti nastavení palubní jednotky („elektronické zařízení“), kauci za jeho vydání a přihlašování do systému. Zatímco u časového zpoplatnění je nezbytné uhradit časový kupon před užitím zpoplatněné komunikace, u mýtného je možná úhrada jak před tak i po užití zpoplatněné komunikace na základě uzavřené smlouvy mezi provozovatelem vozidla a provozovatelem mýtního systému. Sazby časového poplatku podle hmotnosti a mýtného podle emisních tříd a počtu náprav jsou stanoveny v nařízení vlády 484/2006 Sb. U časového zpoplatnění je pro rok 2007 stanovena roční sazba pro 900 Kč pro vozidla do 3,5 tuny a 7 000 Kč pro vozidla od 3,5 do 12 tun. Sazby mýtného jsou stanoveny v rozmezí 1,7 Kč/km pro vozidlo EURO III a vyšší s 2 nápravami a 5,4 Kč/km pro vozidlo EURO II a nižší s 4 a více nápravami. Zpoplatnění – parkovací zóny Užití vymezených místních komunikací ke stání motorových vozidel může být upraveno nařízením obce na základě zmocnění daného § 23 zákona. Podmínkou je označení příslušnou dopravní značkou. Příkladem využití tohoto nástroje je např. vyhláška hl. m. Prahy č.42/2000, kterou se vymezují oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy - vymezuje oblasti hlavního města Prahy, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy k stání silničního motorového vozidla v hlavním městě Praze na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin, nebo k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo nebo provozovnu ve vymezené oblasti hlavního města Prahy nebo k stání silničního motorového vozidla fyzické osoby, která má místo trvalého pobytu ve vymezené oblasti hlavního města Prahy. Zpoplatnění vjezdu do vybraných míst a částí měst Další možnost zpoplatnění pozemních komunikací upravuje zákon 565/1990 Sb., o místních poplatcích ve znění pozdějších předpisů, a to obcím (v rámci samostatné působnosti), které na základě tohoto zákona mohou vybírat poplatek za povolení vjezdu motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst (§ 10 zákona). Využitelnost tohoto 27

Vyhláška 527/2006 Sb., o užívání zpoplatněných pozemních komunikací a o změně vyhlášky Ministerstva dopravy a spojů č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů

33


poplatku je však limitována tím, že jej lze vybírat pouze za vydání povolení k vjezdu motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, do kterých je jinak vjezd zakázán dopravní značkou, a maximální sazba je stanovena na 20 Kč za den (existuje i možnost stanovení poplatku paušální sazbou, jejíž výši zákon neomezuje, vyžaduje však dohodu s poplatníkem, často se používá např. pro vozidla taxislužby). Od poplatku jsou zcela osvobozeni osoby, které mají v daném místě trvalý pobyt nebo zde užívají nemovitost k hospodářské činnosti. V současnosti tento poplatek využívají například města s historickými centry a lázeňská letoviska: Brno (vyhláška č. 9/2002), Karlovy Vary (vyhláška č. 6/2006), Poděbrady (vyhláška č. 1/2005), Františkovy Lázně (vyhláška 2/2003), Mariánské Lázně, Cheb, Jeseník a další. Určité vyjasnění mezí využitelnosti tohoto ustanovení vymezil Ústavní soud ČR nálezem z 11. 7. 2001 publikovaným pod č. 269/2001 Sb. Obec Dobřichovice v roce 1997 stanovila obecně závaznou vyhláškou na základě tohoto ustanovení poplatek za povolení vjezdu motorovým vozidlem na most přes řeku Berounku, na který byl jinak vjezd zakázán příslušnou dopravní značkou. Ústavní soud považoval za klíčovou otázku vymezení pojmu „vybrané místo“ – ačkoliv samotný zákon (§ 10 odst. 1 zákona o místních poplatcích) pojem blíže nespecifikuje, gramatický a věcný výklad tohoto pojmu, podle přesvědčení Ústavního soudu, průjezd motorového vozidla po mostě, který je součástí pozemní komunikace, a jako takový slouží sjízdnosti pozemní komunikace a v tomto smyslu je její součástí, která (průjezdem po ní) je určena k obvyklému způsobu užívání komunikace, (obecné užívání) ze zmíněných znaků vylučuje. Proto také most přes řeku, navazující v obou směrech na pozemní komunikaci, nelze pokládat za "vybrané místo". Podle názoru soudu je takovým místem třeba rozumět ucelenější, zpravidla osídlenou lokalitu, kterou s vnějším světem (okolím) komunikace jako dopravní cesta spojuje. V daném případě se tedy jedná o skryté mýtné, pro které nebyla v tehdejším právním řádu opora. Zpoplatnění železniční dopravní cesty Povinnost platit za užití dráhy je stanovena zákonem 111/1994 Sb., o dráhách jako předpoklad provozování regionální nebo celostátní drážní dopravy. Cena za přidělení kapacity dopravní cesty se stanoví na základě regulace stanovené výměrem Ministerstva financí podle zákona 526/1990 Sb., o cenách. Cena za užití dopravní cesty je odvozena z nákladů na řízení provozu (vlakové kilometry) a nákladů na zajištění provozuschopnosti dopravní cesty (hrubé tunové kilometry), případně zvýšené náklady při specifickém užití dopravní cesty. Poslední část celkové ceny je zpoplatnění poskytnutých služeb. Zdanění vozidel – harmonizace v EU Zdanění nákladních vozidel Výše zmíněná směrnice 1999/62/ES, v platném znění, explicitně uvádí, které daně platné v členských státech jsou považovány za daně z vozidel ve smyslu směrnice (tj. silniční daň v ČR), přitom ponechává na libovůli členských států stanovení postupu vyměřování a vybírání těchto daní za podmínky dodržení minimálních sazeb stanovených směrnicí pro jednotlivé kategorie vozidel.

34


Minimální sazby jsou stanoveny v příloze 1 směrnice v závislosti na počtu náprav, typu závěsu hnací nápravy a celkové hmotnosti vozidla nebo jízdní soupravy. Rozmezí ročních sazeb se pohybuje od 0 € pro vozidlo těžké 12-13 tun se vzduchovým závěsem až po 929 € pro soupravu s 3+2 nápravami a hmotností 40-44 tun s jiným než vzduchovým závěsem hnací soupravy. Novelizací směrnice vznikla paradoxní situace, kdy sice byla rozšířena definice vozidla (o kategorii 3,5-12 t), ale pro tuto kategorii nebyly stanoveny minimální sazby daně z vozidel. Při zavádění mýtního zpoplatnění v ČR i jiných státech se objevovaly návrhy na kompenzaci dopravců pomocí snížení sazeb silniční daně pro vozidla, která budou podléhat mýtnímu zpoplatnění. Tento krok je ovšem z hlediska evropského práva minimálně v ČR problematický, neboť při současné výši sazeb silniční daně, je možnost jejich snížení, které by respektovalo směrnicí stanovené minimální sazby, prakticky vyloučena28. Zdanění osobních vozidel V návaznosti na cíl Strategie Společenství ke snížení emisí CO2 z osobních automobilů29 snížit emise CO2 z osobních automobilů nejpozději do roku 2010 na 120 g/km a na podporu dosažení cílů dobrovolných dohod uzavřených s sdruženími evropských, japonských a korejských výrobců automobilů předložila Komise v červenci 2005 návrh směrnice o daních v oblasti osobních vozidel30. Cílem této směrnice má být současně zlepšit fungování vnitřního trhu a snížení emisí CO2 z osobních vozidel a to postupným zrušením poplatků za registraci a restrukturalizaci poplatkového základu a daňového základu silniční daně, tak aby obsahovaly vazbu na objem emisí CO2. Pro zrušení registračních poplatků je navrhováno období 10 let, tak aby mohlo dojít ke kompenzaci ztráty příjmu jinými daněmi (silniční a případně spotřební). Přitom by se na konci roku 2008 mělo alespoň 25 % výnosů registračního poplatku a silniční daně odvíjet od objemu emisí CO2 a do konce roku 2010 minimálně 50 % výnosů. Evropský parlament v rámci konzultačního procesu navrhl několik úprav, z nichž patrně nevýznamnější se týká rozšíření vazby nejen na CO2, ale i emise dalších škodlivin31 a spotřebu paliva. Rovněž navrhl doplnit ustanovení zaručující členským státům možnost stanovení takové úrovně zdanění, která zajistí výnosovou neutralitu při nahrazení registrační daně silniční daní. S ohledem na právní základ tohoto návrhu – čl. 93 SES – vyžadujícím dosažení jednomyslnosti v Radě a známému odmítavému postoji některých členských států (Dánsko, Velká Británie) je přijetí tohoto návrhu dosti nepravděpodobné. Argumenty odpůrců se přitom dosti liší – zatímco v případě Dánska jsou to obavy z negativních důsledků zrušení stávající vysoké registrační daně (až 180 % ceny vozidla), v případě Velké Británie se spíše jedná o argumentaci principem subsidiarity proti prohlubování harmonizace zdanění.

28

Při respektování minimálních sazeb daně z vozidla je ovšem takové snížení jednou z možností, na které míří ustanovení čl. 7b směrnice, tj. poskytnutí kompenzace při zavedení mýtního systému nebo poplatků za užívání pozemních komunikací. 29 COM(95) 689 final 30 KOM(2005) 261 v konečném znění 31 Míněny tím jsou především emise NOx a prachových částic

35


Zdanění vozidel v ČR Silniční daň Silniční daň byla zavedena jako součást všeobecné daňové reformy v roce 1993. V současnosti se vztahuje na všechna silniční motorová vozidla registrovaná v ČR, která jsou používána k podnikání nebo jiné samostatné výdělečné činnosti, a současně na všechna vozidla nad 12 tun určená výlučně k přepravě nákladů a registrovaná v ČR. Od daně jsou mimo jiné osvobozena vozidla zajišťující vnitrostátní linkovou přepravu, vozidla ozbrojených sborů, záchranných služeb, elektromobily a vozidla s méně než čtyřmi koly. Základem daně je u osobních automobilů zdvihový objem motoru, součet nejvyšších povolených hmotností na nápravy a počet náprav u návěsů a nejvyšší povolená hmotnost a počet náprav u ostatních vozidel. Sazba u osobních automobilů se pohybuje v rozmezí 1200 – 4200 Kč ročně, a 1800 – 50 400 Kč u ostatních vozidel. Pro vozidla splňující normu EURO II je do konce roku 2007 snížena sazba o 40 % a pro vozidla splňující normu EURO III a vyšší je snížena sazba o 48 %. Pro vozidla registrovaná před rokem 1990 je sazba zvýšena o 15 %. Vedle toho zákon přiznává slevu na dani pro vozidla uskutečňující kombinovanou dopravu a to podle počtu uskutečněných jízd (až 90 % při uskutečnění 120 jízd) v kombinované dopravě při minimální vzdálenosti úseku po železnici nebo vnitrostátních vodách činí 100 km vzdušnou čarou. Zdanění paliv – harmonizace v EU Spotřební daně Harmonizace spotřebních je provedena směrnicí 2003/96/ES z 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny. Evropská unie touto směrnicí rozšiřuje minimální harmonizaci spotřebních daní původně limitovanou na minerální oleje32 o elektřinu, zemní plyn a uhlí. Tento režim stanoví minimální sazby, sjednocuje výjimky a úlevy a mechanismus zdanění, podporuje dosažení cílů v oblasti ochrany životního prostředí – jmenovitě dosažení cílů Kjótského protokolu (bod 7 preambule), efektivnější využívání energie a zlepšuje fungování vnitřního trhu snížením narušení konkurence mezi minerálními oleji a ostatními energetickými produkty. Zároveň umožňuje členským státům poskytovat daňové zvýhodnění podnikům, které se přijmou zvláštní opatření ke snížení svých emisí. Směrnice samotná připouští celou řadu odchylek, což je na jednu stranu důsledek těžce vyjednaného konsensu, na druhou stranu patrně jediný možný způsob dosažení postupného sblížení sazeb. Z hlediska jejich slučitelnosti s volným trhem je významné ustanovení čl. 26 směrnice, podle něhož směrnicí dovolené výjimky, úlevy a snížené sazby podléhají notifikaci Komisi, pokud spadají pod definici státní pomoci ve smyslu čl. 87 SES. Směrnice je založena na následujících pojmech: •

32

úroveň zdanění (čl. 4) je celková platba vybíraná vzhledem ke všem nepřímým daním (kromě DPH) vypočítaná přímo nebo nepřímo na základě množství energetických výrobků a elektřiny v době jejich uvolnění ke spotřebě

Směrnice 92/81/EHS a 92/82/EHS.

36


•

plynový olej používaný jako pohonná hmota k obchodním účelům (čl. 7, odst. 3) – plynový olej používaný pro účely dopravy zboží na vlastní nebo cizí účet motorovými vozidly nebo jízdními soupravami určenými výhradně k přepravě zboží po silnici s maximální celkovou povolenou hmotností nejméně 7,5 tuny nebo pro pravidelnou či příležitostnou přepravu cestujících motorovým vozidlem kategorie M2 nebo M3;

•

biomasa (čl. 16) – biomasou se rozumí biologicky odbouratelný podíl výrobků, odpadů a zbytků ze zemědělství, lesnictví a souvisejících odvětví, jakož i biologicky odbouratelný podíl průmyslového a komunálního odpadu;

•

energeticky náročný podnik (čl. 17) – podnik, u kterého nákupy energetických výrobků a elektřiny činí alespoň 3 % hodnoty produkce nebo vnitrostátní splatná daň z energie činí alespoň 0,5 % přidané hodnoty.

Působnost směrnice je omezena na užití energetických produktů jako pohonných hmot nebo paliv, zásadně se nevztahuje jiná využití. Směrnice stanoví minimální úroveň zdanění pro motorové pohonné hmoty, motorové pohonné hmoty pro komerční užití, paliva a elektřinu. Členské státy musí zásadně uplatňovat sazby ne nižší než zde stanovené, mohou však rozlišovat obchodní a neobchodní použití plynového oleje33, sazba pro komerční užití však nesmí být pod úrovní zdanění platnou v dané zemi k 1.1.2003. Obrázek 3: Zdanění bezolovnatého benzínu (kromě DPH) v EU 27 (v EUR/1000 l) 800 700 600 500 400

EU MIN

300 200 100 0 BE CZ DK DE EE EL ES FR IE IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT SI SK FI SE UK BG RO

Zdroj: Excise duty tables, Part II – Energy products and Elektricity, Evropská komise, DG TAXUD, July 2006 (revised November 2006)

33

To má umožnit členským státům zmenšit stávající rozdíl mezi úrovní zdanění benzínu a motorové nafty pro neobchodní účely, pro které není z hlediska ochrany životního prostředí žádný důvod; argumenty pro zvýhodnění obchodního použití motorové nafty vycházejí z obav z potenciální ztráty konkurenceschopnosti, srov. paralelně projednávaný návrh na zvláštní úpravu zdanění motorové nafty pro profesionální užití COM(2002) 410.

37


Obrázek 4: Zdanění motorové nafty (kromě DPH)( v EU 27 )(v EUR/1000 l) 800 700 600 500 400 EU MIN

300 200 100 0

BE CZ DK DE EE EL ES FR IE IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT SI SK FI SE UK BG RO

Zdroj: Excise duty tables, Part II – Energy products and Elektricity, Evropská komise, DG TAXUD, July 2006 (revised November 2006)

Kromě vyjmenovaných výrobků, které jsou předmětem daně, se i ostatní výrobky určené k použití, nabízené k prodeji nebo používané jako pohonná hmota nebo jako přísada či nastavovací plnidlo do pohonných hmot zdaňují sazbou ve výši sazby pro obdobnou pohonnou hmotu (čl. 2, odst. 3). Minimální úroveň zdanění je výrazně nižší u pohonných hmot (plynový olej, kerosín, LPG a zemní plyn) pro průmyslové a komerční užití k pracím v zemědělství, zahradnictví, lesnictví a rybářství, pro stacionární motory, zařízení a stroje používané ve stavebnictví a při veřejných pracích a pro vozidla určená k užití mimo veřejné cesty (čl. 8). Dále mohou členské státy uplatnit úplné nebo částečné výjimky nebo snížení úrovně zdanění pro užití energetických výrobků pro zkušební projekty technologického rozvoje výrobků šetrných k životnímu prostředí nebo souvisejících s palivy z obnovitelných zdrojů, pro biopaliva, energii pocházející z větru, slunce, přílivu, geotermálního původu, elektřinu a energetické výrobky pro přepravu osob a zboží po železnici, metrem, tramvají a trolejbusy, energetické výrobky pro navigaci ve vnitrostátních vodách (včetně rybolovu, avšak s výjimkou plavby pro soukromou rekreaci) a zemní plyn a LPG jako pohonné hmoty (čl. 15). Článek 16 stanoví členským státům možnost uplatňovat pod finanční kontrolou osvobození od daně nebo sníženou sazbu na výrobky, které jsou složeny z jednoho nebo více následujících výrobků nebo jeden nebo více z nich obsahují: •

směsi esterů mastných kyselin (KN 3824 90 55, 3824 90 80 až 99) v souvislosti s jejich součástmi vyráběnými z biomasy

•

ethanol a jiné denaturované destiláty (KN 2207 20) a methanol (KN 2905 11 00) , které nejsou syntetického původu

Dále mohou členské státy uplatňovat sníženou sazbu na výrobky které obsahují vodu (KN 2201), a to i destilovanou (KN 2851 00 10). Osvobození od daně nebo její snížení však nesmí být vyšší než částka daně připadající na obsah této složky, úroveň zdanění na tyto

38


směsná paliva může být nižší než minimální úroveň zdanění stanovená směrnicí. Členské státy mohou poskytovat osvobození nebo snížení podle víceletého programu na základě povolení, která nesmí být vydána na dobu delší než 6 let, mohou však být prodloužena (odst. 5). V případě zavedení povinných cílů by členské státy mohly zachovat výjimky nebo úlevy za uplatnění postupu podle čl. 19 směrnice (na návrh Komise jednomyslným rozhodnutím Rady). Pro řadu států stanoví směrnice přechodná období, přičemž tyto jsou povinny během tohoto období postupně dosáhnout minimální úrovně požadované směrnicí. Sazby jsou ve směrnici v podstatě stanoveny pro období do roku 2012, do té doby by měly být Radou schváleny sazby pro další období. Daň z přidané hodnoty Rovněž daň z přidané hodnoty je v rámci EU harmonizována, i když dosud nebylo dosaženo definitivní podoby harmonizace. Podle 6. směrnice o DPH bude většina zdanitelných plnění, ať už dodávky pohonných hmot, nebo přeprava zboží podléhat základní sazbě DPH. Prakticky jedinou výjimkou je přeprava cestujících a jejich doprovodných zavazadel34. Zdanění paliv v ČR V ČR podléhají pohonné hmoty v zásadě dvěma daním – spotřební dani z minerálních olejů a dani z přidané hodnoty. Obě tyto daně jsou do značné míry harmonizovány v rámci EU (viz výše). Úprava spotřebních daní v českém právu je obsažena v zákoně 353/2003 Sb., který nahradil původní zákon o spotřebních daních z roku 199235, jako výsledek aproximace s komunitárním právem. S ohledem na to, že směrnice 2003/96/ES byla schválena až po předložení vládního návrhu zákona do Parlamentu, byla v roce 2005 schválena významná novela (zákon 217/2005 Sb.), která doplnila a změnila příslušná ustanovení k dosažení souladu se směrnicí. Následující graf přibližuje vývoj sazeb spotřební daně od roku 1993 do současnosti, výrazný nárůst sazeb je patrný především díky novému zákonu, který je zvýšil nad minimální úroveň stanovenou směrnicí 2003/96/ES. Za relativně krátkou dobu platnosti ovšem tento zákon prošel několika novelizacemi, které se do značné míry týkaly úrovně zdanění některých alternativních pohonných hmot, jejich osvobození od daně nebo vrácení daně.

34 35

Viz Příloha H Šesté směrnice o DPH 77/388/EHS v platném znění. Zákon 587/1992 Sb.

39


Obrázek 5: Sazba spotřební daně na vybrané pohonné hmoty v ČR (v Kč/1000 l) 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 benzín bezolovnatý Kč/1000 l

benzín olovnatý Kč/1000 l

střední oleje (motorovná nafta) Kč/1000 l

bionafta (směsná nafta) Kč/1000 l

zkapalněné ropné plyny (LPG) Kč/t

uhlovodíkové plyny (CNG) Kč/GJ

Základním principem spotřební daně z minerálních olejů je, že dani podléhají všechny výrobky, které jsou určené k použití, nabízené k prodeji nebo používané pro pohon motorů, naopak pro účely vytápění podléhají spotřební dani pouze taxativně vymezené výrobky a využití pro jiné účely je ve většině případů osvobozeno (§ 49). V případě, že zákon pro některý výrobek nestanoví vlastní sazbu daně, uplatní se sazba na ten minerální olej, který je uvedený v základním výčtu (§ 45 odst. 1 zákona). Za základní typy minerálních olejů zákon považuje motorové benzíny, střední oleje a těžké plynové oleje (neboli motorovou naftu a lehké topné oleje), těžké topné oleje, odpadní oleje, zkapalněné ropné plyny (LPG) a uhlovodíkové plyny (např. zemní plyn). Zákon explicitně vyjmenovává některé směsi (např. pohonné hmoty s přídavkem biopaliva do 5 %, s přídavkem bioETBE, směsnou naftu) a k nim příslušnou sazbu daně. Tyto směsi zásadně podléhají sazbě daně stanovené pro hlavní složku směsi. Před poslední novelizací zákona o spotřebních daních (575/2006 Sb.) přitom měla být část daně odpovídající přídavku biopaliva vrácena, toto ustanovení však bylo zrušeno ještě než nabylo účinnosti36. Zmíněná novela 575/2006 Sb. zrušila sníženou sazbu daně pro směsnou naftu (tj. motorovou naftu s obsahem min. 31 % MEŘO, dříve nazývanou bionafta II. generace), což znamená, že jediné zvýhodnění tohoto paliva se týká užití pro zemědělskou prvovýrobu, lesní školky a obnovu a výchovu lesa, kde je přiznáno vrácení ve výši 80 % daně37. Oproti původnímu vládnímu návrhu, který nepočítal s žádnými daňovými výhodami, přijal Parlament nakonec znění, podle něhož jsou od daně osvobozeny rostlinné nebo živočišné tuky a jejich frakce, líh kvasný bezvodý zvláštně denaturovaný, bioplyn, 47 % podílu biosložky bio etyl-terciér-butyl-etheru a estery rostlinných a živočišných olejů. Pokud však budou tato biopaliva prodávána ve směsi s konvenčními palivy, podléhá taková směs sazbě daně stanovené pro příslušné konvenční palivo (§ 48 zákona). Osvobození od daně je podle § 49 odst. 12 rovněž přiznáno směsím minerálních olejů a kvasného lihu bezvodého zvláštně denaturovaného používaným jako testované pohonné 36

Příslušná ustanovení byla přijata v roce 2005 (zákon 217/2005 Sb.) a byla součástí tehdy připravovaného systému povinného přimíchávání biopaliv. 37 Pro konvenční motorovou naftu je přitom stanoveno vrácení ve výši 60 % daně (§ 57 zákona).

40


hmoty pro vybraná motorová vozidla v rámci schválených pilotních projektů38. Využití tohoto ustanovení se předpokládá mimo jiné pro počáteční fáze používání paliva E85. Podobná možnost je přiznána i pro testování směsi motorové nafty s vodou. Zákon stanoví několik dalších osvobození, a to benzínů a nafty pro leteckou dopravu a letecké práce a motorové nafty pro lodní dopravu (obě se přitom nevztahují na soukromé rekreační užití), které jsou výsledkem mezinárodních závazků (viz dále). Dále je osvobozena spotřeba minerálních olejů v podniku, který je vyrobil nebo zpracoval (mimo účely s tím nesouvisející). Vrácení daně zákon přiznává ozbrojeným silám členských států NATO (mimo ozbrojených sil ČR), dále při užití topných olejů pro výrobu tepla, při užití motorové nafty a směsné nafty pro zemědělskou prvovýrobu, lesní školky a obnovu a výchovu lesa (tzv. „zelená nafta“). Státní podpory – harmonizace v EU Podle článku 87 (ex92) SES jsou „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak“. Za státní podporu je považována jakákoliv státem nebo ze státních prostředků poskytnutá výhoda, jestliže jsou kumulativně splněny čtyři podmínky: • • • •

přináší prospěch z transferu prostředků od státu (včetně nižších územně správních celků)39, přináší příjemci výhodu, která ho zbavuje plateb jinak zatěžujících jeho činnost, je poskytována selektivně určitým podnikům nebo k výrobě určitého zboží, může ovlivnit obchod mezi členskými státy, stačí i potenciálně.

Komise a Evropský soudní dvůr používají široký výklad pojmu „podpora“. Vztahuje-li se zákaz na podpory poskytované „v jakékoli formě“, zahrnuje podle jejich výkladu jakoukoli veřejnou podporu nebo podporu místní či regionální správy, např. i ušlý daňový příjem. Zákaz se vztahuje na širokou škálu podpůrných opatření, ať už přímých nebo nepřímých, přitom pro posouzení, zda se jedná o podporu není rozhodující forma ani účel, rozhodující je vliv na konkurenci. Podpory ve veřejné dopravě Oblast poskytování podpor v oblasti veřejné dopravy je regulována evropským právem především k úpravě podmínek slučitelnosti s čl. 87 SES. Ve vztahu speciality je přímo v SES ustanovení čl. 73, které umožňuje poskytování podpor, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu nebo náhradě za plnění odpovídající veřejné službě. Nařízení Rady 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách přitom vymezuje závazek veřejné služby jako závazek, který by dopravní podnik na základě svých vlastních obchodních zájmů nepřevzal vůbec nebo nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za 38

Na základě schválení pilotního projektu Ministerstvem životního prostředí. nicméně pro aplikaci čl. 87 je stanovena de minimis hranice 100 000 EUR pro období 3 let (nařízení Komise 69/2001 z 12.1.2001), tato směrnice se ovšem nevztahuje na oblast dopravy. 39

41


stejných podmínek. Členské státy mohou z působnosti nařízení vyjmout podniky, jejichž aktivity spočívají výhradně v provozování městských, příměstských nebo regionálních služeb40. Primárním cílem nařízení bylo zrušení vymezených druhů závazků veřejné služby, s výjimkou těch, které jsou nezbytné k poskytnutí přiměřených dopravních služeb. Nařízení připouští zvláštní přepravní sazby a podmínky v přepravě v zájmu jedné nebo více sociálních kategorií (tarifní závazek). Dopravní podniky měly na základě tohoto nařízení podat příslušným orgánům členských států návrhy na částečné či úplné zrušení ekonomicky nevýhodných závazků veřejné služby. Nařízení stanoví způsoby výpočtu vyrovnání odpovídající finančním břemenům vyplývajícím ze zachování veřejného nebo tarifního závazku. Oblast podpor veřejné dopravy je v současnosti upravena nařízením Rady 1107/70 o poskytování podpor dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách. Podle tohoto nařízení jsou přípustné určité druhy podpor poskytované buď ke koordinaci dopravy nebo jako úhrady ve smyslu veřejné služby podle nařízení 1191/69. V roce 2000 navrhla Komise nové nařízení o činnosti členských států v oblasti požadavků na veřejné služby a zadávání veřejných zakázek na služby v přepravě cestujících po železnici, silnici a vodních cestách41, které mělo odstranit nedostatky stávajícího systému, týkající se režimu smluvních vztahů, doby platnosti smluv, povinnosti vyhlašovat výběrová řízení apod. Z důvodu neprůchodnosti návrhu v Radě a v návaznosti na rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci Altmark (viz níže) předložila v roce 2005 Komise návrh nařízení Rady a Evropského Parlamentu o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici42. Rada v polovině prosince 2006 přijala k tomuto návrhu společné stanovisko43, nyní je návrh postoupen k projednání v Evropském parlamentu. Klíčovými prvky společného stanoviska jsou: •

• •

• • •

rozsah – služby veřejné přepravy osob železnicí a po silnici, za které příslušné veřejné autority při jejich sjednávání nebo ukládání kompenzují dopravcům vzniklé náklady a/nebo přidělují exkluzivní právo odpovídající výkonu závazku služby. Členským státům je umožněno rozšířit působnost nařízení na dopravu osob po vnitrozemských vodách; transparentnost – pokud je udělováno exkluzivní právo a/nebo je poskytována kompenzace týkající se výkonu závazku veřejné služby, kompetentní úřady musí uzavírat veřejnoprávní smlouvu; uzavírání smluv – kompetentním úřadům je ponechána volnost uzavírat smlouvy na základě výběrového řízení nebo přímým výběrem nejlepší záruky zlepšení kvality a efektivity veřejné dopravy. Přímý výběr je možný pouze ve vymezených případech – interní operátoři, minimální rozsah, krizové situace a služby vysokokapacitní železnice (včetně městské a příměstské) trvání smluv – omezení na maximálně 15 let u služeb železniční a ostatní kolejové dopravy, resp. 10 let v případě přímého výběru. Pro autobusovou dopravu je maximální délka 10 let; úřady mají zajistit stanovení sociálních a kvalitativních kritérií; přechodná období – nařízení by mělo vejít v platnost tři roky po zveřejnění v Úředním listu a maximální přechodné období podobu 12 let.

40

V době projednávání případu Altmark (viz dále) tuto výluku uplatňovaly pouze Německo a Rakousko. COM(2000) 7 final, pozměněný v roce 2002 návrhem COM(2002) 107 42 KOM(2005) 212 43 2772. zasedání Rady pro dopravu, telekomunikace a energie, 11. - 12. 12. 2006, česká delegace se při hlasování o tomto návrhu zdržela. 41

42


Významným způsobem se interpretace pojmu veřejné služby v dopravě dotýká rozhodnutí Evropského soudního dvora (ESD) ve věci Altmark44, které se týká řešení sporu, v němž jeden německý operátor veřejné dopravy napadl u národního soudu udělení licence a podpory na provozování několika autobusových linek správním úřadem jinému operátorovi. ESD vymezil podmínky, které platí pro poskytování státní podpory, která nespadá (nebo je vyňata) z působnosti nařízení 1191/69 – tzv. „altmarkská kriteria“: • • •

•

příjemce pomoci je smluvně zavázán poskytovat závazky veřejné služby a tyto závazky byly jasně definovány; způsob pro výpočet náhrad poskytovaných dopravci byl stanoven předem objektivním a transparentním způsobem; náhrada nepřevyšuje náklady dopravce, které mu nezbytně vznikly při poskytování služeb v režimu závazku, při zahrnutí příjmů z poskytnutých služeb a přiměřeného zisku a náhrada nesmí dopravci přinést výhodu, která by poškodila trh (tj. zákaz nadkompenzace); pokud nebyla vyhlášena veřejná soutěž na poskytování služeb, měla by být kompenzace určena na základě srovnání s náklady „typického, dobře spravovaného podniku“, nikoliv skutečné náklady.

Zásadním důsledkem této interpretace je, že pravidla Společenství se vztahují na městskou a regionální veřejnou dopravu, což dosud nebylo plně akceptováno členskými státy. Vedle toho samozřejmě existuje možnost podporu notifikovat Komisi podle čl. 87 a následujících SES45. Interpretace nařízení 1191/69 přitom podle názoru soudu je prakticky totožná s výše uvedenými „altmarkskými kritérii“ – veřejná moc musí předem stanovit přiměřenou úroveň veřejné dopravy, vzniklou ztrátu dopravce nelze zpětně uhradit, kompenzace musí odpovídat „typickému, dobře spravovanému/efektivnímu podniku“. Státní podpory v ČR Silniční doprava Zákon 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v platném znění, doplňuje výše zmíněné nařízení 1191/69 ustanovením, podle kterého závazek veřejné služby vzniká na základě smlouvy mezi dopravcem a krajem, který prostřednictvím veřejné linkové dopravy zajišťuje dopravní obslužnost územního obvodu kraje a uhrazuje dopravci prokazatelnou ztrátu (§ 19b zákona). Vedle toho je z prostředků státního rozpočtu podporována obnova vozového parku veřejné linkové dopravy, a to na základě zákona 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech, dále rozvedeném vyhláškou 40/2001 Sb., o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku a každoročně Ministerstvem dopravy vydávanými Pravidly pro poskytování dotací ze státního rozpočtu v rámci Programu podpory obnovy vozidel městské hromadné dopravy a veřejné linkové dopravy46. Maximální výše příspěvku je omezena 30 % pořizovací ceny vozidla. 44

Rozhodnutí o předběžné otázce C-280/00 Altmark Trans GmbH a Regierungspräsidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH ze dne 24.7.2003. 45 Ale i ustanovení čl. 86 odst. 2 o podnicích poskytujících služby obecného hospodářského zájmu. 46 Program MD ČR pro období 2004-2007, ev. č. 227 620.

43


Železniční doprava Obdobně je upraven závazek veřejné služby v oblasti železniční dopravy, kdy podle zákona 266/1994 Sb., o dráhách vzniká na základě smlouvy mezi dopravcem a krajem, resp. Ministerstvem dopravy. Prokazatelná ztráta je hrazena buď krajem (základní dopravní obslužnost území) nebo ministerstvem (dopravní potřeby státu ve veřejném zájmu). Náležitosti smlouvy a způsobu vykazování ztráty blíže upravuje vyhláška 241/2005 Sb. V případě úhrady prokazatelné ztráty společnosti České dráhy poukázal Nejvyšší kontrolní úřad na nedostatky týkající se odděleného vykazování nákladů týkajících se závazku veřejné služby47. Obchodovatelná povolení Využití tohoto nástroje v oblasti dopravy na snížení emisí skleníkových plynů je předmětem návrhu směrnice, který v prosinci 2006 předložila Evropská komise48. Podle tohoto návrhu by od roku 2011 byly do emisního obchodování zahrnuty domácí a intrakomunitární lety od od následujícího roku všechny lety, které přistávají nebo odlétají z letišť v EU. Obchodování se má vztahovat pouze na emise oxidu uhličitého, případné rozšíření i na emise oxidu dusného bude teprve předmětem posouzení. Určitá část povolenek bude operátorům alokována zdarma, zbytek bude rozdělen aukčním mechanismem.

Pojištění V oblasti silniční dopravy je pomocí povinného smluvního pojištění řešena problematika odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla. Zákon49 stanoví povinnost vlastníka tuzemského vozidla nebo řidiče cizozemského vozidla uzavřít pojistnou smlouvu. Zákon stanoví minimální pojistné limity, které kryjí poškozeným škody na zdraví nebo usmrcením, věcnou škodu, ušlý zisk a účelně vynaložené náklady na vymáhání náhrady. Obdobně je povinnost uzavřít pojištění za škodu způsobenou provozem drážní dopravy stanovena zákonem o dráhách (§ 27a odst. 4).

6. Výzkum ekonomických nástrojů v EU Evropský výzkum v oblasti regulace a zpoplatnění dopravy je významně podporován, a to jak Evropskou komisí (DG TREN, DG RESEARCH), tak jednotlivými národními ministerstvy dopravy. Následující tabulka podává přehled evropských projektů, které byly zaměřeny na analýzu nástrojů regulace dopravy.

47

Prostředky státního rozpočtu poskytované na veřejnou osobní dopravu, kontrolní akce 06/07, Věstník Nejvyššího kontrolního úřadu ČR, 2006, Částka 4 48 Propsal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, COM(2006) 818 49 Zákon 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla)

44


Tabulka 3: Analyzované nástroje v různých evropských projektech Daň z paliva

Zpoplatnění

Nová infrastruktura a ITS

AFFORD

X

CANTIQUE

X

Cupid

X

X

X

DESIRE

X

X

X

X

FISCUS

X

X

IMPRINT

X

X

X

X

KonSULT

X

X

X

X

Eurotoll

X

Společenská regulace

X

X

X

X

MARETOPE

X

MC-ICAM

X

X

PATS

X

X

PROGRESS

X

X

PROSPECTS

X

X

RECORDIT

X

TRANSPLUS

X

TRANSPRICE

X

X

X

X

X

X

X

UNESCAP

X

Světová banka

X

X X

X

Pozn.: Mezi společenskou regulaci patří mimo jiné pracovní podmínky řidičů, omezení rychlosti, maximální hmotnost vozidla nebo požadavky na zkoušky a další schopnosti řidičů.

Zvláštní pozornost věnuje Evropská komise výzkumům v oblasti zpoplatnění dopravy. Můžeme vysledovat několik hlavních témat, kterým se výzkum zpoplatnění dopravy věnuje. Jedná se především o technické aspekty zpoplatnění a možnosti interoperability, stanovení optimální výše poplatku, financování nákladů mýtných systémů, problematiku akceptovatelnosti zpoplatnění veřejností atd. Následující tabulka podává přehled řešených témat a evropských projektů, které se těmto tématům věnují. Tabulka 4: Projekty financované EU vztahující se ke zpoplatnění dopravy FISCUS

Technologie, interoperabilita A1

TRACE

UNITE

ADEPT

FATIMA

High Level Group on Infrastructure Charging

ADVICE

Zpoplatnění

Akceptovatelnost

Financování

CAPRI TRENEN-IISTRAN

PRIMA

INTRAFIN

OPTIMA

EUROTOLL

PATS

PETS

AFFORD

Informace / komunikace TRANSIPOL

Náklady

CARDME CESARE DELTA INITIATIVE MOVE-it STAR VASCO VERA

45


Ekonomie dopravy rozpracovává téma zpoplatnění poměrně důkladně. V následující tabulce jsme zachytili problematické okruhy a konkrétní výzkumné otázky, kterým se evropský výzkum v současné době věnuje. Tabulka 5: Přehled ekonomických výzkumných témat v evropském výzkumu v oblasti zpoplatnění dopravy Zpoplatnění

Mezní společenské náklady

Akceptace

Financování

Odhady nákladů

Městské Meziměstské

Krátkodobé vs. dlouhodobé společenské náklady Poplatek Technická schémata

Rovnost Technická dosažitelnost Efektivita

Elasticity Role soukromého sektoru

Srovnání nákladů Determinanty nákladů

Z teoretického hlediska je zajímavá otázka, zda zpoplatňovat ujeté kilometry ve výši dlouhodobých nebo krátkodobých mezních společenských nákladů. Teorie dopravní ekonomie říká, že zpoplatnění, jehož cílem je internalizovat externí náklady, by mělo být postaveno na principech mezních společenských nákladů. Efektivní zpoplatnění znamená zahrnutí všech způsobených škod a jejich přenesení na původce škod (tj. environmentální problémy, nehody, atd.). Jak říká High Level Group on Infrastructure Charging, uživatelé dopravní infrastruktury by měli být zpoplatněni ve výši krátkodobých mezních nákladů (short run marginal cost, SRMC), tj. ve výši dodatečných nákladů, které daný uživatel způsobuje. Toto však v praxi není možné, protože realizace tohoto principu vyžaduje přesnou kalkulaci SRMC. Místo toho se obvykle počítají náklady investiční a náklady na údržbu dopravní infrastruktury (průměrné náklady dopravní infrastruktury). Proto se rozvíjí diskuse, zda by místo krátkodobých mezních nákladů neměly být používány dlouhodobé (long run) mezní náklady. SRMC poskytují ekonomicky nejefektivnější teoretický základ zpoplatnění dopravy v krátkém období, protože umožňují nejlepší využití stávající dopravní infrastruktury, avšak nepřináší vhodné signály na investice do dopravní infrastruktury. Nevedou tedy k plnému pokrytí investičních nákladů, proto je třeba obvykle nutné použít dalších nástrojů. LRMC naproti tomu mohou být obtížné použít, protože k největším investicím do dopravní infrastruktury dochází ve velkých sumách a nepravidelně. Při optimálním investičním scénáři by se však SRMC měly rovnat LRMC. Pokud výnosy zpoplatnění podle SRMC nepřináší dostatečné výnosy na pokrytí celkových nákladů, CAPRI obhajuje, aby bylo stanoveno dodatečné zpoplatnění nad mezní společenské náklady v souladu s ekonomickými principy druhého nejlepšího světa. Například PETS projekt navrhuje použít dvou-tarifní zpoplatnění nebo Ramseyovské zpoplatnění jako druhou nejlepší možnost. Pro SRMC jsou vlastní diferencované sazby, protože mezní společenské náklady jsou místně specifické a závisí na řadě faktorů. Například CAPRI navrhuje, že zpoplatnění ve městě by mělo být diferencované podle: • • •

času během dne místa typu vozidla nebo motoru.

46


Seznam evropských projektů zaměřených na regulaci dopravy AFFORD Acceptability of Fiscal and Financial measures and Organisational Requirements for Demand management http://data.vatt.fi/afford CAPRI Concerted Action on Transport Pricing Research Integration http://www.its.leeds.ac.uk/projects/capri/index.html CUPID Co-ordinating Urban Pricing Integrated Demonstrations http://www.transport-pricing.net/cupid.html DESIRE Designs for Interurban Road pricing schemes in Europe http://www.tis.pt/proj/desire.htm Meziměstské zpoplatnění dopravní infrastruktury EUROTOLL Cílem tohoto projektu bylo analyzovat dopady zpoplatnění silniční dopravy a strategií mobility silniční dopravy a dopravní faktory. http://cordis.europa.eu/transport/src/eurotollrep.htm FATIMA Financial Assistance for Transport Integration in Metropolitan Areas http://www.its.leeds.ac.uk/projects/fatima IMPRINT-EUROPE Implementing Pricing Reform in Transport – Effective Use of Research On Pricing in Europe http://www.imprint-eu.org KonSULT Knowledge database On Sustainable Urban Land Use and Transport http://www.transportconnect.net/konsult MC-ICAM Marginal Cost pricing in transport – Integrated Conceptual and Applied Model analysis http://data.vatt.fi/mcicam OPTIMA Optimisation of Policie for Transport Integration in Metropolitan Areas http://www.its.leeds.ac.uk/projects/optima/index.html PROSPECTS Procedures for Recommending Optima Sustainable Planning of European City Transport Systems http://www-ivv.tuwien.ac.at/projekcts/prospects.html

47


SPECTRUM Study of Policies regarding Economic instruments Complementing Transport Regulation and the Undertaking of physical Measures http://www.its.leeds.ac.uk/projects/spectrum/summary.html STELLA Sustainable Transport in Europe and Liaisons with America http://www.stellaproject.org TRANSPLUS Transport Planning Land Use and Sustainability http://www.isis-it.com/transplus TRANSPRICE Trans Modal Integrated Urban Transport, Pricing for Optimum Modal Split http://cordis.europa.eu/transport/src/transpricerep.htm TRENEN http://www.tmleuven.be/project/trenen/home.htm UNITE UNIfication of accounts and marginal costs for Transport Efficiency http://www.its.leeds.ac.uk/projects/unite/index.html

7. Shrnutí, hlavní závěry S ohledem na ekonomickou a environmentální efektivnost jsou nejúčinnější daňové a poplatkové nástroje. Tyto nástroje snižují – za předpokladu efektivní veřejné kontroly – možnost korupce a „zeleného“ image ze strany firem a navíc přináší dodatečný příjem do veřejných rozpočtů. Motivují k investicím do úspornějších, příp. čistších technologií, a také ke snižování množství najetých kilometrů, což má pozitivní dopady na životní prostředí. Významnější dopad tyto nástroje mají, pokud zvyšují variabilní náklady (tj. v podobě spotřebních daní z paliv) oproti jednorázovým poplatkům zvyšujícím fixní náklady. Účinným nástrojem environmentální politiky je i mýtné. Mýtné, zvláště v podobě elektronického výběru mýtného, představuje efektivní ekonomický nástroj, který nejen řeší problém financování silniční infrastruktury, ale jehož vedlejším výsledkem je snižování dopravy celkově (a tím i emisí a dalších negativních dopadů na životní prostředí). Mýtné však vyžaduje počáteční investice do technologie výběru poplatků. Jako ekonomicky neefektivní a s negativním dopadem na životní prostředí se naopak jeví řada dotací. Ačkoli část dotací má pozitivní dopad na životní prostředí, neplatí to vždy klasickým příkladem je tzv. „zelená vratka“. Je proto nezbytné u jednotlivých projektů posoudit, který z dopadů na životní prostředí u něj převáží.

48


8. Literatura Brůha, J., Ščasný, M. (2003): Public finance aspects of a green tax reform in the Czech Republic. Working paper of the 7th Joint meeting of Tax and Evironmental experts. OECD Paris November 2003, OECD, Paris, 2003, COM/ENV/EPOC/DAFFE/CFA(2003)126. CEMT (1998): Efficient Transport for Europe – Policies for Internalisation of External Costs. CEMT, Paris. European Commission (1996): K správnému a efektivnímu stanovení cen v dopravě, Zelená kniha Evropské komise. NADATUR, Praha. European Commission (1997): COM(1997) 30 final – Proposal for a Council Directive restructuring the Community framework for the taxation of energy products (97/C 139/07). Brusel. European Commission (2002a): COM(2002) 410 final - Proposal for a COUNCIL DIRECTIVE amending Directive 92/81/EEC and Directive 92/82/EEC to introduce special tax arrangements for diesel fuel used for commercial purposes and to align the excise duties on petrol and diesel fuel, Brusel. European Commission (2002b): COM(2002) 508 final - Amended proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the promotion of the use of biofuels for transport, Brusel. European Commission (2005a), Structures of the taxation systems in the European Union, 2005 edition, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg Eurostat (2003) Environmental Taxes in the European Union 1980-2001, Statistics in focus, Energy and Environment, theme 8-9/2003 Jílková, J. (2003): Daně, dotace a obchodovatelná povolení – nástroje ochrany ovzduší a klimatu. IREAS, Praha 2003 Kopanezou E. (2006) Urban transport and Cohesion Policy, abstrakt prezentace, European Week of Regions a and Cities, Brusel, 9.-13. říjen.2006 OECD (2001a): Environmentally Related Taxes in OECD Countries: Issues and Strategies. Paris. OECD (2001b): Domestic Transferable Permits for Environmental Management: Design and Implementation. Paris. OECD (2002): External Costs of Transport in Central and Eastern Europe. (ENV/EPOC/WPNEP/T(2002)5). Studie zpracována INFRAS a HERRY pro OECD Environment Directorate a Austrian Ministry for Agriculture and Forestry, Environment and Water Management. Zurich/Vienna. Peltrám, A., Kořínková K. a kol.(2003): Předpoklady převzetí a zavedení elektronického systému mýta na komunikacích pro mezinárodní silniční dopravu v České republice. VŠMVV Praha, červen 2003. Rietveld, P. a kol. (2000): Effectiveness and Feasibility of Advanced Kilometre Charging. Main report. Netherlands Society for Nature and Environment. Utrecht, listopad 2000. SDT (2003): Elektronické platby mýtného. Projekt MDS č. 804/110/101. Rozšířené zadání. Účelnost a způsoby zpoplatnění silniční infrastruktury. Praha, únor 2003. Ščasný, M. (2003a): Environmentální daně a poplatky v EU, OECD a zemích střední Evropy. Situace v Evropské Unii k energetickému zdanění; in: Ščasný (eds.): Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a Evropské unii. Sborník IV: Environmentalní daňová reforma - Optimalní fiskální poitika nebo efektivní politika životního prostředí? Sborník z konference organizované FSV UK a COŽP UK v Praze 31. října – 2. listopadu 2002. KAROLINUM, Prague.

49


Ščasný, M. (2003b), Environmentální daně a poplatky v České republice v datech. Možnosti pro environmentální daňovou reformu; in: Ščasný (eds.): Konsolidace vládnutí a podnikání v České republice a Evropské unii. Sborník IV: Environmentalní daňová reforma - Optimalní fiskální poitika nebo efektivní politika životního prostředí? Sborník z konference organizované FSV UK a COŽP UK v Praze 31. října – 2. listopadu 2002. KAROLINUM, Prague. Van Beers, C. P. et A. P. G. de Moors (1999): Addicted to Subsidies: How Governments Use Your Money to Destroy the Earth and Pamper the Rich. Institute for Research on Public Expenditures. The Hague, Netherlands.

50

Univerzita Karlova v Praze Centrum pro otázky životního prostředí U Kříže Praha 5 ředitel: prof. RNDr. Bedřich Moldan, CSc

Recommend Documents