Unger Anna
Pu h a pénzek, kemény kam pány és a szólássza badság A z A merikai L egfels Ô Bí róság í télete a kam pányfinansz í rozásról
A magyarországi politikában szinte 1990 óta jelen A kam pányfinansz í rozási lévő elem az Alkotmánybíróság döntéseinek nyilsza bályok alakulása vános kommentálása és pártalapú vitatása, ezért a döntések érdemi súlya és jelentősége sokszor elenyéA McCain–Feingold-törvény,1 más néven a kétpárszik az értékelő és értelmező viták forgatagában. Az ti kampányreform törvényként (Bipartisan Campaign Egyesült Államok Legfelső Bírósága jóval ritkábban Reform Act, BCRA) ismert jogszabály a szövetségi kényszerül a magyarországiakhoz hasonló viták köválasztási kampányokat szabályozó 1971-es törvényt zéppontjába, ám ebből az is következik, hogy ha a módosította 2002-ben, részben abból a célból, hogy testület döntését éles vita követi, az hónapokon át szigorítsa a pártadományozási előírásokat. Az 1971folyik, s minden jelentős politikai-közéleti szereplő es törvény (Federal Election Campaign Act, FECA) hallatja a hangját. Így történt ez idén januárban is, ugyanis csak az úgynevezett kemény pénzek (hard amikor a bíróság kimondta a kampányfinanszírozás money) útját szabályozta – azokat az adományokat, reformjáról szóló 2002-es törvény bizonyos pontjaamelyeket egy-egy jelölt számára kimondottan kaminak alkotmányellenességét. E döntés jelentőségét pányidőszakban gyűjtenek és kifejezetten választánemcsak az azóta is zajló közélesi célokra fordítanak. A 2002-es ti és politikai vita adja, hanem az A probléma a nyilvá reform eredményeképpen a hard is, hogy a testület megváltoztat- nosságban leginkább a money-ra vonatkozó limiteket felta a már évtizedek óta követett és tôke korlátlan kor emelték, vagyis a korábbinál jelentöbbször megerősített álláspontját, teskedési leh etôségei tősebb összegek adományozását meglehetősen szűk, 5:4 arányú, a nek biztosítása körül és elköltését tették lehetővé. Ám konzervatív bírók által biztosított zajlik – ám e kérdés lé még az európai viszonyokhoz kétöbbséggel. A Kongresszus min- nyege nem csupán az, pest szervezetlen és decentralizált den bizonnyal újabb törvény elfo- hogy uralni tudja-e amerikai pártoknak is szükségük gadásával válaszol majd a Legfelső a tôke az amerikai vá van pénzre két választás között is Bíróságnak. A probléma a nyilválasztásokat. – e finanszírozási bázist jelenti a nosságban leginkább a tőke korlát„puha pénz” (soft money), avagy az lan korteskedési lehetőségeinek biztosítása körül zajeufemisztikusan sokszor csak „adminisztratív költlik – ám e kérdés lényege nem csupán az, hogy uralség” néven emlegetett összeg, amelyről azonban az ni tudja-e a tőke az amerikai választásokat. A döntés 1971-es törvény nem szólt. A 2002-es módosítás ugyanis nemcsak azt az alapvető kérdést veti fel, másik célja az volt, hogy az úgynevezett korteskomhogy vajon meddig terjed a szólásszabadság, hanem munikációt (electioneering communication) szigorúbazt is, hogy ez az alapvető jog minden entitást megban szabályozza: ez a kampánytípus, amelynek kieillet-e, és ha igen, a szólásszabadság totalitása vajon melten fontos része az úgynevezett issue advocacy ad, milyen hatással lehet a demokráciára. vagyis a speciális témakörökre fókuszáló hirdetés, Az alábbi írás arra törekszik, hogy az amerikai alapvetően eltér a jelölt és a pártja által szervezett és kampányfinanszírozás szabályozása körül kialafolytatott korteskedéstől. Az ilyen kampányanyagok kult alkotmányos vitát ismertesse. Előbb a válasz– főleg filmek és televíziós hirdetések – nem direkt tási kampányok jogszabályi hátterét, majd a korábbi egyik vagy másik jelölt mellett szólnak: semmiképp bírói gyakorlatot ismertetem, amit a legfelsőbb bírósem tartalmazhatják a „vote for” vagy „vote against” sági döntést kiváltó jogesetnek, valamint az ítéletkifejezéseket (akár még a támogatásra vagy ellenzésnek a bemutatása követ, majd a lehetséges fejlemére felhívó – support, oppose – szöveg is megkérdőnyek ismertetése zár. jelezhető). Céljuk, hogy a jelöltek hitelességét erőF U N DA M EN T U M / 2 010 . 3. sz á m
dokumentum és komment á r / 63
sítsék vagy éppen gyengítsék, általában a választási (1975-ben ült össze először a bizottság). A független kampányban meghatározó témaként szereplő valatestület legfontosabb feladata a választások finanszímely kérdésben.2 Lényegében tehát ezek is egyfajta rozásának törvényességi felügyelete. A pártsemleges puha pénzként jelennek meg a kampányban: a jelölt döntéshozatal érdekében a testületben legfeljebb háés a pártja ugyan nem finanszírozhat és nem is terrom tag tartozhat azonos párthoz, míg egy döntésjeszthet ilyen reklámokat, azonban nem nehéz behez legalább négy szavazat kell. látni: minden ilyen termék kifejezetten abból a célDe menjünk egy kicsit visszább az időben: a kamból születik, hogy az egyik jelölt esélyeit a másik kápányfinanszírozási szabályok kérdése ugyanis már az rára növelje – vagyis a jelölt melletti kampánynak 1900-as évek elején napirendre került. Az első titekinthető. lalmi jogszabály 1867-ben született és számos újabb A 2002-es kétpárti kampányfinanszírozási törkorlátozás követette, amelyek közös jellemzője a fivény tehát annyiban módosította az 1971-es jogszananszírozói kör szűkítése és ezzel az érdekcsoporbályt, hogy rögzítette és részletesen is definiálta entok vagy tehetős polgárok aránytalan képviseletének a sajátos korteskommunikációnak a jellemzőit nek megakadályozása, az elköltött összegek feletti és szabályait. A törvény szerint az előválasztásokat ellenőrzés biztosítása, valamint a nyilvános adatközmegelőző harminc, az általános választásokat meglési kötelezettségek kiterjesztése volt. Az első jelenelőző hatvan napon belül nem lehet olyan kortestős kampányfinanszírozási törvény Theodore Roosekommunikációt folytatni, amelyben megneveznek velt szorgalmazására született – ugyanis kifejezetten egy-egy jelöltet, valamint a jogszabály megtiltotta ellenezte, hogy vállalatok és egyéb üzleti szereplők azt is, hogy ilyen kampányanyagokat (vagy bármia kampányfinanszírozáson keresztül érvényesítheslyen egyéb hirdetést) akár nonprofit, akár profitorisék politikai célkitűzéseiket. Az elnök kezdeméentált vállalati entitások finanszírozzanak. nyezésére a Kongresszus 1907-ben elfogadta a TillEz a tilalmi megoldás azonban egyáltalán nem man-törvényt (Tillman Act), mely akár börtönbüntekinthető újdonságnak az amerikai jogalkotásban: tetéssel is fenyegetve megtiltotta, hogy vállalatok az 1971-es törvényt már 1974-ben módosította a vagy bankok anyagilag hozzájáruljanak a szövetséKongresszus, megszigorítva a kampányköltekezés gi választási kampányokhoz. Ezt követte 1910-ben lehetőségeit.3 A törvény többek között előírta, hogy a nyilvánosságtörvény (Publicity Act, más néven Fea jelöltek kötelesek teljes körűen nyilvánosságra hozderal Corrupt Practices Act), amely – későbbi, 1911ni támogatóik kilétét, az általuk adott összegeket és es és 1925-ös módosításaival – rögzítette a szöveta kampánykiadásaikat; megteremtette a lehetőséget ségi kampányokban a jelöltekre fordítható összegek arra, hogy a jelöltek akár központi állami forrásoknagyságát és meghatározta a nyilvános adatközlésre hoz is hozzájuthassanak (igaz, meglehetősen szigovonatkozó előírásokat. rú körülmények és következmények mellett4), korláA kampányfinanszírozás máig ismert és alkaltozta a magánszemélyek és szervezetek által adható mazott alapjai tehát már a XX. század első felében adományok mértékét, és ami eseaz amerikai jogrendszer alkotóeletünkben a legfontosabb, meghatá- mióta csak kampányfi mei lettek – a későbbiekben pedig rozta azt a kört, amely nem vehet nanszírozási törvény ezek szigorítása, illetve az új mérészt a szövetségi kampányok (el- létezik az USA-ban, az diakörnyezetre való adaptálás lett nök- vagy törvényhozási választás) óta a törvény hozás a fő jogalkotási irány. Persze az finanszírozásában. A jogszabály nak mindig is eminens sem mellékes, hogy az 1971-es új megtiltja, hogy vállalatok, mun- célja volt a vállala törvényre és 1974-es módosítására kavállalói szervezetek, bankok, a ti-gazdasági érdekek leginkább azért volt szükség, mert kormányzattal beszállítói, szerző- lehetôségeinek erôtel a szigorú szabályokat meglehetődéses viszonyban álló szervezetek, jes korlátozása vagy sen széles körben próbálták megkülföldi nemzetek a jelöltek aktív akár teljes kiszorítása kerülni,5 főleg azért, mert a FEC támogatójaként, kampányuk fiis a kampányból. létrehozásáig nem volt hivatal nanszírozóiként részt vegyenek a vagy testület, amely a törvényessékampányban. Megtiltották azt is, hogy más nevégi felügyeletet és ellenőrzést ellátta volna, így érdemi ben adományozzanak összegeket, valamint hogy 100 szankció hiányában a politikai szereplők sem kénydollárnál nagyobb összeget készpénzként adjanak a szerültek betartani a maguk által hozott törvényejelöltnek. Az 1974-es módosítás létrehozta a Szövetket. Még akkor is, ha fordított kronológiai sorrendségi Választási Bizottságot (Federal Election Commisben haladtunk, remélhetőleg világosan látszik, hogy sion, FEC), melynek hat tagját az elnök javaslatára a mióta csak kampányfinanszírozási törvény létezik az Szenátus választja meg, hat évre, kétéves rotációban USA-ban, azóta a törvényhozásnak mindig is emi64 / dokumentum és komment á r
F U N DA M EN T U M / 2 010 . 3. sz á m
nens célja volt a vállalati-gazdasági érdekek lehetőségeinek erőteljes korlátozása vagy akár teljes kiszorítása is a kampányból. A 2002-es törvény tehát a száz éve ismert úton járt – gyökeresen új irányt legutóbbi döntésével a Legfelső Bíróság vett. A L egfels Ô Bí róság kam pányfinansz í rozási döntései
Noha a jogalkotó, mint láttuk, már a XX. század elejétől foglalkozott a választási kampány kérdésével, a Legfelső Bíróság először – mintegy hét évtizedes késéssel – csak az 1971-es törvényt vizsgálta részletesen. A mérföldkőként is jellemzett Buckley v. Valeo ügyben (424 U.S. 1 [1976]) a bíróság a FECA 1971es alapjait és 1974-es módosításait vetette alkotmányossági vizsga alá. James Buckley szenátor (New York), Eugene McCarthy elnökjelölt és társaik szerint a kampányra vonatkozó szabályok sértik az alkotmány első kiegészítését, vagyis azt az előírást, amely megtiltja a Kongresszusnak, hogy a szólásszabadságot bármilyen módon korlátozza. A felperesek szerint ugyanis a költségek korlátozására vonatkozó előírások egyben a szólás lehetőségét is korlátozzák. A bíróság 1976 januárjában középutas döntést hozott: alkotmányosnak ítélte és így hatályban hagyta a közpénzekhez való hozzáférést az elnökválasztási kampányokra (a már említett szigorú szabályok mellett), fenntartotta a nyilvánosságra és az adatközlésre , valamint az adományok korlátozására vonatkozó előírásokat. Alkotmányellenesnek ítélte ugyanakkor a kampánykiadásokat limitáló szabályokat (kivéve a közpénzeket is felhasználó elnökjelöltek esetében), a jelölt saját forrásból származó kiadásainak korlátját és a FEC tagjainak jelölési eljárását.6 A Legfelső Bíróság tehát első jelentős döntésében nem ítélte alkotmányellenesnek, az első alkotmánykiegészítésbe ütköző megoldásnak, hogy bizonyos entitásokat a törvények kizártak az adományozói körből – ám a kiadásokra vonatkozó korlátozásokat már a szólásszabadság korlátozásaként értékelte. A bíróság döntéseit követve és figyelembe véve a jogalkotó 1976ban módosította a jogszabályokat. A Legfelső Bíróság egy későbbi döntésében – Federal Election Commission v. Massachusetts Citizens for Life (479 U.S. 238 [1986]) – rögzítette, mely jellemzők alapján határozható meg azoknak a vállalatoknak-társaságoknak a köre, amelyek kivételt kaphatnak az általános tilalom alól. A civilszervezet egy 1978-as abortuszellenes kiadványát a FEC törvénysértőnek ítélte,7 szerintük ugyanis a MasF U N DA M EN T U M / 2 010 . 3. sz á m
sachusetts Citizens for Life (MCFL) nevű szervezet megsértette a jogi személyekre vonatkozó kampányfinanszírozási tilalmat. A Massachusettsi Kerületi Bíróság 1984-ben azonban úgy döntött, hogy az MCFL által kiadott újság nem törvénysértő, hiszen független, kifejezetten az újság számára biztosított forrásokból finanszírozták (tehát nem tekinthető egyik jelölt kampánykiadványának sem). A bíróság szerint ráadásul a jelöltek abortuszról alkotott álláspontjai és korábbi törvényhozói szavazási gyakorlatuk összesítése hírként (tényként), nem pedig véleményként jelent meg. A bíróság szerint mivel az MCFL nonprofit szervezet, ezért alkotmányos joga, hogy a közügyekről vallott nézeteit megismertethesse a lakossággal, amelyre nem lehet érvényes a FECA által rögzített tilalom – ez ugyanis az első alkotmánykiegészítésbe ütközne. A Legfelső Bíróság 5:4 arányban hozott határozatában rögzíti, hogy a törvény általános megfogalmazása milyen kivételekkel lehet alkotmányos. A társaságokra vonatkozó általános tilalom mellé ezért néhány kritériumot fogalmazott meg arra, hogy mely társaságok jelentik a kivételt: e szerint a politikai célok elérése érdekében létrehozott, de üzleti tevékenységet egyáltalán nem folytató, egyéni érdekérvényesítést nem végző olyan szervezet, amelyet nem üzleti vállalkozás vagy szakszervezet hoz létre, és semmilyen adományt nem fogad el ilyen üzleti vagy érdekszervezetektől. Négy évvel később, 1990-ben újra napirendre került a kampányfinanszírozási jogszabályok alkotmányossága: az Austin v. Michigan State Chamber of Commerce ügyben (494 U.S. 652 [1990]) Michigan állam kampányfinanszírozási szabályozásának az alkotmányossága volt a kérdés. A Legfelső Bíróság szerint az államoknak jogukban áll megtiltani azoknak a társaságoknak a kampányfinanszírozási kiadásokat, amelyek az állami költségvetéssel is kapcsolatban állnak (beszállítói korlátozás). Az 1985-ben induló ügyben a Michigan Állami Kereskedelmi Kamara akart saját forrásaiból újságreklámokkal támogatni egy állami törvényhozási képviselőjelöltet, ám Michigan állam államtitkára, Richard Austin az állami kampányfinanszírozási törvénnyel ellentétesnek ítélte ezt a megoldást, és ezt a döntést a kerületi bíróság is fenntartotta, a Kereskedelmi Kamara pedig a Legfelső Bíróság elé vitte az ügyet. A testület a fent ismertetett FEC v. MCFL ügy alapján úgy ítélte meg, hogy a Kereskedelmi Kamara nem tekinthető kivételnek; egy kamarára a korábbi döntésben ismertetett speciális jellemzők együttesen nem érvényesek, ezért a FECA törvényi tilalma a kamara esetében alkotmányos, így ebben az esetben nem áll fenn az első alkotmánykiegészítés megsértése. dokumentum és komment á r / 65
E két ügy jelentősége, hogy a Legfelső Bíróság elé a kampányfinanszírozási szabályok újraalakítánem módosított eredeti, a Buckley v. Valeo ügyben sa terén, de a döntés azt a kérdést is felveti, hogy az kifejtett álláspontján, és nem minősítette ab ovo alalapvető jogok mely jogalanyok számára biztosítankotmányellenesnek, hogy a jogalkotó erőteljesen dók – és vajon ha egy eddig az egyénhez kötött alapkorlátozza a kampányfinanszírozási lehetőségeket jog ezentúl nem csak az egyén számára lesz biztosí– ez a korlátozás tehát a Legfelső Bíróság döntései tott, akkor ez milyen további sajátos „jogkiterjesztészerint nem eredményezte az első alkotmánykiegésekkel” járhat. szítés sérelmét. A mérföldkőnek tekintett dönMindez a 2002-es reform után A Legfelsô Bíróság sze tés a 2008-as előválasztási kamsem változott: a McConnell v. Fe- rint az államoknak pányig nyúlik vissza. A Citizens deral Election Commission ügyben jogukban áll megtil United (CU), egy konzervatív (504 U.S. 93 [2003]) a Legfelső tani azoknak a társa nonprofit szervezet az előválasztáBíróság – egy republikánus szená- ságoknak a kampány sok idején szerette volna bizonyos tor, Mitch McConnell által indí- finanszírozási kiadáso meghatározott előfizetéses televított eljárásban – részletesen vizs- kat, amelyek az állami ziós csatornákon bemutatni Hilgálta az egy évvel korábban elfo- költségvetéssel is kap lary című filmjét, amely az elgadott törvényt, és noha bizonyos csolatban állnak (be nökjelöltségért küzdő szenátorról részleteiben alkotmányellenességet szállítói korlátozás). meglehetősen kritikus összképet állapított meg (például mert a törmutatott. A film reklámozásához vény kizárta a tizennyolc év alattiak adományozási olyan képsorokat is fel akartak használni, amelyeken és közreműködési lehetőségeit,) a fő szabályozási ela volt first lady is látható. Az ítélet hangsúlyozza: azt veket – a korteskommunikációra és a puha pénzeka CU előre látta, hogy a törvénynek nem fog elere vonatkozó szabályozást egyaránt – alkotmányosget tenni, hiszen az előválasztásokat megelőző harnak ítélte. minc napon belül vetítik a filmet, és ezért már akkor Azt tehát a Legfelső Bíróság korábban soha nem a kétpárti kampányreform törvény, a BCRA alkotmondta ki, hogy a kampányfinanszírozási szabámányellenességét hangsúlyozták. A CU – megelőlyokban található korlátok, megszorító elemek az alzendő, hogy a BCRA megsértése miatt eljárás inkotmány első kiegészítését sértenék – a joggyakorlat duljon ellene – a kerületi bíróságon megtámadta a ebben a tekintetben tehát mintegy négy évtizeden jogszabályt annak alkotmányellenessége miatt, ám át egységes volt. De ha az első tilalomfákat elhelyeelső fokon a szervezet nem járt sikerrel, így a Legző Tillman-törvényt nézzük, akkor elmondhatjuk: felső Bíróság elé került az ügy. a Legfelső Bíróság százhárom éven át elfogadhatóA CU arra hivatkozott, hogy Hillary című filmnak és alkotmányosnak ítélte, hogy bizonyos – alapje nem tartozik a fent már ismertetett úgynevezett vetően gazdasági – szereplőket kizárjanak vagy jekorteskommunikáció körébe, ezért a BCRA-ban lentősen korlátozzanak a szövetségi választási kamszereplő korlátozások és tilalmak ebben az esetben pányokban való nyílt vagy bújtatott részvételüket nem alkalmazhatók. Hivatkoztak a Wisconsin Right illetően. Feltételezni lehetett, hogy gyökeres váltoto Life v. Federal Election Commission ügyre (551 U.S. záshoz egy új, feltehetően konzervatív összetételű 449 [2007]), amelyben a Legfelső Bíróság deklarálta, Legfelső Bíróság kellene – és mire az újabb eset a hogy a civilszervezetek, NGO-k által egy-egy témábíróság elé került, már ez is adott volt. ban készített kampányok nem tartoznak az electioneering communication kategóriába, így a BCRA tilalmai sem érvényesíthetők ezekre az esetekre. A CU A lkotmányellenes fordulat tehát nem tekintette saját filmjét a korteskommuvagy alkotmányos nikáció részének, hanem a tilalmak alól mentesített rendteremtés ? úgynevezett issue reklámnak titulálta. Ez azonban alaposan vitatható, mert az issue viszont hiányzott A 2008-ban induló Citizens United v. Federal Elecbelőle: ugyanis nem egy szakpolitikai-társadalmi tion Commission (558 U.S. 50 [2010]) ügyben hozott problémát járt körbe, hanem kifejezetten egy polijanuári legfelső bírósági döntést – függetlenül annak tikus karrierjére koncentrált. A szervezet képvisepozitív vagy negatív értékelésétől – minden komlője a 2009. júniusi legfelső bírósági meghallgatáson mentár mérföldkőnek nevezi. A már említett évszámár kifejezetten azzal érvelt, hogy a testületnek két zados szabályozási elveket és a Legfelső Bíróság kokorábbi döntését (Austin v. Michigan és McConnell rábbi gyakorlatát a testület konzervatív bírái felülírv. FEC) is felül kellene vizsgálnia, ezek ugyanis a ták, és ezzel nemcsak a Kongresszust állítják kihívás CU szerint lehetővé teszik, hogy az első alkotmány66 / dokumentum és komment á r
F U N DA M EN T U M / 2 010 . 3. sz á m
kiegészítés ellenére a Kongresszus korlátozza a szónonprofit, kampánytilalom alá nem eső szervezetek lásszabadságot. körének meghatározásáról deklarálja, hogy e körA Legfelső Bíróság 2010. január 21-én hirdebe tartozhatnak azok a szervezetek is, amelyek de tett ítéletet, amelyet Anthony Kennedy bíró jegyzett minimis támogatást kapnak a profitorientált vállaés négy másik bíró (John Roberts elnök, Antonin latoktól. Ezzel a CU szintén kívül eshetett volna a Scalia, Samuel Alito és Clarence Thomas) támogaBCRA-törvény hatályán. tott. A döntés nemcsak szakított A kisebbségi vélemény élesen a százéves szabályozással és a ko- a Legfelsô Bíróság ko kritizálja a bíróságot azért, mert rábbi alkotmányossági értelmezé- rábban soha nem mond a többség megsértette a stare decisekkel, hanem sajátosan újraértel- ta ki, hogy a kampány sis elvét; noha a kisebbségben mamezte az alapvető jogok alanyai- finanszí rozási sza bá radt bírák hangsúlyozzák: ez az nak körét is. lyok b an talál h ató elv nem jelentheti azt, hogy minA Legfelső Bíróság alkotmány- korlátok, megszorító den egyes korábbi döntéshez abellenesnek ítélte a BCRA kortes- elemek az alkotmány szolút mértékben és kritikátlanul kommunikációra vonatkozó ti- elsô kiegészítését sér alkalmazkodni kell, ám mielőtt a lalmait, arra hivatkozva, hogy a tenék. korábbi joggyakorlattól eltér a bíszólásszabadság korlátozásának róság, alaposan meg kell indokolalkotmányos tilalma nem függvénye az e joggal élő nia, miért szükséges a változás. Stevens bíró e ponentitás jellegének, identitásának. Magyarán: a szólás ton megjegyzi, hogy ebben az esetben nem elégsészabadsága nemcsak az egyéneket, hanem mindenki ges, nem elfogadható a többségnek az az érvelése az mást is megillet. A döntés sajátossága, hogy a többAustin v. v. Michigan ítélet figyelmen kívül hagyáségi érvelés két korábbi ítéletre hivatkozik (köztük sára, hogy „az indoklása nem megfelelő”, csak azért, a már említett Buckley v. Valeóra), mondván, ezekmert szerintük az ellentétes az első alkotmánykiben már rögzítették, hogy nem lehet korlátozni a egészítéssel. Stevens úgy fogalmaz: a többségi dönkorteskommunikációban való részvételt, és erre vatés „meglepő érvelése” mellett szinte egy szóval sem ló hivatkozással az Austinv. Michigan döntést figyelemlíti a stare decisis elvét, és ugyancsak „gyanúsan men kívül is hagyja az ítélet. Ám ahogy azt Ronald hallgat” a McConnell v. FEC döntésről is, amelyben Dworkin is megjegyzi írásában,8 a hivatkozott ítélenéhány évvel korábban a Legfelsőbb Bíróság még tek egyáltalán nem foglalkoztak ezzel a kérdéskörrögzítette a BCRA alkotmányosságát. rel (már csak azért sem, mert e sajátos kampány szaA többségi ítélet ezzel szemben arra hivatkozik, bályozását részletesen először a 2002-es BCRA tarhogy két megközelítés közül kellett választania: az talmazta, így aligha lehetett már az 1970-es években Austin v. Michigan döntést megelőző és az azt köalkotmányossági döntéseket hozni erről). vető gyakorlat alapvetően eltér egymástól, s ők az Mielőtt részletezzük a szólásszabadság alanyi köítélet előtt felfogást követik. Ez a többség által ketréről szóló vitát, érdemes röviden megemlíteni az téválasztott ítélkezési gyakorlat lényegében az elítélet néhány kritikus pontját is. A Legfelsőbb Bíső alkotmánykiegészítés értelmezéséről szól, s azt a róság többségi döntése ugyanis sajátos helyzetet tekérdést helyezi a középpontba, hogy tulajdonképpen remtett, amikor kiszélesítette vizsgálódási körét és kiket (miket?) illet meg a szólásszabadság alkotmá– ahogy a kisebbségi vélemény is írja – a CU erenyosan korlátozhatatlan joga. deti keresetében szereplő megállapítások egy részét nem is ítélte fenntarthatónak. Stevens bíró kisebbségi véleményben,9 amelyhez Ginsburg, Breyer és SoK it illet a szólássza badság ? tomayor bíró is csatlakozott, két lehetőséget is felvázolt arra, milyen döntést hozhatott volna a testüA többségi döntés idézi az első alkotmánykiegészílet a CU beadványáról. Egyrészt dönthetett volna tést, mely szerint a Kongresszus nem alkothat törúgy, hogy a film nem tartozik a korteskommunikávényt a szólásszabadság korlátozására. Az öt bíró ció körébe, így a BCRA előírásai erre az esetre nem úgy ítéli meg, hogy a BCRA előírása, amely megérvényesek, tekintettel akár arra is, hogy az úgynetiltja a jogi személyek számára, hogy forrásaikat fügvezett video-on-demand média még csupán kezdetgetlen, saját maguk által szervezett és folytatott polileges fázisban létezett a BCRA megalkotása idején, tikai kampányaik érdekében használják fel, a szólásígy a törvény erre a média- és kommunikációtípusszabadság nyílt korlátozása. Ez a szabály szerintük ra nem alkalmazható. A másik lehetőség az lett volannak ellenére is alkotmányellenes korlátozásnak na, ha a bíróság a FEC v. MCFL ügyben hozott ítéminősül, hogy a jogi személyeknek egyébként leheletét alkalmazza, kiszélesítve azon az elven, hogy a tőségük van a törvény szerint Political Action ComF U N DA M EN T U M / 2 010 . 3. sz á m
dokumentum és komment á r / 67
mittee-t (PAC)10 létrehozni, és a PAC-re nem vonatszus a demokrácia védelmében korlátozza a szókoznak a BCRA tilalmai. A vita, a szólásszabadság lás szabadságát. Kennedy szerint ugyanis a média a demokrácia alapvető, „lényeges eleme”, mondja az olyannyira átalakult és olyannyira kitágult a nyilváítélet. A politikai szólásszabadság győzedelmeskenosság, hogy ebből már nem lehet egyeseket kizárdik a törvény felett, még akkor is, ha az gondatlanni, másokat pedig engedni bent maradni. A kamságból elnyomná, elfojtaná azt – olvashatjuk e kispány az internet általánossá válásával napjainkban sé patetikusnak is tűnő megállapítást. A többségi már olyan sok színtéren zajlik,12 hogy a hagyomádöntés szerint az első alkotmánykiegészítés pontonyos kapcsolat a választó és a mainstream média kösan azon kezdeményezések és akaratok ellenére szüzött eljelentéktelenedett, elhalványult – vagyis az a letett, amelyek bizonyos véleményeket, álláspontolehetőség, hogy a nagyvállalatok a média egyes felükat helytelenítenek, és különbséget téve a számukra leteinek akár túlzott arányú használatával aránytalakedvező és kedvezőtlen gondolatok között, kontrolnul befolyásolják a választásokat és ezzel a korrupció lálni szeretnék a politikai vitákat. veszélyével fenyegessenek, nem áll fenn, illetve megA bíróság tehát ezekkel az érvekkel igazolva deklehetősen korlátozott. larálta, hogy az első alkotmánykiegészítésben szeEnnek az érvnek azonban némiképp ellentmonreplő szólásszabadság védelme a jogi személyekre is dani látszik egy másik, a többségi ítéletben olvasérvényes. A jogi személyekre vonatkozó kormányható argumentum: e szerint a Legfelső Bíróság kozati-törvényhozási korlátozások a bíróság többsérábbi ítélkezési gyakorlatát erősíti meg a döntés. Az ge szerint nem tudják megakadályozni az úgyneítélet szerint ugyanis az Austin v. Michigan döntés vezett választási korrupció11 esetleges megjelenését. előtti gyakorlat azonos a mostani, mindenfajta tilalAz ítélet szerint nincsen olyan kormányzati-nemzemat alkotmányellenesnek tartó értelmezéssel. Vagyti érdek, amellyel igazolni lehetne a szólásszabadis a többség szerint nem a mostani döntés tekintság korlátozását a nonprofit vagy hető fordulatnak, hanem az Ausa profitorientált jogi személyekkel A jogi személyekre vo tin- és a rá épülő többi döntés az, szemben. natkozó kormányza amelyik eltért a több évtizedes, kiKennedy bíró használja az ame- ti-törvényhozási kor egyensúlyozott alkotmányértelmerikai szólásszabadság korlátozásá- látozások a bí róság zéstől. E ponton nyilvánvalóan a val szembeni egyik legismertebb több sége szerint nem négy kisebbségben maradt bírának érvet, a dermesztő hatás (chilling tudják megakadá kell igazat adni: a testület ugyanis effect) doktrínáját, csakhogy ebben lyozni az úgynevezett egyetlen korábbi döntésében sem az esetben nem az egyén szólás- választási korru pció minősítette a Kongresszus által szabadságának védelmében. Ste- esetleges megjelenését. korlátozhatatlan szólásszabadság vens bíró ezzel szemben azt hangelve sérelmének a kampányfinansúlyozza, hogy a szólásszabadság legalapvetőbb célszírozásra vonatkozó szövetségi jogszabályok azon ja, hogy védje az egyén önkifejezésének szabadságát, előírásait, amelyek kizárták/korlátozták a gazdasági kiemelve azt, hogy ez az individuumok joga, nem szereplők, jogi személyek kampányokban való részpedig bármilyen entitásé. A bíró kisebbségi vélemévételét. Mindenképpen sajátos tehát, hogy a Legfelnyében hosszan taglalja, miért hibás a többségi dönső Bíróság egyszerre hivatkozik arra, hogy a nyilvátés, noha szerinte eredetileg nem igényelne hosszas nosság szerkezete olyannyira átalakult, hogy ebben magyarázatot, hogy az egyének és a jogi személyek a közegben már nem jelentősek a korábbi korrupcieltérő sajátosságokkal rendelkeznek. Ahogy írja: „a ós veszélyek, ezért új megközelítést alkalmazhat, vajogi személyeknek nincs lelkiismeretük, hitük, érzélamint arra, hogy három évtizedes kitérő után vezeseik, gondolatik, kívánságaik”, s noha megkönnyítik ti vissza az amerikai demokráciát és alkotmányossáaz emberi létet, „személyiségük” csupán jogi fikció. got a helyes, sokáig követett útra. Végül, de nem utolsósorban, maguk a jogi szeméKennedy érvelésében ugyanakkor használ egy ellyek nem tagjai az alkotmány első mondatában negondolkodtató érvelést is: ha a sajtó élhet a kortesvesített politikai közösségnek („they are not themselkommunikációval, amikor a választások előtt a szerves members of »We the People«”), akikért és akik által kesztőségek endorsementjeikben támogatják egyik az alkotmány és vele az amerikai demokrácia megvagy másik jelöltet/pártot, akkor ezt más gazdasászületett. gi csoportok számára sem lehet megtiltatni. KétségA többségnek a vállalati-gazdasági érdekeket telen, hogy a hivatkozott sajtótermékek tulajdonosai képviselő szervezetek kampánytilalmán túllépő érugyanolyan nagyvállalatok, mint az Exxon vagy a velése szerint nem áll fenn olyan korrupciós veszély, GM, ám egy alapvető különbségről nem szabad elamely elégséges indok lenne arra, hogy a Kongres�feledkezni. Dworkin rámutat arra, hogy az első al68 / dokumentum és komment á r
F U N DA M EN T U M / 2 010 . 3. sz á m
kotmánykiegészítés kifejezetten különbséget tesz a szólás és a sajtó szabadsága között. Bár Dworkin nem részletezi e különbségtétel jelentőségét, érdemes erre is kitérni. A New York Times-ban olvasható endorsement a sajtószabadság része, míg ha a lap tulajdonosa egyik vagy másik jelölt mellett/ellen korteskommunikációba kezdene, az már nem a sajtó szabadságának érvényesülése, hanem a választási kampányban való aktív részvétel, amelyre a kampányszabályozás előírásai kell hogy érvényesek legyenek. De egy másik különbség is van e két jogi személy, vállalati entitás, a sajtó és a korteskommunikációtól eltiltott többi jogi személy között: amíg ugyanis az endorsementtel a szerkesztőség saját hitelét kockáztatja (elpártolnak az olvasók), addig a vállalati menedzsment, ha e kampányeszközzel élne, nem a saját, hanem a tulajdonosok – akár részvényesek ezrei – tőkéjét fordítaná e célra. Az pedig elképzelhetetlen, de legalábbis aligha valószínű, hogy a nagy amerikai vállalatok minden egyes részvényesének egyezne a politikai szimpátiája, hovatartozása.13 E ponton felmerülhet ellenérvként, hogy a vállalati menedzsment jótékonysági célokra is fordít összegeket, és ezek célját sem biztos, hogy támogatná minden részvényes. Azonban amíg e tevékenységre a tulajdonosok általános felhatalmazást adnak a menedzsmentnek, és ezek a kiadások – elvileg – nem vezetnek korrupciós helyzetekhez, addig a kampányban való részvétel – politikai célkitűzései és befolyásolási szándéka miatt – a korrupció melegágya lehet. Dworkin azt is kiemeli, hogy így könnyen monopolizálhatóvá válik a kampány egésze is, hiszen a nagyvállalatokkal senki nem fogja tudni felvenni a költségversenyt – márpedig a monopólium az nemcsak a gazdasági, de a politikai piacon sem elfogadható, és veszélyezteti az amerikai demokráciát. Végül a nagyvállalati érdekek aránytalan túlsúlya mellett egy másik, kifejezetten jelentősnek ítélhető veszélyt is említeni kell, amelyre nem sokkal a döntés után Barack Obama elnök is felhívta a figyelmet 2010-es State of the Union beszédében.14 A Legfelső Bíróság döntése „megnyitja az árvízkapukat” a részérdekeket – beleértve a külföldi érdekeket – képviselők előtt arra, hogy korlátlan kampányköltekezéssel ne csupán befolyásolják a választásokat, de akár ki is vegyék a döntést az amerikai állampolgárok kezéből. Vitathatatlan, hogy a jogi személyek számára biztosított „szólásszabadság”, s ezen keresztül a kampányba való beeresztésük eltorzíthatja a választásokat, s magát az amerikai demokráciát is. A Legfelsőbb Bíróság ítélete és az elnök beszéde után többen megemlítették, hogy a döntés akár azt is lehetővé teszi, hogy a 2010-es novemberi törvényhozási F U N DA M EN T U M / 2 010 . 3. sz á m
választásokon a nagy biztosító társaságok valóságos hadjáratot indítsanak a Demokrata Párt ellen a márciusban megszavazott egészségügyi reform miatt. A Legfelsőbb Bíróság ugyanakkor a várható veszélyeket eliminálandó, ítéletében rögzíti, hogy a jogi személyek által felhasznált (független) kampányforrások nem növelik a korrupciós veszélyt: az, hogy a „beszélőnek” (magyarán a kampányra tőkét fordító vállalkozásnak) esetleg befolyása vagy kapcsolata lehet a választott tisztségviselővel, még nem jelenti, hogy a választott tisztségviselők korruptak is egyben. Sőt, az ítélet azt is kimondja, hogy a befolyásolás vagy kapcsolat megjelenése nem fogja a választók demokráciába vetett bizalmát sem rombolni. M erre tová bb , amerikai demokrác ia ?
A Legfelsőbb Bíróság döntését nemcsak Obama elnök kommentálta; a republikánusok többsége üdvözölte az ítéletet – főleg persze azok a képviselők, akik már az eredeti 2002-es jogalkotást is ellenezték. John McCain szenátor, a szabályozás egyik „alapító atyja” azonban csalódott a döntés miatt, amelyet szörnyű hibának tart, mert teljesen figyelmen kívül hagyja az ítélkezési önmérséklet (judicial restrain) és a precedens tiszteletének (stare decisis) elvét.15 Obama elnök mind a döntés után, mind évértékelő beszédében, mind pedig az április 30-i heti videóüzenetében – amelynek az „Adjuk vissza a kormányzást az amerikaiaknak” címet adta – azt hangsúlyozta, hogy a Kongresszus erős és határozott választ fog adni a Legfelsőbb Bíróság döntésére. A demokraták egyértelműen támogatják az elnöki elhatározást, már csak azért is, mert Obama maga a döntés óta nemegyszer kiemelte: többek között azért akart az Egyesült Államok elnöke lenni, hogy végre véget lehessen vetni annak a gyakorlatnak, hogy a nemzeti, közösségi érdekek helyett a Wall Street, a biztosítótársaságok és az olajcégek uralják Washingtont. A Legfelső Bíróság azonban – figyelmen kívül hagyva a korábbi ítélkezési gyakorlatot – lehetőséget adott a gazdasági érdekcsoportoknak, hogy „a szó szoros értelmében dollármilliókat” költve befolyásolják a választásokat. Ezzel pedig a demokrácia, a „We the People” elve és eszméje sérül. Hogy mi lehet az újabb kongresszusi lépés? A Yale Egyetem két jogásza, Bruce Ackerman és Ian Ayres a Washington Postban megjelent cikkében16 ad egy lehetséges receptet: szerintük csupán azt kellene törvénybe foglalni, hogy az állammal való bármilyen gazdasági kapcsolat legyen kizárt azon jogi személyek (főleg persze vállalatok) számára, amelyek a dokumentum és komment á r / 69
kampányban saját maguk is megjelennek, alakításába aktívan beszállnak. Ebben az esetben valószínűleg minden cég alaposan meggondolná, akar-e azért dollármilliókat ölni egy-egy jelölt mellett folytatott korteskedésébe, hogy utána az üzlet semmiképp se legyen „refinanszírozható” – márpedig ha éppen a kampányrészvétele miatt zárulnak be előtte az állami kapuk, aligha van értelme energiát és pénzt pazarolni egy-egy jelölt győzelmére. A szerzők szerint ez a megoldás – noha még nem került elő a problémáról folytatott közéleti vitában – biztosíték lehetne arra, hogy a Legfelső Bíróság döntése mégse jelentse a választások kiüresedését, a szinte csak a tőkeerős szervezetek által uralt demokráciát. Azt persze, hogy a Legfelső Bíróság hogyan ítélné meg egy ilyen irányú szabályozás alkotmányosságát, e sorok írója még csak megtippelni sem tudja, ám a republikánusok döntés feletti öröme, és az az általános vélelem, hogy a demokraták e döntésnek is köszönhetően – a vitatott egészségügyi reform ellen indított kampány miatt – majd elveszítik a novemberi választásokat, túlzottan leegyszerűsítő, talán rövidlátó előrejelzésnek is nevezhető. A döntést követő felmérések ugyanis azt mutatják, hogy az amerikai társadalom Obama elnökkel ért egyet ebben a kérdésben: az ABC és a Washington Post által február elején ismertetett felmérés szerint a megkérdezettek 80%-a (65% nagyon erősen) ellenezte az ítéletet (csak 17% értett vele egyet), és 72%-uk támogatta, hogy a Kongresszus megtegye a szükséges ellenlépéseket (az ellenzők tábora mindösszesen 23%).17 Külön érdekesség, hogy a válaszadók pártállása e kérdés megítélésében nem meghatározó: a demokrata szavazók 85, a republikánusok 76%-a tartotta rossz lépésnek a Legfelső Bíróság döntését – meglehetősen széles és erős tehát a konszenzus a bíróság elítélésében. A médiában és a blogszférában írások sokasága jelent meg, amelyek az amerikai demokráciára leselkedő leendő veszélyeket ismertették – számos karikatúra is napvilágot látott, amelyek a 2012-es elnökválasztás (valamiért kizárólag republikánus) jelöltjeit egy-egy Forma-1-es versenyzőhöz hasonló módon ábrázolta, zakójukon és a zászlókon a nagy cégek (Exxon, Ford, JP Morgan stb.) szponzorációs felirataival. Dworkin szerint a Legfelső Bíróság „konzervatív falanxa”18 e döntésével ismét demonstrálta erejét és akaratát, hogy „visszafordítsa Amerikát a nagyobb egyenlőség és egy hitelesebb, őszintébb demokrácia” útjáról. Az általa „alkotmányos kőkorszaki” ideológiának titulált ítélet, noha az első alkotmánykiegészítés és az amerikai szabadságjogok eszményének védelmére született, ezzel pontosan ellenkező hatást érhet el. Reménykedésre azonban nem csak az 70 / dokumentum és komment á r
adhat okot, hogy a Kongresszus többsége láthatólag elkötelezett az újabb törvényhozás mellett. Talán még fontosabb, hogy az állampolgárok döntő többsége is ellenzi a Legfelső Bíróság döntését. A nagy kérdés már csak az, vajon a következő hónapok törvényhozási választási kampánya és az egészségügyi reformmal szembeni társadalmi ellenérzések men�nyire fogják felülírni a jelenlegi véleményeket; vajon mennyire lesz aktív a vállalati szféra a kampányban, és ez szül-e az ítélethez hasonló állampolgári ellenérzéseket és aktív, a szavazói magatartásban megnyilvánuló tiltakozást – de erre a felvetésre leghamarabb 2010 novemberében kaphatunk választ. jegyzetek 1. Apró érdekesség, hogy a jogszabály végleges formájában eltért a McCain és Feingold szenátor által 2001ben előkészített szövegtől – törvény ugyanis végül a republikánus képviselő, Christopher Shays által beterjesztett javaslatból lett. 2. 2004-ben több szervezet is megkérdőjelezte John Kerry-nek a vietnami háborúban szerzett érdemeit, valamint az iraki háború vezetésére való alkalmasságát. 3. A módosítást Ford elnök nem írta alá, azonban vétóját a Kongresszus nem akceptálta, újra elfogadták – a szükséges többséggel – a módosításokat. 4. Nem véletlen, hogy a jelöltek nem is igen élnek ezzel a lehetőséggel – a legutóbbi választáson győztes Barack Obama sem vette igénybe ezt a megoldást. 5. A FEC közlése szerint az 1968-as kongresszusi választások során a képviselőjelöltek hivatalos beszámolóik szerint összesen 8,5 millió dollárt költöttek; az 1972-es választásra (már az új jogszabályi előírások alapján) ez az összeg 88,9 millió dollárra, majdnem a tizenegyszeresére növekedett. 6. Az eredeti szabályozás szerint az elnök, a Képviselőház és a Szenátus elnöke küldött két-két tagot a választási bizottságba, ám mivel a testület a felperesek szerint inkább tartozik a végrehajtó, semmint a törvényhozó hatalomhoz, így a hatalmi ágak elválasztásának elvét sérti, ha a törvényhozás is beleszólhat az összetételébe. Ezt a vélelmet a Legfelső Bíróság elfogadta, és az alkotmány 2. cikkével ellentétesnek ítélte az eredeti megoldást. 7. A kiadványban ismertették a jelöltek abortuszról szóló álláspontját, és kifejezetten az ún. pro-life jelöltekre való szavazásra buzdították az olvasókat. 8. Ronald Dworkin: The Decision That Threatens Democracy, The New York Review of Books, 15 April 2010. 9. John Paul Stevens, aki idén áprilisban töltötte be 90. életévét s egyike a leghosszabb ideig hivatalban lévő legfelső bírósági tagoknak, a The Washington PostF U N DA M EN T U M / 2 010 . 3. sz á m
nak nyilatkozta nemrég: sosem használ „több tintát a szükségesnél”. A 2010 nyarán, harmincöt év legfelsőbb bírósági munka után visszavonuló bíró a testület vitathatatlanul legmeghatározóbb tagja, aki következesen képviselte liberális álláspontját a halálbüntetéstől az abortuszig minden fontos kérdésben. Nem véletlenül jegyezte meg Roberts elnök, hogy nehéz elképzelni a testületet Stevens bíró nélkül. ( Justice Stevens casts a long shadow over Supreme Court, The Washington Post, 6 May 2010.) Stevens munkásságának értékelését a magyar sajtóban lásd Hanák András: Egy utolsó mohikán: Justice John Paul Stevens, Élet és Irodalom, 2010. április 30. A most tárgyalt ügyben írt kisebbségi véleménye a legtöbb kommentátor szerint bírósági munkásságának méltó befejezése – és az ügy jelentőségét, illetve Stevens bíró elkötelezettségét jól jelzi az ügyben elhasznált tinta mennyisége: a 183 oldalas ítéletnek több mint a fele (95 oldal) az általa írt kisebbségi vélemény. 10. Az amerikai demokrácia egyik sajátossága a PAC-ek intézménye: ezek olyan politikai érdekérvényesítő és „akciócsoportok”, amelyek általában egy-egy kiemelt ügy érdekében jönnek létre és szerveznek nyilvános rendezvényeket vagy országos kampányt, felhívva a társadalom és a politika figyelmét az általuk fontosnak ítélt kérdésekre. 11. Ez a sokszor alkalmazott kifejezés arra utal, hogy egy gazdasági érdekcsoport a kampányban nyújtott – elsősorban nyilván anyagi – segítség fejében a sikerrel szereplő jelölttől ellenszolgáltatást vár annak hivatali, politikai döntéshozói munkája során. 12. Apró, de jogtörténeti szempontból mindenképp érdekes és fejlemény, hogy – amint azt a http://news.cnet. com oldalon olvasható összeállításban Eugene Volokh
F U N DA M EN T U M / 2 010 . 3. sz á m
jogász, az UCLA tanára megjegyzi – ez az első alkalom, hogy a Legfelső Bíróság ítéletében megjelent a „blog” kifejezés. 13. Elgondolkodtató fejlemények születhetnek ebből a döntésből. Tegyük fel, hogy egy nagyvállalat saját kampányával részt vesz a republikánusokat támogatva a 2010. novemberi kongresszusi választási hadjáratban. Vajon a vállalat demokrata részvényeseinek hogyan érvényesülhet ekkor a szólásszabadsághoz való joga? Vajon fordíthatja-e egy vállalat, amelynek részben tulajdonosa vagyok, az én tulajdonomat-vagyonomat arra, hogy az általam elutasított pártot promotálja? Azt hiszem, a menedzsment-tulajdonos vonalon elindulva számos további konfliktus és magyarázatot igénylő alapvető jogi kérdés merül fel – s az elkövetkező években ezek egy része alighanem a Legfelső Bíróságig is eljuthat majd. 14. State of the Union, 2010. január 27.; http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-state-union-address. 15. Supreme Court rejects limits on corporate spending on political campaign, The Washington Post, 22 January 2010. 16. Bruce Ackerman – Ian Ayres: Despite court ruling. Congress can still limit campaign finance, The Washington Post, 26 January 2010. 17. Poll: large majoritiy opposes Supreme Court’s decision on campaign financing, The Washington Post, 17 February 2010. 18. Dworkin kifejezése. Lásd Ronald Dworkin: The Supreme Court Phalanx. The Court’s New Right-Wing Bloc, New York Review Books, New York, 2008. Magyarul Ronald Dworkin: A leg felső bírósági falanx, Fundamentum, 2007/4, 5–16.
dokumentum és komment á r / 71
