1
Une certain idée de l’Europe Het Franse droomvoorzitterschap van de Europese Unie Atlantisch Perspectief 33, no. 1 (febr.2009) 20-25.
Dr A.H.M. van Ginneken Universiteit Utrecht
De Gaulle, met zijn ‘certain idée’ van Frankrijk, kon zich niet voorstellen dat het land zichzelf kon zijn zonder dat het zijn plaats onder de grote mogendheden innam. Voor hem kwam Europese eenwording neer op een confederatie van staten onder Frans leiderschap, waarbij Frankrijk als politiek architect en Duitsland als stille economische kracht zou fungeren. Zijn opvolgers hebben in grote lijnen aan dit beleid vastgehouden. Ook zij beschouwden de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Unie (EU) als een in wezen Frans initiatief dat door Frankrijk ontwikkeld dan wel afgeremd kon worden. De door Frankrijk bedachte Europese instellingen dienden dan ook de Franse politiek te ondersteunen. Als dat niet het geval was, kon Europa op obstructie van de Franse regering en bevolking rekenen. Bruxelles en met name de bemoeizuchtige Commissie wordt door veel Fransen nog steeds verantwoordelijk gehouden voor de economische malaise van de laatste jaren. Maar via het Franse EU-voorzitterschap kreeg Frankrijk de kans te laten zien hoe Europa er eigenlijk uit hoorde te zien, dat Europa verworden was tot een verzameling kibbelende staten en staatjes en dat de Unie veel beter af zou zijn onder een sterk en geïnspireerd leiderschap. De dynamische president, Nicolas Sarkozy, was natuurlijk uitermate geschikt de traditie van grootse Franse ambities op Europees en mondiaal niveau voort te zetten. Al vóór het voorzitterschap had Sarkozy van zich doen spreken door een Mediterrane Unie – door Sarkozy een grand rêve de civilisation genoemd, maar inmiddels ClubMed gedoopt - voor te stellen die in eerste instantie los van de EU zou opereren en de bedoeling had de Europese invloed op het Middellandse Zeegebied (inclusief het Nabije Oosten) te vergroten en
2 tegelijkertijd Turkije buiten de EU te houden. Dit plan stuitte echter op grote weerstand van Duitsland dat een geostrategische verdeeldheid van Europa vreesde en er in slaagde Frankrijk weer in het gareel te krijgen zodat de grand rêve inmiddels is teruggebracht tot een voortzetting van het Europese Barcelonaproces. Het lag niet in de aard van Sarkozy zich door dit soort correcties uit het veld te laten slaan: het voorzitterschap zou hem volop gelegenheid bieden oude Franse wensen en ambities te verwezenlijken. De thema’s van de officiële agenda betroffen het Franse stokpaardje van de Europese defensie, een immigratiepact en een klimaatverdrag, alsmede een fundamentele discussie over de Europese landbouwpolitiek, die de belangen van de Franse boeren niet mocht schaden. Daarnaast zou Frankrijk blijven hameren op een Europese Unie die er vooral hoorde te zijn ‘ter protectie van de burger’ dat wil zeggen dat Europees protectionisme deze burger moest beschermen tegen de schadelijke economische gevolgen van de mondialisering. Het soepel afwerken van deze agenda werd doorkruist door een aantal onverwachte gebeurtenissen. Allereerst het afwijzen van het Lissabon-verdrag door de Ieren en vervolgens het uitbreken van de Rusland-Georgië-crisis in augustus alsmede de financiële crisis in de herfst. Vooral bij deze laatste twee crises kon Frankrijk eindelijk tonen waartoe het was voorbestemd: richting geven aan Europa. Georgië De spanningen tussen Georgië en zijn afvallige provincies Abchazië en Zuid-Ossetië liepen al maanden op, hetgeen op 8 augustus uitmondde in een aanval van Georgië op Zuid-Ossetië wat weer een interventie van Rusland uitlokte. Zonder afstemming vooraf met de EU-lidstaten reisden Sarkozy en zijn minister van Buitenlandse Zaken, Bernard Kouchner, onmiddellijk af naar Moskou. Sarkozy zette zich persoonlijk in voor een zes-stappen-plan dat op punten dermate vaag was dat het gemakkelijk in het voordeel van Rusland uitgelegd kon worden. Dit initiatief was zeer tegen de zin van de Baltische staten en Polen die een hardere EU-lijn tegenover Moskou voorstonden. Dat Rusland zich überhaupt iets aantrok van de Franse bemiddeling had veel te maken met de traditionele goede relaties die Parijs met Moskou
3 onderhield. Ook die traditie gaat terug op De Gaulle, die zich als bemiddelaar tussen Oost en West beschouwde en temidden van de Koude Oorlog een Europa van de Atlantische Oceaan tot de Oeral bepleitte. Frankrijk heeft Moskou altijd bij de internationale fora willen betrekken en de permanente zetel van beide landen in de Veiligheidsraad leverde meestal een gezamenlijk optreden tegenover de Verenigde Staten op. Ook ten aanzien van de mensenrechten in Tsjetsjenië wilde Frankrijk – vanwege de Russische ‘speciale positie’ daar - niet te moeilijk doen. Sarkozy was één van de weinige westerse leiders die Poetin feliciteerde met zijn, nogal dubieuze, verkiezingsoverwinning en ook ten aanzien van het Amerikaanse raketschild heeft Frankrijk altijd al reserves getoond. Vriendschap met Rusland kon in de ogen van de Fransen Europa alleen maar ten goede komen, zeker in het licht van haperende gasleveranties. Ofschoon Frankrijk op meer Russische goodwill kan rekenen dan veel andere landen is die vriendschap niet zo exclusief als de Fransen wel zouden willen. In feite was het dan ook de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Frank-Walter Steinmeier, die het accoord met Rusland al min of meer had voorgekookt, zodat Sarkozy niet geheel blanco aan de onderhandelingen begon. Pas in september slaagde Sarkozy erin de Russen over te halen zich uit Georgië terug te trekken en EUwaarnemers in Georgië - dus niet in Zuid-Ossetië en Abchazië - te stationeren. Tijdens de EU-Rusland-top in november meende Moskou dat het zes-stappen-plan van Sarkozy geheel was uitgevoerd en dat een Russische terugtrekking uit de afvallige provincies er niet in zat: voor Rusland was de zaak gesloten. In een poging hoe dan ook de communicatiekanalen met Rusland open te houden, stelde de EU voor een OVSE-top te houden, kort na de Navo-top van april 2009. Als lidstaat van de OVSE is dat orgaan voor de Russen immers het natuurlijke alternatief voor de Navo. Het viel Sarkozy uiteraard niet moeilijk daarbij bevriezing van het raketschild voor te stellen, waarmee hij zowel de Verenigde Staten passeerde als Tsjechië, dat het EU-voorzitterschap in januari 2009 zou overnemen. Het gekozen onderhandelingskanaal van de OVSE ligt geheel in de lijn van de oude Gaullistische politiek namelijk afstandelijkheid ten opzichte van de Verenigde Staten en vriendschap met Rusland, de Franse toenadering tot de Navo en de nieuw beleden vriendschap met de Verenigde Staten ten spijt. De Navo, met name Groot-Brittannië
4 en de Verenigde Staten alsmede de Oosteuropese lidstaten, had met zijn scherpe veroordeling van de Russische agressie Frankrijk immers voor de voeten gelopen en met de belofte in april van een eventueel Georgisch lidmaatschap min of meer de Russische woede uitgelokt. Koude-Oorlog-reflexen van de Verenigde Staten en Groot-Brittannië werden echter voorkomen, juist omdat Frankrijk erin slaagde de EU – en niet de Verenigde Staten of de Navo- als belangrijkste bemiddelaar geaccepteerd te krijgen en dat had natuurlijk veel te maken met het Amerikaanse machtsvacuüm. Van een geheel bevredigende oplossing van het Rusland-Georgiëconflict was uiteindelijk geen sprake, zelfs niet voor Rusland dat voor de erkenning van de afvallige provincies als onafhankelijke staten geen internationale steun kreeg. Financiële crisis De tweede grote crisis die Frankrijk onvoorzien in de schoot viel, was de financiële crisis, waarvan de omvang pas goed duidelijk werd in oktober. Bij nadere beschouwing waren de Franse reacties op die crisis al lang daarvóór, namelijk in maart 2008, uitgestippeld. Tijdens Sarkozy’s bezoek aan Groot-Brittannië bleek Gordon Brown ineens de Franse opvattingen over de nadelige effecten van de mondialisering te delen. Beide leiders spraken toen af zich in te zetten voor hervorming van de Wereldbank en het IMF, waarbij het IMF de taak zou moeten krijgen van waarschuwingsinstantie bij dreigende crises. Bovendien moesten de Verenigde Naties meer plaats inruimen voor expanderende mogendheden, failed states en nieuwe instabiliteiten. Het is dus niet verwonderlijk dat deze thema’s een rol gingen spelen toen de financiële crisis Europa trof. Groot-Brittannië was er al eerder slachtoffer van geworden en dat verklaart waarom Brown zich met graagte schaarde achter oude Franse stokpaardjes namelijk afkeer van het ultraliberalisme, een Europese economische regering zonder al te veel invloed van de Europese Centrale Bank en flexibiliteit inzake het Europese Stabiliteitspact. Het ongebreidelde kapitalisme heeft in Frankrijk nooit op veel sympathie kunnen rekenen. Met een omvangrijk links electoraat is het niet bon ton de vrije markt zijn gang te laten gaan. Het sociaal geöriënteerde economisch model kan op brede steun van de Franse bevolking rekenen. Ofschoon veel van Sarkozy’s persoonlijke vrienden bij uitstek een
5 exponent van het mondiale kapitalisme zijn, blijft hij de exception française op alle fronten en met name in WTO-onderhandelingen verdedigen: Franse banen en met name die van de Franse boeren dienen beschermd te worden. Ook tegen de Europese mededingings-regels heeft Frankrijk altijd bezwaren gehad: privatisering van de service public als electriciteit, spoorwegen en posterijen werd tot dusver zo lang mogelijk tegengehouden. In september trok Sarkozy in Toulon weer eens van leer tegen het immorele kapitalisme met zijn exuberante bonussen en fiscale paradijzen: de financiële sector zou voortaan van meer verantwoordelijheidszin moeten getuigen. Deze bij het Franse publiek altijd populaire thema’s hadden een bijkomend binnenlands voordeel: ze maaiden het gras voor de voeten van de in crisis verkerende Parti Socialiste weg. Het is dus niet verwonderlijk dat Sarkozy’s reactie op de mondiale crisis vooral voortborduurde op aloude Franse praktijken, maar nu in EU-verband. Het plan voor een Europees gemeenschappelijk fonds ter redding van de banken en voor coördinatie van Europese toezichthouders op het bankwezen was regelrecht terug te voeren op de Franse traditie van overheidssteun bij bedrijven in nood. Dat daarbij de EU-regels voor staatssteun werden genegeerd en het Stabiliteitspact terzijde werd geschoven, deerde Frankrijk niet omdat het zich altijd al aan die regels had onttrokken. Dat Frankrijk half oktober de crisis vooral te lijf wilde gaan via de regeringsleiders van de vijftien euro-landen, waarvan tot dan toe alleen de Ministers van Financiën informeel bijeenkwamen, zal inmiddels ook niet verbazen: Frankrijk heeft zich altijd al het prettigst gevoeld bij een kopgroep van Europese lidstaten. Alleen op die manier kunnen er spijkers met koppen geslagen worden, in dit geval een overheidsgarantie van het leenverkeer tussen banken. Dat daarbij de Europese instellingen, met name de Commissie, uiteraard op een zijspoor gemanoeuvreerd werden, paste geheel in de aloude Franse buitenlandse politiek. In tegenstelling tot wat de media ons wilden doen geloven was Browns verzoek om een Europese oplossing van de crisis dus niet zo vreemd in het licht van de afspraken die hij al in maart met Sarkozy had gemaakt. Wat Brown intussen buitengewoon beviel was dat deze crisis op zijn frans werd aangepakt, dat wil zeggen, dat het de hoofdsteden - en niet Brussel – waren die eensgezind tot oplossingen wilden komen. En terwijl Sarkozy de politieke onafhankelijkheid van de Europese Centrale Bank
6 weer eens ter discussie stelde, was het Europese Parlement eind oktober vol lof over zijn initiatieven. Zelfs zijn plan voor staatsfondsen à la China en Rusland om bedrijven op te kopen, kon op bijval rekenen. In zijn toespraak tot het Europarlement kon Sarkozy handig gebruik maken van het feit dat het Verdrag van Lissabon nog niet geratificeerd was en er dus nog geen vaste voorzitter van de Raad was, zodat hij het idee kon lanceren nog een jaar voorzitter van het Eurozone-overleg te blijven. Tegen dit laatste idee had met name Duitsland ernstige bezwaren omdat het zich voortdurend door Frankrijk gepasseerd voelde. Van lieverlee begon zelfs Brown zich te ergeren aan de egotripperij van Sarkozy die aan de lopende band summits organiseerde (EU-ambtenaren hadden nog nooit zoveel overuren gemaakt). Sarkozy lapte immers een traditie in de diplomatie aan zijn laars, namelijk onderlinge overeenstemming vóór men bijeenkomt. Om op mondiaal niveau te bereiken waar Europa zo voortvarend mee bezig was, organiseerde Sarkozy in november een G-20top in Washington, waarvoor dus ook de nieuwe expanderende mogendheden werden uitgenodigd. Nog vóór de EU het eens was geworden over colleges van toezichthouders voor banken en verzekeraars, had hij die al op de agenda van de G20 gezet. In Washington lieten de Verenigde Staten en Duitsland een tegengeluid horen, waarbij Duitsland vooral een economische regering buiten de Europese structuren om vreesde. Het door Sarkozy voorgestelde grensoverschrijdende toezicht werd dusdanig aangepast dat de toezichtfunctie in nationale handen bleef. Afgesproken werd verder dat de IMF-fondsen werden vergroot, dat de betreffende landen geen protectionistische maatregelen zouden nemen en ze fiscale impulsen aan hun nationale economieën zouden geven. Dat de financiële instellingen transparanter moesten opereren sprak tegen die tijd vanzelf. Daarbovenop besloten de EU-landen hun bijdragen aan de Europese investeringsbank te verhogen en 1,5% van hun bbp te besteden aan het bestrijden van de crisis, wat neerkwam op 200 miljard euro voor de hele EU. Temidden van het tumult werden, en passant, ook nog de oorspronkelijke agendapunten afgewerkt, waarbij een groot deel van de Franse wensen gehonoreerd werd. Ten aanzien van de Europese defensie besloten de 27 ministers van Defensie eind oktober dat de defensie-industrie gezamenlijk opgezet zou worden, dat men
7 gezamenlijk aan research-projecten zou werken en dat er meer coördinatie zou komen qua training en uitrusting van de EU-missies naar het buitenland. Ook een multinationale vloot van transportvliegtuigen werd geaccepteerd, alsmede een gemeenschappelijke marine-operatie en uitbreiding van spionage-activiteiten van satellieten. Ter realisatie hiervan zou een gezamenlijke buitenlandse politiek echter onontbeerlijk zijn. Het door Frankrijk zo gewenste immigratiepact kwam eind september tot stand. EU-lidstaten mochten niet meer op eigen houtje grote groepen illegalen legaliseren en er zou betere controle aan de buitengrenzen komen. Wat niet lukte was de invoering van de blue card waarmee hoogopgeleide migranten onbeperkt werk zouden kunnen vinden in de EU. De bewegingsvrijheid van de nationale staten werd op de meeste dossiers gehandhaafd. Zelfs over de Europese landbouwpolitiek kon een accoord bereikt worden. Het werd een afgezwakt accoord omdat Frankrijk vanwege de financiële crisis niet verstrikt wilde raken in de normaal zeer moeizaam verlopende onderhandelingen over de landbouwsubsidies. Wat uiteindelijk werd geregeld was dat de melkquota ieder jaar ruimer zouden worden om in 2015 helemaal te verdwijnen en dat extra inkomenssteun aan boeren geleidelijk overgeheveld zou worden naar plattelandsontwikkeling. Ten aanzien van het klimaatverdrag kon Frankrijk bijna alle doelen verwezenlijken: er kwam een overeenkomst om de CO2-uitstoot vóór 2020 met 20% te verminderen. De zogenaamde kolenlanden als Polen zouden daartoe extra geld van de EU krijgen en bedrijven zouden meer voor emissierechten moeten betalen. Daarnaast kreeg Frankrijk het voor elkaar dat de Ieren in november 2009 opnieuw naar de stembus zouden gaan om het Verdrag van Lissabon alsnog geratificeerd te krijgen. Frankrijk heeft als EU-voorzitter dus wel wat bereikt. Algemeen werden de dynamiek en de daadkracht van Sarkozy geprezen. Iedereen verbaasde zich over het feit dat de logge EU in een recordtempo eensgezinde besluiten kon nemen. Frankrijk kon daarbij gebruik maken van een mondiale en Europese crisisstemming, veroorzaakt door de financiële crisis en het conflict tussen Georgië en Rusland. Dat het zo voortvarend tewerk kon gaan werd vergemakkelijkt door het feit dat de Verenigde Staten in een machtsvacuum verkeerden en Frankrijk in feite slechts traditionele Franse wensen hoefde in te brengen: de scenario’s lagen dus al klaar. Dat
8 daarbij slachtoffers zouden vallen was al even voorspelbaar. Een Gaullistische president als Sarkozy met zijn opvatting van een EU als intergoevernementele instelling, trachtte de Commissie volledig buiten spel te zetten. De verhouding tussen Frankrijk en Duitsland liep schade op omdat de rol van Frankrijk als politieke architect niet meer voetstoots door Duitsland geaccepteerd werd en Angela Merkel bovendien niet gecharmeerd was van het koppel Sarkozy-Brown, dat haar regelmatig buiten spel zette. Zelfs Groot-Brittannië, waarmee de relatie beter is dan ooit, voelde zich bij vlagen gepasseerd. Dat was helemaal het geval bij de kleinere Europese lidstaten, die zich overdonderd voelden en zich ergerden aan het feit dat alle documenten uitsluitend in het frans beschikbaar waren. Frankrijk kan van dit soort gevoeligheden niet wakker liggen. Het heeft zijn status als grote mogendheid meer dan bewezen en ondertussen ook Europa op de mondiale kaart gezet. Van deze glansrol kan Frankrijk moeilijk afscheid nemen. Het werpt zich ook in het Gazaconflict opnieuw als bemiddelaar op, uiteraard namens de EU, en heeft al aangekondigd zich onder het Tsjechische voorzitterschap niet onbetuigd te laten. Niettemin kan men zich afvragen of Frankrijk wel zo geschikt is de rol van leidinggevende in Europa blijvend op zich te nemen. Aan een leiderschap dat zich als een olifant in de porceleinkast gedraagt, zullen weinige lidstaten zich op den duur willen onderwerpen. En dat is precies wat de Fransen dwarszit.
