*UOHSX0069IWP* UOHSX0069IWP
ÚŘAD PRO OCHRANU HOSPODÁŘSKÉ SOUTĚŽE
ROZHODNUTÍ Č. j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
Brno 25. srpna 2014
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, ve správním řízení zahájeném dne 20. 6. 2014 z moci úřední, jehož účastníkem je
zadavatel – Česká republika – Ředitelství vodních cest ČR, IČO 67981801, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1,
ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, při uzavření
smlouvy o poskytování právních služeb č. S/ŘVC/074/P/2012 na plnění veřejné zakázky malého rozsahu „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“,
smlouvy o poskytování právních služeb č. S/ŘVC/098/P/SoD/2012 na plnění veřejné zakázky malého rozsahu „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“,
dne 30. 4. 2012 s uchazečem – Havel, Holásek & Partners s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15 (v době uzavření smluv se sídlem Týn 1049/3), 110 00 Praha 1, rozhodl takto: I. Zadavatel – Česká republika – Ředitelství vodních cest ČR, IČO 67981801, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1 – se při uzavření
smlouvy o poskytování právních služeb č. S/ŘVC/074/P/2012 na plnění veřejné zakázky malého rozsahu „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“,
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
smlouvy o poskytování právních služeb č. S/ŘVC/098/P/SoD/2012 na plnění veřejné zakázky malého rozsahu „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“,
dne 30. 4. 2012 s uchazečem – Havel, Holásek & Partners s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15 (v době uzavření smluv se sídlem Týn 1049/3), 110 00 Praha 1, dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, tím, že nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 citovaného zákona, když veřejnou zakázku na poskytování právních služeb rozdělil na dvě veřejné zakázky malého rozsahu, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limit stanovený v § 12 odst. 2 citovaného zákona, v důsledku čehož nezadal tuto veřejnou zakázku v některém z druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 odst. 1 citovaného zákona, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel uzavřel dne 30. 4. 2012 smlouvy na tyto veřejné zakázky malého rozsahu. II. Za spáchání správního deliktu uvedeného ve výroku I. tohoto rozhodnutí se zadavateli – Česká republika – Ředitelství vodních cest ČR, IČO 67981801, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1, ukládá podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, pokuta ve výši 100 000 Kč (sto tisíc korun českých). Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
ODŮVODNĚNÍ I.
POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ
1.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon“) obdržel podnět k přezkoumání postupu zadavatele – Česká republika – Ředitelství vodních cest ČR, IČO 67981801, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1 (dále jen „zadavatel“) – při uzavření o
smlouvy o poskytování právních služeb č. S/ŘVC/074/P/2012 na realizaci veřejné zakázky malého rozsahu „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ (dále jen „Smlouva o poskytování právních služeb č. 1“),
o
smlouvy o poskytování právních služeb č. S/ŘVC/098/P/SoD/2012 na realizaci veřejné zakázky malého rozsahu „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“ (dále jen „Smlouva o poskytování právních služeb č. 2“),
dne 30. 4. 2012 s vybraným uchazečem Havel, Holásek & Partners s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15 (v době uzavření smluv se sídlem Týn 1049/3), 110 00 Praha 1 (dále jen „vybraný uchazeč“ a „veřejná zakázka“). 2.
V rámci šetření podnětu si Úřad vyžádal od zadavatele písemné vyjádření k podnětu a veškerou dokumentaci pořízenou v souvislosti s předmětnou veřejnou zakázkou. Po jejím přezkoumání získal pochybnosti o souladu postupu zadavatele se zákonem při uzavření
2
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 a Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 a z tohoto důvodu zahájil správní řízení z moci úřední. II.
PRŮBĚH SPRÁVNÍHO ŘÍZENÍ
3.
Účastníkem správního řízení je podle § 116 zákona zadavatel.
4.
Zahájení správního řízení oznámil Úřad účastníkovi řízení pod č. j. ÚOHS-S495/2014/VZ12830/2014/521/VČe ze dne 19. 6. 2014, přičemž ho seznámil se zjištěnými skutečnostmi. Úřad dále zadavateli usnesením č. j. ÚOHS-S495/2014/VZ-12835/2014/521/VČe ze dne 19. 6. 2014 stanovil lhůtu, v níž mohl navrhovat důkazy, činit jiné návrhy a vyjádřit v řízení své stanovisko. Uvedeným usnesením byla zadavateli rovněž stanovena lhůta ke sdělení souhrnu všech částek vyfakturovaných za poskytnuté právní služby na základě šetřených smluv o poskytování právních služeb v jednotlivých letech platnosti smluv a doložení těchto údajů příslušnými doklady či výpisy z evidence zadavatele, a lhůta ke sdělení, jakým způsobem stanovil předpokládané hodnoty veřejných zakázek malého rozsahu, které jsou předmětem plnění šetřených smluv o poskytování právních služeb, včetně uvedení jejich výše, resp. uvedení údajů a informací, z nichž při stanovení těchto předpokládaných hodnot vycházel, a případně doložení těchto údajů příslušnými doklady. Dále Úřad citovaným usnesením stanovil zadavateli lhůtu k předložení kompletní dokumentace o veřejné zakázce malého rozsahu „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ a o veřejné zakázce malého rozsahu „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“ a k předložení případných dodatků uzavřených k šetřeným smlouvám o poskytování právních služeb, případně doložení způsobu ukončení smluvních vztahů vyplývajících ze smluv o poskytování právních služeb.
5.
Dnem 20. 6. 2014, kdy bylo oznámení o zahájení správního řízení doručeno zadavateli, bylo podle § 113 zákona ve spojení s ust. § 46 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, správní řízení zahájeno.
Vyjádření zadavatele ze dne 24. 6. 2014 6.
Zadavatel se k usnesení č. j. ÚOHS-S495/2014/VZ-12835/2014/521/VČe ze dne 19. 6. 2014 vyjádřil ve svém stanovisku ze dne 24. 6. 2014, které Úřad obdržel dne 27. 6. 2014, přičemž konstatuje následující. Zadavatel předně uvádí, že za právní služby poskytnuté na základě Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 bylo celkem vyfakturováno 3 587 104 Kč a za právní služby poskytnuté na základě Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 bylo celkem vyfakturováno 2 297 174 Kč, k čemuž zadavatel v příloze dokládá výpis z Účetního deníku.
7.
Ke stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky malého rozsahu „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ zadavatel sděluje, že tato byla stanovena odborným odhadem předpokládané časové náročnosti právních služeb spojených s probíhajícími správními řízeními v rámci investiční akce „Stupeň Přelouč II“. Zadavatel upřesňuje, že při kalkulaci vycházel analogicky z předchozích let, kdy kupříkladu náklady za právní služby na uvedenou investiční akci v roce 2011 za obdobné práce činily 900 403,16 Kč bez DPH, přičemž z této částky odvodil předpokládanou hodnotu prací na 24 měsíců, jež předpokládala limitní rozsah. Obdobný rozsah činností dle zadavatele předpokládal i plánovaný rozpočet na právní služby předmětné investiční akce. Zadavatel doplňuje, že k provedení služeb nad rámec smluvního limitu došlo v důsledku procedury objednávání 3
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
právních služeb ve smyslu uzavřené smlouvy, jež zahrnovala věcné objednání právních služeb, ale nikoliv jejich maximální rozsah. Zadavatel poukazuje na to, že vybraný uchazeč příslušné služby plnil a dodával zadavateli věcné plnění, nicméně vyúčtování služeb nepředkládal pravidelně, proto se skutečnost, že došlo k vyčerpání smluvního limitu z hlediska časového i finančního rozsahu smlouvy, projevila až tehdy, kdy byly věcně řádně objednány a provedeny i další služby nad rámec smluvního limitu. Zadavatel je přesvědčen, že specifikum daného smluvního vztahu spočívá taktéž v jeho zastupování v soudních řízeních, v rámci kterých je rozsah plnění právních služeb spočívajících v zastupování mandanta (tj. zadavatele) obtížně předem ovlivnitelný. 8.
Ke stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“ zadavatel sděluje, že tato byla taktéž stanovena za pomoci analogie z předchozích let, a to konkrétně na základě skutečně provedeného rozsahu právních služeb obdobného charakteru. Zadavatel současně dodává, že objem předmětných právních služeb financovaných ze Státního fondu dopravní infrastruktury v roce 2011 činil cca 300 tis. Kč, přičemž veřejná zakázka byla definována na období 2 let. Potřeba právních služeb financovaných ze státního rozpočtu (provozní rozpočet zadavatele) byla dle tvrzení zadavatele stanovena odhadem jeho budoucích potřeb.
9.
Zadavatel dále uvádí, že kompletní dokumentace k veřejné zakázce „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ byla Úřadu již předána v rámci šetření podnětu a že dokumentace k veřejné zakázce „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“ nebyla zadavatelem dohledána. Zadavatel následně sděluje, že k šetřeným smlouvám nebyly uzavřeny žádné dodatky.
10.
Ke způsobu zadání předmětných veřejných zakázek malého rozsahu zadavatel nejprve poznamenává, že administrace těchto veřejných zakázek, včetně pozice statutárního zástupce zadavatele, byla zajišťována osobami, s nimiž byla v říjnu 2013 ukončena spolupráce. Následně zadavatel podotýká, že právní služby pro investiční akci „Stupeň Přelouč II“ byly zadány samostatně, a to s ohledem na specifický charakter požadavků na tyto právní služby, jež se liší od právních služeb jiných investičních akcí. Dle slov zadavatele je investiční akce „Stupeň Přelouč II“ akcí s celkovými investičními náklady cca 2,5 mld. Kč, zatímco ostatní akce řešené v rámci smlouvy „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“ se věnují stavbám s celkovými náklady do 1 mld. Kč, přičemž naprostá většina staveb dosahuje nákladů od 10 do 200 mil. Kč. Druhou odlišnost investiční akce „Stupeň Přelouč II“ zadavatel spatřuje v zaměření právních služeb primárně na proceduru směřující k vydání nového územního rozhodnutí, jež bylo dne 3. 2. 2011 soudem zrušeno. Zadavatel uvádí, že popisované, jakož i další správní řízení jsou z důvodu formálních náležitostí řízení opakovaně napadána nestátními neziskovými organizacemi, v důsledku čehož je, dle mínění zadavatele, nezbytná speciální orientace a specializace těchto právních služeb, zatímco ostatní investiční akce, řešené v rámci smlouvy „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“, agresivním útokům nestátních neziskových organizací nepodléhají, a tudíž je charakter těchto právních služeb odlišný.
11.
Usnesením č. j. ÚOHS-S495/2014/VZ-16425/2014/531/VČe ze dne 6. 8. 2014 stanovil Úřad zadavateli lhůtu, v níž se mohl vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Zadavatel se ve lhůtě stanovené citovaným usnesením, ani později, nijak nevyjádřil.
4
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
III. 12.
ZÁVĚRY ÚŘADU Úřad přezkoumal na základě § 112 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace o veřejné zakázce, vyjádření předloženého zadavatelem a na základě vlastního zjištění konstatuje, že se zadavatel při uzavírání Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 a Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona, tím, že nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 zákona, když rozdělil veřejnou zakázku na poskytování právních služeb na dvě veřejné zakázky malého rozsahu, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v § 12 odst. 2 zákona, v důsledku čehož porušil § 21 odst. 1 zákona, neboť neprovedl zadávací řízení, předvídané v citovaném ustanovení zákona, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel dne 30. 4. 2012 uzavřel s vybraným uchazečem smlouvy na plnění veřejné zakázky. Ke svému rozhodnutí uvádí Úřad následující rozhodné skutečnosti.
RELEVANTNÍ USTANOVENÍ ZÁKONA 13.
Podle § 7 odst. 1 zákona je veřejnou zakázkou zakázka realizovaná na základě smlouvy mezi zadavatelem a jedním či více dodavateli, jejímž předmětem je úplatné poskytnutí dodávek či služeb nebo úplatné provedení stavebních prací. Veřejná zakázka, kterou je zadavatel povinen zadat podle tohoto zákona, musí být realizována na základě písemné smlouvy.
14.
Podle § 7 odst. 3 zákona se veřejné zakázky podle výše jejich předpokládané hodnoty dělí na nadlimitní veřejné zakázky, podlimitní veřejné zakázky a veřejné zakázky malého rozsahu.
15.
Podle § 12 odst. 1 zákona se nadlimitní veřejnou zakázkou rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota podle § 13 zákona bez daně z přidané hodnoty dosáhne nejméně finančního limitu stanoveného prováděcím právním předpisem pro jednotlivé kategorie zadavatelů, oblasti a druhy veřejných zakázek, případně kategorie dodávek nebo služeb. Tento prováděcí právní předpis stanoví rovněž seznam zboží pořizovaného Českou republikou – Ministerstvem obrany, pro které platí zvláštní finanční limit, a výši tohoto limitu.
16.
Podle § 12 odst. 2 zákona se podlimitní veřejnou zakázkou rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota činí v případě veřejné zakázky na dodávky nebo veřejné zakázky na služby nejméně 2 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo v případě veřejné zakázky na stavební práce nejméně 6 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty a nedosáhne finančního limitu podle § 12 odst. 1 zákona.
17.
Podle § 12 odst. 3 zákona se veřejnou zakázkou malého rozsahu rozumí veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosáhne v případě veřejné zakázky na dodávky nebo veřejné zakázky na služby 2 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo v případě veřejné zakázky na stavební práce 6 000 000 Kč bez daně z přidané hodnoty.
18.
Podle § 13 odst. 1 zákona se předpokládanou hodnotou veřejné zakázky pro účely tohoto zákona rozumí zadavatelem předpokládaná výše peněžitého závazku vyplývající z plnění veřejné zakázky, který je zadavatel povinen stanovit pro účely postupu v zadávacím řízení před jeho zahájením. Při stanovení předpokládané hodnoty je vždy rozhodná cena bez daně z přidané hodnoty. 5
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
19.
Podle § 13 odst. 3 zákona nesmí zadavatel rozdělit předmět veřejné zakázky tak, aby tím došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v tomto zákoně.
20.
Podle § 21 odst. 1 zákona je zadavatel povinen veřejnou zakázku zadat v některém z těchto zadávacích řízení a) otevřené řízení (§ 27), b) užší řízení (§ 28), c) jednací řízení s uveřejněním (§ 29), d) jednací řízení bez uveřejnění (§ 34), e) soutěžní dialog (§ 35), f) zjednodušené podlimitní řízení (§ 38).
21.
Podle § 21 odst. 2 zákona může zadavatel pro zadání veřejné zakázky použít otevřené řízení nebo užší řízení a za podmínek stanovených v § 22 a 23 rovněž jednací řízení s uveřejněním nebo jednací řízení bez uveřejnění; otevřené řízení se nepoužije v případě veřejných zakázek v oblasti obrany nebo bezpečnosti.
22.
Podle § 21 odst. 3 zákona může veřejný zadavatel pro zadání veřejné zakázky použít za podmínek stanovených v § 24 soutěžní dialog a za podmínek podle § 25 zjednodušené podlimitní řízení.
23.
Podle § 98 odst. 1 zákona může zadavatel rozdělit veřejnou zakázku na části, připouští-li to povaha předmětu veřejné zakázky.
24.
Podle § 158 odst. 1 zákona se zadávání veřejných zakázek, veřejné soutěže o návrh, řízení o přezkoumání úkonů zadavatele Úřadem a řízení o uložení sankce zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadních právních předpisů.
25.
Podle § 158 odst. 2 zákona se v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele a v řízení o uložení sankce, která byla zahájena po nabytí účinnosti tohoto zákona a která na zadávání veřejných zakázek nebo veřejnou soutěž o návrh podle § 158 odst. 1 zákona navazují, postupuje podle dosavadních právních předpisů. Návrh na zahájení řízení podle věty první je zpoplatněn podle dosavadních právních předpisů.
SKUTEČNOSTI VYPLÝVAJÍCÍ Z DOKUMENTACE O VEŘEJNÉ ZAKÁZCE 26.
Zadavatel výzvou ze dne 27. 3. 2012 oslovil 3 dodavatele k podání nabídky na veřejnou zakázku malého rozsahu „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“.
27.
Dle bodu 2. 2. Zadávací dokumentace bylo předmětem veřejné zakázky „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ „poskytování právních služeb a obecného i specializovaného právního poradenství v rozsahu dle zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, zaměřené na podporu provozu organizace zadavatele a zabezpečení řádného zastupování zadavatele ve vybraných právních vztazích. Ve smyslu zákona o advokacii budou předmětem plnění veřejné zakázky zejména tyto okruhy činností: o
Zastupování zadavatele a účast na jeho jednáních s třetími osobami, v řízení u soudů a správních orgánů, popř. jiných orgánů veřejné moci.
6
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
o
Udělování právních porad v oborech soukromého a veřejného hmotného i procesního práva (zejména v oboru občanského, obchodního, pracovního a autorského práva, a dále v oboru správního práva zaměřeného na investiční výstavbu zadavatele).
o
Sepisování a revize smluv a jiných listin.
o
Zpracování právních rozborů a návrhů řešení.
o
Další formy právního poradenství dle potřeb zadavatele.“
28.
Jak vyplývá z bodu 2.3. zadávací dokumentace na veřejnou zakázku „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ byla předpokládaná hodnota předmětné veřejné zakázky zadavatelem stanovena na 1 950 000 Kč bez DPH.
29.
Dne 30. 4. 2012 uzavřel zadavatel na realizaci veřejné zakázky „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ Smlouvu o poskytování právních služeb č. 1 s vybraným uchazečem.
30.
V článku A. preambule Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 je uvedeno, že „Mandant (zadavatel, pozn. Úřadu) zadal, jakožto veřejný zadavatel ve smyslu ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, Mandatáři jakožto vybranému uchazeči veřejnou zakázku malého rozsahu „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč.“
31.
Podle bodu 1.1. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 bylo předmětem smlouvy „poskytování „Obecně právních služeb pro plavební stupeň Přelouč“ Mandatářem, spočívající zejména v: v)
Zastupování Mandanta a účast na jeho jednáních s třetími osobami, v řízení u soudů a správních orgánů, popř. jiných orgánů veřejné moci.
ii) Udělování právních porad Mandantovi v oborech soukromého a veřejného hmotného i procesního práva (zejména v oboru občanského, obchodního, pracovního a autorského práva, a dále v oboru správního práva zaměřeného na investiční výstavbu zadavatele). iii) Sepisování a revize smluv a jiných listin pro potřeby a dle pokynů Mandanta. iv) Zpracování právních rozborů a návrhů řešení pro Mandanta. v) Dalších formách právního poradenství dle potřeb Mandanta.“ 32.
V bodu 4. 1. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 je uveden text následujícího znění: „V souvislosti s poskytováním Služeb v souladu s touto Smlouvou se Strany dohodly na následující smluvní odměně Mandatáře: 3.200,- bez DPH (hodnotící kritérium) v celkovém limitu do částky 1,950.000,- Kč bez DPH.“
33.
Jak je zřejmé z bodu 4. 2. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1, částka 3 200 Kč (viz bod 32 odůvodnění tohoto rozhodnutí), představovala odměnu za 1 hodinu právních služeb, blíže specifikovaných v bodu 1. 1. Předmětné smlouvy (viz bod 31 odůvodnění tohoto rozhodnutí).
34.
Dále z bodu 5. 1. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 vyplývá, že výše specifikované právní služby budou poskytovány zejména v sídle zadavatele a v sídle vybraného uchazeče, nebude-li dohodnuto v konkrétním případě jinak. 7
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
35.
Podle bodu 5.2. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 se strany dohodly, že plnění předmětu této smlouvy bude realizováno ode dne nabytí účinnosti této smlouvy po dobu 24 měsíců.
36.
V bodu 6. 3. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 bylo explicitně stanoveno, že „Mandant (zadavatel, pozn. Úřadu) je oprávněn tuto Smlouvu vypovědět, dosáhne-li celková výše odměn fakturovaných Mandatářem (vybraným uchazečem, pozn. Úřadu) v souladu s touto Smlouvou částky 1,950.000,- Kč bez DPH.“
37.
Dne 30. 4. 2012 uzavřel zadavatel na realizaci veřejné zakázky „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“ Smlouvu o poskytování právních služeb č. 2 s vybraným uchazečem.
38.
V článku A. preambule Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 je uvedeno, že „Mandant (zadavatel, pozn. Úřadu) zadal, jakožto veřejný zadavatel ve smyslu ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, Mandatáři jakožto vybranému uchazeči veřejnou zakázku malého rozsahu „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb.“
39.
Z bodu 1.1. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 vyplývá, že předmětem této smlouvy bylo „poskytování obecných právních služeb Mandatářem, spočívající zejména v: v)
Zastupování Mandanta a účast na jeho jednáních s třetími osobami, v řízení u soudů a správních orgánů, popř. jiných orgánů veřejné moci.
ii) Udělování právních porad Mandantovi v oborech soukromého a veřejného hmotného i procesního práva (zejména v oboru občanského, obchodního, pracovního a autorského práva, a dále v oboru správního práva zaměřeného na investiční výstavbu zadavatele). iii) Sepisování a revize smluv a jiných listin pro potřeby a dle pokynů Mandanta. iv) Zpracování právních rozborů a návrhů řešení pro Mandanta. v) Dalších formách právního poradenství dle potřeb Mandanta.“ 40.
V bodu 4. 1. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 je uvedeno, mimo jiného, následující: „V souvislosti s poskytováním Služeb v souladu s touto Smlouvou se Strany dohodly na následující smluvní odměně Mandatáře: 3.200,- Kč/hod. bez DPH (hodnotící kritérium) v celkovém limitu do částky 1,950.000,- Kč bez DPH.“
41.
Jak je zřejmé z bodu 4. 2. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2, částka 3 200 Kč (viz bod 40 odůvodnění tohoto rozhodnutí), představovala odměnu za 1 hodinu právních služeb, blíže specifikovaných v bodu 1. 1. Předmětné smlouvy (viz bod 39 odůvodnění tohoto rozhodnutí).
42.
Dále z bodu 5. 1. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 vyplývá, že výše specifikované právní služby budou poskytovány zejména v sídle zadavatele a v sídle vybraného uchazeče, nebude-li dohodnuto v konkrétním případě jinak.
43.
Podle bodu 5.2. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 se strany dohodly, že plnění předmětu této smlouvy bude realizováno ode dne nabytí účinnosti této smlouvy po dobu 24 měsíců.
44.
V bodu 6. 3. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 bylo stanoveno, že „Mandant (zadavatel, pozn. Úřadu) je oprávněn tuto Smlouvu vypovědět, dosáhne-li celková výše 8
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
odměn fakturovaných Mandatářem (vybraným uchazečem, pozn. Úřadu) v souladu s touto Smlouvou částky 1,950.000,- Kč bez DPH“. K ROZDĚLENÍ PŘEDMĚTU VEŘEJNÉ ZAKÁZKY 45.
Úřad nejprve obecně uvádí, že zadavatel má právo vymezit předmět veřejné zakázky podle vlastního uvážení, je však vždy povinen dodržet, mimo jiného, i pravidlo zákazu dělení předmětu veřejné zakázky, obsažené v § 13 odst. 3 zákona, pokud by v důsledku takového postupu došlo ke snížení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pod finanční limity stanovené v § 12 zákona. Vzhledem k právě řečenému je třeba vždy vymezit, co je možné považovat za jedinou veřejnou zakázku. Při posouzení, zda se v konkrétním případě jedná o jednu či více veřejných zakázek, musí Úřad přihlížet zejména k místním, časovým a věcným souvislostem zadavatelem poptávaného plnění, případně ke skutečnosti, zda toto plnění tvoří jeden funkční celek. Vždy je nutné posoudit, zda se v případě zadávaných plnění, v šetřeném případě právních služeb, jedná o dílčí části předmětu plnění jedné veřejné zakázky, či jde o samostatné veřejné zakázky. Platí, že ze strany zadavatele nesmí dojít k obcházení zákona, tedy k záměrnému dělení veřejné zakázky za účelem jejího postupného zadávání méně formálnějšími postupy, či dokonce za účelem úplnému se vyhnutí postupu podle zákona.
46.
Otázkou, kdy je nutné poptávaný předmět plnění zadat jako jedinou veřejnou zakázku a kdy je naopak možné poptávat plnění ve více veřejných zakázkách, se již ve své judikatorní činnosti opakovaně zabývaly jak Krajský soud v Brně, tak i Nejvyšší správní soud. Kupříkladu Krajský soud v Brně ve svém rozsudku ze dne 7. 3. 2013, sp. zn. 62 Af 68/2011-50, uvedl, že: „Při tomto určování je zapotřebí vycházet z obecného pravidla, racionálně a logicky zdůvodnitelného, podle něhož jde-li o plnění, jež má být ve prospěch zadavatele podle předmětu veřejné zakázky uskutečňováno, svým charakterem totožné či obdobné, pak jde o plnění stejného nebo srovnatelného druhu, a tedy jde o plnění, které je jedinou veřejnou zakázkou.“ (obdobně bylo judikováno mj. také v rozsudcích Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Ca 44/2009, sp. zn. 62 Af 44/2010). Nejvyšší správní soud pak v rozsudku ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 2 Afs 55/2010-173 (obdobně také v dřívějším rozsudku ze dne 26. 7. 2007, sp. zn. 2 Afs 198/2006-69) uvedl, že „zadáním jedné veřejné zakázky, spočívající v plnění stejného nebo srovnatelného druhu, je nutno rozumět i souhrn jednotlivých zadání určitých relativně samostatných plnění, týkají-li se tato zadání plnění spolu úzce souvisejících zejména z hledisek místních, urbanistických, funkčních, časových nebo technologických.“ V posledně citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dále zobecnil, že „pro určení, zda konkrétní plnění ve prospěch zadavatele je jedinou veřejnou zakázkou nebo několika jednotlivými veřejnými zakázkami, je … rozhodující věcný charakter takového plnění; poptává-li zadavatel plnění svým charakterem totožné či obdobné (plnění stejného nebo srovnatelného druhu uskutečňované pro téhož zadavatele v témže časovém období a za týchž podmínek co do charakteru plnění), pak takové plnění musí zadávat jako jedinou veřejnou zakázku podle zákona o veřejných zakázkách. Není však v případě zadávání takové jediné veřejné zakázky vyloučeno připustit podávání nabídek jen na její jednotlivé části.“
47.
Úřad konstatuje, že se v případě zadávání předmětné veřejné zakázky nejprve zabýval skutečností, zda v šetřeném případě byla naplněna hlediska, která byla Nejvyšším správním soudem judikována jako stěžejní, tj. hledisko místní, časové a věcné (funkční) souvislosti plnění, a zda se tedy jednalo o jedinou veřejnou zakázku či nikoli. V souvislosti se 9
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
shora citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu Úřad pro úplnost podotýká, že urbanistické a technologické hledisko nelze v daném případě použít s ohledem na věcný charakter plnění šetřené veřejné zakázky, neboť toto pravidlo Nejvyšší správní soud aplikoval v případě veřejné zakázky na stavební práce. 48.
K místnímu hledisku Úřad uvádí, že z šetřených smluv o poskytování právních služeb (viz body 34 a 42 odůvodnění tohoto rozhodnutí) shodně vyplývá, že místem jejich plnění bylo obecně zejména sídlo zadavatele, případně sídlo vybraného uchazeče. S ohledem na charakter plnění (obecné právní služby) Úřad konstatuje, že šetřené veřejné zakázky zcela prokazatelně vykazují místní souvislost.
49.
Pokud jde o časovou souvislost, pak Úřad konstatuje, že podle bodu 5. 2. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1, jakož i podle bodu 5. 2. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 byla doba poskytování předmětných služeb sjednána ode dne nabytí účinnosti šetřených smluv po dobu 24 měsíců (viz body 35 a 43 odůvodnění tohoto rozhodnutí). Smlouvy na poskytování předmětných právních služeb přitom zadavatel uzavřel ve stejný den, tj. 30. 4. 2012. Popsaný časový rámec tedy jednoznačně dokládá, že obě veřejné zakázky byly zadavatelem zadávány v totožném období, a proto je podle Úřadu nesporné, že časová souvislost veřejných zakázek v daném případě byla jednoznačně prokázána.
50.
Pro posouzení zákonnosti postupu zadavatele při rozdělení předmětu veřejné zakázky v šetřeném případě je pak klíčové zejména věcné hledisko předmětu plnění veřejné zakázky (obecné právní služby pro plavební stupeň Přelouč a obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb, pozn. Úřadu). K tomuto Úřad uvádí následující. Z bodu 1.1. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 i z bodu 1.1. Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 (viz body 31 a 39 odůvodnění tohoto rozhodnutí) shodně vyplývá, že předmět šetřených smluv spočíval zejména v zastupování zadavatele a účasti na jeho jednáních s třetími osobami, v řízení u soudů a správních orgánů, popř. jiných orgánů veřejné moci, udělování právních porad zadavateli v oborech soukromého a veřejného hmotného i procesního práva (zejména v oboru občanského, obchodního, pracovního a autorského práva, a dále v oboru správního práva zaměřeného na investiční výstavbu zadavatele), v sepisování a revizi smluv a jiných listin, zpracování právních rozborů a návrhů řešení a dalších formách právního poradenství dle potřeb zadavatele. Z uvedených ustanovení šetřených smluv tedy jednoznačně vyplývá, že předmět plnění obou předmětných smluv byl vymezen zcela totožným způsobem.
51.
V této souvislosti Úřad odkazuje na závěry vyplývající z rozsudků Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Ca 86/2008 ze dne 13. 1. 2011 a Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Afs 31/2011 – 252 ze dne 30. 9. 2011. Tyto rozsudky se rovněž týkaly veřejné zakázky na poskytování právních služeb. Ze závěrů obsažených ve shora uvedeném rozsudku Krajského soudu vyplývá, že pro zodpovězení otázky, zda se jedná o jednu či více veřejných zakázek na právní služby, není podstatné, jakých konkrétních otázek či problémů se právní poradenství má týkat, ale rozhodné je, zda se tyto právní služby týkají právního poradenství pro určitého zadavatele a jsou uzavírány v časově blízkém období. V citovaném rozsudku je dále uvedeno, že za předmět veřejné zakázky je třeba považovat, v případě smluv o poskytování právních služeb, právě „poskytování právních služeb“. V případě uzavírání smluv, u nichž má být poskytována tatáž činnost – právní poradenství, ať už ve formě tvorby právních analýz, posouzení, návrhů smluv či účasti na jednání, je právní poradenství v této podobě podle 10
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
názoru soudu plněním svým charakterem „totožným či obdobným“, a tedy plněním stejného nebo srovnatelného druhu. K popsanému názoru Krajského soudu se vyjádřil taktéž Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku, z něhož vyplývá, že argumentem pro rozlišení věcné souvislosti by mohlo být, kdyby byl zadavatel nucen vyhledat odlišně odborně specializovaný subjekt na specifické právní služby. Nejvyšší správní soud současně zdůraznil, že v případě, kdy jsou požadované právní služby komplexně poskytovány jedním subjektem, lze konstatovat, že zadavatel mohl uzavřít jedinou smlouvu na takovýto předmět plnění, a tudíž se jedná o předmět jediné veřejné zakázky. 52.
Úřad konstatuje, že předmětem plnění obou veřejných zakázek bylo poskytování běžné právní agendy, spočívající zejména v zastupování zadavatele na jednáních, udělování právních porad, sepisování a revizích smluv, zpracování právních rozborů či dalších formách právního poradenství. Ve světle právě řečeného Úřad uvádí, že předmět obou veřejných zakázek tvořily právní služby srovnatelného druhu, přičemž jejich předmět plnění vykazoval totožnost. Úřad přitom doplňuje, že okruh možných dodavatelů v případě posuzovaných veřejných zakázek byl do značné míry velmi podobný, což ostatně potvrzuje i skutečnost, že obě veřejné zakázky byly zadavatelem zadány stejnému uchazeči. Právě řečené pak rovněž svědčí o tom, že zadavatel v šetřeném případě nebyl nucen pro realizaci předmětu plnění veřejných zakázek malého rozsahu vyhledat odlišně odborně specializovaný subjekt, což by naopak mohl být, dle výše uvedeného názoru Nejvyššího správního soudu (viz předchozí bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), argument pro rozlišení věcné souvislosti plnění veřejných zakázek.
53.
Úřad nesouhlasí s tvrzením zadavatele, že rozdílný charakter poskytovaných právních služeb spočíval v různých výších celkových investičních nákladů akcí, jichž se předmětné právní služby týkaly, a ve skutečnosti, že správní řízení týkající se investiční akce „Stupeň Přelouč II“ byla napadána nestátními neziskovými organizacemi (viz bod 10 odůvodnění tohoto rozhodnutí). Úřad zaujímá názor, že riziku námitek nestátních neziskových organizací či libovolných subjektů je vystaveno jakékoliv správní řízení, proto by všechny související právní služby obdobného charakteru měly být poskytovány ve stejné „kvalitě“, a to rovněž bez ohledu na celkovou hodnotu předmětu, jehož se dané správní řízení týká. Úřad rovněž nesouhlasí s argumentem zadavatele, že další odlišností investiční akce „Stupeň Přelouč II“ bylo zaměření právních služeb primárně na proceduru nového vydání územního rozhodnutí, jež bylo zrušeno a vráceno k novému projednání soudem (viz bod 10 odůvodnění tohoto rozhodnutí), jelikož se nedomnívá, že se jednalo o specializovanou právní činnost, která by jakkoliv vybočovala z rámce běžně poskytovaných právních služeb v zadavatelem požadovaném oboru správního práva zaměřeného na jeho investiční výstavbu.
54.
K uvedenému Úřad dále uvádí, že charakter veřejných zakázek na poskytování právních služeb je svým způsobem specifický, což potvrzují i výše uvedené rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Afs 31/2011 – 252 a Krajského soudu v Brně sp. zn. 62 Ca 86/2008. Z daných rozsudků vyplývá, že u veřejných zadavatelů si lze jen obtížně představit, že u nich vyvstanou zcela náhlé a nepředvídatelné situace, u nichž budou muset řešit zcela specifické právní otázky. Právní služby mají být, podle názoru soudů, především pokryty vlastními zaměstnanci zadavatele; v případě, že musí zadavatel využít služeb externích subjektů, mají takové služby vždy souvislost s činností zadavatele, jeho působností a hospodařením se svěřeným majetkem z veřejných rozpočtů. Zadavatel by proto měl být schopen alespoň 11
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
odhadnout, jaké právní služby, resp. z jaké oblasti práva, může v období, jehož se příslušná smlouva na právní služby týká, potřebovat. V citovaném rozsudku Krajského soudu v Brně je nad to uvedeno, že v případě, kdy zadavatel najímá na právní služby externí advokátní kancelář a vydává tak z veřejných prostředků částky v řádech milionů korun, nelze v žádném případě akceptovat, aby tak činil mimo zadávací řízení – a tedy netransparentně a zpětně zcela nekontrolovatelně. 55.
Z výše popsaných skutečností vyplývá, že předměty plnění Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 i Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 jsou stejného druhu a vykazují věcnou souvislost.
56.
Na základě výše uvedených skutečností dospěl Úřad k závěru, že šetřené veřejné zakázky na právní služby byly zadávány ve vzájemné souvislosti, neboť vykazují místní souvislost, jelikož se jednalo o služby, jež měly být poskytovány (plněny) zejména v sídle zadavatele či vybraného uchazeče (viz body 34 a 42 odůvodnění tohoto rozhodnutí), byly zadány ve stejný den, tj. 30. 4. 2012 (viz body 29 a 37 odůvodnění tohoto rozhodnutí), což dokládá jejich časovou souvislost, a konečně vykazují i věcnou souvislost vzhledem k totožnému předmětu plnění. Bylo tudíž prokázáno, že společně tvořily předmět jedné veřejné zakázky a zadavatel tak měl povinnost zadat tyto právní služby v odpovídajícím zadávacím řízení. Úřad proto uzavírá, že zadavatel měl povinnost požadované právní služby poptávat jako jednu veřejnou zakázku, a nikoliv v podobě dvou samostatných veřejných zakázek malého rozsahu.
57.
Úřad při zjišťování celkové předpokládané hodnoty veřejné zakázky vycházel z údajů uvedených v šetřených smlouvách o poskytování právních služeb. V předmětných smlouvách jsou uvedeny následující limity odměn vybraného uchazeče: 1 950 000 Kč bez DPH u Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 (viz bod 32 odůvodnění tohoto rozhodnutí) a 1 950 000 Kč bez DPH u Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 (viz bod 40 odůvodnění tohoto rozhodnutí). Ze zadávací dokumentace na veřejnou zakázku „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ rovněž vyplývá, že předpokládaná hodnota této veřejné zakázky byla zadavatelem stanovena na 1 950 000 Kč bez DPH (viz bod 28 odůvodnění tohoto rozhodnutí). Pokud však jde o předpokládanou hodnotu veřejné zakázky „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“, tu nemohl Úřad ze zadávací dokumentace k této veřejné zakázce ověřit, neboť mu zadavatel sdělil, že dokumentaci o této veřejné zakázce nemá k dispozici (viz bod 9 odůvodnění tohoto rozhodnutí). S ohledem na právě řečené proto Úřad při výpočtu předpokládané hodnoty veřejné zakázky vycházel z částek 1 950 000 Kč, které byly prokazatelně uvedeny v obou smlouvách o poskytování právních služeb. Předpokládaná hodnota uměle rozdělené veřejné zakázky v součtu tudíž činí 3 900 000 Kč bez DPH (1 950 000 + 1 950 000). Jak vyplývá z dikce ustanovení § 12 odst. 2 zákona, při takovéto výši předpokládané hodnoty veřejné zakázky (tj. 3 900 000 Kč) se jedná o podlimitní veřejnou zakázku, přičemž veřejný zadavatel je povinen při zadávání takovéto veřejné zakázky postupovat podle zákona. Úřad tudíž uvádí, že zadavatel byl povinen předmětnou veřejnou zakázku zadat v některém z druhů zákonem upravených zadávacích řízení (§ 21 odst. 1 zákona, pozn. Úřadu). V této souvislosti Úřad pro úplnost dodává, že ačkoliv nemá s ohledem na neúplnost zadavatelem předložené dokumentace k předmětným veřejným zakázkám malého rozsahu na jisto postaveno, zda byly tyto veřejné zakázky zadávány, resp. jejich zadávání zahájeno, před nabytím účinnosti zákona č. 55/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších přepisů 12
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
(dále jen „zákon č. 55/2012 Sb.“), tj. přede dnem 1. 4. 2012, kterým byl limit pro podlimitní veřejné zakázky na služby snížen z 2 000 000 Kč bez DPH na 1 000 000 Kč bez DPH, daná pochybnost Úřadu na posouzení věci ničeho nemění, neboť z výše uvedeného je patrné, že předpokládaná hodnota uměle rozdělené veřejné zakázky překročila hodnotu 2 000 000 Kč, což ji v každém případě, tzn. bez ohledu na snížení limitů, řadilo do kategorie podlimitních veřejných zakázek. 58.
Úřad konstatuje, že zadavatel uměle a v rozporu se zákonem rozdělil předmět plnění do dvou samostatných veřejných zakázek, kdy tímto rozdělením došlo k nezákonnému snížení limitů, a zadavatel tak šetřenou veřejnou zakázku zadával jako dvě veřejné zakázky malého rozsahu. Zadavatel se tedy svým jednáním dopustil porušení zákona.
59.
S ohledem na výše uvedené Úřad konstatuje, že postup zadavatele mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Nelze totiž zcela vyloučit možnost, že pokud by zadavatel provedl řádné zadávací řízení podle zákona, mohl obdržet i jiné nabídky od dalších dodavatelů, kteří navíc mohli nabídnout výhodnější smluvní podmínky pro zadavatele, a v důsledku toho mohlo dojít k úspoře financí z veřejných zdrojů, což je ostatně základním účelem a cílem zákona. Zadavatel tak současně svým jednáním výrazně omezil hospodářskou soutěž.
60.
Úřad nad rámec uvedené argumentace podotýká, že z vyjádření zadavatele ze dne 24. 6. 2014 a jím předložených dokladů vyplývá, že zadavatel za právní služby poskytované ze Smlouvy o poskytování právních služeb č. 1 uhradil 3 587 104 Kč a za právní služby poskytované na základě Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2 uhradil 2 297 174 Kč, z čehož lze dovodit, že zadavatel nesprávně stanovil i předpokládané hodnoty daných zakázek, které zadavatel zadával jako veřejné zakázky malého rozsahu.
61.
Z výše uvedeného je zřejmé, že zadavatel se svým jednáním dopustil správního deliktu tím, že nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 zákona, když rozdělil předmětnou veřejnou zakázku na dvě veřejné zakázky malého rozsahu, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limit stanovený v § 12 odst. 2 zákona, v důsledku čehož porušil ustanovení § 21 odst. 1 zákona, jelikož veřejnou zakázku nezadal v žádném z druhů zadávacích řízení, předvídaných v citovaném ustanovení zákona. S ohledem na skutečnosti uvedené v odůvodnění tohoto rozhodnutí rozhodl Úřad tak, jak je uvedeno ve výroku I. tohoto rozhodnutí, tedy že se zadavatel dopustil správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.
K ULOŽENÍ POKUTY 62.
Podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že nedodrží postup stanovený zákonem pro zadání veřejné zakázky, přičemž tím podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a uzavře smlouvu na veřejnou zakázku.
63.
V šetřeném případě se zadavatel správního deliktu dopustil tím, že nedodržel postup stanovený v § 13 odst. 3 zákona, když rozdělil předmět veřejné zakázky na dvě veřejné zakázky malého rozsahu, čímž došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v § 12 zákona, v důsledku čehož nedodržel postup stanovený v § 21 zákona a neprovedl zadávací řízení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr
13
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
nejvhodnější nabídky, a zadavatel uzavřel smlouvy na plnění shora uvedených veřejných zakázek malého rozsahu. 64.
Jelikož zadavatel uzavřel smlouvy na plnění šetřené veřejné zakázky s vybraným uchazečem, aniž by dodržel postup stanovený zákonem pro zadání veřejné zakázky, naplnil tak skutkovou podstatu správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona.
65.
Podle § 121 odst. 3 zákona odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy byl spáchán.
66.
V návaznosti na posledně citované ustanovení zákona Úřad před uložením pokuty ověřil, zda je naplněna podmínka uvedená v § 121 odst. 3 zákona. V šetřeném případě se Úřad o spáchání správního deliktu dozvěděl z podnětu, který obdržel dne 20. 2. 2014. Ke spáchání správního deliktu při uzavírání smluv došlo dne 30. 4. 2012, kdy zadavatel uzavřel smlouvy s vybraným uchazečem. Z uvedených údajů vyplývá, že v šetřeném případě odpovědnost zadavatele za správní delikt nezanikla.
67.
Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona se za správní delikt uloží pokuta do 5 % ceny zakázky, nebo do 10 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o správní delikt podle § 120 odst. 1 písm. a), c) nebo d) zákona.
68.
K uložení pokuty za spáchání správního deliktu Úřad předně uvádí, že s ohledem na skutečnost, že v šetřeném případě nemá k dispozici úplnou dokumentaci k předmětným veřejným zakázkám malého rozsahu, neboť dokumentace o veřejné zakázce „Obecné právní služby k přípravě a vypořádání staveb“ nebyla zadavatelem dohledána (viz bod 9 odůvodnění tohoto rozhodnutí), a tudíž nemá na jisto postaveno, zda byly tyto veřejné zakázky zadávány před nabytím účinnosti zákona č. 55/2012 Sb. (tj. přede dnem 1. 4. 2012), jenž zvýšil horní hranici možné pokuty na dvojnásobek, vycházel při určení výše pokuty v souladu se zásadou in dubio mitius (v pochybnostech mírněji, pozn. Úřadu) z právní úpravy příznivější pro zadavatele, tj. znění zákona před nabytím účinnosti zákona č. 55/2012 Sb. Úřad nad rámec uvedeného doplňuje, že výzva k podání nabídky na veřejnou zakázku „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ je datována ke dni 27.3.2012, tedy k datu před nabytím účinnosti zákona č. 55/2012 Sb.
69.
Cena veřejné zakázky, při jejímž zadání se zadavatel dopustil správního deliktu rozdělením předmětu veřejné zakázky v rozporu s ustanovením § 13 odst. 3 zákona a za kterou může být zadavateli uložena pokuta, na základě součtu částek uvedených v zadavatelem doloženém výpisu z Účetního deníku pro jednotlivé smlouvy o poskytování právních služeb, tj. 3 587 104 Kč a 2 545 425 Kč (částku 2 297 174 Kč, uvedenou zadavatelem v jeho vyjádření ze dne 24. 6. 2014, vypočítal zadavatel nesprávně, neboť při jejím výpočtu patrně opomněl připočítat poslední vyfakturovanou částku za právní služby poskytnuté na základě Smlouvy o poskytování právních služeb č. 2, pozn. Úřadu), činí celkem 6 132 529 Kč včetně DPH. Horní hranice možné pokuty (5 % z ceny veřejné zakázky) tedy po zaokrouhlení činí částku ve výši 306 627 Kč.
70.
Podle § 121 odst. 2 zákona se při určení výměry pokuty zadavateli, který je právnickou osobou, přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán.
14
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
71.
Z rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 62 Af 46/2011-78 ze dne 6. 12. 2012 vyplývá, že je-li výše uložené pokuty výsledkem správního uvážení Úřadu a rozhodnutí je vydáváno s využitím zákonem uložené diskrece, je povinností Úřadu zabývat se všemi hledisky, která jsou pro posouzení výše pokuty nezbytná, nadto musí zohlednit i další skutečnosti, jež mohou mít na konkrétní výši pokuty vliv. Klíčovou je pak podmínka, aby z rozhodnutí bylo seznatelné, jaké konkrétní úvahy vedly správní orgán k uložení pokuty v příslušné výši, a aby výše pokuty s ohledem na zvažovaná kritéria a zákonnou limitaci vyhověla podmínce přiměřenosti. S požadavky soudu na řádné odůvodnění pokuty, obsaženými ve výše citovaném rozsudku, se Úřad vypořádává následujícím způsobem.
72.
Úřad při stanovení výše pokuty vzal v první řadě v úvahu závažnost správního deliktu, za který ukládá sankci. Nezákonné rozdělení veřejné zakázky v rozporu s ustanovením § 13 odst. 3 zákona lze považovat za jedno z nejzávažnějších porušení zákona, neboť zadavatel svým postupem fakticky obešel zákon a zadal veřejnou zakázku zcela mimo režim zákona, ačkoli byl povinen předmět plnění veřejné zakázky zadat v některém z druhů zadávacích řízení stanovených zákonem. Zadavatel svým postupem neumožnil podání nabídek dalších potenciálních dodavatelů a narušil tak prokazatelně soutěžní prostředí. Případy, kdy zadavatelé při zadávání veřejné zakázky postupují zcela mimo režim zákona, dosahují obecně velmi vysokého stupně intenzity porušení zákona, neboť zadavatelé tímto postupem narušují soutěžní prostředí, které je základním předpokladem dosažení efektivního vynakládání veřejných prostředků a nástrojem k realizaci základních atributů zákona uvedených v § 6 zákona, tedy zásady rovného zacházení, zákazu diskriminace a transparentnosti. V důsledku uvedených skutečností nelze vyloučit, že pokud by zadavatel postupoval v souladu se zákonem, mohl obdržet nabídky i od dalších dodavatelů, kteří by mu mohli nabídnout výhodnější podmínky pro realizaci plnění veřejné zakázky.
73.
Úřad při zvažování výše pokuty přihlédl i k následkům spáchání správního deliktu. V daném případě měl spáchaný správní delikt za následek, že vybraný uchazeč nebyl při zadávání šetřené veřejné zakázky vystaven takové konkurenci, jako kdyby veřejnou zakázku zadavatel zadal v odpovídajícím druhu zadávacího řízení. Zadavatel tak nenaplnil elementární účel zákona, kterým je, Úřad opakuje, zajištění účinné konkurence a efektivní hospodářské soutěže. Nezákonným postupem zadavatele mohlo reálně dojít k omezení potenciálních dodavatelů veřejné zakázky. Nelze přitom vyloučit, že nabídka jiného uchazeče mohla být pro zadavatele ekonomicky výhodnější, čímž by došlo k úspoře finančních prostředků z veřejných zdrojů. Postup zadavatele tak mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Úřad v této souvislosti dodává, že zákon označuje za správní delikt nejen jednání, které prokazatelně ovlivnilo zadávací řízení, ale i takové jednání, které pouze mělo potenciál takového ovlivnění, aniž nutně k tomuto ovlivnění prokazatelně došlo.
74.
Po zvážení všech aspektů Úřad neshledal žádné přitěžující okolnosti, jež by měly vliv na výši uložené pokuty.
75.
Při stanovení výše pokuty vzal Úřad jako polehčující okolnost v úvahu skutečnost, že zadavatel minimálně při zadávání veřejné zakázky „Obecné právní služby plavební stupeň Přelouč“ oslovil výzvou ze dne 27. 3. 2012 alespoň tři dodavatele. Nelze tedy hovořit o tom, že by jednáním zadavatele došlo k úplnému vyloučení soutěžního prostředí. Na druhou stranu však Úřad podotýká, že soutěžní prostředí bylo postupem zadavatele vážným způsobem narušeno a omezeno, neboť zadavatel byl, v případě, že by postupoval podle 15
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
zákona, povinen vyzvat minimálně 5 dodavatelů k podání nabídky (viz ustanovení § 38 odst. 1 zákona) a současně byl povinen písemnou výzvu vhodným způsobem uveřejnit po celou dobu trvání lhůty pro podání nabídek (ustanovení § 38 odst. 2 zákona), což však neučinil. Jako polehčující okolnost vzal Úřad v úvahu dále rovněž skutečnost, že otázka vymezení předmětu veřejné zakázky, tj. konkrétně jaké plnění je možné považovat za jednu veřejnou zakázku a kdy se naopak jedná o více veřejných zakázek, není v zákoně výslovně řešena a v praxi činí posouzení této otázky výkladové problémy. Úřad současně k výše popsaným polehčujícím okolnostem dodává, že tyto nelze považovat za okolnosti, které by „zhojily“ uvedené porušení zákona zadavatelem. Úřad však k těmto okolnostem přihlédl při posuzování způsobu spáchání správního deliktu a při zvažování výše pokuty. 76.
K námitce zadavatele, že administrace předmětných veřejných zakázek včetně pozice statutárního zástupce zadavatele byla zajišťována osobami, s nimiž byla v říjnu 2013 ukončena spolupráce (viz bod 10 odůvodnění tohoto rozhodnutí) Úřad sděluje, že daná skutečnost postrádá v daném kontextu jakoukoli právní relevanci. Zadavatelem předmětné veřejné zakázky byla prokazatelně organizační složka státu Ředitelství vodních cest ČR, jakožto právnická osoba. Je evidentní, že zadavatel podle zákona vždy odpovídá za řádný a zákonný průběh zadávacího řízení. Nelze proto jakkoli zpochybnit skutečnost, že i v tomto případě nese Ředitelství vodních cest, coby zadavatel předmětné veřejné zakázky, objektivní odpovědnost za spáchání předmětného správního deliktu. Nadto Úřad podotýká, že tato problematika patří k otázkám spadajícím do vnitřních záležitostí Ředitelství vodních cest, která na odpovědnost za spáchání předmětného správního deliktu Ředitelství vodních cest jakožto zadavatele nemá a nemůže mít vliv.
77.
Pokuta uložená zadavateli za nedodržení postupu stanoveného zákonem má splnit dvě základní funkce právní odpovědnosti, jež nelze oddělit, a to funkci represivní – postih za porušení povinností stanovených zákonem, a funkci preventivní, která směřuje k předcházení porušování zákona, resp. k jednání, které je se zákonem v souladu. Uložená pokuta musí být natolik intenzivní, aby byla zadavatelem pociťována jako újma, neboť uložením velmi nízké pokuty by nedošlo k naplnění jejího účelu, tj. sankce za protiprávní jednání. Obdobně se vyjádřil i Krajský soud v rozsudku č. j. 62 Af 46/2011 ze dne 6. 12. 2012, ve kterém uvedl, že konkrétní forma postihu musí působit natolik silně, aby od podobného jednání odradila i jiné nositele obdobných povinností (preventivní funkce) a zároveň musí být postih dostatečně znatelný v zadavatelově materiální sféře, aby v něm byla dostatečně obsažena i jeho represivní funkce, aniž by byl ovšem pro zadavatele likvidačním. Úřad uvádí, že peněžitá sankce ze své podstaty vždy představuje nepříznivý zásah do sféry porušitele, který je spojen s úbytkem finančních prostředků, které mohly být případně investovány jinam. Kromě toho může zadavatel, nemůže-li uhradit pokutu z rozpočtových zdrojů, využít jiné právní nástroje, např. ty, které vyplývají z pracovního práva a odpovědnosti konkrétní osoby za protiprávní stav.
78.
Po zvážení všech okolností případu a uvážení všech argumentů zadavatele Úřad při určení výměry uložené pokuty dospěl k závěru, že výše pokuty stanovená v hodnotě 100 000 Kč naplňuje dostatečně obě shora uvedené funkce právní odpovědnosti.
79.
Úřad posoudil postup zadavatele ze všech hledisek a vzhledem ke zjištěnému správnímu deliktu zadavatele přistoupil k uložení pokuty, neboť smlouvy na realizaci veřejné zakázky
16
Č.j.: ÚOHS-S495/2014/VZ-17753/2014/531/VČe
byly uzavřeny a nápravy tak již nelze dosáhnout jinak. Z uvedených důvodů uložil Úřad pokutu ve výši uvedené ve výroku II. tohoto rozhodnutí. 80.
Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Celního úřadu pro Jihomoravský kraj zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-17721621/0710, variabilní symbol – IČO zadavatele.
POUČENÍ Proti tomuto rozhodnutí lze do 15 dní ode dne jeho doručení podat rozklad k předsedovi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, a to prostřednictvím Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže – sekce veřejných zakázek, tř. Kpt. Jaroše 7, 604 55 Brno. Včas podaný rozklad má odkladný účinek. Rozklad se podává s potřebným počtem stejnopisů tak, aby jeden stejnopis zůstal správnímu orgánu, a aby každému účastníku řízení mohl Úřad zaslat jeden stejnopis.
otisk úředního razítka
JUDr. Eva Kubišová místopředsedkyně
Obdrží Česká republika – Ředitelství vodních cest ČR, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, 110 00 Praha 1 Vypraveno dne viz otisk razítka na poštovní obálce nebo časový údaj na obálce datové zprávy 17
