1 2 IMPLEMENT ASI KEBIJAKAN RUMAH SUSUN SEDERHANA SEWA (RUSUNAWA) DI KOT A YOGY AKART A TES IS Sebagai Saleh Satu Syarat Untuk Memparoleh Gelar Magist...
: I111ptementasl J<ebljalcan ~ h Susun Sederfulna Sewil (Ru-..nawil) di Kot. Y09talcarta
Nl!ma Mahasiswa
: UDI HARSONO
Nomor Induk Mnhaslswa
; 70062011029
Program Studl
: Magster Mnioistrasi Publik
Kebljakan Publik
Bldang Kajlan utam
: zs Ju11 2001
TanggalUjlan
NamaDc1111n
No
Team
A.NI
Pa1guji
lnstansl PPsUNSRJ
T•ndal T•11911n
(Oi-t . v L
•
1.
Or.Didik Susetyo, M.Si.
KetJJa
:2.
Ors. Yoyok Hendalso, MA.
Sel
3.
Prof. Dr. Abbas Hamamt
Anggota
4.
Drs. Tri Ag\lS Susanto, M.S.
Anggota
PPsUNSRl
-~
5.
Ors. Syaifudln Zaldr M.Sc.
An9gota
PPsUNSIU
; '~·~v
6.
Ora. Ull Erina, M.51.
Anggol:.8
PPS UNSRJ
~
~
PPsUGM
' LI...... ,_
\
'1
,
~1 Jr_ I
fffr
Palembang, 28 Juli 2007 Mengetahul,
Aslsten DirektUr l PPs Universitas SriWIJaya
Dr. Hiida Z\llkffll, M.Si, DEA
MenyetUjul,
Ketua Program Studl Maglster Adminlstrasi Publik
HALAMAN PERN'r'ATAAN
sava yang bertandatangan di bawah ini : Nama
: Udi Harsono
Tempa~titnggal lahlr
: Yogyakarta 12 Joni 1%8
Program StlJdl
: Magister Admlnlstrasl Publik
NIM
; 70062D11D29
Menyatal
1. Seluruh data, lnformasi, interprestasl serta pemyataan dalam pembanasan dan kelimpulan yang disajll
sumbelnya, adalah merupalam hasll pengamatan, pengetltian, pengolahan, sert.a pemlklran saya dengan pengarahan dart para pembimblng yang dltetapkan.
2. Karaya llmlah yang saya tulis lni adalah asll dan belum pemah dlajuk.an untuk mendapatl
dalam pemyataan tersetM: di 11tas,
maka saya befsed!a menerlma sangsi akademls berupa pembatalan gelar yang saya peroleh melalui pengajuan karya ilmiah ini. Palembang, 28 Juli 2007 Yang menyatakan pemycJtaaf'l
iii
~otto:
~ w 6«i{ amrili tvwu& ~ sari,
raq iJinlJjujur
-'Yo "
taJuali peparing padiinging
Jaeatf.• (I(prya yanu 6ai( tm6vC bi tri.t# ~
penmmjJan
Y4f18
mcz; perifa(u jujur
6a(Ji rflmia)
~6afii..an ~ ~t
~
sefafu
JllJl(J
~:
lnlJ'll' seti4 11Unymt4J16ati d"an ~n
d4n
iv
pmyema"fJ'U Jizn -pmyeju(jiwa
AJWAYAT HlDUP Per\Uls dilahlrkan di Yogyatcarta pada tanggat 12 Jun! 1968 dan merupakan
analt keempat dari sepasang suamHstri : R.. Soemantx> (Alm) dan Siti Ojarijih (Alm).
Dari perkawinan deng;tn Reino Setyowati, S.SI, penuliS memperoleh dua orang anak, satrla Haftzn RlzKltama YBnQ lahlr pada l:ahUn 1996 dan Maghnra Rahmantari lahk' pada ti!hun 1999. Penddilcan ~r
~pai dengan menei ~
dib!mpuh di KOOi Yogyalcart.i
lultJs SD tllhun 1981, tutus SMP 191H, dan lullJs SMA 1987. Sedangkan pendidikan
51 peoulis tempuh pada j.lrusan Biologi Unglwngan pada Falwltas Blologl li'ttvasitas Gadjah Mada sampaf dengan tahun 1995. Kemudlan pada lllhun 2006 pen~is berlcese npatan menempdi pencldlk.an Drjana (S2) pada program Maglsb!r Admlnistrasi
Publik pada
Sriwljaya
Universbs
Palembang
alas
dulwngan
t>easfswajkaryaslswa dari Pusblndiklatren Bappenas.
Pendklkan dan pelatihan fungsk)nal yang pemlh diikutl adalah fungslonal penganggaran pem~nan
daer.111 clan ~
perlengkapan daerah pacla
tahun 1999, pendldlkan den pelatjhlln manajemef'I persampahan dan pengelolaan air llmbah pada tsllun 2000 ms dukungan Yogyakarta Urban l~ Manajemen ~
(YUIMS), kemudan pencfidil(an dan l)'latihan kedptakaryaan
Peng11mman pekerjil1n, selama men1elesalkan pendldlken Sl-nya darl tahun 1989 sampal dengan 1992 penufls bel<elja sebaglll tenag;i inumerator peda PPLHUGM (Sekarang PSLH-UGM) dan beber.9pa kon!Utan llngkungan. Kemudlan pada
tahun 1992 sampal 1997 bek.erja
pada
lconsubn Jingkungan di Jakarta. Pi1da tahun
1997 dlterima sebagal PNS pada pemerlntah Kata Yogyakarta. AWCJI bekeija siebagat PNS dltEmpatkan pada Oinas Keber.iihitn dan l'Btalnamm. Kemu
v
Kotil Yogyakarta sampai
1be lmplemeubtdon of the Rusunawa PaflqtIn tlNt Loait Authorttyal Vogyakarta aty.
ABSTRACT 1he main problems of the development of urtJan hotriing and settlement In Indonesia Is the decreasing quality of environment;, that generating the slum area. By issuing the RUSllnawa policy, the local authority cl Yogjakarta city attempts to improve the environmental quality of the housing and settlement. This stJJdy mes ID , s r the ~ of implementation of the Rusunawa pollcy, to look into the implemenbJtioo piocess oc the policy and to discover the factolS influencing the lmplementatton. 1he method of the sbJdv lndudes in-depth interview and obseivatlon as well as library research. The collected data are then analyzed using the qualitative method. The result shov4s that the implemeotatloo of Rusunawa pollcy WOfks effectively. 1he process of Implementation policy conttins planning, implementation, control, reporting, and management. The fildxJrs that inftuence the implemenmtlon d the policy are the exblmal fadnrs, whidi are spatial plan ald ~ Involvement of the community; and the internal factors, which are coordination, communication, and capacity of the operating agents. ease on the study, some suggestions can be mode as follows : l) highly appreciation should be given tn the OJmlTMlity, considering that the VtJKy attfve partklpation of the community has encour~ the dlediveness or the policy, 2) the Implementation at the policy sflould lnduded preparing Ifie aimmunlty for ownership of the house, 3) the coordination, communlatlon and togetherness among the operating agents should be marrtalned.
vi
lMPLEMENTASJKEBDAKAN RUMAN SUSUN SEDERHANA SEWA (RUSUNAWA) DI KOTAY06YAKARTA. IN11SARI
Masalah utama dalam pembangtn111 perumahan dan pennulciman di perkotaan adelah kead1111n lingkmgan yang semakin merosot:, sehil1!J9il menjadi kawasan kumuh. Melalul kebljakan pembangunan Rumah Sosun Sederilana 5ewa {Rusunawa), pemetintah KOOi Yogyakarta meocol:ta memperbalki kualitas lingkungan perumahan dan permukiman. Penelitian ini dimal<sudkan UOWk melihat efektivitas implemeotasl kebi.)akan Rusunawa, melihat proses lmplement;tsi kebljakan RIJsunawa dan melih.at faktorfaktor yang befperan dalam imple11ient.asl tersebut. MelDde penelltian yang dlgunakan adalafl wawanrara mendalam dan observasi, diSamping itlJ melakukan Juga studl kepustakaan. ~ informasl yang terhimpun sefanjutnya dlanallsls secara kualitatif.
Hnl penelitian menunjukknn bahwa implemenlilsl kebijakan Rusmawa berjalan dengan eh!ktlf. Proses implementn l<ebljakan Rusunawa mellputi tahapan perencanaan, pelak!ianaan, pengawasan, pelaporan dan pengelolaan. Kenudlan faktor-fakb.v yang bet'peran dalam lmplementasi kebljallan Rusunawa mellputi ft!ktor eksbmlal yaltu tata ruang dan partlslpasl ma~aralordlnmi, komonlkasl dan kemampuan aparat pelaksana. Beldasarkan penelltlM yang dllakukan, bebentpa hal yang dapat dlsaranlaln odolilh sebagai berikut : 1) menglngat tlnggillyl'.I poitlS!pasi masyarakat dalam menunjang efel
vii
PRAKATA Puji dan Syulcur kehadfrat Allah
swr atar
berkah, rahrnat dan hidayahNya,
akhimya penulis dapat menyelesaikan pendisan tJesis yang berjudul "Implementasi Kebljakan Rumah Susun Sedethana Sewa (Ru:sunawa) di Kot.a Yogyakarta" sebllgai tvgas akhir untuk memenuhl persyaratan mencapai derajat Sarjana S-2, Program
S1.1Jdl Magisler Administrasi Publllc, Program Pascasarjana UnM!rsitas SrM;jaya. ~lls menyadart bahwa dalam menyelesaikan peiv..illsan tesis tidak U!rtep;is dari bantuan, semangat, serta saran dan pendapat darl belbagal plhak. Untuk itu, terlma kaslh yang setulus-tulusnya penulls sampaikan kepada semua pihak yang
b!lah beJjasa kepada penulis : 1. Kec>ala Pusbindiklab"11 Bappenas yang telah memberikan kesempatan dan membiayai penulis untuk menglkutl pendidlkan pad11 Program Studi Magister
Administrasi Publik Universilils Sriwljaya; 2. Bapalc H. HEny Zuclanto selakU Walll
kepada penulis untuk mengilwti pendldlkan pada
Program Studl Maglster Administrasi Publlk Unlversltls Srlwijaya;
3. Bapak Prof. dr. H Kurd! Syamsuri, SPOG(K} M.Sc Ed, Dlrektur Program Pascasarjana univelsitas Sriwijaya dan jajaramya yang denQan kebapakan banyal( memberikan bantuan kepada penulls saat mengikuti
pendldlkan di
Palembang lnl; 4. Bapak Ors. Slamet Widodo, M.S, MM, selaku Dekan Fakult:Bs Ilmu Soslal dan llmu Politik Universitas Sriwijaya Palembang, dan jajarannya yang telah rnemberikan semangat. fasllltls dan ckJkungan selama penulis menglkutl pef'ldklbn cl Palembang lni; S. Bapal( Drs. Tri Agus Susanto, MS sel
Adminisuasi Publik yang b!lah memberlkan bantuan kepada penullS balk dalam penyuu1an tesis maupun selama niensjkuli pendk!lkan pada Program Studi magister AdmlnlstJasl Publil:: Unlvetsitas Sriwijaya; 6. Bapak Or. Didik Susetyo, Msi selaku pemblmbing utama, dan Bapak. Ors. Yoyok Hendarso, MA selaku pembimbing kedua, yang di tengah padatnya keslbukan dengan peooti kesabaran t.e4ah memberikan petunjuk, blmblngan, arahan, saran dan kritikan kepada penulis dalam menyelesalkan t2sis lni;
viii
7. 8apak den Ibu Dosen Program Studl Adminlstasl PubUk U~rsitas Stlw~,
yang telah memt>enkan llmu yang sangat bermat'lfilat bagi penulls; 8. Oik Sri dan Dik Bly 5'af A.dminlstrasl Program 5'udi AdminiStaSI Publik Unlvet sitas Sriwijaya, yang t44ah membel1bn pelayanan yang balk l<epada penulls; 9. Istrl tercinta Retno 5etyowati yang tlada hentl berdoa unruk penulis dengan pem.1h kesabarari dan dnta kaclihnya memberikan doroogan. Telima Msih Juga untuk keWa junior yang tersayang dan penulis banggabo, Satria Hafizh Risl
M119hfira Rahm1m1Brl, yang
rela
hldup
dalam suasana
keprihatinan dan kesedarhanaan serta kererbatasan selam11 penulis tlnggalkan untuk mengil
mahaslswa MAP-UNSRI yang telah membantu balk wilama
mengllwtl pendidik.an maupun dalam menyelesillakan penullsan tesis lnl. Penvlls menyadarl sepenunnya akan k.ekurangan dan keUdaksempurnaan IEsls
lnl, oleh !<arena lt:u kritik dan saran dltl!rima dengan senang hall demi sempumanya penullsan tesls ini. Wassalamualalkum, Wr.Wb.
1.2 PERUMUSAN MASALAH PEN8.ITJAN 1.3 TUJUAH DAN MANFAAT PEN8.JTIAN
Tujuan Peflelitian 13.2 Manfaat PEnelitian a Manf<Mt Praktis b Manfaat Teoritis
13.1
I]
BAB ll
KERANGKA PEMlKIRAN
2.1 TlNJAUAN PUSTAKA 2.1.l
x
Kebijakan Perumahan
8 8 8 9 9 10 11
11 11
2.1.2 Efektivitas
17
2.1.3 Tata Ruang
23 28 33 36
2.1.4 Implementasl KEbtjakan
2.15 Falcb)r-faktllr yang Be>l)el at 1 datam lmplemei 1taSi Kebijakan 1) Tata Ruang 2) Koordinasi
'I]
3) Komulikasi
42
4) Kemampuan Apilnit ~ia
46
5) Partlslpasl Masyarakat
49
Ill
54
54 54
OPERASIONAI JS.&SJ VARIABEI
56
Definisl Konsep
56
Definlsi Openisional
'SI
UNIT ANAUSIS, POPUl.A.Sl CAN SAMflEL
59
3.S DATA DAN lB
60
3.6 TEKNll( ANAUSIS
61
3.3 3.3.1 3.3.2 3.4
IV
52
2.2 KERANGKA PIKIR SABm METOOE PENB.ITIAN 3.1 LOKASI 3.2 DESAIN PENB.ITIAH
BABIV GAMBARAN UMUM 4.1 Keadaan \knum Kota Yogyabrta
64 64
4.2 lmplementasl Kebijakarl RIJsunawa 4.2.1 Pertimbalgiin Kebtlakan Rusunawa a Kondisi Bangun.:in b Sarana prasarana da5ar 1'nglumgan c Kerentanan status penduduk d Aspek Pendulwng
kekurangan jumlah rumah unt!Jt menampung peflduduk yar19 ber1<embar19
dengan pesat. Dlsamping ltU rnasltl banyaknya perumahan yang mempuroJal kualttas kurang laya1< 11.mi, belum dlelgl(apt dengan prasarana dan sarana
yang tumbuh dart kehklupan SOl5lal di liroglc1Jng8n masyarakM maka sudah
saatnya
perumahan
sebagal
koo\ponen
pembenllJk
komunltas
segera
diprlorbskan. Rumah atau papan menipakan salatl sail.I ~han
OlSamplng ltu
Juga
dasel' manusla.
berfungsi unt!Jk mendukUng IB'Selenggaranya pendldlkan
kelullrga, persemam bUdirfll
<1.11r1 penlngbllln
kullm generasi vang akan
datang dan berjali clrt (Sugandhy, 2002: 2). Visi peny9enggaraan perumah3n dan pemuklman diarcmkan untu"k rne~n
dan mer.datcft1 terwuju
l
(Dell. Kim Pras Wll, 2004: 1-2) tl!lah mene.till)kan kebljakan naslonal dalam penyetenggaraan perumahan clan pemtlJ(iman
berilcut:
1
yang dirvmustan
sebagal
2
•
meleill~n
perumahan dan permuldman
tatalalcsana ~
del1gaf1 melibatl(.an masyarakat sebagai pelalw utama;
• mewujudkan pemenuhan
kebutuhan
perumdiitn (~n)
begi seluruh
laplsan masyarakat, sebagal salah satu kebutiJhan dasar manusia; •
mewujudlran permulclman yang SEhat, a!Mll, hannonis clan berl<&nju~n
guna mefldukung pengembangan jati diri, kemandinan dan produktMals masyarakat. Khusus unl\lk membanb.l masyarakat yang berpei tghasilan rendah dan tingg1I di llngkungan
padat
perkotaan,
pemerintah
t:elah
melalcukan
ujl
coba
pembingunan Rumah Susun Sedertlana Sewa (Ru5unawa) yang Udak pullh
modal (tldak mendap;it pengembillian d8ri pengeuaran modal) dengan dana AP6N. ~
pembcingunan perumahan dan pennuklman sangat dlper'iukan
penyedlaan ruang publlk olet1 masyarak.lt sebaCjai pelengkap dalam lingkungan permukiman. Ruang publik dal11rn bllil gu11& lahan atau pemanfaatan ruang wtlayah perkotaan adalah ruang tElbub ("87 5PilQ!) yang dapat dlakses mu dim~
olf!h warga k001I secara cuma
pubUlc dart pemer1n!Alh koOt yang ~demi k.ebertangsungan bebeiapa aktl\lltaS SQSlal sel1n1h warganya seperU rekreasi, kebersihan, kelndahan,
keamanan dan kesehatan. Wujud dari ruang tert>uka adalah berUpa lahan tanpa ata.l dengan
sedllcit bangunan iltlllJ dengan jarak bangunan yang sallng
berjauhan. Ruang ll!rbuka ini dapat berupa pertamanan, tempat olah raga, tempat bennaln anak·anak, pekuburan dan daerah hij11u pada umumnya. Daerah hl]au pada umumnya mellputl median jalan, sempadan jalan, sempadiln
3 sungai, sempadan pantai, jalur Kerefa AfJi abtu aree dlbawah SUTeT (Oep. Kim
Pras Wil,
'11)(17:
7).
Keberadaan ruang publik sebegai n.edia penguatan kapltal soslal hclrus benar oleti pembuat kebljelcan dBn selah satu upaya ~
dlsadari
dtlakukan adalah menjaga dan ~
dapat
kebijakan tata rueng w\layilh dan
perencanaan kotil uOO* selalu menghormati arti penting racng publik ir1i (Rudy, 2006: 2). Demi untuk menjamin kepentingan sosiel bogl semua golonganjstrate w11rga kotanya maka semestlnya semua ruang publik tersebut odalah miUk
Pemertntah K.ota. Setllngga, dalem pemerfntah
harus
memperf\atiQn
meienCilnakan 9U8tl.l pembangunan, tata
ruang
dan
!Tlell>e(timbangkan
penyediaan ruang publik.
~gasen pembangunan perutNt\an secara vertikal
mu rumah susun,
belum banyak dimlnatl masyr.iklt llTilnl. Koodist 90Sial ellD IOllli di Indonesia
belum merrungkinkan untuk menlnglatlbn
laju pembangunan rumah susun.
Namun bentuk perumahan vertikal masll dlpilndang sebageti pemeoshan yang relevan di!lilm menangani masalah perumahan di kota-k!Q besar. Sehubungan detlgan hal tersebut pe111erintah pada tahun 2004 telah membangun rumah
~n
sedertiarla berta5/s sewa d 10 (sec>tJUh) lcot2., yGi Barn, Ja~,
Tangerang, Bandung, Omllhi, Surakarta, Yogyakarta, Surabaya, Gresik den Makasar. Mascllah utllma yang mendOOJng dalam pemllilngunan perumahan dan permuklman adalah keedaall
ri$ik
lingklngan yang semakln merosot, sehingga
menjadi kampung yang kumuh set»gai daerah slum (kzlwOSClll kumuti) yaltu daerah pemuki"nan yang kondlslnya sangat buruk. Oiterah slum area ini menurut definisi Pfl8 diartlkan sebagal daerah oonian yang legetl (sMvs
4 tiubmnya lingkungan.
jejas) yang koncllslnya sudah sangat merosot secara lwalitas Bentuk lain daerah
dlmana ru11ng/~
kumuh adalah squat11!r" (pemlUkiman liar),
yang didudukl pemuldman sec.ar.i li;,r, benJpa gubuk liar
dibllngun dlatas tanillh Neg;ira atau lahan orang lain. Permuklman ini akan meluas menempatl lallilln kO$OOg ~
rel lceret3 api, kolong jembatan dan
sungai-sungai yang umumny, 1986: 45). Gejala masyaral<.at kot!I bemlukim dipinggi 1'111\ sungai merupakan fenomena umum yang ~I di belbagal belahan dunia, tidak ~rttecuall dengan kot:a YogyakartJI. Masyilialalt kotil yang tinggal di bentaran sungal merupalcan koodlsl imsyarakat berpenghasilan mldah. Yogyakarta sebilgai salilh sahJ kota yang di pillh sebagal lokasi pembang1111n
Rusu~. memilikl penduduk
sejumlah 503.943 jiwa (tahun 2002) dengan tingQt kepadiltan
rata-rata
15.000
jiwll/l<m2. Kepadatan yang t'ef1inggi ta-dlpit pade titik-tltik stJabegis k.11-n
pusat kota Yill19 mengalllml penurunan lwillll!m llngkungan. Sebagiii sebuillh kOUI lame, lceber1ldNn Kota Yogyakltrta dilalul oleh tlga suigai utama yaitu Sungai Gajahwong pada sisi Timur koai, Sungai Code pada Tengah kot!I, clan Sungai Wmongo 1)adl sisi Baral kota. Lllhon di plngglr
sungai ld'luSUSl'lya YM19 terletak di tengah kot!I menjlldi plllllOn lllllSV&rBkat berpenghasilan
rendah untuk bermulcim. Senngkali lahan yang dlplllh sebegai
hunian merupilbn ~h yang beri>llhaya SCOJra flsik dan sosiol. Seara flslk
daerah tErsebut merupalcan daerah
rawan bencana
tanah long9of, pencemaran
air dan banjir. Sealni 509al lllllsyarakat yang bei tempat tinggal di wilayah ini seringkali r:ftudtJh oleh masyarakat
kot:a lalnnya sebagal pemla1 terjlldinya
tindak kerusuhan dan krininatitas di pe kotaan.
5
Sungai Code merupakan sungai yang membefah r
Ngupasan,
Tegalpanggung, dan
Wirogunan.
Kelurahan-
kelurahan ini dikenal sebagai wilayah dengan kepadatan rumah dan penduduk relatif tinggi sampai di pinggiran Sungai Code, Tabel 1.1 menunjukkan kondisi kepadat.an penduduk kelurahan di tepi Sungai Code, yang dapat dikat.akan semua mempunyai kepadat.an yang tinggi. Kemudian Tabel 1.2 menunjukkan kondisi rumah yang ada disekit.ar Sungai Code. Terlihat masih banyaknya rumah yang secara fisik juga kurang layak huni. Namun demikian dalam penentuan lokasi pembangunan Rusunawa lebih mendasarkan kepada ketersediaan lahan, kondisi sosial daerah tersebut dan pertimbangan-pertimbangan lain. Tabel 1.1 Jumlah Penduduk Kelurahan di sekit.ar Sungai Code No
1 2 3 4
5 6
Kelurahan Suryatmaian Prawirodirian Purwokinanthi Naupasan TeaaloanoaunQ Wiroounan
Jumlah
Jumlah
Penduduk
KK
6611
10092 8921 7253 11481 1n29
1205 2751 1876
1689 2824
3261
Jumlah RumaIr
Jumlah Sertiflkat
809 1235 1173 1032 1522 2129
737 880 1169 1319 1059 1759
Sumber: Laporan Akhir Kegiatan Pembentukan Lembaga Rusunawa, 2004
TabeJ 1.2 Kondisi Rumah di, sekit.ar Sungai Code No
1 2 3 4
5 6
Kelurahan sorvatmatan Prawirodirian Purwokinanthi Nauoasan Teoaloanaauna Wiroaunan
Sumber : Laporan Akhir Kegiatan Pembentukan Lembaga Rusunawa, 2004
242 179
6 Pada daerah-daerah tersebut, fcepaclatan hunian menunjuldcan sangat
memprihal:inkan, tidak sehat bag) J)E111Jmbullan karena dalam satu rumafl dlhuni oleh leblh darl satu kepala keluarga, bahkan dapat leblh lagi mengingat ruang yang keciVkamar (ukuran 3 X 3 metEr) dapat dlsewakan untuk dlh.._l oleh sebuah kefuarga dengan satu atau ctua Ol'ang anak. Hal inl menunjukkan kondlsl sosial masyarakat yang masih rendah. Selain itu dari Tabet 1.2 menunjukkan
bangunan yang dldlr1kan diatas tanah yang tidak bersetlifikat berarti secara legal hukumnya maslh dlragukan keberadaan bangunan tEfsebut, dan terllhat pula masih bany.tknya bangunan yang secara kuallt.as masih menunjukkan
lwrang layak huni masih banyak bangunan semi permanen clan bangunan teml)Of'el'. Menyadari keadaan demildan, maka pemerlntah melalui b!bgakan
pembangunan rumah susun sederflana sewa (Rusvnawa) membantu mengatasi kesulit2n tenebut dengan menyedial
D!bangoonya Rusooawa di pinggiran sungal c.ode menlmbulkan SEh.lah pe11anyaan atas keberadaannya pada penmCUkan lahan di tempat teselM.t, mengtngat daerah bantaran sungal merupakan daerah resapan air dan daerah yang membahayakan bagl yang tmggal di tempat lersebut. Ptmnyaan
ini
dlJontarkan pada media Unit Pelayanan InfOnnasi dan Keluhan (UPIK) dan jUga penanyaan warga masyarakat p;Hla pemerfntah Kalil Yogyakarta, yang pada
lnttnya mempertanyakan ke.absahan keberadaan Rusunawa dilihat darl Slsi 12113 ruang dan 13121 guna lahan.
7 Secara umum implementasi klefijabn tumah susun sederilana sewa
(Rusunawa) di Kola Yogyalcarta dapclt c:IDc3tabn berhasH, dllhat dart ttngkat hunian pada Rusunawa teioebut terpenuhi yang dltunjukkan pacla Tabel 1.3. Dart slsl soslal kemasyaral
tidak menimbu1kan perullahan sosial yang berartl, justru dapat
dlkatalcan membaur dengan masy;nk;at sekitai 11va. Hal-ha! tersebut menjadikan
pertanyaan
bagalmana
ini
bisa terjadi, mengingat keberaclaan sebuah
perumahan ditempat yang baru selalu teijadl gejolak sosial baik dari masyarakat asli atiu pendatang ditempat te1 sdlut. Kemucian keberhasilan implema 1t:asi k.ebijalcan menimbulkan pertanyaan bagilimana peran faktor-faklof lmplemel ltasi
ketlijalcan sehingga implementasi dapat c!ijalanbn dengan baik. Hal-hal l:el'sebut tentunya tidak ter1ecJa$ peran aparatur pelaksana dalam mengaloomodasikan k.ebijakan yang dib!rapkan, kemudian lrooldinasi dan komunibsi diantara
stal<eholde1 s yang terilbat didalamnva dan tidak blah penttng adalah partlslpasl masyarakat setempat. Hamun demildan per1u pengkajlan yang lehil mendalam
untu'( mendapatlcan kejelasan pennasalaban-peasala\an tersebut. Tabel 1.3 Hasil ?embanpan Rusunawa KDlll Yogyakartil
St.OK Utara
{A)
Fasl1itaS Umum • 1 Gedung Pertemuan • 2 Warung
• 1 Rua119 diesel • • 5elatln • {B) • • • •
1 Tempat parkir 1 Unit MCI< umum Ruang Pengelola 4Warung 1 Ruang diesel 1 Tempat parl
. -·
Fasilltas Hunlan 36 ruang dengan tuas 21 m2, masing-masing dengan sambungan listrik ~ Witt, PAM, KM/WC dan tempat "
PENGHUNI 361(1( yang
berasal dari masvarakat setempat KK yang berasal dart masyarakat seta 1 ipit, 6 KK
J6 ruanq dengan luas 21 m2, masing-masing dei igan sambungan llstrlk 450 watt,. PAM,
30
KM/WC dan tempat .
lleraSal
.
dart
kelurahan lain• Sumber : Ulporan Akhir Keglatan Pernbangunan Rusl.nilwa, 2004
8 Sejaran clengan
kebijali;an pemer'.nlah sebaga{ pendorong
dan
pembina terwujudnya pennnahan dan pemwl
dese11ballsasl yang digaliskan dalam
otonomi daerah sebagai upaya pes~
U~ndang
Nomor 32 Tahun 2004 rentang Pe111erintahan Daerah dan
Undang-undang
Nomor 33 Tahun 2004 tentang
Perimbangan Keuangan
Pemerintah<m Pusat diln Daerah, llrnana perumahan dan pennukirnan menjadi kewenangan daerah, maka pemeil11tah t:ota Yogyakarta peril.I mendapatkan masukan tentang implement!Sl kebljakal1 Rusunawa guna menyusun sbategi
dalam kebijid(an perumatian dain perrnukiman b eserta lingkungannya di Kota Y~karta. DiharatJl{an dari penelftlal lnl at.an banyalc tervr9(ap informasi dan masukan bagi penyelenggaraan perurnahan dan permultiman yang leblh baik. 1.2. l'SWMUSM MASiU•H NNB.JJJAN
Berdasarkan uraian latar be! tia
ig
IMSillah diatas, maka \>el 1 nasalat\&n
yang dapat cllrumuskall adalah sebagai ber1lcut :
1. Bagalmana efektMtas implementasl
kebiJakan rumati susun sedeltiana sewa
(Rusunawa) di Kota Yogyakarta.
2. Bagalmana proses lmplementasi kebl}a}an rumah susun sedertlami sewa {Rusunawa) di Kota Yogyakarta. 3. Faktor·faktor apa yang be!l)era1I dalam lrnplementasi kebijakan rumah susun
sederhana sewa (Rusunawa) di Kota Yogyalcarta. 1.3. 1'WUNI DAN MMFMTPata.mAN
1.1.1. Tl.ljuan Penelltlln Penelitian ini mempunyal bebei apa tajuan. Diantaranya beberapa tujuan ltu, yaitu:
9
a. Untuk meugetahui
el'eklivi1'IS implemei1tasi
kebijaki!n rumah
susun
sederhana sewa (Rusunawa) di Kata Yogyalcarol. b. Unruk
pioses
~hui
implementllsl
kebljalclln rumah
SUSlln
sedertiana sewa (Rusunawa) di Kota Yogyakarta. c. Untl.lk mengetahul
tOktor-faktnr
yang befperan dalam
implementasi
kebijakan rumah susun sederhana sewa (Rusunawa) di Kata Yogyakart:a. 1.12. M•nfaat Penalllliin Hasll penellllan lni diharapkan dapet memberikan berbagal menfaat l:ettladap bert>agai pihak, ~ma
seb
pihak Pemerlntah Kota Yogyctkartll
Pei1gelola R1DJnawa mekilui Inst.ans! Dlnas
Kesejahteraan Soslal, Badan Pengelda Rusunawa
yang mendapatkan
pemblnaan, Perguruan llnggl sebogai pih&k yang cona!tn terhedap
pengembangan ilmu pengelahuan, maupun masyarabt umum d.n berbagai pihak yang mempunyal manfilat yang diharapakan
lntr!test tleltiadap
da~
1111SS11l11h Inf. Adapun beotuk
diberikan adalah manfilat praktis serta
m1tnfaat teorttls • •. Manr..t Praktls Beltuk manfcm praktis yang dapat
dlhasillcan penelitian ini
adalah berupa informasl tentang lmplementasi kebijakan R.usunawa yang
dllakukan oleh Pemerintah
Kuta Yogyakarta, mengetahul efektiVitis
implementasi kebijal
10
b. Manfallt Teoo ltis Penelitian ini clharapkan
dapat mernperlcaya Blau sebagai
-verifikasi clan JlJStifilcasi terhadap teori Administrasl Negara serta teorl
tent2ng implementasi lcebl~
pemahaman yang baru bahwa
publlk yang sudah acla. llmbul lmplementac;i teo~teori tersebut
oleh
peneliti dan praktisi adalah benir. Harapan dapat diwujudkan melal ui
model yang dipakal, kajl21"1 yang dllalcukan serta model baru yang di rekomendasibn PE')elitl.
BAIO ICERANGKA P£MJICIRAN
Paradlgma baru pembangunan rnemahaml bahwa penanggutangao kemiskinan tidal< hanya sebagai mek.anisme untuk memb
et a<
19!12). l.ebih lanJut
dijelciskan bahwa unsur yarig sangat diperluk.an untuk pe11an99ulang41n kemlsklnan sejalan dengan parad19ma ltU ada\ah peiilngkatan peran semi da'1
kemitJaan. Peningkatan peran serta dalam melihat sec:ara luas sebagei pendptalaln, pengarahkan dDn melihlll: (dengan dukungan muyanikat luas) org11nlsasl-of9Dnlmsl yang dlrancang unb.lk memuaskan ~n. Inlslatlf semacam ltu dlper1ukan dlmana petaksanaan memenuhi kebutuhan
ooktor privat tldak dapat
pada tingkat harga yang dapat
dljangkau. Untuk
membawa masyarakat ke panggung pusat pembangunan banyak agen yang h;,rus dilibiltk.an d11l11m kemltraan yang erat antara organisasl ekstemal dan donor, pemer1ntah pusat dan lokal, LSM, Lembaga akar rumput serta lembaga privat dim komemal lainnya. Sefl!A>ungan dengan hal tersebut, dalam penelltlan
ini akan banyak ~
peran masyarakat
dalam lmplementasl
kelllJal
yang dllakukan pemerimah llhususnya bidang perumatlan dan pennuklman. 2.1.1 l(tiilbijallan "-'-haft Menurut Turner (1971; 166-168) dalam Panudju (1999: 9) yang merajuk pada teori Maslow, terdapat kaitan antara kondisi ekonoml ~ng
11
dengan
12
slcala prioritas kebutllhan hidup dan prlorit:as kebut.lhan perumahan. Daa!n menentultan prioritas b!ntang n.imah cenda ung meletakkan prioritis utlma
pa& lokasi rumah yang berdebtl'ln dengan
tempat
yang dapat memberikan
kesempatan kerja. St
prioritas
yang
bahwa ten;.eclanya rumah
t.nkhir. Dapat clartlkan dalam keadaan ~
untuk berllndung dan istirahat dalam upaya mempertahankan hidupnya. Menurut Panudju (1999: 12-15) pengadaan perumahan kola dalam jumlah besar
bagl masyarakat
beipenghasllan
menghadapl koodala, yaib.J : a) pembiayaan.
rendah
cukup banyak
b) ketersediaan dan harga lahan,
c) kelx!rsedlaan prasarana untuk perumahan, dan d) bahan bangul'ICln dan peraturan bangumin. Kemudlan Panudju (1999: 17- 22) meneglS4'.an bahwa,
secara gariS besar pengadaan pen.wnahan kota begl masyarakat belpenghasilan rendah sangat dpengaruhl oleh aspek ~k.an
("""""'19kut pembuat:an
kebijakan pernerlntah, oodang-undang, peraturan, kelembagaan dan program pemef'lntah dlbidang perumahan) dan aspek pelaksanaan atau lceglmn yang bersifat mll
oiganlsasi
pelalcsana,
dana,
pengadaan
lahan
matang atau kapling siap bangun clan pelabanaan pembangunan perumahan). Aspek keilijakan dan arahan pemerintah mencakup tfngkat nasional maupun daerah. Pada c:tasamya peran pema1ntah dillam pengadaan perumahan kotl bagi masyarakat berpenghaslliln
rendah dapat cibdatan
sebagal pembuat
kebljakan strategi dan progam pengadaan perumahan secara nasi011itl serta sebagai pelaksana dalam pengeclaan perumahan. Per-an yang dapat: <Mlakukan b!nebut: Mlalilh sebagai prrMder' clan enabler. Sebagal ptUVlder pemerlntah
13
merupakan
penanggung jawab dan pengambil lceputusan. Sebagal enabler atau
fasilltator
pemerintah
berpenghasllao
ataJ
membantll
rendah dalam
memberdayakan
masvaiakat
pengadaan peromahan. Penerintah berslfilt
mend ptakan ikllm yang kondusif dao mEmberilcan bel'bagal bantuan Si muIan kepada ma5'f"nlkilt (Panuclju, 1999: 23-25). Menun.Jt T\lmer
(1978:
114-119) clalam Panudju
(1999:
99)
membedakan peran pemerinl3h menjadi peran pemer1ntah pusat dan per.in
pemerintah daerah. Peran pemerintah pusat dlbata51 pada keglatan-kegimn pok.olc ~ng benbmpak
clan sumber dana. Dlsamping itu .Ju9I menjabarbn kebijakan agar dapat dllaksaMkiln penin serta masyanbt datam pengadaan peiumahan. i:i.nn
pemertntah
daerah
dlbatasi
pada
pengelolNn
SU"nbeMumber
dana,
pengelolaan penggunaan lahan, pengadilan pr1Arana terutama air bersih d;iin
kegiatan-kegiatan lain pacla skala kota agar masyarakat dapat benar-benar berperan serta dilam pengadaan psumahan.
Undang-undang Nolnor 16 Tctiun 1985, ta 1tang Rumah Susun, member1 gambaran tujuan pembangunan
ruman ~
'(
o Memenuhl kebutuhan perumahan yang layak bagi rakyat, terutama golongan masyarabt yang
~Ian refldah,
yang rnenjamin
kepastian hukum dilam pemanfaatamya; o
Meningkatkan daya guna dan hasll guna tanah di daerah pericotaan dengan
memperhatikan kelemrian sumber ctaya alam clan mendptakan llngkungan perrnukiman yang lengkap dan serasl dao selmbaog;
14
o ~ntah o
melakulcan pengallJran dan pemblnaan rumah susun;
Pemerintah
dapat
meA'f"!13hkan lcepeda
pemerinlah
daerah
untuk
melaksanakan sebagaian urusan pengaturan dan pembinaan rumah susun. Kemudian Undang-undang Nomor _. Tahun 1992 tl!ntang Perumahan clan ~uldman,
mengalllf b!berapa k£tmtuan dalam pengaclaan perumahan kDtil
bagi masyarakat belpellghasUao n!Odah, <1ntara lclin : o Setiap wargci negara mempunyal hak untuk mencapai/ menikmati/ memiiki rumah yang layak dalam llngkungan yang sehat, aman, serasl dan teratur; o Se«lap warga negara mempmyal kewajiban dan tanggoog jawab untuk ~
serta dalam pembangunan perumahan dan peimukiman;
o PemerlntAlh
dcln
badan·badan
soslal
atau
~gamaM
dclpat
menyefenggarakan pembangunan pen.mallan untuk memenuhl kebutuhan khusus (m!Sal transmigrasl, korban berana alam, penimahan dfnas dan laln-·lain); o Pemenuhan
kebutuhan peirnultiman diwujudbn
melalul pembangunan
kawasan permukiman sl
o setlap warga negara memptJnyal hak dan kesempiltan ~
selu.Huasnya
sam. dan
untvk tierperan serta dalam pembangunan perumahan dan
pennukiman balk secara ~ngan
maupun ~~
o Pemerintah melalwkan pembinaan di bldang peromahan dan permukiman dalam bentuk pengatJ.nn
dan pembinaan,
peni>erlan bamuan
dan
kemudlan, penelltian dan pengembangan, perencaoaan dan pelaksanaan, sertAI pengawasan dan pengendaliall;
15 o Untl.lk memberilcan bantuan dan atau lcemudahan kepada rnasfarakat dalam pembclngunan rumah sendlr1 atatJ memlHld rumah, pemefintah me4akukan
upaya pemupubin dana yanq benJpa !credit perumahan. Cuna mencapai tujuan kebijakan, pemertntah harus melakukan aksl atau tindakan yang ben.Jpa penghimpunan sumber daya dan pe(igelolaan somber daya tefsebut. ~I
yang dipetoleh dari aksi pertama dapat disebut input
kebljakan, sementara aksl lcedua secara b!fbatils dapat dlsebllt sebagai proses implemenl3si kebijakan (Dum, 1984: 282 dalam Wibawa,. 1994: 4). Dalam
proses
implemet 1tasi
k.ebijatcan
~
birolcrasi
mengintetp1est:aslkan k.ellijakan menjadi program. ~
pemerintah agillr lebih
operaslnal lagi program dlrumuskan sebagai pro>;ek yang dapat dllaksanakan pada tingkat lapangan. Kebljaluln menlmbulk.an suatu konsekuensl bilk berupa
hasil, efek atau ali:ibat Dunn (1984: 2SO) datam Wlbawa (1994: 5} membiigi k.oo$lllwenst k.ebljakan menjadl output din outtniatt'dampak. OUtput ~ah barang, jasa atau fa5illtas lain yang dlb!rima oleh kelompok sasaran maupun kelompok. lain, sedangkan dampak adalah perubal\ilrl kondisi fisik maupun S0$1al Hbagal akibat dari ouf1M kebljallan. Dat1 pendapat di atas, dlnijuk baltwa ~ementasi
kebl~
~
di Kota Yogyakarti merupakan tindabn pemertntah Kota Yogyakarta dalam menghlmpun sumber daya yang ada untulc mencapai tujuan. Sebagai oulplltnya adalah b!rtlangunnV
sedangkan
dampalc dari terbangunnya
Rusuoawa adalah tertatanya perrnuklman Wi1f98 masyarakat sekitar lcawasan Rusunawa. Rusunawa sebagai bagian dart pengembangan lftlllayah peri
perlu mempematHQm aspek aspek yangmenjadl perUmbarigan
16
pengembangan wilayah per1cDCaan. Wahid (1983: 2+25) dalam Budihar(IJO (1998:
2+26)
pengembangan
mengemukabn perlcotaan
daerah
bahWa
serangkaian
sebagai
wilayah
kebijakan
dalam
pennukiman
dapat
dl(Jolonglcan sebagai berlkut : a. Perbilikan lingktllgan fislk wllayah permukiman; b.
Pertuasan lingkUngan wlayah perm~man;
c, Pefluasan
jalingan
wllayah
pemuklman
dengan
jalan
menibong
pertunbuhan permuklman di seldt3r kota; d. Pemenc:aran kawasan industrl te plngglr kola; e. Mendptakan kantollg-kantong rekreasl massif di pinggircm ataupun dltengah kota; f. Penyediaan saran1:1 inSidentll berskala massif untuk menampung mlgrasl set1'8\tara;
g. Perbalkan pelayanan umum secara bertahap tetapl menetap. Serangkalan kebljakan tersebut minimal meliputi hal-hal sebagal berilM : a. Penetapan areal (Z'Ofle) perumahan murah di kawasan-kawasan rakyM yang sudah ada;
b. Penaapan pola pembagian kapling yang rnemunglclnk.an dibaf91nnya rumeh Intl pada tahap pertoma;
c. Penyedia..n
lembaga
kemaS'JGl'ilkatan
yang
menclukung
pola
pengembangan; d. Petiyed'iaan sarana pelayanan umum yang memadai; e. Menerapkan standarisasi pola pembuatan dan pemellharaan rumah yang ada ootuk tlap areal;
17
f. Pembelltulcan lembaga swadaya masyarakat untuk mengawasl ketentuan clan keputusan aqar tldak menyimpang. (Wahid, 1983:24 dalam Budhaldjo, 1998: 33). Penerapan kebijakan tersebUt di atas akan membuat krasan segenap penghuni perumahan atau rumah susun dan bahkan menjadl berl
pitlCI
t:mngga
(.Jatman, 1983 dalam Bldrahard.lO, 1998: 161). Menlllk dar1 semua yang diungkapkan di atas, kebljakan perumahan di Kota Yogyakalta ttntunyu maslh segar1s dengan apa yang dlcanangkan oletl
pemerintilh pusat Namun demlkian, kebijakan rusunawa cl Kotz! Yogyaklnta mengkhusus
pada
program-program
peremajairl
kembali
lingkungan
perumahan dan permukiman (housing renewill) clan infill housing cllkzlMsan pusat kota. Dlharapkan dari kebljakan perumahan ini memberikan salah setu solllSi untuk penalisan kola.
z.1.2 Eleldivltas Sigit (2003: 2) mendeftnlstkan efektivitas sebagai ukuran sejauh mana tujuan (organlsasl) dapat diaipai. Efektivttas menurut Westra (1989: 147) ~
suatu keedaan yang mengandung
pe1 igertian
sesuatu efek mu akl'bat yang dlkehendaki. Kalau
mengenal teljadlnya seseoiq
me.4akukan
perbuatan dengan maksud tertmtu yang memang dikehendakl, maka orang itu dlkatakan efektif kalau menimbulkan aklbat sebagalmana yang dikehendallinya. Jaci, jika organlsasl tidak mampu meti<3pitl tujuannya maka organisasi teisebut dapat dikatakan tidak efe4dif. Efd
besar organisasi setidaknya secara teor1tis. Steers mengakU bahwa adanya
18
ketldaksepabtan
para ahli dalam menemukan detenlsi yang jEtas clan tepat
untut mengartikan efelctMtas secara kongb et. Pada umumnya kata-kata ·~· kerap dibarengl dengan kata-lcal:a
•efisiensi". Pengertian eflslensi menyebutkan
menurut
Kat2 dan Kahn dalam Steers (1985: 62)
baliwa elisif!nsi adalat1 '"unsur yang pestu, IJ?t
untuk meoentukan
efektivitils org;ri;asi•
•eftsiensi moogkln bukan
persoalan yang krltls (walaupun tetap cflkehendala) dibandlngkan dengan masalah efeklivttas yang jauh lebih vibll. • Pengert:ian yang disampaikan Katz dan K.ahn t:er1iEblJt tidaldah berieblhan
karena efelc:tivitas dan eliseosi mempunvai perbedaan. Oerlgan alasan pemikiran ltlJlah rnal
Rusunawa. Hal
