TERJEMAHAN PEMBUATAN BUDGET UNTUK MASA DEPAN: Alat Perencanaan Fiskal Sebagai Petunjuk Jalan Ke Masa Depan Elizabeth C. McNichol, Vincent Palacios, Nicholas Johnson (Pebruari 2014)
RINGKASAN EKSEKUTIF Ketika pembuat kebijakan negara bagian membuat sebuah budget, mereka harus berpikir tentang masa depan, bukan hanya masa sekarang. Budget negara bagian adalah dokumen paling penting yang dibuat sebuah pemerintah negara bagian di setiap tahunnya, dan sering dicermati oleh publik. Dokumen tersebut bisa berfungsi sebagai sebuah rencana finansial dan juga sebuah dokumen kebijakan – tepatnya, sebuah deskripsi yang berisi beberapa kebijakan yang ingin dijalankan negara bagian di masa depan. Keputusan pengeluaran, keputusan pajak dan keputusan kebijakan lain yang ada di dalam budget memiliki konsekuensi terhadap keamanan fiskal dan ekonomi sebuah negara bagian bahkan setelah habis tahun budgetnya. Meski begitu, seringkali, pembuat kebijakan menfokuskan diri ke efek cepat dari keputusan kebijakan dan gagal mempertimbangkan konsekuensi jangka-panjangnya.
Banyak
negara
bagian
gagal
membuat
rencana
pengeluaran multi-tahun, gagal menciptakan “rainy day fund” yang baik, dan/atau gagal menjalankan best practice untuk meramalkan pendapatan dan menciptakan komitmen terhadap pengeluaran, kewajiban pensiun dan sebagainya. Ini adalah beberapa metode untuk meningkatkan perencanaan jangka-panjang, meski masih jarang digunakan. Laporan ini membahas sepuluh alat penting yang bisa membantu negara bagian dalam membagankan jalur fiskalnya secara akurat dan membuat koreksi bila dibutuhkan. Laporan juga berisi hasil survey atas 50 negara bagian dan District of Columbia untuk menggambarkan kadar dari
1
penggunaan alat di negara bagian. Ditemukan dari survey bahwa kadar penggunaan alat tersebut beragam. Contoh, Connecticut, Maryland dan Tennessee menggunakan alat dalam jumlah terbesar di dalam proses budgetnya. New Jersey, Oklahoma dan South Dakota menggunakan alat dalam jumlah terkecil. Sejumlah negara bagian mulai menggunakan pendekatan lebih kuat terhadap perencanaan budget jangka-panjangnya. Krisis fiskal yang terjadi di beberapa tahun menimbulkan skeptikisme terhadap kemampuan negara bagian dalam mendanai layanan publiknya seperti pendidikan, perawatan kesehatan, dan infrastruktur. Great Recession – resesi paling serius di tujuh dekade – menciptakan lubang di budget negara bagian dan sampai sekarang belum bisa tertutup rapat. Pendapatan pajak negara bagian masih lebih rendah dari yang mereka dapat lima tahun lalu (setelah disesuaikan inflasi). Bahkan, biaya perawatan kesehatan naik lebih cepat daripada inflasi umum, dan jumlah siswa, orang jompo, dan penduduk negara bagian yang membutuhkan layanan mengalami pertumbuhan pesat. Perubahan demografi seperti populasi orang jompo malah memberikan tekanan ke budget negara bagian, sedangkan jalur masa depan dari biaya perawatan kesehatan, salahsatu porsi terbesar di budget negara bagian, masih belum jelas. Pemerintah federal, yang menyumbang seperempat pendapatan negara bagian dan lokal, malah berniat melakukan pemangkasan pengeluaran (berdasarkan 2011 Budget Control Act dan lewat sekuestrasi) dan ini membuat negara bagian semakin terperosok. Apapun masalah fiskalnya, layanan yang didanai negara bagian adalah penting bagi ekonomi bangsa dan harus bertahan lama sampai di masa depan. Pembuat kebijakan di negara bagian harus berpikir keras tentang masa depan saat mereka membuat budget, karena keputusan tersebut akan memberikan implikasi besar ke beberapa tahun selanjutnya. Mereka harus bertanya: Apakah pekerja masa depan di negara bagian sudah cocok dengan pekerjaan di masa depan? Apakah infrastruktur bisa memenuhi kebutuhan ini? Apakah
2
sistem pajak sudah diperbarui untuk ekonomi abad 21? Bagaimana pilihan budget kita sekarang bisa mempengaruhi kemampuan kita dalam memberikan penduduk sebuah kualitas hidup yang tinggi untuk beberapa dekade mendatang? Pembuatan peta jalan tentang implikasi budget negara bagian – dengan metodologi non-partisan – mungkin bisa mengurangi ketidakpastian, dan membantu negara bagian meredam kejutan yang mungkin muncul. Untuk membuat budget secara bijak untuk masa depan, maka setiap negara bagian membutuhkan: •
Sebuah peta untuk masa depan: Budget dan dokumen penyertanya harus berisi peta jalan yang detail tentang dampak cepat dan dampak masa depan budget terhadap kesehatan fiskal negara bagian.
•
Estimasi profesional dan kredibel: Pengawasan standar dan cukup dibutuhkan untuk menjamin bahwa analisis dampak budget adalah sudah profesional, kerdibel dan dibuat tanpa pengaruh politik.
•
Cara berjalan di atas jalur: Beberapa mekanisme harus dibuat untuk memicu perubahan yang dibutuhkan selama tahun budget, sebelum kerusakan memburuk.
Itu semua adalah goal yang bisa dicapai. Setiap negara bagian setidaknya harus meraih goal tersebut. Sejumlah pakar budget pemerintah bahkan sepakat bahwa goal tersebut memang dibutuhkan. Tapi, belum ada negara bagian yang bisa mendekati goal tersebut. Berikut akan dijelaskan sepuluh alat yang bisa digunakan negara bagian untuk perencanaan fiskalnya.
Memetakan Dampak Masa Depan Dari Budget : Alat 1-3 Ada sepuluh alat yang diidentifikasi di laporan ini. Pemahaman tentang alat tersebut didapat dari survey laporan dan konsultasi dengan pakar analisis budget negara bagian. Langkah pertama untuk perencanaan budget jangkapanjang adalah bahwa budget harus berisi deskripsi tentang pilihan sekarang
3
yang bagaimana yang bisa mempengaruhi kesehatan fiskal negara bagian di masa depan. Selama proses pembuatan budget, sebuah negara bagian perlu memiliki fokus jangka-panjang dan ini dilakukan dengan membuat proyeksi pendapatan dan pengeluaran setidaknya sampai lima tahun ke depan dalam rencana tahunan atau dua-tahunannya. Ramalan tersebut bisa berguna bila dapat menjelaskan trend. Contoh, ramalan bisa memberikan pertanyaan: “Apakah biaya pelunasan hutang menjadi naik karena pinjaman juga naik?” atau “Apakah desain pajak sales menunjukkan pertumbuhan pendapatan?” Membuat proyeksi secara rutin akan membuat gubernur dan legislatur berpikir tentang implikasi usulan budgetnya sampai ke tahun-tahun di luar tahun budget. Peramalan juga menciptakan debat yang nantinya melibatkan publik dan pengamat luar. Negara bagian perlu memiliki nota fiskal dalam waktu yang tepat dan mudah diakses karena nota tersebut sering mempengaruhi pajak atau pengeluaran. Nota fiskal memberikan estimasi tentang berapa yang dihemat atau berapa yang dikeluarkan untuk setidaknya lima tahun mendatang. Negara bagian bisa membuat rencana masa depan dengan menyusun baseline layanan lancar, atau proyeksi tentang biaya kelanjutan pemberian layanan dalam kuantitas dan kualitas yang sama seperti periode budget sekarang. Informasi tentang ini membantu publik dan analis luar agar dengan mudah menentukan perubahan kebijakan dan level dana program yang bagaimana yang bisa mempengaruhi layanan publik. Ini juga menciptakan debat seputar trade-off yang dibutuhkan untuk menyeimbangkan budget.
Memastikan Bahwa Proyeksi Adalah Profesional Dan Kredibel : Alat 4-6 Perencanaan jangka-panjang saja tidak cukup. Rencana harus didasarkan pada informasi profesional dan kredibel agar tidak mudah diabaikan. Contoh, negara bagian bisa mengurangi nuansa politik di sebuah bagian penting dari proses
pembuatan
budget
dengan
menciptakan
ramalan
pendapatan
4
konsensus, yaitu sebuah kesepakatan antar cabang eksekutif dan dewan legislatur tentang
sebuah
ramalan
pendapatan
untuk
beberapa tahun
mendatang. Cara lain untuk memastikan agar rencana fiskal mendapat perhatian serius adalah dengan menciptakan kantor fiskal legislatif profesional yang non-partisan untuk memeriksa informasi yang dibuat cabang eksekutif. Biaya pensiun sering disebut sebagai sebuah pertimbangan penting dalam budget negara bagian, dan satu kunci untuk mengurangi (atau mencegah)
akumulasi
kewajiban
pensiun
baru
adalah
negara bagian
menentukan level kontribusi yang dibutuhkan untuk dana pensiun negara bagian dan membuat kontribusi yang rutin. Karena rumit, maka dibutuhkan review rutin oleh otoritas independen terhadap proses penentuan level kontribusi pensiun dan juga terhadap asumsi yang mendasarinya.
Cara Berjalan Di Atas Jalur : Alat 7-10 Proses budget tidak lalu selesai ketika legislatur menggunakan budgetnya. Beberapa elemen dasar dari sebuah ramalan budget, seperti inflasi, kondisi ekonomi, atau tatanan populasi negara bagian, tidak bisa diketahui dengan pasti. Bahkan dengan metode terbaik sekali pun, beberapa asumsi terbukti tidak benar. Sebuah negara bagian harus mampu mengelola pendapatan dan pengeluarannya di sepanjang tahun untuk menindaklanjuti ketidakpastian. Contoh, ketika pendapatan berkurang sampai di bawah proyeksi pengeluaran di pertengahan tahun budget karena ekonomi buruk, maka rainy day fund harus dikucurkan untuk mengurangi perlunya pemangkasan layanan dan kenaikan pajak yang sering berimbas buruk. Aturan tabungan formal mendorong negara bagian untuk membuat tabungan sedemikian rupa agar tabungan sulit dicabut tapi ini sering mengundang komentar pengamat luar. Ketika terjadi resesi, negara bagian harus mengawasi semua bentuk pengeluarannya. Satu alat penting untuk ini adalah pengawasan atas
5
berbagai pengeluaran pajak (kredit pajak, deduksi, dan eksemsi yang mengurangi
pendapatan
negara
bagian),
dan
ini
berfungsi
layaknya
pengeluaran berdasarkan aturan pajak. Ini membuat negara bagian bisa memilih antara pengeluaran pajak yang paling penting dan yang paling tidak penting. Contoh, negara bagian bisa secara rutin menerbitkan laporan pengeluaran pajak yang berisi setiap rehat pajak dan biayanya. Negara bagian bisa membuat sunset provision agar rehat pajak bisa habis di jumlah tahun tertentu kecuali pembuat kebijakan mau memberikan perpanjangan. Negara bagian juga membutuhkan alat untuk mengurus komitmen pendanaan jangka-panjang. Alat yang dimaksud meliputi kewajiban bayar pensiun bagi pegawai negara bagian yang pensiun dan kewajiban melunasi obligasi yang diterbitkan untuk mendanai pembangunan sekolah, jalan, jembatan dan infrastruktur lainnya. Karena sifat tetap dan jangka-panjang dari kewajiban ini, maka negara bagian perlu melakukan pemeriksaan rutin untuk memastikan apakah negara bagian telah memenuhi kewajiban ini, dan ini bisa dilakukan dengan menciptakan aturan bijak tentang pendanaan pensiun dan level hutang. Contoh, negara bagian harus melakukan pembayaran penuh setiap tahun untuk memastikan bahwa lembaga dana perwalian pensiun mampu menutup biaya masa depan – atau bisa menutupnya dengan cepat jika tidak mampu melakukan pembayaran penuh. Untuk memastikan bahwa kewajiban bayar hutang masih terjangkau, negara bagian harus menciptakan panduan tentang level hutang yang tepat berdasarkan ukuran ekonomi negara bagian. Selain itu, negara bagian harus mengawasi saldo budget antara pendapatan dan pengeluaran di sepanjang tahun. Tidak ada negara bagian yang mampu memprediksi semua gejolak ekonomi atau tekanan budget, dan bisa mendesain sebuah budget untuk mengatasi itu semua. Laporan rutin tentang status pendapatan dan pengeluaran selama wacana tahun fiskal, yang menggabungkan estimasi pendapatan dengan proyeksi pengeluaran,
6
akan menguatkan pemahaman tentang masalah fiskal khususnya saat harus melakukan koreksi.
Sejumlah Pakar Sudah Sepakat Tentang Perlunya Perencanaan Budget Beragam pakar independen – termasuk profesional pembuat budget, lembaga penilai obligasi, dan peneliti akademis – sejak lama menyadari pentingnya meramalkan potensi dampak keputusan pajak dan pengeluaran negara bagian untuk jangka-panjang. Contoh, delapan asosiasi besar yang mewakili pejabat terpilih, manajer profesional, dan profesional keuangan, menciptakan sebuah komisi yang disebut National Advisory Council on State and Local Government Budgeting di tahun 1999. Nomor satu dari praktek budget yang direkomendasikan adalah “Sebuah proses budget yang baik adalah yang berisi perspektif jangka-panjang”. Saat berpidato di depan Kongres tahun 2002, Kepala dari General Accounting Office menyatakan “informasi tentang dampak jangka-panjang dari keputusan” sebagai yang pertama dari empat prinsip yang mendasari proses budget. Selain itu, kriteria yang digunakan Moody’s dan Standard & Poor’s, yang merupakan lembaga penilai obligasi berskala besar, dalam menentukan kesehatan fiskal pemerintah selalu menekankan pentingnya perencanaan jangka-panjang. Organisasi seperti National Association of Budget Officers, beragam institusi akademis dan kelompok lain yang mempelajari pembuatan budget publik, semuanya sepakat bahwa perencanaan masa depan adalah penting. Mereka juga mengemukakan beberapa mekanisme yang bisa digunakan negara bagian untuk menjalankan perencanaan ini. Alat pembuatan budget yang sering disebut adalah: ramalan multi-tahun pendapatan dan pengeluaran dasar, dan juga ramalan tentang dampak dari perubahan kebijakan pajak dan pengeluaran; proses konsensus untuk estimasi pendapatan; rainy day fund; informasi tentang biaya eksempsi pajak dan kredit; laporan status budget reguler; dan pengawasan level hutang dan biaya pensiun. Selain itu, beberapa
7
profesional budget merekomendasikan penggunaan baseline layanan lancar, kantor fiskal legislatif independen, dan aturan sunset (tanggal ekspirasi) untuk pengeluaran pajak. Sepuluh alat yang ada dalam daftar alat yang direkomendasikan di laporan ini didapatkan dari literatur. CBPP (Center on Budget and Policy Priorities) juga meminta bantuan pakar budget negara bagian dari Rockefeller Institute of Government, the Council of State Governments, the National Association of State Budget Officers, dan the Urban Institute, untuk mereview daftar alat yang dikemukakan.
Sepuluh Alat Pembuatan Budget Untuk Masa Depan Berikut adalah sepuluh mekanisme yang bisa digunakan negara bagian untuk melakukan perencanaan jangka-panjang.
Apakah Budget Memberikan Peta Untuk Masa Depan ? •
Ramalan pendapatan dan pengeluaran multi-tahun : proyeksi tentang pendapatan dan pengeluaran dari layanan lancar untuk setidaknya lima tahun ke depan. Proyeksi ini adalah bagian reguler dari budget, dan harus dibuat detail dan semudah mungkin.
•
Nota fiskal dengan proyeksi multi-tahun : sebuah panduan untuk membuat nota fiskal yang mengestimasi simpanan, biaya, atau perubahan pendapatan untuk tahun sekarang dan setidaknya untuk lima tahun ke depan. Estimasi harus dibuat semudah mungkin.
•
Baseline layanan lancar : proyeksi berapa banyak biaya yang ditanggung negara bagian di periode budget mendatang bila memberikan ke penduduk layanan dalam kuantitas dan kualitas yang sama seperti periode budget sekarang, ekspektasi
setelah
mempertimbangkan
perubahan
jumlah
orang
faktor-faktor yang
seperti
menggunakan
inflasi, layanan,
8
perubahan pada aturan tapi belum dijalankan, dan penyesuaian berbasisformula.
Apakah Proyeksi Sudah Profesional dan Kredibel ? •
Ramalan pendapatan konsensus independen : sebuah mekanisme formal untuk menciptakan konsensus antar eksekutif dan legislatif tentang sebuah ramalan pendapatan.
•
Lembaga fiskal legislatif independen : sebuah lembaga non-partisan yang
menganalisa
budget
dan
program
lain
yang
mempengaruhi
pendapatan dan pengeluaran. •
Review independen terhadap asumsi dan metode pensiun : review reguler oleh otoritas independen terhadap metode yang digunakan untuk menentukan dana pensiun masa depan. Review ini harus diterbitkan dan mudah diakses publik.
Apakah Ada Cara-Cara Untuk Berjalan Di Atas Jalur ? •
Rainy day fund yang baik : sebuah dana cadangan yang digunakan untuk beberapa situasi dimana pendapatan negara bagian menjadi turun atau belanja menjadi naik tidak terduga. Dana ini tidak boleh tidak cukup (di bawah 15 persen budget negara bagian) dan harus dikelola oleh aturan yang mendorong penabungan di masa-masa baik dan memberikan pemberitahuan jika tabungan dihilangkan.
•
Pengawasan
atas
pengeluaran
pajak
:
tanggal
tenggat
untuk
pengeluaran pajak setelah beberapa tahun diawasi rutin untuk mengontrol biaya
dan
efektivitasnya,
dan
biasanya
dicantumkan
di
laporan
pengeluaran pajak yang juga berisi biaya rehat pajak.
9
•
Review terhadap pendanaan pensiun dan level hutang : standar yang direkomendasikan untuk pendanaan pensiun dan juga sebagai panduan untuk jumlah hutang yang ditanggung negara bagian.
•
Laporan status budget : laporan rutin oleh otoritas fiskal profesional tentang
update
proyeksi
pendapatan
dan
pengeluaran
agar
bisa
memastikan bahwa budget berada di jalurnya.
Menilai Negara Bagian Laporan ini menilai negara bagian berdasarkan seberapa baik kemampuan mereka dalam mengimplementasikan alat yang dideskripsikan di atas. Kita mengevaluasi penggunaan setiap alat oleh setiap negara bagian, dan diberi skor dengan skala sederhana, yaitu 0 jika negara bagian tidak menggunakan alat sama sekali, ½ jika negara bagian menggunakan alat tapi masih butuh perbaikan, dan 1 jika alat sudah ada, berdesain baik, dan bisa diakses publik. Terakhir, kita menjumlah skor setiap alat untuk mendapat skor keseluruhan dari setiap negara bagian berdasarkan skala satu sampai sepuluh. Perencanaan yang jelas bukanlah bersifat partisan atau praktek regional. Contoh, New York (prototipe negara bagian utara yang liberal) dan Louisiana (negara bagian selatan dengan kecondongan konservatif) memiliki kemampuan lebih baik dalam perencanaan ke depan, sedangkan Alabama dan Massachusetts masih butuh perbaikan. Contoh di atas menunjukkan bahwa kemampuan melihat ke depan tidak lalu menentukan diterimanya program pajak atau pengeluaran tertentu. Ini hanya menggambarkan perlunya sebuah negara bagian untuk melihat dan merencanakan efek masa depan dari kebijakan yang diusulkan, apakah itu kebijakan pemberian bantuan ke siswa miskin atau penghapusan pajak penghasilan di sebuah negara bagian.
10
I. MANFAAT PEMBUATAN BUDGET UNTUK MASA DEPAN Pembuatan budget untuk masa depan memberikan banyak keuntungan bagi sebuah negara bagian dan penduduknya. Perencanaan jangka-panjang dapat memberikan beberapa manfaat seperti: Memberikan horison waktu yang lebih realistik. Perencanaan jangka-panjang
membantu
pembuat
kebijakan
negara
bagian
dan
penduduknya untuk mempertimbangkan akibat masa depan dari pilihan budget dan pajak yang dibuat setiap tahunnya. Siklus budget standar satutahun atau dua-tahun bisa menciptakan sebuah horison. Fokus jangka-panjang memudahkan keberlanjutan usaha yang mungkin dibutuhkan oleh usaha yang perlu waktu lama untuk meraih keuntungan. Meningkatkan memperkuat
inisiatif
stabilitas. negara
Perencanaan
bagian
dengan
fiskal
yang
memberikan
baik
akan
pendanaan
terprediksi bagi program tertentu. Sulit mengimplementasikan program secara efektif jika pendanaan beragam signifikan dan tidak terprediksi dari tahun ke tahun. Contoh, sebuah negara bagian bisa menambah pendanaan pra-taman kanak-kanak dalam setahun ketika pendapatan sedang naik, tapi distrik sekolah bisa ragu merekrut dan melatih staff yang dibutuhkan jika mereka yakin bahwa dana negara bagian tidak akan berlanjut di tahun mendatang. Pegawai terbaik pasti menolak bekerja di usaha baru jika program usaha tersebut dihapus karena biayanya tidak jelas dan belum direncanakan. Mendorong penentuan prioritas. Perencanaan budget jangka-panjang mempermudah tipe perencanaan lain yang dibuat oleh tokoh masyarakat, pegawai publik, dan lainnya. Contoh, perencanaan bisa bertanya tentang nasib pekerja negara bagian nantinya; atau bisa mengevaluasi kondisi jalan, jembatan, dan gedung sekolah di negara bagian; dan/atau memeriksa trend demografik. Dengan informasi yang ada, pembuat kebijakan bisa memutuskan apakah memperluas atau menskala ulang investasi tertentu dalam pendidikan tinggi, perawatan kesehatan, infrastruktur dan area lain.
11
Mengurangi ketidakpastian publik. Perencanaan budget jangkapanjang bisa mengurangi ketidakpastian individu dan bisnis seputar layanan apa yang akan mereka terima dan pajak apa yang mereka bayar. Pandangan lebih jelas tentang masa depan dari pajak dan layanan bisa memperbaiki iklim bisnis di negara bagian, dan juga memperbaiki sikap terhadap pemerintah. Kalangan bisnis sering menegaskan bahwa mereka butuh kepastian lebih tentang level pajak masa depan agar mereka bisa melakukan perencanaan. Bila
kelemahan
kekecewaan
tidak
terhadap
segera
ditindaklanjuti
pemerintah,
dan
maka
ini
melemahkan
menimbulkan
dukungan
bagi
pendidikan, perawatan kesehatan, dan investasi lain yang menyokong pertumbuhan
ekonomi
negara
bagian.
Ketika
sebuah
negara
bagian
menaikkan pajak untuk melanjutkan program tertentu atau ketika pajak tetap konstan tapi layanan memburuk, maka publik menyimpulkan bahwa pemerintah sudah bobrok. Membantu
mengkoreksi
jalur.
Membuat
rencana
dan
mempertimbangkan indikator yang menandakan kapan budget keluar jalur, akan membantu pembuat kebijakan dalam membuat koreksi yang nantinya mencegah munculnya masalah lebih besar, bahkan ketika masalah tersebut berasal dari kekuatan ekonomi yang di luar kontrol pembuat kebijakan. Contoh, provisi yang mendorong pemberian rainy day fund di masa-masa baik akan melemahkan perlunya kenaikan pajak yang tidak terduga atau pemangkasan pengeluaran ketika ekonomi sedang lambat.
Melihat ke depan juga membantu sebuah negara bagian untuk menghindari “solusi” yang hanya memperburuk masalah masa depan. Tidak membayar pensiun atau hanya mengandalkan hutang besar mungkin bisa meringankan tekanan budget jangka-pendek tapi memberikan kerusakan jangka-panjang yang besar ke budget negara bagian. Negara bagian jarang menggunakan cara
12
ini ketika mereka sedang disorot dan ketika implikasi tindakannya akan dibicarakan di publik. Tentu saja, perencanaan ke depan dengan mengestimasi biaya jangkapanjang dari sebuah program atau rehat pajak, dan/atau biaya dari gedung yang didanai, bukannya menggeser perlunya mengevaluasi efektivitas inisiatif di setiap tahun di proses budget, tapi malah memperkuat evaluasi tersebut.
II. PETA UNTUK MASA DEPAN Ada tiga alat kunci yang menciptakan peta jalan tentang dampak cepat dan masa depan dari budget terhadap kesehatan fiskal negara bagian. Tiga alat tersebut adalah ramalan budget multi-tahun, nota fiskal multi-tahun, dan baseline layanan lancar. Masing-masing akan dijelaskan sebagai berikut.
Alat #1: Ramalan Pendapatan dan Pengeluaran Multi-Tahun Perencanaan jangka-panjang diawali dengan mengestimasi jalur masa depan dari dua sisi budget, yaitu pendapatan dan pengeluaran. Ketika sebuah negara bagian menggunakan sebuah budget, analis akan membuatkan proyeksi untuk pendapatan dan pengeluaran di tahun budget (atau dua proyeksi untuk dua budget, dalam kasus negara bagian yang menggunakan
budget
dua-tahun),
dan
kadang
untuk
beberapa
tahun
mendatang. Estimasi satu tahun atau dua tahun memang memudahkan negara bagian untuk menggunakan budget seimbang dekat-termin sesuai yang diminta hukum, tapi ini menyulitkan perencanaan jangka-panjang. Proyeksi multi-tahun harus dibuat bukan hanya untuk budget total, tapi juga area program atau departemen, dan juga untuk setiap program. Data agregat atau ringkasan bisa digunakan karena ini menunjukkan trend gambaran besar, meski kadang menutupi perubahan besar dalam program atau area tertentu.
13
Proyeksi ini adalah bagian reguler dari budget, dan harus dibuat detail dan mudah diakses sehingga publik dan pihak lain bisa menimbang-nimbang usulan.
Fitur Dari Ramalan Pendapatan Dan Pengeluaran Multi-Tahun •
Negara bagian membuat proyeksi pendapatan atau pengeluaran untuk setidaknya satu tahun di luar skedul budget berikutnya.
•
Proyeksi pendapatan dibedakan berdasarkan sumber pendapatan.
•
Ramalan pengeluaran negara bagian didetailkan setidaknya sampai level lembaga atau fungsi.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak memproyeksikan pendapatan atau pengeluaran sampai di luar skedul budget berikutnya,
½
jika
negara
bagian
memproyeksikan
pendapatan
dan
pengeluaran tanpa pembedaan detail atau hanya memproyeksikan salahsatu tapi dengan pembedaan detail, dan 1 jika negara bagian memproyeksikan pendapatan dan pengeluaran dengan pembedaan detail setidaknya di salahsatu.
Mengapa Alat Ini Penting Angka di dalam budget bisa berubah setiap waktu akibat inflasi, pertumbuhan populasi, perubahan penghasilan dan faktor lain. Fakta bahwa aliran pendapatan sebuah negara bagian sudah cukup untuk mendanai program dan kebijakan di satu periode tidak menjamin bahwa ini cukup di waktu selanjutnya. Proyeksi budget multi-tahun bisa memberikan tanda peringatan awal tentang budget tidak seimbang – atau sebaliknya, peringatan awal tentang surplus budget. Ini juga memberikan sinyal tentang bagaimana perubahan
14
pola pengeluaran negara bagian, dan ini memberikan peluang bagi koreksi jalur. Informasi akurat tentang biaya jangka-pendek dan jangka-panjang dari usulan pajak dan usulan pengeluaran bisa mengurangi perlunya pemangkasan pengeluaran atau kenaikan pajak di luar rencana, khususnya ketika program atau pajak yang sudah dipangkas malah tidak terjangkau. Pembuat kebijakan atau staff teknis di kantor budget atau di kantor analis fiskal legislatif kadang ragu untuk memberikan proyeksi jangkapanjang. Herannya, mereka juga berpendapat bahwa estimasi jangka-pendek pun sering terbukti tidak akurat dan bahwa meramal kondisi ekonomi lima tahun ke depan adalah proses yang lebih sulit. Meski ini benar, estimasi terbaik adalah lebih baik daripada tidak sama sekali. Estimasi, contohnya, bahwa tahun kelima akan terjadi penurunan 10 persen, bisa memberikan pemahaman lebih baik bagi pembuat kebijakan tentang dampak masa depan dari kebijakan yang dibuat sekarang dibanding tidak membuat estimasi sama sekali.
Praktek Sekitar 24 negara bagian membuat proyeksi pendapatan sampai di luar skedul budget berikutnya, dan 19 negara bagian membedakannya berdasarkan sumber pendapatan. Situasi terlihat buruk untuk estimasi pengeluaran. Hanya 18 negara bagian yang memproyeksikan pengeluaran sampai di luar skedul budget berikutnya, dan hanya 13 negara bagian yang mendetailkan di level lembaga atau fungsi budget (pendidikan, perawatan kesehatan, dsb). Selain itu, beberapa estimasi pengeluaran menunjukkan biaya penuh dari keberlanjutan program di level sama setelah menghitung perubahan biaya dan muatan kerja. Untuk informasi lebih jelas tentang proyeksi pengeluaran negara bagian, lihat diskusi baseline layanan lancar.
15
Contoh Minnesota secara
rutin
membuat
laporan
finansial
yang
meproyeksi
pendapatan dan pengeluaran, dan mengestimasi surplus atau defisit budget. Proyeksi ini memudahkan negara bagian dalam menggunakan sebuah budget yang mempertimbangkan efek budget di tahun mendatang. Contoh, di bulan Nopember 2012, sebuah perbaikan ekonomi menghasilkan pendapatan yang lebih tinggi dari harapan di budget dua-tahun Minnesota untuk tahun fiskal 2012-2013. Situasi ini, yang juga disertai pengeluaran yang lebih rendah daripada proyeksi di beberapa area, bisa diartikan sebagai bahwa negara bagian mengakhiri siklus budget dengan saldo positif. Meski
begitu,
proyeksi
juga
menunjukkan
bahwa
Minnesota
menghadapi defisit budget untuk siklus budget dua-tahun selanjutnya. Selain itu,
Minnesota
sebelumnya
telah
mengimbangkan
budgetnya
dengan
perubahan pendanaan sekolah – sebuah ukuran satu-waktu yang gagal dijalankan ketika ada pendapatan – dan ini menyisakan lubang besar di budget
berikutnya.
Pembuat
kebijakan
lebih
suka
memperluas
dana
pendidikan untuk memperbaiki pendidikan K-12 dan membuat biaya perguruan tinggi lebih terjangkau. Proyeksi multi-tahun memberikan informasi bagi pembuatan budget Minnesota di tahun 2013. Daripada menggunakan surplus sementara untuk mendanai kenaikan biaya pendidikan, yang mungkin tidak berkelanjutan, Minnesota lebih memilih kenaikan pajak di dalam budget, untuk memastikan bahwa pendanaan pendidikan dibayarkan secara berkelanjutan. Kenaikan pajak dianggap cukup besar untuk mengurangi ukuran defisit di masa depan.
Alat #2: Nota Fiskal dengan Proyeksi Multi-Tahun Beberapa negara bagian membuat satu skedul budget, tapi banyak skedul lain yang diajukan selama sessi legislatif berisi usulan perubahan kebijakan pajak
16
atau pengeluaran yang mungkin menguras atau menghemat uang negara bagian. Jika negara bagian tidak hati-hati, perubahan tersebut bisa merusak saldo budget. Beberapa negara bagian membuat nota fiskal berkualitas tinggi – estimasi negara bagian tentang penghematan atau biaya yang terjadi bila usulan legislasi diloloskan – untuk skedul budget dengan dampak signifikan. Nota fiskal harus konsisten, cermat, detail dan bisa diakses. Untuk tujuan perencanaan fiskal, nota fiskal harus memberikan estimasi akurat tentang dampak fiskal setidaknya untuk lima tahun mendatang.
Fitur Dari Nota Fiskal Yang Berisi Dampak Jangka-Panjang •
Negara bagian harus rutin menerbitkan estimasi biaya dari usulan pendapatan dan pengeluaran untuk skedul lebih dari setahun.
•
Untuk usulan yang diterima, negara bagian harus menerbitkan estimasi biaya dari setiap tahun sampai usulan dinyatakan efektif berlaku.
•
Idealnya, negara bagian harus rutin menerbitkan estimasi potensi kenaikan biaya atau pendapatan dari inisiatif baru untuk setidaknya di lima tahun mendatang.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak membuat nota fiskal atau jika membuat nota tapi hanya berisi informasi hemat atau boros selama satu tahun, ½ jika negara bagian membuat nota fiskal dengan proyeksi lebih dari setahun dan/atau proyeksi multi-tahun untuk usulan yang diterima, dan 1 jika negara bagian selalu membuat nota fiskal dengan proyeksi setidaknya untuk lima tahun.
Mengapa Alat Ini Penting Dengan memperbaiki nota fiskal dan memasukkan proyeksi biayanya, negara
17
bagian bisa membantu legislatur dalam mengenali penghematan atau penggunaan pendapatan negara bagian di masa depan, dan memudahkan legislatur untuk mengalokasikan sumberdaya budget dengan lebih baik. Tanpa sertifikasi atau pemastian resmi apakah penghematan atau biaya usulan perubahan program atau pajak adalah permanen atau tidak, maka pembuat hukum dan publik tidak bisa mengevaluasi dampak keseluruhannya. Fakta menunjukkan bahwa pembuat kebijakan rutin mendesain adanya perubahan di program pengeluaran atau aturan pajak sehingga mereka mengantisipasi dampak budget ringan di tahun awal atau dua tahunan tapi mendapat dampak lebih besar di waktu selanjutnya. Ini membuat pembuat kebijakan bisa memangkas inisiatif menjadi sekadar tuntutan budgetseimbang setahun atau dua tahunan, dan memberikan masalah cara menyeimbangkan budget di masa depan ke tangan pembuat kebijakan selanjutnya. Di lain pihak, beberapa reformasi yang menghasilkan penghematan besar di jangka-panjang, seperti perubahan dalam praktek kebijakan pendidikan atau praktek peradilan pidana, sering membutuhkan biaya muka yang ringan. Jika negara bagian mempertimbangkan biaya muka tapi tidak mempedulikan penghematan di masa depan, maka negara bagian tidak mendapat keuntungan jangka-panjang. Negara bagian yang menghapus dampak jangka-panjang beresiko membuat kebijakan yang memiliki biaya masa depan tinggi, yang nantinya malah menguras porsi lain dari budget.
Praktek Seringkali, estimasi negara bagian atas penghematan atau biaya di usulan legislasi tidak memiliki atau kurang memiliki informasi yang dibutuhkan untuk menciptakan pembuatan keputusan jangka-panjang yang baik. Contoh, di dalam studi terbaru dari Center on Budget and Policy Priorities tentang legislasi peradilan pidana negara bagian, sekitar 15 persen nota fiskal tidak
18
memberikan estimasi dampak budget atau hanya mengindikasikan bahwa dampak adalah positif atau negatif. Ketika membuat estimasi, banyak negara bagian gagal memeriksa dampak fiskal usulannya sampai di luar skedul budget berikutnya, meski itu setahun atau dua tahun. Hanya sepuluh negara bagian yang rutin membuat nota fiskal yang berisi proyeksi biaya dan pendapatan untuk setidaknya lima tahun mendatang.
Contoh Nota fiskal membantu pembuat kebijakan dalam menggunakan pandangan jangka-panjang dan juga menjadi alat penting dalam reformasi efektif-biaya meski dengan biaya muka tertentu. Contoh, di tahun 2007, Texas mengalami pertambahan populasi narapidana, sehingga estimasi dari Legislative Budget Board yang non-partisan berisi setidaknya biaya 2 milyar dolar untuk pendirian penjara baru di tahun 2012. Sebagai respon, legislatur membuat rencana reformasi yang, dalam dua tahun pertama setelah disahkan, membutuhkan 241 juta dolar untuk menjalankan program penanganan dan alternatif selain penjara untuk pelanggaran masa percobaan dan pelanggaran bebas bersyarat. Dengan mengurangi kebutuhan hunian penjara di lima tahun mendatang, maka paket reformasi tersebut membuat negara bagian bisa menghindari 2 milyar dolar untuk penjara baru. Proyeksi biaya lima-tahun yang dibuat Legislative Budget Board membantu legislatur untuk secara akurat menilai penghematan dari rencana. Estimasi multi-tahun dibutuhkan untuk memeriksa keterjangkauan potongan pajak. Contoh, di tahun 2012, Gubernur Mary Fallin dari Oklahoma mengusulkan penghapusan pajak penghasilan negara bagian. Meski begitu, pendukungnya berpendapat bahwa ini memberikan efek kecil terhadap kemampuan negara bagian dalam mendanai program pendidikan, perawatan kesehatan, dan program lain, dan memunculkan biaya di tahun pertama. Seperti yang terlihat di nota fiskalnya, biayanya naik pesat dari 131 juta dolar
19
di tahun pertama menjadi 330 juta dolar di tahun berikutnya. Usulan lain di tahun 2012, yaitu menghapus pajak penghasilan pada skedul yang lebih cepat, malah membutuhkan biaya lebih dari 1 milyar dolar setahun, menurut estimasi dari Oklahoma Tax Commission. Proyeksi ini terbukti tidak bisa menggambarkan dampak potongan pajak terhadap layanan negara bagian. Akhirnya, kedua skedul atau proyeksi di atas dibatalkan. Contoh lainnya adalah dari District of Columbia, dimana legislatur memperlihatkan bahwa usulan potongan pajak dan ekspansi program ditindaklanjuti dengan memastikan dulu bahwa usulan tersebut tidak akan merusak saldo budget selama empat tahun mendatang. Ini memperkuat disiplin budget dan mengurangi perlunya potongan pajak dan ekspansi program lebih jauh.
Alat #3: Baseline Layanan Lancar Pembuat kebijakan yang berniat merubah program pengeluaran harus tahu berapa biaya yang ditanggung bila program tidak dirubah. Pemahaman tentang dampak penuh dari perubahan kebijakan adalah elemen lain dari perencanaan ke depan. Ketika gubernur dan badan legislatif mengurus usulan budget, mereka selalu mempertimbangkan perubahan kebijakan, yang nantinya mungkin mempengaruhi eligibilitas layanan negara bagian, formula pendanaan sekolah dan pemerintah lokal, perubahan level staff, dan sebagainya. Upaya membandingkan potensi dampak fiskal dari perubahan tersebut dengan praktek yang dijalankan negara bagian bisa jadi sulit tanpa memahami baseline layanan lancar. Baseline layanan lancar (kadang disebut “budget layanan lancar”) adalah sebuah pemeriksaan realita dalam proses budget. Ini berisi indikasi tentang apa yang dibelanjakan negara bagian untuk satu program tertentu, seperti perawatan kesehatan untuk anak, pengurangan pajak properti untuk
20
warga negara senior, atau bantuan pembangunan ekonomi bagi bisnis, agar nantinya
bisa
menjalankan
program
tersebut
secara
lancar,
setelah
mempertimbangkan faktor-faktor seperti: •
Inflasi dan perubahan lain dalam biaya per orang dari pelaksanaan program dan layanan. Inflasi umum tidak selalu menjadi ukuran yang tepat untuk perubahan biaya. Dalam program kesehatan, misalnya, pertumbuhan biaya medis malah menjadi ukuran yang lebih tepat.
•
Ekspektasi perubahan jumlah orang yang menggunakan layanan dan keuntungan karena pertumbuhan populasi atau faktor lain.
•
Adanya perubahan pada aturan tapi belum dijalankan, penyesuaian basis-formula (formula pendanaan sekolah yang sebagian didasarkan pada pertumbuhan populasi) dan faktor lain yang membutuhkan perubahan aturan.
Sebuah baseline layanan lancar tidak mempertimbangkan dampak dari usulan perubahan kebijakan, seperti perubahan dalam formula pendanaan sekolah atau eligibilitas Medicaid. Pendekatan ini membantu pembuat kebijakan dan publik dalam membandingkan baseline dengan usulan atau penetapan jatah budget untuk melihat apakah budget mencerminkan pemangkasan atau kenaikan pengeluaran. Negara bagian harus membuat deskripsi jelas dan lengkap tentang asumsi yang digunakan untuk mengestimasi baseline layanan lancar sehingga analis
bisa
memutuskan
apakah
baseline
tegas
sudah
cukup
untuk
mempertahankan program di level yang sekarang. Contoh, pengeluaran dalam basis
layanan
lancar
mungkin
rendah
karena
adanya
pemangkasan
pengeluaran dan resesi, atau bisa jadi tinggi karena ada respon bencana. Selain itu, mungkin ada beberapa provisi aturan – seperti batas pertumbuhan pengeluaran bantuan sekolah yang diterapkan di New York – yang mengurangi jumlah yang dibutuhkan untuk menjaga layanan lancar. Informasi
21
detail tentang asumsi yang digunakan akan mempermudah pengamat luar dalam memutuskan apakah kondisi yang ada membutuhkan penyesuaian.
Fitur Dari Baseline Layanan Lancar Negara bagian memiliki baseline layanan lancar dalam berbagai bentuk, dan minimal, membandingkan permintaan budget dengan proyeksi layanan lancar di beberapa tahun fiskal mendatang: •
Negara bagian membuat proyeksi baseline layanan lancar sampai di luar skedul budget yang sekarang.
•
Negara bagian menerbitkan proyeksi layanan lancar sebagai bagian dari proses budget reguler – dalam rekomendasi gubernur, budget yang ditetapkan, atau keduanya.
•
Asumsi seperti inflasi dan proyeksi persoalan harus didefinisikan dengan jelas, dan baseline layanan lancar mudah ditemukan dan bisa diakses dalam dokumen budget publik.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak membuat baseline layanan lancar di level tertentu untuk satu tahun, ½ jika negara bagian membuat baseline yang memenuhi kurang dari separuh kriteria di atas, dan 1 jika negara bagian membuat baseline yang memenuhi separuh atau lebih kriteria di atas.
Mengapa Alat Ini Penting Sebuah baseline layanan lancar bisa memperbaiki pembuatan budget dan perencanaan yang dilakukan negara bagian dalam beberapa cara: •
Memberikan penilaian jujur atas kesehatan fiskal keseluruhan negara bagian bila dibandingkan dengan tahun yang berjalan. Sebelum ada debat tentang rencana pengeluaran di tahun fiskal mendatang, pembuat kebijakan harus tahu situasi fiskal dasar dari negara bagian. Apakah
22
negara bagian memiliki sumberdaya yang cukup untuk memperluas atau menjaga layanan di level berjalan, atau haruskah memangkas program atau menaikkan pendapatan guna menyeimbangkan budgetnya? Negara bagian pastinya tahu bagaimana wujud sisi pendapatan dari budget berdasarkan ramalan pendapatan baseline-nya. Tapi, pendapatan saja bisa memberikan gambaran menyesatkan tentang posisi budget sebuah negara bagian. Ketika pendapatan tumbuh kuat, seperti di akhir 1990-an, sebuah baseline layanan lancar bisa memberikan gambaran jelas tentang berapa banyak pendapatan surplus yang didapat setelah negara bagian memenuhi kebutuhan
pengeluarannya
di
level
berjalan.
Selama
kemerosotan
ekonomi, seperti yang terjadi di beberapa tahun terakhir, sebuah baseline layanan lancar bisa memberikan evaluasi jujur tentang ukuran penurunan budget. Ini bisa menjadi peringatan dini bagi kemunculan masalah di masa depan, baik untuk budget keseluruhan atau untuk program tertentu. •
Membantu legislatur dan publik dalam memahami konsekuensi dari usulan budget untuk sebuah layanan atau program tertentu. Jika budget gubernur berisi tambahan dolar kenaikan untuk Medicaid, maka tambahan dolar tersebut mungkin dibutuhkan untuk melestarikan program tersebut saat biaya medis sedang tinggi atau saat terjadi wabah. Tanpa baseline,
publik
sulit
menilai
apakah
usulan
“kenaikan”
telah
merepresentasikan ekspansi program. Tapi jika budget mengusulkan adanya pengeluaran untuk layanan tertentu yang lebih tinggi dibanding jumlah
baseline
layanan
lancar,
maka
masyarakat
dan
individu
memperkirakan akan menerima level layanan yang lebih tinggi. •
Memberikan
cara
netral
dan
konsisten
dalam
mengevaluasi
perubahan kebijakan di berbagai lembaga dan fungsi. Sulit memahami berapa banyak layanan yang bisa diberikan di level pendanaan yang diusulkan. Di beberapa negara bagian, cara informasi budget diberikan
23
bisa
berbeda di
menerbitkan
setiap
informasi
program. Beberapa lembaga tentang
berapa
banyak
malah
tidak
pengeluaran
yang
dibutuhkan untuk melanjutkan kebijakan yang ada. •
Memperbaiki efisiensi pemerintah. Sebuah pemeriksaan rutin dan menyeluruh terhadap biaya dan persoalan setiap program bisa membantu pembuat kebijakan dan publik dalam mengidentifikasi ketidakefisiensian dan
program
yang
tidak
lagi
dibutuhkan.
Ini
juga
membantu
“menyesuaikan ukuran” program, sekaligus menghindari pendanaan yang berlebih atau kurang. •
Membantu implementasi kontrol budget secara sensitif seperti PAYGO. Pembuatan baseline layanan lancar secara rutin adalah sebuah langkah penting menuju implementasi PAYGO (pay-as-you-go) – sebuah kondisi bahwa biaya dari usulan kenaikan pengeluaran atau pengurangan pendapatan akan ditutup penuh lewat pemangkasan pengeluaran atau kenaikan pendapatan yang dijadwalkan untuk beberapa tahun tertentu.
Praktek Baseline layanan lancar adalah bagian penting dari proses budget federal selama tiga dekade. Ini menjadi basis umum dari “scoring” (yaitu menentukan biaya atau penghematan) yang didapat dari merubah program yang ada. Sebuah baseline yang disetujui adalah sebuah elemen penting dari debat terbaru seputar defisit federal di masa depan. Kadar persoalan dan dampak usulan pemangkasan pengeluaran atau kenaikan pendapatan sulit diketahui tanpa membuat proyeksi layanan lancar. Sekitar 18 negara bagian rutin membuat beberapa bentuk baseline layanan lancar, meski kadar komprehensivitasnya beragam dan tiga di antaranya membutuhkan perbaikan.
24
Contoh Usulan budget oleh gubernur Connecticut berisi sebuah estimasi biaya kelanjutan program di level hukum yang berlaku. Kasusnya adalah usulan gubernur tentang perubahan pendanaan bagi Department of Public Health untuk tahun fiskal 2011-2012. Di tahun 2011, praktek baseline layanan lancar di Connecticut berhasil membantu pembuat kebijakan karena mereka kemudian berpikir bahwa gubernur sepertinya mengusulkan sebuah pemangkasan besar di budget Department. Yang seharusnya pemangkasan 5 juta dolar malah menjadi pemangkasan 10 juta dolar ketika dibandingkan biaya aktual untuk melanjutkan program yang sedang berjalan. Ini mendorong legislatur untuk mencermati budget lebih dalam, dan kemudian mereka menyadari bahwa selain usulan pemangkasan tersebut, gubernur juga mengusulkan mengurangi atau memangkas pendanaan untuk program AIDS dan penanganan racun timah pada anak-anak. Di dalam budget yang dibuat, legislatur mencoret beberapa pemangkasan tersebut.
III. PROYEKSI YANG PROFESIONAL DAN KREDIBEL Perencanaan yang baik membutuhkan informasi yang akurat dan layak dipercaya tentang ekspektasi pendapatan dan pengeluaran. Beberapa negara bagian
memperbaiki
kadar
informasi
tersebut
dengan
mengestimasi
pendapatan masa depan lewat konsensus, dengan memastikan bahwa legislatur punya akses ke analisis fiskal yang profesional dan independen, dan dengan melakukan review rutin terhadap metode yang digunakan untuk menentukan biaya pensiun masa depan.
Alat #4: Ramalan Pendapatan Konsensus Independen Pembuat kebijakan sering melakukan debat konstruktif tentang kebijakan masa depan dan kadang, mereka juga membicarakan ramalan pendapatan
25
siapa yang dianggap benar. Ramalan pendapatan konsensus – sebuah kesepakatan
antara
cabang
eksekutif
dan
legislatif
tentang
ramalan
pendapatan di tahun mendatang – membuat debat difokuskan ke isu kebijakan substantif dalam kerangka budget umum. Proyeksi pendapatan lebih bersifat teknis, yang didasarkan pada ramalan ekonomi terbaik. Negara bagian memiliki beberapa tipe model ramalan, tapi ada perbedaan dalam kontrol ramalan, yaitu apakah oleh kantor budget gubernur atau oleh kantor fiskal legislatif. Perbedaan juga muncul karena setiap cabang bisa memiliki model sendiri. Jika mereka memiliki model sendiri, maka duel ramalan bisa terjadi dan menjadi titik debat dalam proses politik. Leader politik sering tergoda untuk merubah ramalan untuk mengakomodasi agenda fiskal yang lebih baik. Negara bagian bisa mengurangi godaan tersebut dengan menggunakan proses ramalan konsensus, dimana wakil dari cabang eksekutif dan legislatif – biasanya dibantu oleh testimoni dan advis dari ekonom dan advisor luar – harus sepakat soal ramalan ekonomi dan pendapatan. Beberapa negara bagian lain (seperti Minnesota) meminta dewan ekonom untuk membuat ramalan. Proses pendapatan konsensus terbaik adalah yang kuat – yang memang diminta hukum atau dibuat untuk setidaknya 10 tahun – dan dibuat secara rutin. Pembuat budget di kalangan legislatif dan eksekutif perlu menggunakan estimasi ini, dan prosesnya harus transparan, yang mana hasil pertemuan kelompok pembuat ramalan harus dipublikasikan dan daftar metode dan asumsi bisa diketahui dengan mudah.
Fitur Dari Proses Estimasi Pendapatan Konsensus Negara bagian membuat proyeksi pendapatan lewat kelompok peramalan yang anggotanya mewakili cabang eksekutif dan legislatif. •
Ramalan menjadi ramalan resmi untuk budget.
26
•
Ramalan konsensus diharuskan oleh undang-undang.
•
Kelompok peramalan juga berisi pakar luar, seperti ekonom dari universitas atau sektor privat.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak membuat ramalan pendapatan konsensus, ½ jika negara bagian membuat ramalan yang memenuhi kurang dari separuh kriteria di atas, dan 1 jika negara bagian membuat ramalan yang memenuhi separuh atau lebih kriteria di atas.
Mengapa Alat Ini Penting Meski tidak ada bukti statistik bahwa ramalan pendapatan konsensus adalah lebih akurat daripada ramalan yang dibuat satu cabang pemerintah, ada alasan kuat untuk berpendapat bahwa proses peramalan kualitas-tinggi yang transparan dan memadukan berbagai perspektif pakar ekonomi adalah lebih baik daripada menyelesaikan perselisihan tentang pendapatan masa depan lewat proses politik. Ramalan konsensus membuang beberapa kadar politik dari debat budget, dan menciptakan diskusi yang lebih terbuka dan lebih fokus ke program yang didanai. Selain itu, lembaga penilai obligasi berskala besar (seperti Fitch, Moody’s dan Standard & Poor’s) melaporkan bahwa ramalan yang baik adalah salahsatu karakteristik yang dimiliki negara bagian yang punya rating obligasi tinggi. Contoh, Moody’s menyebut ramalan pendapatan konsensus sebagai salahsatu dari lima “Financial Best Practices”. Negara bagian menerima skor lebih tinggi untuk ramalan ini – yang menjadi bagian dari hitungan rating negara bagian – jika semakin sering menjalankan praktek tersebut. Rating obligasi yang rendah akan menaikkan biaya peminjaman sebuah negara bagian.
27
Praktek Sekitar 28 negara bagian menggunakan beberapa bentuk proses konsensus dalam mengestimasi pendapatan, tapi spesifikasinya bisa beragam. Beberapa negara bagian yang membuat ramalan tersebut berhasil memenuhi sebagian besar kriteria proses estimasi pendapatan konsensus. Sementara itu, negara bagian lainnya masih butuh perbaikan.
Contoh Connecticut adalah salahsatu negara bagian yang terbilang baru dalam menggunakan
proses
estimasi
pendapatan
konsensus.
Negara
bagian
Connecticut baru bertindak di tahun 2009, tepat setahun setelah negosiasi budget mengalami kebuntuan sampai beberapa minggu, dan gubernur dan legislatur masih berdebat soal estimasi pendapatan siapa yang terbaik untuk tahun mendatang. Proses estimasi pendapatan konsensus mengakhiri debat partisan ini dan membantu proses budget untuk maju ke depan. Aturan mengharuskan kantor budget gubernur dan kantor fiskal legislatur untuk bersepakat soal estimasi pendapatan konsensus di tahun budget berjalan, dan di tiga tahun selanjutnya per tanggal 10 Nopember. Jika gagal bersepakat, comptroller akan membuat estimasi di tanggal 20 Nopember yang mempertimbangkan estimasi legislatur dan gubernur. Legislatur dan gubernur harus sepakat soal update estimasi pendapatan pada tanggal 15 Januari dan 30 April, dengan comptroller diberi kuasa untuk merilis sebuah estimasi jika keduanya gagal bersepakat. Di setiap tahun sejak aturan ini diberlakukan, legislatur dan gubernur selalu menjalin konsensus sebelum deadline tanggal 10 Nopember, dan perubahan signifikan dalam update estimasi dijadikan patokan penyesuaian di pertengahan-tahun.
Alat #5: Lembaga Fiskal Legislatif Independen Penciptaan lembaga fiskal legislatif non-partisan membantu memastikan
28
bahwa rencana budget sudah dibilang wajar, dan legislatur dan publik diuntungkan
dengan
merasakan
layanan
analisis
profesional
terhadap
persoalan pajak dan pengeluaran. Di banyak negara bagian, gubernur mengusulkan budget negara bagian dan legislatur mereview dan melakukan modifikasi. Legislatur mungkin mempertimbangkan draft lain yang mempengaruhi pajak dan pengeluaran sebelum menjadikan draft sebagai hukum. Ini membantu mereka dalam melakukan pengawasan ukuran fiskal penting dan membantu organisasi publik dan pemerintah untuk ikut dalam pembuatan kebijakan. Untuk memenuhi fungsi pengawasannya, legislatur setiap negara bagian menerima bantuan dari staff profesional yang juga menganalisa ukuran yang mempengaruhi pendapatan dan pengeluaran di negara bagian. Staff ini bisa bekerja untuk legislatur individu, komite atau sebuah lembaga terpisah. Tapi, tidak semua negara bagian memiliki sebuah lembaga atau beberapa lembaga legislatif yang ditugaskan untuk analisis fiskal. Beberapa negara bagian memiliki satu lembaga fiskal non-partisan yang melayani legislatur, sedangkan lainnya memiliki satu lembaga untuk satu entitas. Meski ada banyak lembaga fiskal efektif dengan konfigurasi berbeda, hasil penelitian, pengalaman dan common sense menunjukkan bahwa pengurangan potensi pengaruh politik selalu membuat hasil analisis menjadi lebih baik. Sebuah negara bagian bisa meraih ini dengan menggunakan lembaga non-partisan. Selain itu, satu lembaga bersama yang berisi staff dari House dan Senate bisa diciptakan untuk mengurangi potensi perselisihan teknis antara House dan Senate, sehingga debat bisa difokuskan ke perbedaan kebijakan
substantif.
Beberapa
lembaga
memiliki
kemampuan
untuk
memberikan analisis karena sebagian staffnya adalah pegawai karir (bukan diangkat) dan karena itu, tetap bekerja di lembaga tersebut meski partai yang mengontrol legislatur sudah berubah.
29
Fitur Dari Kantor Fiskal Legislatif •
Lembaga legislatif profesional memberikan analisis terhadap ukuran yang mempengaruhi pendapatan dan pengeluaran. Lembaga ini harus non-partisan. Tepatnya, tidak boleh melayani satu partai tertentu.
•
Satu lembaga fiskal harus melayani legislatur (House dan Senate)
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak memiliki lembaga fiskal non-partisan independen, ½ jika ada beberapa lembaga yang melayani legislatur, dan 1 jika negara bagian memenuhi kriteria di atas.
Mengapa Alat Ini Penting Budget negara bagian cenderung kompleks, dan sedikit legislatur yang ahli dalam area ini sebelum mereka masuk ke kantor pusat negara bagian. Di banyak negara bagian, batas termin budget sering memperpendek masa jabatan legislatur di kantor, dan ini mengurangi pembelajaran mereka terhadap budget. Staff profesional kemudian dimasukkan untuk mengisi kekosongan ini. Kantor fiskal legislatif juga membuat proses budget menjadi lebih terbuka. Peran penting lain dari kantor fiskal legislatif adalah membuat agar laporan tentang budget negara bagian dan draft aturan terkaitnya bisa diakses publik. Ini memberikan bahan ke debat persoalan fiskal.
Praktek Sekitar 44 negara bagian memiliki setidaknya satu lembaga fiskal legislatif. Dari negara bagian tersebut, semuanya kecuali 8 negara bagian memiliki lembaga bersama yang melayani dua kantor legislatur (House dan Senate).
Contoh California menciptakan Legislative Analyst’s Office (LAO), lembaga fiskal
30
legislatif negara bagian yang pertama di Amerika, di tahun 1941. LAO memberikan analisis profesional non-partisan tentang efek jangka-pendek dan jangka-panjang dari usulan budget, pajak dan pengeluaran. Elizabeth Hill, direktur dari kantor tersebut yang kemudian pensiun di tahun 2008, mendeskripsikan dampak LAO sebagai berikut: “Kita sering ditanya berapa banyak rekomendasi kita yang digunakan oleh Legislatur. Kita tidak pernah melacak data tersebut karena kita yakin bahwa kita telah bekerja baik dengan memberikan informasi dan advis terbaik untuk dijadikan bahan pembuatan keputusan. Meski begitu, rekomendasi kita sering “awet” berada di domain publik. Bahkan ketika Legislatur menolak rekomendasi kita, cabang eksekutif atau
“pemain”
lain
dalam
proses
pembuatan
budget
sering
menggunakan rekomendasi tersebut. Meski kita tidak selalu “mendapat pujian”, kita puas karena bisa menentukan arah debat dari beragam sudut pandang. Kita sering melihat bahwa iklim politik sering tidak cocok dengan rekomendasi, khususnya di tahun awal. Meski begitu, ketika waktu berjalan dan kondisi berubah, advis kita tetap digunakan di masa depan. Pandangan jangka-panjang selalu penting dalam bisnis kita. Staff profesional non-partisan dari kantor fiskal legislatif adalah ibarat budget insider yang mampu melacak mundur dan maju ke depan hingga lebih dari jendela budget normal yang biasanya satu atau dua tahun. Contoh, Maryland Department of Legislative Service ditugasi untuk melakukan Spending
Affordability Briefing
terhadap
legislatur
di
setiap
tahun,
khususnya legislatur yang harus memeriksa efek dari kebijakan pajak dan pengeluaran sekarang terhadap kesehatan fiskal masa depan negara bagian.
Alat #6: Review Independen Terhadap Asumsi dan Metode Pensiun Pensiun pegawai negara bagian adalah komitmen jangka-panjang dari budget
31
negara bagian. Karena penentuan biaya masa depan dari komitmen tersebut cenderung kompleks, maka review rutin proses estimasi biaya tersebut menjadi penting untuk memastikan akurasinya. Karena dana pensiun adalah usaha jangka-panjang, maka menghitung berapa banyak negara kontribusi negara bagian membutuhkan pengetahuan khusus. Negara bagian harus menentukan jumlah dana yang bisa disisihkan setiap tahun untuk membayar tunjangan pensiun di masa depan. Penentuan ini membutuhkan proyeksi hati-hati untuk menetapkan ekspektasi hidup, ramalan inflasi, estimasi turnover pegwai, dan faktor lain. Lembaga dana pensiun biasanya menyewa pakar untuk membuat proyeksi ini. Ada resiko bahwa asumsi yang mendasari hitungan bisa membuat negara bagian seperti butuh kontribusi lebih rendah daripada sebenarnya. Hitungan keliru memaksakan terjadinya penyesuaian seiring waktu berjalan, dan lembaga dana pensiun menjadi minim dana, yang pastinya membuat lembaga harus memberikan kontribusi lebih besar atau melakukan pemangkasan tunjangan di beberapa tahun ke depan. Yang menentukan jumlah aktual kontribusi setiap tahun bukanlah pakar teknis, tapi pembuat kebijakan negara bagian. Pembuat kebijakan harus mengimbangkan kepentingan jangka-panjang dari satu kontribusi terhadap lainnya, meski negara bagian sedang membutuhkan dana. Pembuat kebijakan sering tergoda untuk “melompati” (skip) atau mencurangi kontribusi di tahun budget ketat dengan asumsi bahwa ini akan ditutup di beberapa waktu kemudian. Review rutin – oleh orang yang ahli di luar proses politik – atas asumsi yang digunakan untuk menentukan kontribusi bisa memastikan akurasi asumsi dan membantu pengkoreksiannya secara tepat waktu bila itu dibutuhkan. Dalam cara ini, negara bagian bisa membantu menghindari biaya besar yang tidak terduga atau pengurangan tunjangan.
32
Pengawasan penanganan pensiun dilakukan dalam dua bentuk. Banyak lembaga dana pensiun secara rutin mendapat “studi pengalaman” dan “audit aktuaris”. Sebuah studi pengalaman difokuskan ke akurasi beberapa asumsi dasar (terkait dengan kedudukan pegawai, umur, lama jabatan, dan sebagainya) yang masuk dalam hitungan biaya. Sebuah audit aktuaris adalah pemeriksaan hati-hati terhadap metode yang digunakan oleh aktuaris luar dan/atau internal.
Fitur Dari Ulasan Pensiun Secara Independen Proses
yang
digunakan
untuk
menentukan
kontribusi
tahunan
yang
dibutuhkan untuk mendanai kewajiban pensiun baru dan yang ada, haruslah dikenai review rutin, idealnya oleh otoritas luar, dan harus bisa diakses oleh analis luar. Secara spesifik: •
Lembaga dana pensiun yang dijalankan negara bagian harus dikenai studi pengalaman rutin, atau dikenai review terhadap asumsi yang mendasari faktor yang mempengaruhi biaya pensiun masa depan.
•
Audit rutin harus dilakukan perusahaan aktuaris yang akan menghitung jumlah kontribusi negara bagian dan pegawai di tiap tahunnya untuk mendanai biaya pensiun masa depan.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak rutin melakukan studi pengalaman dan studi aktuaris, ½ jika dua studi ini dilakukan tapi hanya satu yang diharuskan oleh aturan, dan 1 jika kedua studi diharuskan oleh aturan.
Mengapa Alat Ini Penting Beberapa level review dan pengawasan dibutuhkan karena sifat kompleks dari pendanaan biaya pensiun yang butuh banyak tahun. Perubahan kecil di waktu
33
yang tepat bisa menghindarkan biaya besar di masa depan. Menggunakan pakar yang bebas dari tekanan politik di proses budget negara bagian dan menjalin hubungan atasan-bawahan yang baik akan memberikan informasi yang kuat tentang kesehatan fiskal dari lembaga dana pensiun.
Praktek Semua negara bagian melakukan studi pengalaman rutin, tapi delapan negara bagian tidak membuat aturan yang mengharuskan pelaksanaan studi tersebut. Sekitar 44 negara bagian rutin melakukan audit aktuaris, tapi hanya 14 negara bagian yang membuat aturan yang mengharuskan pelaksanaan audit tersebut.
IV. CARA BERJALAN DI ATAS JALUR Proses budget tidak lalu berakhir ketika negara bagian menggunakan sebuah budget. Perubahan ekonomi dan ketidakpastian lain bisa merusak rencana budget. Agar tetap berjalan di atas jalur, negara bagian membutuhkan Rainy Day Fund, review rutin terhadap pengeluaran pajak, pendanaan cukup untuk pensiun, panduan hutang, dan pengawasan rutin terhadap pendapatan dan pengeluaran.
Alat #7: Rainy Day Fund Yang Baik Perencanaan budget yang baik adalah yang mempertimbangkan kondisi budget untuk situasi buruk ketika kemerosotan ekonomi menyebabkan pendapatan menurun. Rainy Day Fund yang cukup dan baik (cadangan budget yang dibuat negara bagian untuk situasi resesi atau kejadian tidak terduga lain
yang
bisa
menyebabkan
penurunan
pendapatan
atau
kenaikan
pengeluaran) dan cadangan lainnya adalah satu dari sekian cara yang diambil negara bagian untuk menghindari perlunya kenaikan pajak atau pemangkasan pengeluaran jika ramalan budget terbukti salah.
34
Ekonomi yang tidak stabil di satu dekade terakhir menegaskan pentingnya Rainy Day Fund. Sejumlah negara bagian memasukkan skenario Great Recession dengan cadangan terbesar, yang nantinya membantu mereka menghindari rilis 20 milyar dolar untuk pemangkasan pengeluaran dan/atau kenaikan pajak. Meski begitu, cadangan tersebut hanya mengisi porsi kecil dari gap yang ada di budget negara bagian. Karena cadangan selalu tidak besar, sejumlah negara bagian
sering melakukan
pemangkasan pada
pendidikan, perpustakaan, perawatan kesehatan, layanan manusia, bantuan ke pemerintah lokal, dan area lain, dan bahkan mereka menaikkan pajak. Di banyak negara bagian, minimnya pendanaan mencerminkan desain Rainy Day Fund yang buruk, atau kurangnya pandangan ke depan. Membaiknya ekonomi membantu negara bagian mengisi kembali dana yang terpakai. Tapi, negara bagian tetap harus memperbaiki desain Rainy Day Fund-nya. Negara bagian yang minim dana juga harus mendesain Rainy Day Fund. Negara bagian yang sudah punya desain tersebut bisa merubah desain agar skalanya lebih besar dan lebih mudah digunakan saat resesi berikutnya.
Fitur Dari Rainy Day Fund Yang Baik Setiap negara bagian harus memiliki desain Rainy Day Fund yang baik. •
Tidak boleh ada cap (batas atas) pada ukuran dana. Jika ada cap, maka ini setidaknya harus 15 persen dari budget negara bagian.
•
Negara bagian bisa diminta oleh hukum untuk membuat tabungan bagi Rainy Day Fund ketika kondisinya sesuai, seperti saat pertumbuhan ekonomi mencapai di atas rata-rata, dan/atau membuat tabungan ketika budget berakhir surplus.
•
Tidak ada kewajiban bahwa dana harus diisi lagi dalam skedul waktu tertentu. Tepatnya, negara bagian harus mampu menunggu sampai pertumbuhan ekonomi bisa kembali baik sehingga bisa mengisi dana.
35
•
Tidak ada batas berapa banyak dana yang bisa diambil selama tahun tertentu.
•
Pengambilan dana harus melalui persetujuan legislatur yang disahkan lewat suara mayoritas.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak memiliki Rainy Day Fund, ½ jika negara bagian memiliki dana yang memenuhi kurang dari separuh kriteria di atas, dan 1 jika negara bagian memiliki dana yang memenuhi separuh atau lebih kriteria di atas.
Mengapa Alat Ini Penting Resesi ekonomi adalah sebuah realita dalam kehidupan modern, sehingga negara bagian harus merencanakan kejadiannya meski ukuran pasti dan durasinya sulit diprediksi. Saldo dana umum tidak terbatas dan Rainy Day Fund dengan desain baik bisa menjadi garis pertahanan pertama sebuah negara bagian terhadap tekanan budget yang disebabkan oleh turunnya pendapatan dan naiknya kebutuhan layanan publik selama kemerosotan. Saldo ini memainkan peran penting dalam membantu negara bagian untuk mengatasi dua resesi terakhir, yaitu pada tahun 2001 dan 2007-2009. Jika dana ini tidak ada, maka negara bagian terpaksa melakukan pemangkasan lebih dalam di area perawatan kesehatan, pendidikan dan layanan penting lain, atau menaikkan angka pendapatan – meski langkah ini cenderung memperlambat ekonomi negara bagian yang sudah lemah dan membiarkan penduduk tanpa layanan yang dibutuhkan. Perencanaan di atas memiliki efek langsung ke ekonomi negara bagian. Pemangkasan pengeluaran hanya akan mengurangi kebutuhan, dan ini semakin memperdalam kemerosotan. Ketika negara bagian memangkas pengeluaran, maka yang terjadi adalah pegawai dirumahkan, kontrak dengan vendor dibatalkan, pembayaran ke bisnis dan organisasi non-profit yang
36
memberikan layanan akan dikurangi atau dihapus, dan pembayaran tunjangan individu juga akan dipangkas. Di semua kondisi tersebut, perusahaan dan organisasi yang menerima pembayaran pemerintah kurang memiliki uang untuk membayar gaji dan pasokan, dan individu yang menerima gaji atau tunjangan kurang memiliki uang untuk konsumsi. Ini akan membuang kebutuhan dari ekonomi. Kenaikan pajak juga memberikan efek serupa. Sebuah Rainy Day Fund yang berdesain baik bisa meredam volatilitas beberapa pajak negara bagian. Contoh, sebuah pajak penghasilan adalah elemen kunci dari sistem pajak negara bagian, sebagian karena ini adalah satu-satunya pajak besar yang menyesuaikan pertumbuhan biaya selama beberapa tahun. Meski begitu, ini rawan bergejolak. Rainy Day Fund membantu meredakan gejolak pajak penghasilan tersebut.
Praktek Sekitar 90 persen negara bagian – semuanya kecuali 4 – telah menfungsikan Rainy Day Fund, tapi masih butuh perbaikan. Di sembilan negara bagian, Rainy Day Fund membutuhkan upgrade, dan di negara bagian lainnya, Rainy Day Fund masih gagal di area tertentu. Kejadian resesi seperti menandakan masih lemahnya Rainy Day Fund yang ada. Meski begitu, ada pelajaran yang bisa diambil negara bagian dari Rainy Day Fund di tengah resesi: •
Memiliki Rainy Day Fund tetaplah penting. Negara bagian dengan Rainy Day Fund bisa menghindari kebutuhan 20 milyar dolar untuk pemangkasan layanan dan/atau kenaikan pajak selama Great Recession (dan di resesi tahun 2001). Empat negara bagian – seperti Colorado, Illinois, Kansas dan Montana – tidak memiliki Rainy Day Fund.
•
Negara bagian harus melonggarkan cap ukuran Rainy Day Fund sehingga mereka bisa menetapkannya di level yang cukup. Rainy Day
37
Fund bisa lebih efektif di Great Recession jika angkanya lebih besar. Satu alasan kenapa dana tersebut tidak besar adalah bahwa 36 negara bagian membuat cap di level yang tidak mencukupi, yaitu kurang dari 15 persen budget. Negara bagian dengan cap yang sangat ketat harus membuang cap atau menaikkannya lagi, seperti 15 persen dari budget. •
Negara bagian harus menetapkan aturan yang memprioritaskan tabungan di masa-masa baik. Sebagian besar negara bagian kurang memberikan prioritas bagi pengisian kembali dana, dan menabung hanya ketika ada surplus di akhir tahun. Negara bagian perlu mengintegrasikan transfer Rainy Day Fund ke dalam budget sebagai bagian dari kebijakan cadangan keseluruhan
yang memberikan
prioritas tinggi kepada tabungan. •
Negara bagian harus memperlunak aturan pengisian kembali yang tidak ramah, khususnya aturan yang menyulitkan negara bagian untuk menggunakan cadangan. Sepuluh negara bagian dan District of Columbia meminta agar Rainy Day Fund diisi lagi dengan cepat setelah digunakan, bahkan jika kondisi ekonomi belum membaik. Negara bagian harus melonggarkan aturan percepatan semacam ini karena ini bukan hanya bisa menghambat penggunaan dana tapi juga membuat Rainy Day Fund bersaing dengan program lain dalam mendapatkan sumberdaya langka selama masa buruk.
•
Negara bagian harus menskala ulang batasan penggunaan dana. Sepuluh negara bagian membuat Rainy Day Fund-nya malah kurang efektif dalam mengatasi defisit budget karena mereka mengharuskan adanya suara super-mayoritas legislatur untuk merilis dana atau mereka membuat batasan berapa besar dana yang bisa dirilis setiap waktu.
38
Untuk informasi detail tentang peran Rainy Day Fund di dalam dua resesi dan cara negara bagian untuk memperbaikinya, lihat laporan CBPP yang terbaru.
Contoh Rainy Day Fund terbukti penting saat resesi. Contoh, Massachusetts memiliki Rainy Day Fund yang baik, karena mengharuskan adanya kontribusi ketika ekonomi sedang tumbuh dan mempermudah aksesnya di saat kemerosotan. Saldo negara bagian dalam Rainy Day Fund mengalami pertumbuhan selama tahun 1990-an dan juga di pertengahan 2000 sehingga Massachusetts melewati dua resesi terakhir dalam saldo yang sehat (10 persen di tahun 2001 dan 8 persen di tahun 2006). Karena itu, negara bagian tersebut mampu menggunakan dana untuk mengurangi ukuran pemangkasan budget dan kenaikan pajak yang sering dibutuhkan untuk meredam resesi. Dampak resesi terbaru, bahkan di negara bagian yang siap seperti Massachusetts, meyakinkan banyak negara bagian bahwa Rainy Day Fund membutuhkan penguatan.
Karena itu, beberapa negara bagian
mulai
memperbaiki Rainy Day Fund-nya di beberapa tahun terakhir. Sejak tahun 2009, empat negara bagian menaikkan cap-nya. Georgia, Oklahoma dan Virginia menaikkan cap-nya dari 10 persen menjadi 15 persen dari budget negara bagian. South Carolina menaikkan cap-nya dari 3 persen menjadi 5 persen. Ini mungkin masih terlalu rendah, tapi berada di arah yang benar. Hawaii, Massachusetts, dan Washington mulai melakukan perubahan yang maksudnya untuk meningkatkan prospek pengisian kembali dana mereka di masa depan. Hawaii, yang sebelumnya mengharuskan agar saldo akhir dana di atas 5 persen dari budget di-refund-kan ke pembayar pajak, mulai memberikan pilihan ke legislatur apakah memberikan refund pajak atau menabungkan dana ke dalam Rainy Day Fund. Massachusetts menetapkan kondisi agar keuntungan modal dan pendapatan pajak di atas 1 milyar dolar ditabungkan setiap tahun ke dalam cdangan negara bagian. Para voter di
39
Washington mengesahkan sebuah ukuran agar mewajibkan pertumbuhan pendapatan yang “luar biasa” – yaitu pertumbuhan yang melebihi rata-rata pertumbuhan lima-tahun, tepatnya lebih dari sepertiganya – ditabungkan ke dalam Rainy Day Fund. Vermont – yang memiliki beberapa Rainy Day Fund – tidak pernah mengambilnya selama resesi terakhir, dan ini meningkatkan tekanan ke arah pemangkasan program. Di tahun 2012, negara bagian membuat paket reformasi yang mempermudah negara bagian untuk menggunakan cadangan bila dibutuhkan dengan menciptakan sebuah dana baru (Rainy Day Reserve) yang bisa digunakan untuk mengatasi kemerosotan budget, apapun sebabnya. Satu pelajaran yang diambil dari beberapa tahun terakhir adalah bahwa perbaikan Rainy Day Fund mulai populer. Di lima negara bagian, putusan perubahan dilakukan lewat voting di bulan Nopember 2010. Negara bagian tersebut adalah Hawaii, Oklahoma, South Carolina, Virginia dan Washington.
Alat #8: Pengawasan atas Pengeluaran Pajak Manajemen dan perencanaan fiskal yang baik membutuhkan pengawasan ke semua bagian budget negara bagian. Biaya rehat pajak – sebuah dimensi besar di kebijakan fiskal negara bagian – sering dibiarkan bertahun-tahun tanpa pemeriksaan. Setiap tahunnya, negara bagian mengeluarkan puluhan, mungkin ratusan, milyar dolar untuk apa yang disebut ekonom sebagai “pengeluaran pajak” – bisa berupa kredit pajak, deduksi dan eksempsi yang bisa mengurangi pendapatan negara bagian. Ini beragam dari provisi seperti deduksi pajak untuk bunga hipotek rumah, sampai subsidi korporat yang sifatnya rahasia. Biaya pengeluaran pajak menggunakan uang treasury dalam cara sama seperti pengeluaran langsung untuk sekolah, perawatan kesehatan, atau konstruksi jalan. Seperti pengeluaran langsung, pengeluaran pajak bisa
40
menjadi alat yang digunakan negara bagian untuk mencapai goal kebijakan jika ini didesain dengan baik. Meski begitu, ada dua perbedaan penting antara pengeluaran langsung dan pengeluaran pajak. Negara bagian membutuhkan dokumentasi dari setiap dolar pengeluaran langsung, dan menerbitkan metrik kunci dari penggunaan setiap dolar. Pengeluaran langsung dikenai review tahunan atau dua-tahunan di sepanjang proses budget normal negara bagian. Sebaliknya, pembuat kebijakan negara bagian tidak melakukan pemeriksaan rutin terhadap pengeluaran pajak, dan negara bagian tidak mendokumenkan penggunaan pajak. Sebuah negara bagian bisa mengatasi ketidakkonsistean ini dengan menerbitkan laporan pengeluaran pajak. Budget pengeluaran pajak berisi rehat pajak negara bagian dan berapa banyak biaya rehat pajak, dan juga berisi informasi relevan lain yang membantu pembuat kebijakan dan pihak lain dalam mengevaluasi pengeluaran pajak. Mengharuskan pengeluaran pajak agar bisa “sunset” (habis tenggat setelah beberapa tahun tertentu) sehingga akan diberi pengawasan rutin untuk memahami biaya dan efektivitasnya, akan mempermudah pengawasan pengeluaran pajak. Pembuat kebijakan bisa menetapkan tanggal tenggat ketika mereka menetapkan pengeluaran pajak baru dan menerapkan tanggal tenggat tersebut ke pengeluaran pajak yang ada.
Fitur Dari Pengawasan Efektif Terhadap Pengeluaran Pajak Sebuah negara bagian menilai biaya dan efektivitas eksemsi pajak, deduksi dan kredit dengan menetapkan tanggal tenggat (atau “sunset”) atau dengan menerbitkan daftar pengeluaran pajak dan biayanya. Sebuah provisi sunset, yang membutuhkan reotorisasi setiap rehat pajak setelah beberapa tahun, memudahkan pengawasan atas proses budget.
41
Sebuah
laporan
pengeluaran
pajak
yang
berdesain
baik
bisa
memberikan informasi tentang proses review, dan menjadi alternatif dari metode sunset. Laporan ini harus rutin diupdate dan mudah diakses. Selain itu, •
Laporan harus berisi pengeluaran pajak yang didapat dari semua pajak besar.
•
Biaya yang dipikul lokal atau negara bagian harus diestimasi.
•
Laporan harus didasarkan pada data terbaru (yaitu tidak boleh lebih dari dua tahun belakangan).
•
Laporan harus berisi informasi detail tentang biaya, struktur dan goal setiap item.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak mengharuskan sunset atau tidak membuat laporan pengeluaran pajak, ½ jika negara bagian hanya membuat laporan pengeluaran pajak yang memenuhi lebih dari separuh kriteria di atas atau hanya mengharuskan sunset, dan 1 jika negara bagian mengharuskan sunset dan juga membuat laporan pengeluaran pajak yang memenuhi lebih dari separuh kriteria.
Mengapa Alat Ini Penting Pengeluaran pajak cenderung besar, kadang sama atau lebih dari jumlah semua pengeluaran langsung. Tanpa pengawasan, pengeluaran pajak menjadi tuas tersembunyi dari budget sebuah negara bagian, yang nantinya mengunci negara bagian ke komitmen berkelanjutan, yang kadang mahal. Ini bukan pilihan yang baik. Pengeluaran pajak sering ditulis dalam aturan pajak, dan karena itu, dibuat untuk berlanjut secara tidak terbatas – tidak peduli berapa besar biayanya. Sebuah negara bagian bisa mencabut pengeluaran pajak, tapi ini jarang terjadi. Seringkali, pengeluaran pajak malah menjadi autopilot.
42
Satu alasan kenapa pengeluaran pajak cenderung tidak terbatas adalah bahwa ini jarang diperlihatkan ke publik. Tanpa infrmasi tentang biaya dan keuntungan dari pengeluaran pajak, maka pembuat hukum sulit membuat keputusan bijak soal apakah keberlanjutan pajak sudah sesuai dengan kepentingan negara. Semakin banyak pengeluaran negara bagian dalam pengeluaran pajak, maka semakin sedikit pengeluaran dalam program pengeluaran langsung, dan juga semakin rendah pengeluaran untuk pengurangan pajak. Tradeoff semacam ini harus dijelaskan dengan jelas ke negara bagian agar bisa membuat perencanaan bijak untuk masa depan. Tapi, seringkali, tidak demikian. Pemeriksaan rutin terhadap rehat pajak bagi bisnis dan individu – lewat laporan pengeluaran pajak dan/atau sunset yang mengharuskan pembuat kebijakan untuk memperbarui rehat pajak secara periodik – mendorong pemangkasan rehat pajak yang tidak lagi efektif. Ini bisa menghemat dana yang bisa digunakan untuk tujuan lain.
Praktek Hanya enam negara bagian – Illinois, Missouri, Nevada, Oregon, Virginia, dan Washington – yang rutin melakukan reotorisasi pengeluaran pajak, dan ini menjadi cara paling paling efektif untuk memastikan review rutin untuk memahami biaya dan efektivitasnya. Laporan pengeluaran pajak sepertinya sudah dipahami karena 38 negara bagian (termasuk District of Columbia) membuat laporan tersebut. Sayangnya, masih ada kelemahan: •
Tujuh dari 38 negara bagian menghapus pajak besar dari laporan pengeluaran pajak mereka.
43
•
Hampir setiap laporan negara bagian menghapus beberapa informasi penting, seperti biaya yang ditanggung pemerintah lokal atau jumlah keluarga atau bisnis yang diuntungkan.
Beberapa laporan pengeluaran pajak negara bagian bisa lebih baik dibanding lainnya, tapi setiap negara bagian bisa memperbaiki keahliannya. Oregon, Minnesota dan District of Columbia menerbitkan laporan yang relatif komprehensif dan informatif untuk dijadikan model. Laporan yang tidak berguna adalah laporan yang diterbitkan Colorado dan Utah, karena menghapus pajak besar, dan gagal memberikan estimasi biaya dan informasi kunci lain untuk tujuan pengeluaran pajak. Buruknya lagi, tidak tersedia online. Contoh Praktek laporan pengeluaran pajak Oregon membantu negara bagian menghemat uang negara bagian sejak laporan pertama dibuat, tepatnya dirilis di tahun 1996. Hukum negara bagian Oregon membebaskan pemenang lotere dari pajak penghasilan dan ini membebani negara bagian 44 juta dolar per dua-tahun. Pembuat kebijakan menskala ulang eksemsi (pembebasan) tersebut di tahun berikutnya, dan di tahun 2001, negara bagian menghemat lebih dari 40 juta dolar per dua-tahun. Yang terbaru, laporan membantu menguatkan perhatian ke biaya kredit pajak untuk membeli kendaraan berbahan bakar bensin-hibrid, yang tumbuh dari total 6000 dolar di tahun 1999 sampai lebih dari 4,5 juta dolar di tahun 2008. Negara bagian menghapus kredit tersebut di tahun 2009 dan sekarang menghemat sampai 10 juta dolar di setiap dua-tahun sebagai hasilnya.
Alat #9: Aturan Bijak untuk Pendanaan Pensiun dan Level Hutang Perencanaan fiskal yang jelas membutuhkan manajemen hati-hati terhadap kewajiban pensiun dan hutang negara bagian. Pensiun adalah kompensasi
44
tertangguh yang diberikan ke pegawai dan dibayarkan beberapa tahun kemudian ketika pegawai pensiun. Negara bagian menggunakan hutang ketika meminjam dana untuk mendanai pembangunan jalan, jembatan, sekolah dan proyek lainnya. Karena sifat tetap dan jangka-panjang dari kewajiban ini, maka negara bagian harus rutin mereview progress capaiannya.
Fitur Dari Kebijakan Bijak Untuk Pensiun dan Hutang Agar pensiun bisa dikontrol negara bagian, maka: •
Tidak boleh ada batasan yang menghambat pembayaran penuh biaya pensiun tahunan normal.
•
Negara bagian harus menetapkan kontribusi tahunannya.
•
Dewan investasi independen harus mengawasi bauran investasi aset dalam lembaga dana perwalian pensiun.
Agar hutang bisa dikontrol negara bagian, maka: •
Negara bagian harus membuat panduan tentang jumlah hutang atau layanan hutang yang ditanggung negara bagian dan secara rutin mengawasi level hutangnya.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika negara bagian tidak memberikan kontribusi penuh ke lembaga dana perwalian pensiun dan hanya memenuhi satu kriteria di atas, ½ jika negara bagian gagal memberikan kontribusi pensiun penuh tapi memenuhi dua atau lebih kriteria di atas, dan 1 jika negara bagian membuat kontribusi pensiun penuh tanpa peduli kriteria lain.
Pensiun Dana pensin, jika dikelola dengan baik, adalah sebuah alat yang penting untuk perencanaan fiskal jangka-panjang. Pendanaan pensiun berbasis prabayar, bukan pay-as-you-go akan membantu negara bagian mendapatkan bunga yang bisa mengurangi jumlah yang harus dibayar pembayar pajak. Pra-
45
bayar juga berart bahwa jika kontribusi atasan ditetapkan di level yang tepat maka budget negara bagian mencerminkan biaya penuh yang diberikan ke seorang pegawai selama tahun-tahun dia bekerja. Dengan ramalan yang baik dan review rutin terhadap biaya tunjangan, maka negara bagian bisa memiliki sistem pensiun yang terjangkau, berkelanjutan dan terprediksi – jika membuat tabungan yang rutin dan cukup ke dana pensiun. Sebagai bagian dari proses budget tahunan atau dua-tahunan, maka setiap negara bagian menghitung jumlah yang dibutuhkan untuk menutup biaya pensiun yang diberikan ke pegawai. Ketika negara bagian gagal memiliki tabungan yang cukup di setiap tahun, maka kontribusi yang dibutuhkan di tahun selanjutnya akan bertambah. Kontribusi yang dibutuhkan untuk melanjutkan pensiun bisa mengambil porsi pengeluaran untuk sekolah, perawatan kesehatan, atau layanan lain, atau memaksakan kenaikan pajak. Untuk menghindari akumulasi kewajiban pensiun yang besar dan berlebihan, maka negara bagian wajib melakukan pembayaran setiap tahun atau menutupnya dengan cepat jika kemerosotan ekonomi atau darurat fiskal menyulitkan mereka dari melakukan pembayaran penuh. Satu alasan kenapa beberapa negara bagian gagal memberikan kontribusi yang cukup adalah bahwa ada batas legal atas jumlah yang bisa dikontribusikan negara bagian setiap tahunnya. Di beberapa kasus, batas tersebut bisa lebih rendah dari jumlah yang dibutuhkan untuk mendanai pensiun. Menghapus batasan ini pastinya akan memberikan fleksibilitas bagi negara bagian untuk memberikan kontribusi penuh. Kinerja investasi yang dilakukan lembaga dana perwalian pensiun juga memberikan efek signifikan terhadap liabilitas pensiun sebuah negara bagian. Investasi yang terlalu beresiko bisa memunculkan gap pendanaan yang besar dan tiba-tiba ketika pasar jatuh, sedangkan investasi yang terlalu konservatif hanya memberikan hasil kecil dan malah membutuhkan kontribusi dolar negara bagian yang lebih tinggi daripada semestinya. Beberapa negara bagian
46
menggunakan advisor independen untuk mengawasi praktek investasi administratur pensiun. Ini bisa berupa penciptaan dewan investasi yang berisi para pakar yang tidak memiliki andil langsung dalam proses pembayaran tunjangan, dan/atau budget negara bagian bisa meningkatkan stabilitas dan pertumbuhan investasi pensiun.
Hutang Seperti kewajiban pensiun, hutang adalah alat kebijakan penting bagi negara bagian jika bisa dikelola dengan baik seiring waktu. Semua hutang negara bagian dan lokal adalah hutang jangka-panjang yang digunakan untuk membayar pengeluaran modal. Negara bagian menerbitkan hutang jangkapanjang dalam bentuk obligasi, yang digunakan untuk proyek infrastruktur seperti jalan dan jembatan, sekolah, sistem perairan, dan rumah sakit. Peminjaman adalah sebuah alat penting bagi negara bagian karena ini membuat negara bagian bisa menyebarkan biaya, contohnya, sebuah pembangunan jembatan, selama beberapa tahun. Ada dua keuntungan dari ini. Ini membuat pembayar pajak yang menggunakan struktur jembatan juga ikut membantu membayarnya. Selain itu, penyebaran pendanaan proyek modal besar sampai jangka guna struktur membuat proyek bisa lebih terjangkau dengan mengurangi tekanan pada budget negara bagian di tahun tertentu dan mempermudah negara bagian menjalankan proyek besar dalam cara tepat waktu. Sebagai bagian dari proses budget tahunan, negara bagian harus membayar hutang. Tidak ada negara bagian yang gagal membayar hutang kewajiban umum (hutang dengan jaminan “keyakinan dan kepercayaan penuh” kepada negara bagian) sejak tahun 1930-an, sebagian karena cacat dalam memenuhi kewajiban ini akan merusak kemampuan negara bagian dalam meminjam di masa depan. Resikonya bisa lebih besar ketika negara
47
bagian meminjam terlalu banyak sehingga kewajiban hutangnya mengambil porsi besar dari budget negara bagian. Negara bagian menggunakan beberapa metode untuk membatasi hutangnya. Cara paling umum adalah menset target atau cap untuk jumlah hutang maksimum yang diterbitkan negara bagian. Sebuah target tipikalnya adalah sebuah rasio dari hutang total atau pembayaran hutang tahunan total terhadap sebuah ukuran sumberdaya dari sebuah negara bagian. Hutang total kemudian disebandingkan dengan penghasilan personal total, nilai properti, atau populasi negara bagian. Biaya tahunan dari pembayaran hutang biasanya disebandingkan dengan pendapatan negara bagian. Banyak negara bagian mengevaluasi keterjangkauan hutang baru dengan menggunakan satu atau dua tipe batasan tersebut, tapi beberapa negara bagian tidak menggunakan satu pun, dan bahkan beberapa negara bagian lainnya melarang penggunaan hutang kewajiban umum. Target haruslah menjadi panduan, bukan cap yang kaku. Pembuat kebijakan
membutuhkan
fleksibilitas
jika
negara
bagian
menghadapi
kebutuhan modal yang tidak terduga akibat bencana alam, infrastruktur rusak, atau persoalan lain. Hitungan cap berdasarkan gross domestic product (GDP) harus didasarkan pada rata-rata multi-tahun sehingga ini lebih mudah direncanakan dalam cara konsisten. Cap harus mentoleransi sedikit kenaikan pinjaman ketika suku bunga mulai turun. Berapa banyak yang bisa dipinjam negara bagian adalah sebuah keputusan kebijakan yang harus mencerminkan kebutuhan infrastruktur, biaya hutang berjalan, dan ekspektasi pertumbuhan pendapatan dari negara bagian. Dalam iklim ekonomi sekarang ini, contohnya, beberapa pakar berpendapat bahwa suku bunga berjalan yang rendah membuat beberapa negara bagian menganggap ini sebagai waktu yang baik untuk pendanaan lewat hutang. Meski begitu, beberapa negara bagian lain merasa bahwa pemerintah negara bagian dan lokal sudah memiliki hutang jangka-panjang yang terlalu banyak.
48
Tapi, karena keputusan menerbitkan obligasi adalah sebuah pilihan kebijakan yang mempengaruhi nasib negara bagian di beberapa dekade di masa depan, maka dibutuhkan panduan untuk mencegah agar keputusan satu generasi tidak merusak nasib generasi berikutnya.
Mengapa Alat Ini Penting Bagi negara bagian di jaman sekarang, peminjaman yang terlalu besar atau membayar hutang yang tinggi adalah masalah. Biaya pensiun bisa kurang dari 4 persen budget negara bagian dan lokal di tahun fiskal 2012 (tahun berjalan yang paling banyak datanya), sedangkan pembayaran negara bagian atas bunga dari hutang kewajiban umum mencapai rata-rata kurang dari 3 persen budget negara bagian, berdasarkan data Sensus di tahun fiskal 2011. Tapi ini bukan berarti bahwa negara bagian tidak mengawasi ukuran ini. Beberapa negara bagian punya kewajiban pensiun besar yang belum terdanai, seringkali karena mereka gagal memberikan kontribusi yang cukup. Beberapa negara bagian terlalu mengandalkan pinjaman, dan karena itu, pembayaran hutang memberikan tekanan ke budget negara bagian. Dengan adanya batasan lain pada keuangan negara bagian, semua negara bagian diharap bisa mengawasi biayanya.
Praktek Bahkan dengan adanya batasan di pendapatan negara bagian akibat Great Recession, sekitar 26 negara bagian melakukan kontribusi penuh atau mendekati penuh ke rencana pensiun besarnya. Kebanyakan mereka mampu melakukan itu ketika ekonomi membaik. Karena penghasilan dari aset lembaga dana perwalian pensiun memainkan peran besar dalam pendanaan pensiun, sekitar 24 negara bagian menggunakan dewan investasi independen untuk mengawasi praktek investasi dari administratur pensiun.
49
Negara bagian juga harus memberikan perhatian melekat ke jumlah hutangnya. Sekitar 33 negara bagian memiliki panduan untuk allowansi jumlah hutang (atau pembayaran hutang).
Alat #10: Laporan Status Budget Budget sebuah negara bagian hanya dikatakan berjalan di atas jalurnya jika pendapatan dan pengeluaran tidak berbeda signifikan dari proyeksi saat sebuah budget direncanakan. Proses budget negara bagian tidak (atau setidaknya tidak boleh) berakhir ketika legislatur menggunakan budget dan/atau saat gubernur mengesahkan budget di satu tahun atau dua tahun berikutnya. Selama tahun tersebut, pendapatan dan biaya ditetapkan, dan pembayaran diberikan ke lembaga
non-profit,
kelompok,
individu,
bisnis
dan
pegawai
yang
menjalankan fungsi negara bagian. Pelacakan pendapatan dan pengeluaran di sepanjang tahun dan penggunaan ukuran korektif jika dibutuhkan, nantinya akan
meningkatkan
wawasan
fiskal
negara
bagian
dan
mengurangi
kecenderungan kemerosotan di akhir tahun. Di sisi pengeluaran, pengawasan ini bisa berbentuk permintaan laporan rutin yang membandingkan jumlah pengeluaran setiap bulan dengan jumlah pengeluaran yang diharapkan negara bagian ketika budget digunakan. Di area yang menimbulkan biaya lebih besar daripada yang diharapkan, negara bagian bisa
menempatkan
ukuran
penghematan
biaya
atau
merealokasikan
sumberdaya dalam budget untuk mencegah kemunduran atau pengurangan pembayaran. Negara bagian juga harus mengawasi pendapatan. Perubahan dalam ekonomi negara bagian atau nasional bisa membuat pendapatan bisa di atas atau mungkin di bawah estmiasi budget yang dibuat sebelum tahun budget negara bagian dimulai. Laporan bulanan bisa digunakan untuk memahami masalah sebelum masalah menjadi terlalu besar. Beberapa negara bagian
50
melakukan praktek rutin mere-estimasikan pendapatan selama tahun budget guna mempertimbangkan perubahan kondisi ekonomi dan menyesuaikan asumsi yang mungkin tidak akurat.
Fitur Dari Baseline Layanan Lancar Negara bagian perlu informasi tentang pendapatan dan pengeluaran di sepanjang tahun budget agar bisa menghindari gap budget. •
Negara bagian harus menerbitkan proyeksi pendapatan setidaknya sekali setiap tahun fiskal.
•
Negara bagian harus mengawasi dan melaporkan jumlah pengeluaran aktual yang dibandingkan dengan tahun sebelumnya, setidaknya di setiap bulan.
•
Negara bagian harus melaporkan jumlah pendapatan yang diperoleh, yang dibandingkan dengan estimasi, setidaknya di setiap bulan.
Grade keseluruhan dari alat ini adalah 0 jika sebuah negara bagian tidak membuat laporan status pendapatan atau pengeluaran, atau tidak mengupdate proyeksi pendapatan selama tahun budget, ½ jika negara bagian hanya membuat laporan status pendapatan atau pengeluaran, atau hanya mengupdate proyeksi pendapatan, dan 1 jika negara bagian menggunakan dua ukuran tersebut.
Mengapa Alat Ini Penting Pengawasan berkelanjutan terhadap pendapatan dan pengeluaran bisa membantu sebuah negara bagian untuk membuat penyesuaian yang mungkin dibutuhkan selama tahun budget, dan mengurangi perlunya pemangkasan program atau kenaikan pajak yang besar jika negara bagian memilih menunggu menyelesaikan persoalan sampai akhir tahun.
51
Praktek Banyak negara bagian melacak pendapatannya dalam basis bulanan atau kuartal, tapi sedikit negara bagian yang menerbitkan perbandingan detail antara pengeluaran aktual dan jumlah pengeluaran di dalam budget. Sekitar 43 negara bagian membuat laporan status pendapatan di setiap bulan. Dua pertiga negara bagian (35) membuat estimasi pendapatan kedua di beberapa point waktu selama tahun budget untuk membandingkan pendapatan dan estimasinya. Tapi di sisi pengeluaran, hanya sebelas negara bagian yang membuat
laporan
pengeluaran
detail
yang
membandingkan
jumlah
pengeluaran dan jumlah awal pengeluaran yang dibudget.
Contoh Comptroller dari negara bagian Connecticut membuat laporan bulanan tentang pendapatan dan pengeluaran negara bagian, dan memproyeksikan adanya defisit. Laporan ini menyarankan beberapa koreksi di pertengahan tahun budget. Contoh, di tahun 2009, negara bagian memangkas pengeluaran dan menaikkan pajak di bulan Nopember, lima bulan setelah pemberlakuan tahun fiskal, ketika terlihat jelas bahwa pendapatan diperkirakan turun di bawah proyeksi dan negara bagian akan menghadapi proyeksi kemerosotan senilai 470 juta dolar.
52
