Tartalomjegyzék. Zsugyel János: Bevezető gondolatok... 3 NEMZETKÖZI KITEKINTÉS ÉS EURÓPAI INTEGRÁCIÓS GYAKORLAT

Tartalomjegyzék

Zsugyel János: Bevezető gondolatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3

NEMZETKÖZI KITEKINTÉS ÉS EURÓPAI INTEGRÁCIÓS GYAKORLAT Ferkelt Balázs: Az eurózóna helyzete 2015-ben: Egyben tartható a monetáris unió? . . . . . . . . . . . . . . . 5 Kengyel Ákos: Szubszidiaritás az EU és tagállamai regionális politikájában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

Majoros Pál: Merre tovább, Európai Unió? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

Sivák József–Zsugyel János: Közpénzügyi feladat- és forrásmegosztási gyakorlat értékelése az OECD ajánlásainak és néhány kelet-közép-európai ország tapasztalatainak tükrében . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

Vigvári Gábor: Válság az eurózónában – politikai gazdaságtani megközelítésben . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

KINCSTÁRI RENDSZEREK Gárdos Csaba: A kincstári rendszer létrejötte, fejlődése, bővítési stratégiák, lépések a szubszidiaritás irányába . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

Sági Judit: A bankszféra szerepe és érdekeltsége a helyi önkormányzati kincstári rendszerek kialakításában és működtetésében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

FELADATELLÁTÁS ÉS FORRÁSMEGOSZTÁS Fellegi Miklós: Új finanszírozási és helyi adórendszer: Élet az adósságkonszolidáció után . . . . . . . . . .

111

Kovácsné Sipos Ágnes: A központi és helyi adóbeszedés gyakorlatának és az adózási morál alakulásának kölcsönhatásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

123

ORSZÁGTANULMÁNYOK – COUNTRY STUDIES Jakov Bojovic: Serbia – A country study . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

144

Tomáš Černěnko – Veronika Ferčíková – Elena Žárska – Sandra Novotná: Slovakia – A country study . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

162

Karlo Kostanjevec: Croatia – A country study . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

179

Anna Swirska: Selected issues of the local finance system in Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

199

Prosperitas Vol. II. 2015/1. (3–4.)

3

ZSUGYEL JÁNOS

Szubszidiaritás a közpénzügyekben – a Vigvári András professzor által indított OTKA 83512 számú kutatás eredményei

Bevezető gondolatok A rendszerváltozást követő évtizedek magyarországi közgazdasági gondolkodásában meghatározó szerepet játszottak a piacgazdaság bevezetéséhez és működőképes gyakorlatának megteremtéséhez kapcsolódó kutatások, valamint a magyar gazdaságnak a világgazdasághoz, illetve az európai integrációhoz történő alkalmazkodásának vizsgálata. A profitorientált gazdasági működés törvényszerűségeinek és mozgatórugóinak feltárása annak ellenére is előtérben volt, hogy a piacgazdasági átmenet évtizedeiben a közszektor súlya a fejlett országokénál magasabb volt, s máig az OECD-országok átlagát meghaladó. A fenti okok miatt a kormányzati szektor működésére, a privát és közszektor együttműködésére vonatkozó kutatások az elmúlt időszakban kevésbé álltak a szakma érdeklődésének fókuszában. Vigvári András professzor életművében a kormányzat működési mechanizmusainak feltárására irányuló kutatások meghatározó helyet foglaltak el. Ezen belül kiemelt jelentőséget kapott a különböző kormányzati szintek együttműködése a közfeladatok ellátásában, az önkormányzatiság és a központi irányítás működőképes egyensúlyának megteremtése, valamint az ehhez szükséges forrásgyűjtési és -elosztási mechanizmusok meghatározása. A fő kutatási irányok illeszkedtek a fiskális föderalizmus gyakorlatának utóbbi két évtized során tapasztalható térnyeréséhez, az e folyamatok eredményeképp felhalmozott tapasztalatok hazai adaptálásához és alkalmazásához. A 2011. évben indított és OTKA-támogatást kapott kutatási program „A szubszidiaritás érvényesülése a közpénzügyekben” címet viseli. A program arra keresi a választ, hogy a 2007-ben kezdődött világméretű gazdasági és pénzügyi világválság, valamint az Európai Unió 2014-ben induló költségvetési ciklusa által indukált változások hogyan alakítják át a közfeladat ellátásának rendszerét, milyen hatással vannak a kormányzati szintek közötti együttműködésre, valamint ezek pénzügyi feltételrendszerére. A kutatás során mind az OECD-tagállamok, mind a hazánkhoz hasonló helyzetben lévő kelet-közép-európai országok gyakorlata értékelésre,

4

Zsugyel János

s esetenként a kívánatos és a nemzetközi tapasztalatokkal összhangban lévő magyarországi megoldásokra vonatkozó ajánlás kidolgozásra került. Vigvári András professzort korai halála megakadályozta abban, hogy a kutatási tevékenységet befejezhesse, de munkatársai és a kutatásban részt vevő kollégái gondoskodtak az eredmények előadások formájában történő összefoglalásáról a BGF II. Alkalmazott Kutatások Fórumán, majd a kutatás lezárásáról. Jelen kötet ezeknek az előadásoknak a szerkesztett szövegét gyűjtötte össze és bocsátja az érdeklődő szakmai közvélemény elé. Budapest, 2015. április

Az eurózóna helyzete 2015-ben: Egyben tartható a monetáris unió?

Bevezetés A 2008. évi világméretű pénzügyi és gazdasági válság, valamint a 2010-ben Európában kirobbant szuverén adósságválság az eurózóna több országának gazdaságát megrendítette, és ezeket az országokat a fizetésképtelenség határára sodorta. Mindez nem okozta az eurózóna egészének válságát, még akkor sem, ha néhány tagállamban maga az eurózóna konstrukciója, illetve az euró bevezetése is hozzájárult a válság kialakulásához és súlyosbodásához. A szuverén adósságválságok sokkal inkább tekinthetőek részben országspecifikus problémák által okozott aszimmetrikus sokkhatások következményének. A monetáris unió egyben tartása alapvető érdeke az Európai Uniónak. Az utóbbi években számos intézkedés, szabályozás született ennek jegyében. Időközben az eurózóna bővülésének is szemtanúi lehettünk, 2015. január 1-jén Litvánia már az eurózóna 19. tagja lett. Görögország pénzügyi helyzete továbbra is kritikusnak mondható. A 2015-ös görög választások ismét növelték az eurózónából történő görög kilépés valószínűségét, így a monetáris unió jövője, egyben tartása újra aktuális kérdéssé vált. A tanulmány az alábbi kérdésekre keresi a választ: Mennyiben járultak hozzá a monetáris unió egyben tartására hozott intézkedések a válságból való kilábaláshoz, a monetáris unió stabilizálásához, megerősítéséhez? Hogyan értékelhető a monetáris unió működése és jövőképe 2015-ben? Milyen előnyei és hátrányai lennének Görögország eurózónából történő kilépésének az eurózóna és a mediterrán ország szemszögéből?

Válságkezelés és kilábalás a válságból, az eurózóna jelenlegi helyzete Válság és válságkezelés A 2008. évi, Amerikai Egyesült Államokból begyűrűző pénzügyi és gazdasági válság, valamint a 2010. évi európai szuverén adósságválság az európai integráció történetének legsúlyosabb recesszióját eredményezte. 2009-ben az EU-ban a reál-GDP-visszaesés mértéke 4,4, míg 1

Általános rektorhelyettes, tanszékvezető egyetemi docens, BGF; e-mail: [email protected].

NEMZETKÖZI KITEKINTÉS ÉS EURÓPAI INTEGRÁCIÓS GYAKORLAT

FERKELT BALÁZS1

6

Ferkelt Balázs

az eurózónában 4,5 százalék volt. 2012-ben 0,4, illetve 0,8 százalék volt a visszaesés mértéke. A válság évei alatt három ország (Észtország, Görögország és Lettország) több mint 20 százalékos GDP-visszaesést szenvedett el. További 13 ország GDP-je 2009-ben több mint 5 százalékkal zsugorodott. A 2008-ban kirobbant válság kezelését több tényező is hátráltatta: az Európai Unió intézményeinek és tagállamainak lassú reakcióideje, a nem megfelelő koordináció és kommunikáció, az uniós források korlátozott rendelkezésre állása, a válságok idején fel-fellángoló protekcionista nézetek, valamint tagállami érdekkülönbözőségek, nézeteltérések is. A reálgazdasági válság elmélyülését megakadályozó több mint 400 Mrd eurót kitevő költségvetési csomag meghatározó részét a tagállami költségvetések fedezték, tekintettel arra, hogy ez az összeg az uniós költségvetés több mint hároméves összkiadásait meghaladja, valamint hasonló célokra egyáltalán nem található tartalék a többéves uniós költségvetésben. Az európai intézmények elsősorban a szabályozás, illetve a szabályok rugalmasabb kezelése terén voltak aktívak, így engedélyezték a bankmentő csomagokat, az autóipar számára nyújtott állami támogatást, növelték a kohéziós támogatások esetén kifizetendő előlegek mértékét, rugalmasan kezelték a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseit, míg az Európai Központi Bank összehangolt kamatlábmódosítást hajtott végre. Mindezeken kívül döntés született az európai pénzügyi felügyeleti struktúra létrehozásáról is. (Az ennek eredményeképpen létrejött Európai Bankfelügyelet a legnagyobb európai bankok vonatkozásában már 2011-ben stressztesztet végzett.) A 2008-as igen alacsony növekedést és a 2009-es recessziót követően 2010-ben és 2011-ben ismét gazdasági növekedés volt megfigyelhető a legtöbb tagországban (1. táblázat). A következő évben azonban ismét recesszióba került az Európai Unió, és 2013-ban is stagnálást láthatunk az integráció átlagában, meglehetősen nagy különbségekkel az egyes tagállamok között. Az eurózóna növekedési üteme általában elmarad az egész Európai Unióra vetített növekedési ütemtől, különösen 2012-től szembetűnő a különbség. Az eurózóna növekedési kilátásain az sem segített, hogy a folyamatos kamatlábcsökkentés eredményeképpen 2014. szeptember 10-ére az eurózóna irányadó kamatlába 0,05%-ra csökkent, a bankok pedig negatív kamatláb mellett helyezhetnek el betéteket az európai jegybanknál. A szuverén adósságválság 2010 májusában bekövetkezett kirobbanása felpörgette az eseményeket, és az EU ekkor már lényegesen rövidebb reakcióidővel hozta meg a válságkezelő intézkedéseket. A szuverén adósságválságok részben országspecifikus problémák által okozott aszimmetrikus sokkhatások következményének is tekinthetőek, de kialakulásukban az eurózóna konstrukciója, a gazdasági és monetáris unió harmadik szakaszában való részvételről a Tanács által hozott politikai döntés és az országok euróövezeti csatlakozása is szerepet játszott, például a csökkenő irányadó és hitelkamatláb, valamint a tagsághoz kapcsolódó növekvő bizalom által olcsóbbá váló adósságfinanszírozás által. A válság kirobbanását követően rövid időn belül létrejött a válságkezelés két átmeneti alapja, az EFSF és az EFSM, majd két évvel


7

később a lisszaboni szerződések módosítása és egy kormányközi szerződés eredményeképpen létrejött az állandó válságkezelési eszköz, az ESM. Az EKB a másodlagos piacon görög, ír, portugál, majd spanyol és olasz állampapír-vásárlásba kezdett. Időközben 2011. december 13-án hatályba lépett az ún. hatos csomag, amely egyszerre módosította a Stabilitási és Növekedési Paktumot, erősítve a tagállamok költségvetési politikájának felügyeletét, bevezette a makrogazdasági egyensúlytalanság rendszeres vizsgálatát, valamint intézkedéseket hozott a statisztikák „kozmetikázásának” megelőzésére és szankcionálására. 1. táblázat: Az EU tagországainak (EU-27) éves reál-GDP-növekedése 2006 és 2016 között (%)

Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Csehország Dánia Egyesült Kir. Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia Eurózóna EU–27

2006 3,4 2,6 6,5 4,5 6,9 3,8 3,0 10,4 4,1 2,4 5,8 3,8 5,5 6,2 11,6 7,4 4,9 4,0 1,8 3,7 2,0 1,6 8,1 4,2P 4,7 8,3 5,7 3,2 3,4

2007 3,6 3,0 6,9 4,9 5,5 0,8 2,6 7,9 5,2 2,4 3,5 4,2 4,9 7,2 9,8 11,1 6,5 0,5 4,0 3,3 1,5 2,5 6,9 3,8P 3,4 10,7 6,9 3,0 3,1

2008 1,5 1,0 5,8 3,6 2,7 –0,7 –0,3 –5,3 0,7 0,2 –0,4 2,1 –2,6 3,9 –3,2 2,6 0,5 0,9 3,3 1,1 –1,0 0,2 8,5 1,1P –0,6 5,4 3,3 0,5 0,5

2009 –3,8 –2,6 –5,0 –2,0 –4,8 –5,1 –4,3 –14,7 –8,3 –2,9 –4,4 –3,3 –6,4 2,6 –14,2 –14,8 –5,3 –6,6 –2,5 –5,6 –5,5 –3,0 –7,1 –3,6P –5,2 –5,3 –7,8 –4,5 –4,4

2010 1,9 2,5 0,7 1,4 2,3 1,6 1,9 2,5 3,0 2,0 –5,4 1,1 –0,3 3,7 –2,9 1,6 5,1 0,8 3,5 4,1 1,7 1,9 –0,8 0,0P 6,0 4,8 1,2 2,0 2,1

2011 3,1 1,6 2,0 0,3 2,0 1,2 1,6 8,3 2,6 2,1 –8,9P 1,7 2,8 4,8 5,0 6,1 2,6 1,8 2,2 3,6 0,6 –1,8 1,1 –0,6P 2,7 2,7 0,6 1,6 1,7

2012 0,9 0,1 0,5 –2,4 –0,8 –0,7 0,7 4,7 –1,4 0,3 –6,6P –1,6P –0,3 1,8 4,8 3,8 –0,2 –1,5 2,5 0,4 –2,8 –3,3B 0,6 –2,1P –0,3 1,6 –2,6 –0,8 –0,4

2013 0,2 0,3 1,1 –5,4P –0,7 –0,5 1,7 1,6 –1,3 0,3 –3,9P –0,7P 0,2 1,7 4,2 3,3 2,0 1,5 2,5 0,1 –1,7 –1,4B 3,4P –1,2P 1,3 1,4 –1,0 –0,5 0,0

2014P 0,2 1,0 1,4 –2,8 2,3 0,8 2,6 1,9 0,0 0,4 1,0 0,7 4,8 3,3 2,6 3,0 3,0 3,3 3,3 1,5 –0,5 1,0 3,0 1,4 1,8 2,4 2,6 0,0 1,3

2015P 0,8 1,1 0,8 0,4 2,5 1,7 2,6 2,3 0,8 1,0 2,5 1,4 3,5 3,2 2,9 3,0 2,6 2,4 3,3 1,5 0,6 1,6 2,7 2,3 2,3 2,5 1,8 0,8 1,7

2016P 1,5 1,4 1,0 1,6 2,6 2,1 2,4 2,9 1,4 1,8 3,6 1,7 3,6 3,4 3,6 3,4 2,9 1,9 2,9 2,0 1,3 1,7 2,9 2,5 2,6 3,2 2,3 1,4 2,1

Megjegyzés: B – becslés, P – prognózis

Forrás: Eurostat (2015a), European Commission (2015a)

Az európai szemeszter bevezetése gyakorlatilag a gazdaságpolitikai koordináció erősítését hivatott megvalósítani az Európai Unióban. Mindez enyhíteni próbálta a gazdasági és monetáris unió aszimmetrikus jellegét, amely nemzetek feletti monetáris politikát, de alapvetően tagállami gazdaság-, ezen belül fiskális politikákat jelent. Az Európai Unió Tanácsának magyar

8

Ferkelt Balázs

elnöksége alatt, 2011-ben elfogadott Euró Plusz Paktum célja a versenyképesség és a konvergencia növelése volt, de alapvetően a tagállamok önkéntes vállalásaira támaszkodott, illetve támaszkodik. Az ESM-hez hasonlóan szintén kormányközi szerződésként jött létre 2012-ben az ún. költségvetési paktum, amely tovább szigorította az államháztartási hiányra vonatkozó szabályozást, tekintettel arra, hogy a kiegyensúlyozott költségvetés fogalma alatt a GDP 0,5 százalékánál alacsonyabb strukturális hiányt érti. Az ún. kettes csomag 2013. május 30-án lépett hatályba az eurózóna tagországaiban, és egyrészt szigorítja a tagállami költségvetés tervezésének folyamatát és ütemtervét, másrészt egyértelműsíti és egyszerűsíti a súlyos pénzügyi stabilitási nehézségekkel küzdő, vagy azok által fenyegetett tagországok fokozott gazdaságpolitikai, költségvetési felügyeletét. Az Európai Bankfelügyelet 2014 novemberében nyilvánosságra hozta a 123 bankon elvégzett stressztesztek eredményeit, 2015-re pedig gyakorlatilag megvalósult a három pillérre (egységes szabálykönyv, egységes felügyeleti mechanizmus, egységes szanálási mechanizmus) épülő bankunió. Az európai szintű bankfelügyelet feladatait az Európai Központi Bank vette át, az Egységes Bankszanálási Testület pedig 2015. január elsejére állt fel, míg az Egységes Bankszanálási Alap 2016-ban kezdheti meg működését. 2015-től meghatározott feltételek között a válságban lévő bankok közvetlenül is kaphatnak segítséget az ESM-ből, az EKB pedig 2015. január 22-én jelentette be eszközvásárlási programjának jelentős, márciusi kibővítését. Mindemellett megkezdődött a tőkepiaci unió kialakításának előkészítése, melyről az Európai Bizottság 2015. február 18-án jelentette meg Zöld Könyvét és nyitotta meg ezzel a széles körű konzultációt (European Commission 2015b). A gazdasági növekedés elősegítésére, a beruházások növelésére az Európai Bizottság egy összesen 315 Mrd euró összértékű európai beruházási terv megvalósításáról és az Európai Stratégiai Beruházási Alap létrehozásáról döntött. Az eurózónában tehát kialakult egy újabb válság kialakulását megelőző, az adósságfinanszírozást elősegítő eszköz- és szabályrendszer. Fontos azonban megvizsgálni azt, hogy mennyire működőképes ez a meglehetősen szerteágazó, komplex és egyben bonyolult rendszer, és melyek az első eredményei, tapasztalatai.

A válságkezelés eredményei és kísérőjelenségei, tájkép válság után A korábban ismertetett válságkezelési intézkedések egyik kézzelfogható eredménye, hogy 2015-re jelentősen stabilizálódott a portugál, ír és spanyol pénzügyi helyzet, Portugália és Írország gyakorlatilag kikerült a „trojka” (a 2015-ben használt elnevezés alapján az „Intézmények”) „gyámsága” alól, és képes a piacokról finanszírozni adósságát. Ciprus 2015-ben a stabilizálódás első jeleit mutatja, Görögország pénzügyi helyzete azonban továbbra sem tekinthető fenntarthatónak, jelentős kockázatokat rejt. Az államháztartási hiány válság előtti alakulásának vizsgálata is igazolja (2. táblázat), hogy a szuverén adósságválságnak országspecifikus okai (is)


9

voltak, Írország, Spanyolország és Ciprus kifejezetten példamutató fiskális politikát folytatott a pénzügyi-gazdasági válság előtt. Az államháztartási egyenleg 2012-től folyamatos javulást mutat az Európai Unióban (az eurózónában az átlagos hiány mértéke alacsonyabb, mint az Unió egészében). A 2015. februári prognózisok szerint 2015-ben és 2016-ban mindösszesen 4-4 tagország lépi majd túl a 3 százalékos referenciaértéket (pontosabban 5, mert a táblázatban nem szereplő Horvátország is). 2. táblázat: Az EU tagországainak (EU-27) GDP-arányos államháztartási hiánya 2006 és 2016 között (%)

Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Csehország Dánia Egyesült Kir. Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia Eurózóna EU–27

2006 –2,5 0,3 1,8 –1,1 –2,3 5,0 –2,9 n. a. 3,9 –2,3 6,1 0,2 2,8 –3,6 –0,6 –0,4 1,4 –9,4 –2,6 –1,5 –3,6 –4,3 –2,2 2,2 2,2 –3,6 –1,3 n. a. n. a.

2007 –1,3 0,0 1,1 3,2 –0,7 5,0 –3,0 n. a. 5,1 –2,5 –6,7 0,2 0,2 –1,9 –0,6 –1,0 4,2 –5,1 –2,3 0,3 –1,5 –3,0 –2,9 2,0 3,3 –1,9 –0,1 n. a. n. a.

2008 –1,5 –1,1 1,6 0,9 –2,1 3,2 –5,1 n. a. 4,2 –3,2 –9,9 0,2 –7,0 –3,6 –4,0 –3,3 3,3 –3,7 –4,2 0,0 –2,7 –3,8 –5,6 –4,4 2,0 –2,4 –1,8 n. a. n. a.

2009 –5,3 –5,5 –4,2 –5,6 –5,5 –2,8 –10,8 n. a. –2,5 –7,2 –15,2 –5,5 –13,9 –7,3 –8,9 –9,3 –0,5 –4,6 –3,3 –3,0 –5,3 –9,8 –8,9 –11,0 –0,7 –7,9 –6,1 n. a. n. a.

2010 –4,5 –4,0 –3,2 –4,8 –4,4 –2,7 –9,6 0,2 –2,6 –6,8 –11,1 –5,0 –32,4 –7,6 –8,2 –6,9 –0,6 –4,5 –3,3 –4,1 –4,2 –11,2 –6,6 –9,4 0,0 –7,5 –5,7 –6,1 –6,4

2011 –2,6 –3,9 –2,0 –5,8 –2,9 –2,1 –7,6 1,0 –1,0 –5,1 –10,1 –4,3 –12,6 –4,9 –3,4 –9,0 0,3 –5,5 –2,6 –0,9 –3,5 –7,4 –5,5 –9,4 –0,1 –4,1 –6,2 –4,1 –4,5

2012 –2,3 –4,1 –0,5 –5,8 –4,0 –3,9 –8,3 –0,3 –2,1 –4,9 –8,6 –4,0 –8,0 –3,7 –0,8 –3,2 0,1 –2,3 –3,7 0,1 –3,0 –5,5 –3,0 –10,3 –0,9 –4,2 –3,7 –3,6 –4,2

2013 –1,5 –2,9 –1,2 –4,9 –1,3 –0,7 –5,8 –0,5 –2,4 –4,1 –12,2 –2,3 –5,7 –4,0 –0,9 –2,6 0,6 –2,4 –2,7 0,1 –2,8 –4,9 –2,2 –6,8 –1,3 –2,6 –14,6 –2,9 –3,2

2014P –2,9 –3,2 –3,4 –3,0 –1,3 1,8 –5,4 –0,4 –2,7 –4,3 –2,5 –2,8 –4,0 –3,6 –1,5 –1,2 0,5 –2,6 –2,3 0,4 –3,0 –4,6 –1,8 –5,6 –2,2 –3,0 –5,4 –2,6 –3,0

2015P –2,0 –2,6 –3,0 –3,0 –2,0 –2,8 –4,6 –0,6 –2,5 –4,1 1,1 –2,2 –2,9 –2,9 –1,1 –1,4 –0,4 –2,7 –2,0 0,2 –2,6 –3,2 –1,5 –4,5 –1,6 –2,8 –2,9 –2,2 –2,6

2016P –1,4 –2,6 –2,9 –1,4 –1,5 –2,7 –3,6 –0,6 –2,2 –4,1 1,6 –1,8 –3,1 –2,7 –1,0 –0,9 0,1 –2,5 –1,8 0,2 –2,0 –2,8 –1,5 –3,7 –1,0 –2,6 –2,8 –1,9 –2,2

Megjegyzés: P – prognózis

Forrás: Eurostat (2015b), European Commission (2015a)

Az államháztartás GDP-arányos strukturális hiánya 2011 és 2013 között szintén jelentősen csökkent mind az eurózónában, mind pedig az Európai Unióban (–3,5-ről –1,2, illetve –3,8-ról –1,7 százalékra), 2014 és 2016 között azonban ez a tendencia megszakad, az Európai Unióban stagnálást, míg az eurózónában enyhe növekedést prognosztizál a Bizottság (European Commission 2015a).

10

Ferkelt Balázs

A csökkenő államháztartási hiányoknak köszönhetően 2015. február végén összesen 11 tagországgal szemben volt érvényben túlzottdeficit-eljárás (2011-ben a 27 tagországból még öszszesen 24 állt túlzottdeficit-eljárás alatt). A hiánycsökkentés eszközei tagországonként eltértek ugyan, de ahogyan a Bizottság 2015. évi növekedési jelentése is kiemeli (Európai Bizottság 2014a), a költségvetési konszolidáció nem növekedésbarát módon valósult meg, túlzottan az adóemelésre, kiadási oldalon pedig a beruházás csökkentésére esett a hangsúly. Részben ennek is köszönhető, hogy a Juncker-bizottság az Európai Beruházási Terv és egy Európai Stratégiai Beruházási Alap létrehozását hirdette meg, ráadásul a Bizottság 2015. január 13-i tájékoztatásában (European Commission 2015c) ezzel összefüggésben a Stabilitási és Növekedési Paktum egyes szabályainak rugalmas alkalmazását is bejelentette. (Franciaország számára részben erre hivatkozva hosszabbították meg 2015. február végén harmadik alkalommal a túlzott mértékű deficit leszorítására előírt határidőt) (European Commission 2015c). A válságok súlyosságát jól szemléltetik a GDP-arányos bruttó államadósság adatai (3. táblázat, következő oldal). Volt olyan tagország, ahol a GDP-arányos bruttó államadósság megötszöröződött. Az eurót bevezető tagországokról meghozott 1998. májusi döntéskor két olyan ország léphetett a gazdasági és monetáris unió harmadik szakaszába, és ezáltal bevezethette 1999. január elsején az eurót számlapénzként, ahol a bruttó államadósság meghaladta a GDP 100 százalékát: Belgium és Olaszország. A Görögország euróövezeti csatlakozásáról meghozott döntés pillanatában a mediterrán országban is 100% feletti volt az adósságarány. Ezzel szemben 2014-ben az eurózóna hat országában haladta meg az adósság a bruttó hazai összterméket: Belgium, Görögország és Olaszország mellett Cipruson, Írországban és Portugáliában. Az előrejelzések szerint 2016-ra ez az országcsoport Spanyolországgal héttagúra bővül. Aggasztó továbbá, hogy Spanyolországon kívül több másik országban is növekedhet az államadósság. Az eurózóna átlagos GDP-arányos bruttó államadósság-mutatója évek óta meghaladja az Európai Unió hasonló mutatóját. Nagyon kevés ország esetében valósul meg a Stabilitási és Növekedési Paktum módosításakor megfogalmazott cél, mely szerint a 60 százalékos GDP-arányos adósság évente az adósság 1/20-ával csökkentendő. Mindez erősen kétségbe vonja a szabály alkalmazhatóságát. A makrogazdasági egyensúlyhiány vizsgálatának eredményeit a Bizottság az ún. riasztási mechanizmus keretében készült jelentéseiben teszi közzé. A makrogazdasági egyensúlyhiány vizsgálatára és kezelésére szolgáló eljárás 2015-ben a negyedik évébe lépett. 2014 tavaszán a Bizottság 11 ország esetén állapított meg egyensúlyhiányt és további 3 országban túlzott egyensúlyhiányt. A Bizottság 2014. novemberi jelentése alapján (Európai Bizottság 2014b) 16 országra vonatkozóan kell 2015 elején részletes vizsgálatot végezni. (A Bizottság szerint Franciaország kezelte az egyensúlyhiányt, Portugália és Románia esetében viszont első alkalommal rendeltek el részletes vizsgálatot.)


11

3. táblázat: Az EU tagországainak (EU-27) GDP-arányos bruttó államadóssága 2006 és 2016 között (%)

Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Csehország Dánia Egyesült Kir. Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia Eurózóna EU-27

2006 67,0 90,8 21,3 58,9 27,9 31,5 42,5 n. a. 38,2 64,2 103,4 44,9 23,8 47,1 9,9 18,0 7,0 65,0 64,6 66,3 102,5 69,2 12,3 38,9 43,2 30,7 26,0 n. a. n. a.

2007 64,8 86,9 16,6 53,7 27,8 27,3 43,6 n. a. 34,0 64,2 103,1 42,7 24,0 44,2 8,4 16,7 7,2 65,9 62,4 63,5 99,7 68,4 12,7 35,5 38,2 29,8 22,7 n. a. n. a.

2008 68,5 92,2 13,3 44,7 28,7 33,4 51,6 n. a. 32,7 67,8 109,3 54,8 42,6 46,6 18,6 15,4 14,4 71,9 62,7 64,9 102,3 71,7 13,2 39,4 36,8 28,2 21,6 n. a. n. a.

2009 79,7 99,3 14,2 53,5 34,1 40,4 65,9 n. a. 41,7 78,8 126,8 56,5 62,2 49,8 36,4 29,0 15,5 78,2 67,8 72,4 112,5 83,6 23,2 52,7 40,3 36,0 34,5 n. a. n. a.

2010 82,4 99,6 15,9 56,5 38,2 42,9 76,4 6,5 47,1 81,5 146,0 59,0 87,4 53,6 46,8 36,3 19,6 80,9 67,6 80,3 115,3 96,2 29,9 60,1 36,7 41,1 37,9 83,8 78,3

2011 82,1 102,1 15,7 66,0 41,0 46,4 81,9 6,0 48,5 85,0 171,3 61,3 111,1 54,8 42,7 37,3 18,5 81,0 69,8 77,6 116,4 111,1 34,2 69,2 36,1 43,5 46,2 85,9 80,9

2012 81,7 104,0 18,0 79,5 45,5 45,6 85,8 9,7 53,0 89,2 156,9 66,5 121,7 54,4 40,9 39,9 21,4 78,5 67,9 79,0 122,2 124,8 37,3 84,4 36,4 52,1 53,4 89,1 83,6

2013 81,2 104,5 18,3 102,2 45,7 45,0 87,2 10,1 56,0 92,2 174,9 68,6 123,3 55,7 38,2 39,0 23,6 77,3 69,8 76,9 127,9 128,0 37,9 92,1 38,6 54,6 70,4 91,1 85,4

2014P 86,8 106,4 27,0 107,5 44,1 45,0 88,7 9,8 58,9 95,3 176,3 69,5 110,8 48,6 40,4 41,1 22,7 77,7 68,6 74,2 131,9 128,9 38,7 98,3 41,4 53,6 82,2 94,3 88,4

2015P 86,4 106,8 27,8 115,2 44,4 42,7 90,1 9,6 61,2 97,1 170,2 70,5 110,3 49,9 36,5 41,8 24,4 77,2 68,0 71,9 133,0 124,5 39,1 101,5 41,3 54,9 83,0 94,4 88,3

2016P 84,5 106,6 30,3 111,6 45,0 43,6 91,0 9,5 62,6 98,2 159,2 70,5 107,9 49,8 35,5 37,3 25,1 76,1 66,8 68,9 131,9 123,5 39,3 102,5 40,6 55,2 81,8 93,2 87,6

Megjegyzés: P – prognózis

Forrás: Eurostat (2015c), European Commission (2015a)

Egyes eurózóna-tagországok piaci megítélése még 2014 végén is meglehetősen rossz volt. Az S&P Capital IQ Globális Szuverén Adósság Jelentése szerint a CDS-felárak alapján Görögország a 3., Ciprus az 5., Portugália a 17. legkockázatosabb ország (S&P Capital IQ 2014). Ráadásul Görögország az 5., míg Ciprus a 6. helyen szerepelt még negyedévvel korábban is. Az euró/dollár (és jüan, valamint svájci frank) árfolyama meglehetősen hektikusan ingadozott a válság éveiben (ld. 1. ábra a következő oldalon). Minden idők legerősebb euró/dollár árfolyamát 2008. július 15-én jegyezték, amikor egy euróért 1,5990 amerikai dollárt adtak. Ezt követően erős ingadozás figyelhető meg, ami együtt mozog az eurózónába és az euróba vetett bizalom változásával. 2014. május és 2015. február között 19 százalékkal gyengült az euró a dollárhoz képest. Az árfolyam 2003 nyara óta nem volt olyan gyenge, mint 2015 februárjában. A gyengülés több tényezőnek is köszönhető: az USA lényegesen jobb növekedési kilátásainak, a FED és az EKB eltérő monetáris politikájának (az EKB továbbra is igen expanzív politikát

12

Ferkelt Balázs

folytat), vagy például a görög politikai és finanszírozási bizonytalanságoknak. A gyengébb árfolyam azonban kifejezetten jól jön az export, és így közvetve a növekedés szempontjából, valamint a defláció elkerülése céljából is. Hasonló árfolyamgörbe rajzolódik ki a nominál effektív árfolyam alakulásának vizsgálata során is. 1. ábra: Az euró/dollár árfolyamának alakulása 1999. január és 2015. február között

Forrás: ECB (2015a)

Az eurózóna harmonizált fogyasztói árindexe 2009 nyarán volt olyan alacsony, mint 2015 elején, amikor szintén deflációt mértek az övezetben. Az infláció a közös pénz bevezetése óta 2004 júliusában – 4 százalékon – tetőzött. Az EKB-nak az eltelt 16 évben sikerült átlagosan 2 százalék körül tartania az inflációt. Az alacsony infláció (illetve jelen esetben a defláció) lehetővé teszi az eurózóna jegybankja számára, hogy az inflációs cél veszélyeztetése nélkül támogassa a gazdaságpolitikát. További kamatlábcsökkentésre nem igazán van lehetőség, így egy havi maximálisan 60 Mrd euró értékű eszközvásárlás-bővítési programot kezd 2015 márciusában az EKB, amit egészen 2016 szeptemberéig folytathat majd. A programmal az EKB gyakorlatilag azt is elismeri, hogy a korábbi monetáris politikai intézkedések nem eredményeztek kellő likviditást (ECB 2015b). Az eurózónában kirobbant szuverén adósságválság az euró nemzetközi szerepét is befolyásolta, de világszinten az amerikai dollár mögött elfoglalt biztos második helyezését nem veszélyeztette. A pénzügyi-gazdasági válság előtt 2007-ben a globális devizatartalékok 26,5 százalékát tartották euróban (ECB 2008), ez 2009-re 27,3 százalékra emelkedett (ECB 2010), 2011-re viszont 25 (ECB 2012), míg 2013-ra 24,4 százalékra csökkent (ECB 2014). Az euró nemzetközi kereskedelemben betöltött szerepét erősíti és stabilan tartja a tagországok jelentős részének


13

nagyfokú nyitottsága, az eurózónába érkező áruk több mint felét, míg az onnan irányuló export több mint kétharmadát euróban számlázzák. Mindenképpen fontos megemlíteni a válságok társadalmi hatásait is. A válságok következtében az eurózónában és az Európai Unió egészében is növekedett a munkanélküliségi ráta, amelynek átlagos értéke 2013-ban 12,0, illetve 10,8 százalékot ért el. Az átlag mögött meglehetősen nagy eltérések húzódnak meg, míg Ausztriában 4,9, Németországban 5,2 százalékos volt a munkanélküliség, Görögországban 27,5, Spanyolországban 26,1, Portugáliában pedig 16,4 százalékot mértek. Az előrejelzések szerint 2016-ig a munkanélküliségi ráta lassú, de folyamatos mérséklődése várható. Azt várhatnánk, hogy a válság következtében növekedtek az egyes országok közötti egyenlőtlenségek, de az eurózóna tagországainak egy főre jutó, vásárlóerő-paritáson számított GDP-adatainak σ-konvergencia-mutatója a 2009-es év kivételével folyamatos csökkenést mutat, ami az átlagos egyenlőtlenségek csökkenésére utal (2. ábra). 2. ábra: A σ-konvergencia alakulása (GDP/fő, PPP) az eurózónában 2003 és 2013 között 0,33 0,31 0,29 0,27 0,25 0,23 0,21 0,19 0,17 0,15

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Forrás: Eurostat (2015d) alapján saját számítások

Összegezve megállapítható, hogy a világméretű pénzügyi-gazdasági és a szuverén adósságválság kirobbanását követően az eurózónában és az Európai Unióban gyakorlatilag létrejöttek azok az intézmények, szabályozórendszerek, amelyek hasonló válságok kialakulását hivatottak és képesek megakadályozni, továbbá az adósságfinanszírozásban tudnak segítséget nyújtani. Mindez azonban nem vezetett az eurózóna mélyüléséhez, egyfajta fiskális mélyüléshez, és eurókötvény bevezetésére sem fog valószínűleg sor kerülni (Rácz 2014). 2014-ben megindult a gazdasági növekedés az eurózónában, az államháztartási egyenlegek jelentősen javultak, az átlagos bruttó

14

Ferkelt Balázs

államadósság azonban még továbbra is rendkívül magas, és csökkenés csak 2016-tól várható. A válságok eltérően érintették az egyes tagországokat, de nem vezettek az átlagos egyenlőtlenségek növekedéséhez. Az Amerikai Egyesült Államok és az Európai Unió, illetve az eurózóna közötti növekedési, beruházási rés azonban a válság következtében tovább nőtt. Az eurózóna szétesésétől 2015 elején nem kell tartani, de az euróövezet egyben tartása sikerének megítéléséhez a görög helyzet alaposabb vizsgálata, az esetleges görög kilépés értékelése is hozzátartozik.

Görögország: Se vele, se nélküle? A görög euróövezeti csatlakozás előzményei és körülményei Görögország 1998 májusában még egyetlenegy konvergenciakritériumot sem teljesített, így 1999. január elsején nem léphetett a gazdasági és monetáris unió harmadik szakaszába. Ezzel szemben 2000. június 19-én a Tanács úgy döntött, hogy Görögország 2001. január elsején készpénzformában bevezetheti az eurót. Ez a döntés is azt támasztja alá, hogy a legtöbb konvergenciakritérium teljesítését túlságosan rövid távon, egy évre vetítve vizsgálták, annak fenntarthatósága nem játszott fontos szerepet, másfelől pedig azt a feltételezést is erősíti, miszerint az eurózónához csatlakozó országok köréről politikai döntés született. (A görög drachma egyébként két évet sem töltött el az ERM II-ben.) A későbbiek során kiderült, hogy Görögország nem a valóságnak megfelelő statisztikai adatokat továbbított (éveken keresztül) az Eurostat számára. Mindezek mellett Görögország komoly szerkezeti problémákkal küszködött. Általában az Európai Közösséghez (Európai Unióhoz) csatlakozó országok számára az integrációs tagság már az első években komoly növekedési hatással járt. Görögország azonban a csatlakozás után is folytatta a gazdaság dirigista állami irányítását, az infláció meglehetősen magas maradt, a beruházásvezérelt növekedés nem indult be, a beruházási ráta csak 1999-re érte el a 20 százalékot (Halmai 2015). Görögországban az ipar és az építőipar részaránya a GDP-ben messze az egyik legalacsonyabb az EU- és az OECD-tagországok között (egyedül Luxemburgban alacsonyabb ez az arány), ami egy meglehetősen alacsony exportárualapot eredményez. A versenyképes, hatékony gazdasági működést akadályozza továbbá a nemzetközi összehasonlításban is magas korrupció (a Transparency International 2014. évi rangsorában a 69. helyezést érte el az ország) (Transparency International 2014). Az állam hatékony működését a magas korrupció mellett az alacsony adófizetési hajlandóság is nehezíti. Görögország 100% feletti GDP-arányos államadóssággal csatlakozhatott az eurózónához. A lényegesen alacsonyabb kamatlábaknak és a csatlakozás miatt az országba vetett bizalom jelentős növekedésének köszönhetően Görögország lényegesen kedvezőbb feltételek mellett tudta finanszírozni lejáró adósságait a piacokról. Mindez elodázta a költségvetési kiigazítások és a szerkezeti reformok szükségességét. Mind-


15

ezek miatt azt mondhatjuk, hogy az eurózóna konstrukciója, pontosabban az euró görögországi bevezetéséről 2000-ben született politikai döntés is hozzájárult a későbbi görög szuverén adósságválság kialakulásához.

Görögország eurózónából való kilépésének lehetősége és hatásai Görögország összesen 240 Mrd euró hitelt kapott a 2010-es és 2012-es mentőcsomagok keretében. A második mentőcsomag részeként gyakorlatilag a magánhitelezők felé fennálló adósság egy részének leírására is sor került (Private Sector Involvement). A fizetésképtelenség elkerülése érdekében nyújtott mentőcsomagok keretében biztosított hitelek tovább növelték a görög államadósságot. 2015-ben a bruttó görög államadósság meghaladja a GDP 170 százalékát (több mint 320 Mrd eurót tesz ki), melynek közel 80 százalékát az EFSF, az IMF, az eurózóna tagországai, valamint az Európai Központi Bank finanszírozza. A mentőcsomagok fontos elemét képezi a kondicionalitás, vagyis a hitelnyújtás meghatározott gazdaságpolitikai intézkedésekhez kötése. Az intézkedések végrehajtását – amelyek költségvetési kiigazításokra, a bürokrácia leépítésére, szerkezeti reformokra, az adóbeszedés hatékonyságának növelésére, valamint a privatizáció felgyorsítására egyaránt vonatkoznak – az IMF, az Európai Bizottság és az Európai Központi Bank képviselőiből álló trojka (az Intézmények) felügyelik, ellenőrzik. Az IMF bevonását heves viták kísérték, tekintettel arra, hogy a világméretű nemzetközi szervezet a mentőcsomagok összköltségvetéséből viszonylag kis arányban részesedik. Az anyagi szerepvállalás mellett azonban legalább ilyen fontos érv volt, hogy „külső” hitelező, szakértő is vegyen részt a folyamatban. Görögország, bár államháztartási egyenlege 2015-ben az előrejelzések szerint többletet tud felmutatni, nem képes a piacról finanszírozni adósságait. Nagyon fontos megjegyezni, hogy a mentőcsomagok keretében az ország nagyon kedvező kamatozású hitelekhez jutott, az átlagos hitelkamatláb mindösszesen 2,4 százalék. Görögország pénzügyi helyzete azonban még így sem megoldott, különösen, ha azt is figyelembe vesszük, hogy az ország 2015 januárjában megválasztott új kormánya a kiigazítások több elemét vitatja, és folyamatosan kemény tárgyalásokra kényszerül a Bizottsággal, a Tanáccsal és az eurócsoporttal. (Az új kormány „kreatív” ötletekkel is előállt, mint például olyan görög állampapír kibocsátása, ami akkor fizet hozamot, ha a görög reál-GDP-növekedés egy bizonyos szintet elér.) Mindezek hatására egyes szakértők Görögország eurózónából történő kilépésével 50 százalék feletti valószínűséggel számolnak. A lisszaboni szerződések szabályozzák az Európai Unióból való kilépést, az eurózóna esetében viszont nincsen hasonló jogi szabályozás. Természetesen az EU-ból való kilépés egyúttal az eurózónából való kilépést is jelenthetné, az azonban kevéssé valószínű, hogy Görögország, vagy az uniós költségvetés bármelyik nettó haszonélvező országa egyúttal az EU-ból is ki szeretne lépni vagy erre kényszeríteni akarnák. Egy ország szabályozott és a lehető legkisebb költséggel,

16

Ferkelt Balázs

negatív hatásokkal együtt járó kilépéséhez a szerződések módosítására lenne szükség. Elméletileg elképzelhető lenne a Tanács Görögország euróövezeti csatlakozását jóváhagyó rendeletének hatályon kívül helyezése is (ebben az esetben kizárásról lenne inkább szó, nem kilépésről), valamint kilépés esetén Grönland speciális helyzetéhez hasonlóan akár a bécsi egyezményre történő hivatkozás is (Schuster – Matthes 2015). Görögország euróövezetből történő kilépése nehezen megbecsülhető következményeket vonhat maga után, ami rövid távon az ország számára sokkal több negatív hatással és költséggel járhat, mint előnnyel, illetve mint az eurózóna egészére nézve. Görögország kilépése és egy új pénz bevezetése becslések szerint legalább 30–40 százalékos leértékelődést vonna maga után. Ez jelentősen megnehezítené az államadósság törlesztését, bankok és vállalatok fizetésképtelenségéhez vezethetne, a magasabb kamatlábak miatt pedig a beruházások növekedése sem várható. Az új pénz bevezetése igen komoly logisztikai költségekkel járna, a bizonytalanságok és a leértékelődés miatt pedig jelentős tőkekimenekítés várható. (Csak 2009 és 2011 között külföldi befektetők 40 Mrd eurót vontak ki görög bankbetétekből [Born et al. 2012].) Egyes becslések szerint 2015 első heteiben a görög lakosság napi szinten mintegy 1 Mrd eurót utalt külföldre (Der Spiegel 2015). Igaz, Görögország, mint EU-tag, továbbra is igénybe vehetne segítséget fizetésimérlegproblémák esetén. Közvetlenül a kilépés előtti időszakban valószínűleg a készpénzforgalmat is korlátozni kell, ami társadalmi elégedetlenséget is kiválthat. A leértékelődéstől várhatunk ugyan exportbevétel-növelő hatást, de a kifejezetten gyenge exportárualap miatt ez rövid távon igen mérsékelt maradhat, egy exportra termelő versenyképes ipar kiépítése – különösen magas hitelkamatlábak mellett – akár évtizedeket is igénybe vehet. Rövid távon valószínűleg a turizmus terén várható jelentős bővülés, amennyiben politikai és gazdasági bizonytalanságok nem árnyékolják be az ország turisztikai vonzerejét. Az eurózónából történő kilépés és egy új pénz bevezetése azonban önmagában nem oldja meg a görög gazdaság és társadalom szerkezeti problémáit, és nem hoz létre például egy működőképes, transzparens adórendszert sem. Lehet, hogy politikai szempontból a görög kormány számára a kilépés kifizetődőnek tűnhet, az általa okozott költségek és bizonytalanságok azonban nem jelezhetőek előre. Ezzel szemben a 2015. január elseje óta 19 tagú eurózóna számára a görög kilépés jóval kisebb hatásokkal járna. Valószínűsíthető, hogy nem kell dominóeffektussal számolni (az utóbbi hetek Görögország helyzetével kapcsolatos bizonytalanságai nem növelték a többi korábbi „válságország” kockázatát), sőt előfordulhat, hogy a „leggyengébb láncszem” kiesése maga a „lánc”, az eurózóna megerősödéséhez vezethet. (A görög kilépés azonban okozhat problémákat egy eurózóna-tagországban, Cipruson, mint ahogyan Ciprus jelentős részben a görög adósságválság miatt sodródott a fizetésképtelenség határára és volt kénytelen mentőcsomagot igénybe venni.) A szakirodalomban találkozhatunk egy „párhuzamos pénz” bevezetésének gondolatával is, mint egyfajta megoldási javaslattal (Schuster 2012; Barro 2012; McLeod 2013; Schäfer 2013).


17

Egy párhuzamos pénz bevezetésének célja gyakorlatilag hasonló az euróövezetből való kilépéssel, így az új pénz bevezetésének következtében az export-versenyképesség növelésével, az importfüggőség csökkenésével, a belföldi konjunktúra élénkülésével, emellett a kilépésnél valószínűleg enyhébb negatív hatásokkal kellene számolni. A tőkekimenekítés azonban ebben az esetben is bekövetkezne, a szerkezetváltást és a reformokat ekkor is végre kell hajtani és a bankrendszerben is komoly veszteséggel és nehézségekkel kellene számolni.

Összegzés, következtetések A 2008-as világméretű pénzügyi és gazdasági válság, valamint a 2010-ben Európában kirobbant szuverén adósságválság az európai integráció eddigi legsúlyosabb recesszióját okozta. A gazdasági-pénzügyi válság mellett társadalmi és bizalmi válság is kialakult. A válság ellenére maga az eurózóna és a közös pénz mégsem került válságba, a szuverén adósságválság sokkal inkább a monetáris integráció egyik hátrányaként emlegetett aszimmetrikus sokk eredménye, ugyanakkor rámutatott az eurózóna konstrukciójának egyes hiányosságaira, valamint az euróövezeti csatlakozásról meghozott politikai döntések makrogazdasági következményeire. Az Európai Unió és az eurózóna 2015-re túljutott a válságon, 2015-ben és 2016-ban az Unió valamennyi tagországában reál-GDP-növekedést prognosztizálnak. Az államháztartási egyenleg szintén javulást mutat, ugyanakkor a bruttó államadósság és a munkanélküliségi ráta csökkenése csak lassan indulhat meg. A válság által leginkább sújtott országok, Írország, Spanyolország és Portugália pénzügyi helyzete stabilizálódott, Ciprus is a stabilizálódás első jeleit mutatja, ugyanakkor Görögország pénzügyi-finanszírozási helyzete még mindig nem fenntartható. Az euró nemzetközi szerepe a válság következtében minimális mértékben változott csak. A válságok kirobbanását követően az eurózónában és az EU-ban létrejöttek azok az intézmények, szabályozórendszerek, amelyek a hasonló válságok kialakulását képesek megelőzni, igaz, hogy több esetben kormányközi szerződés eredményeképpen, egyes szabályozóelemek betarthatósága pedig (pl. az államadósság-csökkentés üteme) erősen megkérdőjelezhető. Az eurózónában és részben az Európai Unióban is erősödött a gazdaságpolitikai koordináció, kialakult egyfajta gazdasági kormányzás, 2015-re gyakorlatilag a bankunió is létrejött. Ezek a lépések, intézkedések a válságok nélkül nem, vagy csak jóval később valósultak volna meg. Ugyanúgy, ahogyan az egységes belső piac megalkotásakor, most is egy „külső” kényszerre volt szükség a reformokhoz. A jelentős előrelépés ellenére fiskális mélyülés nem történt, a gazdasági és monetáris unió aszimmetrikus jellege továbbra is fennmaradt. A válságok eltérően érintették az egyes tagországokat, azonban nem vezettek az átlagos egyenlőtlenségek növekedéséhez, viszont az USA és az EU közötti „gap” egyértelműen nőtt, ami előrevetíti annak szükségességét, hogy az Uniónak nagyobb hangsúlyt kell fektetnie a növekedésre, a beruházásokra, az ezeket megalapozó kutatás-fejlesztésre és az innovációra. Bár Görögország-

18

Ferkelt Balázs

nak sikerült megvalósítania a 240 Mrd euró értékű mentőcsomagok felhasználásának feltételeként megszabott államháztartási egyenlegjavítást, 2015-re és 2016-ra már költségvetési szufficitet és reál-GDP-növekedést prognosztizálnak. Mindez azonban kevés ahhoz, hogy az ország képes legyen finanszírozni magát a tőkepiacokról. 2015 januárjában az új görög kormány megalakulását követően ismét felerősödtek a Görögország eurózónából való kilépésével kapcsolatos találgatások, ez azonban éppen a görögök számára járna rövid távú negatív hatásokkal és költségekkel. Célszerű mind az európai döntéshozóknak, mind pedig a görög vezetésnek is a görög kilépés megakadályozása érdekében minden intézkedést megtenni. A monetáris unió tehát egyben tartható, mégpedig valószínűleg Görögországgal együtt. Ettől függetlenül azonban érdemes lenne a szerződések szintjén az eurózónából való kilépést is egyértelműen szabályozni.

Hivatkozások Barro, R. (2012). An Exit STrategy from the Euro. The Wall Street Journal, 9. 1. 2012. http://www.wsj.com/articles/SB10001424052970203462304577134722056867022 (2015. 03. 11. 18:30). Born, B. (et al.) (2012). Austritt Griechenlands aus der Europäischen Währungsunion: Historische Erfahrungen, makroökonomische Konsequenzen und organisatorische Umsetzung. IFO Schnelldienst, 65(10), 9–37. Der Spiegel (2015). Letzte Ausfahrt Grexit, 21–25. European Central Bank (2008). The International Role of the Euro July 2008. Frankfurt am Main. European Central Bank (2010). The International Role of the Euro July 2010. Frankfurt am Main. European Central Bank (2012). The International Role of the Euro July 2012. Frankfurt am Main. European Central Bank (2014). The International Role of the Euro July 2014. Frankfurt am Main. European Central Bank (2015a). Euro exchange rate USD. http://www.ecb.europa.eu/stats/ exchange/eurofxref/html/eurofxref-graph-usd.en.html (2015. 03. 10. 2:22). European Central Bank (2015b). The governing Council’s expanded asset purchase programme. Economic Bulletin, 15–19, Frankfurt. Európai Bizottság (2014a). A 2015. évi éves növekedési jelentés. Brüsszel, 2014. 11. 28. COM (2014) 902 final. Európai Bizottság (2014b). A riasztási mechanizmus keretében készült 2015. évi jelentés. Brüszszel, 2014. 11. 28. COM (2014) 904 final. European Commission (2015a). European Economy Forecast. Winter 2015, Brussels. European Commission (2015b). Green Paper. Building a Capital Markets Union. Brussels, COM (2015) 63 final 18. 2. 2015.


19

European Commission (2015c). Making the best use of the flexibility within the existing rules of the Stability and Growth Pact. Strasbourg, COM (2015) 12 final provisional 13. 1. 2015. Eurostat (2015a). Real GDP growth rate – volume, percentage change on previous year. http:// ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tec00115&pl ugin=1 (2015. 03. 01. 16:35). Eurostat (2015b). General government deficit/surplus, % of GDP and million EUR. http:// ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tec00127&pl ugin=1 (2015. 03. 01. 16:45). Eurostat (2015c). General government gross debt, % of GDP and million EUR. http://ec.europa. eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdde410&plugin=1 (2015. 03. 01. 16:55). Eurostat (2015d). Gross domestic product at market prices at current prices euro per capita. http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tec000 01&plugin=1 (2015. 03. 04. 19:58). Halmai, P. (2015). Európai integráció és gazdasági növekedés. Tényezőpiaci integráció, növekedési kilátások, európai növekedési modell. Külgazdaság, 59, 107–133. McLeod, R. (2013) How to Leave the Euro. Abondoning the Single Currency Doesn’t Have to Be Hellish. The Wall Street Journal, July 4. http://online.wsj.com/article/SB10001424127887 323297504578581261677778272.html (2015. 03. 11. 19:00). Rácz, M. (2014). Az eurózóna válsága, válságkezelés, és a 2014-es kilátások. Európai Tükör, 3, 5–22. Schäfer, W. (2013). Parallelwährungen können hilfreich sein: 11 Thesen zur Euro-Krise. http:// wirtschaftlichefreiheit.de/wordpress/?p=13228 (2015. 03. 11. 20:00). Schuster, L. (2012). Paralellwährungen für die Eurozone. Überblick und Versuch einer Systematisierung. BVMW – Bundesverband mittelständischer Wirtschaft, Die Paralellwährung. Optionen, Chancen, Risiken. Berlin, 6–13. Schuster, L. – Matthes, J. (2015). Wie soll die Europäische Währungsunion mit reformunwilligen Staaten umgehen? IW Policy Paper 3. Köln: Institut de deutschen Wirtschaft. S&P Capital IQ (2014). Global Sovereign Debt. A Market Driven Perspective. 4ht Quarter. McGraw Hill Financial. Transparency International (2014). Corruption Perceptions Index. https://www.transparency. org/cpi2014/results (2015. 03. 02. 18:59).

KENGYEL ÁKOS1

Szubszidiaritás az EU és tagállamai regionális politikájában

A tanulmány az Európai Unió kohéziós (regionális fejlesztési) politikája vonatkozásában vizsgálja meg a szubszidiaritás elvének tagállamokra gyakorolt következményeit. Elemzésre kerül a fejlesztéspolitikai céllal bekövetkező regionalizáció folyamata, ennek statisztikai és intézményi keretei, valamint tagállami alkalmazása. A vizsgálat során az uniós szintű közös elvek tükrében a tagországokban bekövetkező változások megvilágítása a cél, ezáltal rámutatva a közös szabályozási keretek „minőségi” hozzáadott értékére. Jelen cikk nem kíván foglalkozni az uniós támogatások „mennyiségi” hozzáadott értékével, a különböző makroökonometriai modellszámítások eredményeivel. A cikkben elemzésre kerül az uniós szintű fejlesztési transzferek tagállami (illetve regionális) szintű hasznosításának feltételrendszere. Az elemzés rá kíván mutatni arra, hogy a szubszidiaritás – mint az Európai Unió egészének működését meghatározó általános alapelv – kohéziós politikára gyakorolt következményei érvényesülnek valamennyi alapelv megvalósítása során (elsősorban a decentralizáció és a regionális szint megerősítésére gyakorolt hatásokon keresztül). Az uniós szintű szabályozási keretek jelentős következménnyel járnak a nemzeti fejlesztéspolitikák megvalósítása és működése során, ezért a közös szabályozásnak mindenképpen kimutatható a „hozzáadott értéke”, mely lényegében a nemzeti fejlesztéspolitikák „europaizálódásának” jelenségét eredményezte az elmúlt évtizedek során.

Regionalizáció és intézményrendszer Az Európai Unióról gyakran azt mondják, hogy a régiók Európája. A gyakorlatban a régiók szerepe azonban továbbra is nagyon gyenge az intézményi és döntéshozatali rendszerben való részvétel terén. A területfejlesztés kapcsán az uniós regionális politikában való részvétel esetében is csak másodlagos szerepet játszanak a régiók. A nemzeti kormányok megkerülhetetlensége magukból az európai integrációban betöltött szerepükből adódik, hiszen az Európai Bizottság a kormányokkal tárgyal a fejlesztési tervek tartalmáról, a régiók érdekei csak informális módon érvényesülhetnek, illetve bizonyos szempontból a maastrichti szerződéssel létrehozott Régiók Bizottságán keresztül. Ez az intézmény azonban alapvetően konzultációs jogosítványokkal 1

Egyetemi docens, Budapesti Corvinus Egyetem; e-mail cím: [email protected].


21

rendelkezik, és inkább magára a szabályozás általános kereteire gyakorolhat bizonyos mértékben befolyást. Jellemzően a nemzeti kormányok rendelkeznek a megfelelő apparátussal, és jogi helyzetükből fakadóan koordinálják a regionális szintű szereplők által – vagy bevonásával – készülő fejlesztési terveket, melyek figyelembevételével kialakítják a nemzeti fejlesztési terveket.

Az uniós források felhasználásának általános alapelvei Az Európai Unió kohéziós (regionális fejlesztési) politikája keretében igénybe vehető források felhasználásának általános keretet ad a politikára vonatkozó egységes szabályozás értelmében az elmúlt két és fél évtizedben alkalmazott elvek és elvárások betartásának követelménye. Az EU regionális politikájának működését a strukturális alapok első átfogó szabályozásának hatálybalépése, vagyis 1989 óta az egyes alapokra vonatkozó saját elvek helyett lényegében az alábbi közös elvek határozzák meg, amelyeket az uniós források felhasználása során figyelembe kell venni (Európai Parlament – Európai Unió Tanácsa 2013): • koncentráció; • programközpontú megközelítés; • partnerség; • addicionalitás (társfinanszírozás). A négy fő alapelv kapcsán egyértelműen megállapítható, hogy azok mindegyikét meghatározza az EU alapszerződése értelmében az unió egészének működésére vonatkozó szubszidiaritás elve. A szubszidiaritás elve szerint a döntéseket azon a lehető legalacsonyabb szinten kell meghozni, ahol a legtöbb információ áll rendelkezésre, és így a leghatékonyabb döntés születhet meg. A regionális politika esetében ez az erőforrások és a döntési hatáskörök decentralizálásával kell hogy együtt járjon. A szubszidiaritás értelmében maga a nemzeti kormányzati szint is jelentős jogosítványokat kap az uniós szinten meghatározott célkitűzések eléréséhez kapcsolódóan kialakított fejlesztési stratégiák kidolgozásában és megvalósításában. Emellett az egész programozási folyamat során hangsúlyos szerepet kap az adott országon belüli együttműködés fontossága. A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó rendelet is rámutat arra, hogy az egyes programok elkészítése, végrehajtása és monitoringja során a tagállamoknak be kell vonniuk az érintett szervezetek képviselőit. Ilyen partnerek az alábbiak: • az illetékes városi és egyéb hatóságok, • a gazdasági és szociális partnerek, • a civil társadalmat képviselő érintett szervezetek (beleértve a környezetvédelmi partnereket, a nem kormányzati szervezeteket, valamint a társadalmi befogadást, a nemek közötti egyenlőséget és a hátrányos megkülönböztetés tilalmát előmozdító szervezeteket).

22

Kengyel Ákos

A NUTS-rendszer regionális szintjei: statisztikai vagy fejlesztéspolitikai regionalizáció? A regionális szintű keretek felértékelődéséhez vezet több vonatkozásban az a kötelezettség, hogy a strukturális alapokból származó támogatások odaítélésének alapjául az Eurostat által kidolgozott NUTS-rendszer (Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques, területi statisztikai egységek nómenklatúrája) szolgál, melynek keretében minden tagországnak meg kell határoznia 3 hierarchikus területi osztályozási szintet. Az Eurostat már az 1970-es évek elején azért alakította ki ezt a területi osztályozási rendszert, hogy statisztikai számbavétel szempontjából összehasonlíthatóak legyenek a tagországok regionális gazdasági egységeinek teljesítményei. Eredetileg a hasonló területtel és népességgel rendelkező területi egységek körülhatárolása volt a cél (Eurostat 2005). A NUTS-beosztásra vonatkozó jogalap csak három évtizeddel később, 2003-ban született meg, melyet a 2004-es, 2007-es és 2013-as kibővülések kapcsán kellett módosítani (European Parliament – Council 2003; Európai Parlament – Európai Unió Tanácsa 2005; European Commission 2011). A NUTS-régiókról szóló szabályozás értelmében csak a lakosság száma határozza meg az egyes területi egységek besorolásának lehetőségét, vagyis területüket tekintve nagyon eltérő nagyságú régiók kerülhetnek azonos NUTS-szintre. A NUTS 1 szinten minimum 3 millió, maximum 7 millió, a NUTS 2 szinten minimum 800 ezer, maximum 3 millió, a NUTS 3 szinten minimum 150 ezer, maximum 800 ezer ember élhet. A tagországoknak NUTS 2 szinten kell a legtöbb statisztikai adatot gyűjteniük, néhány mutató esetében NUTS 3 szintű adatokat is szolgáltatnak. További 2 szinten jelennek meg a helyi adminisztratív egységek (LAU), amelyek lényegében a kistérségi, illetve a helyi önkormányzati szintet képviselik. A 27 tagú unióban 2007 végéig még 95 NUTS 1, 268 NUTS 2 és 1284 NUTS 3 szintű régió volt. A 2003-ban hatályba lépett rendeletben elfogadott NUTS-beosztás revíziójára került sor 2007-ben, aminek alapján 2008-tól 12 tagországban változott kisebb-nagyobb mértékben a területi beosztás (European Commission 2007). A 2013 júliusában csatlakozott Horvátország területi egységeivel együtt jelenleg a 28 tagállamban összesen 98 NUTS 1, 272 NUTS 2 és 1315 NUTS 3 szintű területi egységet tartanak nyilván. A NUTS-beosztás egyes szintjein megjelenő területi egységek jellemzőiket tekintve vagy normatív, vagy analitikus (funkcionális) régiók lehetnek. A normatív régiók esetében politikai akarat jelenik meg: ezek határai állandóak, a területi egység általában optimális méretűnek tekinthető a rendelkezésre álló erőforrások gazdaságos hasznosítására. Ezek a régiók számos esetben történelmi hagyományokból adódóan valamilyen fokú autonómiával rendelkeznek. A funkcionális régiók esetében valamilyen elemzési célból figyelembe vett szempont alapján kerül körülhatárolásra a régió. Például a földrajzi adottságok, a gazdasági vagy társadalmi jellemzők határozzák meg a területi egységbe tartozó térségek körét.


23

A NUTS nómenklatúrájának kialakításakor alapvető szempont volt a létező közigazgatási egységek figyelembevétele. Mivel a tagállamok közigazgatási struktúrája eltérő tagozódású, és a regionális egységek méretében is jelentős különbségek vannak, ezért a három regionális szint közül természetesen nem mindegyik tartalmaz ténylegesen létező közigazgatási egységet. A nagyobb és közepes méretű tagországok regionális struktúrája jellemzően két regionális és egy helyi szintből áll. Például Németországban a tartomány és a Kreis, Franciaországban a département és a région, Spanyolországban a comunidades autonomas és a tartomány, Nagy-Britanniában a standard régió és a megye, Olaszországban a régió és a tartomány alkotja a két regionális közigazgatási szintet. A kisebb tagországok esetében sokszor nemcsak a NUTS 1-es szinten, de még a NUTS 2, vagy akár a NUTS 3 szinten is az ország teljes területe jelenik meg. A balti országok és Málta esetében a NUTS 1 és 2 szinten is az ország teljes területe szerepel. Ciprus és Luxemburg pedig mindhárom szinten az ország teljes területével jelenik meg. A statisztikai összehasonlíthatóság kedvéért a NUTS-rendszer kialakítása tehát a számbavétel érdekében mesterséges területi egységek körülhatárolását is igényelte, vagyis nem közvetlen közigazgatási egységek szerinti regionális szinteket is meg kellett határozni. Ilyen mesterséges szint például Ausztriában, Bulgáriában, Finnországban, Görögországban, Hollandiában, Franciaországban, Lengyelországban, Magyarországon, Olaszországban, Romániában és Spanyolországban a NUTS 1; Bulgáriában, Csehországban, Magyarországon, Portugáliában, Szlovákiában, Finnországban, Romániában, Svédországban és Nagy-Britanniában a NUTS 2; Ausztriában, Észtországban, Hollandiában, Lettországban, Lengyelországban, Máltán, Portugáliában és Szlovéniában a NUTS 3 szint. A statisztikai összehasonlíthatóság mellett a NUTS-rendszer másik fontos szerepe a strukturális alapok támogatásainak igénybevételéhez kapcsolódik. Ugyanis a strukturális alapokra vonatkozó szabályozás 1988-as reformja óta mindegyik célkitűzés esetében csak adott regionális szintű területi egységek lehetnek jogosultak a támogatásokra. Az 1989 és 1999 közötti időszakban az 1. célkitűzéshez kapcsolódó terveknek – főszabály szerint – NUTS 2 szintű régiókra kellett vonatkozniuk, kivételes esetben NUTS 3 szintű régió is részesülhetett támogatásban. Az akkori szabályozás szerint a 2. célkitűzés NUTS 3 szinten meghatározott területi egységeket támogatott; a 3. és 4. célkitűzés regionális szintje ugyancsak NUTS 3 volt, kivételesen a célkitűzések alapján támogatásra jogosító kritériumoknak megfelelő NUTS 2 szintű régiók is támogatást kaphattak; az 5. célkitűzés alapján szintén NUTS 2 és NUTS 3 szintű régiókat támogattak; a 6. célkitűzés esetében a támogatott régiónak NUTS 2 szintűnek kellett lennie. A 2000-től életbe lépett szabályozás alapján 2000 és 2006 között az 1. célkitűzésre NUTS 2 szintű régiók pályázhattak, a 2. célkitűzéshez kapcsolódóan NUTS 3 szintű régiókat támogattak. A 3. célkitűzéshez kapcsolódóan nem határozták meg a jogosult területi egység nagyságát (Council of the EC 1999). A 2007–2013 közötti időszakban a konvergencia-célkitűzés keretében a strukturális alapok

24

Kengyel Ákos

támogatásaira a NUTS 2 szintű régiók voltak jogosultak. A szabályozás alapján a benyújtott operatív programokat a megfelelő szinten és legalább a NUTS 2 régiók szintjén kellett kidolgozni, a Kohéziós Alapból támogatott operatív programokat viszont nemzeti szinten kellett elkészíteni. A regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés keretében benyújtott operatív programokat az ERFA finanszírozása esetében NUTS 1 vagy NUTS 2 szinten kellett kidolgozni, az ESZA támogatása esetén pedig a tagország maga határozhatta meg a megfelelő szintet. Az európai területi együttműködés célkitűzés keretében a határ menti együttműködés esetében főszabályként NUTS 3 szintű régiókra kellett kidolgozni a programokat (Európai Unió Tanács 2006). A 2014–2020 közötti időszakban a fejlettségi szint szerint beosztott kategóriákban NUTS 2 szintű régiók szerepelnek, a területi együttműködés esetében a határ menti programokban pedig továbbra is NUTS 3 szintű régiók jogosultak a támogatásra (Európai Parlament – Európai Unió Tanácsa 2013).

A támogatások felhasználásának nemzeti környezete Az uniós szintű regionális fejlesztési támogatások felhasználásához kapcsolódóan a közös szabályozás konkrét feladatokat ellátó intézményrendszer kialakítását írja elő. A szabályozás a működésre vonatkozik, néhány szerv meglétét, illetve feladatát pontosan definiálja, azonban a tagországra bízza, hogy konkrétan milyen hazai intézmények keretében látják el az egyes feladatokat. Az uniós szabályozás alapján semmiféle előírás nincs arra vonatkozóan, hogy a tagországnak, a központi kormányzatnak milyen mértékben kell a programokkal kapcsolatos döntéshozatalba a regionális-helyi képviselőket bevonnia. Előírja ugyan a szubszidiaritás elvének figyelembevételét, a partnerséget, a decentralizációt, de ettől függetlenül az egyes szubnacionális szinteken megjelenő szereplőknek nincs garantálva a tényleges befolyásolás, a mérvadó részvétel lehetősége, az teljes mértékben a tagországon belüli erőviszonyok függvénye. Ennek ellenére tény, hogy a tagországok a szubnacionális intézmények képviselőit is bevonják a döntéshozatalba eltérő, de általában egyre növekvő mértékben.

Intézményi feladatok az uniós források felhasználása során A korábbi programozási időszakhoz hasonlóan, a 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó rendelet értelmében is főszabályként valamennyi operatív program esetében egy irányító hatóságot, egy igazoló hatóságot és egy feladatkörében független audithatóságot kell kijelölniük a tagállamoknak. Az irányító hatóság és az igazoló hatóság lehet valamely nemzeti, regionális vagy helyi közigazgatási hatóság vagy szerv, illetve magántestület is. Ugyanaz az irányító és igazoló hatóság több operatív program hatóságaként is kijelölhető. Az igazoló hatóság feladatainak ellátására a tagállam az operatív programhoz kijelölhet egy irányító hatóságként már kijelölt közigazga-


25

tási hatóságot vagy szervet. Az audithatóság olyan nemzeti, regionális vagy helyi közigazgatási szerv lehet, amely funkcionálisan független az irányító hatóságtól és az igazoló hatóságtól. Ugyanaz az audithatóság több operatív program számára is kijelölhető. A feladatkörök szétválasztásának tiszteletben tartásával az irányító hatóság, az igazoló hatóság és az audithatóság lehet ugyanannak a közigazgatási hatóságnak vagy szervnek a része. Elsődlegesen az irányító hatóság felelőssége az alapok eredményes és hatékony felhasználásához kapcsolódó feladatok ellátása. A hatóság a programirányítással, a pénzügyi irányítással és kontrollal, valamint a projektkiválasztással kapcsolatos feladatokat lát el. Az irányító hatóság felelős az operatív programnak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban történő irányításáért. Az operatív program irányításával kapcsolatosan az irányító hatóság feladata, hogy: • Támogassa a monitoringbizottság munkáját és biztosítsa számára mindazon információkat, amelyek a feladatai elvégzéséhez szükségesek, különösképpen az operatív program során a célkitűzések megvalósítása terén elért előrehaladásra vonatkozó adatokat, a pénzügyi adatokat, a mutatószámokhoz és részcélokhoz kapcsolódó adatokat. • Elkészítse az éves végrehajtási jelentéseket és a záró végrehajtási jelentéseket, és azokat a monitoringbizottság jóváhagyása után benyújtsa a Bizottságnak. • A közreműködő szervezeteket, illetve a kedvezményezetteket ellássa a feladataik elvégzése, illetve a műveletek végrehajtása terén releváns információkkal. • Létrehozzon egy nyilvántartási rendszert, amely elektronikusan tárolja az egyes műveletekre vonatkozó, azok monitoringjához, értékeléséhez, pénzügyi irányításához, ellenőrzéséhez és auditjához szükséges adatokat, beleértve adott esetben a műveletek egyes résztvevőire vonatkozó adatokat is. • A műveletek kiválasztásával kapcsolatban az irányító hatóság: – kialakít, és jóváhagyás után olyan megfelelő kiválasztási eljárásokat és kritériumokat alkalmaz, amelyek biztosítják, hogy a műveletek hozzájáruljanak a megfelelő prioritás szerinti egyedi célkitűzések és eredmények eléréséhez; – biztosítja, hogy a kiválasztott művelet az érintett alap vagy alapok hatálya alá essen és az operatív program prioritása vagy prioritásai által meghatározott beavatkozási kategóriába besorolható legyen; – biztosítja, hogy a kedvezményezett számára rendelkezésre bocsássák azt a dokumentumot, amely az egyes műveletekre vonatkozóan részletezi a támogatás feltételeit, beleértve a művelet keretében nyújtandó termékekre és szolgáltatásokra vonatkozó konkrét követelményeket, a pénzügyi tervet és a végrehajtás határidejét; – a művelet jóváhagyása előtt meggyőződik arról, hogy a kedvezményezett rendelkezik a feltételek teljesítéséhez szükséges adminisztratív, pénzügyi és működési kapacitással;

Kengyel Ákos

26

•

– meggyőződik arról, hogy amennyiben a művelet azelőtt kezdődött el, hogy a támogatási kérelmet az irányító hatóságnak benyújtották, a műveletre vonatkozóan alkalmazandó uniós és nemzeti szabályokat betartották-e; – meghatározza azt a beavatkozási kategóriát, amelyhez az adott művelet kiadása rendelendő. Az operatív program pénzügyi irányításával és kontrolljával kapcsolatosan az irányító hatóság: – megvizsgálja, hogy megtörtént-e a társfinanszírozott termékek és szolgáltatások nyújtása, valamint hogy a műveleteknek a kedvezményezettek által bejelentett kiadásai kifizetésre kerültek-e, és hogy azok az alkalmazandó uniós és nemzeti jogszabályokkal, az operatív programmal összhangban állnak-e és a műveletre vonatkozó támogatási feltételeket teljesítik-e; – biztosítja, hogy a műveletek végrehajtásában részt vevő kedvezményezettek, akik a ténylegesen felmerült elszámolható költségek alapján kapnak költségtérítést, vagy külön elszámolási rendszert vagy a művelettel kapcsolatos valamennyi ügylet tekintetében megfelelő számviteli kódot alkalmazzanak; – eredményes és arányos csalásellenes intézkedéseket alkalmaz, figyelembe véve az azonosított kockázatokat; – eljárásokat alakít ki annak érdekében, hogy a megfelelő auditnyomvonal biztosításához szükséges, a kiadásokra és auditokra vonatkozó minden dokumentumot a követelményeknek megfelelően tartsanak nyilván; – elkészíti a költségvetési rendeletben előírt vezetői nyilatkozatot és éves összefoglalót.

Az igazoló hatóság készíti el a Bizottság részére benyújtásra kerülő kifizetési kérelmeket. El kell készítenie az elszámolásokat, igazolnia kell azok teljességét, pontosságát és helytállóságát, valamint azt, hogy az azokban szereplő kiadások megfelelnek a vonatkozó uniós és nemzeti szabályoknak. Az operatív program igazoló hatósága a következőkért felel: • A kifizetési kérelmek elkészítése, azok benyújtása a Bizottságnak, valamint annak igazolása, hogy a bennük foglalt eredmények megbízható elszámolási rendszerekből származnak, ellenőrizhető dokumentumokon alapulnak, és azokat az irányító hatóság ellenőrző vizsgálatnak vetette alá. • A költségvetési rendeletben előírt beszámolók elkészítése. • A beszámolók teljességének, pontosságának és hitelességének, valamint annak az igazolása, hogy a beszámolókban szereplő kiadások megfelelnek az alkalmazandó jogszabályi előírásoknak, és az operatív programra alkalmazandó kritériumokkal összhangban finanszírozásra kiválasztott, valamint az alkalmazandó jognak megfelelő műveletek tekintetében merültek fel.


27

• Gondoskodik arról, hogy rendelkezésre álljon egy olyan rendszer, amely számítógépes formában nyilvántartásba veszi és tárolja az egyes műveletekhez kapcsolódó számviteli adatokat. • A kifizetési kérelem elkészítése és benyújtása céljából megbizonyosodik arról, hogy az irányító hatóságtól megfelelő információkat kapott a kiadásokkal kapcsolatosan lefolytatott eljárásokról és vizsgálatokról. • Az audithatóság által vagy annak felelősségére elvégzett valamennyi audit eredményének figyelembevétele a kifizetési kérelmek elkészítése és benyújtása során. • A művelethez nyújtott hozzájárulás részben vagy egészben történő megszüntetése következtében visszafizetendő, valamint visszavont összegek nyilvántartása. A visszafizetett összegek az operatív program lezárását megelőzően a következő költségnyilatkozatból történő levonásuk útján az Unió költségvetésébe kerülnek visszafizetésre. A tagállam kijelölhet egy vagy több közreműködő szervezetet is arra, hogy az irányító vagy az igazoló hatóság bizonyos feladatait annak felelősségére elvégezze. Az irányító hatóság vagy az igazoló hatóság és a közreműködő szervezetek közötti feladatmegosztásra vonatkozó szabályokat hivatalosan, írásban kell rögzíteni. Az irányító hatóságok a pályázatok kezeléséhez kapcsolódó napi, operatív feladatokat általában több közreműködő szervezetre delegálják. Ezeknek a szervezeteknek a hatékony működése éppen ezért meghatározó jelentőségű a támogatások minél gyorsabb célba juttatása szempontjából. A közreműködő szervezetek feladata többek között a pályázatok érkeztetése, formai és tartami ellenőrzése, értékelőbizottság működtetése, támogatási szerződések megkötése, a szerződésben foglaltak nyomon követése a projekt megvalósulása során, helyszíni ellenőrzés, beérkezett jelentések és számlák ellenőrzése, intézkedés a kifizetés elindításáról, naprakész statisztikai és pénzügyi információk szolgáltatása, rendszeres jelentések elkészítése az irányító hatóság számára. A tagállam saját kezdeményezésére kijelölhet egy koordináló szervezetet, amelynek feladata a Bizottsággal való kapcsolattartás és a Bizottság tájékoztatása, az egyéb érintett kijelölt szervezetek tevékenységének koordinálása, valamint a felhasználandó joganyag összehangolt alkalmazásának előmozdítása. A tagállamnak írásba kell foglalnia az irányító hatóságokkal, igazoló hatóságokkal és audithatóságokkal fenntartott kapcsolataira, az e hatóságok közötti kapcsolatokra, valamint az e hatóságok és a Bizottság közötti kapcsolatokra vonatkozó szabályokat. A bejelentett kiadások alapján az audithatóságnak kell elvégeznie az operatív program irányítási és kontrollrendszere megfelelő működésének és a műveletek egy megfelelő mintájának auditjait. A korábbi programozási időszakban az audithatóság elnevezése ellenőrzési hatóság volt, ugyancsak az irányítási és ellenőrzési rendszer eredményes működése vizsgálatának feladatkörével. A bejelentett kiadások auditját reprezentatív minta alapján, és főszabályként sta-

28

Kengyel Ákos

tisztikai mintavételi módszerek alapján végzi. A nem statisztikai mintavételi módszer lefedi azon műveletek legalább 5%-át, amelyek tekintetében a számviteli év során kiadásokat jelentettek be a Bizottságnak, és a számviteli év során a Bizottságnak bejelentett kiadások 10%-át. Amennyiben az auditokat az audithatóságtól eltérő szervezet végzi, az audithatóság biztosítja, hogy e szervezet rendelkezzen a szükséges funkcionális függetlenséggel. Az audithatóságnak kell elkészítenie a költségvetési rendelet szerinti auditvéleményt, illetve az elvégzett auditok során tett fő megállapításokat tartalmazó kontrolljelentést, amelyben szerepelnek az irányítási és kontrollrendszerekben talált hiányosságokra vonatkozó megállapítások, valamint a javasolt és végrehajtott korrekciós intézkedések. A Bizottság és az audithatóságok, valamint bármely koordináló szervezet rendszeresen, de évente legalább egy alkalommal összeülnek, hogy megvizsgálják az éves kontrolljelentést, az auditvéleményt és az auditstratégiát, valamint véleményt cseréljenek az irányítási és kontrollrendszerek fejlesztésével kapcsolatos kérdésekről. A tagállamoknak a programok végrehajtása eredményességének és minőségének biztosítására monitoringbizottságokat kell felállítaniuk. A bizottságok fő feladata a megfogalmazott célok elérésében való előrelépés nyomon követése. A monitoringbizottság tevékenységét az operatív programban meghatározott pénzügyi és egyéb indikátorok alapján végzi. Ezek a jelzőszámok az érintett támogatás sajátos természetére, célkitűzéseire és a tagország és régiói társadalmi-gazdasági, strukturális és környezetvédelmi helyzetére vonatkoznak. A monitoringbizottság feladatai a következő kérdések vizsgálatára terjednek ki: • az operatív program teljesítményére hatást gyakorló problémák; • elért előrehaladás az értékelési terv végrehajtása, valamint az értékelések során tett megállapításokra reagáló nyomon követési intézkedések végrehajtása terén; • a kommunikációs stratégia végrehajtása; • nagyprojektek végrehajtása; • közös cselekvési tervek végrehajtása; • férfiak és nők közötti egyenlőség, esélyegyenlőség és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának előmozdítását célzó intézkedések, beleértve a fogyatékkal élők hozzáférését; • a fenntartható fejlődést előmozdító intézkedések; • ha az alkalmazandó előzetes feltételrendszer nem teljesül a partnerségi megállapodás és az operatív program benyújtásának időpontjában, az alkalmazandó előzetes feltételrendszer teljesítése érdekében hozott intézkedések terén elért haladás; • pénzügyi eszközök. A monitoringbizottság emellett megvizsgálja és jóváhagyja: • a műveletek kiválasztásához használt módszereket és kritériumokat; • az éves végrehajtási jelentéseket és a záró végrehajtási jelentéseket; • az operatív program értékelési tervét és az értékelési terv módosításait;


29

• az operatív program kommunikációs stratégiáját és a stratégia módosításait; • az irányító hatóság által az operatív program módosítására tett javaslatokat.

Tagállami berendezkedés és fejlesztéspolitikai regionalizáció Az egyes tagországok regionális fejlesztést megvalósító szervezeti rendszerei mind központi, mind szubnacionális szinten igen eltérő és változatos képet mutatnak. Nyilvánvaló, hogy amikor a regionális politikához kapcsolódó intézményrendszert vizsgáljuk, elsősorban arra vagyunk kíváncsiak, hogy a tagállamok mennyire veszik figyelembe a helyi érdekeket, milyen szerepet szánnak a szubnacionális szereplőknek az őket érintő kérdésekben, és ennek következtében milyen jogokkal ruházzák fel őket. Egy adott ország regionalizálódását, a régiók szerepét az alábbi szempontok szerint lehet vizsgálni: • A regionalizáció jelentheti a hatalom decentralizációját, átruházását szubnacionális szintre, amely az uniós tagságtól függetlenül, az adott ország politikai-intézményi berendezkedésétől, viszonyainak alakulásától függ. A hatalom decentralizációja kapcsán a regionális intézményrendszer függvényében azt lehet elemezni, hogy rendelkeznek-e a régiók tervezési hatalommal, önálló jogalkotási hatáskörrel, van-e alkotmányos-igazgatási szervezetük, közigazgatási intézmények-e, tehát bírnak-e politikai-közigazgatási hatalommal. • A regionalizáció a regionális gazdaságfejlesztés intézményes alapjainak megerősítését, megteremtését is jelentheti. Ebben az esetben – politikai megfontolásoktól függetlenül – az adott ország fejlődése, versenyképességének javítása érdekében, kizárólag racionális gazdasági okokból a gazdaságszervezést az országosnál alacsonyabb, de a helyi irányításnál magasabb regionális szintekre helyezik. Itt elsősorban a hatékonyság növelésének szempontja érvényesül. A decentralizáció valamilyen fokú megvalósulása az EU-tagságból következő elkerülhetetlen folyamat. Egyrészt kötelező létrehozni a régiók rendszerét a statisztikai nyilvántartás biztosítása végett. Másrészt, mivel a régió a fejlesztési forrásokra való jogosultság szempontjából alapvető szintet jelent, a tagország érdeke, hogy bizonyos jogokat és feladatokat regionális szintre delegáljon. Ebben az esetben a decentralizáció célja, illetve kiváltója az, hogy az adott ország eleget tegyen az EU előírásainak, és ezáltal jogosult legyen – minden egyéb feltétel teljesülése mellett – a rendelkezésre álló források lehívására. Mindezeket figyelembe véve az egyes tagországok regionális intézményei közötti eltérés megjelenik a közigazgatási, döntéshozatali, végrehajtó és ellenőrző tevékenységekben egyaránt, központi, regionális, illetve szubregionális szinteken. Természetesen a regionalizáció különbö-

30

Kengyel Ákos

ző típusait nem lehet egymástól elválasztani, azonban a strukturális alapokból származó támogatások felhasználása szempontjából elsősorban a területfejlesztéshez kötődő intézményrendszerre érdemes koncentrálni. A nemzeti kormány felelőssége tehát, hogy mely intézményt bízza meg a regionális politikában való részvétellel, s ezen túlmenően, a szubnacionális szinten elhelyezkedő, az adott fejlesztésben érdekelt szereplőknek milyen beleszólási lehetőséget enged meg az adott fejlesztés megvalósításával kapcsolatban. Ennek köszönhető, hogy a szigorú szabályozás ellenére ma az EU-ban a területfejlesztés intézményrendszere rendkívül változatos. A regionális fejlesztés intézményrendszere alapvetően az adott ország politikai, közigazgatási berendezkedésétől, történelmi hagyományaitól függ. A strukturális alapok felhasználásában a regionális intézmények érvényesülését alapvetően befolyásolja az adott országot jellemző államberendezkedés, a kialakult politikai-intézményi rendszer (Balchin et al. 1998). Államberendezkedésük szerint a tagországokat két fő csoportra oszthatjuk: az unitárius (központosított) és a föderalizált (szövetségi) államtípusra. Ezek után az egyes országokat tovább lehet osztályozni a hatalom decentralizációja szempontjából, ezáltal további tipologizálását adva meg az unitárius államoknak (1. táblázat). 1. táblázat: Az Európai Unió régi tagországainak regionalizálódottsága

Klasszikus unitárius országok

A hatalmat a helyi hatóságok szintjére delegáló unitárius államok

A hatalmat a régiókra ruházó unitárius államok

Regionalizálódott unitárius országok

Föderális államok

Görögország Írország Luxemburg

Dánia Finnország Svédország

Franciaország Hollandia Portugália Nagy-Britannia

Olaszország Spanyolország

Belgium Ausztria Németország

Forrás: Balchin et al. (1998)

A klasszikus unitárius államokban a szubnacionális kormányzat csak helyi szinten létezik. A regionális szint csak adminisztratív célokból, a központi kormányzatnak szigorúan alárendelve jelenik meg. A régió nem rendelkezik tényleges hatáskörökkel, csupán formális szereplő a területfejlesztésben. A regionális politika valódi kialakítója, bonyolítója, szereplője a kormányzat, illetve annak dekoncentrált szervei. A régi tagországok közül Görögország, Írország és Luxemburg tartoznak ebbe a csoportba. Az új tagországokat gyakorlatilag Lengyelország kivételével – ahol voltak hagyományai a regionális szintnek (vajdaságok) – klasszikus unitárius államnak lehet tekinteni. Éppen az uniós tagság következtében indultak el a régiók megerősítésére irányuló változások, de ezek végkifejlete egyelőre még nem ítélhető meg egyértelműen.


31

A hatalmat a helyi szintre delegáló országok esetében a területi tervezés és végrehajtás tényleges szereplői a helyi hatóságok. Az ő feladatuk és joguk a megfelelő fejlesztési tervek elkészítése és megvalósítása, a régió csak koordinációs hatáskörrel rendelkezik. Ez a modell jellemző Dánia, Finnország és Svédország esetében. A hatalmat a régiók szintjére delegáló unitárius országokban a régió a központi kormányzat alatt elhelyezkedő, bizonyos alkotmányos jogokkal is bíró szintet jelent. Itt a területi tervezés és fejlesztés végrehajtása a regionális szint jogkörébe tartozik. Ez jellemzi Franciaországot, Hollandiát, az Egyesült Királyságot és Portugáliát, és ha sikerül a régiók jogosítványait kellően megerősíteni, akkor Lengyelországot is ide lehet sorolni. A regionalizálódott unitárius országokban a régió közvetlenül választott kormányzati szintet jelent, alkotmányos joggal, széles körű önállósággal és jogalkotási hatalommal. Ezek az országok a legnagyobb mértékben ruházták át bármely más unitárius országhoz képest a területi tervezés hatalmát a régióra. Ebbe a kategóriába tartozik Olaszország és Spanyolország. A föderális országok alapvetően különböznek az unitárius államoktól, mivel esetükben a régió önálló joggal rendelkezik és így a központi kormányzat nem tudja egyoldalúan átstrukturálni vagy eltörölni azokat. Ez jellemzi Ausztria, Belgium és Németország berendezkedését. Míg az unitárius országokban a régiónak sehol sincs joga a nemzeti politikai döntéshozásba való beleszólásra (kivétel Franciaország, ahol a régió konzultatív szereppel rendelkezik), addig a föderális országokban ez a beavatkozási, részvételi lehetőség létezik. A strukturális alapokhoz kapcsolódó közreműködő szervezeti rendszer kialakítása jól tükrözi az egyes országok államberendezkedésének meghatározó szerepét az uniós források felhasználásában (Bachtler – MacMaster 2006). Centralizált, állami végrehajtás jellemzi a kisebb tagországokat (Észtország, Lettország, Litvánia vagy Szlovénia), dekoncentrált rendszer működik Csehországban, Lengyelországban és Franciaországban. Ausztria, Olaszország vagy az Egyesült Királyság – már csak közigazgatási tradíciói miatt is – decentralizált megoldást alakított ki. Németország és Belgium regionalizált végrehajtási rendszert működtet, a tartományok autonómiájának megfelelően. Összességében megállapítható, hogy a regionalizált végrehajtás általános elterjedésének fő akadályait a regionális intézményi infrastruktúra hiánya, a programok társfinanszírozási képességével kapcsolatos problémák, a humán és adminisztratív források hiánya, illetve a központi kormányzattal való gyenge koordináció jelentik. Fontos tanulság, hogy az Európai Unió regionális politikájának hatása elsősorban finanszírozási szempontból módosította a nemzeti regionális politikákat, ugyanakkor intézményi szempontból a régiók szerepének fokozatos felértékelődése is elindulhatott. Míg korábban a nemzeti regionális politikák egyedüli finanszírozói a kormányok, illetve az adott ország költségvetése voltak, addig mára a strukturális alapokból származó források egyre jelentősebb helyet foglalnak el a regionális fejlesztésre fordított pénzeszközök között. Ennek következtében – a pénz

32

Kengyel Ákos

erejének köszönhetően – az uniós célkitűzések mélyrehatóan befolyásolták a nemzeti regionális politikák prioritásait is, különösen a legkevésbé fejlett tagországokban. Ráadásul valamilyen formájú regionális intézményrendszer minden tagországban megjelent vagy közigazgatási szintként is, vagy csak fejlesztéspolitikai intézményrendszer formájában. Ez azonban nem jelentette azt, hogy a régiók az egyes országokban ténylegesen nagyobb befolyást értek el. Sokszor csak a megfelelő NUTS-szint kialakításának kötelezettsége miatt jöttek létre a fejlesztési-statisztikai vagy tervezési régiók, amelyek nem rendelkeznek önkormányzatisággal, közvetlenül választott testületekkel, közigazgatási jogosítványokkal. Például a támogatások korábbi fő haszonélvezőinek számító régi tagországok (Görögország, Portugália), illetve az új tagországok esetében is igaz, hogy a regionális szint valójában formális szintet jelent: a partnerekkel való egyeztetés mellett a regionális politika kialakítója, a regionális tervek elkészítője és végrehajtója továbbra is a központi kormányzat.

Az uniós szintű szabályozási keretek hatása a nemzeti fejlesztéspolitikák működésére: a politika minőségi hozzáadott értéke Az uniós szintű regionális fejlesztési politika következményeit nem lehet csak mennyiségi mutatókban kifejezni. A politika hozzáadott értékét ennél sokkal szélesebben kell értelmezni, hiszen az egységes szabályozás kialakulása nagyon jelentős hatást gyakorolt a tagországok regionális fejlesztési politikájára (Bachtler – Taylor 2003; Kengyel 2012). Ezek a hatások is alátámasztják az uniós szintű kohéziós politika fontosságát. Ezeket a minőségi következményeket az alábbi tényezők terén bekövetkezett változásokkal lehet jellemezni: • többéves programok készítése (stratégiai tervezés, integrált fejlesztéspolitikák); • a partnerség megerősödése; • az értékelés alkalmazásának elterjedése; • a régiók közötti együttműködés (tapasztalatok kicserélése); • politikai hozzáadott érték. A többéves programozási megközelítés az uniós szintű regionális politikai támogatások igénybevételéhez kapcsolódóan terjedt el a tagországokban. A strukturális alapokra vonatkozó szabályozások 1988-ban elfogadott átfogó reformja óta megerősödött a hosszabb távú stratégiai tervezés gyakorlata. A stratégiai gondolkodás elterjedésében az uniós szintű szabályozás meghatározó szerepet játszott. Pénzügyi szempontból is pozitív következményekkel járt a többéves programok bevezetése, hiszen a többéves fejlesztési tervek finanszírozása kiszámíthatóbb, stabilabb helyzetet teremtett.


33

A partnerség széles körű alkalmazásának elterjedésében is jelentős az uniós előírások hatása. A partnerség mélyült és szélesebb körűvé is vált, és a gyakorlatban a strukturális alapokhoz kapcsolódó feladatokon kívül is elterjedt a nemzeti és regionális szintek együttműködése során. Az eredeti szabályozás még csak az Európai Bizottság, a nemzeti kormányok és a regionális és helyi szervek közötti vertikális partnerséget írta elő, 2000-től pedig a horizontális dimenzió is belekerült a szabályozásba. A horizontális megközelítés megerősítette az érintett szereplők részvételét a fejlesztési tervek kialakításában, és ösztönzőleg hatott a fejlesztési elképzelések minél körültekintőbb kidolgozására, a valós helyi fejlesztési igények figyelembevételére. A partnerség általánossá válásával a fejlesztéspolitika átláthatósága javult, a regionális fejlesztési politika tervezésében és megvalósításában erősödött az érintettek együttműködése és javult a koordináció. A kialakult gyakorlat alapján egyértelmű, hogy a kohézió erősítésének célját a többszintű kormányzás (multi-level governance) modelljének keretében lehet a legjobban elérni. A strukturális alapokból támogatott programokhoz kapcsolódó értékelési kötelezettség is jelentős következményekkel járt. Az 1988-as reformnál még csak az uniós támogatások felhasználásának ellenőrzésére helyezték a hangsúlyt, az elmúlt programozási időszakok során azonban egyre erősödött a kiadások eredményeinek értékelésére irányuló megközelítés. A monitoringra és az értékelésre fektetett hangsúly az uniós szintű szabályozás egyik legfontosabb újdonságának tekinthető. A strukturális alapok igénybevételét megelőzően számos tagországban nem voltak hagyományai a gazdaságfejlesztéshez kapcsolódó értékelési tevékenységnek. Az uniós szabályozás alapján most már kötelező a programok előzetes, közbenső és utólagos értékelését is elvégezni. Az értékelés mindenképpen hozzájárult a fejlesztéspolitikai célok megalapozottságának javításához, a tanulságok levonásához és a következő programozási időszakban való érvényesítéséhez. A fejlesztési támogatások felhasználásának következményei sokkal jobban nyomon követhetővé váltak. Az uniós szintű támogatások felhasználására vonatkozó részletszabályok (a fejlesztési tervek szerkezetét, felépítését, a megvalósítás intézményi hátterét, az egyes szereplők feladatait, stb. meghatározó előírások) egy közös tartalmi, megközelítésbeli és időbeli keretet adtak a tagországok regionális fejlesztéspolitikájának. Ez az egységes uniós keret azzal a következménynyel járt, hogy létrejött egy olyan európai szakembergárda, akiknek közös a szakmai háttere, a feladatköre, a programok végrehajtásában való jártassága. Ez a háttér lehetőséget teremt a nemzetközi együttműködés erősítésére, a tapasztalatok kicserélésére és a legjobb gyakorlat elterjedésére. Az együttműködés elősegítheti a közös európai projektek kidolgozását és megvalósítását, a határok mentén pedig a korábban kevésbé kihasznált helyi potenciál kiaknázását. A kialakult együttműködés hozzájárulhat például a határok által elválasztott infrastrukturális hálózatok összekapcsolásához, a munkaerőpiac integrációjához, a kutatóhálózatok együttműködésének erősítéséhez.

34

Kengyel Ákos

A kohéziós politikának az egész európai integrációs folyamat szempontjából nézve politikai értelemben is van hozzáadott értéke. A támogatások fontos következménye az, hogy az EU láthatóbbá válik az állampolgárok, a vállalkozások, közösségek, önkormányzatok számára. Ezáltal magának az integrációs folyamatnak a támogatottsága válhat erősebbé. „A kohéziós politika az állampolgárok számára láthatóvá teszi az EU-t. A strukturális alapok által támogatott projektek minden tagország régiójában és városában mutatják, hogy Európa gondoskodik és számít. Az uniós alapok a szegényekkel és a nehézségekkel küzdőkkel szembeni uniós szolidaritás élő bizonyítékai” (Hübner 2005). A kohéziós politika kézzelfogható következménye, hogy a regionális és helyi intézményeket megerősíti abban, hogy részt vegyenek az európai politikai és szakmai vitákban és nemzetköziesítsék működésüket.

Következtetések Összességében kijelenthető, hogy az EU regionális politikája – a többéves programozás, a partnerség, a társfinanszírozás kialakult rendszerével – egyedülálló az uniós politikák között. Ez a politika a régiók számára keretet biztosít a fenntartható fejlődést megalapozó beruházások finanszírozásához. Ugyanakkor ahhoz, hogy igazán jól tudja betölteni a szerepét, a végrehajtási rendszerben még további változásokra lenne szükség. Ugyanis a strukturális alapokra vonatkozó valamennyi eddigi reform az egyszerűsítés céljával indult el, azonban a gyakorlatban az uniós támogatások felhasználásának folyamata egyre bonyolultabbá és bürokratikusabbá vált. A fő problémát az jelenti, hogy a támogatásra fordított kiadások felhasználásáért a Bizottság viseli a felelősséget az Európai Parlament és a Tanács előtt, miközben a támogatások elköltésének módja egyre jobban a tagországokon múlik. E miatt az ellentmondás miatt az alapok kezelésére vonatkozó szabályok nem egyszerűsödhettek. Mégis, a jövőben olyan változtatásokat kellene keresztülvinni, amelyek mérsékelnék a szabályozás felesleges bonyolultságát és maximalizálnák a támogatások kezelésének hatékonyságát. Már a jelenlegi gyakorlat alapján egyértelmű, hogy a kohézió erősítésének célját a többszintű kormányzás modelljének a keretében lehet a legjobban elérni. A szubszidiaritás elvének a gyakorlatban még jobban érvényesülnie kellene, még világosabban el kellene határolni egymástól a központi és a regionális kormányzatok feladatait a megvalósítás szabályozásában, a támogatások célok, területek és projektek közötti elosztásában, a monitoring és ellenőrzés végzésében. Nagyobb figyelmet kellene fordítani a nemzeti és regionális intézményi keretek kialakítására, hiszen ezek szerepe meghatározó a politika irányításának megtervezésében. Elő kell segíteni az intézményi kapacitások fejlesztését, az értékelési rendszerek még magasabb színvonalú működését és a társadalmi és gazdasági partnerekkel való együttműködés erősödését. Ebben a megreformált rendszerben a Bizottság a jelenlegihez képest átfogóbb stratégiai szerepet tölthetne


35

be: a fő feladat a politika kereteinek kialakítása, a nemzeti szabályozások ellenőrzése, a régiók és tagországok közötti együttműködés koordinálása lenne.

Hivatkozások Bachtler, J. – MacMaster, I. (2006). Structural Funds Management Capacity. European Week of Cities and Regions. Presentation. October 2006. European Policies Research Centre. Glasgow. Bachtler, J. – Taylor, S. (eds.) (2003): The Added Value of the Structural Funds: A Regional Perspective. Working Paper June 2003. European Policies Research Centre. University of Strathclyde. Glasgow. Balchin, P. – Sykora, L. – Bull, G. (eds.) (1998). Regional Policy and Planning in Europe. London: Harper Row. Council of the EC (1999). Council Regulation (EC) No. 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds. Official Journal of the European Communities, L 161. 26 June. Európai Parlament – Európai Unió Tanácsa (2005). Az Európai Parlament és a Tanács 1888/2005/EK rendelete (2005. október 26.) a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrájának (NUTS) létrehozásáról szóló 1059/2003/EK rendelet módosításáról, tekintettel a Cseh Köztársaság, Észtország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Lengyelország, Szlovénia és Szlovákia Európai Unióhoz történő csatlakozására. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, L 309, 1–8, 11. 25. Európai Parlament – Európai Unió Tanácsa (2013). Az Európai Parlament és a Tanács 1303/2013/EU rendelete (2013. december 17.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra, a Kohéziós Alapra, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó közös rendelkezések megállapításáról, az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra és az Európai Tengerügyi és Halászati Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1083/2006/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, L 347, 320–469, 20. 12. Európai Unió Tanácsa (2006). A Tanács 1083/2006/EK rendelete (2006. július 11.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, L 210, 25–78, 07. 31.

36

Kengyel Ákos

European Commission (2007). Commission Regulation (EC) No 105/2007 of 1 February 2007 amending the annexes to Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS). Official Journal of the European Union, L 39, 1–37, 10. 02. European Commission (2011). Commission Regulation (EU) No 31/2011 of 17 January 2011 on amending annexes to Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS). Official Journal of the European Union, L 13, 3–54, 18. 1. European Parliament – Council (2003). Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS). Official Journal of the European Union, L 154, 1–41, 21. 06. Eurostat (2005). European Regional and Urban Statistics. Reference guide. Luxembourg: Eurostat. Eurostat (2014). NUTS nomenclature – National structures. (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/correspondence_ tables/national_structures_eu:). Hübner, D. (2005). Policy focus: The future of cohesion policy in the larger EU. EUPolitix, 1–3, 17 January. Brussels. Kengyel, Á. (2012). Az Európai Unió kohéziós politikájának integrációs jelentősége és szabályozásának jövője. Közgazdasági Szemle, 59, 3.

MAJOROS PÁL1

Merre tovább, Európai Unió?

Az elmúlt 25 évben lényeges változások történtek a világban. Nyugat Európa, amely a XX. század elejéig a világgazdaság központja, a fejlődési tendenciák meghatározója volt, elveszítette vezető szerepét. A világgazdaság többpólusúvá vált, és ebben már nem a legerősebb a kibővült Nyugat-Európa (a mai Európai Unió). A feltörekvő gazdaságok (BRICS-országok [Brasil, Russia, India, China és 2010-től Republic of South Africa]) gyors fejlődése, térnyerése, továbbá az Egyesült Államok integrációs törekvései okán kialakult nagyobb gazdasági ereje egy új világgazdasági rend kialakítását követeli. Mit tehet ebben a helyzetben az Európai Unió? A korábbi kihívásokra mindig megvolt a válasz: vagy az integráció bővítése, vagy a mélyítése. Most azonban nehéz helyzetben van: a 28 tagállam eltérő érdekviszonyai eltérő gazdaságpolitikai megoldásokat preferálnak, különösen a kevésbé fejlett országok esetében látványos a különbség. A többfokozatúvá válás (EMU, Schengen) felerősíti az érdekkülönbségekből fakadó egyet nem értést. A konszenzusra törekvés, a feltétlen megállapodás kényszere pedig olyan eredményeket hoz, ami igazán senkinek sem jó. Az európai értékek hasonlósága lehetne az a rendezőelv, amely kapcsán kidolgozhatná az EU a mai helyzetre való reakcióját. Azonban az elmúlt másfél évtizedben az értékrendszerekben is jelentős eltérések alakultak ki (pl. a munkaerő szabad mozgása, migrációs politika, bevándorlás kérdései, stb.). Újra kell gondolni az Európai Unió célrendszerét, politikáit, világgazdasági helyét, szerepét: ezen belül kiemelt fontosságú a Gazdasági Monetáris Unió kérdése, amely a ’90-esévek változásaira adott válasz volt. Az Európai Unió a világgazdaság egyik legfontosabb szereplője: területe Kelet-Európa kivételével szinte a teljes Európát lefedi. Az EU története a folyamatos kihívások és válaszok története. A válasz többnyire a bővítés és/vagy mélyítés dilemmája. Ez a régió, illetve nagyhatalmai a XVI–XIX. századokban a világ fejlődésének technikai, gazdasági, kulturális szempontból egyaránt meghatározó központja. A XX. század két világháborúja azonban megváltoztatta az erőviszonyokat: a világgazdaság fejlődési centruma Észak-Amerika, nevezetesen az Egyesült Államok lett. A II. világháborút követő új, bipoláris világgazdasági rendben az európai nagyhatalmak elveszítették gyarmataikat és szuperhatalmi törekvéseiket is. Európában a győztes amerikaiakkal szemben kialakuló ellenérzések adták 1

Intézetvezető, tanszékvezető főiskolai tanár, BGF; e-mail cím: [email protected].

38

Majoros Pál

a táptalajt az európai integrálódás beindulásának: 1958-ban létrejött az Európai Gazdasági Közösség, amely hamarosan a világ második gazdasági és a legnagyobb kereskedelmi szereplője lett. A bipoláris világrendben az USA vezette nyugati pólus politikai téren együttműködik a közös „ellenség”, a Szovjetunió ellen, gazdasági, kereskedelmi téren azonban versengenek. A 70-es évek világgazdasági válsága megviselte az Európai Közösséget: világgazdasági, világkereskedelmi súlya stagnált, majd csökkent. A 80-as évek elején a válságjelekre a válasz a bővítés (Görögország, majd Spanyolország és Portugália felvétele) volt, azonban gyorsan kiderült, hogy e három dél-európai ország felvétele csekély mértékben bővíti a közösség piacát, nem elégséges megoldás a krízisre. Gyorsan jött az újabb válasz, a mélyítés, az Egységes Európai Piac megteremtése, vagyis a termékek szabad mozgása mellett a szolgáltatások, a tőke és a munkaerő szabad áramlásának a biztosítása, majd 1988-ban felvetették a monetáris integráció szükségességét. A kezdeti pozitív eredményeket azonban a régiónkban lejátszódó politikai események befolyásolták: a „szocialista világrendszer”, benne a KGST, a Varsói Szerződés, és végül a Szovjetunió szétesése, megszűnése lényegesen megváltoztatta a nemzetközi kapcsolatok rendszerét. Megszűnt a bipoláris világrend, melyet globális USA-hegemónia váltott fel. Az unipoláris világrendben a világpiac, a világgazdaság vált a versengés színterévé, mert megszűnt a korábbi közös ellenségkép. Mind Nyugat-Európa, mind az USA új gazdasági életteret kezdett kialakítani: felerősödtek a regionalizálódást, integrálódást támogató nézetek. A kialakuló új regionalizmus (Inotai 1994) új integrációk kialakulását, illetve a korábbiak bővülését eredményezte. Nyugat-Európa számára ez újabb bővítést jelentett (1995 – Ausztria, Finnország, Svédország), de ezzel párhuzamosan megkezdődött a Gazdasági és Monetáris Unió megvalósítása is, vagyis az integráció további mélyítése. Úgy tűnt, pozitív változások kezdődnek, beleértve a kelet-közép-európai országok nyugati integrációs törekvéseinek támogatását is. Az ezredfordulót követően változásoknak lehetünk tanúi: az ún. BRIC-országok (Brazília, Oroszország, India és Kína) globális versenytársakká váltak, és az új erőközpontok azon túl, hogy rontják Európa versenypozícióit, megfontolásra késztetnek minket a világrendet illetően is. Szinte értelmezhetetlenné vált a korábban használt bipoláris, illetve unipoláris világrend fogalma. Az új megközelítés során metszetekben, szintekben kell vizsgálnunk az új világrendet. Biztonságpolitikai, katonapolitikai téren két nagyhatalom van, az USA és Oroszország, bár érdemes felfigyelnünk Kína ezen a téren történő megerősödésére. Az Európai Unió ebben a síkban annak ellenére sem tekinthető jelentős szereplőnek, hogy két vezető országa atomfegyvert birtokol. A politikai metszetet nézve az USA mellett Kína és az ENSZ BT további három tagja jelentős szereplő (Oroszország, Franciaország, Egyesült Királyság), de esetenként India jelenléte is figyelemre méltó. Európa – amely nem mindig egyenlő az Európai Unióval – jelen van a világpolitikai folyamatok alakításában, kiemelkedő szerepet vállal a környezetvédelem területén, az


39

oktatási-kulturális együttműködésben. Az integráció sajátos jellege befolyásolja politikai szerepét: az Európai Unió ugyan nemzetközi jogalany, a világpolitika síkján azonban a tagállamok jelennek meg, mint elkülönült szereplők, akiknek – bár egyeztetik nézeteiket, de – gyakran nem sikerül megegyezniük. A gazdasági szintet nézve változik a kép: a 28 tagú Európai Unió gazdasági teljesítményét tekintve (beleértve világkereskedelmi szerepét is) megelőzi az USA-t, Kínát, Japánt és Indiát. Azonban, ha országonként nézzük a teljesítményt, Európából csak Németország kerülne be ebbe az illusztris társaságba. A világgazdaság többpólusúvá vált, és ebben már nem a legerősebb a kibővült Nyugat-Európa (a mai Európai Unió). A feltörekvő gazdaságok (BRICS-országok) gyors fejlődése, térnyerése, továbbá az Egyesült Államok integrációs törekvései következtében kialakult nagyobb gazdasági ereje egy új világgazdasági rend kialakítását körvonalazza. Hol lesz ebben az új világgazdasági rendben a Közösség? Mit tehet ebben a helyzetben az Európai Unió? A korábbi kihívásokra mindig megvolt a válasz: vagy az integráció bővítése, vagy a mélyítése. Az ezredfordulót követő közép-kelet-európai bővítés 13 új taggal gyarapította a Közösséget (2004, 2007 és 2013), azonban a bekerülő tagállamok gazdasági fejlettségi szintje elmaradt az integráció átlagától. A növekvő jövedelmi különbségek, a gazdasági fejlesztés eltérő modelljei, a szabadabbá váló munkaerőmozgások egyre komolyabban kiélezték az érdek- és értékkülönbözőségeket. A 2008/2009. évi monetáris, majd reálgazdasági válság még inkább felszínre hozta az ellentmondásokat. A 28 tagállamnál egyre kevésbé tapasztalhatjuk a korábban inkább létező érdek- és értékazonosságot. Most azonban nehéz helyzetben van a Közösség: a tagállamok eltérő érdekviszonyai eltérő gazdaságpolitikai megoldásokat preferálnak, különösen a kevésbé fejlett országok esetében látványos a különbség. A többfokozatúvá válás (Gazdasági és Monetáris Unió, illetve schengeni megállapodás) felerősíti az érdekkülönbségekből fakadó egyet nem értést. Az érdekkonfliktusok lehetővé teszik, hogy a világpolitika és világgazdaság nagyhatalmai megosszák a tagállamokat az eltérő érdekek mentén. Kína külpolitikai stratégiájában direkt módon is kiemeli ezt, de a közelmúlt eseményei (orosz–ukrán konfliktus) is jól mutatják az eltéréseket. Oroszország geopolitikai törekvéseiben kihasználja az érdek- és értékkülönbségeket. (Ha mélyebben nézzük a folyamatokat, jól láthatóak az USA ilyen típusú törekvései is.) Az érdekeltérések kezelése, megoldása nehéz feladat: 28 ország esetében nincs olyan megoldás, amely mindenkinek megfelelő. A konszenzusra törekvés, a feltétlen megállapodási kényszer pedig olyan eredményeket hoz, ami igazán senkinek sem jó: nem az integráció egésze számára optimális megoldás valósul meg, hanem a legkevesebb problémát hordozó. Az lesz a megoldás, amelyet minden ország el tud fogadni, így néha kényszer szülte megállapodások születnek. Értékválság is megfigyelhető: a közös értékek háttérbe szorulnak. Sérül a szolidaritási elv: a gazdagabb, fejlettebb országok nem szánnak több támogatási összeget a fejlődő tag-

40

Majoros Pál

országoknak; gondot jelent a fiatalok munkanélküliségének magas szintje, az új tagállamokból érkező munkaerő befogadása. Milyen további problémákat figyelhetünk meg 2015 elején: • Az euróövezet, különösen a mediterrán zónához tartozó tagállamai adóssághelyzete, a görög válság (amelyet most egy politikai jellegű probléma is fűszerez) folyamatos figyelemre kényszeríti a Közösséget. • Még mindig tartanak a 2008/2009. évi válság utóhatásai: alacsony gazdasági növekedési ütem, strukturális problémák, foglalkoztatási gondok – ezek a társadalmi elégedetlenség kiváltó okai. A társadalmi problémák azonban országonként eltérő formában és módon jelennek meg, ez is oka az érdek- és értékkonfliktusok növekedésének. • Az országok közötti érdekellentétek megjelenése esetenként protekcionista jellegű megoldások bevezetésére ösztönzi a tagállamokat. • Felerősödnek a bevándorlásellenes nézetek: szinte minden tagállam igyekszik fellépni a Közösségen kívülről érkező gazdasági migránsokkal szemben (néha akkor is, ha azok politikai okok miatt kérnek menedékjogot), de megfigyelhetjük a növekvő ellenérzéseket a kelet-közép-európai új tagállamokból érkező munkavállalókkal szemben is. • Sokan vitatják az Európai Unió működési modelljét: bizalomvesztés alakult ki a Közösség irányába. A 2014. évi európai parlamenti választásokon több integrációt ellenző párt, ill. azok képviselői jutottak be az EP-be. Az EU-kritikus pártok és gondolatok erősödése tovább élezi a konfliktusokat. • Részben ezek következménye a nemzetállami törekvések erősödése, a kis nemzetek/ nemzetiségek identitáskeresésének új, nacionalista útja (pl. Skócia, Katalónia hasonló törekvései, hogy a Közösségből vegyük a példát, de tudjuk, hogy Európában 1990 után kb. 20 új állam született). Merre tovább, Európai Unió? Milyen válaszokat lehet adni ezen kihívásokra? A Közösség bővíteni próbálja kereskedelmi lehetőségeit: szabadkereskedelmi tárgyalásokat folytat a fejlett országokkal, így pl. az USA-val és Japánnal. Ez fontos lehetőség, de a tagállamok eltérő érdekviszonyai akár meg is akadályozhatják ezen megállapodásokat. Akár egyetlen tagállam ellenkezése lehetetlenné teheti a megállapodást. Pl. az EU–USA-tárgyalások egyik sarkalatos pontja a génmanipulált termékek termelésének és kereskedelmének kérdése, amely a Közösségen belül is vitatott. Nehéz tárgyalásokra és még nehezebb, konszenzusos megoldásra kell készülnünk. Látnunk kell azt is, hogy a bővítés, mint lehetséges megoldás, egyre kevésbé vehető figyelembe. Néhány kisebb balkáni ország, a Szovjetunió volt európai tagjai mellett (nehezen tudom elképzelni, hogy 20–25 éven belül bármelyik is taggá váljon) Törökország tűnik bővítés

Merre tovább, Európai Unió?

41

szempontjából a megoldásnak. Törökország felvételét nagyon sokan elemezték (pl. Szigetvári Tamás több munkájában), rámutattak gazdasági és politikai előnye mellett a hátrányokra is. A legnagyobb probléma, hogy felvételével egy iszlám ország csatlakozna a Közösséghez (az esetleges balkáni bővítés következtében három kisebb iszlám ország is). Ez még inkább eltérő gondolkodásmódot, problémakezelést igényelne, növekednének az értékkülönbségek és az érdekkonfliktusok is (pl. a szűkösen rendelkezésre álló fejlesztési források szétosztása kapcsán). Ugyanakkor nem mehetünk el amellett sem, hogy egy iszlám ország esetleges sikeres beépítése a Közösségbe nagyon fontos lépés lehetne a teljes iszlám világ felé. Összességében azt mondhatjuk, hogy a közeli jövőben a bővítés nem lehet a válasz a XXI. század kihívásaira. A válasz az integráció mélyítése lehet, de ehhez újra kell gondolni az Európai Unió céljait, politikáit, irányítási és döntéshozási megoldásait. Próbáljuk meg az Európai Unió, mint integráció és a tagállamai viszonyát az egész és a részek dialektikájaként felfogni. Jelenleg azt tapasztaljuk, hogy az integráció egésze próbálja a részek (tagállamok) érdekeit szolgálni. Az eredmény olyan kompromisszumos megoldás, amely igazán senkinek sem jó, nem is túl rossz, de mindenki számára elfogadható. Az ilyen válaszok azonban a jelen világgazdasági helyzetben nem megfelelőek. Az átalakuló, globalizálódó világgazdaságban az egységként fellépő Európai Unió lehetne a versenytársa az USA-nak és Kínának. Ha nem tud lépni a Közösség, India is előzni fog. Lehet-e olyan megoldás, amelyben a részek az egész fejlődését, boldogulását segítik? Elvileg igen: ez lehet a további mélyítés, a politikai unió megteremtése. Az 1940-es évek végén Jean Monnet és Robert Schuman írtak az „Európai Egyesült Államok”-ról. Ez tulajdonképpen a föderalizmus, amelyben a még egységesebb EU megteremtése a cél. „A föderalizmus – még ha nem is teljes – azt eredményezné, hogy az egyes tagállamok nemcsak szuverenitásuk egyes részeiről mondanának le, hanem magáról az önállóságukról is: egy föderális állam tagállamai a nemzetközi jog szerint nem számítanának önálló országnak. A globalizáció korában azonban a nemzeti szuverenitás sok tekintetben egyébként is meggyengült. Az EU-tagországok pedig számos területen már lemondtak a szuverenitásukról, vagy korlátozták az önállóságukat az Európai Unió közös politikai és döntéshozatali rendszerében” (Marján 2015). Az Európai Unió eddigi fejlődéstörténete részben a föderalizmusról folyó vita története: a nemzeti döntés- és hatáskörök nemzetek feletti szintre való helyezése, hogy a döntéshozatalban a nemzeti érdekek és értékek mindig megjelenjenek, valamint a döntéshozatal mindezek mellett demokratikus legyen. Szinte lehetetlen e feladat megoldása, különösen akkor, ha a tagállamok (a részek) ennyire eltérő érdekviszonyokkal rendelkeznek. Ehhez lényegesen át kellene alakítani a Közösség döntéshozatali mechanizmusát és felépítményét, erősíteni az integrációs folyamatot. A Bizottság mint összeurópai kormány működne (az egy ország egy biztos elvet el

42

Majoros Pál

kellene vetni), megerősödne az Európai Parlament szerepe, és a szubszidiaritás elveit betartva a helyi (nemzeti, regionális) döntéshozatal is erősödne. A politikai föderalizmus mellett a gazdasági föderalizmust is erősíteni kell: ez a monetáris együttműködés egységesítését és a fiskális unió megteremtését is jelentené. A föderalizmus kontra nemzeti szuverenitás vita meghatározó lesz a Közösség fejlődésében. Hajlandóak-e a nemzetállamok politikusai lemondani jogosítványaikról? Kételyeim vannak: nyelvek, kultúrák, nemzetek eltűnhetnek-e a történelem süllyesztőjében, vagy rezervátumok alakulnak ki, mint Amerikában az indiánoknak? Nem váltja-e ki ez a nemzetállamok restaurálásának tovább erősödő nacionalista törekvéseit? A dilemma alapvetően a nemzetállamok szuverenitása és az európai kormányzás között feszül. Mégis, ha választanom kell, a föderalizmus híve vagyok, tudván, hogy csak fokozatosan, lépésről lépésre, és csak hosszú időtávban valósítható meg. Időben ez több évtizedet jelent, amely alatt azonban lehet kis lépésekben is haladni és az integrációt mélyíteni. A jövő modernizációs kihívásai és adaptációs kényszere szükségszerűvé teszi a politikai unió kialakítását, Európa versenyképessé tételét. Az átalakuló világban a kis nemzetállamok lemaradnak: a világban mindenütt erősödnek a regionalizálódási, integrálódási tendenciák. Európa ma még jó helyzetben van – a folyamatok élére állva megőrizheti helyét a világ vezető gazdaságai között.

Hivatkozások Inotai A. (1994). Az új regionalizmus. Külgazdaság, január. Losoncz M. (2014). Az államadósság-válság és kezelése az EU-ban. Tatabánya: Trimester Kiadó. Marján A. (2015). A föderalizmus fogalmának európai kontextusban való értelmezhetőségéről és néhány ezzel kapcsolatos intézményi kérdésről http://uni-nke.hu/uploads/media_items/marjan-attila-a-foderelizmus-fogalmanakeuropai-kontextusban-valo-ertelmezhetosegerol.original.pdf, (letöltve márc. 10.). Vándor J. (2014). Az Európai Unió helye és helyzete a világban. In Nyusztay L. (szerk).: Tanulmányok az európai politikai együttműködésről. Budapest: BGF KKK.

SIVÁK JÓZSEF1 – ZSUGYEL JÁNOS2

Közpénzügyi feladat- és forrásmegosztási gyakorlat értékelése az OECD ajánlásainak és néhány kelet-közép-európai ország tapasztalatainak tükrében

A fiskális föderalizmus gyakorlata az OECD-tagállamokban Az OECD-tagállamokban mintegy 140 ezer választott helyi önkormányzat működik, melyek a közszolgáltatások széles körén, valamint a lakosok és vállalkozások adóztatásán keresztül alapvetően befolyásolják az életkörülményeket és a gazdasági-társadalmi fejlődést. A 2007-től tapasztalható gazdasági és pénzügyi válság valamennyi kormányzati szinten alapvető alkalmazkodási folyamatokat indított el, melyek keretében a helyi és a központi kormányzat működésében, valamint gazdasági és pénzügyi feltételrendszerében jelentős változások következtek be. Az alkalmazkodási folyamat eredményeként a válság hatásait jelentősen sikerült mérsékelni, s 2010-től a helyi önkormányzati gazdálkodásában konszolidációs jelenségek tapasztalhatók. A helyi önkormányzatok adóssága 2012-re átlagosan a GDP 5%-os szintjén stabilizálódott, bár pl. Japánban egyes esetekben akár a 35%-os szintet is elérte (Blöchliger 2013: 12).

A fiskális konszolidáció helyzete Bár a helyi önkormányzatok viszonylag alacsonyabb adósságszintje önmagában kevés aggodalomra ad okot, makrogazdasági összefüggései miatt jelentős kockázatokat hordoz. A központi kormányzat eladósodottságának magas szintje a növekvő kamatszint mellett a helyi önkormányzatok adósságának finanszírozását is jelentősen drágíthatja, s a központi kormányzat finanszírozási igénye kiszoríthatja a helyi kormányzati szintet a hitelpiacokról. A helyi önkormányzati szint finanszírozási nehézségei a központi kormányzat garanciavállalásán keresztül terhelhetik a központi költségvetést, valamint egyes helyi önkormányzatok fizetési nehézségei a helyi önkormányzatok összessége felé megnyilvánuló bizalomvesztést okozhatnak.

1 2

Egyetemi docens, BGF; e-mail cím: [email protected]. Egyetemi docens, BGF; e-mail cím: [email protected].

44

Sivák József – Zsugyel János

A helyi önkormányzati szint fiskális konszolidációja során a mozgástér meglehetősen szűk. A helyi adók bevezetési és az adókulcsok emelési lehetősége ritkán adott, s általában függvénye a kormányzati gazdaságpolitikának. A kiadások csökkentése során az ellátandó közfeladatok köre és ennek ráfordításigénye szab határt a racionalizálásnak: • piaci mechanizmusok alkalmazása a közszolgáltatások nyújtásában • helyi közszolgálati beruházások (közberuházások 65%-a, GDP 2%-a) – költség-haszon elemzés – public-private-partnership – koordinációs mechanizmusok működtetése • ingatlanadóztatás (95%-ban helyi bevétel) • közszolgáltatási díjfizetés (díjbevételek 50–75%-a helyi bevétel, GDP 2,5%-a) – közlekedési infrastruktúra – vízszolgáltatás • kormányzati támogatások (GDP 4%-a, kormányzati kiadások 8%-a, helyi önkormányzati bevételek 50%-a) – pro-ciklikus (destabilizáló) jelleg gyengítése – kiegyenlítő jelleg erősítése – helyi adóhányad növelése.

A fenntartható fiskális politika feltételrendszere A fenntartható fiskális politika feltétele olyan pénzügyi szabályozás és ehhez illeszkedő döntési mechanizmusok kialakítása, mely lehetővé teszi a közszolgáltatásoknak az állampolgárok igényeihez illeszkedő mennyiségben és minőségben történő nyújtását, valamint a közszféra forrásai és kötelezettségei, bevételei és ráfordításai középtávú összhangjának megteremtését. Az OECD-országok történeti fejlődésük során, összhangban a korábbi válságjelenségek által kikényszerített válaszokkal, alkotmányosan rögzített fiskális szabályrendszert építettek ki, mely a helyi önkormányzatokat kiegyenlített költségvetés elfogadására, illetve felhalmozott adósságaik mérséklésére, illetve behatárolására kényszerítette. Ezek a fiskális szabályok az alábbi fő célokat szolgálják: • közpénzügyek fenntarthatósága a kormányzati szintek együttműködésén keresztül • gazdasági stabilitás • piaci és közszektor harmonikus együttműködése • közszolgáltatások hatékony allokációja.


45

Az egyes fiskális szabályok a fenti célok elérését különböző mértékben és összetett kölcsönhatásokon keresztül szolgálják: • költségvetési egyensúlyi szabályok – folyó költségvetés – tőkeköltségvetés – költségvetésen kívüli tételek • hitelfelvételi és eladósodási szabályok • adóztatási korlátok – adóalap – adómérték – adómegosztás – adóautonómia • kiadási korlátozások – abszolút korlát – indikátorhoz kötött (népességnövekedés) – növekedési korlát • eljárási és szabályozási korlátozások – számviteli átláthatóság – beszámolás – szankcionálás • kormányzati szintek közti együttműködés – transzferek – kimentési és csődmechanizmusok • pénzpiaci keretrendszer – formális pénzügyi szabályozást helyettesítő mechanizmusok. Az OECD-országokban alkalmazott fiskális szabályok tapasztalatai arra utalnak, hogy eredményességük szerény mértékű. A rövid távú költségvetési egyensúlyra vonatkozó szabályok pro-ciklikus jellegűek, így gyakran nem tudják kifejteni a gazdasági stabilizálásra vonatkozó követelményt. Hatékonyabbak azok a szabályok, melyek az eladósodottsági szintet vagy a közszektor nagyságát korlátozzák, mivel ezek képesek közép- és hosszú távú hatás kifejtésére. A folyó és beruházási költségvetésre vonatkozó eltérő szabályok – a beruházásokkal kapcsolatos eladósodás kedvezményezésén keresztül – szintén ellentétesek a pénzügyi fenntarthatóság követelményével. Az átláthatóság és számon kérhetőség szintén segíti a külső auditor szervezetek, a központi kormányzat és az állampolgárok felé a felelősség érvényesítését.

46


A decentralizáció hatása a gazdasági teljesítményre A gazdasági teljesítmény a piaci szektorban és a közszektorban a működő fizikai és emberi tőke hasznosításának függvénye. Tekintettel arra, hogy a piaci szektor teljesítménye jelentős mértékben támaszkodik a közszektor által létrehozott tőkére és szolgáltatásokra, így a közszektor működésének intézményi és pénzügyi keretfeltételei, ezek kormányzati szintek közötti megoszlása meghatározóak a gazdaság egészének teljesítményére. A helyi önkormányzati kiadások aránya a közkiadásokban az elmúlt másfél évtizedben lényegében változatlan maradt, s átlagosan 31%-ot tett ki, míg a helyi önkormányzati bevételek aránya 15%-ot. A helyi adóbevételek aránya a teljes adóbevételekből még alacsonyabb szintű, mindössze átlagosan 11%-os volt. Ez azt jelenti, hogy a helyi önkormányzati körben lényegesen népszerűbb a közkiadások elköltése, mint az ehhez igazodó szintű bevételekről, esetleg adóztatásról való gondoskodás. A bevételek és kiadások közötti eltérés a központi költségvetési támogatásokon, esetleg a helyi önkormányzati szint eladósodásán keresztül egyenlítődött ki. Mindenesetre a helyi önkormányzati szinten kiéleződő fiskális egyenlőtlenségek a decentralizáció fokának kiegyenlítődését is eredményezték, mivel egyes decentralizált országokban recentralizációt, míg a centralizált országokban decentralizációt eredményeztek. A decentralizáció fokának mérésére egyébként az alábbi szempontok alkalmasak: • kiadási decentralizáció (az alsó szintű kormányzatok kiadásainak részaránya vagy a GDP-hez, vagy az államháztartás összes kiadásához viszonyítva) • bevételi decentralizáció (az alsó szintű kormányzatok bevételeinek részaránya vagy a GDP-hez, vagy az államháztartás összes bevételéhez viszonyítva) • adóbevételi decentralizáció (az alsó szintű kormányzat összes adóbevételének aránya az államháztartás összes adóbevételéhez képest) • adózási autonómia (az alsó szint saját döntési kompetenciájába tartozó adóbevételeinek aránya az államháztartás összes adóbevételéhez viszonyítva) • oktatási döntéshozatali decentralizáció (az alsó szint oktatási kiadásai viszonyítva az államháztartás összes oktatási célú kiadásaihoz). Az OECD számos kvantitatív vizsgálatot végzett 2012 óta a decentralizáció hatásának érvényesüléséről a gazdasági teljesítményre. A regressziós elemzések a decentralizáció fent említett mértékei és a GDP alakulása közötti kapcsolat elemzésére irányultak. Ennek alapján két fontos következtetésre mutatkozott lehetőség. Ha az egy főre jutó GDP és a decentralizáció kapcsolatát vizsgáljuk, akkor enyhe pozitív korreláció mutatkozik, azaz a decentralizáció nagyobb mértéke nagyobb egy főre jutó GDP-vel párosul. Ugyanakkor, ha a GDP/fő mutató növekedési ütemének és a decentralizáció mértékének a kapcsolatára vagyunk kíváncsiak, akkor a kapcso-

Közpénzügyi feladat- és forrásmegosztási gyakorlat értékelése…

47

lat jellege ellenkezőjébe vált és enyhe negatív korreláció mutatkozik. Az 1. ábra grafikonjai ezt a kapcsolatot szemléltetik. 1. ábra: A decentralizáció és a 2010. évi egy főre eső GDP, illetve az 1990 és 2010 közötti évek átlagos GDP-növekedési üteme közötti kapcsolat

Forrás: Blöchliger (2013: 66)

Természetesen ezeket az eredményeket nagyon óvatosan kell értelmezni, mivel elemezni szükséges a direkt kapcsolat mögött meghúzódó egyéb tendenciákat és körülményeket is. Például a decentralizáció magasabb foka abban az estben párosul magasabb egy főre jutó GDP-értékkel, ha egyidejűleg végbemennek a kapcsolatot erősítő strukturális reformok és jól működik a kormányzati szintek közötti koordináció. Az elemzések arra is rámutattak, hogy a decentralizáció és a gazdasági teljesítmény közötti kapcsolat szempontjából nincs különös jelentősége az adott ország alkotmányos berendezkedésének. A decentralizációs szint növekedése erős kapcsolatot mutat a beruházási kiadásokkal, vagyis a decentralizáció ösztönzi a források fizikai- és humán- (oktatási-) infrastruktúra-fejlesztésébe történő irányítását. Ez a felismerés erősíti és magyarázza a decentralizáció és a gazdasági fejlettség közötti pozitív összefüggést is. Pozitív összefüggés tapasztalható a decentralizációs szint és a PISA-értékelés eredményei között is. A decentralizációs mutató 10%-os növekedése a tanulók értékelésének átlagosan 4 pontos emelkedésével jár együtt. Ez az összefüggés azonban csak az unitárius berendezkedésű

48


országoknál érvényesül, míg a föderális berendezkedésű országokban – ahol az oktatás hagyományosan a helyi önkormányzati szintekhez delegált – nem figyelhető meg. Ez az összefüggés azonban nem vezethető vissza kizárólagosan a decentralizáció fiskális jellemzőire, hiszen az oktatási rendszer számos egyéb minőségi jellemzője is befolyásolhatja, így az iskolai oktatási autonómia szintje is, ami nem feltétlenül jár együtt az oktatásfinanszírozási autonómiával. Az empirikus vizsgálatok eredményei arra engednek következtetni, hogy a decentralizáció és az iskolai autonómia inkább egymást kölcsönösen helyettesítő jellemzői, illetve tényezői a megfelelő tanulói teljesítményeknek. A decentralizáció mértéke és a PISA-eredmények közötti kapcsolatot a 2. ábra szemlélteti. 2. ábra: A kiadási decentralizáció és a PISA-eredmények közötti kapcsolat

Forrás: Blöchliger (2013: 71)

A decentralizáció hatáselemzésének egyik további területe az a kutatás, amely a decentralizáció és a kormányzati teljesítmény, a kormányzási színvonal kapcsolatát próbálta elemezni. A kormányzati színvonal mérésére a Világbank elemzéseiben alkalmazott indikátorokat vették


49

figyelembe. Ennek megfelelően a kormányzási színvonalat többtényezős mutatószámrendszer írja le, amelynek fő csoportjai a következők: • a piaci szektor működési feltételeinek biztosítása (tulajdonhoz való jog, tulajdon védelme, piaci környezet szabályozottsága és nem túlszabályozottsága) • az állami működés minősége (alacsony bürokrácia, adózási fegyelem és ellenőrzöttség, korrupció foka) • a közszolgáltatások (oktatás, egészségügy, infrastruktúra) színvonala • politikai szabadság foka. Az elemzések eredményei alapján levonható egyik következtetés az volt, hogy a kormányzati szintek közötti feladatmegosztás, az alsó kormányzati szint bevonása az állami feladatellátásba színvonalasabb kormányzást tesz lehetővé, mint egy erősen centralizált állami működés. Érdekes megállapítás volt az is, miszerint a decentralizált működésű országok esetében az átlagosnál kisebb a kormányzati szinten elkövetett korrupció.

A decentralizált közpénzügyek a fiskális kiegyenlítés szolgálatában A fiskális kiegyenlítés azt jelenti, hogy az egyes helyi önkormányzatok a GDP egyenlőtlen területi eloszlása ellenére is képesek hasonló adóztatási szint mellett egyenlő mennyiségű és minőségű közszolgáltatás nyújtására a helyi lakosság és vállalkozások számára. Az OECD-országok átlagosan a GDP 2,5%-át, a kormányzati kiadások 5%-át, valamint a kormányzati támogatások 50%-át a fejlettségi különbségekből eredő egyensúlytalanságok mérséklésére fordítják. Az elmúlt évtizedek gazdasági fejlődése, valamint a közelmúlt pénzügyi válsága erősítették a helyi önkormányzati szinten belüli egyenlőtlenségeket, és kiélezték a hely önkormányzati szint finanszírozási rendszerében tapasztalható nehézségeket. Megfigyelhető a demográfiai és gazdasági aktivitási koncentráció az urbanizált növekedési pólusokban és a városi agglomerációkban, ami az ebből a fejlődésből kimaradó régiókban a közszolgáltatásokhoz történő hozzáférés esélyeit jelentősen mérsékelte. Az egy főre eső GDP-ben megjelenő regionális eltérések OECD-átlagban a Gini-mutató alapján 0,17 értéket tettek ki 1995-ben, s a mutató értéke alig mérséklődött 2010-re, miközben az érték az egyes OECD-tagállamok vonatkozásában 0,26 és 0,07 között szóródott. Magyarország 0,2-es értékével az átlagtól némileg elmaradó helyzetben volt (Blöchliger 2013: 101). A közszolgáltatásokhoz történő hozzáférés esélyegyenlőségének megteremtési folyamatában speciális nehézséget jelent az egyes régiókban a lakosság eltérő társadalmi összetétele, mely a közjavak iránti eltérő kereslet alapja, valamint a közjavak regionálisan eltérő ráfordításigénye.

50


Az egyes OECD-országok eltérő megoldásokat alkalmaznak a kiegyenlítő mechanizmusok működtetésében. Ezek közül a legelterjedtebbek: • Bevételi és ráfordításkiegyenlítés Ennek keretében a helyi önkormányzati szintek adókivetési képességének harmonizálása, valamint a közszolgáltatások átlagos, illetve standard ráfordításigényének meghatározása, valamint e módszerek kombinációja. • Horizontális és vertikális kiegyenlítés Míg a horizontális kiegyenlítési mechanizmusok működtetése során a kedvezőbb helyzetben lévő helyi önkormányzatok közvetlen támogatást nyújtanak a kedvezőtlenebb helyzetben lévőknek, addig a vertikális kiegyenlítési mechanizmusok a központi kormányzati szinttől kapott támogatások, illetve elvonások formájában valósítják meg a kiegyenlítést. A fiskális kiegyenlítő mechanizmusok működtetése során szerzett tapasztalatok empirikus értékelése kapcsán megállapítható, hogy az OECD-tagállamokban a területi fejlettségi különbségek mérséklődtek. Ez elsősorban a kiegyenlítő forrásoknak az urbánus régióktól a rurális régiók felé történő áramlásában mutatkozott. Ez a folyamat azonban nem feltétlenül járt a nemzetgazdasági hatékonyság növekedésével, hiszen az alacsonyabb népsűrűséggel rendelkező rurális területeken az infrastruktúra alacsonyabb hatékonysággal működtethető, mint az urbánus régiókban. A fiskális kiegyenlítő mechanizmusok pozitív szerepe a közjavakhoz történő kiegyenlített hozzáférésben azonban nem jár együtt a helyi önkormányzati szint fiskális magatartásának javulásával, s gyakran növeli a nyomást a központi kormányzat költségvetési helyzetére. A kiegyenlítő mechanizmusok kedvezményezettjei válság esetén nem csökkentik megfelelő mértékben kiadásaikat, viszont kedvező konjunkturális helyzetben is fenntartják támogatási igényeiket. Így ezeknek a kiegyenlítő mechanizmusoknak a működtetése igényli a központi ellenőrző és monitoringeljárások párhuzamos működtetését, valamint a központi beavatkozás lehetőségének megteremtését.

A fiskális föderalizmus reformja A közszektor feladat- és forrásmegosztására vonatkozó igények a politikai, gazdasági és intézményi tényezők hatására valamennyi OECD-tagállam vonatkozásában egyaránt felmerülnek, az ezekre adott válaszok tagállamfüggők, így általános recept nem adható végrehajtásukra. Bár a reformokkal kapcsolatos gazdasági-társadalmi előnyök optimális esetben valamennyi érintett állampolgár és szervezet számára érzékelhetőek, a bevezetésükkel kapcsolatos előnyök és hátrányok kiegyenlítettsége korántsem biztosított. Míg a reformfolyamat társadalmi költségei


51

legtöbbször azonnal és koncentráltan jelentkeznek, az előnyök és megtakarítások gyakran csak hosszú távon és elszórtan érvényesülnek. A fiskális föderalizmus jelenlegi helyzetével foglalkozó tanulmány tíz országnak a harmadik évezred első évtizedében végrehajtott reformjaira vonatkozó tapasztalatait (Blöchliger 2014: 121) az országtanulmányok „fókuszált összehasonlítás” módszerével vizsgálja. A tíz ország (Ausztrália, Ausztria, Belgium, Kanada, Dánia, Finnország, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Svájc) túlnyomórészt föderális berendezkedésű, így a levont következtetések alapvetően a kormányzati szintek közötti munkamegosztásban gyakorlattal rendelkező országok tapasztalataira támaszkodnak. A reformintézkedések vizsgálata során megállapítást nyert, hogy • a helyi és regionális kormányzati szintek pénzügyi szabályozása szigorodott, • a helyi és regionális adórendszerek átalakultak, • a területi feladatellátás szervezése – települések összevonásán keresztül – átalakult, • a területközi együttműködés – új regionális kormányzati szintek beiktatásával – fejlődött, • a pénzügyi kapcsolatok rendszere és az ágazati irányítási felhatalmazások köre módosult. Bár az országtanulmányok csak összevont képet képesek nyújtani az OECD-országokban tapasztalható törekvésekről, megállapítható, hogy a bevezetett reformok – néhány kanadai intézkedés kivételével – fenntarthatónak bizonyultak, így sikeresnek tekinthetők. A sikeres intézkedések egyik feltételének tekinthető, hogy a reformok gazdaságilag kedvező időpontban, a központi és helyi pénzügyek kiegyensúlyozott helyzete mellett kerültek bevezetésre. Különösen érvényes ez a kiegyenlítő pénzügyi mechanizmusok esetében, ahol egyébként is egy 0 összegű játék érvényesül, így a 2008. évtől jelentkező gazdasági válságjelenségek és ezek közszektorra gyakorolt hatásai már nem érintették a reformok sikerét. Javította a bevezetett reformok sikerét a választói felhatalmazás ténye, különösen azokban az esetekben, amikor a választási küzdelem során a reformok igénye tudatosult a választókban. Mivel a közszektor feladat- és forrásmegosztása ritkán kerül a politikai küzdelem arcvonalába, ezért az ezzel kapcsolatos alternatívákról folyó viták ritkán kerülnek ki a szakértői körből, így a választói felhatalmazás hiánya nem feltétlenül jelenti a reformok meghiúsulását. Alkotmányos korlátozások azonban jelentősen lassíthatják a reformintézkedések bevezetését. A föderális országokban megfigyelhető többfokozatú döntéshozatali rendszer a tervezett intézkedések jóváhagyását hiúsíthatja meg, míg pl. a skandináv országok önkormányzatiságra nagy súlyt fektető unitárius berendezkedése szűkítheti a központi kormányzat helyi beavatkozási lehetőségeit. Külön nehézséget okoz, hogy a reformok kidolgozása a központi adminisztrációhoz kötődik,

52


amely a kormányzati szintek közötti feladatmegosztás átalakításával szűkítheti a beavatkozási lehetőségeket, így a reformok akadályává válhat. Elengedhetetlen a reformintézkedések megfelelő időzítése is, hiszen a „koraszülött” reformokat gyakran visszarendeződés követi. Ennek veszélyét mérsékelheti pilotprojektek bevezetése, melyek a tervezett intézkedések szűkebb körben történő tesztelését teszik lehetővé, bár ennek tényleges gyakorlatát inkább a föderális berendezkedésű országok engedhették meg maguknak. A decentralizáció legfontosabb akadályozója gyakran a helyi és regionális önkormányzati szint. A szerényebb forrásszerzési képességekkel rendelkező települések és régiók inkább a fiskális kiegyenlítés rendszerének fenntartásában érdekeltek, míg a tehetősebb területi egységek a nagyobb fiskális autonómia hívei. Így a feladat- és forrásmegosztási reformok fő harcvonala nem is a központi és helyi intézmények, hanem az eltérő adottságokkal rendelkező helyi kormányzati egységek között húzódik meg. A reformok bevezetése során eltérő a tagállamok gyakorlata az intézkedések koncentrált és szakaszolt bevezetésében. Az egymást követő decentralizációs lépések (melyek általában a ráfordítások és támogatások decentralizálásával indulnak, s az adómegosztási rendszer kialakításán át az önálló adóztatásig vezetnek) lehetőséget biztosítanak a folyamatban részt vevőknek a reformok kapcsán elérhető előnyök és hátrányok mérlegelésére, az elért eredmények megszilárdítására. A folyamatok ütemes megvalósítása hozzájárulhat az intézkedések sikeréhez, de az eredményes reformok gyakran időigényesek, így sürgetésük sem célszerű. A reformok sikerének feltétele, hogy a politika vállalja a reformok bevezetésének szükségességét. Emellett szükséges az érintettekkel folytatott folyamatos egyeztetés, valamint az ellenérdekeltség kezelése, gyakran átmeneti intézkedések formájában.

OECD-ajánlások a közpénzügyi feladat- és forrásmegosztás gyakorlatának 3 kialakításához Az OECD-országokban a 2007/2008. évi válság a szubnacionális szinten is éreztette hatását, bár a publikációk arra utalnak, hogy a válság hatása nem volt olyan erős, mint a központi kormányzati szinten. A gazdasági válság OECD-országok önkormányzataira gyakorolt hatásairól nagyon alapos elemzést adott a Pénzügyi Szemlében Halmosi Péter (Halmosi 2013). E cikk tárgyának megfelelően a továbbiakban azoknak a válaszoknak az összefoglalására kerül sor, amelyeket az OECD-országok az önkormányzati finanszírozásban adtak a válság és a konszolidáció időszakában. 3

A 2. és a 4. pont Sivák (2014) cikkének felhasználásával készült.


53

Összességében megállapítható, hogy az OECD-országok önkormányzatainak finanszírozási rendszere viszonylag stabil, a finanszírozási instrumentumok köre évek óta működik. A válság által elindított folyamatok két jól körülhatárolható célt követnek. Egyfelől olyan reformok végrehajtása, amelyek finomítják a finanszírozás rendszerét (helyi adók, támogatási rendszer), másrészt erősítik a fiskális fenntarthatóságot (fiskális szabályok, hitelfelvétel szabályozása). A helyi adók jelentősége az OECD-országok többségében jelentős. A helyi adózásban szinte folyamatosan napirenden van a vagyonadók alkalmazásának kiterjesztése, illetve a használói díjak körének bővítése. A helyi adóreformok egyik kérdése, hogy miként lehet az eddiginél is jobban kapcsolatot teremteni az egyes helyi adónemek és az igénybe vett szolgáltatások között. Ehhez hasonló reformlépésnek számít a helyi és a központi adók közötti harmónia megteremtése. A támogatások az alsó szint finanszírozásának nagyon fontos instrumentumai, mivel ezen a szinten – OECD-átlagban – a jövedelem 50%-a támogatásból származik. Az elmúlt két évtizedben a támogatások nagysága folyamatosan nőtt. Ennek oka, hogy a feladatok decentralizációja folyamatos volt, de ezt nem követte a források decentralizációja (pl. adók). A támogatások tekintetében mindig vitakérdés, hogy mennyi legyen a kötött, és mennyi a szabad felhasználású támogatások aránya az összes támogatáson belül. Az OECD-országokban most a szabad felhasználású támogatások arányának növelése irányába mozdultak el. Nagy-Britanniában például az önkormányzatok minden eddiginél nagyobb szabadságot és rugalmasságot kaptak a költségvetésük felett (OECD 2013b). Az iskolai és kiemelt egészségügyi támogatásokat kivéve eltörölték a kötöttséget, a támogatási címek számát 90-ről 10-re csökkentették és általános célú támogatásba vonták össze. Az OECD-országokban a fiskális fegyelem előtérbe kerülésével az alsó kormányzati szinteken, valamint az önkormányzatoknál már a 2000-es évek elejétől a költségvetési munka részévé vált a fiskális szabályok alkalmazása. A szabályok alkalmazásának jól ismert céljai voltak: • a pénzügyi fenntarthatóság hosszú távú biztosítása • a gazdálkodás stabilitásának elérése • a hatékonyság növelése az önkormányzatok szintjén. Az OECD-országok többsége alkalmazza a fiskális szabályok valamelyikét. Az elmúlt évek során kialakult szabályok fő típusai a következők:4 • a költségvetési egyenleg szabálya, amely általában a működési költségvetés egyenlegének követelményét fogalmazza meg, ezért szokás a kiegyensúlyozott költségvetés szabályának (sok esetben a fiskális politika aranyszabályának) is nevezni, 4

A fiskális szabályok részletes tárgyalását lásd Sivák et al. (2013) 6. fejezet.


54

• hitelezési és adósságszabály, amely a hitelfelvételre, illetve az adósságállomány kordában tartására vonatkozó szabály (a hitelfelvétel szabályozását a következőkben még részletesen kifejtem), • adókorlát, amely azt hivatott szabályozni, hogy a szubnacionális szint az adókivetésnél milyen adókulcsot alkalmazhat vagy milyen adóalapot vehet figyelembe, • kiadási korlát, amelyen keresztül korlátozhatjuk az egyes kiadási tételek nagyságát önmagában, vagy valamilyen mutatóhoz kötött nagyságot állapíthatunk meg. Szemléltetésképpen a következő táblázat mutatja be a néhány ország önkormányzatai által alkalmazott fiskális szabályok típusait. 1. táblázat: Néhány országban alkalmazott fiskális szabályok (2011) Ország

Költségvetési

Kiadási

Adó

Cseh Köztársaság

x

Dánia

x

Lengyelország

x

Szlovákia

x

Szlovénia

x

x

Finnország

x

x

Hitelfelvét

x x

x

x x x x

Forrás: OECD

A táblázatból is látható, hogy a költségvetési korlátot valamennyi ország alkalmazza, ami tükrözi a költségvetési fegyelem erősítésének igényét, a költségvetési korlát keményítésének követelményét. Természetesen minden szabály annyit ér, amennyire figyelembe veszik a gyakorlatban. A 2008-as gazdasági válság és az azt követő konszolidáció idején az OECD-országokban markáns tendencia volt a fiskális szabályok betartásának kényszerítése, illetve a szabályok helyi viszonyokhoz illesztése, alapvetően szigorú feltételekkel. Általában megfigyelhető volt, hogy a szabályok megsértése valamilyen szankció bevezetését váltotta ki (Olaszország, Spanyolország) (OECD 2013b). Egy Ausztriában 2012-ben elfogadott törvény értelmében 2016-ban valamennyi kormányzati szinten a költségvetésnek egyensúlyban kell lennie, majd 2017-től a strukturális egyenlegre vonatkozó egyenlegszabályt kell alkalmazni. Az egyenlegszabály mellett belép az adósságszabály is, ennek értelmében valamennyi kormányzati szinten csökkenteni kell az adósság szintjét, és a 2013. évi 75%-os GDP-arányos adósságszintet 2016-ra 60%-ra kell csökkenteni. A hitelezés szabályozásában szintén már korábban kialakultak azok a szabályok, amelyek


55

a kölcsönfelvétel valamilyen korlátozására alkalmazhatók. A kölcsönfelvétel korlátozásának modelljeit kitűnő cikkben foglalja össze Kecső Gábor (Kecső 2013). A magyar szabályozáshoz kapcsolódás érdekében itt csupán a szakirodalomban ismert modelltípusok felsorolására kerül sor: • piaci fegyelmen alapuló modell • együttműködésen alapuló modell • normatív szabályon alapuló modell • kormányzati hozzájáruláson alapuló modell. Az OECD-országok gyakorlatában valamennyi modell használata előfordul. Alkalmazásuk a válság idején felhalmozódott adósság után került jobban a figyelem középpontjába. A cél most már az, hogy a szabályok alkalmazásával megelőzzék újabb eladósodási hullám kialakulását.

Néhány kelet-közép-európai ország közpénzügyi gyakorlatának értékelése A „Szubszidiaritás a közpénzügyekben” megnevezésű OTKA-kutatás keretében lehetőség nyílt néhány kelet-közép-európai ország közpénzügyi tapasztalatainak áttekintésére. A vizsgálatnál a kiválasztás során meghatározó szempont volt, hogy Magyarországhoz hasonló fejlettségi szintű és fejlődési pályát bejáró országok közpénzügyi gyakorlata váljon megismerhetővé. Így a visegrádi országok közül Lengyelország és Szlovákia, valamint az európai integráció folyamatához jelenleg felzárkózó új EU-tagállam, Horvátország, illetve az EU-tagjelölt Szerbia egy-egy fiatal kutatója által készített országtanulmány alapján kerül értékelésre a közszektor működési gyakorlata.5 Az országtanulmányok kiértékelése alapján megállapítható, hogy – bár Horvátország és Szerbia nem tartozik az OECD-tagállami körbe – valamennyi vizsgált országban ismertek az OECD közpénzügyi decentralizációra vonatkozó ajánlásai. Ez a megállapítás még akkor is érvényesnek tekinthető, ha a feladat- és forrásmegosztási gyakorlat esetenként lényegesen kisebb mozgásteret biztosít az alsóbb szintű területi egységeknek. Mivel a vizsgálatba bevont valamennyi ország a nyolcvanas évek végéig a szocialista tervgazdálkodás centralizációra alapozott gyakorlatát követte, ezért a rendszerváltozás után a közszektor működési gyakorlatának átalakításán túlmenően lényeges intézményi átalakításokat is végre kellett hajtani. Ez alól kivételt csupán a volt jugoszláv tagállam, Szerbia jelentett, ahol a gazdasági életben az önigazgatási gyakorlat érvényesült, de Jugoszlávia szétválását követően Szerbia államszervezetében is jelentős átalakítási kényszer érvényesült. A közigazgatás in5

Az országtanulmányok a kiadvány befejező részében találhatók.

56


tézményrendszerének kialakítása alapvetően az EU-csatlakozás előkészítésének folyamatában megtörtént, s Szerbia kivételével minden vizsgált országban – ahol a politikai változások elhúzódása a 2006-os alkotmányreform során ezt lehetővé tette – a 90-es évek végére lezárult. Bár a NUTS regionális területi statisztikai rendszer alkalmazása az európai integrációs folyamatban kijelölte a közigazgatás területi szerveződésének alapvető irányait, az egyes országok területnagyságukhoz és történelmi-közigazgatási gyakorlatukhoz illeszkedő megoldásokat alkalmaztak az egyes területi egységek kialakítása során. Az egyes területi szerveződési szintek esetenként részt vesznek a központi kormányzat irányítási-ellenőrzési funkcióinak ellátásában, s így biztosítják a területi dekoncentráció intézményi kereteit (Szlovákia), de alapvető feladatuk az önkormányzatiság intézményi kereteinek biztosítása is. Ennek megfelelően az egyes területi közigazgatási egységek a lakosság által közvetlenül vagy közvetve választott vezetéssel rendelkeznek, így képesek az adott régió, illetve település lakossága érdekeinek, véleményének megfogalmazására és a központi kormányzat felé történő közvetítésére, érvényesítésére. Az egyes országokon belül a közigazgatási hierarchia kialakítása természetesen függ az adott ország népességének és területének nagyságától. Lengyelországban a kezdetben kialakított háromszintű modellt 1998-ban felváltotta a helyi és regionális szerveződés négyszintű (központ, provincia, megye, településközösség) modellje. Ez a széttagolódás a csaknem 40 milliós lakosságszámú országban a közigazgatás irányíthatósága érdekében szükségesnek tűnhet, de a többi vizsgált ország ezzel ellentétes megoldások vállalhatóságát is mutatja. A 7 millió lakossal rendelkező Szerbiában kétszintű területi szerveződést alakítottak ki, míg az alig több mint 4 millió lakost számláló Horvátországban a központi kormányzat mellett megyei és községi szerveződés is működik. Szlovákiában szintén háromszintű közigazgatási szerveződés alakult ki, s emellett itt hangsúlyos szerepet kaptak a kormányzat dekoncentrált intézményei is a közszektor működtetésében és ellenőrzésében. A közszektor kormányzati és önkormányzati szintek közötti feladatmegosztásának kialakítása során a decentralizáció és dekoncentráció eltérő gyakorlata alakult ki az egyes vizsgált országokban. Ez általában a kormányzati és önkormányzati szervek közötti kooperáción alapul, de az alkalmazott megoldások jelentős változatosságot mutatnak. Lengyelország és Szlovákia esetében a helyi intézmények közfeladat-ellátásba bevonásának jogszabályi háttere mára lényegében megszilárdultnak tekinthető. Ez érthető is, hiszen több mint két évtizedes folyamatos fejlődés és az ez idő alatt felhalmozott tapasztalatok eredményeképp alakult ki. Horvátország és Szerbia esetében a balkáni háború miatti egy évtizedes hátrány, valamint a Szerbiában 2006-ra kialakult alkotmányos keretek miatt a rendszer nem tekinthető átláthatónak és véglegesnek. Horvátországban a központi és önkormányzati szerveknek a közszolgáltatások nyújtásában való egyetemleges felelőssége teszi követhetetlenné a rendszert, s ezáltal a versengő politikai


57

erők játékszerévé a decentralizációt. Szerbiában a jogállami keretek folyamatban lévő kialakítása miatt a központi kormányzat néhány kizárólag önkormányzatokhoz delegált feladat kivételével jogszabályi felhatalmazás hiányában belátása szerint dönthet az önkormányzati szintre delegált feladatokról. Szlovákia és Lengyelország esetében a helyi és regionális szintre átadott közfeladatok körének meghatározásánál az az alapelv érvényesült, hogy decentralizált hatáskörbe kerültek a kommunális közszolgáltatások és a helyi infrastruktúra fenntartása, valamint a területi és a helyi gazdaság mellett az oktatási, egészségügyi, szociális és kulturális feladatok is. Természetesen a feladatmegosztási rendszer jogszabályi hátterének biztosítása nem jelent garanciát a közszektor megfelelő működésére, szükséges az autonóm finanszírozás rendszerének kialakítása, illetve a kormányzati forrásokhoz történő hozzáférés léte is. A vizsgálatba bevont országok közszektor-finanszírozási gyakorlata az alapvető forrásbevonási lehetőségek alkalmazásán túl (helyi adók kivetése és központi adók kormányzati szintek közötti megosztása) a címzett és nem címzett támogatási lehetőségek változatos formáira támaszkodik. Míg a forgalmi, jövedelmi és fogyasztási adókból származó források alapvetően az önkormányzati szintek által ellátott közfeladatok közvetlen finanszírozásához kötődnek, a különböző hazai és európai uniós támogatási források a közfeladat-ellátás infrastrukturális hátterének és fejlesztési igényeinek biztosítását szolgálják. A regionális egyenlőtlenségek következtében természetesen az adóztatási képességre alapozott forrásteremtési rendszer az egyenlőtlenségek további éleződéséhez vezethetne, ezért szükséges az egyenlőtlenségek tompítását szolgáló rendszer működtetése is. Lengyelországban az egyes kormányzati szinteket különböző adónemekből származó bevételek illetik meg, míg a területi egyenlőtlenségek kezelésére a nem címzett központi támogatások szolgálnak. Szlovákiában a személyijövedelemadó-bevételeket rögzített arányban osztják fel a különböző kormányzati szintek között, de az eltérő földrajzi adottságokkal rendelkező települések a tengerszint feletti magasság szerint differenciált támogatásra tarthatnak számot. Horvátország esetében pl. a személyi jövedelemadó kormányzati szintek közötti megosztását segíti az adóbevételek 21%-os mértékét jelentő kiegyenlítési alap létrehozása. Szerbiában egyidejűleg többféle kiegyenlítési mechanizmust működtetnek. Az átlag alatti egy főre eső jövedelmi helyzetű települések kiegyenlítési transzferre jogosultak, ezenkívül a központi adóügyi szabályozásból eredő hátrányos következmények ellentételezésére kompenzációs transzfer szolgál. Ezenfelül a központi kormányzat szabályozási kritériumai alapján szolidaritási transzfer is juttatható, ami a politikai szempontok alapján történő kormányzati beavatkozásnak is teret enged. Az ezredforduló utáni évtized végén indult pénzügyi és gazdasági válság a közszektor működését sem hagyta érintetlenül. Valamennyi vizsgált országban jelentkezett a különböző kormányzati és önkormányzati szintek szorosabb gazdálkodási szabályozásának igénye. Ez abban

58


az esetben vált égetően szükségessé, ha a finanszírozási források elapadásának és a közfeladatok változatlan szintű fenntartásának szorításában lévő önkormányzatok az eladósodás útjára lépve veszélyeztették az államháztartás egyensúlyát. Lengyelországban az éves adósságszolgálati teher nem haladhatja meg a helyi költségvetési bevételek 15%-át, az adósság pedig a 15%-át. Szlovákiában az eladósodottsági limit a települések és régiók vonatkozásában 60%, s ennek túllépését a túllépés 5%-ára rúgó illetékével terheli a központi kormányzat. Szerbiában a rövid és a hosszú lejáratú hitelfelvételre eltérő szabályozás érvényesül. A likviditási hitelfelvétel az előző évi bevételek 5%-át, míg a hosszú lejáratú hitelfelvétel az előző évi bevételek 50%-át nem haladhatja meg. Összességében megállapítható, hogy a vizsgálatba bevont országok általában – összhangban az OECD erre vonatkozó ajánlásaival – a decentralizáció kiterjesztésében keresik a közszektor hatékony működtetésének útját. Az ehhez szükséges közigazgatási-intézményi megoldások rendelkezésre állnak, de a feladat- és forrásmegosztást a helyi és regionális intézmények önkormányzatisággal rendelkező intézményeinek együttműködésével kell megvalósítani. A pénzügyi és gazdasági világválság tanulságai azonban arra is felhívják a figyelmet, hogy a nemzetgazdasági érdekeltség csak abban az esetben érvényesül, ha a közfeladat-ellátás pénzügyi kereteinél a helyi és területi önkormányzatok szoros és egyértelmű korlátai érvényesülnek.

A magyarországi közpénzügyi feladat- és forrásmegosztási gyakorlat értékelése A magyar önkormányzati rendszer finanszírozási filozófiájában bekövetkezett változásokat az alábbiak jellemzik: A feladatok átrendeződésével egyidejűleg megváltozott az önkormányzatok forrásszerkezete. Meghatározó változás a személyi jövedelemadó kikerülése a források közül, valamint az állami hozzájárulások és támogatások csökkenése. Az állami hozzájárulások a 2012. évi összeg 68%-ára estek 2013-ban. Ezzel egyidejűleg a helyi adóbevételek az előző évek tendenciáját megtartva tovább emelkedtek. A finanszírozás tekintetében változást jelent az is, hogy az állami hozzájárulásokat a törvény szerint a feladatfinanszírozás elve alapján kell megvalósítani. Az állami hozzájárulás nagyságának megállapításánál figyelembe veszik az adott település fiskális kapacitását és a hozzájárulások kötöttekké váltak. Ez a finanszírozási filozófia közel áll a kiadásorientált finanszírozáshoz. A finanszírozási rendszer változásának két markáns eleme a költségvetési korlát keményítése és az eladósodás megfékezése érdekében a hitelfelvétel új szabályozása. A költségvetési korlát keményítésének célja, hogy a korábbi tapasztalatokból ismert laza költségvetési fegyelem helyébe a felelős költségvetési gazdálkodás lépjen az önkormányzati rendszerben is. Az önkormányzati törvény a költségvetési korlát keményítése érdekében nagyon


59

világosan fogalmaz: költségvetési rendeletben működési hiány nem tervezhető.6 Ehhez még hozzá kell tenni az önkormányzati törvény további rendelkezését, amely azt rögzíti, hogy az önkormányzat felelősséggel tartozik gazdálkodásáért. A helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel. Minden valószínűség szerint a kimentés kizárása felelős gazdálkodási döntésre kényszeríti mind az önkormányzatokat, mind a velük kapcsolatban álló hitelezőket és beszállítókat. A finanszírozási rendszer változása közpénzügyi szempontból az eladósodási folyamat megállítását, illetve az adósság kézben tarthatóságát kívánja biztosítani. Az önkormányzati hitelfelvétel új szabályozása a fentebb ismertetett kölcsönfelvételi modellek harmadik csoportja – a normatív szabályozás – helyett a negyedik modellhez tartozó megoldást alkalmazza, azaz a kormány hozzájárulásán alapuló modellt.7 A 2012. január 1-jétől hatályos törvény értelmében az önkormányzatok adósságot keletkeztető kötelezettségvállalást – a törvényben rögzített vállalások kivételével – csak a kormány előzetes hozzájárulásával köthetnek. Ez a szabályozás mindenképpen szigorúbb a korábbinál, és megalkotását az a szándék vezethette, hogy a korábbi tapasztalatok ismeretében a kormány egyedi döntéseivel is befolyásolhassa a kormányzati szektor részét képező önkormányzati adósságot. A kötelezettségvállaláshoz a kormány előre definiált feltételek együttes teljesülését írja elő: • a fejlesztés a törvényben meghatározott feladat ellátásához szükséges kapacitást hozza létre vagy azt növeli; • a fizetési kötelezettséget az önkormányzat saját bevételei korlátozzák, miszerint a kötelezettség a futamidő alatt egyik évben sem haladhatja meg az adott évi saját bevétel 50%-át; • az önkormányzat bevezeti vagy a helyi iparűzési adót vagy valamelyik vagyoni típusú adót vagy a magánszemélyek kommunális adóját; • a hozzájárulás mellett is tartható az önkormányzati alrendszer költségvetési törvényben rögzített adóssága. Összességében a magyar önkormányzati rendszer korszerűsítése előrelépést mutat a közpénzügyi fegyelem erősítése szempontjából. Ugyanakkor jogos kérdőjelek tehetők abban a tekintetben, vajon a decentralizáció szűkítésével kialakult feladatrendszer és az új finanszírozási rendszer nem teremt-e újabb feszültségeket a kormányzati szintek közötti együttműködésben. Erre a kérdésre csak a működés néhány éves tapasztalatainak elemzése után nyílik majd lehetőség.

6 7

Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 111. § (4) bek. A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV törvény 10 §-a.

60


Hivatkozások Blöchliger, H. (ed.) (2013). Fiscal Federalism 2014 – Making Decentralisation Work. OECD Publishing. http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/fiscal-federalism2014_9789264204577-en#page132 Blöchlinger, H. – Égert, B. (2013). Decentralisation and economic growth – part 2: the impact on economic activity, productivity and investment. OECD Working Papers on Fiscal Federalism, 15. Canavire-Bacarreza, G. – Martinez-Vazquez, J. (2013). Fiscal decentralization and economic crisis. Report on Fiscal Federalism 2012. Institute d’Economia de Barcelona (IEB), 36–44. Escolano, J. – Eyraud, L. – Badia, M. – Sarnes, J. – Tuladhar, A. (2012). Fiscal performance, institutional design and decentralization in European Union countries. IMF Working Paper 12/45. Kyriacou, A. P. – Roca-Sagalés, O. (2011). Fiscal decentralisation and the quality of government in the OECD. Economics Letters, 111(3), 191–193. Gemmell, N. – Kneller, R. – Sanz, I. (2013). Fiscal decentralization and economic growth in OECD countries: Matching spending with revenue decentralization. Economic Inquiry, 51(4), 1915–1931. Halmosi P. (2013). A gazdasági válság hatása az OECD-országok önkormányzataira. A szektor hazai pénzügyi kockázatai. Pénzügyi Szemle, 3, 296‒310. Kecső G. (2013). A helyi önkormányzatok gazdálkodásának reformja és az adósságrendezési eljárás módosításai. Új Magyar Közigazgatás, 6(7–8), 26–36. Oates, W. E. (1972). Fiscal Federalism. New York: Harcourt Brace. OECD (2013a). Blöchliger, H.: Fiscal Consolidation Across Government Levels – Part1. How Much, What Policies. OECD Economics Department Working Papers, No. 1070 OECD (2013b). Vammale, C. – Hulbert, C.: Sub-national Finances and Fiscal Consolidation. Walking on the Ice. OECD Regional Development Working Papers, 02. OECD (2013c). Blöchlinger, H. – Égert, B. – Fredriksen, K. B.: Fiscal Federalism and its Impact on Economic Activity, Public Investment and the Performance of Educational systems. OECD Economics Department Working Papers, No. 1051. Tiebout, C. (1956). A pure theory of local expenditures. Journal of Political Economy, 64(5), 416–424. Sivák J. (2014). Az önkormányzati rendszer rendszerszemléletben. Pénzügyi Szemle, 3, 301–315. Sivák J. – Vigvári A. (2012). Rendhagyó bevezetés közpénzügyek tanulmányozásába. Budapest: Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.


61

Sivák J. – Szemlér T. – Vigvári A. (2013). A magyar államháztartás és az Európai Unió közpénzügyei. Budapest: Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. Vigvári A. (2011). Önkormányzati pénzügyek. Hazai kihívások és nemzetközi példák. Ász Kutató Intézete. Tanulmány.

VIGVÁRI GÁBOR1

Válság az eurózónában – politikai gazdaságtani megközelítésben

Bevezetés A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) 2008 óta tartó válsága Európa talán legsúlyosabb gazdasági krízise az 1929-es nagy összeomlás óta. A válság jelentősége nem a recesszióban vagy a magas munkanélküliségben jelenik meg igazán. Noha tagadhatatlan, hogy egyes GMUtagállamok szempontjából a hagyományos makrogazdasági adatokat vizsgálva is szomorú képet kapunk, sokkal jelentősebbnek tartjuk, hogy a válság alapjaiban kérdőjelezi meg mindazt a folyamatot, mely az 1957-es római szerződés aláírásakor kezdődött, az 1986-os Egységes Európai Okmány aláírásával folytatódott, majd a maastrichti szerződéssel, illetve később annak módosításaival és az eurónak, mint közös valutának a bevezetésével csúcsosodott ki. A válság a „Közös Európa” projektet kérdőjelezi meg, mégpedig legalább két-, de inkább háromféle módon. Először is, a válság rámutatott arra, hogy az európai integráció, mint politikusok közötti „gentlemen’s agreement”, nem képes működni (Bastasin 2012; illetve Dyson 2009). Azok az alapvető politikai normák, melyek betartása korábban magától értetődő volt, nem szimplán megkérdőjeleződtek, de kiderült, hogy a politikai elit egy része szisztematikusan megfeledkezett róluk, akkor, amikor például eltitkolták a valós költségvetési adatokat a nyilvánosság és az európai partnerintézmények elől. Az is kiderült, hogy az Európai Unió, egészen pontosan a Gazdasági és Monetáris Unió működése nem csak az előbbiek miatt, hanem hiányzó intézményi mechanizmusok miatt is ingatag lábakon áll. Nem csak az a probléma, hogy hiányoznak bizonyos szabályok, gazdaságpolitikai megoldások, hanem az is, hogy úgy tűnik, nincs meg a politikai akarat ezeknek a hiányosságoknak a pótlására. Az integráció mélyülése tehát egy kényes helyzetben megtorpanni látszik. Végül, de nem utolsósorban érdemes arra is kitérni, hogy mindennek az oka az lehet, hogy hiányzik az állampolgári támogatás is, ami értelemszerűen a politikai elit hezitálásában ölt testet. Az állampolgári támogatás csökkenése szintén a válságból táplálkozik: a válság által sújtott országokban a válságkezelő programokkal 1

Adjunktus, Budapesti Corvinus Egyetem; e-mail cím: [email protected].


63

szembeni társadalmi elégedetlenség, máshol pedig legalább részben a válságkezeléshez szükséges anyagi terhek okozta problémák okolhatók mindezért. Ezen tanulmány célja, hogy röviden bemutassa, milyen problémák vezettek a válság kialakulásához, illetve, hogy a válság megoldása kapcsán valójában csak az uniós szintű megoldások jöhetnek szóba. Ennek érdekében a tanulmány első felében röviden a válság okait tekintjük át, végső konklúzióként arra jutva, hogy alapvetően egy külső egyensúlytalanságból fakadó válságról van szó, a tanulmány második részében pedig a válságkezelés problémáira térünk ki.

A GMU válsága – lehetséges diagnózis A 2008-ban kitört pénzügyi válság a GMU stabilitását három különböző módon befolyásolta. Egyrészt a bajban lévő bankok sok esetben állami segítségre szorultak (bail out), ami néhány országban hatalmas áldozatot követelt a kormány részéről (például Írországban), s ez sokszor aláásta a költségvetési stabilitást. Az ír kormány az ír GDP 200%-ának megfelelő összegű garanciákat vállalt ír bankok kintlévőségei után! (Bastasin 2012: 91). Másrészt a pénzügyi összeomlást követő recesszióra az egyes kormányzatok általában fiskális expanzióval válaszoltak, mely szintén jelentős terhet rótt később a költségvetésekre. Harmadszor pedig a pénzügyi válság miatt bekövetkező bizalomvesztésnek köszönhetően a kockázatosabb, rosszabb pénzügyi helyzetben lévő tagállamok finanszírozása nehézkesebbé vált, a pénzpiaci szereplők nem voltak hajlandóak magas kockázatú államok állampapírjainak vásárlására (ez történt a nem GMU-tagállam Magyarország esetében is 2008 októberében, amikor a magyar kormány kénytelen volt az IMF-hez fordulni). Ahogyan azt már láttuk, a 2009-es GMU-válság kiváltó okának a 2008-as amerikai pénzügyi összeomlást tarthatjuk. Fontos azonban azt is észrevenni, hogy a válság kitörésekor az európai döntéshozók, de valójában a szakértők is sokáig nem ismerték fel, mivel is állnak szemben, milyen válságról van is szó. A GMU válsága tulajdonképpen Görögországban kezdődött, valamikor a 2009-es év elején, mikor első ízben merültek fel kétségek a görög államadósság finanszírozása kapcsán. Nem véletlen, hogy a válságjelenségek felmerülésekor eleinte – amíg csak Görögországot érintette a probléma – csupán likviditási, majd költségvetési válságról lehetett beszélni. Ez utóbbi ellen szólt, hogy olyan országok is érintettek voltak, melyek fiskális pályája korábban nem volt fenntarthatatlan, az csak a külső sokk miatt alakult így. Amennyiben a makroökonómiai adatokat vizsgáljuk, a legszembetűnőbb hasonlóság a négy bajban lévő országban a folyó fizetési mérleg nagyarányú deficitje. Azonban az európai döntéshozóknak, illetve a szakmai közösségnek is időbe telt annak felismerése, hogy valójában egy folyó fizetési válsággal állunk szemben. De vajon mit is jelent mindez?

64

Vigvári Gábor

A folyó fizetési mérleg a fizetési mérleg egyik fontos része, melyben a nemzetközi áru- és szolgáltatáskereskedelemmel, illetve jövedelemáramlásokkal kapcsolatos nemzetközi tranzakciókat tartjuk számon. A standard nyitott makroökonómiai, nemzetközi gazdaságtani elméletek egyetértenek abban, hogy a folyó fizetési mérleg deficitje alapvetően azt jelenti, hogy az adott ország úgynevezett belső felhasználása magasabb, mint megtermelt jövedelme, ennek fenntartásához pedig külföldi forrásbevonásra van szükség (Pugel 2009). A belső felhasználás megemelkedése alapvetően három okból történhet: a magánberuházások szintje meghaladja a magánmegtakarítások szintjét és/vagy a kormányzati kiadások nagysága meghaladja a kormányzati bevételek szintjét (költségvetési deficit alakul ki) és/vagy a lakosság többet fogyaszt, mint a jövedelme, és ezen túlfogyasztást külföldről érkező források fedezik (például a magyar lakosság svájci frankban való eladósodása). Amennyiben a folyó fizetési mérleg deficitje, valamint a költségvetési deficit egyszerre van jelen egy gazdaságban, a jelenséget ikerdeficitnek nevezzük. Ez a jelenség különösen veszélyes, mivel azt jelenti, hogy a kormányzati kiadások egy részét külföldről finanszírozzuk. A folyó fizetési mérleg hiánya még egy – némileg leegyszerűsített – dolgot sugall. Tekintve, hogy nagy része az export és az import értékéből áll össze, a folyó fizetési mérleg – esetleg növekvő – hiánya azt is mutat(hat)ja, hogy az adott ország versenyképessége romlik. A világpiac kevesebbet kíván vásárolni az ott előállított termékekből és szolgáltatásokból. Amennyiben a jövedelemtranszfereket is vizsgáljuk, akkor is inkább negatív a kép, ugyanis azt mondhatjuk, hogy a külföldi befektetők a tőke újbóli befektetése helyett a tőkekivonásra hajlanak. Végül, de nem utolsósorban, ahogyan azt fent is láttuk, a folyó fizetési mérleg hiánya utalhat egy eladósodó, fegyelmezetlen fiskális politikára hajlamos állam meglétére is. A fenti folyamatok azonban az országspecifikus okok mellett abból is fakadnak, hogy a GMU nem tekinthető optimális valutaövezetnek. Az alapvető probléma, amely a bajban lévő országokat jellemzi, a reálkonvergenciából, tehát a reálgazdaság uniós átlaghoz való felzárkózásából adódik. A PIGS-országokban, Portugália kivételével, a növekedési ráta meghaladta az eurózóna alapító országainak átlagát. Ugyanekkor az is látható, hogy az inflációs ráták nagysága is magasabb volt az eurózóna inflációjánál. Mindezek alátámasztják azt a hipotézist, hogy a reálkonvergenciából adódóan a felzárkózó országok magas inflációs rátával is szembesülnek. Ez már csak azért is problémás, mert így, a belső árak emelkedésével, elvesztik versenyképességüket a vetélytársakkal szemben. További problémát jelent, hogy a magas növekedési és inflációs rátákhoz a GMU, úgynevezett kamatkonvergenciából fakadó, viszonylag alacsony kamatszintje társult, magas magán- és kormányzati eladósodást lehetővé téve. Mindezek együtt vezettek a külső egyensúlyok felborulásához. (Természetesen a négy ország mutat eltérő tulajdonságokat, így a fenti ismertető csak elnagyolt. A részletekért lásd például MNB [2008]; Arghyrou [2006]; Artner [2009]; Blanchard [2006] műveit!)


65

A fenti problémákat elkerülendő a válság előtt a GMU-ban egyedül a költségvetési fegyelemre vonatkozó szabályrendszerrel találkozhattunk, a Stabilitási és Növekedési Paktummal. Ennek működése azonban közel sem tekinthető megfelelőnek. Az SNP kritikáinak széles körű szakirodalma van (lásd például [Benczes 2003]; [Csaba 2006]; [Orbán – Szapáry 2004] magyarul, illetve a külföldi szakirodalomból [Annett et al. 2005]; [Buti et al. 2003]; [Leblond 2006]; [Tanzi 2004]). Ami azonban írásunk szempontjából fontos, az az, hogy az SNP legnagyobb problémája a kikényszeríthetőség hiánya volt. Külső egyensúlytalanságok esetén egy lebegő árfolyamrendszerben az árfolyam leértékelődése automatikusan helyreállítja az egyensúlyt. Kötött árfolyamrendszer esetében, és a GMU végső soron az, a helyzet bonyolultabb. Ekkor léphet működésbe az először Hume által leírt árszínvonal-alapú kiigazodás (idézi Szentes [1999: 299]). Itt tehát nem a (nominális) árfolyam, hanem az árszínvonal változása hoz kiigazodást, mégpedig a nominális helyett a reálárfolyam kiigazodásával (ezt nevezzük úgynevezett belső leértékelésnek). Ennek kormányzati megfelelői az árszínvonal mesterséges csökkentésére irányuló gazdaságpolitikák, például az agresszív kamatemelés, illetve a bércsökkenés kikényszerítése a közalkalmazottak bérének csökkentésén keresztül. Mindez természetesen a várt kiigazodás mellett egyben recesszióhoz is vezet, akárcsak a következő megoldási lehetőség. A harmadik megközelítési mód független az árfolyamok kérdésétől, és alapvetően a folyó fizetési mérleg jövedelmi oldalról való megközelítésével operál. Eszerint, ahogyan arról már volt szó, a folyó fizetési mérleg deficitjéért a túlzottan magas belső felhasználás, más néven abszorpció a felelős. Amennyiben ezt sikerül csökkenteni, úgy lehetséges a folyó fizetési mérleg hiányának csökkentése is. Tekintve, hogy a belső felhasználás a fogyasztás, magánberuházások, kormányzati kiadások hármasából áll össze, nem meglepő, hogy e szerint az abszorpciós megközelítés szerint ezek csökkentésén (csökkenésén) keresztül lehet eredményeket elérni.

A válságkezelés politikai gazdaságtana Rodrik politikai trilemmája Dani Rodrik lehetetlen szentháromság modellje abszolút nem újdonság a közgazdasági, politikai gazdaságtani irodalomban. A lehetetlen szentháromság koncepciója nem Rodrik találmánya, hanem viszonylag régi elképzelés. A legkorábban használt verziója a széles körben ismert monetáris politikai lehetetlen szentháromság (lásd például Cohen [1993]), mely Mundell 1960-as években megalkotott nyitott makroökonómiai modelljével kapcsolatos. Eszerint nem valósítható meg egyszerre a monetáris politika önállósága, a szabad tőkeáramlás és a rögzített árfolyam használata.

66

Vigvári Gábor

Ezt a modellt gondolta tovább Summers (1999), amikor amellett érvelt, hogy nem valósítható meg egyszerre a mély gazdasági integráció, a nemzeti szuverenitás, illetve a gazdaság szabadon választott menedzselése. Summers érvelésében alapvetően a pénzügyi liberalizációból következő tőkeáramlásokat teszi felelőssé. És ebből jutunk el Rodrik elképzeléséig, melyet először 2002-ben publikált (Rodrik [2002], magyarul [2005]), majd további két könyvében fejlesztett tovább (Rodrik [2007] és Rodrik [2011]). Rodrik valójában hasonló modellt fejleszt, mint Summers, érvelése szerint nem valósítható meg egyszerre a szoros gazdasági integráció, a demokrácia, illetve a szuverén nemzetállam. Rodrik érvelésének középpontjában eltérő nemzeti nem piaci intézmények vannak. A modellben a demokrácia fogalma nem a koncepció tradicionális, politikatudományból ismert felfogását jelenti, tehát nem a többpárti verseny, illetve demokratikus választások rendszerét, hanem sokkal inkább az intézmények szabad megválasztásának lehetőségét. Rodrik szerint ugyanis a nem piaci intézmények nélkül a piacgazdaság működése lehetetlen. Ahogyan ő maga megfogalmazza: „Általában közismert, hogy a piac előfeltételezi a nem piaci intézmények működését – legalábbis egy törvényes rezsimet, amely kikényszeríti a tulajdonosi jogokat és a szerződések betartását. A tulajdonjogok és a legális szerződések betartásának kikényszeríthetősége nélkül a piac nem létezhet, csak igen elemi formában. De a piac közösségi intézményektől való függése túlmutat a tulajdonosi jogokon. A piacok nem képesek saját magukat szabályozni, stabilizálni vagy legitimálni. […] Antitrösztre, az információ kötelező közzétételére, prudenciális korlátokra, közegészségügyre és közbiztonságra, valamint környezeti és más externáliákra vonatkozó szabályozás hiányában a piac aligha lenne képes jól végezni a dolgát. A végső hitelező funkció vagy közösségi költségvetés hiányában a piac hajlamos vad fluktuációkra vagy periodikus alulfoglalkoztatottságra. Szociális háló vagy a kockázatok és egyenlőtlenségek mérséklésére hivatott társadalombiztosítás nélkül a piac nem képes legitimitását sokáig megőrizni. A kapitalizmus szelleme, ahol működik, azt jelenti, hogy sikerül folyamatosan újra feltalálni az önfenntartó piacgazdaság intézményi bástyáit: a központi bankot, a fiskális politika stabilitását, az antitröszt- és versenyszabályozást, a társadalombiztosítást és a politikai demokráciát” (Rodrik 2005: 8). Amennyiben tehát fent kívánjuk tartani a nemzetállami kereteket a világgazdaságban, ugyanakkor el kívánjuk érni a teljes gazdasági integrációt, akkor az egyes nemzetállamok nem piaci intézményeit valamilyen módon közelítenünk kell egymáshoz. Rodrik szerint ez a közeledés az úgynevezett arany kényszerzubbony felé löki a világgazdaságot. „Hogy megvilágítsuk az e mögött megbújó logikát, feltételezzünk egy olyan hipotetikus, tökéletesen integrált globális világgazdaságot, amelyben a nemzeti határok nem akadályozzák a javak, szolgáltatások és tőkék szabad áramlását. Ekkor a tranzakciós költségekben vagy az adószintekben meglévő


67

különbségek marginálisak; a tényezőárak és hozamaik szinte tökéletesen azonosak világszerte. Egy ilyen világ kompatibilis-e a nemzetállami rendszerrel? […] [Ekkor] a nemzetállam csak olyan közösségi javakat biztosítana lakosainak, amelyek az integrált világpiaccal kompatibilisek” (Rodrik 2005: 11). Így a gazdaságpolitikai lépések alárendelődnének a piaci mechanizmusoknak. Amennyiben a demokráciát fent szeretnénk tartani a globális integráció mellett, akkor globális szintre kell hoznunk az intézmények megválasztásának szintjét. Ez a globális kormányzás forgatókönyve, „mely rendezi az illetékesség (hatáskör) kérdését a politika és a piac között, és közben a »határeffektust« is eliminálja. A politikának nem kell zsugorodnia, és nem is fog: a döntéshozatal súlya áthelyeződik globális szintre” (Rodrik 2005: 13). Végül a harmadik lehetőség esetén elvetjük a globális integrációt, ez esetben nincs szükség intézményi konvergenciára, így megtarthatjuk a nemzetállami kereteket és a demokratikus döntéshozatalt is.

A trilemmából fakadó lehetséges forgatókönyvek a GMU számára Amennyiben a fenti trilemmát szeretnénk alkalmazni a GMU-ra, akkor legelőször is annyi átalakítást kell tennünk, hogy a globális integrációt regionális integrációra módosítjuk, illetve a globális kormányzást regionális kormányzásra. Átalakítva a megoldásokat arra juthatunk, hogy az egyik megoldási javaslat az arany kényszerzubbony: ekkor tulajdonképpen valamilyen módon a piacra bízzuk a GMU kormányzását, a piacnak kell kikényszerítenie a tagállamok megfelelő gazdaságpolitikáját. A globális/regionális kormányzás választása esetén az integrációt egyre bővebb jogkörökkel ruházzuk fel, a tagállamok gazdaságpolitikájának egyre nagyobb szelete kerül közösségi irányításba, ami természetesen szuverenitásvesztéssel jár. Végül a Bretton Woods-i kompromisszum jelen esetben azt jelenti, hogy lemondunk a tagállamok közötti komolyabb integrációról, vagyis feladjuk a közös valutát. Az alábbiakban az ezekhez kapcsolódó lehetséges kimeneteket vizsgáljuk meg.

Az arany kényszerzubbony Ahogyan arról már írtunk, az arany kényszerzubbony választása esetén valójában a piacra bízzuk a gazdasági kormányzást. Mindazokat a funkciókat, melyeket Rodrik a nem piaci intézmények feladataként ír le, a piacnak kell átvennie. Gazdaságpolitikai értelemben valamilyen egyensúlytalanság esetén – legyen az magas infláció, költségvetési hiány, a folyó fizetési mérleg hiánya – a piaci jelzések veszik rá a kormányzatot és a piaci szereplőket arra, hogy viselkedésüket úgy változtassák meg, hogy azzal az egyensúlytalanság megszűnjön.

68

Vigvári Gábor

Leblond (2006) az SNP németek és franciák által történt felpuhítása után közölt írásában amellett érvel, hogy a paktum sokkal inkább politikai, mint gazdasági szerepet tölt be, és valójában a paktum, illetve a pénzügyi piacok együtt képesek megfelelő fiskális politikát kikényszeríteni. Tehát véleménye szerint a piac képes elvégezni (legalábbis a fiskális politika esetében) a megfelelő koordinációt. Az érvelés legfőbb pontja az, hogy az SNP 2003-as válságát nem követték az államkötvénypiacokon jelentős hozamemelkedések, illetve az Európai Központi Bank sem emelte meg irányadó kamatlábát. Ebből azt a következtetést vonja le a szerző, hogy a piac képes beárazni azt, ha egy tagállam fiskális politikája nem fenntartható. Ebben az értelemben az SNP megszegése, illetve a túlzottdeficit-eljárás megindítása figyelmeztető aktus. Azonban a piac tudja azt, hogy az SNP sokkal inkább politikai, mint gazdasági intézmény, és így jelentősége sem lehet nagy. Fontos, hogy Leblond hangsúlyozza: ahhoz, hogy a piacok helyesen és megfelelően tudják pótolni az SNP-t, négy fontos kritériumnak teljesülnie kell. Ezek a következők: • A pénzügyi piacoknak nyitottaknak kell lenniük, számos befektetési lehetőséggel. • A kötvények eladóiról megfelelő információ kell, hogy rendelkezésre álljon. • Meg kell szüntetni az erkölcsi kockázat, vagyis a központi bank vagy bárki más általi kimentés lehetőségét. • A kibocsátóknak a piaci jelzéseket kell követniük. A szerző feltételezései szerint mindezek a kívánalmak fennállnak, így az EU kötvénypiacai és pénzpiaci szereplői, egyfajta másodlagos SNP-ként, ki tudják kényszeríteni a megfelelő fiskális politikák vitelét. Megvizsgálva ezeket a feltételeket, azt mondhatjuk, hogy közülük egy sem teljesült. Az egyes tagállamok esetében érvényesülő államkötvényhozam-csökkenés a GMU-tagságból fakadó morális kockázatot jelzi. Másrészt a piaci reakciók sokszor nem időben jeleznek. Harmadszor pedig, a görög kormány nyilvánvaló trükközése a számokkal is aláássa a piaci mechanizmusok működését. Vagyis sérülnek azok a kritériumok, melyeket Leblond a piaci mechanizmusok működési feltételeiként azonosít. Ezen túlmenően problematikus lehet az is, hogy a piaci reakciók és jelzések (főként azért, amit a piaci jelzések elkésettségéről írtunk korábban) eltúlzottak, és különösen a lakosság számára fájdalmasak lehetnek. Az arany kényszerzubbony fénykorában, az aranystandard idején ez nem okozott problémát, hiszen a lakosság nagy részének nem volt szavazati joga. Napjainkban azonban a politikai elit nem várja meg, amíg a piaci kényszerítő erők a felszínre bukkannak, hanem ezt megpróbálja valamilyen módon a felszín alá rejteni. Az euroszkeptikus pártok előretörése jól jelzi ezt a problémát.


69

A Gazdasági és Monetáris Unió „globális kormányzása” Amennyiben a második lehetséges megoldást vizsgáljuk, az ideáltipikus megoldás természetesen az Egyesült Államokhoz hasonlóan működő föderális állam lenne, választott döntéshozókkal, akik föderális költségvetést alkotnak, szabályokat hoznak, és végzik a gazdaság kormányzását. Azonban reálisan végiggondolva ez az opció Európa esetében biztosan nem járható. Feltehető tehát a kérdés: milyen módon működhet a globális/föderális szintű kormányzás? Ezzel a kérdéssel foglalkoznak az úgynevezett integrációelméletek. Ezek között alapvetően két fontos elméletet tudunk megkülönböztetni: a neofunkcionalista elméletet, illetve az intergovernmentalizmust. Előbbi lényege az, hogy az integráció mélyülése alapvetően két csoportnak tulajdonítható: • Az integráción belüli intézményeknek, mint például a Bizottság vagy a Parlament. • Az integráción belüli üzleti és érdekcsoportoknak. A neofunkcionalizmus elmélete azt állítja, hogy a nemzetközi és transznacionális gazdaságpolitikai döntéshozatal módja megváltozik. Egyre több és több funkció kerül át a nemzetállam szintjéről a föderális szintre, mivel azok kezelése az integráció szintjén célszerűbb. Ahogyan Gilpin fogalmaz: „A neofunkcionalizmus központi gondolata az, hogy a gazdasági és technológiai hajtóerők a világot a politikai integrálódás felé hajtják. A gazdasági és politikai integráció mozgatórugói mélyen gyökereznek a modern gazdasági rendszerben, és éppúgy önmagukat erősítik, mint ahogyan a gazdasági integráció egyes szintjei a további integrálódást. A neofunkcionalizmus feltételezi, hogy a nemzetbiztonsági és államközi versengés hagyományos tényezőivel szemben egyre inkább előtérbe kerülnek a gazdasági és egyéb jóléti szempontok. E feltevés alapja az, hogy az iparosodás, a modernizáció, a demokrácia és hasonló folyamatok megváltoztatták az államok és az egyének magatartását. Az elmélet szerint ugyanis az integrációs folyamat során újrafogalmazódnak a nemzeti érdekek, és ebből következően a lojalitás is áthelyeződik, azaz a nemzetállami szintről a kialakuló regionális és globális entitások felé irányul” (Gilpin 2004: 348). Amennyiben értelmezni szeretnénk a neofunkcionalizmus központi gondolatát, azt mondhatjuk, hogy az egyes tagállamok rövid távú politikai érdekei nem befolyásolják döntéseiket, ami az integráció törvényhozó funkcióját illeti. Az integráció nem egy alkufolyamat része és következménye, hanem egy automatikusan vagy félautomatikusan működő folyamat. Vagyis a monetáris integráció létrejötte valójában egy az integráció mélyüléséből fakadó szükségszerű gondolat, illetve a monetáris integráció mélyülése vélhetően újabb, más közpolitikákat érintő további integrációt kényszerít majd ki. Ugyanakkor ennek a mechanizmusnak az útjában áll egy nagyon fontos probléma, melyet az integrációelméletek egy másik ága mutat be.

70

Vigvári Gábor

Az Európai Unióra alkalmazva a neofunkcionalizmus gondolatait, az, különösen a korai időszakban, egészen jól magyarázta az integráció fejlődését. Azonban az 1965–67-es időszak után, amikor is Franciaország rövid távú politikai érdekeitől vezérelve blokkolta az EU (akkor még EK) működését, magyarázóereje egyre inkább gyengülni kezdett. Mindez elvezetett a másik fontos irányzat, az intergovernmentalizmus térhódításához. Amiben a Moravcsik nevéhez fűződő elmélet (Moravcsik 1991) mindenképpen újítást hozott: a nemzeti érdek modellbe emelése. Az elmélet – melyet Moravcsik intergovernmentális institucionizmusnak nevez, de röviden csak intergovernmentalizmusnak is szokták nevezni (lásd Gilpin 2004) – az 1990-es évekből származik. Fő teoretikusa (Moravcsik 1991: 25–26) szerint az elmélet három fő összetevőre épít: • Intergovernmentalizmus: eszerint a nemzetközi politika főszereplői még mindig az államok. Kormányfők, miniszterek és tanácsadók kis csoportjától támogatva kezdeményezik és tárgyalják meg a legtöbb javaslatot az Európai Tanácsban és az Európai Unió Tanácsában (Miniszterek Tanácsa). Ezekben a szervekben minden egyes nemzeti kormány a saját preferenciáin keresztül néz a tárgyalási folyamatra. Másképpen kifejezve, a Tanács a tagállami politika „folytatása”. • A legkisebb közös többszörösön alapuló alkufolyamat: mivel az európai integráción belül nem találunk egyetlen hegemón hatalmat sem, így a tárgyalások mindig valamilyen alkufolyamatként zajlanak, melyben a pillanatnyi hatalmi viszonyok a meghatározók. A kis államokat a nagyobbak legtöbbször „lefizetéssel” próbálják meggyőzni, míg a nagy államok többnyire vétóval igyekeznek befolyásolni a döntéseket. Az egyezség általában közel áll a legkisebb közös többszöröshöz. • A szuverenitás védelme: az integráció tagjává válni mindenképpen valamilyen áldozatot kíván a tagállam részéről. Ezt azért hajlandó meghozni, mert a kooperációból (integrációból) származó hasznok kárpótolják. Mivel azonban a szuverenitás fenntartása alapérdeke minden államnak, így a döntéshozók mindenképpen őrizni fogják azt, hogy lehetőleg további szuverenitásvesztés ne következzen be. Különösen tartózkodni fognak olyan nyitott végű megállapodások megkötésétől, melyek későbbi szuverenitásvesztést okozhatnak. Az intergovernmentalista felfogás szerint tehát az európai gazdasági kormányzás egy kormányközi alkufolyamatként működik, ahol a tagállami érdekek játsszák a főszerepet. A tagállamok érdekei, ellentétben a korábbi nemzetközi politikai gazdaságtani elméletekkel, nem egy fekete dobozban, láthatatlanul alakulnak ki, hanem függnek az államon belüli érdekcsoportoktól, illetve a politikusok újraválasztásához szükséges szavazatmaximalizáló magatartástól is (Moravcsik 1991). Ez alapján az euró, mint közös valuta léte is a haszonmaximalizáló politikusok kezében van.


71

Az intergovernmentalizmus és a neofunkcionalizmus közötti gyakorlati harc leginkább a fiskális unió, illetve fiskális föderalizmus kérdésében érhető tetten a gyakorlatban: ahogyan Benczes (2014) bemutatja, a szükségszerűség a fiskális unió és föderalizmus irányába hajtja az integrációt (bármit is jelentsenek ez utóbbi kifejezések), azonban a gyakorlatban az ebbe az irányba vezető út rögös. És ezek az akadályok alapvetően a tagállami egyéni érdekérvényesítés termékei. Összességében a lisszaboni szerződés elfogadása óta is csak annyi változás történt, hogy az eurózónát illető fő szabályok meghozatala ma már nem kizárólag a Tanács, hanem az Európai Parlament együttdöntésével történik. A végső szó azonban még mindig a Tanácsé, így a tagállami alkufolyamat továbbra sem megkerülhető. A globális kormányzás akkor valósul meg, ha a politikusok hajlandóak lemondani a nemzetállamuk szuverenitásáról, ez pedig csak akkor fog bekövetkezni, ha az a választók, érdekcsoportok akaratával találkozik. Az eurózóna megmentése ebben az esetben akkor jön el, ha sikerül ráébreszteni a választópolgárokat, érdekcsoportokat, politikusokat, hogy még mindig jobb további szuverenitásról és pénzforrásokról lemondani, mintsem viselni az eurózóna felbomlásának valószínűleg jóval magasabb költségeit.

Az eurózóna felbomlása A harmadik lehetséges opció az integráció korlátozása, vagyis az euró, mint közös valuta megszüntetése. Ezt két módon tudjuk interpretálni. Az egyik lehetőség, hogy csak azok az államok hagyják el a zónát, amelyek ténylegesen bajban vannak. Azonban már ez is óriási költségekkel jár, ahogyan arra a már hivatkozott cikkben szereplő számítások rámutatnak (UBS Research 2011). Eszerint ez az opció sokkal inkább zsarolási alapként, mint valós lehetőségként működhet. A bajban lévő tagállamok akkor választanák ezt az opciót, ha már minden mindegy alapon hozzák meg a döntéseiket. Ez egyenértékű egy teljes államcsőd elismerésével, sőt talán még annál is súlyosabb következményekkel járna. A hatás ráadásul nem korlátozódna kizárólagosan a kilépőkre, hiszen érintené mindazon országokat, melyek pénzügyi intézetei valamilyen szinten kapcsolatban állnak a kilépő országgal. A másik lehetőség a monetáris integráció teljes felbomlása. Ez még az előbbinél is nagyobb áldozatokat jelentene a tagállamok számára, és valószínűsíthető, hogy a gazdasági hatásokon túl katasztrofális politikai következményei is lennének. Így, mivel hatalmas költségei miatt megvalósulása, ha nem is lehetetlen, de nem valószínű, ezt a lehetőséget elvetjük, mint szóba jöhető megoldást.

72

Vigvári Gábor

Válságkezelés Válságkezelés föderális szinten Az európai válságkezelés legnagyobb problémája az volt, hogy egyszerre jelentette a tagállamok válságát, illetve az intézményrendszer válságát. Ez egyben azt is jelenti, hogy egyszerre kell foglalkozni az államcsőd határán táncoló tagállamokkal, illetve biztosítani azt, hogy a probléma többet ne kerülhessen elő. A válságkezelés kapcsán a döntéshozók egy másik, úgynevezett „lehetetlen szentháromsággal” is szembenéztek, melynek lényege az volt, hogy a válságkezelés kapcsán az EU szakértői három fontos alapelvet nem szerettek volna feladni, azonban a valóságban ezek közül csak kettő volt egyszerre védhető (Benczes 2011). Ez a három dolog a kilépés tagadása, az államcsőd tagadása, illetve a kimentés tiltása. A kilépés lehetőségének tagadása abból fakad, hogy egyrészt nincsen jogilag szabályozva a kilépés menete, másrészt a zóna elhagyása mind a kilépő, mind a zónában maradó számára felbecsülhetetlen költségekkel járna. Az államcsőd tagadása azért jelent meg, mivel egy tagállam úgynevezett rendezetlen államcsődje ugyanolyan bizonytalan környezetet teremtene a többi tagállam számára is – ami nem kívánatos. A kimentés (államcsőd esetén a segítségnyújtás) tilalma explicite szerepel a maastrichti szerződésben, és azt jelenti, hogy minden egyes tagállam csak a saját államadósságáért felelős. A 2009-es események azonban rámutattak arra, hogy ez a három feltétel együtt nem tartható fenn. A válságban lévő GMU-tagállamok esetében a válság megoldása csak úgy lehetséges, ha vagy pénzügyi segítséget kapnak (bail-out), vagy engedik őket kilépni a GMU-ból, és valutaleértékelés segítségével lesznek úrrá a problémáikon, vagy államcsődbe menekülnek. Mint azt látni fogjuk, ami történt, az tulajdonképpen a kimentés bevezetése volt, amit Görögország esetében az adósságállomány átstrukturálásán át tulajdonképpen részleges államcsőd is követett. Az egyik igen gyakran hangoztatott megoldási javaslat, amelyet rövid ideig a politika is felkarolt, Wolfgang Schäuble német pénzügyminiszteré volt (Bastasin 2012: 159) egy Európai Valutaalap létrehozásáról (lásd Mayer [2009] és Gros – Mayer [2010]). Ezekben az ötletekben az EMF (Európai Valutaalap) tulajdonképpen egy az IMF-hez hasonlóan működő intézmény lenne, ahol a kimentés rendezett körülmények között zajlana, meghatározott szabályok szerint. A valóságban megvalósuló megoldások részben hasonlóak az EMF ötletéhez. Győrffy (2013) részletesen áttekinti ezeket az intézkedéseket. A válságkezelés első lépéseként 2010 májusában hozták létre az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszközt (European Financial Stability Facility – EFSF), amelyet a GMU tagállamai vehetnek igénybe pénzügyi nehézségek áthidalására szigorú feltételesség mellett. Az alap 440 milliárd euró forrást tömörít, erre a tagállamok az EKB tartalékaiból való részesedésük arányában garanciát vállaltak. Ugyanekkor alakították ki az Európai Pénzügyi Stabilitási Mechanizmust (European Financial Stability Mechanism – EFSM),


73

amelyet az EU összes tagállama igénybe vehetett (szigorú feltételesség mellett) pénzügyi nehézségek áthidalására. A 60 milliárd eurós forrásra az EU költségvetése jelentette a garanciát. Ezeket az egyébként ideiglenesnek szánt megoldásokat váltotta fel 2012. szeptember 27-én az úgynevezett Európai Stabilitási Mechanizmus (European Stability Mechanism – ESM), amelynek segítségét az eurózóna tagállamai és bankjai vehetik igénybe pénzügyi nehézségek áthidalására szigorú feltételesség mellett. Az 500 milliárd euró hitelezési kapacitás 80 milliárd euró tagországi befizetésből és garancianyújtás alapján történő hitelfelvételből áll össze. A megoldás gyengesége, hogy a nagyobb tagállamok esetében a rendelkezésre álló források elégtelenek lehetnek. A fenti megoldást egészíthetné ki egy közös eurókötvény kibocsátása, mely ötlet folyamatosan a tárgyalóasztalon van, azonban heves ellenállásba ütközik a fejlettebb tagállamok részéről. Ezzel tulajdonképpen az eurót használó államok közös adósságkibocsátásáról beszélhetnénk, ami mellett számos érv szól, legfőképpen az, hogy visszavezetné a piacra a fejletlenebb országokat, lehetővé téve számukra az alacsonyabb kamaton történő adósságfinanszírozást (egyéb érvekről lásd Claessens et al. [2012: 4]). Hátránya az erkölcsi kockázat, vagyis kihasználva azt, hogy nem biztos, hogy az fizeti vissza az adósságot, aki felvette, ezért felelőtlen fiskális politikára ösztönöz, hasonló helyzetet kreálva, mint amiről fent a kamatkonvergencia kapcsán írtunk már. Éppen ezért a fejlettebb államok, különösen Németország, nem támogatják ezt a megoldást. Ami a fiskális felügyeletet és az egyéb makrogazdasági egyensúlytalanságokat illeti, az úgynevezett hatos csomagban elfogadásra kerül intézkedések egy a korábbinál körültekintőbb és szigorúbb szabályozás képét villantják fel. A Stabilitási és Növekedési Paktum kapcsán fontos szigorításról lehet beszélni, a korábbi ad hoc mechanizmusok automatikussá váltak, és megjelent az úgynevezett túlzott egyensúlytalansági eljárás, mely a külső egyensúlytalansági problémákat is hivatott kezelni (értékeléséről lásd például Csortos – Szalai 2013). Ennek számszerűsítése, illetve a pontos eljárásrend, az esetleges szankciók, beavatkozások eljárásrendjének kialakulása azonban még várat magára, ahogyan annak kérdése is, mennyire tekinthető hatékonynak majd ez az új eljárás. Szintén fontos lépés volt az Európai Központi Bank részéről a másodlagos piacokon történő, válságban lévő országokból származó államkötvények megvásárlása. Bár papíron nem, azonban de facto az EKB ezzel megszegte azt a fontos alapelvet, hogy nem finanszírozhat államadósságot. Másrészt viszont piacot biztosított ezen – amúgy a piacról kiszorulni látszó – országok számára (Győrffy 2013). Az utolsó, még nem teljesen üzemelő intézkedés a bankunió létrehozása. A válság, különösen az ír példán keresztül, arra is rámutatott, hogy nem tud stabilan működni egy szabad tőkeáramlásra alapozott közös pénzpiac közösségi szintű felügyelet nélkül. A bankunió célja

74

Vigvári Gábor

többes: közösségi szintű felügyelet kialakítása; a bankmentő csomagok összehangolása és szabályozása, ahol kiemelt szerepet kap az adófizetők pénzének kímélése, a tulajdonosok bevonása (European Commission 2014). Mindezek a lépések egy valódi közös pénzügyi piac irányába mutatnak, mely megakadályozhatja az ír válsághoz hasonlók kialakulását. A reformok tehát alapvetően a kimentés intézményesítésére koncentráltak egyfelől, másfelől a válságban lévő tagállamokon lévő nyomás enyhítését szolgálták uniós szinten. Emellett a negyedik válasz, a költségvetési válságok megelőzését szolgáló intézményi megoldások, tehát a Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) megerősítéséről szóltak. Ennek kapcsán valószínűleg hosszú távon hasonló vitákban lesz részünk, mint amelyeket az SNP kapcsán is megfigyelhettünk korábban. A cél alapvetően az automatizmusok növelése és a szigorítás voltak. Azonban a fentiekből levonható tanulság az, hogy a GMU intézményrendszerének valószínűleg a jövőben nem kizárólag költségvetési sarokszámokra kell koncentrálnia, hanem az egyes országok külső pozícióira, lakossági és vállalati adósságállományaira is.

Válságkezelés tagállami szinten A görög válság és válságkezelés azért érdekes, mert egyrészt rávilágít a fenti elméleti megfontolások korlátaira (az ezeken az elméleteken alakuló válságkezelés, úgy tűnik, alapvetően sikertelen volt Görögországban), másrészt megmutatja, hogy a vegytiszta közgazdasági megoldások a társadalom ellenállása miatt nem mindig jelentik a járható utat. A görög gazdaság problémáiról, elsősorban a költségvetés fenntarthatatlan helyzetéről először 2009 őszén érkeztek hírek. Ekkor a választást megnyerő PASOK miniszterelnöke jelentette be, hogy a görög költségvetési hiány a vártnál jóval magasabb lesz. Mint kiderült, ebben szerepet játszott az is, hogy a görög hatóságok módszeresen meghamisították az államháztartási adatokat (Bastanin 2012: 135–137). A válság során a görög állampapírok hozama meredeken emelkedett, a görög államadósságot az összes hitelminősítő leminősítette, ami még drágábbá tette a finanszírozást. Nyilvánvalóvá vált, hogy a görög államháztartás fenntarthatatlan pályán halad. Ugyanekkor a görög bankrendszerre is nyomás nehezedett, hiszen az eszközállományában lévő görög állampapírok egyre kevesebbet értek. A fent bemutatott szentháromságból végül a GMU döntéshozói a kimentés tilalmát írták felül. Mindez azt jelentette, hogy az IMF-ből, az EKB-ből és az EU-ból álló úgynevezett trojka egy 110 milliárd eurós mentőcsomagot nyújtott a görög gazdaság számára, azzal a feltétellel, hogy a görög kormányzat a költségvetés hiányát a 2009-es 13,6%-ról (GDP-arányos) 2014-re 3% alá csökkenti. Ez nagyon szigorú feltételnek tekinthető, és óriási költségvetési megszorításokat jelentett. A görög kormány által bejelentett megszorító csomag fele-fele arányban tartalmazott bevételnövelő és kiadáscsökkentő elemeket. Ennek ellenére néhány hónappal később


75

világos lett, hogy a görög adósságállomány és költségvetési deficit nem marad fenntartható pályán. Ennek oka alapvetően az volt, hogy a megszorító intézkedések hiába vitték le a költségvetés hiányát, a GDP csökkenése miatt az adósságállomány GDP-hez viszonyított nagysága nem tudott csökkenni. Így egy második mentőcsomag elfogadására volt szükség. Ekkor viszont már a magánszektor is szerepet kapott a rendezésben (bail-in): ez azt jelenti, hogy a magánhitelezők egy önkéntes adósságcsere formájában a görög állampapírok értékének 53,5 százalékát elengedték (Győrffy 2013). Ezzel a görög államadósság szintje a GDP 120 százaléka alá esett, az országot pedig sikerült benntartani az eurózónában. Érdemes röviden áttekinteni, vajon mi okozta a görög válságot. Erre nézve nincs teljes körű konszenzus a közgazdászok között, azonban közös pontként annyi állítható, hogy két tény megállja a helyét: • A görög válság a folyó fizetési mérleg válsága volt, melynek kialakulásában nagy szerepet játszott a magas költségvetési hiány. • A válság kialakulásához az állam helytelen gazdaságpolitikája is hozzájárult. Eltérő álláspontok azokban a kérdésekben alakultak ki, hogy a megkezdett válságkezelő lépések mennyire voltak helyesek, és pontosan merre is kéne a reformoknak fordulniuk, hogy sikert lehessen elérni. A trojka csomagjaiban található feltételrendszerek alapvetően az államháztartás konszolidációját követelték meg, azonban nagy volt a nyomás a görög gazdasági döntéshozókon, hogy liberalizálják a munkaerőpiacot, csökkentsék a bérszínvonalat. Mindezek a lépések egybecsengenek a fenti elméleti észrevételekkel: a belső leértékelés végrehajtására, illetve az abszorpció csökkentésére kell gondolnunk. Mindezt erősítette a külső nyomás is. A szakirodalomban igen elterjedt volt az a valószínűleg helytálló nézet, hogy a görög politikai elit alapvetően rossz elosztási intézményrendszert tart fenn, ahol a járadékvadász magatartás, a korrupció és a pazarlás az uralkodó (Markantonatou 2013). Mindezt aztán a nyugati sajtó, sőt bulvársajtó a „lusta és túlfizetett görög” képeként vette át, ami nagyban hozzájárult ahhoz, hogy a fejlett GMU-tagállamok számára politikailag kifejezetten kínos lett a gazdasági segítségnyújtás (Markantonatou 2013; Bastasin [2012: 164]). A döntéshozók abban bíztak, hogy mindezek a politikai lépések sikerrel járnak, a görög gazdaságot újra növekedési pályára állítják, azonban ez végül nem így történt. A külföldi és hazai gazdaságpolitikusok valószínűleg gazdasági és politikai-szociológiai hibákat is vétettek. Jelenleg még az előbbiek tűnnek súlyosabbnak, de hosszú távon az utóbbiak is problémásak lehetnek. Kezdjük a gazdasági kérdésekkel. Itt alapvetően eltérő értékelésekkel találkozhatunk. Győrffy (2013) politikai gazdaságtani megközelítése azt sugallja, hogy a reformok azért nem lehettek

76

Vigvári Gábor

sikeresek, mivel a politikai és gazdasági elit továbbra is részben elszabotálja azok alkalmazását. Szerinte négy ok járult hozzá a kudarchoz: „Mivel a közigazgatási posztokat elsősorban zsákmánynak tekinti a győztes párt, a szakértelem szempontja háttérbe szorul. A közpénzek beszedését és elköltését szabályozó intézményrendszer rendkívül gyenge – a korrupció jelen van mind az adók be(nem)szedésénél, mind pedig a kiadásoknál. A szakszervezetek túlnyomó többsége a közszféra dolgozóit képviseli, amely rendkívül merev foglalkoztatási szabályokat jelent – az ebből fakadó strukturális munkanélküliség ellensúlya a hatalmas informális szektor. Végül a lakosság nagyon erősen támaszkodik az államra a különféle szolgáltatások terén. Mindez azt jelenti, hogy a piacpárti reformoknak csekély bázisuk van, míg az állam rátelepszik a gazdaságra – nem hatékony és drága szolgáltatásai az országot versenyképtelenné teszik. A leírt problémák alapján jól látszik, miért is nem lehetett sikeres a két válságkezelő csomag: a magasabb beszedett adók révén az állami vállalatok veszteségeit igyekeztek pótolni, míg kevés erőfeszítés történt a liberalizáció és privatizáció terén. A várt fellendülés így elmaradt, helyette folytatódó recesszió, növekvő munkanélküliség, csökkenő állami bevételek és növekvő kiadások váltak jellemzővé. […]Az eredmény jól mutatja a külső kényszer korlátait a szerkezeti reformok véghezvitelében. A görög politikai osztály legkeményebb nyomás idején is képes volt saját preferenciáinak részleges érvényesítésére és a számára fájdalmas reformok halogatására. Ennek nyilvánvalóan nem lett kedvező kimenetele, ám ettől függetlenül egyértelművé teszi, hogy belső elkötelezettség nélkül a külső kényszer csupán nagyon korlátozottan képes mélyreható változásokat indítani” (Győrffy 2013: 131). Bastasin (2012: 150–152) inkább kiegészíti a fenti álláspontot azzal, hogy két nagyon egyszerű közgazdasági okot sorol fel arra nézve, miért is nem működtek ezek a gazdaságpolitikák. Az egyik az úgynevezett nem keynesi hatások problémájával függ össze, a másik pedig az ország nyitottságának kérdésével érzékelteti a problémákat. A nem keynesi hatások a 2000-es évek elejének népszerű közgazdasági elméleteként azt mondja ki, hogy – ellentétben a keynesi elmélettel – a költségvetési megszorítások nem feltétlenül váltanak ki recessziós hatásokat. Ugyanis az állam visszavonulásával a magánszféra számára jelentős erőforrások szabadulnak fel, melyek felhasználásával az állami által korábban megtermelt jövedelemnél is több termelődik meg a magánszféra által (a nem keynesi hatásokról lásd Benczes [2008]). A probléma ezzel Görögország esetében az volt, hogy a nem megfelelő gazdasági intézményrendszer miatt hiába vonult vissza az állam, a magánszféra, úgy tűnik, nem volt képes átvenni a helyét, sőt, mivel – ahogyan Győrffy fent fogalmazott – az állam sokszor része ennek a rossz intézményrendszernek, sokkal inkább a magánszféra szenvedte meg ezeket a megszorításokat, mint az állami. A másik probléma, amit Bastasin kiemel, az, hogy a görög gazdaság nem elég nyitott és integrált az európai gazdaságba. A trojka döntéshozói előtt sikeres példaként lebegett például a Baltikum, elsősorban Lettország válságkezelése, ahol a kötött árfolyamrendszer fenntartása


77

mellett mintegy 20 százalékos bérszínvonal-csökkentéssel sikerült egy rövid ideig tartó receszszióval megúszni a súlyosnak induló 2008-as válságot. Mivel azonban Lettország mélyen integrált a világgazdaságba, így a javuló exportteljesítmény kompenzálta a drámai bércsökkenés miatt a hazai jövedelemkiesést, és ezzel sikerült talpra állítani a lett gazdaságot. Erre azonban Görögország esetében sokkal kisebb a lehetőség a jóval csekélyebb világgazdasági integráltság miatt. Így tehát hiába növelte Görögország a belső leértékelésen keresztül versenyképességét, annak hatása csekély a teljes jövedelemtermelő képességre. A belső leértékelés kritikájában ennél is messzebbre megy Markantonatou (2013). Írásában bemutatja, hogy a görög munkaerőpiac nem is volt EU-s összehasonlításban annyira versenyképtelen, mint ahogyan azt utólag láttatják. A válság előtti években a görög munkaerő termelékenysége dinamikusan emelkedett (2013: 11), ehhez kapcsolódóan pedig a reálbérek nem nőttek jobban, mint a termelékenység, a termelés egységére számított munkaerőköltség nem nőtt jobban Görögországban, mint például Németországban (2013: 13). Ráadásul a GMU-n belül Görögországban a legalacsonyabb a mediánjövedelem (2013: 14). Ugyanakkor azt Markantonatou is kiemeli, hogy a válság előtti görög növekedés alapvetően ingatag alapra épült: az alacsony kamatszintből fakadó túlzott kormányzati és kisebbrészt túlzott magánberuházásokra. Végül, de nem utolsósorban ki kell emelni néhány társadalomelméleti problémát is a válságkezelés kapcsán. A görög válságkezelés alapvetően a piaci mechanizmusoknak való térnyújtásra támaszkodik, melyen keresztül a belső leértékelés és abszorpciócsökkentés elérhető. Ez a típusú válságkezelés leginkább a XIX. század második felére volt jellemző, amikor az aranystandardrendszer idején a kötött árfolyamrendszereket csak így lehetett fenntartani. Erről a korszakról és ennek társadalmi és politikai vetületeiről ír Polányi Károly Nagy átalakulás című munkájában, ahol bemutatja, hogy az ilyen, kizárólag piaci mechanizmusra épülő gazdaságszervezés hoszszú távon fenntarthatatlan, a társadalom alapműködésével ellentétes (Polányi 2004). A Görögországban megfigyelhető társadalmi elégedetlenség jól mutatja, hogy Polányinak valószínűleg igaza van. A szociális feszültséget természetesen csak erősíti mindaz, amit fent is leírtunk: tudniillik egy alapvetően szegény ország lakosait bélyegzik meg és tartják lustának és túlfizetettnek a nyugat-európai véleményformálók. Ez pedig nem csak a reformokkal, hanem az EU intézményrendszerével szemben is hergelheti a lakosságot az ellen az intézményrendszer ellen, mely fontos szerepet játszott abban, hogy ez a válság egyáltalán kitörhetett. Mindez azt jelenti, hogy a görög és európai politikai és gazdasági elitnek hosszú távon olyan megoldást kell választania, mely nem csak gazdaságilag, de politikailag is fenntartható.

78

Vigvári Gábor

Konklúzió Dolgozatunkban azt kívántuk bemutatni, hogy a GMU válsága rendszerszintű válságként fogható fel. Ennek bizonyítására bemutattuk, hogy a válság maga egy folyó fizetési mérleg válságaként fogható fel, amelynek oka részben magában a rendszer hibás működésében rejlett. Egyrészt a fiskális fegyelem fenntartásának hiányából, másrészt pedig abból, hogy mivel a GMU nem tekinthető optimális valutaövezetnek, így a közös monetáris politika nem volt megfelelő az összes tagállam számára. A Rodrik-féle lehetetlen szentháromságból következik az is, hogy a válság megelőzése szintén csak a föderális szint erősítésével mehet végbe. Ezt támasztják alá a görög válságkezelés kapcsán tapasztalható problémák is. Az eddigi lépések megfelelő irányt jelentenek: az ESM hosszú távú megoldást jelenthet az intézményesített „bail-out”-ra, a bankunió növelheti a pénzügyi rendszer stabilitását, és ezzel talán a közös monetáris politika hatásosságát. A szigorított Stabilitási és Növekedési Paktum javíthat a fiskális fegyelmen. Az európai szemeszter, illetve a hatos csomag kapcsán megjelenő tágabb, makroökonómiai egyensúlytalanságokra fókuszáló túlzott egyensúlytalansági eljárás valós hatásának értékelése egyelőre még várat magára, de fontos lépésnek tekinthető a belső egyensúlytalanságok kezelésének irányában. Mindazonáltal, véleményünk szerint a fenti lépések egyelőre keveset érnek a megelőzés érdekében, azaz nem foglalkoznak azzal, hogyan lehetne mindezeket a problémákat megelőzni. Sokkal inkább egyfelől egy korai előrejelző rendszerről, illetve egy utólagos, válságkezelésre alkalmazott intézményrendszerről beszélhetünk. Az előbbi cél eléréséhez valószínűleg az integráció mélyítésére lesz szükség. Ahogyan Vigvári András fogalmazott: „Nem kizárható […], hogy az önálló árfolyam- és kamatpolitikát feladó országok között nőnek a versenyképességbeli különbségek, amelyek kétségtelenül az övezet szétfeszítése irányába ható tényező (sic!). […] Ezek kezelésének intézményesítettségére van szükség. Nem elégséges az erős költségvetés-politikai felügyeleti rendszerrel a mesterséges valuta stabilitását aláásó »potyautazást« korlátozni, de valószínűsíthető, hogy egy erőteljesebb redisztribúció sem kerülhető el” (2008: 351).

Hivatkozások Annett, A. – Decressin, J. – Deppler, M. (2005). Reforming the Stability and Growth Pact. IMF Policy Discussion Paper, PDP/05/02. Arghyrou, M. G. (2006). The accession of Greece to the EMU: Initial estimates and lessons for the New EU Countries. Liverpool Quarterly Economic Bulletin, 27(4), December. http://www.cardiff.ac.uk/carbs/econ/arghyroum/qeb_MA.pdf (letöltve: 2011. 11. 05.).


79

Artner A. (2009). Válságkezelés Írországban. Köz-gazdaság, 4(4), 81–93. Bastasin, C. (2012). Saving Europe. How National Politics Nearly Destroyed the Euro. Washington D.C.: Brookings. Benczes I. (2003). A Stabilitási és Növekedési Paktum kritikai értékelése. Európai Tükör, 8(3), 59–78. Benczes, I. (2008). Trimming the sails. The comparative political economy of expansionary fiscal consolidations: A Hungarian perspective. Budapest – New York: CEU University Press. Benczes I. (2011). Az európai gazdasági kormányzás előtt álló kihívások. A hármas tagadás lehetetlensége. Közgazdasági Szemle, 58, 759–774. Benczes, I. (2014). Intergovernmentalism versus Supranationalism. Challenges and Controversies in European Economic Governance. In Benczes, I. (ed.): Crisis in the West and the East. Wien: Wiener Verlag für Sozialforschung. Blanchard, O. (2006). Adjustment within the Euro Area. The difficult case of Portugal. MIT Department of Economics Working Paper, No. 06-04. Buti, M. – Eijffinger, S. – Franco, D. (2003). Revisiting the stability and growth pact: Grand design or internal adjustment? CEPR Discussion Paper, No. 3692. Claessens, St. – Mody, A. – Vallee, Sh. (2012). Paths to Eurobonds. Bruegel Working Paper, 10. Gilpin, R. (2001). Global Political Economy. Princeton: Princeton University Press. Cohen, B. J. (1993). The triad and the unholy trinity: Lessons for the Pacific Region. In Higgott, R. –Leaver, R. – Ravenhill, J. (eds.): Pacific Economic Relations in the 1990s: Cooperation or Conflict? Boulder, CO: Lynne Rienner, 133–58. Csaba L. (2006). A stabilitási és növekedési egyezmény új politikai gazdaságtanáról. Közgazdasági Szemle, 53(1), 1–30. Csortos O. − Szalai Z. (2013). Makrogazdasági egyensúlytalanságot megragadó indikátorok értékelése. MNB-Szemle, október http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/MNB/ Kiadvanyok/mnbhu_mnbszemle/mnbhu_msz_20131030/csortos-szalay.pdf (utoljára letöltve: 2015. március 10.). European Commission (2014): A comprehensive EU response to the financial crisis: Substantial progress towards a strong financial framework for Europe and a banking union for the eurozone. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-57_en.htm?locale=en (letöltve: 2014. május 26.). Gilpin, R. (2001). Global Political Economy. Princeton: Princeton University Press. Gros, D. – Mayer, Th. (2010). Towards a Euro(pean) Monetary Fund. Policy Brief 202, Centre for European Policy Studies (CEPS), Brussels, February. Győrffy D. (2013). Válságkezelés Európában, a gazdaságpolitika depolitizálásának kilátásai. Pénzügyi Szemle, 58(2), 123–125.

80

Vigvári Gábor

Homepage of the Council of the European Union: http://www.consilium.europa.eu/showPage. aspx?id=&lang=en Homepage of the European Council: http://www.european-council.europa.eu/ Homepage of the European Central Bank: http://www.ecb.int Homepage of Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/ Leblond, P. (2006.) The political stability and Growth Pact is dead: Long live the Economic Stability and Growth Pact. Journal of Common Market Studies, 44(5), 969–990. Markantonatou, M. (2013). Diagnosis, treatment, and effects of the crisis in Greece. A “Special Case” or a “Test Case”? MPIfG Discussion Paper 13/3. Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung. Mayer, Th. (2009). The case for a European Monetary Fund. Intereconomics, 44(3), 138–141. MNB (2008). Elemzés a konvergenciafolyamatokról. Budapest, Magyar Nemzeti Bank. Moravcsik, A. (1991). Negotiating the Single European Act: National interests and conventional statecraft in the European Community. International Organization, 45(1), 19–56. Mundell, R. (1961). A theory of optimum currency areas. The American Economic Review, 51(4), 657–665. Orbán G. – Szapáry Gy. (2004). A Stabilitási és Növekedési Paktum az új tagállamok szemszögéből. Közgazdasági Szemle, 51(9), 810–831. Polányi K. (2004). A nagy átalakulás. Korunk gazdasági és politikai gyökerei. Budapest: Napvilág. Pugel, Th. A. (2009). International Economics. 14th ed. Boston: McGraw-Hill. Rodrik, D. (2002). Feasible gloablizations. NBER Working Paper, No. 9129. Rodrik, D. (2005). A globalizáció járható útjai. Egyenlítő, 6, 6–16. Rodrik, D.(2007). One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth. Princeton and Oxford: Princeton University Press. Rodrik, D. (2011). The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy. New York: W. W. Norton and Company. Summers, L. (1999). Distinguished lecture on economics in government: Reflections on managing global integration. The Journal of Economic Perspectives, 13(2), 3–18. Szentes T. (1999). Világgazdaságtan. Elméleti és módszertani alapok. Budapest: Aula. Tanzi, V. (2004). The stability and growth pact: It’s role and future. Cato Journal, 24(1–2), 57–69. UBS Research (2011). Euro break-up – the consequences, http://bruxelles.blogs.liberation.fr/ UBS%20fin%20de%20l%27euro.pdf (utoljára letöltve: 2014. március 16.). Vigvári A. (2008). Pénzügy(rendszer)tan. Budapest: Akadémiai Kiadó.

A kincstári rendszer létrejötte, fejlődése, bővítési stratégiák, lépések a szubszidiaritás irányába

Az államháztartási pénzügyi rendszer reformjának egyik fontos és kiemelt eredménye a kincstári rendszer megalkotása volt az 1990-es évek közepén. Az alapítási koncepciót 1995-ben fogadta el a kormányzat, és ennek eredményeként 1996. január 1-jén kezdett el működni az intézmény. A kincstári rendszer megkezdett kialakítása és folyamatos fejlesztése a közpénzek hatékony, takarékos, átlátható és ellenőrzött felhasználását szolgálta. Megalakulása óta a Kincstár tevékenységi köre évről évre bővült, nőtt a kincstári rendszerben gazdálkodó intézmények, valamint a Kincstárban pénzforgalmi számlát vezető egyéb szervezetek száma. Egyre jelentősebbé vált a Kincstár szerepe az államháztartási körön kívülre folyósított támogatások pénzügyi lebonyolításában és ellenőrzésében. Napjainkban könnyen kijelenthető, hogy szinte minden magyar állampolgár valamilyen ügy révén kapcsolatba kerül a Kincstárral. Vigvári András professzor, aki a közpénzügyi gazdálkodás területén fontos kutatásokat végzett, beleértve az OTKA keretében megvalósult munkákat is, a közpénzügyi információrendszer működésével kapcsolatban számtalan komoly megállapítást tett. Véleménye szerint a közfeladatok teljesítményének ösztönzése során figyelembe kell vennünk, hogy az íróasztal mindig képes lesz munkát csinálni magának. Két példa erre: Magyarországon a kilencvenes évek közepén az önkormányzatokhoz kerültek a tűzoltóságok, és meghatározott teljesítményt kellett felmutatniuk a finanszírozás elnyerésért. Ennek az lett az eredménye, hogy több esetben maguk a tűzoltók gyújtogattak. A brit számvevőszék tapasztalata szerint pedig – miután a minisztériumi call centerek teljesítményét a kezelt hívások száma is befolyásolta – az alkalmazottak gőzerővel hívogatni kezdték egymást. Az államháztartás ilyen típusú deformációit csak az információs és gazdálkodási rendszer teljes megújításával, a kincstári rendszer tökéletesítésével lehet mérsékelni. A Kincstár létrejöttének egyik legfontosabb mozzanata az volt, hogy az addig minden tekintetben elkülönülő központi költségvetési forgóalapot és a központi költségvetési szervek pénzforgalmi számláit egyetlen kincstári egységes számlába vonta össze, megteremtve ezzel az

1

Címzetes egyetemi docens, a Költségvetési Felügyelet vezetője, Magyar Államkincstár; e-mail cím: [email protected].

KINCSTÁRI RENDSZEREK

GÁRDOS CSABA1

82

Gárdos Csaba

egységes finanszírozási alapot. Ezzel véget ért az a szomorú és ellentmondásos helyzet, hogy a szegény államnak gazdag intézményei voltak. Az állam számláján kevés pénz volt, miközben a költségvetési intézmények kereskedelmi bankoknál kamatoztatták likvid forrásaikat. A közpénzgazdálkodásnak hasonlatosnak kellene lennie a családi költségvetéshez – minden forrásfelhasználást alaposan meg kell fontolni, és nem fordulhat elő, hogy a szülőknek üres a pénztárcájuk, miközben a gyermekek felelőtlenül költekeznek. A Kincstár létrehozását adminisztratívan két kormányhatározat alapozta meg. Az államháztartási reform előkészítéséről szóló 1128/1994. (XII. 30.) Kormányhatározat kimondta, hogy haladéktalanul meg kell kezdeni az átfogó államháztartási reform előkészítését, az államháztartás pénzügyi rendszerének reformjáról szóló 2189/1995. (VII. 4.) Kormányhatározat pedig meghatározta a pénzügyi átalakítás alapelveit. Ezek az alábbiak voltak: • A közpénzeket felhasználni és a kifizetéseket teljesíteni – az államháztartás alrendszereinek és az állami feladatot ellátó nonprofit szervezeteknek – egyrészt csak megfelelő törvényi felhatalmazás alapján lehet, másrészt a közpénzeket csak arra lehet felhasználni, amire a felhatalmazás szól. • A Kincstár felelős a költségvetés végrehajtásának finanszírozásáért, a pénzforgalomért és az elszámolásokért, a készpénz, deficit és államadósság menedzseléséért, az állam által vállalt garanciák és az általa nyújtott hitelek részletes nyilvántartásáért és kezeléséért, valamint a kötelezettségek teljesítéséért. • A Kincstár a szakmai intézményrendszertől független, a Pénzügyminisztérium felügyelete alá tartozó intézmény, kizárólagos joggal rendelkezik az egységes kincstári számla felett, de az intézményi előirányzatok felett nincs kötelezettségvállalási és utalványozási joga. • A Kincstár pénzforgalmát egységes kincstári számlán kell bonyolítani, tényleges pénzforgalmi kifizetés természetes személyeknek és a kincstári gazdálkodás hatálya alá nem tartozó szervezeteknek csak teljesítésarányosan, számla alapján és utólag teljesíthető, előleg csak kivételesen fizethető. • A közpénzekkel kapcsolatos felhatalmazásokról, az előirányzatokról, a tényleges felhasználásokról és a megvalósított állami feladatok költségeiről a Kincstárnak olyan formában kell adatokat és információkat szolgáltatnia, hogy a kincstári körbe tartozó szervezetek tényleges tevékenysége, bevételeik és kiadásaik megalapozottan tervezhetők és nyomon követhetők legyenek. • A költségvetési tervezés során a hosszabb távú kötelezettségvállalások folyamatos számításba vétele, valamint a költségvetés és az államháztartás pozíciójának tervezhetősége érdekében át kell térni a középtávú gördülő tervezésre. • Az államháztartás pénzügyi rendszerének információs rendszere fogja át az államháztartás valamennyi alrendszerét és a közpénzeket felhasználó egyéb szervezeteket (köz-


83

testületeket, közalapítványokat), a tervezés, a pénzügyi lebonyolítás és a beszámolás teljes folyamatát, a szükséges időben pontos, releváns információkat biztosítva a készpénz-, deficit- és adósságmenedzselés számára.

A Magyar Államkincstár szervezeti változásai A kezdetek (1996–1999) Az induláskor a Kincstár központi szervezetét az elnök irányítása alá tartozó főosztályok és osztályok, valamint öt igazgatóság és az alájuk tartozó főosztályok és osztályok alkották. 1996. április 1-jén a Kincstár szervezetébe integrálódott az Államadósság Kezelő Központ, melynek feladata többek között az államadósság nyilvántartása, a belföldi állampapír-kibocsátások és hitelfelvételek szervezése, lebonyolítása volt. 1996. július 1-jével 18 megyében megalakult a Kincstár fiókhálózata. Kinevezésre kerültek a megyei igazgatók, akiknek felhatalmazásuk volt a Magyar Nemzeti Banktól átvett feladatok ellátásának előkészítésére, megszervezésére. A Kincstár 1997. január 1-jével teljes egészében átvette az MNB fiókhálózatát munkatársaival együtt, mely bázison megkezdődött a kincstári ügyfelek számlavezetésével, értékpapír-forgalmazásával és a pénztárszolgálattal kapcsolatos feladatok ellátása. 1999-ben a Kincstár szervezetén belül létrehozásra és működtetésre került az Európai Unióhoz kötődő PHARE-program végrehajtását szolgáló Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység, valamint a Nemzeti Alap Igazgatósága, mely az európai uniós segélyforrások minisztériumok és intézmények részére történő eljuttatására, a segélyprogramokkal kapcsolatos pénzügyi és statisztikai adatszolgáltatások biztosítására, valamint a segélyprogramokhoz kapcsolódó, az Európai Unió által előírt közbeszerzési és pénzügyi szabályok betartásának ellenőrzésére alakult meg.

A kincstári rendszer szerkezetátalakítása (2000–2002) 2000 elején a Kormány részéről megfogalmazásra került az az elvárás, hogy a közpénzek átlátható és hatékony felhasználásának érdekében valósuljon meg az államháztartás pénzügyi rendszerének továbbfejlesztése. A strukturális változásokat az államháztartás pénzügyi rendszerének továbbfejlesztési irányairól és a kincstári rendszer új szervezeti rendjének kialakításáról szóló 2064/2000. (III. 29.) sz. Kormányhatározat indította el. A profiltisztítás keretében integrálásra kerültek a Kincstárba azok a feladatok és tevékenységek, melyek a költségvetési gazdálkodás szerves részét képezték, de szétaprózottan különböző szervezetek keretében kerültek ellátásra, mint például a családtámogatási ellátások, a központosított illetményszámfejtés, illetve különböző adatszolgáltatási feladatok. A feladatok integrálásán túl a Kincstár szerveze-

84

Gárdos Csaba

ti struktúrájában is jelentős változások kezdődtek el. 2001-ben a Kincstár fő funkciói szerint (a költségvetés végrehajtása, a pénzügyi szolgáltatás, valamint az államadósság kezelése) három szervezetre vált szét. A pénzügyminiszter döntése értelmében a Kincstár szervezetéből 2001. január 1-jével kivált az Államadósság Kezelő Központ Rt., mint egyszemélyes részvénytársaság. 2001. október 1-jével megalakult az Államháztartási Hivatal, mint önálló jogi személyiséggel rendelkező, országos hatáskörű, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv, majd 2002. január 1-jével létrejött a Magyar Államkincstár Rt., mint önálló jogi személyiséggel rendelkező, önállóan gazdálkodó központi költségvetési szerv. Az Államháztartási Hivatal alapvetően a költségvetés végrehajtásával, az előirányzatok és kötelezettségvállalások nyilvántartásával, illetve bizonyos ellenőrzési feladatokkal foglalkozott, a Magyar Államkincstár teendői pedig – már a megalakulásakor hatáskörébe vont Magyar Nemzeti Bank számlavezetéssel és pályázatokkal foglalkozó megyei részlegeire támaszkodva – főleg a számlavezetésre, kifizetésekre, valamint a költségvetés végrehajtása likviditási feltételeinek teljesítésére összpontosultak. Az Államháztartási Hivatal feladatait a Központ és a Területi Államháztartási Hivatalok (a továbbiakban: TÁH) útján látta el. A TÁH-ok jogelődjei a Fővárosi/Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálatok (röviden: FÁKISZ, TÁKISZ) voltak. A szubszidiaritás elvének megfelelően ez volt az az átalakítási pont, ami a legjelentősebben befolyásolta az intézmény feladatkörét, struktúráját. Számos új tevékenység rakódott a szervezetre, zömében a területi – önkormányzati – szférát érintően. Nagy újítás volt ez az addig főként csak központi feladatokat ellátó Kincstárra nézve, így alapjaiban változtatta meg az államháztartás működési rendszerét. A korábbi TÁKISZ-ok a Belügyminisztérium felügyelete alól kerültek át a Kincstárhoz, így egy új pénzügyi kultúrát kellett megszokniuk. Közel 4000 fővel növekedett így az intézmény létszáma és erősödött a területi finanszírozás kontrollja, az információrendszer óriásit bővült a 3200 önkormányzat közvetlen kincstári kezelésével. A szerkezetátalakítás azonban nem felelt meg az újonnan alakult kormányzat céljainak. A pénzügyi-gazdasági helyzet áttekintése következtében előtérbe került a költségcsökkentés, a racionalizált gazdálkodás és az állami apparátus létszámának csökkentése iránti igény, ami a Kincstár újraegyesítésében és a feladatok integrálásában valósult meg a párhuzamosan működő funkcionális jellegű feladatok megszüntetése mellett. Ez az újraegyesítés azonban nem csorbította a feladatokat, nem csökkent az önkormányzati kapcsolat, csak a kincstári szervezet egy nagy intézményben egyesült.

A kincstári rendszer továbbfejlesztése – újraegyesítése (2003–2006) 2003. július 1-jétől az Államháztartási Hivatal és a Magyar Államkincstár Rt. összevonásra került, így az államháztartás alrendszerei költségvetése végrehajtásának pénzügyi lebonyolítója

A kincstári rendszer létrejötte, fejlődése, bővítési stratégiák…

85

a Magyar Államkincstár lett. Az újjáalakult Kincstár területi szervei is átalakultak, a Területi Államháztartási Hivatalok és a megyei fiókok jogutódjaként a Területi Igazgatóságok látták el a feladatokat. 2005-ben a racionalizálás jegyében a Fővárosi és a Pest Megyei Területi Igazgatóság is összevonásra került. Az újraegyesítés megkerülhetetlen tényezővé tette a Magyar Államkincstárat és annak megyei kiterjesztésű hálózatát, minden költségvetési forrás elköltése ezen intézmény hatáskörébe került ettől az időszaktól kezdődően, ami óriási hatásköri koncentrációval és felelősséggel járt.

A Kincstár területi szerveinek regionalizációja (2007–2010) A kincstári feladatellátás további racionalizálásaként – a kormányzat és a pénzügyminiszter támogatásával – az addig megyei tagozódásban működő Területi Igazgatóságok régiós szintre való koncentrációja ment végbe, így 2007. április 1-jétől kezdődően megalakultak a Regionális Igazgatóságok. A regionalizáció során a feladatellátás területi eloszlásának újragondolása is megtörtént, ennek következtében a régióközponthoz tartozó megyék specializálódtak bizonyos feladatok ellátására, és kiszolgálták a régióhoz tartozó teljes ügyfélkör ügyviteli és adminisztrációs feladatait. A nem állami humán intézmények finanszírozásával kapcsolatos feladatokat a régióközpontok, az ellenőrzési feladatokat továbbra is a megyék látták el 2009. január 1-jétől. A családtámogatási ellátások esetében a feladatot a régión belül egy kijelölt megye látta el. Az illetményszámfejtési terület esetében két megye látta el a régióhoz tartozó feladatokat, a kapcsolódó pénzügyi-lebonyolítási tevékenységet pedig minden esetben a régióközpont végezte. Az egyes minisztériumok illetmény-számfejtési feladatai is dekoncentráltan, egyedi kijelölés alapján kerültek elosztásra Békéscsaba, Eger, Kaposvár és Zalaegerszeg között.

A Kincstár területi szerveinek megyésítése (2011) 2010-ben a kormányváltást követően a helyi, azaz megyei és járási szintű feladatszervezés kapott hangsúlyt, ismételten fókuszba került a Kincstár feladatellátásának áttekintése és átszervezése. A Magyar Államkincstárról szóló kormányrendelet alapján 2011. január 1-jől a Kincstár területi szervei a korábbi regionális megjelenés helyett ismét megyei szinten látják el a feladatokat. 2011 folyamán fokozatosan ment végbe a megyésítés folyamata. A Megyei Igazgatóságokhoz pályázat alapján új igazgatókat neveztek ki. A Kincstárban ügyviteli, informatikai és humánerőforrás oldalról is többletfeladatot jelentett az illetmény-számfejtési és családtámogatási tevékenység megyénkénti visszaszervezése. Megoldandó feladat volt a megyei irodák szakmai stábjának felállítása és a papíralapú dokumentumok megyék közötti mozgatása. Nem kis teher

86

Gárdos Csaba

volt a szervezet állandó átszervezése, de talán erősítette is az itt dolgozók intézményszeretetét, elhivatottságát.

Napjaink feladatai, tevékenységei, új kihívások A sok szervezeti változás nyilván embert próbáló, de az intézményt nem gyengítette, sőt inkább erősítette. A tevékenységek bővültek és szaporodtak. Néha tagoltan, néha „szatócsbolt”-jellegűen jelentkeztek a feladatok. Egyes szakmai nézetek szerint minél több a feladat, annál hatalmasabb az intézmény, tehát mindent el kell vállalni. Más nézetek alapján a Kincstárnak vissza kellett volna utasítania a profiljához nem mindig illeszkedő kötelezettségek ellátását. A Kincstár a vonatkozó kormányrendelet meghatározása alapján központi hivatal, az államháztartásért felelős miniszter irányítása alatt álló, önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szerv. A szervezet élén egyszemélyi felelős vezető áll. A Kincstár elnökének munkáját több elnökhelyettes és igazgató segíti a feladatok végrehajtásának irányításával, a szakmai tevékenységek koordinálásával. A Kincstár feladatait központja és területi szervei útján látja el.

Klasszikus kincstári funkciók

Nem klasszikus funkciók

• Az éves költségvetés pénzügyi végrehajtásának támogatása • Az államháztartási kiadások és bevételek pénzforgalmi lebonyolítása, számlavezetés • Likviditásmenedzsment

• Központosíto illetményszámfejtés • Lakossági támogatások • Állampapír-forgalmazás • EU-s és nemzetközi támogatások, hazai pályázatok kezelése • Nem állami humán fenntartók finanszírozása és ellenőrzése • Törzskönyvi nyilvántartás • Költségvetési (fő)felügyelőség

A Magyar Államkincstár fő tevékenységi körei • a költségvetés végrehajtása, • pénzügyi szolgáltatások,


87

• család- és egyéb szociális támogatások folyósítása, energiaár-támogatás, lakástámoga-

tás, Start-számla vezetése, • központi illetményszámfejtés, • pályázatos támogatások, követeléskezelés, • a törzskönyvi és egyéb nyilvántartások vezetése. A Kincstár a költségvetés végrehajtásának feladatkörében: • nyilvántartást vezet a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai előirányzatairól, azok változásáról és teljesítéséről; előkészíti a költségvetési előirányzatok felhasználásához kapcsolódó pénzforgalmi műveleteket; • ellátja a zárszámadás előkészítésével kapcsolatos ügyviteli, nyilvántartási, információgyűjtési, egyeztetési és szolgáltatási feladatokat; • információt szolgáltat a költségvetés előirányzatairól és teljesítéséről a költségvetési szervek, a fejezetek és a Nemzetgazdasági Minisztérium részére, időszakonként elemzéseket készít a költségvetés alakulásáról, helyzetéről. A központi költségvetés körében: • naponta kimutatást készít a bevételek és kiadások főbb csoportonkénti alakulásáról, a központi költségvetés helyzetéről; • könyvvezetést végez és beszámolót készít az állam nemzetgazdasági bevételeinek és kiadásainak teljesítéséről; • nyilvántartást vezet az állam által vállalt kötelezettségekről és az állam követeléseiről; • végzi a központi költségvetésből finanszírozott családtámogatási ellátások, fogyatékossági támogatások, keresetkiegészítések, a vakok személyi járadékának megállapításával, finanszírozásával, elszámolásával és ellenőrzésével kapcsolatos hatósági tevékenységet; • végzi a központi költségvetésből finanszírozott lakástámogatásokkal kapcsolatos hatósági és ellenőrzési tevékenységet; • előrejelzi a kincstári kör, valamint a Kincstár által vezetett egyéb számlák kiadásai és bevételei összesített egyenlegének alakulását, közreműködik a kincstári egységes számla likviditásának kezelésében; • gondoskodik a költségvetési szerveket megillető támogatások rendelkezésre bocsátásáról, a fejezeti kezelésű előirányzatok finanszírozásáról; • nyilvántartja a költségvetési szerveknek a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó kötelezettségvállalásait és a kincstári költségvetéssel rendelkező központi költségvetési szerv tartozásállományának alakulását;

88

Gárdos Csaba

• ellátja a humán szolgáltatást nyújtó nem állami intézményfenntartókat megillető nor-

matív állami hozzájárulásokkal kapcsolatos igénylési, folyósítási, elszámolási, ellenőrzési és adatszolgáltatási feladatokat; • ellátja az illetékességi körükbe tartozóan a helyi önkormányzatok és a központi költségvetés közötti információs és pénzáramlás bonyolításával kapcsolatos feladatokat a tervezéstől a beszámolásig. A költségvetés finanszírozása körében: • részt vesz a költségvetés éves és középtávú finanszírozási tervének elkészítésében és aktualizálásában; • likviditási hitel nyújtását engedélyezheti az Egészségbiztosítási Alapnak, a Nyugdíjbiztosítási Alapnak, az elkülönített állami pénzalapoknak, valamint a helyi önkormányzatoknak. Pénzügyi szolgáltatói tevékenysége során: • számlát vezet a kincstári kör és a pénzforgalmi számlatulajdonosok részére a központi költségvetés bevételeiről és kiadásairól; • végrehajtja a kiadások teljesítésére, a bevételek beszedésére irányuló pénzügyi lebonyolítási feladatokat, a kiadásokhoz kötődően likviditási és előirányzati fedezetvizsgálatot, valamint alaki, formai és pénzügyi ellenőrzést végez; • biztosítja a készpénzellátást a kincstári kör, a pénzforgalmi számlatulajdonosok és a Kincstárnál értékpapírszámlával rendelkező ügyfelek részére; • készpénz-helyettesítő fizetési rendszert működtet; • befektetési és kiegészítő befektetési szolgáltatási tevékenységet nyújt az állam által kibocsátott, hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok körében; • részt vesz a magyar állam nemzetközi pénzügyi és fejlesztési intézetekkel való együttműködésével, tagságával összefüggő feladatok lebonyolításában; • ellátja a strukturális és kohéziós alapokkal, illetve általában az Európai Unió pénzeszközeivel kapcsolatosan jogszabályban és nemzetközi megállapodásban meghatározott végrehajtási, pénzforgalmi és ellenőrzési feladatokat. A költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartása keretében: • a Kincstár végzi a költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartását – a cégnyilvántartáshoz hasonlóan – alapító okiratok alapján. Újonnan alapított kincstári körbe tartozó központi költségvetési szerv a Kincstárnál csak akkor nyithat számlát, ha a költségvetési szerv törzskönyvi nyilvántartásba vétele megtörtént; • a törzskönyvi nyilvántartás adatait érintő változásokat a felügyeleti szerv a jogszabály-


89

ban meghatározott időn belül köteles bejelenteni a törzskönyvi nyilvántartást vezető szervnek, amely azokat a bejelentés alapján köteles átvezetni a nyilvántartáson. A család- és egyéb szociális támogatások folyósítása keretében: • a Kincstár végzi a mindenkori költségvetési törvényben jóváhagyott családi támogatások, egyéb szociális ellátások és költségtérítésekre vonatkozó lakossági igények jogosultságának elbírálását, az ezzel kapcsolatos előkészítési, ellenőrzési, folyósítási feladatokat; • a Kincstár a lakossági kapcsolatok biztosítása érdekében ügyfélszolgálatokat működtet; • a Kincstár 2006. január 1-jétől életkezdésitámogatás-nyilvántartást vezet, és a Startszámlával rendelkező gyermekek részére folyósítja a támogatást (babakötvény). A központosított illetményszámfejtés körében: • a Kincstár működteti a központosított illetményszámfejtést, amely a külön jogszabályokban meghatározott ágazati szakmai sajátosságokat figyelembe vevő egységes munkaügyi, ügyviteli, eljárási és információs rendszer. Az államháztartásban a munkavállalók személyi juttatása és a munkaadókat terhelő járulékok elszámolása ennek keretében történik.

Kincstár Központ Költségvetési gazdálkodás kontrollja Államháztartás pénzügyi beszámoló jelentéseinek feldolgozása, konszolidálása Támogatási monitoring rendszer működtetése Likviditásmenedzsment Uniós végrehajtási, pénzforgalmi, ellenőrzési feladatok Költségvetési (fő)felügyelőség

Közösen ellátott feladatok

Megyei Igazgatóságok

A megyei igazgatóságok által elláto feladatok közpon szakmai irányítása

Önkormányzatok és a nem állami humán fenntartók támogatása, felülvizsgálata és ellenőrzése

A feladatellátáshoz kapcsolódó közigazgatási hatósági eljárásokban az első- és másodfok elkülöníte ellátása Törzskönyvi nyilvántartás vezetése

Számlavezetés Állampapír-forgalmazás Lakástámogatás Pályázatos feladatok Családtámogatási és szociális ellátások elbírálása, folyósítása Központosíto illetményszámfejtés Pénzügyi lebonyolítási feladatok

Funkcionális feladatok Ügyfélszolgálatok működtetése

90

Gárdos Csaba

A Kincstár középtávú stratégiai céljai A Kincstár küldetésének támogatása az alábbi egymást kölcsönösen erősítő stratégiai célok által történik:

Közjó Átláthatóság a közpénzek felhasználásánál

A Kincstár szolgáltató funkciójának erősítése Csökkenjen az államháztartáson belüli, Kincstáron kívüli pénzforgalom

Átláthatóság a közpénzek felhasználásánál Az éves költségvetési törvények végrehajtása során egyre nagyobb hangsúlyt kell kapnia az átláthatóság követelményének, az Országgyűlés, a Kormány, a Költségvetési Tanács mellett az EU direktívái is megfogalmazzák az ezzel kapcsolatos elvárásokat. A költségvetési folyamatokhoz kapcsolódó információs rendszerek akkor tudják e követelményeket hatékonyan, jól teljesíteni, ha elvi alapokon nyugvó, logikus költségvetési osztályozásokon alapul a folyamat. A 2014. évtől hatályba lépő új államszámviteli kormányrendelet az államháztartás elszámolásainak és beszámolórendszerének tartalmi és formai követelményeit átfogóan és összefüggően – a számviteli törvénnyel is konzisztens módon – megújítja, ugyanakkor a költségvetési osztályozások minden igényt kielégítő kidolgozása a költségvetési, pénzügyi és statisztikai szakértők további közös munkájával történhet meg. Emellett fontos feladat a kincstári elszámolások kiterjesztése a teljes államháztartásra, azaz az önkormányzati alrendszert is be kell vonni a kincstári körbe. Így olyan információs rendszer alakítható ki, melynek segítségével a Kincstár képes lehet a zárszámadás számszaki munkálatait teljes körűen elvégezni. A 2014. évtől új államháztartási számviteli rendszerben a kétféle (költségvetési, pénzügyi) elszámolás egy közös főkönyvből „táplálkozik”, de a főkönyvi könyvelési rendszer egyebekben jelentős mértékben dekoncentrált, országos szinten mintegy 2500 helyen könyvelnek közel 20-féle alkalmazással több mint 10 000 főkönyvi adatbázisba. A központi alrendszerbe tartozó


91

kör tekintetében 2014-től a Kincstár párhuzamosan vezeti a költségvetési számvitel szerinti előirányzati és teljesítési adatokra vonatkozó nyilvántartást. A fentiek alapján összességében egy olyan információs rendszer alakítható ki, melynek segítségével a Kincstár képes lehet a zárszámadás számszaki munkálatait teljes körűen elvégezni, s ezen információs rendszerrel biztosítani az ún. ESA-95 elszámolásait is. E cél eléréséhez az új államszámviteli rendszernek megfelelően egyebek mellett megtörténik az állami tulajdonú gazdasági társaságok adatainak bekapcsolása, a transzferek előírásszerű kezelése, s a belső halmozódások kiszűrése, a konszolidálás Kincstár általi elvégzése. A költségvetési információs rendszer továbbfejlesztésének célja elősegíteni a nyílt kormányzást, és egy modern vezetői információs rendszerrel támogatni a különböző szintű döntéshozatalt. Az államháztartás egészére vonatkozó információkat leghatékonyabban egy egységes számviteli információs rendszer kialakításával lehet biztosítani, ami elérhető egy informatikailag egységes és összekapcsolható számviteli gazdálkodási alkalmazás bevezetésével. Az államháztartás központi alrendszerébe átkerült intézmények miatt megnövekedett közpénzfelhasználás és az így kialakult szervezeti kör eladósodottsága indokolttá teszi az intézmények körében a központi kontroll hangsúlyosabbá tételét. A költségvetési felügyelet a kötelezettségvállalások munkafolyamatba épített előzetes kontrollja révén képes lehet megakadályozni az indokolatlan kiadási ígérvény megtételét. A Felügyelet működése nemzetközi tapasztalatok figyelembevételével történik, hatékonyságát, az ellenőrzés visszatartó erejét a francia államkincstár tapasztalati számai jól bizonyítják. A fentiek miatt indokolt a felügyelet feladatkörébe vont intézményi kör fokozatos kiterjesztése, elsőként a lejárt adósságállománnyal rendelkező központi intézményekhez, később az egyes miniszteriális fejezetek mellett a humán közszolgáltatásokat (köznevelés, felsőoktatás, egészségügy, kultúra, szociális ellátás) végző intézményrendszerhez. Emellett erősíteni kell a felügyelők intézkedési lehetőségeit (kötelezettségvállalás azonnali vétója, ad hoc bizottság üzemeltetése a fenntartó tárcák bevonásával). Az önkormányzati alrendszerben a Kincstár általi külső ellenőrzés 2015-től történő fokozatos bevezetésével tovább erősíthető a közpénzek felhasználásának hatékonyabb és eredményesebb felhasználása.

Az államháztartáson belüli, Kincstáron kívüli pénzforgalom csökkentése Már a Kincstár megalakításakor a legfontosabb célkitűzés az államháztartás pénzforgalmának csökkentése volt a Kincstári Egységes Számla (KESZ) létrehozásával, a centralizált pénzgazdálkodás bevezetésével, a kincstári számlavezetés kialakításával. Évről évre fokozatosan nőtt a kincstári rendszerben gazdálkodó intézmények, valamint a Kincstárban pénzforgalmi számlát vezető egyéb szervezetek száma. A 2014–2016-os években szükséges az önkormányzatok és

92

Gárdos Csaba

szervezeteik számlavezetésének fokozatos kincstári körbe vonása már az új kincstári számlavezető rendszer 2016. évi indulása előtt is. Ezzel lehetőség nyílik az önkormányzati gazdálkodás folyamatos ellenőrzésére, a bevételek alakulásának és a támogatások felhasználásának nyomon követésére. Ennek feltétele az önkormányzati számlastruktúra egyszerűsítése és az önkormányzati évközi likviditásigény Kincstár általi biztosítása. Az önkormányzati alrendszer a főbb támogatásokat jelenleg nettó módon kapja (az adót és járulékokat, különféle visszatérítéseket a Kincstár levonja a kiutalandó támogatás összegéből), de az önkormányzati számlavezetés kincstári körbe vonása további Kincstáron kívüli pénzforgalom-csökkenést jelentene.

Számla (db)

Kiadás (Mrd Ft)

Jelenlegi ügyfélkör

10 520

16 155

Önkormányzatok

28 000–55 000

2 308

A számlavezetési tevékenység javasolt bővítése nagymértékben megkönnyítené az előző pontban felvetett kincstári zárszámadási feladatok elvégzését. Az ESA-95 szerinti elszámolások igényelnék a nem költségvetési rendben gazdálkodók, de a kormányzati szektorba tartozó szervezetek számlavezetésének bevonását is, ami lényegesen javítaná a KESZ likviditását. A költségvetés finanszírozási szükségletét csökkentené a kiadások és bevételek jobb összehangolása, a KESZ hónapon belüli ingadozásának mérséklése. Ez egyrészt az adófizetési határidők felülvizsgálatát igényli, másrészt a kiadások teljesítésénél (jelentős összegű tranzakciók esetén) a Kincstárnak kellene menedzselnie a kifizetések időpontját. A költségvetés tranzakciós számláját a Magyar Nemzeti Bank vezeti. Tehát minden bevétel ide kerül összevezetésre, és minden kiadás ezen keresztül történik. A kincstári kör tranzakciós számlájához csak a Kincstár férhet hozzá, csak ő indíthat tranzakciót rajta. Az egyes előirányzat-gazdák kifizetési kérelmeket nyújtanak be a kincstárhoz, aki ellenőrzi ezek költségvetéssel való összhangját és teljesíti azokat. Nem szükséges tehát minden intézménynek, alapnak, illetve fejezeti kezelésű előirányzatnak külön számlát nyitnia. Jelenleg azonban a Kincstár több mint 12 000 számlát vezet. A tranzakciószintű kontrollt el kell választani az átfogó pénzkezeléstől, hiszen a KESZ egy olyan számla is, amely minden nap végére konszolidálja az államháztartás pénzforgalmi pozícióját.


93

A Kincstár szolgáltató funkciójának erősítése A szolgáltató funkció újraértelmezése A Kincstár a jövőben a tevékenységeit belső kormányzati és külső (lakossági, közösségi) szolgáltatások keretében láthatná el az alábbiak szerint:

Kormányzást segítő szolgáltatások

• Központosíto illetményszámfejtés • Számlavezetés • Információszolgáltatás • EU-támogatások, hazai pályázatok • Az intézményi gazdálkodást támogató alkalmazás biztosítása

Lakossági, közösségi szolgáltatások

• Családtámogatás és szociális ellátás • Lakástámogatás • Önkormányza számlavezetés • Állampapír-forgalmazás • Nem állami humán fenntartók

A fentiek szerint tehát a Kincstár tevékenységeinek egy részét a jövőben mint kormányzati szolgáltatási központ nyújtaná, legyen az információszolgáltatás, számlavezetés vagy számfejtés. E belső kormányzati szolgáltatások esetében az ügyfelek a költségvetési szervek, amelyeknek a Kincstár egyszerre kontrollálja a gazdálkodását, valamint támogatja bér- és létszámgazdálkodásukat, pénzügyi és számviteli tevékenységüket. A lakosság és közösségek számára egyszerűsített, egységes feladatvégrehajtás révén az egyes szolgáltatások esetén a területi szerveknél alkalmazott jól bevált megoldások, a „best practice” átültetése minden területi szervre megvalósíthatja, hogy az ügyfelek ugyanazt a szolgáltatást kapják ugyanazt az ügyvitelt követve, összemérhető színvonalon. Ezzel egyidejűleg biztosítani kell azt is, hogy a szolgáltatásokkal kapcsolatos döntések meghozatala ott történjen, azon a szinten, ahol a végrehajtás és az eredményesség feltételei adottak.

Központosított illetményszámfejtés A központosított illetményszámfejtés közszférában történő teljes körűvé tételével, az új illetményszámfejtő program kötelező használatával megvalósulhat az illetményszámfejtés magas színvonalú központi szolgáltató funkciója az állam, a felhasználók és a foglalkoztatottak számára egyaránt.

94

Gárdos Csaba

A Kincstár biztosítani tudja a közszférában foglalkoztatottak személyi juttatásainak, azok közterheinek és a foglalkoztatottak pénzbeli ellátásainak jogszabályszerű, átlátható kezelését, ellenőrizni tudja a közpénzek szabályszerű felhasználását, folyamatosan naprakész, teljes körű és pontos adatot tud szolgáltatni a felhasználás összegéről. A felhasználók számára magas színvonalú szolgáltatást tud biztosítani a papíralapú dokumentumok elektronikus kiváltásával, elektronikus adatszolgáltatások, naprakész adatokat tartalmazó adatlekérések megvalósításával.

Az intézményi gazdálkodást segítő pénzügyi alkalmazások konszolidációja A költségvetési szervek központi és önkormányzati körben jelenleg közel 30-féle gazdálkodási/ könyvelési szoftvert alkalmaznak. Az új államszámviteli rend, az adatminőség javítása, továbbá a költséghatékony működtetés szükségessé teszi, hogy e sokszínűség helyett központilag legyen biztosítva az egységesen használandó gazdálkodást támogató alkalmazás mind központi, mind önkormányzati körben. A Kincstárnak megalakulása óta jelentős szerepe van az államháztartáson belül a különféle adatok gyűjtésében, elemzésében, ugyanakkor az egyes feldolgozói rendszerek jelenleg nem megfelelő színvonalon kommunikálnak egymással. Az önkormányzatok kötelező kincstári számlavezetésének bevezetését követően, ha azzal párhuzamosan egy komplex gazdálkodási rendszer is kialakításra kerül, és a pénzügyi feladatok egy részét – elsősorban a számviteli nyilvántartást – a Kincstár látja el, az nagymértékben javítani fogja az információszolgáltatás időbeni és tartalmi pontosságát. Költségtakarékos megoldásként távolabbi kincstári feladatbővülést jelenthetne ezen a területen – amelyre a francia kincstári rendszer is például szolgálhat –, ha a könyvelési feladatok koncentrálható részét (dokumentumok beküldése, számlák kontírozása) egy szakmailag képzett szervezetre lehetne bízni, amelyre már jó példa a központosított illetményszámfejtés bevezetése is.

Számlavezetés A számlavezetés terén a szolgáltató funkció erősítését, kiterjesztését jelentheti a teljes önkormányzati kör – beleértve az önkormányzati gazdasági társulásokat is – számlavezetésének ütemezett megvalósítása, mellyel együtt szükséges az önkormányzatok éven belüli likviditásának biztosítása. A kereskedelmi bankoknál működő, jelenlegi színvonalú szolgáltatás nyújtásának az új, korszerű kincstári számlavezető rendszer bevezetésével a Kincstárban is meg kell valósulnia. Az új számlavezető rendszernek az intézmények és önkormányzatok beszámolási kötelezettsége teljesítéséhez szükséges legnagyobb mértékű támogatást kell nyújtania.


95

A lakossági ügyfélkapcsolatok fejlesztése Ahhoz, hogy a Kincstár szolgáltatói szerepe, funkciója erősebb, hatékonyabb, eredményesebb, illetve gazdaságosabb legyen, sokkal inkább az ügyfelek igényeihez igazodó tevékenység-végrehajtást, ügyvitelt, metodikát kell kialakítani modern informatikai rendszerek alkalmazásával. Az ügyfelek igényeinek, elvárásainak kielégítése érdekében fontos, hogy a Kincstár is kiaknázza az internet nyújtotta lehetőségeket, előnyöket. Ennek egyik fontos eleme a portál továbbfejlesztése, valamint az ügyfelek kényelmét, naprakész tájékoztatását elősegítő online szolgáltatások bevezetése, illetve a már meglévő alkalmazások „testre szabása”, bővítése (általános nyomtatványkitöltő program, online időpontfoglalás, elektronikus hírlevél). Tovább kell közelednie a Kincstárnak az ügyfelekhez, rendszeres tájékoztatás, igényfelmérés és visszacsatolás szükséges a tevékenység végrehajtását, illetve annak minőségét illetően.

Állampapír-forgalmazás Az állampapír-forgalmazás tekintetében a szolgáltató funkció további erősítése szükséges az egyszerűbb, átláthatóbb szerződéskötésekkel, a papíralapú dokumentumok mennyiségének csökkentésével. Az egyes forgalmazott termékek jellemzőinek meghatározása során figyelembe kell venni az ügyfelek szempontjait, igényeit. A vidéki ügyfélszolgálati helyek nyitva tartásának – tekintettel többek között a megyeszékhelyektől való nagy távolságokra – igazodnia kell az ügyfelek igényeihez. Az elszámolási, illetve back office tevékenységet központi szinten kell öszszevonni, ezáltal az egyes tevékenységek ellenőrizhetőbbé, hatékonyabbá, gyorsabbá válhatnak. A fiókhálózat ütemezett bővítését költség-haszon elemzés, illetve folyamatos monitoring mellett szükséges megvalósítani. A Kincstár célja a WebKincstár felületén értékesített állampapírok arányának és mennyiségének növelése. Ezt elősegítendő a Kincstár képes biztosítani, hogy a közszférában foglalkoztatottak munkabérükből közvetlenül vásárolhassanak állampapírt.

Összefoglalás A Kincstár intézményi tevékenysége az alapításától eltelt majd két évtized alatt állandóan változott, fejlődött. A szervezet struktúrája folyamatos változáson ment át a szétválástól az egységes szervezetté történő összeolvadásig. Az alakuláskori 900 fős létszám napjainkra 4500–5000 főre fejlődött. A feladatok szaporodnak, kormányzati döntések függvényében esetenként csökkennek (pl. a családtámogatási tevékenység kormányhivatalokhoz telepítése). Ami biztosan látható, hogy a rendszer állandó fejlesztése, fejlesztési források biztosítása kiemelten fontos tényező. Az államháztartás információs, ellenőrzési, lebonyolítási, végrehajtási rendszere ma már elkép-

96

Gárdos Csaba

zelhetetlen a Magyar Államkincstár nélkül, s napjainkra néhány kérdésben meg is haladja az alapítási példaként szolgáló francia államkincstár működési modelljét, illetve annak kompetenciáit. A nemzetközi példákból az időhorizontok érdemesek átvételre. A példaként tekintett francia rendszerben többéves próbaidőszakok előzik meg a reformokat, próbarégiókon keresztül tesztelik a szubszidiaritás elvének érvényesülését. Nem vezetnek be új intézkedést addig, amíg az nem állta ki több év és több intézmény próbáját. A magyar valóság ezzel szemben az úgynevezett „élesben tesztelés”, azaz sok esetben az éles működés közbeni hibajavítás. Több idő kell egy új intézkedés bevezetésére. Párizsban a törvény elfogadását követő 5 év elteltével lép életbe a teljes végrehajtás. Jobban kimunkálhatók így a dolgok, kevesebb a hibalehetőség. Elfogadható, ha nem várunk a bevezetéssel öt évet, de megfelelő felkészülési idő szükséges, hogy kiérlelt rendszerek kerüljenek bevezetésre, legyen szó új számlavezetésről vagy a bérszámfejtés megújításáról. Szintén megfontolandó és a jövő útja, hogy a rendszerek a reform eredményeképp takarékosabban működtethetők, de ezt megelőzően invesztálni szükséges. A kincstári információs rendszert jelentős anyagi erőforrásokkal kell segíteni, hogy a megbízható kincstári adatok lehetővé tegyék az államháztartási megtakarításokat. Éveken keresztül megdöbbenve hallgattuk, hogy a francia partnerintézmények mekkora éves költségvetési források birtokában láttak hozzá a kincstári rendszerek fejlesztéséhez. Végezetül elsajátítandó az állandóság követelménye. Az elemzés első részében bemutatásra került, hogy húsz év alatt hányszor alakult át a magyar államkincstár szervezete. Ha kiemelem a Költségvetési Felügyelet tevékenységét, melyet a francia rendszerből emeltünk át, náluk a gyökerek az 1920-as évekre vezethetők vissza. Az igaz, hogy korábban a túlzott részletességű ellenőrzések miatt elveszett a lényeg, de a reform során ezt a régen elkezdődött tevékenységet igazították ki. Rájöttek, hogy a folyamatba épített ellenőrzés pusztán a fenyegetettség érzése révén is hozza az államháztartási megtakarításokat, elég a tételek 20%-ának vizsgálata, és így is lefedhető a kockázatok 80%-a. A magyar Költségvetési Felügyelői rendszer sokkal fiatalabb (6-7 éves), de mi már eleve a lényegre, és nem a tételes ellenőrzésre helyeztük a hangsúlyt. Már csak az érdekesség kedvéért is megemlíthető, hogy a magyarországi brókerbotrányok kapcsán felmerülő önkormányzati kötelező kincstári számlavezetés a francia partnerintézménynél Napóleon nevéhez köthető. Ő nem nyitott nagy vitát, hanem egyszerű császári rendelettel felhívta a figyelmet a helyes államháztartási gazdálkodásra.


97

Hivatkozások Forgács P. (2006). A Magyar Államkincstár és az Államadósságkezelő Központ működésének és az államadósság kezelésének főbb szabályozási kérdései – munkaanyag. Gárdos Cs. (2012). Költségvetési Felügyelet Magyarországon 2010–2012. Budapesti Corvinus Egyetem, Nemzetközi Felsőoktatási Kutatások Központja, Közgazdaságtudományi Kar, NFKK Füzetek 9 . Illés I. (1995). A Kincstár bevezetésének háttere. Info és Társadalomtudomány, 34. sz. Magyar Államkincstár: A Kincstár stratégiája (belső munkaanyag). Magyar Államkincstár: A francia költségvetési és kincstári struktúra. Reformok a francia államháztartásban (Tanulmányok a két Kincstár együttműködéséről). 2006, 2007.

SÁGI JUDIT1

A bankszféra szerepe és érdekeltsége a helyi önkormányzati kincstári rendszerek kialakításában és működtetésében

Bevezetés A helyi önkormányzatok pénzgazdálkodásának kereteit a jogszabályi előírások szerint elkészülő önkormányzati költségvetés, valamint az önkormányzatok gazdálkodását támogató számlavezetési és finanszírozási módozatok jelölik ki. Mint ismert, a kiadási tételeket és célokat egységes szerkezetben az önkormányzati költségvetés foglalja össze, amelyet a képviselő-testületek rendelet formájában fogadnak el és hirdetnek ki. Fontos feladat az önkormányzatok gazdasági programjának, településfejlesztési tervének és a településüzemeltetés feladatainak megfelelő összehangolása a költségvetés elkészítése során. Az önkormányzati gazdálkodás a rendelkezésre álló forrásokból történik a törvényben meghatározott kötelező, illetve önként vállalt feladatok ellátása érdekében. Az önkormányzati fejlesztések és beruházások, valamint működésük fenntartása érdekében pótlólagos forrásokat is igénybe vehetnek a vonatkozó törvényi korlátok figyelembevételével. A pótlólagos forrás származhat hitelfelvételből, illetve kötvénykibocsátásból. A helyi önkormányzatok pénzgazdálkodása lehet központosított (centralizált) típusú, amelyet kiskincstári rendszernek nevezünk. Ebben a vonatkozásban az önkormányzatok pénzügyi befektetéseinél különös figyelmet kell fordítani azok költségvetési kihatásaira (Vigvári 2007). Jelen tanulmány azt vizsgálja, milyen banki szolgáltatások teremtik meg az önkormányzatok pénzügyi vagyonának kezelését, hogyan javítható az önkormányzatok pénzügyi likviditási helyzete, illetve milyen szerepet tölthetnek be a bankok és szövetkezeti hitelintézetek a helyi önkormányzati kincstári rendszerek kialakításában és működtetésében. A tanulmány következtetéseinek alapját a helyi önkormányzatok vagyongazdálkodásából, az önkormányzatok közelmúltbeli adósságkonszolidációjából, valamint a mára már működő kiskincstári rendszerek működéséből nyert tapasztalatok képezik, a témában megjelent, külföldi és hazai tanul1

Főiskolai docens, BGF; e-mail; cím: [email protected].


99

mányok és az önkormányzati számlavezetésben és finanszírozásban aktív bankok vezetőivel folytatott mélyinterjúk alapján.

Hitelképesség és pénzügyi kapacitás fogalma az önkormányzati gazdálkodásban A szakirodalomban az önkormányzatok hitelképességét a „pénzügyi kapacitás” fogalma írja le (Gurley – Shaw 1955). A pénzügyi kapacitás gyakorlati számszerűsítéséhez az önkormányzatok költségvetési rendeletéből szükséges kiindulni, elkülönítve a folyó (működési) és beruházási költségvetést. A folyó költségvetés tipikus bevételei és kiadásai a következő tételekből épülnek fel: • Folyó bevételek: adójellegű bevételek, állami támogatások, vagyonértékesítési bevételek, vagyonhasznosítási bevételek. • Folyó kiadások: személyi kiadások, dologi kiadások, szolgáltatásvásárlások, transzferek és kamatkiadások. A felhalmozási (tőke) költségvetés elemei: • Felhalmozási bevételek: beruházási támogatások, államháztartáson kívülről érkező felhalmozási bevételek, önkormányzati vagyon értékesítéséből származó díjbevételek. • Felhalmozási kiadások: beruházási és fejlesztési célra felhasznált pénzeszközök, részesedés vásárlása, PPP rendelkezésre állási kiadások. Az önkormányzati költségvetés egyenlegét jellemző működési egyenleg – másként a folyó bevételek és a folyó kiadások egyenlege – arról ad információt, hogy az önkormányzat szokásos bevételei milyen mértékben fedezik az általa ellátott kötelező és önként vállalt feladatokkal kapcsolatos kiadásokat. A különbség pozitív eredménye azt jelzi, hogy az adott önkormányzatnál megtakarítás keletkezik. Ez a megtakarított összeg felhasználható beruházás megvalósítására vagy fennálló hiteltartozás törlesztésére. A működési jövedelemből levonva a tőketörlesztés esedékes éves összegét, megkapjuk a nettó működési jövedelmet értékét. Az előbbi mutató pozitív értéke jelzi, hogy az önkormányzatnál valós megtakarítás keletkezik, amelyből később különféle kiadások teljesíthetők. Az önkormányzatok pénzügyi kapacitása leginkább a nettó működési jövedelem értékével írható le.

100

Sági Judit

1. ábra: Az önkormányzatok pénzügyi kapacitásának levezetése

Forrás: Gurley – Shaw (1955) alapján saját szerkesztés

A folyó (működési) és a beruházási költségvetés összevont egyenlege ad információt arról, ha az önkormányzatnak finanszírozási igénye vagy megtakarítása keletkezik, utóbbi hitelintézeti szempontból betéthelyezésben mutatkozik meg. A hitelfelvétel megfelelő, prudens önkormányzati költségvetési gazdálkodás esetén nem hordoz pénzügyi kockázatot. A folyamatosan képződő nettó működési jövedelem későbbi adósságszolgálati kötelezettség teljesítésének forrásául szolgál. A hitelösszeg nagyságának becslésekor kiemelten fontos ez a tartalék, hiszen ily módon még akkora hitel kerülhet felvételre, amelyből a keletkező adósságszolgálat nem veszélyezteti az önkormányzat fizetőképességét. A működési jövedelem negatív értéke beruházás nélkül is fenntarthatatlan pénzügyi helyzetet jelez. Ha a működési jövedelem pozitív, de a tőketörlesztés levonását követően a nettó működési jövedelem negatív értéket mutat, akkor az önkormányzati adósságszolgálat túlzott nagyságú, ami egyértelmű beavatkozást igényel. A hitelfelvételből finanszírozott önkormányzat pénzügyi egészsége elsősorban a megvalósított projekt fenntarthatóságától függ. Hitelintézeti szemszögből a kockázatokat – sok más tényező mellett – a beruházásból származó becsült cash flow értékei határozzák meg.

A bankszféra szerepe és érdekeltsége a helyi önkörmányzati kincstári rendszerek kialakításában…

101

Az új önkormányzati beruházás finanszírozási képlete: ΔB = PT + TRb + ΔD , amely egyenletben a ΔB az új beruházás értékét, a PT az önkormányzat gazdálkodása során keletkező pénztartalékot, a TRb (Transfer) a beruházáshoz kapott állami, illetve európai uniós támogatás értékét, míg a ΔD (Debt) a hitelfelvétel szükséges összegét adja meg. Ha a pénztartalék és a támogatás együttesen elegendő a beruházáshoz, nincs szükség hitelre. Az egyenlet azonban a legtöbb esetben a hitel összegével kerül egyensúlyba. A hitelfinanszírozást elsősorban a létrehozott kapacitások, beruházások több generációt szolgáló jellege indokolja (Vigvári 2011). A hitel ezáltal a beruházási költségek generációk közötti szétosztásának eszköze. A hitel visszafizetésének forrásául nemcsak az önkormányzat folyó költségvetési bevételei szolgálhatnak, hanem elsősorban a beruházásból keletkező pénzáramok. Vannak bizonyos beruházások, amelyek bevételt közvetlenül nem termelnek, viszont megvalósításuk mellett szól, hogy növelik az önkormányzat vonzerejét, és hozzájárulnak ahhoz, hogy új lakosok települjenek be, akik helyi adó fizetésével növelik az önkormányzat pénzügyi kapacitását. Ezáltal elmondható, hogy bizonyos beruházásoknál a hitel visszafizetését a megnövelt helyi adók biztosítják. Nem kizárt, hogy a hitel törlesztése önkormányzati vagyonelem értékesítéséből történik. Ez lehet korábbi pénzügyi befektetés vagy fizikai vagyonelem. Ebben a helyzetben az önkormányzat vagyona nem változik, hiszen a kikerülő vagyonelem helyét az új beruházás tölti ki. Az önkormányzatok hitelképességének szükséges, de nem elégséges feltétele, hogy a nettó működési jövedelem többéves vizsgált időszak átlagában pozitív értékű legyen. Egy hitelből finanszírozott beruházásnál – az adósságszolgálat felmérése mellett – figyelembe kell venni a beruházás folyó finanszírozási igényét is. A beruházás finanszírozási szempontból lehet: • bevételt generáló, • semleges, • finanszírozást lényegében nem igénylő, • folyamatos önkormányzati finanszírozást igénylő. A finanszírozási igény a beruházás állandó és változó költségeitől függhet. A beruházás pénzügyi fenntarthatóságának szemszögéből a legérzékenyebb forráselem a hitel. A hitel kamatterhe a változó kamatláb megállapítása esetén folyamatosan változhat, míg devizában folyósított hiteleknél az árfolyamváltozás jelent el nem hanyagolható kockázatot. A tisztán pénztartalékból és támogatásból megvalósított beruházásnál a kockázatot a projekt pénzügyi kapacitásra gyakorolt hatása hordozza.

102

Sági Judit

A (Kv + Kf) – (Trm + F) kifejezésben a Kv a megvalósított beruházás változó, míg a Kf a fix költségeit, továbbá a Trm a működtetéshez átvett támogatásokat és az F a beruházás díjbevételét jelöli. Amennyiben a kifejezés értéke pozitív, az önkormányzat pénzügyi kapacitása romlik, míg negatív érték esetén javul. A romlás oka, hogy a működtetés költségei meghaladják a támogatások és díjbevételek összegét. Új beruházásra tehát abban az esetben vehető fel hitel, ha a nettó működési jövedelem meghaladja a megvalósítandó beruházás állami támogatásokkal és a kapacitásokból származó díjbevételekkel csökkentett működési költségeit. A felvehető hitel – felelős gazdálkodást feltételezve – függ a hitel kamatlábától és a hasznos élettartamtól, amely alatt törleszteni kell. A hitelfelvételi döntés fontos részét képezi a megfelelő futamidő megválasztása is. Célszerű, ha a hitel futamideje és a beruházás élettartama egymással szoros kapcsolatban van. A felelős döntés érdekében a futamidő költségvonzatát is vizsgálni kell. A rövid futamidő fizetésképtelenséget eredményezhet, ha a beruházásból nem keletkezik a törlesztéshez az adott időszakban elegendő forrás. Hosszú futamidő választása adósságszolgálati kötelezettség szempontjából kényelmes megoldás, de az elnyújtott törlesztési periódus felesleges terhet róhat az önkormányzati költségvetésre.

Önkormányzati hitelfelvétel Az önkormányzati hitelfelvétel napjainkban szigorú jogszabályi előírások mentén lehetséges; a gazdasági stabilitásról szóló 2011. évi törvény ugyanis jelentősen szigorította az önkormányzatok hitelfelvételének lehetőségét. Az önkormányzatok hitelfelvételét a megváltozott jogi környezet kormányzati engedélyhez köti. A szabályozás alól csak néhány, a jogalkotó által fontosnak tartott hitelcél jelent kivételt, amelyek a következők: • reorganizációs hitelcél, • európai uniós fejlesztési támogatások megelőlegezésére szolgáló hitelek, • költségvetési éven belüli úgynevezett likvid típusú hitelek. Az önkormányzati törvény szabályai kifejezetten tiltják a folyó költségvetési hiány tervezését és egyben annak hitelből történő finanszírozását. Ez elsősorban az önkormányzati alrendszer ismételt eladósodását kívánja megakadályozni. Fő szabály szerint a hitelfelvétel összege likviditási (rövid távú), beruházási, valamint felhalmozási célt szolgálhat. A gazdasági stabilitásról szóló törvény az adósságot keletkeztető tranzakciókra további megkötést fogalmaz meg: az adósságszolgálati plafont. Az előírások értelmében az adósságból eredő fizetési kötelezettség mértéke éves szinten nem haladhatja meg


103

a saját bevételek 50%-át. A szabályozási háttér megfelelő ismeretében érdemes megvizsgálni az önkormányzat hitelfelvételének okát és folyamatát. Nemzetközi viszonylatban felmérésre került (Vigvári 2011), hogy az önkormányzatok hosszú lejáratú hitelforrást elsősorban az úgynevezett aranyszabály szerint vesznek fel. Az aranyszabály logikailag abból indul ki, hogy egy beruházás önmagában mindig adott időpontra koncentrált forrásokat igényel. Ez ilyen formában igazságtalanul terheli a beruházók generációját. A hitel felvétele nélkül viszont a beruházási lehetőségek halasztásra kerülnek, amely döntés társadalmi költségei magasabbak a hitelfelvétel költségeinél. A hitel felvétele pótlólagos forrásként növeli az önkormányzatok önállóságát, beruházási lehetőségeit, miközben biztosítja a hitelfelvétel költségeinek generációk közötti szétosztását. Ez a szétterítés a „pay-as-you-use” elvének érvényesülését hordozza. Az aranyszabály másik olvasatában azt fogalmazza meg, hogy folyó kiadások teljesítésére nem helyes hitelt felvenni, mert ez mintegy a jövő generációinak terhére történő költekezés, vagyis nem más, mint előrehozott fogyasztás (Kostanjavec 2015; Cernenko et al. 2015). A hosszú lejáratú hitelfelvétel egy beruházás, fejlesztés megvalósításához kötődik, amelyre nem nyújt elegendő fedezetet az önkormányzat megtakarítása. A hitelfelvétel azonban bizonyos esetekben elkerülhetetlen. A hitel igénybevételéhez szükséges még az önkormányzat hitelképességének vizsgálata is. Az önkormányzatok az államháztartás részeként a gazdálkodó szervezetekkel szemben jogutód nélkül nem szüntethetők meg. Az önkormányzatok vagyonának egy része, kifejezetten a törzsvagyon elemei, forgalomképtelennek minősülnek, piaci értékük értelmezhetetlen. Az önkormányzati működés során képződő működési jövedelem a folyó bevételek és kiadások különbözete. Ez a különbség mutatja meg azt, hogy az önkormányzat milyen módon képes finanszírozási szemszögből ellátni kötelező és önként vállalt feladatait. A pozitív összegű működési jövedelem megtakarításként értelmezhető, amely fordítható beruházásra, vagy éppen egy korábban felvett hitel tőketörlesztési kötelezettségének teljesítésére. A nettó működési jövedelem kiszámítható a működési jövedelem és a tőketörlesztés különbségeként. Ez a mutató az, amit már értelmeztünk az önkormányzatok pénzügyi kapacitásaként. A fentiek rögzítése mellett nem hagyható figyelmen kívül az a piaci versenykörnyezet, amely a pénzügyi közvetítőrendszer önkormányzatokra gyakorolt hatásában nyilvánul meg. Az önkormányzatok pénzügyi egyensúlyának, illetve a pénzügyi kapacitásából számított hiteligény biztosításának klasszikus eszköze a bankhitel. Az önkormányzatok bankhitelt elsősorban a számlavezető hitelintézetüktől igényelnek, de saját képviselő-testületi, polgármesteri döntés alapján más bankot is felkereshetnek. Ebben a választási helyzetben az önkormányzatokat elsősorban a megszerzendő forrás ára motiválja, de fontos szempontként jelentkeznek az ügylet egyéb kondíciói, az ügyintézés rugalmassága, a bank tőkehelyzete, és így tovább. Az önkormányzati hitelek elsőként rövid és hosszú lejáratú konstrukciókra bonthatók meg.

104

Sági Judit

A rövid lejáratú hitelek alatt az egy éven belüli, jellemzően likviditási célú hiteleket értjük, míg a hosszú lejáratú hitelek az egy éven túli, elsősorban beruházási projektek megvalósításához kapcsolódnak. A hitelfelvevői kör szerint megkülönböztethető önkormányzati, önkormányzati társulási és önkormányzati tulajdonban álló vállalkozások hitelfelvétele. A hitel törlesztési forrása lehet az önkormányzatok klasszikus saját bevételeihez tartozó adóbevétel, továbbá a megvalósított beruházás működtetéséből származó cash flow is, amelyet a használói díjak bevételei biztosítanak. Európai uniós támogatásból vagy társfinanszírozás keretében megvalósuló beruházásoknál a törlesztés forrása a jellemzően utófinanszírozás formájában nyújtott támogatás összege. A hitelek felosztásánál elsőrendű felosztási módszer – az előbbi szempontokon túl –, hogy az adott hitel: • az önkormányzat gazdálkodásának egészét, vagy • egy meghatározott beruházási projektet finanszíroz. A folyó gazdálkodás pénzellátásának alapvető banki eszköze a folyószámlahitel. Azokat a jelenben keletkező kiadásokat fedezi (munkabérek, dologi kiadások stb.), amelyek forrása a később befolyó adóbevétel, illetve állami támogatás. A hiteltermék lényegében a később képződő bevételek elköltését teszi lehetővé, azt előlegezi meg. Az önkormányzatok esetében ritka, elsősorban az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságoknál előforduló hiteltermék a forgóeszközök, különösen a készletek és a vevőkkel szemben fennálló követelések finanszírozására ad lehetőséget. A beruházási hitel az önkormányzatok kötelező és önként vállalt feladatainak ellátásához szükséges befektetett eszközök bővítéséhez, elsősorban a tárgyieszköz-állomány fejlesztéséhez, illetve a meglévő tárgyi eszközök pótlásához, cseréjéhez biztosít forrást. A beruházási hitelek jellemzően több évre kerülnek kialakításra, amelyek ezáltal elősegítik az önkormányzati beruházások finanszírozásánál a korábban említett „aranyszabály” érvényesülését, azaz a beruházás költségeinek generációk közötti megosztását (pay-as-you-use).

A Magyar Fejlesztési Bank infrastruktúra-fejlesztési programja Az önkormányzati infrastruktúra-fejlesztési program elnevezésű hitelterméket a Magyar Fejlesztési Banktól (MFB) vagy a programban részt vevő hazai hitelintézetektől lehet igénybe venni. A program célja a kötelező és önként vállalat önkormányzati feladatok ellátásához szükséges infrastruktúra-fejlesztő beruházások finanszírozásához kedvezményes kamatozású hitel biztosítása, valamint az önkormányzatok részére kiírt pályázatokhoz szükséges önrész finanszírozá-


105

sa. A konstrukció tárgya éven túli beruházási hitel. A program megvalósítására összesen 100 milliárd forint keretösszeg áll rendelkezésre. A hitelprogram célközönségébe a helyi és területi önkormányzatok, illetve a helyi önkormányzatok társulásai tartoznak bele. Ebből a hitelfelvevői körből kerültek kizárásra azok, • akiknek a hitelkérelem benyújtásakor hitel-, kölcsön-, lízing- vagy faktoringszerződésből, bankgarancia-megbízásból vagy kötvénykibocsátásból származó lejárt tartozása áll fenn; • akiknek a hitelkérelem benyújtásakor lejárt esedékességű köztartozása (adó, adók módjára behajtható tartozás) van, kivéve azt az esetet, amikor az adósság a köztartozás-hátralék befizetésére fizetési halasztást vagy részletfizetést engedélyezett; • akik időben nem tettek eleget az Európai Bizottság állami támogatás felfüggesztését vagy állami támogatás visszafizetését elrendelő határozatának; • akik a hitelkérelem benyújtását megelőzően az államháztartás alrendszeréből vagy a Strukturális és Kohéziós Alapokból juttatott támogatással kapcsolatosan a támogatásban rögzített kötelezettséget a nekik felróható okból nem teljesítették; • akiknek adószámát a Nemzeti Adó- és Vámhivatal felfüggesztette; • akik a hitelfelvétel időpontjában adósságrendezési eljárás alá kerültek. Fontos hangsúlyozni, hogy bankokon keresztül megvalósuló refinanszírozás esetében a hitelintézet a finanszírozási körből saját szabályai alapján önálló feltételeket határozhat meg. A felvett hitel összege felhasználható az önkormányzati feladatok ellátásához szükséges, a hatályos európai uniós és magyar környezetvédelmi szabályoknak megfelelő infrastruktúra-fejlesztő beruházásokra, illetve az ezekhez a beruházásokhoz közvetlenül kapcsolódó immateriális javakra. A hitelből a beruházás megvalósítására elszámolható aktiválható költségek, továbbá a hiteligénylő fél általános forgalmi adó visszaigénylési jogosultságától függően a tárgyi eszközök és immateriális javak áfája is finanszírozható. A hitel felhasználását szigorúan a számviteli törvény szerinti bizonylattal kell igazolni. Nagy jelentősége van annak, hogy a hitelprogram keretében felvett hitel összege nem használható más hitel, kölcsön, lízing kiváltására, továbbá üzletrész és részvény vásárlására sem. A hitel kamatozása a 3 havi EURIBOR referencia-kamatláb változásához rögzített. A hitel összege nem előre meghatározott, felvétele alapvetően hosszú távú futamidővel lehetséges, amiben előnyt jelent az önkormányzatoknak, hogy a hitelhez kapcsolódóan nem kerül felszámításra sem kezelési költség, sem folyósítási jutalék. A hitel lejárata a szerződéskötéstől számított legfeljebb húsz év, a türelmi idő maximális mértéke pedig öt év. A hitel törlesztése a türelmi idő eltelte után negyedévente vagy félévente egyenlő törlesztési részletekben történik meg. A biztosítékok körének meghatározásánál a hitelintézet vonatkozó szokásos banki biztosítékai az irányadóak.

106

Sági Judit

A hitel kedvezőségéhez hozzájárul az is, hogy az önkormányzatoknak előtörlesztéskor arra vonatkozó díj nem kerül felszámításra. A hitelprogram keretében hitelszerződés és refinanszírozott kölcsönszerződés igénybevételére 2014. december 31-ig volt lehetőség.

A kiskincstári rendszer A 90-es években a kincstári rendszer előnyeire alapozva a bankok kialakították a kiskincstári rendszert. A rendszer lényege, hogy a pénzgazdálkodást önkormányzati szinten kezelik. Célja, hogy biztosítsa az önkormányzatok és intézményeik fizetőképességét, és a hatékony likviditásmenedzsment révén javítsa a költségvetési helyzetet. A rendszerben az intézményeknek nincs nap végi számlaegyenlegük, a napi többlet elvonásra kerül, a napi kiadások az intézmények által realizált saját bevételekből közvetlenül kerülnek finanszírozásra, támogatást csak abban az esetben kapnak, ha a napi kiadási szükséglet az aznapi bevételekből nem fedezhető. A kiskincstár ütemezett, a bevételekhez és a feladatellátáshoz igazodó, folyamatosan karbantartott tervezési és finanszírozási rendszer. Többnyire (de nem kizárólagosan) megyei önkormányzatok működtetik, és ennek során az önkormányzat a megyei intézményeket csak a napi kiadásokhoz feltétlenül szükséges mértékig finanszírozza, bevonva a rendelkezésre álló intézményi bevételeket is, továbbá lehetővé teszi, hogy az önkormányzat bármikor lekérdezhesse az intézmények számlaforgalmát és számlaegyenlegét. Maga a kincstári gazdálkodás az önkormányzat és intézményei költségvetésére és a pénzállomány alakulását tartalmazó likviditási tervekre épül (mintaként lásd: 1. táblázat). Az intézményeknek a naponta jelentkező kiadási szükségleteket elsősorban saját bevételekből kell finanszírozniuk. Önkormányzati támogatás csak akkor vehető igénybe, ha a napi kiadási szükséglet az aznapi bevételekből nem fedezhető, pontosabban, ha az intézmény aktuális kiadási szükséglete meghaladja a költségvetési számláján ténylegesen rendelkezésre álló pénzkészletet. Amennyiben az intézményeknek a nap végén – a terhelések kiegyenlítését követően – a saját bevételeikből szabad pénzeszközük marad, akkor ez az összeg nem kerül elvonásra, hanem a következő terhelések forrásául szolgál. A számlavezető pénzintézet az intézmények bankszámláin maradt – kivéve a kiskincstári körbe nem tartozó bevételek kezelésére nyitott alszámlákat – napi záróegyenleget mindennap átvezeti az önkormányzat költségvetési elszámolási számlájára. Az intézmények költségvetési elszámolási számlájukon szereplő pénzeszközei betétként nem köthetők le (Demeter et al. 2011). A kiskincstár beindításának technikai jellegű előfeltételeként a számlavezető pénzintézet – az önkormányzattal kötött megállapodásban foglaltak szerint – biztosítja a rendszer működéséhez szükséges kondíciókat számítógépes ügyfélterminálján (beleértve az intézményekhez kihelyezett terminálokat is) keresztül. Az intézmények vezetői pedig felhatalmazást adnak


107

a pénzintézetnek arra vonatkozóan, hogy számlájuk napi egyenlegéről, számlaforgalmáról az önkormányzat tájékozódhasson, továbbá, hogy a költségvetési elszámolási számlájuk egyenlegét minden munkanap végén átvezesse az önkormányzat elszámolási számlájára. A nem kiskincstári körbe tartozó bevételek elszámolására – ezek a szakképzési hozzájárulásból kapott támogatás, a pályázati önrész, amennyiben az önrész elkülönítése a pályázati kiírás szerint kötelező – az intézmény alszámlát nyithat. A kiskincstári rendszer bevezetése természetesen nem sért(het)i az intézmények önálló gazdálkodását (kiadásaik teljesítéséről az eddigiekhez hasonlóan ebben a rendszerben is saját hatáskörben döntenek). 1. táblázat: Önkormányzati likviditási terv Megnevezés

1. hét

2. hét

3. hét

4. hét

Személyi kiadások Dologi kiadások Speciális támogatások Felhalmozási kiadások Hiteltörlesztés Egyéb kiadás (Tartalékból is) HIVATAL KIADÁSA ÖSSZESEN Intézményi támogatás Illetményutalás Kiutalandó költségvetési támogatás terv szerint Összes KIFIZETÉS Illetékbevétel Felhalmozási és tőkebevételek Átvett pénzeszközök Egyéb bevétel Állami támogatás + SZJA Címzett támogatás Összes BEVÉTEL Bevétel-kiadás egyenlege (25–17) Induló bankszámlaegyenleg Záró bankszámlaegyenleg (Folyószámla HITEL)

Forrás: Baranya Megyei Önkormányzat (2010)

A kiskincstári rendszerben az önkormányzat nem utal ki hó elején ellátmányt, helyette egyfajta reverzálist ad az intézmények finanszírozási tervének megvalósításához. Ennek alapján kerül az intézmények számlájára – a megfelelő időpontban – naponta a szükséges fedezet. A pénzforgalom tervszerűségét az intézmények által havonta elkészített ún. önkormányzati támogatás lehívási ütemterv (finanszírozási terv) biztosítja, amelyben az intézmények napi bontásban jelzik, milyen célra, mekkora összeget kívánnak támogatásként igénybe venni.

108

Sági Judit

Az intézmények készpénzfelvételi gyakorisága a korábbiakhoz képest csökken, átutalási megbízásaikat hetente egy (vagy két) alkalommal nyújtják be. Az intézmények által realizált folyó bevételek közvetlenül finanszírozzák a napi kiadásokat, azaz mindaddig nem kell fedezetet lehívni ezen intézményekhez, amíg a folyó bevételt nem használták fel. A napi nyitáskor, illetve záráskor valamennyi intézmény vonatkozásában általános követelmény, hogy a számla egyenlege nem haladhatja meg pl. az 1000 Ft-ot (kivéve pl.: a céljellegű bevételt), az e feletti összegek átvezetésre kerülnek az önkormányzat költségvetési elszámolási számlájára. Valamennyi tétel feldolgozása után – ellenőrzést követően – kerül lehívásra a hiányzó fedezet az önkormányzat költségvetési számlájáról. A helyi kincstár működtetése során az önkormányzat számláján a korábbinál lényegesen nagyobb számlakövetelés mutatkozik, ami a sávos kamatozás következtében magasabb kamatbevételt eredményez. A nagyobb összeget az önkormányzat elhelyezheti lekötött betétként vagy a pénzpiac egyéb területén is. Így magasabb hozam érhető el, és – a kiegyensúlyozott gazdálkodás biztosítása mellett – tovább javítható az önkormányzat likviditási helyzete.

Összefoglalás, konklúziók Hagyományosan az önkormányzat az Államkincstártól megkapott normatívákat továbbutalja az önállóan gazdálkodó intézményeknek, amelyek ezen összeg terhére teljesítik átutalásaikat. Ennek a módszernek a legnagyobb hátránya, hogy az átmenetileg szabad pénzeszközök a nagyszámú intézményi számlákon jelennek meg. Ezzel szemben a kiskincstári rendszerben mindennap, záráskor a megbízás szerint, az önkormányzat által megjelölt számlákról (költségvetési elszámolási számla, állami hozzájárulások számla stb.) a számlavezető bank átvezetéseket végez az intézmények részére. Ily módon az önkormányzati intézményi számlákra csak az aktuális kiadásaikhoz megfelelő összeg kerül, míg a szabad pénzeszközök az önkormányzat költségvetési elszámolási számláján maradnak. Ezáltal az önkormányzat az átmenetileg szabad forrásait befektetheti. Az önkormányzati kincstári rendszer előnye, hogy alkalmazásával követhetőbbé és tervezhetőbbé válik az intézmények pénzmozgása, a fel nem használt pénzeszközök koncentrációja könynyen megoldható, a helyi igényeknek megfelelően kamatoztatható a rendelkezésre álló szabad forrás, naprakész információ kapható a települési költségvetés mindenkori helyzetéről. A kiskincstári rendszer hátránya a versenyszféra és a közfeladatok ellátási kötelezettsége közötti feszültségből ered: napjainkban több hazai nagybank, valamint számos szövetkezeti hitelintézet kínál számlavezetési, megtakarítási és hitelezési termékeket a helyi önkormányzatoknak és az önkormányzati körbe tartozó, közfeladatokat ellátó intézményeknek; ugyanakkor, az önkormányzatok nincsenek felkészülve a hitelintézetek esetleges tőkevesztésére, illetve a szolvencia kockázatára.


109

Hivatkozások Aczél Á. − Homolya D. (2011). Az önkormányzati szektor eladósodottságának kockázatai pénzügyi stabilitási szemszögből. MNB-szemle, 7–14. Černěnko, T. – Ferčíková, V. – Žárska, E. – Novotná, S. (2015). Slovakia: A country study. Prosperitas, 1, 162–178. Demeter P. (et al.) (2011). Az önkormányzatok pénzügyei. Budapest: Perfekt Kiadó. Gurley, J. G. – Shaw. E. S. (1955). Financial aspects of economic development. The American Economic Review – American Economic Association, 45(4), 515–538. Homolya D. – Szigel G. (2008). Önkormányzati hitelezés – kockázatok és banki viselkedés. MNB-szemle, 20–29. Kostanjevec, K. (2015). Croatia: A country study. Prosperitas, 1, 179–198. Lentner Cs. (2013). Közpénzügyek és államháztartástan. Budapest: Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. Novotnik J. I. – Varga S. (1998). A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozási rendszere és gazdálkodása. Budapest: Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar, Közgazdasági Intézet. Sivák J. (2014). Az önkormányzati rendszer rendszerszemléletben. Pénzügyi Szemle, 3, 330–344. Sivák J. – Szemlér T. – Vigvári A. (2013). A magyar államháztartás és az Európai Unió közpénzügyei. Budapest: Complex Kiadó Kft. Sivák J. – Vigvári A. (2012). Rendhagyó bevezetés a közpénzügyek tanulmányozásába. Budapest: Complex Kiadó Kft. Vigvári, A. (2007). Úton egy új vagyongazdálkodási paradigma felé. In uő. (szerk.): A családi ezüst – Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témaköréből. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet KSZK, 177–194. Vigvári A. (2011). Önkormányzati Pénzügyek. Hazai kihívások és nemzetközi példák. Budapest: Az Állami Számvevőszék Kutatóintézete. www.asz.hu/ASZ/titkarsagi.nsf/0/20E33C398F1C163DC12577F4004A4C73/... (letöltés dátuma: 2015. március 5.). Győr-Moson-Sopron Megyei Önkormányzat: A belső kontrollok szabályozása és működtetése az önkormányzat és hivatala gazdálkodási rendszerében. www.baranya.hu/doksik/content/kozbeszerzes/kiskincstar.pdf (letöltés dátuma: 2015. március 5.). Baranya Megyei Önkormányzat: Kiskincstár Működési Szabályzat. http://www.erste.hu/hu/uzleti-ugyfelek/onkormanyzat/szolgaltatasaink https://www.kh.hu/publish/kh/hu/vallalat/termekek_szolgaltatasok/onkormanyzatok.html https://www.raiffeisen.hu/onkormanyzatok/szamlavezetes/finanszirozas

110

Sági Judit

https://www.otpbank.hu/portal/hu/Onkormanyzat/Finanszirozas/Onkormanyzatikincstar http://www.takarekbank.hu/takarekbank/hu/onkormanyzat/onkormanyzatok.html https://www.unicreditbank.hu/onkormanyzatok/szamlavezetes_elektronikus_bankolas/ kiskincstari_szolgaltatas/index.html?defaultLanguage=hungarian 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól. 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról.

Új finanszírozási és helyi adórendszer: Élet az adósságkonszolidáció után

A tanulmány a helyi adók szerepét, jelentőségét vizsgálja az önkormányzatok finanszírozási rendszerében. Arra a kérdésre keresi a választ, hogy az adósságkonszolidáció után kialakult új finanszírozási forma és a potenciálisan bevezethető új, valamint lényegi változtatások nélkül meghagyott régi helyi adók mennyiben szolgálják a rendszer fenntarthatóságát, segítik-e az önállóbb gazdálkodás felé való elmozdulást. További kérdést vet fel, hogy a feladatfinanszírozásra való áttérés hogyan változtatja meg az iparűzési adó szerepét a tehetősebb és a szegényebb önkormányzatok vonatkozásában.

Bevezetés A magyar önkormányzati rendszer az elmúlt negyedszázadban folyamatos változásokon ment keresztül. A legutóbbi jelentős változás a 2011. évhez köthető, amikor a helyi önkormányzatokról rendelkező, két évtizede hatályos 1990. évi törvényt felváltotta az új önkormányzati törvény.2 A megalkotott törvény sajátossága, hogy rendelkezéseinek jelentős része csak a 2014-es általános önkormányzati választások után lépett hatályba. A hatálybalépésig eltelt időszakban az önkormányzati rendszer 2013-ban stratégiai változáson esett át. Az addig is működő települési és területi önkormányzatok mellett megjelentek a rendszerben a járások, és ennek következtében a járásszékhely, mint új települési önkormányzati kategória. A törvény ennek megfelelően szabályozza a községek, a városok, a járásszékhelyvárosok, a fővárosi kerületek, a főváros és a megyei önkormányzatok eltérő feladatköreit. Az alapelv viszont változatlan maradt, minden szintű önkormányzatnál elsődleges szempont kell hogy legyen a takarékosság és a gazdaságosság. Az új szabályozás további jellemzője, hogy ellenében hat a hatálybalépés előtti két évtized magyarországi decentralizációs törekvéseinek, amelyek ugyanakkor az OECD-országok gyakorlatában jelenleg is a fő irányt jelentik (Sivák et al. 2013). Egy önkormányzati reform

1 2

Egyetemi docens, BGF, Pénzügyi és Számviteli Kar; e-mail cím: [email protected]. 2011. évi CLXXXIX. törvény a Helyi Önkormányzatokról (Htv.).

FELADATELLÁTÁS ÉS FORRÁSMEGOSZTÁS

FELLEGI MIKLÓS1

112

Fellegi Miklós

akkor indokolt, ha a közszolgáltatási feladatokat a korábbi szabályozórendszer nem képes a társadalmi elvárásoknak megfelelően, a helyi igényekhez alakítani, vagy ha a rendszer finanszírozási szempontból nem fenntartható. Természetesen az elemzés szempontjából nem hagyható figyelmen kívül, hogy egy új modellnek mindig az adott korszak új kihívásaihoz kell igazodnia.

Az önkormányzati szabályozás jellemzői A szubszidiaritás elvét érvényesíteni kívánó demokráciák a központi intézkedések helyi szinten való végrehajtásánál kivétel nélkül felismerik a lokális sajátosságok érvényre juttatásának szükségességét. A modern piacgazdaságokban az önkormányzatiság legfőbb jellemzője, hogy a helyi önkormányzatok önálló döntési joggal rendelkeznek a feladatellátás megszervezését illetően. Az új önkormányzati törvény abban nem tér el a régi szabályozástól, hogy az önkormányzatoknak lehetőséget ad a kötelező feladatok ellátása mellett önkéntes feladatvállalásra is. Ez utóbbi természetszerűleg nem ütközhet az előbbivel. A változás ezen a téren a kötelező feladatellátások körének részletesebb meghatározásában jelenik meg. A szabályozás újdonsága az is, hogy a kötelező feladatok nem teljes körét köteles ellátni egy önkormányzat. A kötelezően ellátandó feladatok meghatározásánál a törvény figyelembe veszi a közigazgatási területnagyságot, az adott önkormányzat lakosságszámát, illetve gazdasági teljesítőképességét. Az új rendszer az üzleti szemlélet dominánsabb megjelenését támogatja a gazdaságossági szempontok hangsúlyozásával. Közpénzekből azonban közfeladat-ellátás valósul meg a közszükségletek kielégítésére, ami nem jelenti a gazdaságossági szempontok elvetését, de mindenképpen jelenti a piaci szféránál korlátozottabb érvényesíthetőséget. Az önkormányzati autonómia, ami a gazdálkodási önállóságban jelenik meg, alapvetően nem azonos az önfenntartás képességével. Ez azt jelenti, hogy az önkormányzati vagyongazdálkodás, a bevételi és kiadási lehetőségek, illetve kötelezettségek ellenére az önkormányzatok többsége külső források, támogatások – jellemzően az államháztartás központi alrendszeréből érkező transzferek – nélkül nem lenne működőképes. A helyi önkormányzás lényegi kérdése, hogy az adott önkormányzat a feladatellátás módja, annak eszközei, illetve az ezekhez szükséges források tekintetében mennyire széles körű autonómiával rendelkezik (Vigvári 2008). Az önkormányzati törvény biztosítja a feladatellátáshoz szükséges saját bevételre való jogosultságot, valamint a feladatokkal arányos állami támogatás mértékét, de ez nem jelenti feltétlenül a teljes pénzügyi önállóságot. Ezt erősítendően jelenik meg az új szabályozásban is, hogy a pénzügyi források egy meghatározott hányadát a helyi és települési adók, valamint a díjbevételek tegyék ki. A kérdéskör elvezet az állami szerepvállalás és a közpénzügyi rendszer összefüggéseinek vizsgálatához, azaz a kormányzati szintek közötti munkamegosztás – a fiskális föderalizmus és


113

a többszintű kormányzás – problémájához, illetve az ezen munkamegosztást támogató pénzügyi rendszer kérdéseihez (Vigvári 2011).

A kormányzati szintek közötti munkamegosztás A kormányzati szintek közötti munkamegosztás tárgyalásánál fontos megkülönböztetni a dekoncentráció és a decentralizáció fogalmát. A decentralizáció azt jelenti, hogy az önkormányzatoknak a közszolgáltatások biztosításában, azok finanszírozásában, megszervezésében önálló mérlegelési és döntési lehetőségük van. Az önkormányzatok amellett, hogy önállóságot élveznek, feladatellátási kötelezettséggel is rendelkeznek. A decentralizáció pénzügyi vonatkozásban tehát azt jelenti, hogy a központi kormányzat milyen feladatkörrel összefüggő, milyen kiadási tételek vonatkozásában adja át a döntési jogkört a helyi szint számára és milyen módon biztosítja az ehhez szükséges forrásokat. A dekoncentráció ezzel ellentétben abból az aspektusból vizsgálandó, hogy a kormányzati szintek közötti munkamegosztásban különbséget teszünk a tisztán helyi közfeladatok és a delegált közfeladatok között. Ez utóbbinál vannak olyan esetek, amikor a feladat költségviszonyaira, a megvalósítás módjára, annak eredményességére a helyi hatóságnak nincs ráhatása. Ez lényegében a dekoncentráció egy speciális formája. Vannak olyan delegált feladatok, amikor mind a törvények, mind a finanszírozási lehetőségek módot adnak az önkormányzatnak arra, hogy részleges döntési lehetősége legyen a szolgáltatás jellemzőire, illetve annak forrásaira vonatkozóan. Az egyes típusok közötti világos különbségtétel kritériuma az erőforrásokkal történő takarékosságot biztosító gazdálkodás alapfeltétele (Vigvári 2011). Az 1980-as évek óta megfigyelhető tendencia a közfeladatok decentralizálása, ami szorosan összefügg a világgazdaság átalakulásával. Európában kialakult a többszintű kormányzás gyakorlata. A többszintű kormányzás nem egyszerűen az állami feladatok decentralizációját jelenti, hanem a különböző kormányzati szintek közötti, a kooperáción és a kölcsönös függőségen alapuló viszonyt. A fiskális decentralizáció előnyei egyrészt abból a felismerésből származnak, hogy a közpénzeket eredményesebben lehet felhasználni és a közszükségleteket optimálisabban kielégíteni, amennyiben helyi szinten történik az igények felmérése. A decentralizáció nagymértékben segíti az erőforrások hatékonyabb felhasználását, valamint a gazdaságosságra is pozitív hatást gyakorol azáltal, hogy a politikai döntéshozatal közelebb kerül az érintettekhez, és így csökken a meglévő információs aszimmetria mértéke. Ennek következtében javul a gazdálkodás transzparenciája és a döntéshozók elszámoltathatósága is.

Fellegi Miklós

114

Önkormányzati feladat- és hatáskörök A helyi önkormányzat ellátja a törvényben meghatározott kötelező és az általa önként vállalt feladat- és hatásköröket. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabállyal nem ellentétes és nem veszélyezteti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását. Finanszírozása a saját bevételek vagy az erre a célra biztosított külön források terhére lehetséges. A helyi önkormányzat az állammal kötött külön megállapodás alapján elláthat állami feladatokat is, de a megállapodásban rendelkezni kell a feladatellátás finanszírozásáról. A feladat- és hatáskör vállalásáról a települési önkormányzat képviselő-testülete hozhat döntést. Ebben az esetben a központi költségvetésből igényelhető a vállalt feladattal arányos fedezet biztosítása. A helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó helyi önkormányzati feladatok a következők:3 • • • • • • • • • • • • • • •

településfejlesztés, településrendezés, településüzemeltetés, egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások, óvodai ellátás, kulturális szolgáltatás, szociális, gyermekjóléti szolgáltatások és ellátások, lakás- és helyiséggazdálkodás, helyi környezet- és természetvédelem, vízgazdálkodás, honvédelem, polgári védelem, katasztrófavédelem, helyi közfoglalkoztatás, közreműködés a település közbiztonságának biztosításában, a helyi adóval, gazdaságszervezéssel és a turizmussal kapcsolatos feladatok, sport, ifjúsági ügyek, nemzetiségi ügyek, a helyi közösségi közlekedés biztosítása, hulladékgazdálkodás, távhőszolgáltatás.

Az önkormányzati törvény a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében ellátandó más – a felsoroltakon kívüli – helyi önkormányzati feladatot is megállapíthat. A nagyobb gazdasági teljesítőképességű, lakosságszámú települési önkormányzat számára 3

2011. évi CLXXXIX. törvény a Helyi Önkormányzatokról (Htv.).


115

előírt kötelező feladat- és hatáskör ellátását más települési önkormányzat önként átvállalhatja, ha azt • a lakossági igények indokolják, • gazdaságosabban és legalább változatlan szakmai színvonalon, valamint • többlet állami támogatás igénybevétele nélkül képes ellátni. A fentiekből következik, hogy a helyi önkormányzat többletfeladat ellátása okán csak abban az esetben lesz jogosult külön állami támogatásra, ha arról az állammal megállapodik, vagy a többletfeladatot törvény határozza meg számára, amely egyidejűleg a feladat ellátásához szükséges forrásokat is meghatározza. Szigorú szabályt rögzít az új törvény az uniós vagy más nemzetközi szervezet által biztosított önkormányzati támogatásokkal kapcsolatban. Amennyiben a helyi önkormányzat kötelezettségeit ténylegesen vagy előreláthatólag nem képes határidőre teljesíteni, akkor a Kormány beavatkozhat a szükséges intézkedések meghozatala érdekében.

Az önkormányzatok gazdálkodása A közfeladatok helyi szinten történő ellátása megvalósulhat az önkormányzati költségvetési szervek útján, más gazdálkodó szervezetek támogatásával, szolgáltatások vásárlásával vagy más módon. Az önkormányzat a feladatatok ellátásához szükséges kiadásokat • saját bevételekből, amelyek – helyi adók – saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hasznosításából származó bevétel, nyereség, osztalék, kamat és bérleti díj – átvett pénzeszközök – az önkormányzatot megillető illeték, bírság, díj – az önkormányzat és intézményei egyéb sajátos bevételei • átengedett központi adókból4 származó bevételekből, amelyek – a belföldi gépjárművek után a települési önkormányzat által beszedett adó 40%-a, – a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni személyi jövedelemadó 100%-a • más gazdálkodó szervezetektől átvett bevételekből, valamint • a központi költségvetésből érkező támogatásokból és egyéb támogatásokból fedezi. 4

Az átengedett központi adókból származó forrásokon túl az önkormányzatokat illeti meg a környezetvédelmi bírságból, a szabálysértési bírságból és a közigazgatási bírságból származó bevételek költségvetési törvényben meghatározott része is.

116

Fellegi Miklós

Az önkormányzati alrendszer költségvetése a központi költségvetéstől elkülönül, ahhoz a központi költségvetési támogatásokkal kapcsolódik. Ebből finanszírozza és látja el a törvényben meghatározott kötelező, valamint a kötelező feladatai ellátását nem veszélyeztető önként vállalt feladatait. A feladatok ellátásának forrásait és kiadásait a helyi önkormányzat egységes költségvetési rendelete elkülönítetten tartalmazza. A költségvetési rendeletben működési hiány nem tervezhető. A helyi önkormányzat veszteséges gazdálkodásának következményei a helyi önkormányzatot terhelik, kötelezettségeiért a központi költségvetés nem tartozik felelősséggel. Gazdálkodásának biztonságáért a képviselő-testület, a gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester felelős.

A helyi önkormányzatok adómegállapítási joga A gazdasági önállósulás egyik eszköze a helyi adók rendszere, amely a települési önkormányzat számára lehetőséget teremt a helyi szuverén adóztatási jog gyakorlására s ezzel együtt a helyi adópolitika kialakítására. Ennek megfelelően a települési – községi, városi, fővárosi és kerületi – önkormányzat képviselő-testülete – rendelettel – az illetékességi területén helyi adókat, valamint települési adókat vezethet be. A főváros esetében az építményadót, a telekadót, a magánszemély kommunális adóját és az idegenforgalmi adót a kerületi önkormányzat,5 a helyi iparűzési adót a fővárosi önkormányzat jogosult bevezetni. Az önkormányzat saját illetékességi területén olyan települési adó(ka)t vezethet be, amelye(ke)t más törvény nem tilt. Az újonnan bevezetett adó(k) jellemzői a következők:6 • Települési adót az önkormányzat bármely adótárgyra megállapíthat, feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya. • A települési adónak nem lehet alanya állam, önkormányzat, szervezet, továbbá – e minőségére tekintettel – vállalkozó. • A települési adóval kapcsolatos adóhatósági feladatokat az önkormányzati adóhatóság látja el. • A települési adóval kapcsolatos eljárási kérdésekben az adózás rendjéről szóló törvény rendelkezéseit azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy az önkormányzat települési adót önadózással megállapítandó adóként is bevezethet. • A települési adóból származó bevétel az azt megállapító önkormányzat bevétele, amelyet 5

6

Azzal a pontosítással, hogy a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott terület tekintetében a kerületi önkormányzat által bevezethető adó bevezetésére a fővárosi önkormányzat jogosult. Azonban a kerületi önkormányzat által bevezethető adót a kerületi önkormányzat helyett a fővárosi önkormányzat akkor jogosult rendeletével bevezetni, ha ahhoz minden adóév tekintetében az érintett kerületi önkormányzat képviselő-testülete előzetes beleegyezését adja. 1990. évi C. törvény a helyi adókról.


117

fejlesztési célra és a települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó szociális ellátások finanszírozására használhat fel. Az adókötelezettség az önkormányzat illetékességi területén a következőkre terjed ki: • ingatlantulajdonra, ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogra, • nem állandó lakosként való tartózkodásra, és • a törvényben meghatározott gazdasági tevékenység gyakorlására. A fentiek értelmében önkormányzati rendelettel a következő adók bevezetése lehetséges: • vagyoni típusú adók, • kommunális jellegű adók, • helyi iparűzési adó. Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy: • a meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit, • az adó bevezetésének időpontját és időtartamát meghatározza, • az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – a törvényben meghatározott felső határokra tekintettel – megállapítsa, • a törvényben meghatározott mentességeket, kedvezményeket további mentességekkel, kedvezményekkel kibővítse,7 • a törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között az adózás részletes szabályait meghatározza. Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy • az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében csak egyféle adó megfizetésére kötelezheti, • a vagyoni típusú adók körében az adót egységesen8 határozhatja meg, • az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál, • ha az adót a fővárosi önkormányzat vezeti be, akkor az a kerületi önkormányzat, amely 7

8

Különösen a lakások esetében a lakásban lakóhellyel rendelkező eltartottak számától, a lakáson fennálló, hitelintézet által lakásvásárlásra, lakásépítésre nyújtott hitel biztosítékául szolgáló jelzálogjog fennállásától, a lakásban lakóhellyel rendelkezők jövedelmétől függő mentességekkel, kedvezményekkel kibővítse. Tételes összegben vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével.

118

Fellegi Miklós

az adó fővárosi önkormányzat általi bevezetésébe beleegyezett, az adót az adóévben nem működtetheti, • a vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó és a helyi iparűzési adó megállapítása során kedvezmény nem alkalmazható, • a helyi iparűzési adó esetén egy adómérték alkalmazható, • a korrigált forgalmiérték-alapú építményadóban a lakás, illetve az egyéb építmény esetén egy-egy, a korrigált forgalmiérték-alapú telekadóban a lakáshoz tartozó telek, illetve az egyéb telek esetén egy-egy adómérték alkalmazható.

A feladatfinanszírozási rendszerre való áttérés következményei Az új szabályozás a helyi önkormányzatok gazdálkodása körében bevezette a feladatfinanszírozáson alapuló rendszert. Ez a rendszer a korábban alkalmazott finanszírozási rendszerekhez képest jelentős változást eredményezett. A feladatfinanszírozási rendszer keretében a helyi önkormányzatok a kötelező feladatok ellátását feladatalapú támogatással biztosítják, ami a következő szempontok figyelembevételével történik: • takarékos gazdálkodás, • a helyi önkormányzat jogszabályon alapuló, elvárható saját bevétele, • a helyi önkormányzat tényleges saját bevétele. A feladatfinanszírozás a költségvetési szervek működését a korábbiaktól eltérő irányból közelíti meg. A feladatfinanszírozási rendszernek biztosítania kell a helyi önkormányzatok bevételi érdekeltségének fenntartását. A megelőző rendszerekkel ellentétben nem a szerv működésére ad pénzt, hanem a feladat ellátásához szükséges forrást biztosítja. A feladatfinanszírozás következménye az üzleti szemlélet érvényesülése az államháztartásban. A módszer lehetővé teszi az összehasonlíthatóságot a költségvetési szervek és az államháztartáson kívüli szervezetek között. Ennek köszönhetően döntést lehet hozni, hogy a közfeladatok ellátásának melyik módja a hatékonyabb és gazdaságosabb. Feladatfinanszírozásnál a fenntartó szerv feladatokat rendel a hozzá tartozó költségvetési szervekhez. A feladatokat éves rendszerességgel számba kell venni, és döntést kell hozni azok szükségességéről. Az elfogadott feladatokhoz rendelik hozzá az ellátásukhoz szükséges pénzösszegeket. A költségvetési szerv ennek következtében kizárólag akkora összeg felett rendelkezik, amekkora a feladatai ellátáshoz szükséges. Az alkalmazott módszer következménye, hogy eltünteti a költségvetési szervek saját bevételekkel kapcsolatos érdekeltségét, és a feladatfinanszírozással egyszerre eltűnik a maradványértékben való érdekeltség is. Ez egyben azt is jelenti, hogy a költségvetési szerv számára közömbössé válik, saját bevételéből vagy a felügyeleti szerv támogatásából fedezi a vállalt feladat ellátását, hiszen


119

a költségvetési év végén esetleg kigazdálkodott maradványát nem tarthatja meg.9 A feladatfinanszírozás szigorúbbá, feszesebbé teszi a költségvetési gazdálkodást, ezért a költségvetési előirányzatokat – ahogy jelenleg a célelőirányzatokat – kizárólag a megfelelő feladat ellátására lehet fordítani (Török 2013). A feladatfinanszírozási rendszerben az Országgyűlés ugyanúgy támogatást biztosít a helyi önkormányzatoknak, mint a normatív támogatásos rendszerben, azonban itt a támogatás mértéke az önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz igazodik. A feladatalapú támogatás összegét a helyi önkormányzat kizárólag a kötelezően ellátandó közfeladatai finanszírozására fordíthatja, ellenkező esetben a támogatás kamatokkal növelt összegét vissza kell fizetnie a központi költségvetés számlájára. A települési önkormányzatok önállóságuk és működőképességük védelmében egy speciális támogatásra, az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatok (ÖNHIKI) támogatására jogosultak. A támogatás összegét és igénybevételének feltételeit a mindenkori költségvetési törvény határozza meg, amely szerint nem igényelhet támogatást az önkormányzat, ha • a település lakosságszáma – a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatalának rendelkezésére álló adatai alapján – nem éri el az ezer főt és nem tartozik körjegyzőséghez, • helyi adó bevezetéséről nem döntött és ilyen bevételt nem tervez, • a költségvetési rendeletében működési célú hiányt tervez, • a költségvetési évet megelőző évi zárszámadását – kötelező könyvvizsgálat esetén – a könyvvizsgáló elutasító záradékkal látta el.

A változások és hatásaik A többszintű kormányzás következményeként fellépő egymásrautaltság a különböző kormányzati szintek között együtt jár bizonyos belső működési zavarokkal. Ezek tipikus esetei • a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok között meglévő információs aszimmetria, • a helyi szinthez rendelt közfeladatokhoz szükséges humán és infrastrukturális kapacitásbeli elégtelenségek, • a helyi önkormányzatok számára előírt kötelező feladatok teljesítéséhez nem illeszkedő forrásszerkezetből eredő pénzügyi függőség, ami kiszolgáltatottságot eredményezhet, • a méretgazdaságossági keretek eltéréséből adódó közigazgatási szakadék, aminek következtében nem érvényesíthetők a közszolgáltatások optimális költségei, 9

A rendszer megfelelő működése esetén nem is képződhet maradvány.

120

Fellegi Miklós

• a helyi igények és kapacitások figyelmen kívül hagyásából eredő közpolitikai szakadék, aminek jellemző következménye a nem megfelelő szintű, vagy éppen ezzel ellenkezőleg, a pazarló erőforrás-gazdálkodás kialakulása. A többszintű kormányzati rendszer akkor képes feladatait jól betölteni, ha megfelelően illeszkedik a kormányzati szintek közötti feladat- és hatáskörmegosztáshoz, összhangban van a közigazgatási és közpolitikai adottságokkal, és biztosítja a fiskális politikai célok megvalósulását. Ezt a követelményt nevezzük külső konzisztenciának. Ugyanakkor az is fontos, hogy az egyes funkciók és az ezekhez rendelt konkrét megoldások összhangban legyenek, és ne egymás ellen hassanak. Ezt a követelményt nevezzük belső konzisztenciának (Vigvári 2011). Az önkormányzati szabályozás nagy kérdése, hogy a korábbi „működési hibákat” képes-e és milyen mértékben képes korrigálni az új rendszer. A válaszadásra kellően megalapozott és átfogó tapasztalati tudás még nem áll rendelkezésre a bevezetés óta eltelt idő rövidsége miatt. Ugyanakkor a kiküszöbölendő hibák megismerése mind az adott szakterület elméleti és gyakorlati szakemberei, mind a törvényalkotók figyelmét a kritikus területek irányába fordíthatja. Az egyik ilyen tipikus rendszerhiba a vagyoni folyamatokat szinte teljesen figyelmen kívül hagyó gazdálkodási szabályrendszer, amely az éves költségvetéseket helyezi előtérbe. Egyenes következménye a felelős vagyongazdálkodás hiánya. Második hibaként említhető a feladatrendszer, a szolgáltatásszervezés szabadsága és a forrásszerkezet közötti összhang hiánya. A feladatrendszer és az ahhoz kapcsolódó szolgáltatásszervezési szabadság a saját források és a megosztott adók nagyobb, az államilag szabályozott források kisebb súlyát indokolná. Következménye a forrásorientált támogatási rendszerben rejlő ösztönzések hatékonyságának romlása. Harmadik rendszerhibának tekinthető a puha költségvetési korlát érvényesülése. Legkárosabb következménye az egyes önkormányzatok erőn felüli eladósodása. A negyedik rendszerhiba, amikor az államháztartási számvitel nem tükrözi a beszámolót készítők vagyoni helyzetét, nem ad alapot a költségmérésre, azaz a teljesítményalapú költségvetési tervezés bevezetésére. Következménye, hogy az államháztartási információs rendszer éppúgy nem alkalmas a nemzetgazdasági szintű tervezés, a helyi stratégiai szemléletű gazdálkodás támogatására, mint a különféle szabályok betartásának ellenőrzésére (Kassó 2006). Az új önkormányzati törvény lényeges pontokon korrigálja a korábbi, két évtizeden át hatályban lévő törvény szabályozását. Lényeges új elem a differenciált feladattelepítés. Ezen belül az önkormányzatok feladatellátási felelőssége a klasszikus helyi közszolgáltatásokra redukálódik. A leglényegesebb változás, hogy a közigazgatási feladatok többsége a dekoncentrált kormányzati szervekhez került át. A közoktatás és az egészségügyi ellátás nagy része a központi kormányzat feladata. Új elem a helyi gazdaságfejlesztéssel és szervezéssel kapcsolatos feladatok hangsúlyos kiemelése és a területfejlesztés megyei önkormányzati feladattá tétele. Az említett „rendszerhibák”


121

csökkentése miatt fontos, hogy a szabályozás nagy hangsúlyt fektet a pénzügyi fenntarthatóság biztosítására, azaz a költségvetési korlát keményítésére. A folyó költségvetési hiány megtiltása ebből a szempontból kiemelkedő jelentőségűnek minősül. A szakterülettel foglalkozók egybehangzó véleménye alapján a rendszer megújítását folyamatként célszerű felfogni, amely folyamatban minél alaposabb elemzésekre van szükség a továbblépéshez. Az önkormányzati rendszer további finomításánál tekintettel kell lenni a feladatrendszer, a finanszírozási rendszer, a szervezetrendszer és a szabályozási rendszer együttes mozgására (Sivák 2014).

Helyzetértékelés A tisztánlátást nagymértékben segíti az elmúlt évek során négy ütemben lezajlott önkormányzati adósságkonszolidáció. A megyei önkormányzatok teljes körű adósságkonszolidációjára 2011-ben került sor. Ezt követte az 5000 fő alatti települések szintén teljes körű adósságátvállalása 2012-ben, majd az 5000 fő feletti önkormányzatok részleges adósságkonszolidációja 2013-ban. Az alrendszer teljes konszolidációjára 2014-ben került sor. A folyamatot a következő táblázat tartalmazza számokban: 1. táblázat: Az önkormányzatok adósságkonszolidációs folyamata Költségvetési év 2011 2012 2013 2014 Összesen

Konszolidációval érintett önkormányzati kör Megyei önkormányzatok 5000 fő alatti települések 5000 fő feletti települések részleges Fennmaradó teljes adósságállomány

Érintett önkormányzatok száma 20 1730 279 512 2 083

Konszolidált összeg (Mrd Ft) 197,6 84,8 614,4 472,3 1 369,1

Forrás: saját szerkesztés

Az adósságkonszolidáció utáni időszakban az új finanszírozási rendszer folyamatos monitorozást igényel. Szükség esetén bármikor lehetséges a kiigazítása. A 2015. költségvetési évben a helyi önkormányzati alrendszer megközelítőleg 2500 milliárd forint bevétellel gazdálkodhat. A központi költségvetési támogatásokra vonatkozó előirányzat hozzávetőlegesen 650 milliárd forint. A szektor gazdálkodását a feladatfinanszírozási rendszer bevezetése után is befolyásolják az eltérő saját bevételi lehetőségek. Ennek egyik következménye, hogy a kevésbé tehetős települések többletforráshoz juthatnak. Az új szabályozással azonban nagyobb elvonás érinti az iparűzési adóbevételük alapján gazdagabb önkormányzatokat. A változás további következménye, hogy az önkormányzatoknak a saját iparűzésiadó-bevételükből kell fedezniük például bizonyos szociális támogatásokat a korábbi közterület-fenntartás, úthálózat-fejlesztés vagy munkahelyteremtés helyett, illetve mellett.

122

Fellegi Miklós

A központi támogatások mellett az önkormányzati szektor a 2014–2020 közötti költségvetési ciklusban az Európai Uniótól is többmilliárdos bevételre számíthat. A támogatások lehívásához szükséges feltételeket azonban az önkormányzatoknak kell megteremteniük. Ezzel párhuzamosan növekednek az olyan – kötelező önkormányzati feladatot ellátó intézmények kis összegű fejlesztéseihez, felújításaihoz kapcsolódó – költségvetési források, amelyekhez uniós források nem vehetők igénybe. 2015-ben ilyen célra 5,4 milliárd forintos keretösszeg segíti többek között a belterületi utak, hidak, járdák felújítását, a sportlétesítményekkel kapcsolatos kisebb beruházásokat. A központi költségvetés 16,9 milliárd forint támogatást biztosít az önkormányzatok és társulásaik európai uniós fejlesztési pályázatainak önerő-kiegészítéséhez. A „tabula rasa” és a szabályozási keretek adottak tehát egy új szemléletű helyi gazdálkodás „úttörő” munkáinak elkezdéséhez.

Hivatkozások 1990. évi C. törvény a helyi adókról. 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól. 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról. Horváth M. T. – Péteri G. – Vécsei P. (2014). A helyi forrásszabályozási rendszer magyarországi példája, 1990–2012. Közgazdasági Szemle, 61(2), 21–147. Kassó Zs. (2006). Szükség van-e államszámviteli törvényre? In Vigvári A. (szerk.): Vissza az alapokhoz! MTA-MEH Stratégiai Kutatások. Budapest: Új Mandátum Kiadó. Sivák J. – Vigvári A. (2012). Rendhagyó bevezetés a közpénzügyek tanulmányozásába. Budapest: Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. Sivák J. – Szemlér T. – Vigvári A. (2013). A magyar államháztartás és az Európai Unió közpénzügyei. Budapest: Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. Sivák J. (2014). Az önkormányzati rendszer rendszerszemléletben. Pénzügyi Szemle, 3, 301–315. Vigvári A. (2008). Pénzügy(rendszer)tan. Budapest: Akadémia Kiadó. Vigvári A. (2011). Önkormányzati pénzügyek. Hazai kihívások és nemzetközi példák. Kézirat. Budapest: Állami Számvevőszék Kutatóintézete. Török T. P. (2013). A magyar és francia közpénzügyi szabályozás összevetése. Kézirat. Szeged. Zsugyel J. (szerk.) (2009). A közpénzügyek nagy kézikönyve. Budapest: Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft.

SIPOS ÁGNES1

A központi és helyi adóbeszedés gyakorlatának és az adózási morál alakulásának kölcsönhatásai

Átengedett központi adók jelentéstartalmának változásai, avagy hogyan csökkent az önkormányzatok részesedése Az állam, mint az adóztatási jog szuverenitásának hordozója, átengedi ennek az adóztatási jognak egy részét a helyi decentralizált szintnek, és ellenőrzi is annak gyakorlását. Az önkormányzatok adóztatási joga ennélfogva nem eredeti, hanem származékos, és ahogy azt látni fogjuk, korlátozott. Többféle modell létezik a világban az állami és a helyi költségvetés kapcsolatára. Az egyik végletnek számít az a rendszer, amelyben az önkormányzatok bevétele kizárólag állami támogatásból áll. Ebben a modellben csak központi adórendszer működik, így valójában helyi adókról nem is beszélhetünk. A helyi igazgatás teljes mértékben függ a központi kormányzattól, védtelen és kiszolgáltatott. Ennek a modellnek is vannak előnyei, hiszen az önkormányzatok adminisztratív költségei is beépülnek a központiba, és a központ sokkal jobban nyomon tudja követni a pénzek felhasználásának útját, ami hatékonyabbá, racionálisabbá teszi az önkormányzatok gazdálkodását. Szolidáris az államháztartás rendszere, ha az önkormányzat által – önállóan – meghatározott adót központosítják, és az állam dönti el az újraelosztás során, hogy az önkormányzat milyen feladatot lát el és mennyi pénzből. A települések abszolút adóközösségének előnye, hogy a bevételek arányosítása lehetővé válik, csökkenhetnek a strukturális különbségek. A gazdagabb települések ugyanakkor nem lesznek érdekeltek bevételeik növelésében, mivel azok egy részét úgyis elvonják tőlük. A harmadik modellben az önkormányzatok teljes önállóságot élveznek, függetlenek a központi költségvetéstől, szabadon határozhatják meg, milyen adót milyen mértékben vetnek ki. A központi adók teljes vagy megosztott mértékben helyi adókká változnak. Az önkormányzatok nagyobb felelősséggel tudnak dönteni, hiszen saját magukra utaltak. Az önálló helyi adóztatás a speciális helyi adottságok használatából, hasznosításából származó előnyből kívánja 1

Főiskolai docens, BGF; e-mail cím: [email protected].

124

Sipos Ágnes

a helyi közösségeket részesíteni. Ennek a típusnak az a veszélye, hogy a helyi politika könnyen szembekerülhet az állam gazdaság- és pénzügyi politikájával. A vegyes rendszerben – mely egyesíti a szolidáris és a teljesen önálló modell elemeit – meghatározott adók a központi költségvetésbe kerülnek befizetésre, és onnan osztják fel, más adók pedig közvetlenül az önkormányzati bevételeket gazdagítják. Megvalósul az együttműködés és összhang a szintek között: az önkormányzatoknak önálló döntési jogosítványaik vannak bevételeik meghatározását illetően, s e bevételeket egészítik ki a központi pénzek átengedett vagy megosztott adók formájában. Németország mellett Magyarország adórendszere is ebbe a modellbe tartozik. Természetesen e modelleken belül számos altípus van az államszerkezet, a döntési hatáskör, a központi és helyi források arányának, a közfeladatok számának és a hagyományoknak a függvényében. Magyarországon tehát – ahogy az az imént említésre került – a vegyes rendszer érvényesül, melynek folyamatos korrekciója megfigyelhető az önkormányzati rendszer kialakításától napjainkig. Az önkormányzatok önállóságának növelésére vagy éppen rovására végrehajtott központosítás a rendszerváltás kezdete óta érvényesülő tendencia, mely nem csupán a feladatellátási kötelezettségeket érintette, hanem a feladatok finanszírozási kereteit is. Szemléletes példa erre a személyi jövedelemadó, illetve a gépjárműadó bevételének elosztása. Amikor 1988-ban bevezették az szja-t mint új adónemet, a törvény értelmében a településeken lakók által befizetett összeg egésze visszakerült a helyi szintre, vagyis a tanácsokhoz. 1990-ben az alábbi kérdések merültek fel az adónem jövőjét illetően: • Részesüljenek-e a települési önkormányzatok az állandó lakóik által (két évvel korábban) befizetett személyi jövedelemadóból, és legyen-e ez 100%-os? • Változtassanak-e a települési önkormányzatokat megillető adó vagy adórész önkormányzatok közötti elosztási arányain, vagy sem? A törvényjavaslat mind a két kérdésben nemleges álláspontra helyezkedett: „nem felel meg az elvárásoknak, nem teremti meg a kapcsolatot a helyi jövedelmi háttér és a helyhatóság gazdasági ereje között”. Ellenkezőleg, a foglalkoztatásban és a jövedelmekben meglévő különbségeket az adó felerősíti, esetenként eltorzítja a benne lévő kedvezmények révén. A nagyfokú differenciálódás s az emiatt szükséges kiegészítő mechanizmus együttesen azt indokolták, hogy az önkormányzati bevételekben mérséklődjék ennek az adóbevételnek a jelentősége. A sávosan progresszív adó visszafoghatja a teljesítményeket, másrészt a központi szervek számára tágabb lehet a „láthatatlan” jövedelmek köre és nagyobb a volumene, mint a helyi önkormányzatok számára. Álláspontom szerint a helyi önkormányzatok nagyobb arányban képesek ténylegesen megadóztatni az általában láthatatlannak minősített jövedelmeket, amit


125

indokol a helyi kapcsolatok szorosabb volta2 és a nagyobb elkötelezettség a helyi közteherviselés irányába. Az 1990. évi CIV. törvény rendelkezése a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól az alábbi volt: 1.§ (6) A települési önkormányzatokat az állandó lakosság által 1989-re bevallott – az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal által településenként kimutatott – személyi jövedelemadó 50%-a illeti meg. Azoknak az önkormányzatoknak, amelyeknél az 1989. január 1-jei állapot szerinti egy állandó lakosra jutó személyijövedelemadó-bevétel 50%-a nem éri el a 3200 forintot, a bevételt e szintig az állami költségvetés kiegészíti. Ezen túlmenően azon városi önkormányzatoknak, amelyeknél az így számított összeg nem éri el az 5000 forintot, a bevételt e szintig, de legfeljebb 25 millió forinttal az állami költségvetés kiegészíti. Az 1991. évi költségvetési törvény meghagyta ezt a jogi megoldást, miszerint az szja 50%-ban marad átengedett központi adó, és az önkormányzatok ilyenképpen keletkező bevételkiesését állami támogatásokkal pótolja. Az átengedett központi adóbevétel már a 90-es évek közepétől egyre csökkenő részben illette meg a helyi önkormányzatokat. 1991-től már csak a befolyt összeg felét kapták meg az önkormányzatok, 1993-ra harminc százalékra csökkent az arány. 1995-től kicsivel több mint 35 százalék jutott vissza a településekhez az szja-ból az alábbiak szerint: 29 százalék biztosan a befizető lakhelyét gazdagította, 6 százalékot normatívan juttattak az önkormányzatoknak. Az 1996. évi CXXIV. törvény a Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről rendelkezése szerint: 23. § (1) A helyi önkormányzatokat együttesen az állandó lakosok által az 1995. évre bevallott – az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH) által településenként kimutatott – személyi jövedelemadó 38%-a 135 652 millió forint összegben illeti meg a (2)–(9) bekezdésben foglaltak szerint. (2) Minden települési önkormányzatot megilleti az állandó lakosok által bevallott és településenként az (1) bekezdés szerint kimutatott személyi jövedelemadó 22%-a, összesen 78 535,3 millió forint. 1998-ra csak 20 százalék maradt helyben az adott településen lakók befizetéseiből, 2000 óta ez az arány tartósan 10 százalék alatti volt, a 2013. költségvetési évtől kezdve pedig 0 százalék az szja visszaosztási aránya, egyedül a magánszemély által bérbe adott termőföld jövedelmét terhelő szja marad helyben a földterület fekvése szerinti települési önkormányzatnál.3 2

3

Egy kistelepülésen mindenki tudja, hogy pl. az orvos elfogad-e hálapénzt vagy sem, s ha igen, akkor mekkora ennek a szokás szerinti összege. Gyakorlatilag nulla annak a valószínűsége, hogy ilyen körülmények között az orvos nagyságrendileg kevesebb hálapénzt vall be. Ez a jövedelemadó-rész 1998-tól illeti meg a települési önkormányzatokat.

126

Sipos Ágnes

Kezdetben a gépjárműadó is olyan központi bevételnek minősült, amelyet az állam teljes mértékben az önkormányzatoknál hagyott. A településeken beszedett gépjárműadó fele a helyieké 1992-től, 2003-tól pedig az egész bevétel a helyi önkormányzatokat illette meg. A 2015. költségvetési évben a központi költségvetést a gépjárműadóból beszedett bevétel 60%-a, míg a beszedést megvalósító önkormányzatokat a 40%-a illeti meg, és gyakorlatilag három éve változtatás nélkül kerül megállapításra a helyi szintet megillető átengedett központi adók rendszere. 2013-tól a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszere jelentősen átalakult, bevezetésre került a feladatalapú finanszírozás. A 2014. évi költségvetési törvényjavaslat is a 2013. évi költségvetés elveit követi,4 a jogalkotó a rendszer korrekcióját végezte el a 2013. évi tapasztalatok alapján. A települési önkormányzatokat megillető átengedett bevételek – a 2013. évi költségvetésről szóló törvényben foglaltakkal megegyezően – az alábbiak: • a települési önkormányzat által a gépjárművek után beszedett adó 40%-a, • a gépjárműadóhoz kapcsolódó bírságokból, pótlékokból és végrehajtási költségekből származó bevétel 100%-a, • a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni személyi jövedelemadó 100%-a. A termőföld bérbeadásából származó jövedelem adóztatása a föld fekvése szerinti önkormányzati adóhatóság5 feladata, az ebből származó bevétel is őt illeti meg. Az adóalanynak a fenti illetékességi szabály szerinti önkormányzathoz kell bejelentést tennie a tevékenység megkezdéséről, beszüntetéséről. Ha a bérleti díjat kifizetőtől kapja a magánszemély (azaz egyéni vállalkozótól, gazdasági társaságtól), akkor az esedékes díj kifizetése előtt a kifizető levonja az adót,6 és a bérbeadó már adózott összeget vehet kézhez. Ha a bérlő nem minősül kifizetőnek (például magánszemély, őstermelő), akkor a bevallási kötelezettség a bérbeadót7 terheli.

4

5

6 7

Az önkormányzatok finanszírozása a 2013. évi költségvetési törvényben jóváhagyott előirányzathoz képest öszszességében 9,4%-kal emelkedett, azonban ez az összeg 0,7%-kal alacsonyabb, mint a 2013. évi tényleges kifizetés. Ha a bérbeadó több önkormányzat illetékességi területén rendelkezik termőfölddel, amelyeket bérbe ad, akkor az adóbevallást, adóbefizetést önkormányzatonként külön-külön kell teljesítenie. Ha a terület a főváros illetékességi körébe tartozik, akkor az adóztató önkormányzat a fővárosi önkormányzat, a kapcsolódó ügyekben a fővárosi önkormányzat jegyzője illetékes eljárni. A kifizető a kifizetést követő hó 12. napjáig befizeti az adót, és a következő év február 15-éig bevallást ad be erről. A kötelezettséget a következő év március 20-ig kell teljesítenie, az érintett önkormányzat által rendszeresített formanyomtatványon. Negyedévente adóelőleg-fizetési kötelezettség is terheli. Ugyanez a helyzet, ha a bérlő kifizetőnek minősül, de az adólevonással kapcsolatos feladatának bármilyen okból nem tett eleget, vagy a bérleti díjat, annak egy részét természetben (például búza, gyümölcs stb.) fizette meg.


127

Az adózási morál értelmezése, a morált befolyásoló tényezők Ahhoz, hogy az adómorál fogalmának meghatározásához közelebb kerülhessünk, először az erkölcs és a morál fogalmát kell tisztázni. Az erkölcs a társadalmi normák egyik fő típusa, egy adott társadalom által generációkon át, tapasztalatok alapján szintetizált és helyesnek ítélt viselkedési szabályok összességét jelenti. Más szavakkal, egy közösség értékítéletét arra vonatkozóan, hogy mi a helyes és helytelen, így segítve a társadalmi jó és rossz megkülönböztetését.8 A latin ’mos’ szóból ered a mai morál fogalmunk, a ’mos’ alapjelentése ’akarat’, mely elsősorban az objektív értelemben vett akarat, ami szokásban, erkölcsben, törvényben nyilvánul meg. Távolabbi értelemben a ’mos’ jelentheti az egyén akaratát is, szemléletét és lelkületét, de mindig vonatkoztatva a szokásra, erkölcsre és a jogra. A szakirodalomba Frey és Weck-Hannemann (1984) vezették be az adómorál9 fogalmát, napjainkra számos és több tudományterületet átölelő publikáció foglalkozik az adómorál kérdéskörével. Helyesen fogalmazza meg az adózás egyik alapproblémáját Méder szerzőtársaival, miszerint „…nincs »adófizetési ösztön«. A »fizessek vagy ne fizessek adót« kérdése viszonylag új az emberiség történetében, s ezáltal több vonásában is különbözik az együttműködés más fajtáitól. Az adózás kikényszerítésének nagy kérdése: az egyén képtelen a csalók hatékony megbüntetésére. Az elszigetelt egyed csak úgy tudná büntetni az adócsalót, hogy ő sem fizet adót” (Méder et al. 2012). Korábbi kutatások (Allingham – Sandmo [1972] és Yitzhaki [1974]) az adókerülésre mint szerencsejátékra tekintettek, azt vizsgálva, hogy adott valószínűségű adóellenőrzéssel feltárt adókerülés esetén és az adókerülés mértékével arányos büntetés mellett mennyi keresetet vallanak be a kockázatkerülő egyének. Az adómorál vizsgálatával kapcsolatosan egyre többször merül fel napjainkban a kísérleti ultimátum-, diktátor- és bizalmi játékok lefuttatása, a kísérleti gazdaságtan eszközrendszerének beépítése a kutatásba. Az empirikus megfigyelések megerősítik, hogy az adómorál fontos szerepet játszik az adócsalás magyarázatában, mivel az erkölcsi viselkedés sokszor nem független az egyének számára referenciacsoportnak számító személyek megfigyelt viselkedésétől (Méder 2012; Simonovits 2010).

8

9

A törvények és a jog összefüggésben állnak az erkölccsel, a moralitás és a legalitás összefügg egymással, de a kettő nem azonos. Az erkölcs legbensőbb mivoltában, szándékaiban és lelkiismeretében érinti az embert, azaz a személy belső énjéhez tartozik, amelyről nem ítélhet a bíró (de internis non iudicat praetor). A legalitás ellenben a törvény előtti felelősséget jelenti (Turay 2000). Az adókerülést gyakran az ún. Laffer-görbével magyarázzák, amely az adóbevételt kizárólag a marginális adókulcs függvényében ábrázolja. Frey és Weck-Hannemann (1984) szerint az adómorálnak legalább akkora szerepe van az adóbevétel alakulásában, mint az adókulcsnak.

128

Sipos Ágnes

Az adómorál történeti és szociokulturális determinációi Feltételezésem szerint a mai magyar adómorál egyik okozati eleme történeti és az ebből fakadó szociokulturális tényezőkben keresendő. Ha visszatekintünk a XX. század első felére, történeti távlatban is érzékelhető az adóelkerülés, adómorál kérdésének mély társadalmi beágyazottsága. Móricz Zsigmond Rokonok című regényében a zsarátnoki főügyész mondata: „Mert Magyarországon egy baj van, egy óriási nagy baj: Magyarországon az emberek nem szeretnek adót fizetni... Senki sem szeret... én sem.”10 Azt láthatjuk, hogy majd’ egy évszázaddal később sem sokat változott a helyzet. Az adózásról legtöbben még mindig nem úgy gondolkodnak, hogy azzal hozzájárulnak a közjavak előállításához a társadalom érdekében, hanem mint kikényszerített elvonásról, amiért nem kapnak cserébe közvetlenül semmilyen ellenszolgáltatást. Tovább rontja az adómorált, hogy bizonyos rétegek kivonják magukat az adózás alól, és a rendes adófizető alanyokra hárul az egyenlőtlen adóteher, gyakorlatilag ezzel elveszik azok kedvét is az adófizetéstől, akik eddig jogkövető módon jártak el.

A szocialista gazdaságpolitika hatása a mai adómorálra Sok korábbi szocialista rezsim országában a kormány és a közigazgatás erős diszkrecionális hatalommal rendelkezik az erőforrások elosztása fölött, ami növelheti a korrupció kialakulásának valószínűségét. A korrupció valójában értékelhető úgy is, mint annak a hatásnak a negatív következménye, hogy az állampolgárok bizalma az államszervezetben, bürokratikus hatalomban alacsony. Tanzi (2002: 28) különböző helyzeteket említ, melyekben a korrupció fő kiváltó oka az adóztatás lehetett: • A törvények nehezen értelmezhetők és többféleképpen érthetők, így az adófizetőknek az értelmezés során szükségük lehet segítségre. • Az adófizetés folyamatos kapcsolatot feltételez adófizető és adóhatóság között. • Az adóhatóság hivatalnokainak bérezése nem megfelelő szintű. • Az adóeljárás (pl. az adózó kiválasztásának folyamata adóellenőrzésre) híján van a transzparenciának, és nincs szigorúan nyomon követve az adóhatóság által. • Az adóhatóság hivatalnokainak erős méltányossági jogkört biztosítanak a törvények (pl. adókötelezettség meghatározása, adóalany adóellenőrzésre kiválasztása, stb.). A szocializmus éveiben Magyarországon a természetes személyek jövedelemét alapvetően két kategóriába sorolták. Egyrészt a munkabér jellegű jövedelem viszonylag elhanyagolható adó10 Móricz Zsigmond: Rokonok, 19. o. (mek.oszk.hu/01100/01150/01150.rtf).


129

terhet viselt, míg a természetes személyek vállalkozási jövedelme, valamint a passzív jövedelem (mint a kamat, a bérleti díjak, az osztalék) aránytalanul magas, olykor 100 százalékos effektív adóterhet (Tanzi 1991). A progresszív adózás – hasonlóan a vállalatok jövedelemadójával kapcsolatos szabályozáshoz – visszafogta a vállalkozó kedvet, illetve az ilyen jellegű tevékenységből eredő jövedelmek bevallását. Ebben a szabályozási környezetben a vállalkozási jövedelem eltitkolása tehát tipikus attitűddé vált Magyarországon.

Az újkori adórendszer és az adómorál A nyolcvanas évek végén – a politikai rendszerváltást röviddel megelőzve – Magyarország gazdasági berendezkedése gyökeresen megváltozott, így az adórendszer is jelentősen módosult, a szabályozási környezet kialakítása nagyban támaszkodott az OECD európai tagországainak gyakorlatára. A piacgazdaság újranyitotta a vállalkozás alapításának lehetőségét, és ehhez igazodóan a jövedelemadózás is jelentősen átalakult.11 Szemben a szocializmus éveiben kialakult adómegállapítási eljárásokkal, a rendszerváltást követően előtérbe került az önadózás mechanizmusa. Önadózás esetén az adófizető saját maga állapítja meg, vallja be és fizeti meg az adót – mondhatni önkéntes alapon.12 Tekintve, hogy a rendszerváltást megelőzően mind a vállalatok, mind a természetes személyek esetében úgymond szankcionális adókulcsok terhelték az „extraprofitot”, az adófizetők a jövedelmeik eltitkolásában váltak érdekeltté. Az adórendszer megreformálásával és a jövedelemadó-kulcsok jelentős csökkenésével azonban az adófizetők nem tudtak hirtelen megválni erősen gyökeret vert, korábbi tapasztalataiktól. Kornai véleménye szerint (1990) ezen feltételek mellett alapvetően hibás egy adórendszert ilyen mértékben az önkéntes adóbevallásra építeni. Ugyanis ilyen környezetben az önkéntes adóbevallás nem szolgáltatja az adóköteles jövedelem valós értékét, és az állam (annak adóbeszedő apparátusa) kiegészítő információk megszerzésére kényszerül (például vagyonosodási vizsgálatokból eredő információkra, irigykedő szomszédok terhelő nyilatkozataira). Kornai végső soron ironikusan azt is felveti, hogy a magyar, önkéntes bevallásra építő jövedelemadó-rendszerben minden háztartásban szükség volna egy „őrálló” adóbeszedőre, aki napi szinten ellenőrzi a megszerzett jövedelmek mértékét. Az önkéntes be-

11 A rendszerváltást követően mind a vállalatok, mind a természetes személyek jövedelmét továbbra is progresszív módon terhelte a jövedelemadó, de az adókulcsok mértékében nagyarányú csökkenés következett be. A természetes személyekre vonatkozó adókulcsok 20 és 60 százalék között alakultak, majd a kilencvenes évek elejére a marginális adókulcs 50 százalékra csökkent. 12 Adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 26. §-a ma is önadózás formájában írja elő a jövedelemadókkal kapcsolatos adókötelezettségek teljesítését.

130

Sipos Ágnes

vallás elmaradásában keresendő moralitás problémájára Kornai javaslatként az imperszonális adók13 alkalmazását javasolja.

Adatelemzés, az empirikus kutatás következtetései Kornai 1996-ban megállapította, hogy a magyar társadalom a rögzült erkölcsi normáktól és viselkedési rutinoktól a rendszerváltást követő években, évtizedben sem tudott megszabadulni, és az adómorál vonatkozásában jelentős fejlődés nem mutatkozott (Kornai 1996). Megállapíthatjuk, hogy az utóbbi évek gazdasági-társadalmi folyamatai sem eredményeztek pozitív változást az adómorál területén, sőt romlott a helyzet Magyarországon: minden eddiginél több, csaknem 360 ezer adóvégrehajtás van folyamatban, ezzel együtt az adóvégrehajtással érintett tartozás összege 2013. év július végén megközelítette az ezer milliárd forintot.14 Az MNB kutatóinak vonatkozó elemzése szerint a jövedelemadó-bevallások és az áfa-befizetés adatainak vizsgálata azt mutatja, hogy az adóelkerülés miatt a GDP negyedének-harmadának megfelelő adóalap tűnik el Magyarországon, ami nemzetközi összehasonlításban is nagymértékűnek tekinthető.15 A foglalkoztatottak körülbelül 14 százalékát teszik ki az önfoglalkoztatók (egyéni vállalkozók és a társas vállalkozások személyesen közreműködő tagjai), akik nem vállalják a többletadóterheket, és egy hasonló munkakörben foglalkoztatott alkalmazotthoz képest aránytalanul kisebb mértékben fizetnek adót és járulékot.16 Ezeknek a negatív gazdasági-társadalmi feltételeknek az ismeretében jutott eszembe az az ötlet, hogy megvizsgálom az egyén adófizetési hajlandóságát, ismereteit a helyi önkormányzatoknak visszajuttatott adóbevételeket illetően és vélekedését a nem szabálykövető, erkölcsi értékrendnek nem megfelelő magatartásokkal kapcsolatosan. Ennek a vizsgálatnak a lefolytatásához egy kérdőívet készítettem, melyet jelen tanulmány mellékleteként csatoltam. A kérdőívet 95 válaszadó töltötte ki, akik döntő többségükben a BGF-re járó, felnőttképzésben részt vevő hallgatóink és kisebb részben BGF-es munkavállalók.

13 Imperszonális adó ez alapján az adóterhet viselő végső fogyasztó fizetőképességét figyelmen kívül hagyó forgalmi adó (a magyar adórendszerben általános forgalmi adó néven ismert, európai szóhasználattal élve hozzáadottérték-adó), hiszen minden vevő ugyanazon adókulcsok alapján fizeti meg a forgalmi adót, függetlenül fizetőképessége mértékétől. Musgrave (1989) munkásságában találunk utalást a perszonális és imperszonális adók megkülönböztetésére. A perszonális adók azok, amelyeket az adófizető személyes fizetőképességének függvényében állapítunk meg, az imperszonális adók esetében nem vizsgáljuk az adó megfizetőjének karakterét. Ezen túlmenően imperszonális adónak minősül a vagyonadó, ami szintén eltekint az adófizető személyétől. 14 http://vallalkozoi.negyed.hu/vnegyed/20130903-romokban-az-adomoral.html. 15 MNB Műhelytanulmányok 65. sorszámú tanulmánya (Krekó – P. Kiss 2007). 16 http://blog.ucmsgroup.hu/az-adovaltozasok-hatasa-az-adomoral-tekinteteben/.


131

A 95 válaszadó közül 75 szerint vannak átengedett központi adók. Utóbbiak véleménye szerint a gépjárműadóként beszedett bevételnek átlagosan 29%-át engedik át a helyi önkormányzatoknak, míg az szja-bevételek esetében ezt a hányadot jóval alacsonyabbra, mindössze átlagosan 10,82%-ra teszik. Meg kell jegyezni, hogy mind a gépjárműadó, mind az szja-bevételek esetében kiemelkedően nagy a válaszok szórása: előbbi esetben 31,75, utóbbi esetben 17,55 százalékpont a szórás értéke, ami az átlagokhoz viszonyítva igen jelentős heterogenitásra utal a válaszok terén. Összességében elmondható, hogy a válaszadók nincsenek tisztában az átengedett központi adók nagyságával, de alapvetően a beszedett adóbevétel kisebb hányadára gondolnak, persze jó néhány kivétellel (pl. volt, aki szerint mind a gépjárműadó, mind pedig az szja-bevétel 100%-a a helyi önkormányzatot illeti). De nemcsak az átengedett adók hányadával nincsenek tisztában; soknak tartom a 95 válaszadó közül azoknak a számát, akik úgy nyilatkoztak, hogy nincsenek átengedett központi adók ma Magyarországon. Alapfeltételezésem volt, hogy a főiskolai képzésben (nem elsőévesek közül kerültek ki a válaszadók, és az átlagéletkoruk 30 év volt) részt vevők közül egy-két kivételtől eltekintve tudni fogják a tényt, hogy az szja- és a gépjárműadó átengedett központi adónemként működik, és gyarapítja mind a központi, mind a helyi alrendszer bevételeit. Az ezen a területen tapasztalt nem megfelelő tájékozottsággal függ össze az is, hogy mindkét adónem esetében jóval nagyobb szórást kaptam a helyi önkormányzatoknak visszajuttatott adóbevétel arányát illetően, mint amit vártam. Érdemes megfigyelni, hogy a válaszadóknak pontosan a fele nyilatkozott úgy, hogy hajlandó lenne akár plusz adóterhet is vállalni, ha biztos lehetne abban, hogy a pluszban befizetett adó kizárólag a helyi közösség bevételét képezné. Ezen a téren a férfiak tűnnek inkább hajlandónak plusz adóterhet viselni (1. táblázat). A férfiak átlagosan több mint két százalékponttal magasabb adóterhet is hajlandóak lennének vállalni a jelenlegi 16%-hoz képest annak érdekében, hogy a pluszbevétel a helyi önkormányzat törekvéseit segítse. A nők esetében ez az átlagos pluszadóteher-vállalás majdnem egy százalékponttal alacsonyabb, mely különbség a két nem között szignifikánsnak tekinthető (F = 5,31; p = 0,023).

1. táblázat: Adótehernövekmény-viselési hajlandóság (százalékpont)

Nem

Átlag

Szórás

Férfi

2,13

2,55

Nő

1,16

1,55


132

Sipos Ágnes

Általánosan elismert tézis, miszerint elfogadottabbak lehetnek az olyan befizetések, amelyek helyi szolgáltatásokhoz kötődnek, mert a befizetés és a szolgáltatás közötti kapcsolat jobban érzékelhető. A Tiebout-modell megközelítése szerint az egyének egyenesen vásárlóként jelennek meg, amikor a „programcsomagok” alapján eldöntik, melyik helyi önkormányzat területére költöznek (Tiebout 1956). Ez teszi Tiebout szerint lehetővé, hogy a helyi közjavakat hatékonyan állítsák elő, hiszen ahogy a vásárló a piaci áruk között választ az árak figyelembevételével, úgy választ az egyes közösségek által biztosított közjavak között a fizetendő helyi adók alapján.17 Ennek egyik következménye az lesz, hogy a hasonló preferenciájú polgárok, illetve vállalkozások egy-egy körzetben csoportosulnak.18 Tiebout elmélete a mobil gazdasági erőforrásokért folyó „hatékony kormányzatközi verseny” számos modelljét ihlette. A 2. táblázatban a főbb vizsgálati szempontok közötti páronkénti korrelációs együtthatókat láthatjuk. Vastaggal azok a korrelációs együtthatók kerültek kiemelésre, melyek 5%-os vagy annál kisebb szignifikanciaszinteken elfogadhatók szignifikánsnak. Az alábbiakban néhány érdekesebbet emelnék ki közülük, ami a vizsgálati téma szempontjából különösen érdekes. Úgy tűnik, hogy a férfiak jobban támogatják a helyi önkormányzatok finanszírozásának kérdését, mert ők azok, akik nem csak többet lennének hajlandóak adózni a helyi önkormányzati bevételek gyarapítása érdekében, de úgy is vélik, hogy mind a gépjárműadóból, mind az szja-bevételekből nagyobb arányban részesülnek a helyi önkormányzatok. Bár ez utóbbi csak egy vélekedés, ami, mint láttuk, a jelenbeli valósághoz képest valószínűleg túlzó, mégis azt gondolom, hogy érdemes rá kitérni. Nem gondolom, hogy mindez csak szisztematikus, pozitív irányú tévedés lenne a férfiak esetében. Összekapcsolva a plusz adóteher vállalásának hajlandóságával, úgy gondolom, elég jól jelzi azt a szándékot vagy törekvést, miszerint a férfiak inkább támogatnák a közpénzek elosztásának, felhasználásának helyi szintekre történő delegálását. Az emberek adómorálját jellemző változónak jelen felmérésben az tekinthető, hogy a feltételezett 30%-os adóteher esetén a számlaérték hány százalékát lennének hajlandóak egy fiktív számláért kifizetni, ha tudják, hogy ez a tranzakció kockázatmentes (0% a lebukás valószínűsége). Természetesen gazdasági szempontból értelmetlen 30%-os adóteher mellett a fiktív számla értékének 30%-ánál magasabb összeget kifizetni a számláért, így az adott változónak ez volt az

17 Mindaddig, amíg a fizetendő adók összhangban vannak azzal a marginális költséggel, amit a helyi szolgáltatások kiterjesztése jelent az új betelepülőre, addig az eredmény éppúgy paretói értelemben optimális, mint a magánszektor esetében. Az iparűzési adó például ösztönzője lehet azoknak a fejlesztéseknek, helyi szolgáltatásoknak, amelyeket az önkormányzatok a vállalatoknak kínálnak. 18 Ez megoldást jelenthet arra a Samuelson (1954) által azonosított problémára, hogy az egyének nem hajlandók feltárni a közjavakra vonatkozó preferenciáikat, így azok társadalmilag optimális mennyisége nem határozható meg. Ha az önkormányzatok által nyújtott „lokális közjavakat” csak a helyben élők élvezhetik, akkor a mobilitási döntéssel mindenki egyben a közjószág iránti preferenciáját is elárulja.


133

elvi maximuma. A könnyebb értelmezhetőség miatt a válaszokat átskáláztam oly módon, hogy 100%-os adómorálnak azt tekintettem, ha valaki kockázatmentes esetben sem hajlandó fiktív számláért fizetni, 0%-os adómorálnak pedig azt tekintettem, ha valaki az adótehernek megfelelő összeget inkább egy fiktív számláért fizeti ki, mintsem a költségvetésnek. Talán megdöbbentő, de a válaszadók 29,5%-a lényegében inkább bárkinek hajlandó az adóterhet jelentő összeget teljes egészében kifizetni egy fiktív számláért, csak ne a költségvetésbe kerüljön… Még ha 0% is a lebukási kockázata, nyilván tudja, hogy morális szempontból rosszat tesz és a magatartása elítélendő. Nem meglepő módon pozitív irányú, viszonylag jelentős kapcsolat van egy személy machivellista személyiségjegyeinek erőssége és a kockázatmentesen fiktív számlára költeni kívánt összeg nagysága között (r=0,346). Ez két okra is visszavezethető: egyfelől, akiknek erős machivellista személyiségjegyei vannak, azok számára nem jelent különösebb problémát az egyéni haszonszerzés a közösség vagy a társadalom kárára; másfelől pedig inkább tekintenek a hatalmat gyakorlókra úgy, mint opportunista, öncélú emberekre, ami könnyen igazolhatja saját cselekedetüket, mellyel az adóbevételeket csökkentik. 2. táblázat: Az adómorált jellemző tényezők korrelációs együtthatóinak mátrixa Helyi ök. rész. gépj. Helyi ök. részes. gépj.

1

Helyi ök. részes. szja

0,2382

Helyi ök. rész. szja

Pluszadó ök. javára

Fiktív szla (0%)

Fiktív szla (25%)

Fiktív szla (50%)

Fiktív szla (75%)

Machpont

Nem

1

Plusz adóteher ök. javára

–0,1016

–0,0368

Fiktív szla (lebukás: 0%)

–0,1875

0,0374

–0,0601

1 1


–0,1402

0,0230

–0,0326

0,6209

1


–0,0765

0,0203

0,0415

0,2900

0,6214

1


–0,0043

–0,0701

0,0084

0,1648

0,4485

0,8010

Mach-pont

0,0431

0,0586

0,0750

0,3462

0,2215

0,1685

–0,0024

1

Nem

0,2023

0,3042

0,2325

0,1590

0,1633

0,1724

0,1899

0,144

Kor

0,0495

0,0241

–0,1153

–0,2458

–0,1510

–0,2339

–0,1657

–0,273

1 1 –0,045


A válaszadók kora és a kockázatmentes fiktív számlára költeni kívánt összeg nagysága között negatív irányú, közepesnél gyengébb kapcsolat van (r=–0,246). Hangsúlyozni kell, hogy mindez nem azt jelenti, hogy a kor előrehaladtával az emberek adómorálja javulna. A vizsgálat keresztmetszeti adatokként hasonlított össze embereket, ami azt az eredményt hozta, hogy

134

Sipos Ágnes

a vizsgálat időpontjában az idősebb személyek adómorálja szignifikánsan jobb, mint a fiataloké. Ebből tehát nem vonható le az a téves következtetés, hogy majd idősebb korukra javulni fog az adómoráljuk, sőt. Ebből sokkal inkább az az ijesztő kép rajzolódik ki, miszerint a kor előrehaladtával a mostani idősebbek kilépnek az adót fizető aktív korúak közül, és helyüket majd az a korosztály veszi át, melynek már a mában is jelentősen alacsonyabb az adómorálja. Összességében ez semmiképpen nem az adómorál idővel történő erősödése felé mutat. Véleményem szerint a fiatal korosztály adómorálját illetően olyan lépések megtétele lenne szükséges, ami ezt a negatív tendenciát vissza tudja fordítani, és nem hagyja még jobban megerősödni. Nyilván a mintában szereplők adófizetési hajlandósága – ha nem sikerült ezen a téren az állami beavatkozás – nem fog javulni, egyrészt tovább romolhat („eddig sem fizettem, ezután sem fogok”, „nem buktam le”stb.), másrészt ezt a meglehetősen negatív mintát viszik tovább és tárják követendő magatartásként az új generáció elé. A különböző lebukási valószínűségekhez tartozó, fiktív számlákra költeni kívánt összegek közötti kapcsolatokról egyfelől elmondható, hogy nem függetlenek egymástól (nyilvánvaló, hogy csak az fog lebukási esély mellett is fiktív számlára költeni, aki kockázatmentesen is megtenné mindezt, bár fordítva ez már nem feltétlenül igaz), másfelől pedig az is jól látható, hogy erős kapcsolat csak a hasonlóan alacsony vagy hasonlóan magas kockázatú esetek között van. A kockázatmentes, illetve a nagyon alacsony lebukási kockázatú összegek között pozitív irányú, közepesnél erősebb kapcsolat van (r=0,621), míg a magasabb kockázatú összegek között pozitív irányú, erős kapcsolat (r=0,801). Természetesen a lebukás kockázata negatívan hat a fiktív számláért cserébe kifizetni kívánt maximális összegre, ami jól látható a 3. táblázatban is. A válaszadók átlagosan az adótehernek akár a felét is hajlandóak kifizetni egy fiktív számláért, ha annak nincsen kockázata. Ha a lebukási valószínűség 25%, akkor az összeg, amit még hajlandóak érte kifizetni, lényegében feleződik. Még nagyobb mértékű a csökkenés, ha a lebukás kockázata újabb 25 százalékponttal magasabb, míg kirívóan magas kockázat esetén a fiktív számla értéke szinte minimálisra csökken. A kockázat és a számláért fizetni kívánt maximális összeg között a kapcsolat erősen negatív és szignifikáns (F=48,56; p=0,0000). 3. táblázat: Az adómorál és a vállalt kockázat szintjének összefüggése (százalékpont) Kockázat

Átlag

Szórás


15,07

12,47


7,03

9,44


2,80

5,71


1,33

4,57



135

Bár nem volt reprezentatív a felmérés, de úgy gondolom, jól látszik, miszerint elenyésző, vagy csak nagyon gyenge ellenőrzés mellett a fiktív számlán keresztüli jövedelem és ezáltal az adócsökkentés egy reálisan fennálló opció a többletjövedelemmel rendelkezők számára. Az ezzel történő manipulációra való hajlandóság viszont erősen csökken, ha a lebukás veszélye eléri vagy meghaladja az 50%-ot. Ha figyelembe vesszük azt, hogy az adózók számára pontos adatok nem állnak rendelkezésre a lebukási valószínűségekről, így ezek valamelyest szubjektív valószínűségek, akkor viszonylag egyértelmű esélynek látszik az adócsalás bizonyos formáinak visszaszorítására, ha az adózók azon érzetét vagy vélekedését erősíti, hogy a lebukás esélye egyre nagyobb, vagy legalábbis magasabb, mint amekkora az valójában. 1. ábra: Eltérő lebukási valószínűségek esetén a fiktív számla értékének legfeljebb mekkora hányadát fizetnék ki átlagosan az adó elkerülése érdekében 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Fikv szla (lebukás: 0%) Fikv szla (lebukás: 25%) Fikv szla (lebukás: 50%) Fikv szla (lebukás: 75%)


A Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) szervezeti kialakítása után még hatékonyabb és erősebb ellenőrzési rendszert vezetett be a korábbi gyakorlatnál. Szemléletes adatok a vagyongyarapodással kapcsolatosan, hogy 2012-ben 2029 vagyongyarapodással összefüggő vizsgálatot végzett a NAV, közel kétszeresét a 2011. évinek. A revíziók 78 százaléka (1578) zárult megállapítással. A vizsgálatok során 20,6 milliárd forint nettó adókülönbözetet tártak fel, ami 89 százalékkal több az előző évinél. Nem gondolom, hogy az adómorál javítható az ellenőrzések számának vagy éppen a kiszabott bírság összegének emelésével, viszont kellő visszatartó erőt jelenthet az „ingadozó” adófizetési hajlandóságú adóalanyok számára, ha nagy a lebukás valószínűsége.

136

Sipos Ágnes

A válaszadók adómoráljával legszorosabb kapcsolatban lévő magyarázó változók segítségével regressziófüggvényt illesztettem, melynek eredménye a 4. táblázatban látható. 4. táblázat: Az adómorál szintjét meghatározó tényezők és azok hatása Változó

bi

s(bi)

t érték

p érték

Konstans

56,974

20,443

2,787

0,006

Mach-pont

–0,775

0,274

–2,830

0,006

Nem

–9,273

8,175

–1,134

0,260

Kor

0,804

0,494

1,627

0,107


Az egyéni adómorált a legerősebben és egyben negatívan befolyásoló tényező a machiavellista személyiségjegyek pontszáma. Mindkettőt 0–100 közötti skálán mérve, ha valakinek 1 ponttal magasabb a Mach-pontszáma, akkor annak átlagosan 0,78 ponttal alacsonyabb az adómorálja, mely együttható 1% alatti szignifikanciaszinten szignifikáns. Jól látható, hogy mennyire káros ennek a szemléletnek a hatása, ha belegondolunk, hogy egy átlagosan jó szándékú személyhez (legyen a Mach-pontja 20) képest egy viszonylag machiavellista személy (nem kirívó egy 70 körüli érték) adómorálja átlagosan közel 40 ponttal alacsonyabb. A nemnek, mint magyarázó változónak a hatását vizsgálva elmondható, hogy az egyfelől nem szignifikáns (p=0,26), másfelől pedig a férfiak adómorálja átlagosan kismértékben alacsonyabb, mint a nőké. A korral kapcsolatban pedig ugyanazt lehet ismételten elmondani, mint korábban, miszerint az idősebbek adómorálja jelen pillanatban jobb (az egy évvel idősebb válaszadó adómorálja átlagosan 0,8 ponttal magasabb), mint a fiataloké, mely hatás nagyjából 10%-os szignifikanciaszinten jelentős. A teljes regressziófüggvény többszörös korrelációs együtthatója R=0,4 (F=5,63; p=0,0014), mely alapján elmondható, hogy az adómorál szintjének leírásához még további tényezők feltárására van szükség, azonban a Mach-pont mindenképpen jelentős magyarázó változó, és feltehetőleg a generációs különbségnek sem elhanyagolható a hatása.

Javaslatok az adómorál fejlesztésére Nem bizonyított, hogy a magas adókulcsok csökkentése önmagában növeli az adófizetési hajlandóságot és ezen keresztül rövid távon az adóbázist. Bár számos empirikus elemzés talált pozitív összefüggést az adóterhelés és a szürkegazdaság között (pl. Schneider 2005), a tapasz-


137

talatok alapján pusztán az adóterhelés csökkentése nem csökkenti a rejtett gazdaság méretét, a mérséklődő adókulcsok miatt önmagában nem javul az adómorál (Scharle 2002). Tehát ha az adóelkerülés széles körben gyakorlattá vált, az adócsökkentés nem jelent elég ösztönzőt, akkor sem, ha részben a magas adók késztették kialakulását. Emellett a magas adók és az adóelkerülés közötti kapcsolat endogén, vagyis az adókulcsok részben éppen a kiterjedt informális gazdaság következményeként magasak. Andreoni és szerzőtársai (1998) az adóelkerülés elemzésében olyan puhább, de fontos fogalmakat is bevezettek, mint az erkölcsi érzelmek és az adófizető elégedettsége a közszolgáltatásokkal. A szerzők az adómorállal összefüggésben három fontos észrevételt tettek:19 1. erkölcsösebb állampolgárok több adót vallanak be; 2. nagyobb az adókerülés, ha az állampolgárok méltánytalanabbnak tekintik az adórendszert; 3. nagyobb az adókerülés, ha az adófizetők elégedetlenebbek a közszolgáltatásokkal. A „folyamatos adóreform”, vagyis az adószabályok évről évre történő változtatása kiszámíthatatlan gazdasági környezetet jelent és negatívan hat az adómorálra. A nagy bevételkiesést eredményező kiskapuk bezárása és az adóelkerülés ellen hozott adminisztratív adószabályok nem egyenlők az adóreformmal. Az adófizetési hajlandóságot rövid távon növelő és az adóelkerülést rövid távon csökkentő intézkedések nem feltétlenül eredményezik egyben az adómorál hosszabb távú javulását, így az új adószabályok kiismerésével és új kiskapuk találásával az adóelkerülés ismét emelkedhet. Az adóamnesztiák is könnyen beépülnek a várakozásokba, tovább rontva az adómorált. Az adórendszer átalakításakor és az adófizetési morálra, a horizontális és vertikális egyenlőségre gyakorolt hatásakor nem csak a személyi jövedelemadókat, hanem a társadalombiztosítási járulékokat is számításba kell venni, sőt sok esetben a társadalombiztosítási rendszerek jelentik a meghatározó tényezőt. Ez még akkor is így van, ha a társadalombiztosítási járulékokhoz – az adókkal ellentétben – közvetlen biztosítási jogviszony és szolgáltatás tartozik, ami a nyugdíj és az egészségbiztosítás némely eleme (pl. táppénz) esetében ráadásul arányos a befizetett járulékokkal. Jó példát jelent az utóbbi évtized „egykulcsos” adóreformjainak eltérő gazdasági és adófizetési hajlandóságra gyakorolt hatása, ahol a különbségeket részben a társadalombiztosítási rendszerek és járulékok eltérő változtatása magyarázta (Keen et al. 2006). Kornai gondolata alapján (1990) a magyar adópolitikának az adómorál fejlesztéséhez továbbra is az imperszonális adónemekre kellene alapoznia. A forgalmi adók mellett (ami már egyébként is rekordmértékű nagyságrendjét illetően az Európai Unió tagállamai között) nagyobb hangsúlyt kellene fektetni a vagyon adóztatására. Ez a megközelítés összhangban van az OECD véleményével is. Az OECD-tagországok vagyonadóból származó bevételei átlagosan a GDP 2 százalékát teszik ki. Magyarországon a vagyonadóból származó bevételek azonban 19 http://epa.oszk.hu/00000/00017/00171/pdf/01_simonovits.pdf, 484. o.

138

Sipos Ágnes

mindössze a GDP 1 százalékát tették ki 2008-ban. Ennek fényében nem volt indokolatlan az ingatlanadó bevezetésére tett 2009-es magyar kísérlet,20 amelyet azonban 2010-ben az Alkotmánybíróság visszamenőleges hatállyal eltörölt. Az Alkotmánybíróság határozata indoklásában kifejti, hogy maga az ingatlanadó alkotmányosan nem kifogásolható, a problémát az adó alapjának számítási módja jelentheti.21 Az MNB szakértői javaslatokat fogalmaztak meg a magyar adórendszer adómorált javító intézkedéseire, melyek az alábbiakban foglalhatók össze:22 • Az alkalmazottak és az önfoglalkoztatók terheinek egyenlőbbé tétele csökkenti az ösztönzést a munkajövedelmek vállalkozói jövedelemként történő kimutatására, lehetővé teszi a munka terheinek mérséklését és javítja a horizontális egyenlőséget, ami emelheti az adórendszer érzékelt igazságosságát, javíthatja az adómorált. • A nyugdíjrendszerbe vetett bizalom javítása. A nyugdíjjárulékok elméletben az adóktól eltérően a befizetésekkel arányos nyugdíjat jelentenek a jövőben, tehát a járulékfizetés egyfajta kényszerű megtakarításként értékelhető, amely biztosítja az időskori megélhetést. A nyugdíjfizetési kötelezettség alóli kibújásnak több oka lehet. Egyrészt a járulékelkerülést motiválhatja a kötelező nyugdíjrendszerrel szembeni bizalmatlanság. Az emberek az gondolhatják, hogy saját megtakarítással nagyobb hatékonysággal gondoskodhatnak magukról időskorukban, és e likvidebb megtakarítás addig is biztonsági tartalékul szolgál. • Az adóamnesztia kerülendő. A nemzetközi tapasztalatok (pl. Görögország) szerint az adóamnesztia ronthatja az adómorált, és az amnesztia megismétlődését várva a jövőbeli befizetési hajlandóságot is csökkentheti. • A helyben (településen) maradó bevételek növelése. Hazai kezdeményezés az adómorál hatásának elméleti elemezése is, Simonovits (2010) tanulmánya23 csak bérjövedelmekkel számoló elméleti modelljének24 hipotézise: minél jobb a társadalom adómorálja, annál nagyobb a társadalmilag optimális marginális adókulcs és – egy bizonyos küszöbérték felett – az alapjáradék is. 20 A magyar Országgyűlés 2009. június 29-én elfogadta az egyes nagy értékű vagyontárgyakat terhelő 2009. évi LXXVIII. számú törvényt. 21 8/2010. (I. 28.) számú AB-határozat. 22 MNB Műhelytanulmányok 65. sorszámú tanulmánya (Krekó – P. Kiss 2007). 23 Simonovits (2010: 483). 24 A határesetben, amikor az egyének teljes keresetüket bevallják és a munkakínálat továbbra is rögzített, társadalmilag optimális a jövedelmek teljes újraelosztása, a fogyasztás teljes egyenlősége. A modell gyakorlati használhatóságát illetően maga a szerző figyelmeztet: „…a nehézségek arra késztetnek, hogy egyelőre elégedjünk meg egy végletesen leegyszerűsített modellel. Azt reméljük, hogy minden elvontsága ellenére játékmodellünk hozzájárul a keresetbevallás és az újraelosztás kapcsolatának jobb megértéséhez. Mindenesetre különleges óvatossággal kell fogadni a modellből levont következtetéseket”.


139

Az adóhatósági kommunikáció fejlesztése az adómorál javítására. Az egyes országok adóhatóságai közötti együttműködés erősítése, támogatása céljából 1996-ban létrehozták az Adóhatóságok Európai Szervezetét25 (IOTA – Intra-European Organisation of Tax Administrations). A kormányok közötti szervezethez 44 nemzeti adóhivatal csatlakozott. Az IOTA hivatala Magyarországon, Budapesten van (Intra-European Organisation [2008]). A brit adóhivatalnál készült kutatás eredményei alapján az adózói magatartások mozgatórugóinak megértésével az adóhivatalnak lehetősége nyílt arra, hogy bizonyos paramétereket megváltoztasson, tehát az adózókat az adókötelezettség teljesítése felé mozdítsa el. Ennek eredményekét megvalósították az adórés csökkentését az adózókról gyűjtött információk segítségével. Az adórés csökkentésének lehetséges módjai az egyes szegmenseknél a következők voltak: • A kötelezettségeiket teljesítő adózóknál célszerű volt az adminisztratív korlátok csökkentése, az eljárások egyszerűsítése. • A hibásan teljesítőknél preventív jellegű tájékoztató, oktató tevékenység kifejtése. • A szándékosan mulasztóknál a mulasztás mértékével arányos beavatkozás.

Összegzés, a kutatás jövőbeli irányai A tanulmány értelmezési keretet ad az adómorál fogalmának kérdésére, mely összetett jelenség, amit a jogtudomány, a közgazdaság-tudomány, a szociológia, a pszichológia eszközeivel vizsgálhatunk. Egy empirikus kutatás eredményeit értékelve több érdekes tényezőt különítettem el, melyeket tovább vizsgálva lényegében beazonosíthatóvá válik az adófizetési hajlandóságot meghatározó faktorok összessége. Természetesen további kutatások szükségesek ahhoz, hogy ezeket a sejtéseket igazolni lehessen. Publikációmban a magyar adómorál kérdését történeti és szociokulturális aspektusból elemeztem, vizsgáltam a szocialista rendszer és a rendszerváltozást követő időszak adószabályozását, a mai adórendszer adómorálra ható tényezőit, összetevőit. A kutatás kiterjesztését tervezem nemzetközi szinten, hiszen csak sejtésként fogalmaztam meg, hogy az adózási morált befolyásoló egyik legfontosabb tényező a kulturális-társadalmi és az államhatalmi berendezkedés hatása az egyénre, mint adófizetőre. Összességében elmondható a válaszadók adatai alapján, hogy a válaszadók nincsenek tisztában az átengedett központi adók nagyságával, de alapvetően a beszedett adóbevétel kisebb hányadára gondolnak. Érdekes lenne a kérdőívet a főiskolai képzésbe frissen becsatlakozó, adózással kapcsolatos tananyagot még nem tanult fiatalokkal kitöltetni, majd ugyanezt a kört meg25 A nemzetközi szervezet keretében kicserélik az egyes nemzeti kommunikációk, az online kapcsolattartás, a fair adminisztráció, a szolgáltatásaik színvonalának fejlesztésében kialakított jó gyakorlataikat, a fiatalok adózási ismereteinek oktatásban szerzett tapasztalatait.

140

Sipos Ágnes

kérdezni az adózással kapcsolatos tárgyak teljesítését követően. Érdekes – akár az oktatásban is használható – információval gazdagodnánk, ha azt látnánk, hogy az adózás tárgyak oktatása képes hatni az ilyen alapszintű tájékozottságra. Érdemes megfigyelni, hogy a válaszadóknak pontosan a fele nyilatkozott úgy, hogy hajlandó lenne akár plusz adóterhet is vállalni, ha biztos lehetne abban, hogy a pluszban befizetett adó kizárólag a helyi közösség bevételét képezné. Ezen a téren a férfiak tűnnek inkább hajlandónak plusz adóterhet viselni. Ezt a kérdéskört is érdemes lenne további vizsgálatok tárgyává tenni – arra a kérdésre, hogy a mintában szereplő férfiak hölgyekhez képest szignifikánsnak mondható nagyobb adóterhelés-vállalása általános jelenség lehet-e a magyar társadalomban, nem adhatunk egyértelmű választ. Mindenesetre érdekes információ, hogy az emberek általában – és ha férfiakról van szó, akkor ez az állítás még inkább igaz – hajlandóbbak több adóterhet vállalni, ha abból a helyi önkormányzat részesedik, nyilván arra gondolván, hogy a helyi életkörülmények lesznek ezzel jobbak számukra. Ezek szerint a mintában szereplő férfiak ebből a szempontból racionálisabban gondolkoztak, mint a hölgyek. Nyilván nem fogalmazható meg egy konkrét javaslat ezen érték ismeretében az adómorál javítására, de az elmondható, hogy a nagyobb transzparencia biztosítása (Mire költi az állam az adóbevételt?, Javul az életminőségem ezzel?) hasonló irányú hatást válthat ki az adóalanyokban, azaz nagyobb adófizetési hajlandóságot mutathatnak mind a meglevő, mind pedig a tervezett adókkal kapcsolatosan. Bár nem volt reprezentatív a felmérés, de úgy gondolom, hogy elfogadható állítás, miszerint elenyésző, vagy csak nagyon gyenge ellenőrzés mellett a fiktív számlán keresztüli jövedelem és ezáltal az adócsökkentés egy reálisan fennálló opció a többletjövedelemmel rendelkezők számára. Az ezzel történő manipulációra való hajlandóság viszont erősen csökken, ha a lebukás veszélye eléri vagy meghaladja az 50%-ot. Ha figyelembe vesszük azt, hogy az adózók számára pontos adatok nem állnak rendelkezésre a lebukási valószínűségekről, így ezek valamelyest szubjektív valószínűségek, akkor viszonylag egyértelmű esélynek látszik az adócsalás bizonyos formáinak visszaszorítására, ha erősítik az adózók azon érzetét vagy vélekedését, hogy a lebukás esélye egyre nagyobb, vagy legalábbis magasabb, mint amekkora az valójában. Várakozásaimmal megegyező eredményt kaptam arra a kérdésre, hogy milyen kapcsolat van a Mach-pontszám és a fiktív számla felé való elhajlás között. Pozitív irányú, viszonylag jelentős kapcsolat van egy személy machivellista személyiségjegyeinek erőssége és a kockázatmentesen fiktív számlára költeni kívánt összeg nagysága között (r=0,346). Ezt az eredményt két érvvel is alá tudjuk támasztani: egyfelől, akiknek erős machivellista személyiségjegyei vannak, azok számára nem jelent különösebb problémát az egyéni haszonszerzés a közösség rovására, másrészt vélekedésük a hatalmat gyakorlókról inkább megfelel az opportunista, öncélú emberről alkotott képnek, ami könnyen igazolhatja saját cselekedetüket, mellyel az adóbevételeket csökkentik. Azt gondolom, hogy egy transzparensebb, az adófizetők számára jobban ismert, kevésbé


141

gyakran változó adórendszer (különösen, ami az adóbevételek felhasználását illeti), melyben a helyi önkormányzatok nagyobb részarányban kapnának vissza a beszedett központi adóbevételből, mindenképpen növelné a magyar adófizetők adófizetési hajlandóságát.

Hivatkozások Allingham, M. – Sandmo, A. (1972). Income tax evasion: A theoretical analysis. Journal of Public Economics, 1, 323–338. Andreoni, J. – Erard, B. – Feinstein, J. (1998.) Tax Compliance. Journal of Economic Literature, 36, 818–860. Frey, B. S. – Weck-Hannemann, H. (1984). The hidden economy as an ‘unobserved’ variable. European Economic Review, 26, 33–53. Gray, C. W. (1990). Tax systems in the reforming socialist economies of Europe. PRE Working Paper Series, WPS 501, The World Bank, Washington, p. 19. Keen, M. – Kim, Y. – Varsano, R. (2006). The ‘Flat Tax(es)’: Principles and Evidence. IMF working paper, No. 06/218. Kornai, J. (1990). The Road to a Free Economy – Shifting from a Socialist System: The Example of Hungary. New York: W.W. Norton & Company, Inc. Kornai, J. (1996). Négy jellegzetesség. A magyar fejlődés politikai gazdaságtani megközelítésben, 2. rész. Közgazdasági Szemle, 63(1), 10–11. Kovácsné S. Á. – Tóth Zs. (2014). Tax morale – Hungarian legal, historical, social and cultural circumstances. Kolozsvár, megjelenés alatt. Krekó J. – P. Kiss G. (2007). Adóelkerülés és a magyar adórendszer. MNB-tanulmányok sorozat, 65. szám. (http://www.mnb.hu/Root/Dokumentumtar/MNB/Kiadvanyok/mnbhu_ mnbtanulmanyok/MT_65.pdf) Lackó M. (2006). Az adóráták és a korrupció hatásai a munkapiacra – Keresztmetszeti összehasonlító elemzés az OECD-országokon. Közgazdasági Szemle, 53, 961–985. Méder Zs. Z. – Simonovits A. – Vincze J. (2012). Adómorál és adócsalás – társadalmi preferenciák és korlátozott racionalitás. Közgazdasági Szemle, 59, 1086–1106. Móricz Zs.: Rokonok. mek.oszk.hu/01100/01150/01150.rtf, 19. Musgrave, R. – Musgrave, P. (1989). Public Finance in Theory and Practice. New York: McGrawHill Book Company. International Edition. Nagy A. (2004). Helyi adózás Magyarországon. Debreceni Jogi Műhely. http://www.debrecenijogimuhely.hu/archivum/otdk_kulonszam/helyi_adozas_ magyarorszagon/

142

Sipos Ágnes

OECD (2004). Employment Outlook, 5. fejezet. OECD Economic Surveys Hungary (2012). www.oecd.org, 17. Scharle Á. (2002). Tax evasion as innovation in small businesses in Hungary, manuscript. Schneider, F. (2005). Shadow Economies of 145 Countries all over the World: Estimation Results over the Period 1999 to 2003. Simonovits, A (2010). Adómorál és adórendszer. Közgazdasági Szemle, 57, 481–496. Tanzi, V. (1991). Tax reform and the move to a market economy: overview of the issues, 19–34. Tanzi, V. (1993). Fiscal policy and the economic restructuring of economies in transition. IMF, Fiscal Affairs Department, WP/93/22. Tanzi, V. (2002). Corruption around the world: Causes, consequences, scope, and cures. In Abed, G. T. – Gupta, S. (eds.): Governance, Corruption and Economic Performance. Washington: International Monetary Fund, 19–58. Tóth E. (2010). Az APEH marketingkommunikációja, az adómorál javítása. BGF–KKF. http:// elib.kkf.hu/edip/D_15441.pdf. Turay A. (2000). Az ember és az erkölcs. Alapvető etika Aquinói Tamás nyomán. http://mek. oszk.hu/08700/08783/html/etika.htm. Vigvári A. (2002). Az önkormányzati pénzügyek közgazdaságtanának néhány alapkérdése. Pénzügyi Szemle, 2, 138–151. Yitzhaki, S. (1974). Income tax evasion: A theoretical analysis. A Note. Journal of Public Economics, 3, 201–202. 1990. évi CIV. törvény a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól. 1996. évi CXXIV. törvény a Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről. 8/2010. (I. 28.) számú AB-határozat. Intra-European Organisation of Tax Administrations (2008.). IOTA Strategy 2008-2012 (IOTA, Slovenia) http://www.iota-tax.org/images/stories/documents/statutory_documents/strategy_2008-2012.pdf http://vallalkozoi.negyed.hu/vnegyed/20130903-romokban-az-adomoral.html (letöltve: 2013. 09. 05.).


143

Melléklet – Kérdőív (minta) 1. Véleménye szerint ma Magyarországon vannak ún. átengedett központi adók (a központi költségvetés az adóbevétel meghatározott százalékát visszautalja a helyi önkormányzatnak)? igen nem Mi a véleménye, a helyi lakosok által befizetett gépjárműadóból részesedik-e a helyi önkormányzat? igen, ennyi százalékban:………………….% nem Mi a véleménye, a helyi lakosok által befizetett személyi jövedelemadóból részesedik-e a helyi önkormányzat? igen, ennyi százalékban:………………….%

nem

2. Nem a munkaviszonyában, hanem azon kívül, de szakmai tevékenysége után realizált jövedelme terhére hajlandó lenne-e Ön akár magasabb adókulcsot is vállalni, ha biztos lehetne abban, hogy a helyi önkormányzat nagyobb arányban részesedne belőle, és a helyi lakosok életminősége javulna ezáltal? A jelenlegi 16%-os adókulcshoz képest ………..%-kal vállalnék többet. 3. Képzelje el a következő szituációt: Ön nem a munkaviszonyában, hanem azon kívül, de szakmai tevékenysége után 1 millió forint bevételre tesz szert (nem lakásértékesítés, nem nyeremény, hanem szakmai munkával elért díjazás). Az adóköteles jövedelmet összesen 30% adó és járulék közteher terheli. Ha lehetősége lenne 500 E Ft értékben „fiktív” számlát vásárolni, mellyel csökkenteni tudja az adóköteles jövedelmét – figyelembe véve az alábbi lebukási valószínűségeket –, a számlaérték hány százalékát lenne hajlandó egy ilyen számláért kifizetni? a számlaérték ennyi %-át fizetném ki érte a fiktív számla esetén a lebukási valószínűség 0%:

…………. %

a fiktív számla esetén a lebukási valószínűség 25%:

…………. %


…………. %


…………. %

4. Az alábbi állításokról döntse el, hogy mennyire ért azokkal egyet 1–7 közötti skálán, ahol 1 jelenti, hogy abszolút nem ért egyet, míg 7 jelenti, hogy abszolút egyetért. Az emberek alapjában véve tisztességesek és becsületesek. Az őszinteség a legcélravezetőbb. Csak olyat tegyünk, ami erkölcsileg helyes. Általánosságban jobb szerénynek és becsületesnek lenni, mint fontosnak és becstelennek. A legfőbb különbség a bűnözők és más emberek között, hogy a bűnözők elég hülyék voltak ahhoz, hogy elkapják őket. 5. Neme: nő Életkora:

férfi …………. év

……… ……… ……… ………. ……….

ORSZÁGTANULMÁNYOK ȃ COUNTRY STUDIES

JAKOV BOJOVIC1

Serbia – A country study

Description of the Country Serbia (official: Republic of Serbia) is a landlocked European country situated on the Balkans peninsula. After a period of a relatively strong medieval kingdom, Serbia was occupied by the Ottoman Empire in the 15th Century. In the 19th Century, Serbs fought two revolutions against the Ottomans and finally in 1878, the modern Serbian state was internationally recognized on the Berlin Congress. The period of Ottoman rule, however, left a huge mark in the country’s folklore, literature, as well as the influence of local governments which preserved Serbian culture during this long and dark period (Milosavljević 2005: 52). Serbia had a big role in the First World War, in which it suffered vast casualties, after which the first Yugoslavia was formed. During the Second World War, Serbia was occupied and the communist partisans organized a resistance movement, fighting the Nazis as well as collaborators, which led to an outbreak of a civil war which lasted in parallel with the Nazi terror. In 1945, the second Yugoslavia was formed as a federal socialist state and lasted up until the outbreak of a fratricidal war in the 1990s. The third Yugoslavia was comprised of Serbia and Montenegro and it was marked by president Milosevic’s authoritarian rule. After the Milosevic’s regime was brought down in 2000, it became a democratic, parliamentarian republic. In 2006, Montenegro left the union and Serbia became an independent country. In 2008, its Southern province Kosovo unilaterally declared independence, which is still not officially recognized by the United Nations. Population of Serbia is 7,186,862 (excl. Kosovo), most of which are Serbs (83.3%). The most common religious domination is Orthodox Christianity. Nominal GDP of Serbia in 2013 was $42.648 billion (IMF, 2014), and is expected to grow in 2014 at rate of 1% (IMF, 2014). Economy of Serbia is service oriented, as services account for up to 60% of GDP. Its main industries are motor vehicles manufacturing, oil and natural gas, furniture and food processing. Inflation in 2013 was normal (2.2%), while deficit remained high at 4.88% of GDP as well as public debt which passed the 60% threshold (IMF 2014). One of the main problems of the Serbian economy is unemployment which is at 22%, as well as corruption, shadow economy and overbureaucratization, accounting for the country’s low ranking on the ease of doing business list

1

Politheor – European policy network, Central European University; e-mail cím: [email protected].


145

(91st in the World; World Bank Group 2014). Serbia is a member state of the Council of Europe and CEFTA and an official candidate for the European Union.

Multi-level governance in Serbia Introduction Serbia is a decentralized, unitary state. It has two levels of governance: the central government and local governments. The Constitution of 2006 also defines two autonomous provinces: Vojvodina in the north part of the country; and Kosovo i Metohija in the South, which is under rule of EULEX meaning that its local administration system is not under jurisdiction of the Republic of Serbia. The decentralization of the system is reflected in the number of government services being provided at the local level, as well as the level of revenues, which will be thoroughly explained in the following chapters. There are two important reasons which can help understand why the decentralized nature of the public administration system in Serbia developed. Firstly, the current system has developed as a reaction to its opposite, fully centralised system from the 1990s. The cities and municipalities according to the 1990 Constitution, as well as the 1995 Law on State Ownership, had a very narrow scope of competences, without the ability of ownership or a decent level of revenues (Vasiljevic 2008: 183). The key year for this period is 1996, when the local elections were held, on which the democratic parties opposing Milosevic’s leadership won in many local governments. This was the way in which many future leaders of the next decade had their first governance experience. After the revolution of October 2000, a democratic central government was formed, but the links with the local administrations remained and their influence rose (Ljuboja 2013: 17). Already in 2002, a new law on local self-government was enacted, passing many competences to the local level. The second reason is less political and more logical in nature. Simply, as there is no regional level of government, many government services had to be left to the local level, such as the supply of water, electricity, promoting employment and growth at the local level, etc. Let us not be confused by the existence of the autonomous province of Vojvodina’s assembly and government, as its competences reflect the national level competences in the defined areas (illustrated in Figure 1 below). The competences given to the Autonomous Province of Vojvodina will not be a subject of this work

146

Jakov Bojovic

Figure 1: Administrative-territorial organization of Serbia

competences

Autonomous Province of Vojvodina (APV)

Central Government

= Local governments

equal in status

Local governments on the territory of the APV

Blöchliger (2013: 7–12) in an OECD study finds corellation between decentralization levels and GDP per capita levels. However, the example of Serbia shows how decentralization does not necessarily bring good governance. The main problem with the multi-level governance system in Serbia is its politicization, understood: (1) as the high level of connection between local governments and top-level politics; (2) as the lack of meritocracy and influence of politics in hiring technocratic staff. This issue will be the leitmotif of the following chapters which will explain the system of multilevel governance in Serbia and its shortcomings connected with the problem of politicization.

Laws and regulations on local governments The foundation for the present local government system was enacted in the 2006 Constitution. It introduced two important changes. The first is related to the aforementioned politicization. Namely, the 2006 Constitution regulated that the unit’s president or mayor is to be chosen by the municipal assembly and not on direct elections. This gives more power to the ruling parties to exert control over the mayors and presidents, than if they were chosen by the citizens directly. Furthermore, the Constitution introduced the proportional electoral system on the local level. These solutions, among other, laid ground for the domination of political parties over the system of local governments. The fact that this policy is enshrined in the Constitution implies that it can be changed only by referendum. In order to organize a referendum, a support


147

of two-third majority of MPs is needed, following a 50% plus one positive votes, and from this we can infer that this political solution was made to stay. The second important change which needs to be pointed out is the introduction of the category of municipal property, which did not previously exist. In 2007 the National Assembly of Serbia enacted the following set of laws reforming local administration: Law on Local Self-Government (changing the one from 2002), Law on Territorial Organisation, Law on the Capital City and the Law on Local elections. Finally, in 2011, the Law on Financing Local Self-Government was passed and the current system was completed.

Basic regulations The Law on Local Self-Government defines Municipalities, Cities and the City of Belgrade as types of units of self-government. According to the Law, a municipality is a basic territorial unit with at least 10.000 inhabitants (article 18); and a city is an economic, administrative, geographical and culture centre of a wider area with at least 100.000 inhabitants (article 23). However, even the territorial units which do not meet the respective 10.000/100.000 inhabitants boundaries can be defined municipalities or cities by the central government, if there are sufficient economic, administrative, geographical and cultural reasons. This regulation also leaves space for political influence. From the total of 122 municipalities, six have less than 10.000 and from 22 cities (excluding Belgrade), ten have less than 100.000 inhabitants (Vasiljevic 2008: 89). Table 1: The number of units according to the number of inhabitants The number of units according to the number of inhabitants Below 10.000

6

10.001–20.000

49

20.001–30.000

29

30.001–50.000

28

50.001–70.000

11

70.001–100.000

9

Above 100.000

13

Source: Vasiljević (2008: 184)

148

Jakov Bojovic

In total, there are 145 units of local self-government in Serbia, with 50,000 inhabitants and 610 km2 on average. Comparatively, the units of self-government of Serbia are among largest in Europe, implying that the local governments are more detached from the citizens in these areas.

Institutions and elections The Law also establishes the main institutions of local self-governance. In municipalities these are the Municipal Assembly, the Municipal Administration, the Municipal Council and the Municipal President. In cities and the City of Belgrade which is granted special status, the respective institutions are the City Assembly, the City Administration, the City Council and the City Mayor. Other institutions on the local level are the local ombudsman, public attorney and in case of cities, the city manager. The mandate of the members of the Municipal Assemblies is four years and depending on the size of the municipality there can be between 19 and 75 members. In the case of the City Assemblies, there can be maximum 90 members, elected for the equal period of four years. In case of City of Belgrade, there can be 110 members. The Municipal Presidents are elected by the Municipal Assembly which also elects the President and the vicePresident of the Municipal Assembly and the members of the Municipal Council. The Municipal President, the President and vice-President of the Municipal Assembly are also members of the Municipal Council. The same system is at work in the cities and the City of Belgrade. Another institution of local governance defined by the Law on local self-government is the Municipal (or City) Administration. The Municipal (or City) Administration is led by the Chief of Administration, elected by the Council for a period of five years. Although the longer period of mandate is given to secure political independence of this technocratic function, the Law on local self-government gave the Council the discretionary power to elect another Chief of Administration anytime during its mandate, which again opened the door for politicization. The following Table 2 illustrates the roles of different institutions in the system of local governance in Serbia. Elections for the Municipal or City Assembly are held according to the proportional electoral system. This implies that on the local elections, citizens do not vote directly for the Municipal President or City Mayor, but for the lists made by the political parties. This is why the issues of top-level politics are often dominating the agenda of local elections in Serbia, instead of the local communities’ issues. Furthermore, coalitions which are made at the local level very often have to reflect the coalitions made on the central level. If there are elections for the National Assembly in between the local elections, and the coalition in the government changes, the local coalitions often follow to reflect the central government coalition, or the new local elections are held.


149

Table 2: Roles of the local government institutions in Serbia Municipal or City Assembly

Municipal or City Council

Municipal President or the City Mayor

1. Elects the Municipal President or City Mayor. 2. Adopts the statute, budget and the annual balance sheet. 3. Determines the rate of direct revenues, local taxes as well as the land use fee. 4. Establishes public enterprises and promulgates administrative boards. 5. Adopts the act on public debit note. 6. Adopt regulations and other general acts. 7. Other duties defined by Law and Statute.

1. Elects the Chief of Administration. 2. Proposes the statute, budget and other acts of the assembly. 3. Executes the acts of the assembly. 4. Monitors the work of the administration. 5. Executes temporary financing in case the budget is not timely adopted. 6. Solves in the second instance administrative procedure.

1. Represents and acts in name of the unit. 2. Proposes solutions to the unit Assembly. 3. Giving orders for the execution of the budget 4. Guides the work of the municipal administration. 5. Other duties defined by Law and Statute.

Municipal or City Administration 1. Drafting of regulations. 2. Executes acts of Assembly, President (or Mayor) and Council. 3. Solves in the first instance administrative procedure. 4. Performs administrative supervision over the implementation of the acts of Assembly. 5. Performs tasks delegated to the municipality or city. 6. Other tasks as may be determined by other local institutions.

Source: The law on local self-government (2007)

Another problem regards the ability given by the Law on local self-government to the central government to dissolve the Municipal Assembly in case: (1) it does not sit for more than three months; (2) it does not elect the Municipal President or Municipal Council within a period of one month since the constitution of the Assembly; (3) it does not timely adopt the statute or budget. However, ever since this solution was adopted in 2002 (confirmed in law of 2007), there were many instances of arbitrary implementation of this regulation by the central government. The strictness of the regulation depends on the fact whether the local government is composed of the same parties which are in rule on the central level.

Competences of local governments The competences of cities and municipalities are divided into two groups: delegated and original competences. The central government has the right to delegate tasks to a unit of selfgovernment and to transfer the financial and other means for its execution. These tasks are not listed in any of the laws, but are regulated by a general clause of the Law on local selfgovernment, stating that the units of self-government can administer the tasks of the central government only if the tasks are strictly delegated by a law enacted in the National Assembly. The original tasks of the units of self-government are enshrined in the Constitution and the Law on local self-government. They are defined as public affairs of direct, common and local interest of

150

Jakov Bojovic

the community and listed in 8 competences in the Constitution and additional 39 competences in the Law enacted in 2007. The summary of the competences is in the following table: Table 3: Competences of local governments 2006 Constitution 1. Utility services. 2. Regulates the use of construction sites and business premises. 3. Construction and maintenance of local roads. 4. Meeting the needs of citizens in the areas of culture, education, health and social protection and sport. 5. Development and promotion of tourism and trade. 6. Taking care of protection of the environment and cultural goods. 7. Development of agricultural land. 8. Other duties as defined by law.

2007 Law on local self-government, summary 1. Development and local economy Adopting the local development programs and urban planning; promotes tourism and sets the residence tax; sets working hours and conditions for various businesses; determines the commodity reserves with approval of the Ministry; manages the unit’s property. 2. Local finances Adopting the budget and the balance sheet; determines the rate of direct revenues of the unit, the local taxes and fees. 3. Utility services Water, public transport, sanitation, parks, markets, public lighting, etc. 4. Construction and rent Setting the fees, controlling the use of construction sites and business premises; building and maintaining local roads and river routs. 5. Agriculture and environment Taking care of the environment and adopting environmental programs; setting the fee for environment protection; organizes the protection from natural disasters; adopts the principles of protection of agricultural land and water sources. 6. Social welfare and culture Establishing public enterprises and organizes activities in these areas; providing legal aid services for citizens. 7. Human rights Taking care of respect of human rights and collective rights of minorities; promoting and helping solidarity projects; gives official status to minority languages and scripts; the provision of public information. 8. Legal affairs Organizes the legal protection of its interests; establishes agencies, departments and inspections; defines penalties for violations of municipal regulations; regulates and controls the use of unit’s symbols. Other duties of direct interest of citizens, in accordance with the Constitution, Laws and Statute.

Financing of local governments Basic regulations The Law on financing local self-government was adopted in 2006 and amended in 2011. The law defines that the budget of units of self-government consists of original and transferred incomes, transfers, income based on debt and other incomes as regulated by laws. The original incomes are incomes which the self-government unit generates on its territory, which are: • property tax, except the tax on transfer of rights and tax on inheritance and gifts • local administrative tax


• • • • • • • • • • •

151

local utility fees residence fee fees for the use of public space concession fees other local fees in accordance with the law revenue from fines imposed in misdemeanour proceedings as well as seized assets in this process income from rent income generated by the local public enterprises income on interest income from donations income from voluntary contributions.

The rates of the fees and taxes are defined by the unit’s bodies, however, the central government can set upper and lower limits. According to a 2009 OECD study this approach, named “piggypacking”, still gives significant power over taxation to the units of self-government (Blöchliger – Rabesona 2009). There is also a legal obligation to organize a public debate when determining the draft decisions on local government income. The decision on the rate of taxes and fees can be changed once a year, and exceptionally one more time if the law regulating the original incomes of the local self-government is changed. Regarding the property tax base, since mid-2013, it is calculated by the local selfgovernment’s administration in accordance with the market value, and not book value which was the case before. According to a comparative study of 100 countries by Almy (2014: 19), property tax base is in most cases calculated by the central government. It is believed that the central government is usually less biased in this task due to its distance and its wider capacities. On the other hand, the local governments have a larger incentive to keep the valuations up to date and have greater knowledge of the nuances of the local property markets. From the central government level, the local governments receive the assigned revenues and transfers. Assigned revenues are comprised of the assigned state taxes and fees. The transfers on the other hand are transferred from state budget to a local government budget and can be earmarked and non-earmarked transfers. Earmarked transfers are used for financing specified tasks and functions and can be functional transfers – used for a specified function of local selfgovernment; and an earmarked transfer in the narrow sense – for a specific task defined by the central government.

152

Jakov Bojovic

Non-earmarked transfers are: • Equalization transfer: given to units of self-government in which income per capita is below average. • General transfer: given to all units of self-government according to the specified criteria. • Compensation transfer: transfer that refunds part of the lost revenue resulting from changes in Republic tax legislation. • Solidarity transfer: given to all units of self-government, excluding Belgrade, according to the specified criteria. The criteria for allocation are defined by the central government, which leaves space for political influence. There are three very important legal solutions of the Law on financing local self government that need to be pointed out: • According to the law of 2007, all the local governments got 60% of income tax collected from their territory. In 2011 the law was amended giving the local government 80% of the income tax, which became their main source of income. • The amount of funds dedicated to general transfer is defined as 1,7% of the previous year’s national GDP. • According to the formula for the equalisation transfer, all of the local governments in which per capita income is less than 90% of the national average, receive the amount needed to meet the 90% of the national average per capita income (Cvijović, 2013). However, as previously noted, the criteria for the solidarity tax can be fine-tuned in a way that the local governments which are formed in the same way as the central government get more funds than other local governments which are economically in a similar position.

Local government revenues and expenditures In the first part of this sub-chapter, the size of the local governments’ revenues and expenditures will be analysed. Further on, the respective amounts will be compared with the total government expenditures and revenues in a time-scale to find how fiscally decentralised Serbia is. This will be an introduction to the next part, covering local government debt as well as the effects of economic downturn. Finally, a graph showing the number of employees in local government in time perspective will be elaborated. Total income of all the units of self-government in Serbia in 2013 was 241 billion RSD, which is around 2 billion EUR. Most of the income came in through taxes: 142 billion RSD (income tax: 107 billion RSD, property tax: 23 billion RSD) followed by transfers and donations:


153

42 billion RSD (17.4%). The following Figure 2 shows the structure of local government income in 2013. It can be observed that most of income is received from the central level, as the income tax is collected by the central government. Figure 2: Local government revenues, 2013 INCOME FROM DEBT 3%

INCOME FROM SELLING FINANCIAL ASSETS 0%

OTHER REVENUES 20% INCOME TAX 44% DONATIONS AND TRANSFERS 18%

OTHER TAXES 5%

PROPERTY TAX 10%

Source: Own study of Bulletin of public finances, 2014

Total revenues of all the units of self-government in Serbia in 2013 was 237 billion RSD, a bit less than 2 billion EUR. Most of the spending was for purchasing of goods and services: 59 billion RSD and expenses for employees: 54 billion RSD (Bulletin of public finances 2014: 35). The Figure 3 (next page) shows the data on local government revenues in billions RSD from 2005 to 2013, comparing them to the total government revenues in the same period: What can be prima facie observed from the graph is the trend of a rise of revenues on both local and central government level in the period analysed. There is a fall in 2009 on the local level due to the impact of the crisis, as the main source of income of the local governments are income and property taxes. However, the data from the graph shows the values in Serbian Dinar and not Euro. If we were to convert the values into Euro, we would get results that show how the revenues of the governments did not rise as much as it seems. To illustrate, the middle exchange rate RSD:EUR on 1st of January 2006 was 85:1 and on the 1st of January 2013 it was 113:1 (Narodna Banka Srbije 2014). Hence, the main objective of the graph above is to show the ratio between the

Jakov Bojovic

154

local and total government revenues, and not to provide a full picture of their size and rise over time. The Table 4 shows the same data in more depth. Figure 3: Local and total government revenues, 2005–2013

1800 1600 1400 1200

Billion RSD

1000 800 600 400 200 0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

725

870

1004

1142

1147

1123

1302

1405

1468

Local government revenues, in 107 billion RSD

140

162

190

168

193

218

250

241

Total government revenues, in billion RSD


Table 4: The share of local government revenues in total government revenues, 2005–2013

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

15%

16%

16%

17%

15%

17%

17%

18%

16%


We can observe a more or less constant level of the share of local revenues in total government revenues. This might seem odd as the competences of local governments grew with the new laws and amendments adopted in 2007 and 2011, which regard financing as well. However, this can be explained as most of the revenues still come from the central level: from the income tax and transfers from the central level. Furthremore, the central government has used borrowing to fill its budget much more than the local governments, although some of the units of local government have been borrowing a lot as well, as the next sub-chapter will show. Expenditure on the local government level was more or less constantly in line with the revenues; local self governments did not run large deficits. In the following Figure 4, the structure of local government expenditures in 2013 can be observed.


155

Figure 4: Local government expenditures, 2013 PRINCIPAL PAYMENT 4,15%

CAPITAL EXPENDITURES 13,99% OTHER EXPENSES 5,63%

PURCHASE OF FINANCIAL ASSETS 0,08%

EXPENDITURE ON EMPLOYEES 24,01%

SOCIAL INSURANCE RIGHTS 3,79%

DONATIONS AND TRANSFERS 10,08%

GOODS AND SERVICES 24,75% SUBVENTIONS 11,86% INTEREST PAYMENTS 1,66%


Local government debt The law which regulates local government debt is the Law on public debt, which was adopted in 2005, amended in 2009 and 2011. The main solutions of this law according to according to Brnjas et al. (2013: 14–5) are the following: • Independence of the units of self-government on borrowing • Ability to borrow from abroad • Ability to take short-term loans to solve liquidity problems: – which cannot be refinanced or moved for the next fiscal year – which cannot cross 5% of the last year’s revenues • Ability to take long-term loans for investments: – which cannot cross 50% of the last year’s revenues – if maturing principal and interests do not cross 15% of the last year’s revenues • Ability to emit municipal bonds • Ability to issue guarantees • Central government can bail-out a local government by providing counter-guarantees for their debt • Ability of placing the free funds available • Obligation to inform the Ministry of Finance every six months.

156

Jakov Bojovic

According to the World Bank (2013), the stock of local government debt at the end of 2012 was only 2% of total GDP. This does not appear large in terms of the municipalities’ ability to pay (p. 55). The same conclusion can be implied from the Figure 5, which shows the percentage of annual revenues from debt in the annual revenues of the units of self-government (aggregate): Figure 5: Revenues from debt as part of local government revenues, 2005–2013 12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00%

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Percentage of revenues from debt in the local government 1,40% 3,71% 2,83% 3,26% 5,11% 8,10% 9,81% 4,84% 3,44% revenues


Around half of the municipal debt is owed to international financial institutions, mainly European Bank for Regional Development and European Investment Bank, which offer more favourable terms than the commercial banks. However, debt to local commercial banks is rising as well, and in addition the municipalities are now slowly entering the bond market (World Bank, 2013: 55). Even though it may seem that borrowing on aggregate level may not cause concern at this time, the main worrying development is the debt of the City of Belgrade. For instance, in 2010, the debt of the City of Belgrade alone accounted for 74.2% (in 2008 it was 62.3%) of the aggregate gross debt of the units of self-government (Brnjas et al. 2013: 18). In August 2013, total stock of debt of the City of Belgrade was RSD 45,580 million (Ministry of Finance 2014). Since the budget of the City of Belgrade for 2013 is RSD 71,120 million (City of Belgrade 2013), the total stock of debt accounts for 63% of the budget. According to the budget of 2014, debt service will total RSD 3,332 million, which is around 4,2% of the total expenditures (City of Belgrade 2014). Most of the debt was generated to finance large infrastructural projects, especially the new Sava Bridge.


157

According to the World Bank (2013: 57), “as grace periods expire, the debt service burden is likely to increase”, hence there are reasons to impose more strict debt regulations, especially since other municipalities may follow in the same direction, staring a domino effect.

Effects of the crisis By solely observing the Figure 5 presenting local government revenues in a time perspective, we can not conclude that, overall, there was a large effect of the economic crisis. Going more into detail, the three main effects of the crisis are the fall of transfers from the central level, the rise of debt in the period until 2011 and the fall of public enterprises profits. Figure 6: Transfers and donations as percentage of the local government revenues, 2005–2013 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00%

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Transfers and donaons as percentage of the local 16,30% 16,10% 23% 24,90% 18% 17,90% 17,50% 16,70% 17,50% government revenues


In the Figure 6 we can observe how the level of state transfers (and donations, which are negligible) was rising for three years up until the 2009, when the effects of the crisis were felt at the central level, when this percentage dropped for around 5% and it did not come back at that level. From Figure 6 it can be observed how the percentage of revenues from debt grew from 1,4% in 2005 to 9,81% in 2011, due to the crisis. In 2012 and 2013 there is a declining trend in this regard and the situation on overall level is going back to normal. The Law on local self-government, as previously explained, gives right to local self-governments to found and manage public enterprises. These public enterprises have their employees and managers, which are chosen on a public tender. However, the practice tells us how in most of the cases, the managers of public enterprises are in almost all of the cases people close to the

158

Jakov Bojovic

ruling parties on the local level. These enterprises usually finance their operating costs from user charges which they retain, hence spending financed from the budget consists of capital investments and subsidies (World Bank 2013: 66). Figure 7: Subsidies + Capital Investments at the level of local governments, 2005–2013 80 70 60 50

Billions RSD

40 30 20 10 0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Subsidies + Capital investment at the level of local 38,5 governments, in billions RSD, 2005-2013

50,6

65,7

66,4

59,8

67,2

72,5

76

61,1


In total, subsidies and capital investments in the period observed (Figure 7), accounted for, on overall, 34,2% of the local government’s budgets. The World Bank (2012: 35) finds how the combined annual net losses of local publicly-owned companies only in 2012 was more than EUR 46 million. The situation is especially alarming in the case of the City of Belgrade. In the budget for 2014, subventions make up for 18,51% of the total revenues (around EUR 86,5 million). The World Bank (2014: 27–34) points out how the main reasons for the bad functioning of the public enterprises owned by the local self-governments in Serbia are: (1) unresolved ownership and property issues related to the fixed assets; (2) highly politicized management; (3) high tariffs and economic regulation; (4) lack of private sector participation, such as publicprivate partnerships or contracting-out. In the same document, The World Bank (p. 35) finds how the combined annual net losses of local publicly-owned companies in 2012 was about EUR 46 million. Losses of public enterprises owned by the City of Belgrade accounted for around 70% of the total losses of the local government’s enterprises. Finally, the employees of local governments in Serbia have hardly felt the hardship of the world economic crisis. With time, both their number and their salaries grew, despite the austerity measures imposed on citizens (Figure 7).


159

Figure 8: Local government employees, total annual expenditure, 2005–2013

60,0 50,0 40,0 Local government employees, total annual expenditure, billions RSD

30,0 20,0 10,0 0,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013


There are, as of Q2 2014, around 163.000 employees in the local governments, with aboveaverage salaries. A World Bank official recently stated (Politika, 12/07/2014) how “the salaries of the local government employees cannot be seen in the segment of the budget which relates to the annual expenditure on salaries. The municipalities and cities account them under services and in that way they blur the image of how much money goes on their employees”. The Government of Serbia has, as of 1st of January 2014, imposed a ban on employing in the public sector. However, only five municipalities have respected this ban. This tells a lot about the current state of the local government system in Serbia.

References Almy, R. (2014). “Valuation and Assessment of Immovable Property”. OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No. 19, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5jz5pzvr28hken (date of visit: 13/02/2014). Blöchliger, H. (2013). “Decentralisation and Economic Growth – Part 1: How Fiscal Federalism Affects Long-Term Development”. OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No. 14, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k4559gx1q8r-en (date of visit: 13/02/2014). Blöchliger, H. – Rabesona, J. (2009). “The Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments: An Update”. OECD Working Papers on Fiscal Federalism, No. 9, OECD Publishing. http:// dx.doi.org/10.1787/5k97b111wb0t-en (date of visit: 13/02/2014).

160

Jakov Bojovic

Brnjas, Z. – Drašković, B. –Stošić, I. (2013). Stanje i dinamika zaduživanja jedinica lokalne samouprave u Srbiji. (The state and dynamics of local government debt in Serbia.) Finansije, 1(6), 9–22. Bulletin of public finances (2014). http://www.mfin.gov.rs/UserFiles/File/bilten%20javne%20 finansije/bilten-121-web(1).pdf (date of visit: 26/11/2014). City of Belgrade (2013). Rebalans budžeta za 2013. (Rebalance of the Budget for 2013.) http:// www.sllistbeograd.rs/pdf/2013/59-2013.pdf#view=Fit&page=1 (date of visit: 28/11/2014). City of Belgrade (2014). Budžet za 2014. (Budget for 2014.) http://www.beograd.rs/cms/view. php?id=1609097 (date of visit: 28/11/2014). Constitution of the Republic of Serbia (2006). http://www.wipo.int/wipolex/en/details. jsp?id=7378 (date of visit: 15/11/2014). Cvijović, M. (2013). Lokalna finansije u Srbiji – stanje i perspektive razvoja. (Local finances in Serbia: state and perspectives of development, in Savremena politika i upravljanje.) Vol 1, 58–77. IMF (2014). Data for Republic of Serbia, available at http://www.imf.org/external/data.htm (date of visit: 30/11/2014). Law on financing local self-government (2012). Official Gazette of the Republic of Serbia, no. 62/2006, 47/2011, 93/2012. Law on local self-government (2007). Official Gazette of the Republic of Serbia, no. 129/2007. Law on public debt (2011). Official Gazette of the Republic of Serbia, 61/2005, 107/2009, 78/2011. Ljuboja, B. (2013). Organizacija vlasti u lokalnoj samoupravi u Republici Srbiji. (Organization of governance in local self-government in the Republic of Serbia.) Beograd: Stalna konferencija gradova i opština. Milosavljević, B. (2005). Sistem lokalne samouprave u Srbiji. (System of local self-government in Serbia.) Beograd: Stalna konferencija gradova i opština SKGO. Ministry of Finance (2013). Izveštaj o javnom dugu Beograda. (Report on public debt of Belgrade.) http://www.vreme.com/cms/view.php?id=1161819 (date of visit: 30/11/2014). Politika (12/07/2014). Zabranu zapošljavanja poštuje samo pet opština. (The ban on employment respected by only five municipalities.) http://www.politika.rs/rubrike/Ekonomija/Zabranuzaposljavanja-postuje-samo-pet-opstina.lt.html (date of visit: 29/11/2014). Vasiljevic, D. (2008). Novi zakonski okvir za lokalnu samoupravu u Srbiji. (New legal framework for the local self-government in Serbia.) In Zlokapa – Damjanović (ur.): Modeli organizacije lokalne samouprave. Beograd: PALGO Centar, 182–228. World Bank (2013). Serbia – Municipal finance and expenditure review. http://documents. worldbank.org/curated/en/2013/04/17718351/serbia-municipal-finance-expenditurereview (date of visit: 27/11/2014).


161

World Bank (2014). Serbia – Municipal public finance review: options for efficiency gains. http://documents.worldbank.org/curated/en/2014/06/19878431/serbia-municipal-publicfinance-review-options-efficiency-gains (date of visit: 28/11/2014). World Bank Group (2014). Doing Business 2014, available at: http://www.doingbusiness.org/ reports/global-reports/doing-business-2014 (date of visit: 30/11/2014).

TOMÁŠ ČERNĚNKO1 – VERONIKA FERČÍKOVÁ2 – ELENA ŽÁRSKA3 – SANDRA NOVOTNÁ4

Slovakia: A country study

Location of the country, size, population, GDP Slovak Republic was established on 1.1.1993 by splitting of the Czechoslovakia. It is a republic by state system and the political system is a parliamentary democracy. It is an inland country located in the Central Europe. Lowlands and highlands characterize the country as well. Slovakia is adjacent to five states, e.g. Poland in the north, Czech Republic in northwest, Austria in the west, Hungary in the south and Ukraine in the east. Its area is 49 036 km2 and therefore is considered to be relatively small state. Its capital is Bratislava. The population of Slovakia is 5 415 949 inhabitants (December 20135). The population density is 109 inhabitants/km2. Number of nationalities live in the Slovak Republic, the major nationality is Slovakian (80,65%), followed by Hungarian (8,49%), Roma (1,96%), Rusinian (lat. Rutheni)6 (0,62%), Czech (0,56%), Ukrainian (0,14%) and others7. Slovakia is a member of the European Union since 1 May 2004 and started to use the common European currency “euro” on 1 January 2009. Figure 1 presents the overview of GDP growth rates in the period of 2005–2014. We can see that the economic decline started in 2008 already, where the economy slowed down to a growth of 5,4% compared to 10,7% in 2007. It reached its maximum in 2009 by an annual change of –5,3% of GDP. In 2010 grew the economy again and reached the rate of 4,8%.

1 2 3 4 5 6

7

University of Economics in Bratislava; e-mail-cím: [email protected]. University of Economics in Bratislava; e-mail-cím: [email protected]. University of Economics in Bratislava; e-mail-cím: [email protected]. Matej Bel University in Banská Bystrica; e-mail cím: [email protected]. Statistical Office of the Slovak Republic. Rusinians is a community living in the border region of north eastern Slovakia defined by the borders of south eastern part of Poland and Slovakia and the northern part of Slovak - Ukrainian border; the Russian minority presents 0,04% of population. Minorities data are from the Census 2011, dataset is provided by the Statistical Office of Slovak Republic.


163

Figure 1: GDP growth

15 10,7 10

8,3 6,5

5,4

4,8

5

2,7

1,6

1,4

2012

2013

2,4

0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2014

-5 -5,3 -10

Source: own processing, data: Eurostat, GDP growth, rev1 11.12.2014

The economy recovered relatively fast and reached its “before crisis” output in 2011 as we can see in Figure 2. Figure 2: GDP in million Euro 80000

70000

67690,2 64193,8

67204

69021,4

70127,1

71126,2

2012

2013

72840,2

64109,2

57998,8

60000 53574,1 50000 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Source: authors, data: Eurostat, chain linked volumes 2010, Eurostat, ESA 2010, 01.04.2015

2014

164

Tomáš Černěnko – Veronika Ferčíková – Elena Žárska

Other economic indicators such as inflation, interest rate or debt are presented in Table 1. Table 1: General economic indicators GDP (chain linked volumes 2010, Eurostat, ESA 2010, 01. 04. 2015) in millions Euro GDP growth (Eurostat, rev1 11. 12. 2014) Inflation Interest rate (National Bank of Slovakia/ECB) State bonds (10 years, latest year emission) (National Bank of Slovakia) Exchange rate (SKK/EUR)(National Bank of Slovakia/ECB) Debt (Eurostat; mil EUR) Debt on GDP (Eurostat) General public expenditures – share on GDP (Eurostat) Central government expenditures share on GDP (Eurostat) Local administrative units expenditures share on GDP (Eurostat)

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

53574

57999

64194

67690

64109

67204

69021

70127

71126

72840

6,5

8,3

10,7

5,4

–5,3

4,8

2,7

1,6

1,4

2,4

2,7

4,5

2,8

4,6

1,6

1

3,9

3,6

1,4

–0,1

4

4,5

4,5

2,5

1

1

1

0,75

0,25

0,05

4,9

4,9

4,9

4,2

4,87

3,08

3,46

3,36

0,15

0,03

37,848 34,573 33,603

30,126

1

1

1

1

1

1

13549

15076

16827

19222

22958

27622

30484

37618

40178

–

33,8

30,7

29,8

28,2

36

41,1

43,5

52,1

54,6

–

39,3

38,5

36,1

36,4

43,8

42

40,6

40,2

41

–

25,1

25,6

23,1

22,7

28,6

27,4

26,9

26,2

25,7

–

6,7

6,5

6,1

6,1

7,3

7,3

6,8

6,4

6,4

–

Source: authors, data: Eurostat, National bank of Slovakia, grey fields present indicators which were in charge of European central Bank

The following table shows the development of revenues, expenses and income trading (deficit) of Slovak Republic for the last 5 years. Table 2: Development of budgetary management in Slovakia during the period 2009–2013 in thousands € 2009 Revenues

10 540 796

2010 10 900 863

2011 12 002 326

2012 11 830 036

2013 12 796 444

Expenditures

13 332 047

15 337 011

15 278 042

15 640 711

14 819 702

Deficit

–2 791 251

–4 436 148

–3 275 716

–3 810 675

–2 023 258

Source: authors the basis of final accounts of Slovak republic

During reported period we can see growing trend until 2011. In 2012 recorded a slight decline, but in 2013 it increased again. The decline of revenues in 2012 was caused mostly by revenues from businesses and ownership of assets which were lower compared to 2011 and lower property taxes (i.e. VAT and consumption taxes).


165

As the result, part of the budget was increasing during the whole period, except only in 2013. This follows from a lower outturn of provided transfers to other subjects of public administration and the most important expenditure reduction represents the field of health. Compared to 2012 there was a significant cost reduction in this field of € 1,403,927,000, of which the most significant decline of expenses was recorded by section of Ministry of Health in response to changes in reporting by the state-paid premium for the chosen groups of insured citizens. It is a state-paid premium to the Health Insurance Company for the economically inactive citizens of Slovak Republic. The healthcare costs after metering the insurance, decreased annually by € 81,376,000. During the whole period Slovak Republic reaches a deficit. The largest deficit was reached in 2010. That was caused by high costs compared with the volume of revenues and in this year the consequences of the economic crisis has proved the most. For the most common consequences and risks are considered increase of the deficit and the debt due to the economic downturn and anti-crisis measures. Over indebtedness creates a huge pressure to the financial markets and their ability to finance deficits. If the government has practiced in the long term a deficit spending and increases the public debt, a huge part of expenditures from the state budget passes to pay interest from the national debt. In that case the government generates a formation of deficits in the following years. By deficit cumulating of the state budget accrue the national debt. The national debt features the debt of state authorities and is a part of the public debt, which includes also the debt of public funds or local budgets of public universities. These indicators are monitored mainly because they are part of the Maastricht convergence standards. These conditions have to be met by the member country of the European Union to the acceptance of the common European currency. Two of four following criteria are fiscal natured: • The general government deficit cannot exceed the limits 3% of GDP, • Total public debt cannot exceed the limits 60% of GDP (this limit is going to decrease in the following years to 50%). Public debt includes a summary of liabilities of the public sector from previous years. The government debt is constituted by domestic and foreign debt. Domestic debt also called internal, includes the total amount of money owed to domestic creditors, i. e. undue amount of the debt by the national government. Foreign respectively external debt is the sum of rematured liabilities to the foreign creditors. This is the sum of equity liabilities passed by the government entities to foreign debtors for received loans, financial leasing contracts or other debt documents. Let’s look, how the state and public debt had developed during the period of five years.

166


Table 3: Evolution of indebtedness of the SR during the period 2009–2013 in thousands € 2009 Government debt

2010

2011

2012

2013

762 700

1 144 000

1 006 600

1 248 500

1 256 300

Gross debt

22 331 285

26 998 378

29 911 262

37 244 523

39 975 176

Domestic debt

14 476 245

17 008 428

17 902 631

19 594 327

15 484 145

7 855 040

9 989 950

12 008 631

17 650 196

24 491 031

35,6%

41,0%

43,3%

52,1%

Foreign debt % GDP

55,4%

Source: authors according to data from the Ministry of Finance

Based on the data from Table 3, we can say that the gross public debt is growing during the followed period. Like its components – the national debt, domestic debt and foreign debt are rising. The only thing that is changing is the ratio of domestic (internal) and foreign (external) indebtedness. For a better overview which is presented in Table 4, the proportion of internal and external debt in total debt. Table 4: Proportion of domestic and foreign debt to total debt 2009

2010

2011

2012

2013

Proportion of domestic debt to the total debt

65%

63%

60%

53%

39%

Proportion of foreign debt to total debt

55%

37%

40%

47%

61%

Source: authors according to data from the Ministry of Finance

At the beginning of the period prevails indebtedness of Slovakia against domestic entities, and in the last year, the situation developed in reverse – domestic debt declined and the external debt had increased. Let’s get back to Table 3. The last row shows the ratio of public administration debt (gross debt) to GDP. It is one of the Maastricht criteria used in rating the quality of public finances of EU countries. The maximum permissible value is 60%. It is clear that as long as the gross debt has rising trend during the period, then the percentage of the GDP will grow. During the whole period Slovakia is careful not to exceed the determined top of 60% of GDP, while in 2013, has been slowly approaching a value of 55.4%. To avoid creating excessive in debtedness and the financing problems, the use of repayable sources of financing and debt financing modify several legal regulations. The most famous is the Act No. 493/2011 C. L. about Fiscal Responsibility. Its goal is to achieve long-term sustainability of Slovakia, afforce transparency and efficiency of public resources.


167

There is a Council of fiscal responsibility, which is established as an independent body for monitoring and assessment the economy of Slovak Republic and for the assessment of abidance of budget management. The Fiscal Responsibility Act regulates in Article 5 the limit of public administration debt as follows: • the upper limit of the government debt is more than 50% of GDP, • if the amount of the debt will reach 40% of GDP and more, the procedures, specified in paragraphs 4–8 will be enforced, focused on reducing debt, there are ranges of percentage amount of the debt plus the corresponding instructions, • if the debt will exceed the limit of 50% of GDP, the government makes a request to the National Council for expression the trust to the government. In the implementing of procedures according to mentioned paragraphs, the public administration entities whose budgets are part of the government budget, are required to harmonize their draft budgets with the public administration’s draft budget. There are certain exceptions which are modified in detail by the Fiscal Responsibility Act. For regional authorities are intended particular provisions of economy with budget means and the maximum amount of debts is set to the maximum limit of 60% of the actual current income of the previous financial year. If the municipality or autonomous region exceeds this limit, the Ministry will impose a fine of 5% of the difference between the total amount of debt and maximum limit (60%). In the Fiscal Responsibility Act are sets the rules of transparency. Because of the transparency the Tax Revenue Forecast Committee and Macroeconomic Forecasting Committee had been established. Similarly, because of the transparency is established the duty of advertising the information for the public administration’s subjects. They have to complete their budget at least for three budget years. The budget of public administration contains in addition to data which establish a separate law, also the consolidated balance sheet of the public administration budget, state debt management strategy and data about the tax expenditures, implicit liabilities and conditional liabilities, disposable influence and management of government enterprises; competent administrator of the state budgets required to submit to the Ministry of Finance data required for the management of government enterprises. Beside these rules, there are a number of regulations, which government the basic legal rules for the management of budgetary resources and creates various strategies for debt management. In them are contained concentre actions by the subject of public administration in view of the current situation with debt and management. Based on the available documents, we analysed this situation of the Slovak Republic from

168


the perspective of public administration and public finance. For developing countries, however, apart from the aforementioned knowledge essential to have a representative at the forefront of representatives of state authorities and other agencies with in the public administration, who will seek to improve the economic situation. In this respect, we can help and cooperation with the countries of the European Union. Membership in the European Union allows us to finance development activities of the Structural Funds and thus lead to a higher quality of living.

Public administration system The system of public administration in Slovakia is an example of dual administrative system. The state administration operates at national (NUTS1) and county level (NUTS4) and the selfgovernment on local (NUTS5) and regional level (NUTS3). The NUTS2 level (“supra-regional”) is only statistical, has no powers, elected or other bodies and is used mainly in relations to EU and its funding policies. Table 5: Administrative units at various NUTS levels NUTS level 1

State administration central government

Self-government

EU funding 4 regions (west Slovakia – Trnava, Nitra, Trencčín region); middle Slovakia (Žilina and Banská Bystrica region); east Slovakia (Košice and Prešov region), Bratislava region; no elected or appointed bodies

2

8 self-governing regions (president of the region and also the regional assembly are elected directly)

3

4

5

“Others”

76 districts; no elected bodies, the head of the office is appointed by the minister of interior 2894 local administrative units (138 towns and cities); mayor and assembly are elected directly

Source: authors

The highest level of state administration consists of central government authorities. They consist of ministries and other central government organs. It is the executive authorities, which have in competence a range of tasks defined in Part Four of Competence Act No. 575/2001 Coll. on the organization of government activities and the central government.


169

The Ministry is monocratic central authority of state government with specifically defined scope and is headed by the Minister (cabinet minister). Ministries and other central government organs are established by the law. Currently Slovakia has 13 ministries: Ministry of Transport, Construction and Regional Development, Ministry of Finance, Ministry of Economy, Ministry of Culture, Ministry of Defence, Ministry of Agriculture and Rural Development, Ministry of Labour, Social Affairs and Family, Ministry of Justice Ministry of Education, Science, research and Sport, Ministry of Interior, Ministry of Foreign Affairs, Ministry of Health and Ministry of Environment. The other central organs of state government are the organs that manage basic state registries and statistical services. This includes the Government Office, Office of Geodesy and Cartography and Cadastre, Statistical Office, the Public Procurement Office, the Nuclear Regulatory Authority, Office of Industrial Property Office, Office of Standards, Metrology and Testing, Antimonopoly Office, the National Security Office and Administration of State Material Reserves. Local government organs are managed and controlled by central government authorities and their main task is to implement state government to set area. Local government authorities constitute general local government, i. e. in SR are the district offices and agencies specialized local government authorities, such as land, forest offices etc. State administration operates on central and county level (NUTS 4 level, 76 units). Self-government is in Slovak constitution mentioned in Catch No. 4, Article 64 – 71. Both, the local and regional levels of self-government are recognized in article No. 64 in the Constitution of Slovak republic. The local self-governmental units were established in September 1990 by the Act. No. 369/1990 and replaced the former local administrative units – “Local National Committees”. Establishing regional self-government was politically more difficult. After long discussions about the number of self-governing regions (from the model 3+1 – Bratislava and 3 large regions (geographically same as current NUTS2 regions used in relations to EU funding policy), based on pre 1989 history or 16 regions – based on the pre 1918 historical regions on Slovak territory which were in governmental discussions reduced to 12 and by the parliament finally enrolled as 8 current regions), finally after elections to regional assemblies on 1. December 2001, at 1. January 2002 8 self-government regions were established. In both cases on local and regional level is the head of the unit (mayor or president of the region) and the assembly elected by universal, equal and direct suffrage by secret ballot. The existence of local and regional self-government units is granted by the Constitution. So are also their rights to set local taxes and approve and issue general binding ordinances. All other rights, duties or responsibilities (taxes that can be collected, competences – original or transferred, public services that have to be provided etc.) are defined in additional laws. The power of local and regional governments to set standards is limited only to the power

170


to approve and issue general binding ordinances which cannot contradict to the general legal system. These ordinances can affect all fields of conferred competences (on local or regional level). The regional governments have no power to change the spatial organisation of their territory (creation of all “smaller units” – counties [state administration] or local self-governments [communes, cities] is in hand of the state). They are allowed to create institutions (agencies) to be able to deal with its tasks within their competences. Specific policies such as minority policy (with all their questions – education, language, culture) are in hand of the state (national) level. The basis of local self-government is the commune (municipality, NUTS 5 level) and in case of regional self-government the representative is an autonomous region, e. g. higher territorial unit. In Slovakia there are 8 self-governing regions (NUTS 2 level; Bratislava, Banská Bystrica, Trenčín, Trnava, Nitra, Žilina, Košice and Prešov) and 2 894 local administration units. All local administration units (communes, towns and cities) are by the law equal by rights and responsibilities. That means, that the smallest village Príkra with population 8 (to 1.1.2014) has the same rights and responsibilities, competences and is by law obliged to provide same range of services as the capitol Bratislava with population 417389. Table 6 presents the structure of Slovak communes, towns and cities. Table 6: Number and share of population – commune size groups Number of villages/ towns/cities

Size groups

Population

Share on total population

–199

383

47 573

0,9 %

200–499

761

261 805

4,9 %

500–999

772

546 389

10,1 %

1000–1999

562

787 516

14,6 %

2000–4999

279

804 580

14,9 %

5000–9999

61

409 387

7,6 %

10 000–19 999

33

470 099

8,7 %

20 000–49 999

29

853 306

15,8 %

50 000–99 999

8

564 720

10,5 %

100 000 and more

2

651 661

12,1 %

total

2890

5 397 036

100 %

average population

1867

Source: Statistical office of Slovak republic (2012): Obyvateľstvo v Slovenskej republike a krajoch SR – Vybrané výsledky sčítania obyvateľov, domov a bytov 2011

In Slovakia the only constitutional and legislative organ is the Parliament, i. e. National Council. It consists of 150 deputies elected by universal, equal and direct suffrage by secret ballot. Their


171

tenure lasts for four years. The National Council has legislative (creation and modification the laws), control (control towards the Government and to its members) and creations scope (creating their own bodies). Executive power in Slovakia is represented by the government and the president. Government is devoted to the peak of executive power and the president is the head of state power. To the executive power belongs also ministries headed by the Minister. The government ensures fulfilment of economic, cultural and social challenges and for the reports it is responsible to the National Council. Status, authority and responsibility are regulated by II. Section Six of the Constitution. President of the Slovak Republic is also elected in direct elections by secret ballot for five years. His scope is regulated by Article No. 102 of the Constitution. The next table presents some basic facts of election conditions in Slovakia. Table 7: Election conditions – general overview

Voting right President

Active (vote)

Passive (be elected)

Period

18

40

5 years

Member of parliament

18

21

4 years

President of the region

18

25

4 years

Member of regional parliament (regional assembly)

18

18

4 years

Mayor

18

25

4 years

Member of local parliament (local assembly)

18

18

4 years

Source: authors

To the last state authorities in terms of power belong the judiciary authorities. The courts decide about the rights and obligations, guilt and innocence, the imposition of a custodial sentence, etc. They also decide about the constitutionality and legality. The main role of courts is to protect and guarantee fundamental rights and freedoms. In the Slovak Republic the judiciary power is formed by Judiciary Supreme Court along with the system of courts and the Constitutional Court of the Slovak Republic. The courts essentially apply the law. During this operation they have to act in accordance with European Union legislation.

Provision of services and their financing at different stages Financing local government passed since 1990 a long way during which there have been several changes in the pattern of financing. Last major change took place on 1.1.2005 and is valid until today. At its heart, the change of municipalities financing, was connected to the

172


transfer of responsibilities from government to the competences of municipalities in the years 2002 to 2004 and the creation of two types of competences - original and delegated (carried over). Original competences are financed from own revenues of municipalities and delegated competencies that municipalities perform in the name of state are financed by the state in form of subsidies (transfers) from the state budget. The process of competencies transfer (administrative decentralization) has significantly strengthened the position and responsibility of municipalities in local development. It was also necessary to increase their financial income for the exercise of these powers (financial decentralization). A new model was adopted, according to which the delegated competence financing continues through subsidies (transfers) and for the financing of original (own) competencies were several laws adopted that came into force on 1.1.2005. Table 8: Transferred competences within the decentralization of public administration Local administration units (villages, towns, cities)

Regional administration units (autonomous regions)

Roads

roads and runs

Water management

road traffic

General internal administration – register maintenance

civil protection

Social assistance

social assistance

Territorial planning

territorial planning

Building code

library

Protection of nature

educational activities

Education

education

Physical culture

physical culture

Theatrical activity

theatrical activity, museums, gallery

Health service

health service, human pharmacy

Regional development

regional development

Tourism

tourism

Source: authors

The transfer of competencies in ensuring public services, resp. collective goods has its positives and negatives. The benefit is, inter alia, that lower levels of public administration have in most cases wider and more accurate information about the needs of its citizens. Thanks to them they can insure the services more effectively. For the insufficiency can be considered a fact, that too small municipalities (see Table 3) are problematic in terms of their opportunities, quality and complexity of power of their own and transferred competences. In this context, we encounter


173

the concept of fiscal decentralization, through which the funds are transferred for provision services to the lower levels of public administration in the through compensatory transfers. In practice, this means that there are different levels of government with its own income. Among them they are channelled within the fiscal decentralization in the form of shares in central taxes collected or earmarked transfers. Great importance is gaining the tax determination, because according to it will be decided into which budget the taxes will pay as one of the most important receipts. Slovak municipalities have their own tax base in the form of local taxes. Among these the municipality decides about the tax rates and performs also tax collection and administration. We use the following local taxes: property tax, dog tax, tax on the use of public space, accommodation tax, slot machines tax, non-winning gaming machines tax, tax on entry and stay of vehicles in the historical part of the city, nuclear facility tax, and municipal waste fee. To the autonomous region belongs the right to collect the motor vehicle tax. Not all municipalities can collect all kinds of taxes, therefore, to supplement their budgets are used the proportionate taxes. In Slovak Republic there is only one tax, the personal income tax. It is “own” income of the local administrative unit, but the determination of rates, management and collection of the tax is executed by the State. The government determines by its regulation the percentage of tax revenue devolving to the municipality, autonomous region and state. At present 65,4% of tax devolutes to the local administrative units (villages, towns and cities), 21,9% to the higher territorial units (regions) and 12,7% to the state. Table 9: Proportion in income tax 2002–2011

since 2012

Villages, towns and cities

70,3%

65,4%

Regions

23,5%

21,9%

State

6,2%

12,7%

Source: authors

One of the reasons for the change was the impact of the financial crisis, when the state consolidated budgets of municipalities and selfgoverning regions with extraordinary subsidies in 2009 and 2010. The distribution of the tax to the budgets of municipalities are governed by government regulation based on several criteria: • 23% by number of inhabitants residing in the municipality to 1 January the previous calendar year, of which 44% is converted by a factor of altitude of the municipalities centre,

174


• 40% according to the number of pupils (children) visiting art schools and school facilities founded by municipalities to 15 September previous calendar year recalculated by an art school coefficient, respectively school facility, • 5% by number of inhabitants at the age of 62 years, residing in the municipality to 1 January preceding calendar year, • 32% by number of inhabitants residing in its territory to 1 January of the previous calendar year recalculated by a coefficient depending on the classification of municipalities in size category. The law regulates the structure of the municipal budget for the current and capital, defines the municipal revenues and relations between the state and municipal budgets. The Act No. 583/2004 also lays down the conditions for handling repayable funds (loans, borrowings), including limits on the total amount of debt and the amount of debt service. It also includes a part how to deal with situations where the community becomes insolvent, what is solved by a recovery budget or compulsory administration, if such a budget is not effective. Under the Act (No. 583/2004), the budget is drawn up to three years and from 1.1.2009 applies program budgeting. In terms of the overall impact of fiscal decentralization and local autonomy can be stated that: • the financial autonomy of municipalities has been strengthen, • municipalities have now a secured income from the state form the most stable and dynamic tax, • flows and volumes in financing the original powers of government to municipalities at relatively equitable system of financial equalization are transparent (measurable indicators, clear and generally valid criteria in local taxes redistribution formula, • a process motivating municipalities to an effective behaviour in field of their cooperation (which is necessary due to their size and fragmentation) was started. Table 10 documents some facts – volume highest income are tax revenues in them the personal income tax (tax incomes are during the period ranging from 40% to 46%, except the year 2010, when they fell to 36.4% – see chart 4). The second highest income are grants and transfers in the range of 26% to 36%, which finance crucially delegated competences (excluding grants for development activities of municipalities). The largest volume of them are transfers for education, which covers spendings on primary schools, which municipalities run as a delegated competence. And only third in the order are the revenues from local taxes.


175

Table 10: Balance of local units in Slovakia in 2008–2012 in bln. €

LU revenues total Current incomes Tax incomes Income tax Local taxes Non-tax revenues Grants and transfers Loans Capital revenues LU expenditures total Current expenditures Capital expenditures Total balance of LU Total balance of LU without financial operations

2008

2009

2010

2011

2012

3, 606 2, 755 1, 685 1, 292 0, 393 0, 344 0,727 0,218 0, 477 3, 343 2, 413 0,765 0, 262 0,055

3, 758 2, 806 1, 620 1, 206 0, 413 0, 314 0, 871 0,257 0,376 3, 542 2, 543 0, 860 0, 215 –0,221

4, 015 2, 664 1, 431 0, 995 0, 426 0, 327 0, 915 0,433 0, 622 3, 892 2, 577 1, 105 0,123 –0, 396

3,998 2, 824 1, 618 1, 179 0, 439 0,411 0,866 0,334 0,659 3, 848 2, 603 0,861 0, 150 0,019

3,697 2, 880 1,674 1, 196 0, 476 0,415 0,858 0,212 0,518 3, 542 2, 654 0, 665 0, 154 0,184

Source: authors, data: DataCentrum, Ministry of Finance of the Slovak Republic

The financial crisis – impact on municipal budgets The financial crisis was transferred also into the budgets of municipalities in Slovak republic. It increased their overall tightness, what caused a continuous reduction in tax revenues, where the declining revenue from personal income tax has played a significant role (see Figure 3). This situation makes that more difficult for municipalities, because that tax is generally the highest revenue in municipal budgets. Partial remediation of this situation is an increase of property tax, non-tax revenues and an increase of compensation from the state budget. Figure 3: Income tax revenue transferred to local units (in thousands Euro) 1 300 000 1 250 000 1 200 000 1 150 000 1 100 000 1 050 000 1 000 000 950 000 900 000

2008

2009

2010

2011


2012

176


The debt activity of municipalities increased, the volume of loans grew, what in the future development can bring the municipalities into more financial problems because of increased short-term bank loans. Despite the crisis the investment activity continued represented by increasing capital expenditures (Table10), where the crucial category due to volume was the realization of buildings and their technical improvement. To increase the number of facilities of the village and the quality of service is a desired effect. But it also has its problematic page, as this activity is based on the indebtedness of the municipality. Figure 4: Tax revenues and debt relation 2008–2012 (in billions Euro)

1,6 1,4 1,2 1 0,8 2008

2009

2010

municipal tax revenues

2011

2012

total municipal debt


Figure 4 documents the clear indirect dependence of tax revenues and municipal debt: when tax revenues decreased, the debt increased and vice versa. As soon as the tax revenues increased, the debt decreased. The decrease in debt could be partially caused by a situation that municipalities do not wanted to raise debt longer in the following years (2010 and 2012) and solved it by exhausting their reserves and deferred consumption, while the difference between total revenue and total expenditure was reduced, thus increased tightness of municipal budgets (table 10). Development of municipal debt and its share in total public debt presented in Table 11: Table 11: Municipalities share on public administration debt ESA 95 Public Maastricht debt (millions Euro) Municipalities debt (millions Euro) Share of municipalities

2008

2009

2010

2011

2012

18 623,0

22 331,0

27 625,3

30 507,3

37 866,9

897,0

1 143,0

1 390,9

1 386,4

1 258,6

4,82 %

5,12 %

5,4 %

4,8 %

3,32 %

Source: Združenie miest a obcí slovenska. 2013. Tlačová správa: Konsolidácia financií miest a obcí


177

To solve the impact of the financial crisis on the budgets of municipalities was a Memorandum between the Government of the Slovak Republic and Association of Slovak towns and communes adopted, which was once part compensate for loss of revenues on personal income tax from the state budget with volume of 100 million € for municipalities, but also rationalization and austerity measures on the expenditure side communities. Table 12 confirms that the villages respected this part of the agreement and acted much more efficient than the state. Table 12: Annual change of expednitures of state and municipal budgets (in %) Indicator Expenditures state budget Expenditures municipalities Expenditures of municipalities without financial operations

2009/2008

2010/2009

2011/2010

2012/2011

2013/2012

2013/2008

10,6

15,0

–0,4

2,4

8,7

41,0

5,9

9,9

–1,1

–7,9

2,8

8,9

7,1

8,2

–5,9

–4,2

1,4

5,9

Source: Združenie miest a obcí Slovenska. 2013. Tlačová správa: Konsolidácia financií miest a obcí

The financial crisis has brought a series of negative actions in the economy of communities, but also has its positives. The negative ones that the communes had to adopt included actions such as staff reductions, salaries cuts, reduction of employees working hours , non-payment of bonuses, reducing the use of public lighting, maintenance of public green areas, but also cuts in funding for various (sporting, cultural) organizations, clubs and associations, including their activities. Crisis situations also have their positives. They motivate municipalities to activities which normally would not or would be much later adopted, while many of them represent a change from known routine. To include such mobilization of resources in the area, for example exploring the possibilities of multi-source financing, pooling resources with other entities, monitoring and evaluation of measurable indicators that increase the efficiency of funds and property management, the application of “best practices” from other communes, the implementation of new processes, technologies and materials that reduce operating costs. Although it is already 2015 and municipal budgets are consolidated, the challenges posed by the crisis were in many cases delayed and municipalities will face them in coming years.

178


References Statistics Statistical office of Slovak republic (2012). Obyvateľstvo v Slovenskej republike a krajoch SR – Vybrané výsledky sčítania obyvateľov, domov a bytov 2011. Združenie miest a obcí Slovenska. (2013). Tlačová správa: Konsolidácia financií miest a obcí State final accounts 2008–2012 Bills Act No. 575/2001 Coll. on the organization of government activities and the central government Act No. 493/2011 Coll. on fiscal responsibility The Constitution of the Slovak republic Act No. 523/2004 Coll. on budgetary rules of public administration. Act. No. 582/2004 Coll. on local taxes local fees for municipal waste and minor construction waste Act. No. 564/2004 Coll. on budgetary determination of income tax revenue from local governments, Act. No. 583/2004 Coll. On financial rules of local governments and amending certain laws, Governmental Ordinance no. 668/2004 Coll. on the distribution and remittance income tax revenues to local governments Web sources DataCentrum (Information Centre of and for the Ministry of Finance) – http://www. datacentrum.sk Eurostat – http://ec.europa.eu/eurostat Statistical office of the Slovak republic – http://www.statistics.sk Ministry of Finance of the Slovak republic – http://www.finance.gov.sk National Bank of Slovakia – http://www.nbs.sk

KARLO KOSTANJEVEC1

Croatia: A country study

The current public finance system and territorial organization of Croatia emerged during early 1990s when country gained its independence. Croatian public finances and multilevel governance are centralized and are accompanied with fragmented three-tier territorial organization. In the Croatian context this is concretely reflected in three distinctive facts: firstly, 90% of all financial resources are located at the central government level; secondly, public functions are mostly in the hands of central government and thirdly, there are 577 subnational units in Croatia, of which 71% are smaller than 5000 inhabitants (the number which is considered to be the lower limit for providing minimum public services at minimum quality). Additionally, there is an obviously weak fiscal autonomy of subnational units in Croatia and that is exemplified in the fact that the Croatian subnational units have no authority in the taxbase and tax-rate determination except in the area of one tax: rate on the use of public surface (which is less than 1% of subnational revenues). The causes of this problematic situation are numerous, but most usually mentioned causes are: Croatian War for Independence 1991–1995, inherited centralistic elements from Yugoslavia and political calculations of Croatian political elites. Due to the centralization in Croatia, problems in public service provision and problems of debt and deficit caused by the recession that started in 2008 are mainly on the central government level and not on the subnational level. This fiscally centralized and territorially inefficient structure was addressed through the decentralization policy since 2001, but as the situation largely remained the same, the policy is considered a failure. Previous literature has widely acknowledged this failure, however the question of why and how this policy failed remained mainly unanswered. In order to also answer this important question, this paper uses qualitative methods and demonstrates that the sources of policy failure were twofold: 1. flaws in the formulation stage of the policy, and 2. structural-underlying effects of local politicalclientelism and centralism present in the system.

1

Institute of Public Finance Zagreb; e-mail cím: [email protected].

180

Karlo Kostanjevec

Description of the country Croatia (officially: Republic of Croatia) is a unitary democratic parliamentary republic situated in Europe. Croatia stands at the crossroads of Central Europe, Southeast Europe, and the Mediterranean. The Croatian history dates back to the early part of the 7th century AD when Croats arrived in the area of present-day Croatia. The Croatian Kingdom in Middle Ages was founded in 925, and after 1102 Croatia was a part of various political organizations: personal union with Hungary, a part of the Habsburg Empire and the Austro-Hungary Empire. After 1918 Croatia was a part of the Kingdom of Yugoslavia. During World War II a fascist puppet state existed, and after Second World War Croatia was a federal constituent of Second Yugoslavia. In October 1991 Croatia became an independent state. In recent history Croatia became a member of the European Union (EU), United Nations (UN), the Council of Europe, NATO, World Trade Organization (WTO) and is a founding member of the Union for the Mediterranean. The Croatian capital city is Zagreb, which forms one of the country’s primary subdivisions, along with the twenty counties. Croatia covers 56,594 square kilometers (89,810 square kilometers with the Adriatic See) and has diverse, mostly continental and Mediterranean climates. The country’s population is 4.28 million, most of whom are Croats (90,4%), with the most common religious denomination being Roman Catholicism. Croatian economy is mostly service based with tourism as a significant source of revenue during summer. The service sector of the Croatian economy is followed by the industrial sector and agriculture. The state controls a significant part of the economy, with substantial government expenditure. The European Union is Croatia’s most important trading partner. Internal sources produce a significant portion of energy in Croatia while the rest is imported. Croatia provides a universal health care system and free primary and secondary education. Croatian GDP (PPP) in total is $80.620 billion and per capita GDP (PPP) amounts to $18,314. The International Monetary Fund classified Croatia as an emerging and developing economy, and the World Bank identified it as a high-income economy. Furthermore, Croatia has a high Human Development Index.

Multi-level governance in Croatia Process that created the current state of multi-level governance in Croatia Croatian multi-level governance can be described as centralized in two ways. Firstly, this means that public finances in Croatia are centralized, i. e. 90% of all financial resources are located at the central government level; secondly, it also means that public functions are mostly in the


181

hands of central government. There are two distinctive elements which define the creation of this problematic centralization. The first peculiarity is related to the fact that the end of the 20th century is marked with the decentralization wave in the world (Oates 1999: 1120). In order to improve the performance of the public sector, both developed and developing states are increasingly turning to the policy of decentralization (Oates 1999: 1120; Ebel – Yilmaz 1999: 3). This process was particularly visible in the ex-socialist countries of Central and Eastern Europe in the context of achieving standards of market economy and democracy (Bird et al. 1995; Peteri 2002). However, Croatia did not follow this trend and it experienced the opposite process of centralization in 1990s (Petak 2011: 73). The centralization process in independent Croatia decreased the subnational share in total public expenditures from 35% to, roughly, less than 10% (Petak 2011: 73-75). Two main reasons for this centralization process can be identified. First, the extensive war in Croatia in the 1991–1995 period highly centralized the state and public finances (Petak 2006; 2011). Second, the war period induced the central government to promote the national and central-political unity, not leaving much room for local autonomies in the times of war and nation-creation (Petak 2011: 78). The second peculiarity was the organization of the completely new territorial structure of the country. Croatia inherited from Yugoslavia the territorial structure that consisted of 100 communes and 1 city – Zagreb (Petak 2011: 77). The new territorial organization established 21 regional counties, 418 communes and 69 cities (this number increased even further afterwards) and it was organized in a way that “enabled the ruling elite a much easier control over the territory, because a number of local governments were established with the center right-wing political parties (HDZ, HSS) as ruling political parties” (Petak 2011: 77). The average population of communes fell from 45 000 to 3145 (Petak 2011: 77). Hence, the 1990s territorial reorganization in Croatia was a clear example of gerrymandering and electoral engineering (Koprić 2014: 13). Additional to this undemocratic element, it is important to note that until 2001 the governors of the Croatian counties had to be confirmed by the President after the local elections. After 2001, this undemocratic stipulation was canceled, and both local and regional governors are elected in local elections without the need of confirmation from above. Taking into consideration the size and the population, Croatia has a large number of small subnational units (Bajo 2007: 55). The Croatian subnational units were mostly established based on political motivation and they do not contain functional, economic-fiscal, minimum inhabitant number or expert criteria (Žuljić 2001: 13–16; Koprić 2014: 12; Alibegović 2014). The territory became fragmented, meaning that a large part (35%) of small subnational units are incapable of financing their essential operating expenditures and providing essential public services (Bratić 2008: 142). In Croatia, 71% (around 400) subnational units are smaller than 5000 inhabitants – the number which is considered to be the lower limit for providing

182

Karlo Kostanjevec

minimum public services at minimum quality (Davey 2002: 35). Additionally, one of the consequences of financially weak and fragmented subnational units is the prevention of the multi-centric development in Croatia (Šantić 2014: 6). Other disadvantages of small fragmented subnational units are: loss of economy of scale, smaller financial capacity (due to a smaller number of taxpayer), loss of autonomy due to need of financial help from central government, lack of professional staff because small subnational units do not have resources to employ external experts and thus rely on the local population, which leads to the increased risk of unprofessionalism, nepotism and corruption (Dobrić 2009: 46–47). Therefore, two peculiar processes in Croatia created an immense centralization, not only in terms of financial resources, i. e. roughly, more than 90% of financial resources were in the hands of central government; but also in terms of control over a long list of public services that had previously been provided by subnational government (Petak 1992: 104–105; 2011: 77-78).

Current state of multi-level governance in Croatia As explained, in the early 1990s the three tier territorial structure was established in Croatia, along with centralized public finances. The territorial structure of Croatia is clearly illustrated in Figure 1. The first tier of government in Croatia is the national-central government tier that is dominating in most public functions (Konjhodžić – Šuman 2009: 239). Units of local and regional government are established in the second and third tier (Bajo 2007: 54). The second tier consists of counties (županije) with the regional self-government function (Bajo 2007: 54). The third tier is municipalities (rural communities-općine), large cities and towns with the local self-government function (Bajo 2007: 54). Moreover, some local areas are declared as being of “special state’s concern” due to economic hardship, isolation and/or the consequences of war in 1990s and they have certain benefits. Additionally, the city of Zagreb also has a special city-county status (Alibegović – Slijepčević 2012: 3). In terms of numbers, Croatia currently has 429 communes and 127 cities and 21 regional counties in 2010 (see Figure 2) (Petak 2011: 77). Croatia is a country with relatively small population and declaratively decentralized public administration that is composed of central, regional and local government (Bajo 2007: 54). Furthermore, the central government administration is deconcentrated and is constituted of central offices for public administration in all 20 counties. Although administratively divided in three tiers, the local and regional government is commonly described as “having a limited role” (Petak 2011: 73).


183

Figure 1: Administrative – territorial organization of Croatia

Central-State Level 4,4 millionpeople

127 cities (more than 10 000 people)

21 County intermediary level

3 million people

429 municipalities (less than 10 000 people) 1,4 million people

Source: Bajo (2007: 55)

Public service provision in Croatia As already noted, Croatia is financially centralized, but also, it is centralized in terms of providing public services. The distribution of public functions among levels of government in Croatia is summarized in Tables 1 and 2. From Table 1 it is clearly visible that central government level is present in providing almost all public functions in Croatia, and furthermore, it is dominating in most of it. Only public functions where central government level is not present are: housing and utilities; and recreation, culture and religion The legislative framework of competencies and the subnational financing of government levels in Croatia are regulated in the Constitution, laws and many regulations. Most important of them are: Law on Local and Regional Self-Government; Law on Financing of Local Units and Law on Budget (Bajo 2007: 54). In Table 2, there is a more detailed overview of mandatory functions of Croatian regional and local government units.

184

Karlo Kostanjevec

Table 1: Division of functions among different levels of government in Croatia

Central government 1. General public/ administrative services

•

2. Defense

• • •

3. Law and order 4. Education 4.1. Pre-school 4.2. Elementary 4.3 Secondary 4.4. Tertiary (university) 5. Healthcare 6. Social security and welfare

• • • • •

7. Housing and utilities 8. Recreation, culture and religion

Municipalities

Cities

Counties

•

•

•

• • •

• • •

•

• • •

• • •

• • • • • •

9. Agriculture, forestry, hunting and fishing

•

10. Mining, industry and construction

•

•

•

•

11. Transport and communications

• • • • •

• •

• •

• •

•

•

•

11.1. Road transport 11.2. Rail transport 11.3. Air transport 12. Other economic affairs and services

Source: Konjhodžić – Šuman (2009: 239)


185

Table 2: Mandatory functions of regional and local government units in Croatia Local government level Municipalities and towns – – – – – – – – – –

Regional government level

Large cities and county centers

community and housing planning physical planning and zoning utility services child–care social welfare primary health care primary school education culture, physical culture, and sports consumer protection protection and improvement of the natural environment – fire protection and civil defense – local transport

– – – – – – – – – – – – – –

community and housing planning physical planning and zoning utility services child–care social welfare primary health care primary school education culture, physical culture, and sports consumer protection protection and improvement of the natural environment fire protection and civil defense local transport public roads maintenance issuing of building and location permits

Counties – – – – – –

education health care physical planning and zoning economic development traffic and transport infrastructure planning and development of the network of educational, medical, social and cultural institutions – issuing of building and location permits and other document in relation to construction in the county area excluding the area of the big city

Source: Alibegović – Slijepčević (2012: 4)

Financing of public service provision at subnational level Croatia is fiscally very centralized state. In other words, this means that financing of public functions is mostly done from the central government level and that subnational units have a secondary role. As a signal of the fiscal centralization and the low fiscal strength of subnational units four concrete indicators can be used: the share of revenues and expenditures of subnational government in the revenues and expenditures of the consolidated general government and in GDP (Table 3 and Figure 2). These are one of the most common and most important data for measurement of “the relative importance of sub-national levels of government in the provision of public goods/services” (Konjhodžić – Šuman [2009: 241]; see also: Bajo – Bronić [2004]).

186

Karlo Kostanjevec

Table 3: Revenues and expenditures of subnational government in revenues and expenditures of the consolidated general government and in GDP Revenues of subnational government units Year

Outturn in Thousand Croatian Kuna’s

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

8,155,966 6,953,953 8,332,799 8,456,146 9,407,683 10,458,468 11,901,172 13,379,019 14,747,477 14,615,102

In % of consolidated general government revenues 10,93 8,82 10,05 9,47 9,76 10,14 10,60 10,56 10,95 10,86

Expenditures of subnational government units

In % of GDP

Outturn in Thousand Croatian Kuna’s

In % of consolidated general government expenditures

5,35 4,12 4,00 3,72 3,83 3,96 4,16 4,26 4,31 4,39

8,263,723 7,321,974 8,335,141 9,239,693 8,599,052 9,713,927 10,469,573 11,819,047 13,650,745 13,460,196

10,04 8,71 10,25 10,58 9,12 9,66 9,72 9,95 10,48 10,12

In % of GDP

5,42 4,28 4,00 4,07 3,50 3,67 3,66 3,76 3,99 4,04


Figure 2: Croatian subnational government in revenues and expenditures of the consolidated general government and in GDP

12

8

Revenues of subnaonal government units in % of consolidated general government revenues

6

Revenues of subnaonal government units in % of GDP

10

4 Expenditures of subnaonal government units in % of consolidated general government expenditures

2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009


From the Table 3 and Figure 2 it is clearly visible that the share of revenues and expenditures of the Croatian subnational government in the revenues and expenditures of the consolidated general


187

government and in GDP is low. Subnational revenues and expenditures make only around 9–10% of revenues and expenditures of the consolidated general government. Furthermore, revenues and expenditures of Croatian subnational government make only around 4% of the Croatian GDP in the period between 2000–2009. As Konjhodžić and Šuman conclude: the share of the Croatian subnational government in the revenues and expenditures of the consolidated general government and in GDP “confirm the fact that very low degree of decentralization has been achieved in Croatia…” (2009: 255). Hence, the presented “data clearly show that Croatia is still a highly centralized country” (Alibegović – Slijepčević 2012: 22). The degree of centralization in Croatia can also be observed from the comparative perspective, as shown in Figure 3. Figure 3: Croatian subnational government in comparative perspective

Subnational governments expenditures in % GDP in the EU in the 2007–2010 period Denmark Sweden Spain Finland Belgium Germany Austria Netherlands Italy Poland United Kingdom Hungary Latvia Czech Republic France Romania Lithuania Estonia Slovania Ireland Portugal Bulgaria Slovakia Luxembourg Croaa 1 Grecce Cyprus Malta

Subnaonal governments expenditure in % GDP …

0

10

20

30

40

Source: Alibegović – Slijepčević (2012: 21); European Commission, Economic and Financial Affairs, Workshop (2012: 5)

188

Karlo Kostanjevec

Revenues of the subnational units in Croatia Subnational units in Croatia generate revenues through: own sources, shared taxes, grants and borrowings (Alibegović – Slijepčević [2012: 7]). Table 4 contains a brief summary of the current system of subnational government financing in Croatia. Table 4: Review of revenue sources of subnational units in Croatia

Nontax revenues

Municipal, town and city taxes: Surtax on income tax Consumption tax Tax on vacation homes Tax on firm or name Tax on the use of public surfaces County taxes: Tax on inheritance and gifts Tax on motor vehicles Tax on boats and vessels Tax on gambling machines Revenues of local government units’ for which the purpose is set in advance (roughly 20 local government nontax revenues such as charges and fees).

Capital revenues

Financial asset revenues (profit revenues of municipal owned company) Non-financial asset revenues (rental revenues)

Tax revenues

Shared taxes

1. Personal income tax: Central state – 0% 3 type of distribution: Standard Distribution: 15% county; 52% municipality/city; 12% government level that have taken decentralized functions; equalization fund 21% Capital city: 79% Zagreb; equalization fund 21% Areas of special national concern (war damaged areas, hill and mountains areas, islands): 10% county; 90% municipality/city 2. Tax on real estate transaction: Central state – 40% Municipalities and towns – 60%

Grant revenues

Grant revenues from the state budget (personal income and profit tax returns) allocated to the subnational units which belongs to the “special state concern” area. Grant revenues from the state budget to the subnational units for the local development projects. Grant revenues from the state budget as equalisation fund allocated to the subnational units for financing decentralized functions.

Borrowing

Requisite of the previous approval by the Croatian Government for sub-national government borrowing. Total borrowing limits for subnational governments: up to 20% of outturn of current revenues and up to 2.3% of outturn of current revenues of all sub-national government units

Source: Alibegović – Slijepčević (2012: 7); Konjhodžić – Šuman (2009: 250)

Most importantly, subnational government own-autonomous revenue sources in Croatia include: income from county, city, town or municipal taxes; from fees, fines and charges collected within their area; and income from subnational governments’ own property (Alibegović – Slijepčević 2012: 8). However, there are two main indicators of weak fiscal autonomy of subnational units


189

in Croatia. Firstly, the Croatian subnational units have no authority in the tax-base and tax-rate determination except in the area of one tax: rate on the use of public surface – which is less than 1% of subnational revenues (Alibegović – Slijepčević 2012: 8). The rates of non-tax revenues are set by the subnational units but are earmarked for certain purposes and (communal) expenditures and are within the limits stipulated by the central government and, thus, cannot be perceived as the best example of autonomous revenue (Bajo 2007: 60-61; Alibegović – Slijepčević 2012: 9). Secondly, as Alibegović and Slijepčević indicate, the most important revenue sources of the subnational units in Croatia are: tax revenues which are primarily shared with and determined by the central government (61,1%), subsequently, non-tax revenues (18,4%) and then grants (8,7%) from the state government (2012: 12–14). This structure also shows weak fiscal autonomy of the subnational units. Much more than half of the total subnational government revenues consist of revenues completely outside of subnational governments’ reach (Alibegović – Slijepčević 2012: 19). Moreover, there is a problem of uneven financial capacities of Croatian subnational units. This problem is confirmed in following figures: all 429 municipalities generate only 15,8%, all 20 counties only 15,4%, 126 cities/towns 39,9% and Zagreb alone generates 28,9% of total subnational revenues (Alibegović – Slijepčević 2012: 14). Nevertheless, all subnational units (except cities over 35 000 people) have equal responsibilities (Alibegović – Slijepčević 2012: 26). Regarding the borrowing of sunbnational units it can be said that there is no problem of debt on the subnational level and that the debt is centralized on the central government level. The most important factor causing this are stipulations and limitations on subnational borrowing which are presented in the Table 4. Thus, the financing of public functions – even those that are declaratively in the jurisdiction of subnational government – is still mostly done from the central budget revenues (Alibegović 2012: 19–23). In practice, this means that decisions about public money in Croatia are still made at the central level (Bratić 2008: 152).

Effects of economic downturn The centralization of public finances in Croatia also has a consequence regarding the effects of economic downturn that started in Croatia in 2008. In the last decade Croatian economy was marked by two opposite trends: moderate growth until the start of the recession in 2008–9 (in the 2005–2008 period GDP grew at an average rate of 4.1% per year) and significant and concerning economic downturn since the start of the recession (in the 2009–2013 period GDP was falling at an average rate of 2.5% per year) (World Bank 2014). Croatia was severely hit by the recession and it lost around 12% of GDP until 2014. The effects of mentioned economic downturn are mostly visible on the central government level. Subnational finances were not loaded with new extreme problems, such as huge deficits, debts or bankruptcies. These and similar public finance

190

Karlo Kostanjevec

problems are centralized in Croatia. This is highlighted in the growth of the state’s public debt at the central level. At the end of the 2009 the public debt was around 35% while at the end of the 2014 it is 68% (Savić 2014; Sopek 2010). The size of the debt is still not critical, but what is critical is the rate at which the debt is growing. The main reason of such a concerning debtgrowth rate are larger deficits since the 2008. These deficits are mainly caused by the lack of the adjustment in the expenditures in the public budget. In other words, main public services that are, as described, in the competence of the central government – most importantly: healthcare, social security and welfare, education, expenses of public administration – are provided at the same expenditure level as before. Therefore, the same level of expenditures on the public services coupled with lower revenues of the public budget due to the economic downturn is producing the accumulating deficit that is, after 6 years, clearly manifesting itself in the 30% increase of public debt in Croatia. In summing this up it is important to highlight two important factors: first, all public services in Croatia are virtually in the central government jurisdiction; and second, the issue of borrowing and debt is also centralized in Croatia. These two factors have simple consequence regarding the economic downturn: problems of debt, deficit, public service provision and similar caused by the recession that started in 2008 are mainly on the central government level and not on the subnational level.

Public policy attempt regarding the Croatian centralization No significant change happened in Croatia regarding the centralization of public finances and territorial organization in the last decade. Exactly this lack of reform is the main problem. However, Croatian government launched the policy attempt to reform centralization and territorial organization of Croatia in 2001 that ended in failure. In sum, based on primary sources2 and secondary literature sources (Petak 2011; Konjhodžić – Šuman 2009; Alibegović – Slijepčević 2012; Koprić 2008), the decentralization policy in Croatia had two main goals: • first, to endow subnational levels of government in Croatia with new functions and tasks in five areas: primary and secondary education, social welfare, healthcare and fire fighting, • second, to create a certain degree of fiscal decentralization by allocating new financial resources to subnational levels of government so they can perform newly assigned functions.

2

The most important primary source regarding the Croatian decentralization policy is the Law on Local and Regional Self-Government (2001) passed in July 2001 in Croatian Parliament after which the decentralization policy was initiated. Important primary sources for individual areas of the decentralization policy are also: Law on Primary Education (2003); Law on Secondary Education (2003); Law on Social Welfare (2013); Law on Obligatory Healthcare (2013); Law on Firefighting (2004).


191

If we conceive that policy fails “if it does not achieve the goals […] set out to achieve” (McConnell 2010: 356) than the decentralization policy in Croatia can essentially be understood as a policy failure (see for the same conclusion: Konjhodžić – Šuman 2009; Alibegović – Slijepčević 2012; Petak 2011; Bajo – Bronić 2004; Koprić 2014). Unfortunately, although even described as “the most favored reform policy priority among the Croatian politicians of all options” (Konjhodžić – Šuman 2009: 233) the decentralization policy in Croatia did not achieve two above mentioned goals. First goal, assigning new responsibilities in providing public functions/services at the subnational level was unsuccessful due to the fact that only 54 units of subnational government out of 576 accepted new responsibilities (Alibegović – Slijepčević 2012: 5). The failure is even more obvious in the following quantitative indicator: only 9% of the total number of subnational units in Croatia accepted new functions. Another 91% of subnational units simply rejected the administration of intended public services (Petak 2011: 79). The initial intention in 2001 was to further decentralize public services in the future. However, “most of the existing (…) public functions are still under jurisdiction of the central state” (Alibegović – Slijepčević 2012: 23). Failure in the first goal is linked with the failure in the second goal of the decentralization policy – the policy failed to endow more fiscal resources to subnational units. Hence, subnational units do not have enough resources neither they have enough autonomy to truly accept new responsibilities. The tax-base and tax-rate determination of the Croatian subnational units did not increase and it stayed the same as described. Likewise, the increase of subnational government units’ ratio in total government revenues, expenditures and in total GDP of Croatia also did not happen. Taking into consideration these facts, the important question arises: why and how did Croatian decentralization policy fail? There are two main reasons of failure, hence, there can be two streams of explanations of this failure. The first stream will be explaining the failure from the policy cycle perspective.3 There were numerous flaws in the policy cycle of the decentralization policy in Croatia that contributed to the overall policy failure. The second stream of explaining the decentralization policy failure in Croatia will be concentrated on, what will be termed as, structural factors. It is inspired by the structure-agency dichotomy in social sciences, where the structure is the context, conditions and external frame surrounding, limiting and influencing the actions of actors and events surrounding them (in our case, around the Croatian decentralization policy) (see Marsh – Stoker 2002: 271–292). This stream can be understood as additional explanation besides policy-cycle stream explanation, which is justifiable if we know that every “policy has multiple dimension” (McConnell 2010: 345) and that the policy cycle model has often 3

Policy cycle perspective is the idea that the process of a certain policy can be divided into discrete stages (Werner – Weigrich 2007: 43). According to the policy cycle framework, the common model of a policy process is as follows: 1. Agenda-Setting; 2. Policy Formulation and Decision-Making; 3. Implementation; 4. Evaluation and Termination.

192

Karlo Kostanjevec

been productively combined with other approaches (deLeon 1999: 26–27). The main purpose of employing the structural explanation is to include factors that also contributed to the failure but are less linked with failures in the policy cycle process. The two reasons of failure of the Croatian decentralization policy are summarized in Figure 4. Figure 4: Summarized answer on the question: why and how did the Croatian decentralization policy fail? First structural factor: the political-clientelistic structural factor – prevents the territorial reform of Croaa – causes territorial incomprehension (larger arrow)

1. AgendaSeng • the interplay between centralizaon problem, decentralizaon soluon, EU subsidiarity principle, and new government set the decentralizaon policy on the agenda

2. Policy Formulaon

3. Policy Implementaon

• lack of clear decentralizaon strategy and goals

• lack of implementaon strategy

• excessive top-down policy formulaon by central government

• all relevant stakeholder were not included in the implementaon

• low level of preparedness

• main cause of the failure: financially and territorially incomprehensive policy formulaon

• inadequate administrave preparedness on subnaonal levels for the implementaon

4. Policy evaluaon • the evaluaon is missing in Croaan policymaking

• rejecon of policy-makers to be evaluated

• complicated system of subnaonal government is hindering the evaluaon

Second structural factor: the centralistic-structural factor – prevents the fiscal decentralizaon in Croaa – causes financial incomprehension (larger arrow)


193

In the Figure 4 it is possible to see two main sources of the policy failure in the Croatian decentralization policy: first, the mistakes done by policy makers in each policy cycle of the Croatian decentralization policy; and second, two structural factors that were partially causing and partially promoting these mistakes. Firstly, policy-cycle source of the failure starts with the agenda setting stage where the interplay between centralization problem, decentralization solution, EU subsidiarity principle and new government set the decentralization policy on the agenda. In this first stage there was no main source of the policy failure, but the external pressure from the EU and not the inherent Croatian initiative for decentralization could explain the lack of motivation for the true decentralization policy in Croatia. Second stage of the policy cycle is the main source of the policy failure, due to the following factors: formulation of the decentralization policy in Croatia lacked clear decentralization strategy and goals; there was an excessive top-down policy formulation by central government and low level of preparedness. However the main cause of the failure was financially and territorially incomprehensive policy formulation. Decentralization is not just assigning new responsibilities to subnational levels. The decentralization reform in every context is a protracted, difficult and extensive policy reform which requires a comprehensive but clear program and sustained determination (Davey 2002: 35; Petak 2002: 2). None of this was present in the Croatian case. Based on interviews (interviews by the author with Alibegović, Bajo, Koprić, Petak, Primorac) and literature especially dedicated to decentralization reform in Central and Eastern Europe (Davey 2002) the Croatian decentralization package was incomprehensive in two main aspects. The first incomprehensive factor can be named “financial”. Not enough financial resources were transferred to subnational levels of government and their share in overall state’s revenues, expenditures and in GDP stayed the same. The second incomprehensive factor can be understood as “territorial”. The decentralization policy in Croatia did not include the reform of the territorial structure that is fragmented, expansive, unsustainable and with too many small subnational units without adequate financial capacities (see Alibegović – Slijepčević 2012; Žuljić 2001). Although often invoked as “having negative consequences” (Konjhodižić – Šuman 2009: 235), territorial reform was not included in the policy. The un-comprehensive nature of Croatian decentralization is also confirmed from the theoretical point of view by Davey (2002), who mentions territorial structure reform, finance reform and assignment of competencies reform as parts of any viable decentralization policy. Only one of these three reforms happened in Croatia: the transfer of competencies in five areas. The incomprehensiveness of the Croatian decentralization package in the financial and territorial aspects causally prevented the success of decentralization reform. As explained by one of the interviewees, this is due to: “if the decentralization policy reform in Croatia is ever to succeed, it needs to go in one of the two directions: it either needs to increase the financial

194

Karlo Kostanjevec

resources of subnational units4 so they can finance their greater responsibilities and tasks in new areas; or decentralization reform needs to decrease the number of subnational units and extensively merge many of them in order to increase their financial capabilities5 so they can finance greater responsibilities in that way” (Koprić, interview). However, as the Croatian decentralization policy-maker in the central government did not set on and start any of two mentioned directions, the reform was destined to become a policy failure from the beginning of its formulation phase. Furthermore, deficiencies in the implementation and evaluation phase of the policy, such as the lack of implementation strategy, inadequate administrative preparedness on subnational levels for the implementation and the lack of the evaluation in the Croatian policy-making aggravated the problem even more. In the previous analysis of the flaws in the policy cycle of the decentralization policy in Croatia, most of the factors contributing to that failure were explained. However, there are still some other elements which also contributed to the decentralization policy failure. The two most important structural factors for our purpose will be highlighted. The first and the most important structural-underlying factor contributing to the decentralization failure in Croatia is what will be termed as the political-clientelistic system structural factor. This is the main reason that the decentralization policy formulation did not include territorial reform of Croatia. It has to do with “vested interest” problem, which is not unusual in decentralization reforms (Davey 2002: 35). Every subnational unit in Croatia, no matter how small, has at least 5–10 employees (Bajo, interview), who are very often employed as local associates of political parties due to their various political connections (Petak, interview). This also has a certain social function because some people are employed and are receiving a salary that otherwise they would not (Bajo, interview). The consequence of this is a strong opposition to abolition and/or merging of subnational units to an economically reasonable number, because that would imply the reduction of subnational political employees and the loss of future political leverage for political parties (Petak, Koprić, Alibegović interviews). As Koprić (2014) emphasizes: many interests at all levels of government and society are connected to the existing territorial structure in Croatia. The survival of numerous subnational units is important for minimally 100 000 people (alderman, subnational governors and public

4 5

In this case, the most direct way to increase the subnational financial resoruces would be to transfer larger amounts of central government revenues (e.g. some of the taxes) to subnational levels. In this case, the most direct way of increasing the subnational revenues in Croatia would happen through merging the subnational units. This would increase the size and population of every subnational unit. Consequently, the number of tax-payers in every subnational unit would also increase (increasing the subnational revenues) and would have an economy of scale effect (decreasing the average cost of providing the same public service because of the larger number of users). It is not in vain to repeat that at the beginning of 1990s Croatia had 101 and not 577 subnational units – the territorial structure that was “quite modern” (Koprić 2014: 10).


195

officials) plus the interests of [national] political parities whose alderman, governors and public officials are in question, along with institutional interests of subnational units’ associations, entrepreneurs with formal and informal connections with numerous subnational units, central government officials that could feel the consequence of eventual territorial reform and many other (Koprić 2014: 11–12). Overly detailed and simultaneously vague regulations and “open channels” allowed them to easily influence national decisions (Koprić 2014: 12). Therefore, the “lack of political will” (Šantić 2014: 3) to make the necessary changes regarding the decentralization issue is now more understandable. The second structural reason hindering the decentralization policy in Croatia is what will be termed as the centralistic-structural factor. This is the main reason why the decentralization policy formulation did not include larger transfer of financial resources from central to subnational units. As Šantić reports, there are obvious “centralistic tendencies of Croatian political elites” (2014: 7) The centralistic framework is inherited from the centralistic ruling tendencies in the Austro-Hungarian and the communist Yugoslavian state, but is also a consequence of the late state-creation in Croatia as states tend to adopt centralism initially (Šantić 2014: 7; Petak 2002). However, there is also a more material reason for centralism in Croatia: there is a fear of central government that it will lose the dominant role in decision-making and in the distribution of resources in the context of corruption and clientelism between central and subnational levels of government (Šantić 2014: 7). As one of the interviewees reports: “in one hand, there are a great deal of weak and helpless subnational units and, on the other hand, high central government official (like ex-prime minister Ivo Sander) who like to present them-self like persons who ‘solve the problems in Tito style’ in order to improve their political prestige. Thus they distribute resources arbitrarily to many subnational units for expenditures such as repairing the roofs of the churches – and that created a system of interdependence, mutual benefit and capillary corruption” (Koprić, interview). Naturally, this is a particularly productive way of getting the central government grants, if the subnational government is the same party as the central government (Primorac, interview; Koprić, interview). The centralistic mannerism is also visible in the fact that Croatian decision-makers were not eager to implement models “prepared by various policy experts sitting outside the government” (Petak 2011: 80). Instead those policy models in Croatia are mostly used for “symbolic usage” (Petak, interview). The centralistic tendencies and opposition to decentralization regarding the public finance system are also present in the Croatian Ministry of Finance (Koprić 2008: 118) – something that is often present in decentralization policy reforms (Davey 2002). Šantić justifiably highlights the centralistic political culture in citizens who did not extensively pressure the central government with decentralization requests (2014: 7). Additionally, many subnational government units are not interested in decentralization.

196

Karlo Kostanjevec

This is either due to their awareness of insufficient subnational capacities or due to fact that decentralization would “imply more responsibilities and work for the same payment” (Koprić, interview) – something for which subnational public officials are not too eager (Koprić 2008: 117). Finally, a most recent structural reason preventing the fiscal decentralization is the contemporary economic crisis, which prevents the indebted central governments to allocate more resources out of its own budget to subnational budgets (Šantić 2014: 8). All of these “centralistic tendencies” prevent the transfer of public finances from central to local level, in other words it prevents the fiscal decentralization in Croatia.

References Alibegović, J. D. – Slijepčević, S. (2012). Decentralization in Croatia: Problems and possible solutions. EUGOV Working Paper, 33, 2–35. Alibegović, J. D. (2014a). Izazovi efikasnog vođenja regionalne politike u Hrvatskoj. Političke analize, 5(17), 30–34. Alibegović, J. D. (2014b). Interview by author. E-mail interview. The Economic Institute, Zagreb, May 26. Bajo, A. – Bronić, M. (2004). Fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: problemi fiskalnog izravnanja., Financijska teorija I praksa, 28(4), 445–467. Bajo, A. (2007). Fiskalna decentralizacija. In Ott, K. (ed.): Javne financije u Hrvatskoj. Zagreb: Institut za javne financije. Bajo, A. (2014). Interview by author. Recording. Institute for Public Finances, Zagreb, May 26. Bird, R. M. – Ebel, R. D. – Wallich, C. I. (eds.) (1995). Decentralization of the Socialist State. Washington: The World Bank. Bratić, V. (2008). Lokalna samouprava u središnjoj I istočnoj Europi: snažan, neovisan instrument upravljanja na lokalnoj razini ili tigar od papira? Financijska teorija I praksa, 32(2), 139–157. Croatian counties and municipalities, 2014. Available at: http://www.crowebshop.com/karteregija/63-karta-hrvatske-zupanije-opcine.html. Accessed: 4 June 2014. Davey, K. (2002). Decentralization in CEE Countries: Obstacles and Opportunities. In Peteri, G. (ed.): Mastering Decentralization and Public Administration Reform in Central and Eastern Europe. Budapest: OSI/LGI. deLeon, P. (1999). The Stages Approach to the Policy Process. In Sabatier, P. A. (ed.): Theories of the Policy Process. Boulder, CO: Westview Press.


197

Dobrić, D. (2009). Teritorijalna organizacija i određivanje lokalnih poslova kao uvjeti političke decentralizacije. In Kaštelan Mrak, M. (ed.): Ekonomika i menadžment u javnom sektoru. Rijeka: Ekonomski fakultet Sveučilišta u Rijeci. Ebel, R. D. – Yilmaz, S. (1999). Intergovernmental fiscal relations and local financial management. Asian Development Bank and World Bank, October 11–15, Manilla. European Commission, Economic and Financial Affairs, Workshop, 2012. Available at: http://ec.europa.eu/economy_finance/events/2012/2012-11-27workshop/pdf/fiscal_decentralisation_en.pdf (accessed: 30 May, 2014). Konjhodžić, H. – Šuman, T. M. (2009). Fiscal Decentralization in Croatia – Reform process or political rhetoric. Ekonomska misao i praksa, 2, 233–258. Koprić, I. (2014a). Interview by author. Recording. Faculty of Law, Zagreb, May 26. Koprić, I. (2014b). Je li moguća regionalizacija Hrvatske? Instituticionalna I politička ograničenja. Političke analize, 5(17), 9–16. Koprić, I. (2008). Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava lokalne samouprave. Hrvatska javna uprava, 1(1), 95–133. Law on Firefighting (2004). Available at: http://narodnenovine.nn.hr/clanci/ sluzbeni/2004_10_139_2431.html. Accessed: 25 May 2014. Law on Local and Regional Self-Government (2001). Available at: http://narodnenovine.nn.hr/ clanci/sluzbeni/232153.html. Accessed: 25 May 2014. Law on Obligatory Healthcare (2013). Available at: http://narodnenovine.nn.hr/clanci/ sluzbeni/201 3_06_80_1666.html. Accessed: 24 May 2014. Law on Primary Education (2003). Available at: http://narodnenovine.nn.hr/clanci/ sluzbeni/305407.html. Accessed: 23 May 2014. Law on Secondary Education (2003). Available at: http://narodnenovine.nn.hr/clanci/ sluzbeni/305408.html. Accessed: 23 May 2014. Law on Social Welfare (2013). Available at: http://narodnenovine.nn.hr/clanci/ sluzbeni/2013_12_157_3289.html. Accessed: 24 May 2014. Marsh, D. – Stoker, G. (2002). Theory and Methods in Political Science. Palgrave Macmillan. McConnell, A. (2010). Policy success, policy failure and grey areas in-between. Journal of Public Policy, 30(3), 345–362. Oates, W. E. (1999). An essay on fiscal federalism. Journal of Economic Literature, 37(5), 1120– 1149. Petak, Z. (2014). Interview by author. Recording. Faculty of Political Science, Zagreb, May 26. Petak, Z. (1992). Fiskalna decentralizacija i regionalni razvoj Hrvatske. Društvena Istraživanja, 1(1), 101–113.

198

Karlo Kostanjevec

Petak, Z. (2006). Policy in a Transitional context: Performing Decentralization in Croatia. In Colebatch, H. K. (ed.): The Work of Policy. Lexington Books Lanham, 83–106. Petak, Z. (2002). Political Economy of the Croatian Devolution. Paper presented at the Institutional Analysis and Development Mini-Conference, December 13-16, Workshop in Political Theory and Policy Analysis, Indiana University, Bloomington. Petak, Z. (2011). Politics of decentralization policy: Explaining the limited success of the Croatian case after 2001. Politička Misao, 48(5), 72–84. Peteri, G. (ed.) (2002). Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe. Budapest: OSI/LGI. Primorac, M. (2014). Interview by author. Recording. Faculty of Organization and Informatics, Department of Economics of Entrepreneurship, Varaždin, May 20. Savić, Z. (2014). Javni dug Hrvatske još nije previsok ali opasno brzo raste. Available at: http://www.poslovni.hr/komentari/javni-dug-hrvatske-jos-nije-previsok-ali-opasno-brzoraste-281642 (accessed 10.12.2014). Sopek, P. (2010). Proračunski deficit i javni dug. Available at: http://www.ijf.hr/newsletter/49. pdf (accessed: 10.12.2014). Šantić, N. (2014). Dileme regionalnog preustroja. Političke analize, 5(17), 3–8. Werner, J. – Wegrich, K. (2007). Theories of the policy cycle. In Fischer, F. – Miller, J. G. – Sidney, M.: Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics and Methods. CRC Press. World Bank (2014). Croatia. Available at: http://data.worldbank.org/country/croatia (accessed: 3.2.2015). Žuljić, S. (2001). Regionalno I teritorijalno ustrojstvo Hrvatske u razdbolju između godina 1945–2000. Ekonomski Pregled, 52(1–2), 3–28.

ANNA SWIRSKA1 – ANNA MARCINIUK-KLUSKA2

Selected issues of the local finance system in Poland

The decentralization of public finances in Poland has resulted in the division of tasks between State and Local Government Units (LGUs): municipalities/communes, counties and provinces. Together with the division of tasks, sources of income have been divided. Unfortunately, own incomes granted to local units are not sufficient for the carrying out of those tasks. Since 2014, EU membership has opened up new opportunities for Polish local government funding, especially for investment projects. Also legal acts that create the framework for the public finance system ensure additional sources of income such as non-earmarked transfers and earmarked grants. The aim of this article is to present the system of local finance in Poland. Analysis covers the years 2009–2013. Necessary data was acquired from the Ministry of Finance and Polish Statistical Office websites.

Decentralization of public administration and public finance in Poland The processes of decentralization strongly influence the economic and social effectiveness of the sector of public finances. Depending on the degree of decentralization, the means and effects of the realization of elementary functions of public finance will differ, i. e., the functions of stabilization, redistribution and allocation. Theory and business practice does not provide clear opinion on the role of decentralization in the execution of the functions of public finance. Views on the subject are varied and undergo constant change. Decentralization is a theoretical concept conceived both by theory and legal norms. The concept of decentralization has many descriptions, but a general definition identifies three issues (Gajl 1993: 12): • Delegating public tasks to be implemented at the local level, • Using local authorities and their powers and assets to ensure independence and the ability to decide on public affairs, • Having adequate financial resources for the implementation of its policies.

1 2

University of Natural Sciences and Humanities in Siedlce; e-mail cím: [email protected]. University of Natural Sciences and Humanities in Siedlce; e-mail cím: [email protected].

200

Anna Swirska

Decentralization is linked to the existence of an organized system of public administration, which apart from the main centre, is characterized by the existence of other entities that are to some extent independent of the national central site. E. Ruśkowski (www.nik.gov.pl) distinguishes three types of decentralization: constitutional (or political, equipping LGUs with democratically elected representatives as well as the status of public law that ensures political independence from the state); administrative (granting to LGUs tasks and administrative tools for the implementation of those tasks appropriate to the nature and level of the individual units of local government), financial (transferring to LGUs the appropriate public financial resources and the power to dispose of them). A decentralization initiative is closely linked to the existence and development of local self-government institutions. Confirmation of this thesis is the long-standing practice of well-developed countries, as well as over twenty years of operational experience of local governmental institutions in Poland. Development of local self-government institutions is carried out to (White 2011: 3–4): • optimize social and economic tasks, • limit the size of central level of public sector, • limit conflict and protect minority rights, • response citizens’ preferences and expectations.

Levels of public administration in Poland Poland is one of the largest countries in Eastern Europe, comparable in terms of area of Italy or Germany. The population is estimated about 39 million. On the basis of the Constitution of the Republic of Poland (1997) it is a parliamentary republic with a parliamentary cabinet system, based on the tripartite division of power. Due to decentralization in 1999, Polish public administration has been divided into three levels: • Municipality (PL: gmina)– the local unit that is smallest and nearest to citizens’ needs; there are 2,479 municipalities in Poland; • County (PL: powiat) – the second level unit that can consist of several municipalities (ex. 10–14 municipalities create one province); there are 380 counties in Poland; • Province (PL: województwo) – the third level unit; there are 16 Polish provinces and each can consist of 17 to 35 counties. Previously, from 1975 till 1998, there was a two-level division which consisted only of municipalities and provinces. During that time, there were 49 provinces. The purpose of decentralization was to change the central-planned economy and autho-


201

ritarian model into a democratic model of the state, where local needs could be satisfied by local governments. Thus, each level of public administration has been equipped with its own internal sources of revenue and it must fulfil its own tasks. These tasks are designed to meet the needs of local citizens. Each decision is associated with allocating money to carry out tasks. Finances play an extremely important role in local economy. Any decision concerning current businesses and local development has a financial background. Municipalities are basic self-government units. Their authority is a municipal council elected by direct and universal vote for a term of 4 years. There are three types of municipalities: rural communities covering only rural areas; urban-rural, which cover both the city and the countryside around that city; and urban municipalities covering only city areas. The executive powers in municipalities are mayors (PL: wójt, burmistrz – in rural communities or in the urban-rural and urban areas), or presidents (PL: prezydent) (in large urban municipalities) appointed by direct election. Counties were created as the second level of local government. Their existence is still disputable and seems to be challenged. Authority governing the county is a county council elected by direct and universal vote for a term of 4 years. The county governor holds executive power and is elected by the city council. There are two types of counties: 1. called ‘ziemskie’ counties (314 units), and 2. called ‘grodzkie’ – cities with county rights established for larger Polish cities (66 units). Provinces were created as a third level of decentralized public administration. The local province government is a council appointed by direct universal election for a period of four years. The executive body is the Marshal Office whose head is the Province Marshal (PL: marszałek województwa) elected by province council. Central authorities are represented by the Province Office, headed by a province governor, who is appointed by the Prime Minister to be the legal actions advisor in the provincial government (http://ksng.gugik.gov.pl/). In July of 2000, (Journal of Law [JoL] 2000, no. 58, item 685 as amended) a division of the country into territorial units which complied with both EU requirements and the Nomenclature of Territorial Units for Statistics (NUTS) applied by Eurostat was introduced to Polish statistics. The standard that was introduced is a five-tier hierarchical classification system and is used in collecting information, conducting surveys and sharing their results. The Polish NUTS system consists of 5 levels. The Regional level includes NUTS level 1 (the entire country), NUTS level 2 (provincial) and NUTS level 3 (sub-regional). The local level includes NUTS level 4 (districts) and NUTS level 5 (municipalities). Four of these levels (with the exception of the 3rd) align with the existing territorial divisions of the country, and the division of the country into 44 subregions, made up of counties, includes the Council of Ministers as of 13 July 2000 (JoL 2000 No. 58, item. 685 amended) (www.igipz.pan.pl/). Modern local government operates within the State and its authority. It determines the

202

Anna Swirska

scope of activities for the various tiers of government and defines the legal system. Local government has gained legal status, independence and judicial protection (Izdebski 2009: 342). The most complex aspect of decentralization is the decentralization of public finances, which is very difficult to achieve. It requires transferring public financial resources from central to local government in order to finance assigned tasks (i. e., the decentralization of expenditure), equipping local government with their own sources of income and the ability to develop income parameters (i. e., the decentralization of revenue), as well as granting LGUs the right to independently form and implement organizational and financial planning (proceduralorganizational decentralization). Some authors emphasize the necessity to transfer more power to local government for the acquisition of resources (www.nik.gov.pl ). As may be read in OECD report “Expenditures structure by level of government” (http:// www.oecd-ilibrary.org/) the higher level of sub-central levels’ autonomy the better realization of shaping policies and programmes. In Polish literature, the most commonly used measurement that measures the degree of decentralization of public finances is the index (Index A) represented by the ratio of local government expenditure to GDP. The second measure is the index (Index B) that compares the size of government spending budgets to the state budget expenditures. The following table shows the value of both indicators for the years 2009–2013. Table 1: Value of decentralization indices (A and B), (%) Years

Index A

Index B

2009

12.49

55.92

2010

12.56

59.02

2011

11.88

57.95

2012

12.76

54.89

2013

11.24

56.17

Source: own study on the basis on statistical data

It is believed that the rate of Index B is more reliable than the rate of Index A. However, in both cases, the higher value of the indices, the higher level of decentralization in public finance. OECD proposes to analyze other indices regarding local revenues: • Local tax revenues as % of GDP (Index C). • Local tax revenues as % of total central revenues (Index D). In this case local autonomy of Polish sub-central levels is described by such numbers:


203

Table 2: Value of Polish sub-central levels autonomy according to OECD (2009–2013) Years

Index C

Index D

2009

4.15

13,24

2010

3.98

12,74

2011

3.96

12,45

2012

4.07

12,69

Source: http://www.oecd.org/ctp/federalism/oecdfiscaldecentralisationdatabase.htm#F_Title

Such indices may be disputable regarding Polish financial decentralization. In Poland, local governments collect not only taxes but also local fees. These types of incomes creates the set of own incomes, that demonstrate the level of decentralization. In this case, the presented indices A and B give better view of the public finance decentralization in Poland, than these proposed by OECD. As a result, there has been a decentralization of public finance task division between local governments (previously carried out by the state). It was launched by the Local Government Act dated March 3, 1990 (JoL 2001 No.142, item 1591 as amended) and the Act of 1998: District Government (JoL 1998 no. 91, item 578) and the Regional Government (JoL 1998 no. 91, item 676).

Tasks of local governments in Poland The tasks of local government and their nature were subject to change just as the concept of local government was amended. The Local Government Act of 8 March 1990 specifies in Art. 6 that municipalities carry out tasks that relate to public affairs of local interest and which are not reserved by law for other entities. From the point of view of the criterion of independence of municipal public tasks, tasks are designated as either own tasks or assigned tasks. The law defines own tasks as tasks meeting the collective needs of the community. Municipal self-government executes these tasks on their own behalf and in the interest of the general public. Assigned tasks, including administrative government tasks, are performed by the municipality on behalf of and for assigned body. Financial resources for the implementation of their own tasks should come from own municipality revenue or non-earmarked transfers. On the other hand, financing for assigned tasks should be provided by the commissioner. The funds for this purpose come mainly from the state budget, and are provided as earmarked grants (Act on Local Government Units’ Incomes).

204

Anna Swirska

According to an Act on 8 March 1990, local municipality own tasks include such matters as: • land management, real estate, environmental and nature protection and water management (e.g., the reconstruction and renovation of buildings that are owned by municipalities, construction of new buildings, maintenance of lawns) • municipal roads, streets, bridges, squares and traffic organization (renovation and construction of municipal roads, squares, sidewalks, bicycle paths, laying out of parking spaces) • waterworks and water supply, sewage system, disposal and waste water treatment, maintenance and order of sanitary facilities, landfills and disposal of municipal waste, supply of electricity, heat and gas (keeping the community clean, keeping up landfills, maintaining segregation of garbage) • local public transport (e. g., the creation of new bus and tram stops, repair of motor vehicles) • health care (e. g., health centers, hospitals, preventive action and information campaigns for children and youth, creation and support centers to engage alcohol-related problems) • social assistance, including care centers and facilities (e. g., to provide shelter, food and necessary clothing to those without, feeding children, establishment and maintenance of social welfare center) • municipal housing (e. g., construction of municipal housing) • public education (e. g., maintenance and construction of public schools, including special and integrated schools, providing money for the organization of extra-curricular activities) • culture, including municipal libraries and other educational dissemination of culture (e. g., construction and renovation of libraries, conducting community centers, protection of historical monuments) • physical culture and tourism, including recreational and sports facilities (e. g., construction and maintenance of sports facilities, support for the development of sport among children and young people with tasks related to tourism, tourist information) • markets and market halls (e. g., designating market places) • communal green areas and tree plantings (e. g., maintenance of parks and squares) • municipal cemeteries • public order, public safety including fire and flood protection, equipment and maintenance of municipal flood storage (e. g., the financing activities of the Municipal Police, working with the police) • the maintenance of municipal buildings, public facilities and administrative buildings


•

• • • •

205

(e. g., development and maintenance of playgrounds, gymnasiums and buildings owned by municipalities which are used for events) pro-family policies, including the provision of care to pregnant women and social, medical and legal assistance (e. g., the implementation of medical care and legal assistance for pregnant women, providing social support) support and promote the idea of self-government promotion of the municipality cooperation with NGOs cooperation with local and regional communities of other countries (e. g., the establishment of partnerships and cooperation with partner cities in other countries, the implementation of activities together with partner cities).

Generally speaking, these tasks can be classified into three groups: • tasks for ensuring the improvement of residency in the municipality, • tasks relating to land management, • information and promotional tasks. Among the above-mentioned own tasks, some are compulsory and some are optional. The question of which of these should be assigned to a group of mandatory tasks and which should be voluntary is decided by legal regulations and relevant law. In the category of mandatory obligations, the municipal government has no right to refuse to execute such a task. To accomplish the task, the municipality can create organizational units and enter into agreements with other entities. In the case of public tasks beyond the capabilities of the municipality, it can take advantage of the different forms of cooperation permitted by law, i. e., inter-municipal agreements, unions, associations. In the case of the transfer of public tasks, they may be transmitted from a higher to a lower level of local government, but they cannot be transferred from lower to a higher-level local self-government (Izdebski 2009: 137). According to the Act, the county is designed to perform the tasks that are “extra-municipal”. This means that it performs similar tasks as a municipality, but they involve legal institutions belonging to the county. The Law on local self-governing tasks of the county are formulated in the same way as the tasks of the municipality. The situation is similar in tasks assigned to provinces. For example, all levels of government are assigned the task of public education issues, with the exception that the municipality take care of education in nurseries, kindergartens, primary and secondary schools; the county concern itself with secondary schools (high schools, technical schools); and the province take care of higher education (universities).

206

Anna Swirska

The provincial government determines the development strategy of the region, taking into account in particular the following objectives: • cultivating nationalism, developing and shaping national, civic and cultural consciousness of inhabitants, as well as nurturing and developing local identity, • stimulating economic activity, • raising the level of competitiveness and innovation in the economy of the region, • preserving cultural and natural environment, taking into account the needs of future generations, • forming and maintaining spatial order. The provincial government also runs the region’s development policy, which consists of: • creating conditions for economic development, including the creation of the labour market, • maintaining and developing the social and technical infrastructures that are of regional significance, • acquiring and pooling financial resources, both public and private, in order to implement tasks for the good of the public, • promoting and carrying out activities to raise the level of education of citizens, • employing the rational use of natural resources and the development of the environment in accordance with principles of sustainable development, • supporting the development of science and cooperation between science and the economy, promoting technological progress and innovation, • supporting the development of culture and caring for cultural heritage and its rational use, • promoting advantages and opportunities for regional development, • supporting and carrying out activities for social inclusion and combating social exclusion.

Legal acts regulating the finance economy of LGUs The legal basis for financial management of LGUs has undergone many changes over time. There are number of laws regulating finance of LGUs indirectly or containing many financial issues. The ordinance of the Council of Ministers and the Minister of Finance have prime legislative importance in determining the shape of financial management in LGUs. They are issued on the basis of the Public Finance Act and the Act on LGU income, as well as acts of local law, or resolutions of municipal councils (e. g. concerning tax rates).


207

A key aspect of the functioning of local governments is the issue of funding, and an optimal system of financing local government should have the following characteristics: • • • •

transparency, an openness both to the municipal residents as well as to investors, stability of rules and regulatory frameworks, diversification of funding sources, flexibility – allowing appropriate response to structural changes in the level of income and expenditure, • balance between revenue and expenditure.

Hence, an important element of the entire financial management toward the LGU functioning well is the supervising and control exercised over it by a number of legal institutions. In LGUs, bodies of executive power are in control, as well as treasurers (head LGU accountants), representatives (the municipal council in the municipality, the district council in the district, province council in the province and separate correlating inspection committees), and the internal auditor. The Regional Chamber of Audit and the Supreme Audit Office staff perform external audits. These audits relate primarily to the legality or compliant actions to legal regulations (especially laws) of the entity being audited. Other criteria the entity must pass in the audit are tests of economics, reliability, and expediency. Execution of local government units’ tasks is possible thanks to the financial resources at the disposal of local governments.

Sources of local incomes in Poland For any economical entity to function, it must have necessary resources essential for operation. Local government units accumulate funds earmarked for the implementation of tasks related to addressing the needs of the local and regional community. The European Charter of Local SelfGovernment stipulates that local communities have the right, within the framework of national economic policy, to have their own financial resources, the distribution of which is within their rights. The Polish Constitution provides units of local government with public funds suitable to the tasks that fall to them. It also provides that changes in the tasks and responsibilities of local government shall correspond with changes in the share of public revenues. In art. 167, the Constitution of the Republic of Poland lists LGU incomes:

208

Anna Swirska

Figure 1: Sources of LGU incomes

Incomes

Own incomes

Non-earmarked transfers (subsidy)

Earmarked grants from the state budget

Source: own on the basis of Constitution of Poland

The table below presents sums of income generated by each level of public administration from 2009–2013. Table 3: Incomes of LGUs (2009–2013, mln PLN)

2009

2010

2011

2012

2013

115,210

126,196

132,690

139,654

144,260

Counties

20,084

22,496

23,552

22,523

23,078

Provinces

19,548

14,104

15,067

15,236

16,121

154,842

162,797

171,309

177,413

183,458

Municipalities

Total

Source: on the basis of Statistical Office data;http://stat.gov.pl/bdl/app/dane_podgrup.hier?p_id=249266&p_ token=-941885888

As one can see, municipalities collect the highest level of income. This is due to the fact that legislature has assigned them the most revenue sources. It is municipalities that have income from taxes and fees. The other two levels of government, counties and provinces, have much lower incomes with fewer tasks to be performed and the ability to transfer tasks to a lower level, i.e. to the municipality. In addition, the amount of money from non-earmarked transfers and earmarked earmarked grants is also smaller for districts and regions (see Tables 8, 10). The level of income in the different levels of public administration remains relatively constant. Only in the municipalities did government revenues increase by 25% in 2013 compared to 2009. Among the total income available, own income holds a very important position. The concept of own income has a specific legal meaning. On the one hand, own income is the source of funding for own tasks of local government, but on the other hand, it is deductible


209

when applying for funding from external sources. Regulations of the European Charter of Local Self-Government and Local Government Income Act indicate own income to be a source for funding own tasks. Own revenues are of great importance in the functioning of municipalities as a local government body (Hanusz et al. 2009: 20–23). Own income is income: • in regards to which there is power of taxation, i.e., local authorities can enforce and set parameters for tax discounts, exemptions and relief, • whose sources are in the possession of the LGU, on its premises, • for which the municipal authorities have the right to make and shape their scope. Own income is usually a permanent budget income. In Poland, in this group, there are four main categories of income (Smoleń 2011: 105): • local taxes, • shares in state taxes, • fees, • property capital. In understanding LGU income tax law, LGU own income shares PIT and CIT tax revenue (Act on Local Governments Units’ Incomes). Own income demonstrate the degree and scope of financial independence of local authorities. It is treated as an element indicating the level of autonomy (Marczak 2007: 175). Table 4: Sources of own income Municipality

County

Province

– taxes (property tax, personal income tax – paid in the form of a tax card, agricultural tax, forestry tax, transport tax, inheritance tax, donations tax, civil law tax), – local fees (stamp duty, fair charges, administrative fees, operational charges, service charges, and others), – shares in income coming from PIT and CIT, – incomes from municipalities’ property, – income received by the communal budgetary units, – payments from budgetary establishments and communal ancillary farms, – financial support from other local government units, – inheritances, bequests, and donations for the municipality, – interest on late repaid loans, penalties and fines.

– county fees, – shares in income coming from PIT and CIT, – incomes from counties’ property, – income received by the county budgetary units, – payments from budgetary establishments and counties’ ancillary farms, – financial support from other local government units, – inheritances, bequests, and donations for the counties, – interest on late repaid loans, penalties and fines.

– shares in income coming from PIT and CIT, – incomes from provinces’ property, – income received by the provinces’ budgetary units, – payments from budgetary establishments and provinces’ ancillary farms, – financial support from other local government units, – inheritances, bequests, and donations for the provinces, – interest on late repaid loans, penalties and fines.

Source: Own study based on Local Government Revenue Act, dated 13th Nov 2003 (JoL No. 203 item 1966)

210

Anna Swirska

Table 5: Own incomes of LGUs in Poland (2009–2013, mln PLN) Municipalities

2009

2010

2011

2012

2013

63,284

66,548

70,442

73,931

78,605

Counties

5,699

6,337

6,531

6,612

6,894

Provinces

6,315

5,703

6,673

6,549

6,303

75,297

78,588

83,646

87,092

91,802

Total

Source: on the basis of Statistical Office data; http://stat.gov.pl/bdl/app/dane_podgrup.hier?p_id=249266&p_token=-941885888

Own incomes in municipalities are higher than in the districts and provinces. Since the beginning of the analysed time period (2009), own income in municipalities represents over 80% of all revenue generated by LGUs throughout the country. As mentioned earlier, this is due to the fact that there are more sources for municipality own income than for any other local government unit. Unfortunately, the lack of data on tax revenues and the amounts of local fees prevents detailed statistical analysis of own income. However, the largest sources of municipality own income are: property tax revenues and the tax revenues from PIT and CIT. Although PIT and CIT are state revenues, part of the proceeds is transferred to local governments. This is due to the fact that the taxpayers (the country’s citizens and businesses) are residents of the municipality, county, or province. The Local Government Income Act indicates what percentage of proceeds each individual government receives from PIT and CIT. This value can be adjusted and announced by ordinance of the Minister of Finance. According to Polish law, shares in PIT and CIT belong to own revenue. Below are the amounts of money that local governments received in 2009–2013 from PIT and CIT. Table 6: Income collected from PIT and CIT (2009–2013, mln PLN)

Municipalities Counties Provinces

2009

2010

2011

2012

2013

PIT

23,323

23,215

25,337

26,486

27,893

CIT

2,304

2,025

2,280

2,252

2,084

PIT

2,765

2,797

3,131

3,322

3,513

CIT

136

128

159

164

154

PIT

889

882

962

1,004

1,054

CIT

4,178

3,968

4,438

4,385

4,062

Source: on the basis of Statistical Office data; http://stat.gov.pl/bdl/app/dane_podgrup.hier?p_id=249266&p_token=-941885888


211

In order to supplement insufficient own revenues, local governments are equipped with external sources, earmarked grants and non-earmarked transfers, that come from state budget. Both non-earmarked transfers and earmarked grants can be defined as payments remitted from the state budget or local government in order to finance or fill in missing funds for tasks. A nonearmarked transfer is a non-returnable, free-of-charge type of resource transferred from the state budget to the local government budget, on whose purpose the local government body decides. The standards contained in the Local Government Revenue Act defines the essence of the general non-earmarked transfer. The quota size of general non-earmarked transfers is determined when the state budget is set. In Polish law, the non-earmarked transfer is defined as a transfer from state budget to local budgets that should supplement the shortage in local units’ incomes. Its main purpose of functioning is to equalize the financing situation of local governments. The characteristic features of a non-earmarked transfer are: • non-refundable – a properly transferred non-earmarked transfer is not refunded to the state budget by the local authorities. However, this does not preclude the return of wrongly collected non-earmarked transfers, • free-of-charge – local government does not have to provide any services to the Treasury in exchange for non-earmarked transfers from the state budget, • general in character with freedom of disposal – the non-earmarked transfer may be spent on any assigned task without specifying the purpose, • supplementary character – a non-earmarked transfer is a source of income that supplements own revenues. According to the Polish Constitution, (2 Apr 1997), a non-earmarked transfer is a guaranteed source of revenue for local government units. It occurs immediately after own income, which means that its share in the local government unit’s total income should not be higher than the level of own income, but it is essential because of the degree of independence available in its spending. It should be more important in the total amount of income than earmarked grants, which are listed third in order of importance in the Constitution. It is a tool that fills the allocative and redistributive functions of the state. Non-earmarked transfers also carry out regulations of the European Charter of Local Self-Government: “the protection of financially weaker local authorities calls for the institution of financial equalisation procedures or equivalent measures which are designed to correct the effects of the unequal distribution of potential sources of finance and of the financial burden they must support. Such procedures or measures shall not diminish the discretion local authorities may exercise within their own sphere of responsibility”.

212

Anna Swirska

As a part of a local governments’ income, a non-earmarked transfer realizes three basic functions (Hanusz et al. 2006: 229): • it is a supplemental form of income, to enhance funds which are often inadequate for tasks and have not been adjusted to the level of expenditure incurred by local governments. This function relates primarily to support the implementation of tasks in the field of education, • it is a form of selective support to poorer local governments, which have limited access to sources of own income. Not every local government receives a non-earmarked transfer (compensatory), and some (“prosperous”) local governments even make contributions to the state budget as a subsidizing mechanism, • it is a tool for the redistribution of national income that allows local governments to maintain liquidity. It is guaranteed by law and is transferred in monthly installments so that the local government is assured regular payments out of its account. Taking this under consideration, a non-earmarked transfer is significantly different from a grant which is also transferred from the state budget. However, it is very important not to confuse the non-earmarked transfer with earmarked grants from the state budget. Although both of them come from the state budget and constitute the financial support for local governments, only the non-earmarked transfer may be spent without specific purpose (for the realization of own tasks). Table 7: General non-earmarked transfer and earmarked grants – a comparison General non-earmarked transfer

Earmarked grants

Spent for any purpose, associated with current activity of LGU

Spent for a special purpose as indicated in the application form

Decision on allocation of the money from non-earmarked transfer is made by the local authorities

Decision of the funds’ allocation is made by the institution that transferred the grant

It is transferred monthly

It is transferred in one rate (investment grant)

It depends on the income level of LGU

It does not depend on LGU income but investment costs

It does not have to be returned to the state budget if it is not totally spent

The remaining sum of money has to be returned to the budget of the institution that transferred the grant

It equalizes the income situation of LGU within the country

Grant spent contrary to the purpose must be obligatorily returned to the institution that transferred the grant

It is calculated according to objective rules

It is calculated according to the investment cost analysis (investment grant)

The use of a non-earmarked transfer is subject to control in context of legality

The use of the grant is subject to control in aspects of legality, appropriateness, reliability and economy

Source: own analysis


213

Non-earmarked transfers for LGUs as an expenditure from the state budget are one of the most important items. Non-earmarked transfer amounts transferred to the accounts of local governments are the third largest in total state spending between the years 2009–2013. Each year it accounted for 16% of total state expenditures (www.mf.gov.pl ).

Table 8: Non-earmarked transfer for local governments (mln PLN)

2009

2010

2011

2012

2013

Municipalities

33,292

34,480

35,751

37,930

38,340

Counties

9,212

9,750

10,098

10,222

10,278

Provinces

2,792

2,942

2,499

2,506

2,639

45,295

47,171

48,348

50,658

51,257

Total

Source: on the basis of Statistical Office data; http://stat.gov.pl/bdl/app/dane_podgrup.hier?p_id=249266&p_ token=-941885888

The non-earmarked transfer for local government units is divided into parts depending on the level of public administration. Transferred sums are also different for each local unit. The whole system of LGU subsidizing is described in the Local Government Income Act, dated 13th Nov 2003 (JoL No. 203 item 1966, as amended).

Table 9: Elements of the non-earmarked transfer Counties

Provinces

Equalizing part: – basic sum – complementary sum Balancing part

Municipalities

Equalizing part: – basic sum – complementary sum Balancing part

Equalizing part: – basic sum, – complementary sum Regional part

Educational part

Educational part

Educational part

Source: Own study on the basis of Local Government Revenue Act, dated 13th Nov 2003 (JoL No. 203 item 1966, as amended)

214

Anna Swirska

Figure 2: Non-earmarked transfer for municipalities (2009–2013, mln PLN) 35000,00 30000,00 25000,00 20000,00

Equalizing part Balancing

15000,00

Educaonal 10000,00 5000,00 0,00 2009

2010

2011

2012

2013

Source: own study on the basis of Statistical Office data; http://stat.gov.pl/bdl/app/dane_podgrup.hier?p_ id=249266&p_token=-941885888

Figure 3: Non-earmarked transfer for counties (2009–2013, mln PLN) 9000,00 8000,00 7000,00 6000,00 5000,00

Equalizing part Balancing

4000,00

Educaonal 3000,00 2000,00 1000,00 0,00 2009

2010

2011

2012

2013



215

Figure 4: Non-earmarked transfer for provinces (2009–2013, mln PLN) 1400,00 1200,00 1000,00 800,00

Equalizing part Regional

600,00

Educaonal 400,00 200,00 0,00 2009

2010

2011

2012

2013

Source: own study on the basis of Statistical Office data; http://stat.gov.pl/bdl/app/dane_podgrup.hier?p_id=249266&p_token=-941885888

In municipalities and counties, the highest sum of money is transferred within the educational part of the non-earmarked transfer. It constitutes almost 80% of the total sum of the general non-earmarked transfer. This money is spent on educational tasks and investments made in education. It is a very important financial support for LGUs that definitely helps to fulfil educational tasks. In provinces, the equalizing non-earmarked transfer is noticeably much higher than other parts of the non-earmarked transfer. This is due to the fact that the development in each provinces as well as their financial potential are very diverse. And the aim of an equalizing non-earmarked transfer is to equalize such issues, especially income situations in LGUs. The second type of transfer funds that local governments in Poland receive is earmarked grants. Earmarked grants are non-refundable, free-of-charge transfers of funds and are related to the realization of public interest. This transfer of funds is intentional, which means that the transferred money has to be spent on a specific task. Earmarked grants are provided by the state or another local government to a local government. In practice, by provisions of law, earmarked grants empowering government budgets have been expanded by intentional fund earmarked grants and earmarked grants for the fulfillment of contractual agreements between local government units and government agencies or other local government units (Pietrzak et

216

Anna Swirska

al. 2008: 166). Target earmarked grants are awarded to local government units that perform tasks assigned by the government or other commissioned tasks. It should be noted that these earmarked grants must be returned to the state budget in case of that the commissioned task is not completed. The LGU may also receive a grant from the state budget to finance its own specific tasks (but is moving away from this method of financing). The Local Government Income Act, which establishes the rules for the transfer of earmarked grants from the state budget, enumerates earmarked grants for: • tasks of government administration and other tasks commissioned/assigned by law, • tasks performed by local authorities under agreement with government agencies, immediate removal of threats to public safety and order, effects of floods and other natural disasters, • financing or co-financing own tasks, • carrying out tasks under international agreements (for counties, the Act also lists specific earmarked grants for the execution of tasks demanded by the guard and inspectors). The grant is characterized by a lack of universality (Wakuła 2008: 109). If the terms and conditions under which an LGU will receive a grant from the state budget are not specified, a contract must be signed. Such an agreement should include a detailed description of the task and the purpose for which the funds were awarded, the amount of the monies granted, the period of its use, the maturity of the grant date, the date of the return of any unused portion, and the mode of task control. Earmarked grants are very important for local governments, because they can be used for financing investments. Table 10: Earmarked grants for LGUs (mln PLN) and share of investment earmarked grants (%), (2009–2013) 2009

2010

2011

2012

share of share of share of earmarked earmarked earmarked investment investment investment grants grants grants earmarked earmarked earmarked (mln PLN) (mln PLN) (mln LN) grants (%) grants (%) grants (%)

Municipalities 18,634.02 Counties 5,174.02 Provinces 10,441.68

17.85 25.90 65.41

25,168.27 6,410.13 5,459.15

28.24 33.34 56.68

26,498.04 6,922.20 5,895.48

33.30 33.49 55.27

earmarked grants (mln PLN)

27,794.37 5,688.99 6,180.68

2013

share of share of earmarked investment investment grants earmarked earmarked (mln PLN) grants (%) grants (%)

35,31 23,58 53,41

27314,93 5906,17 7178,38

30,89 23,51 58,02



217

Figure 5: Earmarked grants for LGUs in Poland (2009–2013, mln PLN)

30000,00 grants for municipalies 25000,00 grants for counes

20000,00 15000,00

grants for provinces

10000,00

investment grants for municipalies

5000,00

investment grants for counes 0,00 2009

2010

2011

2012

2013


Local expenditures The final stage in the activity of public authorities is their proper implementation of collected funds. It is associated with the implementation of tasks and goals set by the governing authorities. By its actions, local government strives to meet the collective needs of the population while considering the limited financial resources. It enforces a rational management of the funds that are the basis for the implementation of public tasks. Key issues in the rational allocation of these funds are the priorities of development projects and projects that must be undertaken in a timely way. The local government spending measures previously collected are used to perform public duties. Tax resources gathered from citizens and other stakeholders are converted into usable social services. Therefore, behind the idea of public expenses lie financial resources that can be used to meet the needs of public services (Brzozowska et al. 2013: 54). In accordance with the Public Finance Act, public expenditures should be made: • in a targeted and cost-effective way, with the principles of: • obtaining the best results from a given expenditure • selecting optimal methods and measures to achieve goals – in a timely way of executing tasks – in the amount and timeframe of previously contracted obligations.

218

Anna Swirska

Local government expenditures may be classified as current spending or assets-related spending. Current spending consists primarily of salaries and wages and the purchase of goods and services for current operations (repairs, fees, premiums). Expenses related to the administrative operation of local government and business travel expenses are also related to current spending. Assets-related expenses are for enlarging capital: investment expenses and purchases, expenditures on the acquisition of shares and equities. The following tables show the amount of the expenditures of municipalities, counties and provinces between 2009 and 2013. Table 11: Total spending of municipalities (2009–2013, mln PLN)

2009

2010

2011

2012

2013

Total spending

126,203.72

138,694.76

141,197.34

142,222.23

144,395.09

Assets-related expenditures

29,091.42

33,105.82

31,319.92

26,862.79

25,590.29

Current expenditures

97,112.29

105,588.94

109,877.42

115,359.45

118,804.80


As one may noticed the total sum of expenditures in municipalities is increasing year by year. This upward trend is stimulating by growing sums of current expenditures. In 2013 they become higher 22% in comparison to 2009 and 2% to 2012. Analyzing the assets-related expenditures, they present downward trend and, in 2013 they decrease 12% compared with 2009. Table 12: Total spending of counties (2009–2013, mln PLN)

2010

2011

2012

2013

Total spending

21,155.79

2009

23,826.37

24,058.77

22,476.52

22,916.55


4,075.66

5,200.80

4,502.01

2,801.25

2,854.11

17,080.12

18,625.57

19,556.76

19,675.28

20,062.43



Total spending of counties remains stable. Its amount oscillates 21–22 mln PLN in analysed years. So the current expenditures which level off 19,5–20 mln PLN. From 2010, asset-related expenditures has dropped significantly (about 36% in 2013).


219

Table 13: Total spending of provinces (2009–2013, mln PLN)

2009

2010

2011

2012

2013

Total spending

20,468.69

15,245.03

16,338.63

15,760.51

16,527.00


9,958.99

5,942.62

6,612.26

5,952.45

6,562.30

10,509.70

9,302.41

9,726.37

9,808.07

9,964.71



During 2009–2013, provinces’ spending fluctuates, however its amount has been falling since 2009. The same trend is noticeable in asset-related expenditures, whereas current expenditures remain relatively constant. Table 14: Consolidated government expenditure as percentage of GDP (2010–2013, %)

2010

2011

2012

2013

Central

31.10

30.06

29.78

29.25

Local

14.78

13.89

13.14

12.98

Source: http://www.oecd.org/ctp/federalism/oecdfiscaldecentralisationdatabase.htm#C_3

The percentage share of state expenditure in GDP shows downward trend. The changes are not big but during three last years it has decrease by 1.85. Local expenditure share has been dropping, too by 1.8.

Deficit and public debt of local self-governments Budget deficit is most often defined as the excess of budgeted spending over incomes, or as the proportion of budget expenditure not covered by income. The Polish public finance sector consists of three sub-sectors: • Government (public authorities, state control and law enforcement, courts, tribunals, government administrators, the National Academy of Sciences, and others). • Local government (local government units, their entities, unions and agencies, whose founding body or regulatory authority is the local government unit). • Social Insurance Institution (ZUS, ASIF).

220

Anna Swirska

Thus, the sum of budget deficit should be preceded the name of sub-sectors it relates to. As regards LGUs, budget deficit may be covered by the revenues from the: • sale of securities issued by the municipality, • credit taken from domestic banks, • loans, • privatization of communal property, • surplus budget of the local government from previous years. Public debt is the state of the obligations of the public finance sector (i. e., government or local government entities at all levels of government) at any given moment. It is the corollary of the interest-bearing commitment of resources (as an alternative to the issue of money) to finance the excess of expenditures over obtained incomes. Debt that is incurred by local authorities includes the following (Korolewska 2011: 2): • issued securities for cash claims, • credit and loans, • accepted deposits, • maturing liabilities. As of 2013, local government debt limits were enforced by the Public Finance Act (dated August 27, 2009). These limitations include a: • 15% limit in relation to planned credit payments, loans, and bond redemptions, including interest and discount to the budget revenue during the fiscal year, • 60% limit in relation to the total amount of debt to budget revenue. As of 2014, a debt indicator for LGUs, called the Individual Government Debt Index, alone applies. The Individual Government Debt Index (IWZ) provides that in any given fiscal year, the value of liabilities payments along with service costs to total revenue of the LGU shall not exceed the arithmetic mean calculated for the last three years for current spending, plus the income from the sale of assets minus current spending to total revenue (www.sejm.gov.pl ). The introduction of this indicator has provoked discussion on its use and the consequences of what it brings to LGUs. The most common comments reported by the local authorities concern (http://orka.sejm.gov.pl). • the fact that calculations are based on historical data that does not reflect the current financial situation of local governments and their predicted situation (including a longterm financial prediction), • the method of calculating operating surplus (which includes expenses for interest on


221

liabilities) to total revenue, which is compared to the ratio of expenditure to interest and liabilities payments to total revenue resulting in inadequate numbers in both ratios, • the prevention of debt in local governments, which have not reached an operating surplus, • pressure put on governments to sell communal assets in order to improve their ability to service debt. Table 15: Public debt of Polish LGUs (2009–2013, mln PLN)

2009

2010

2011

2012

2013

Municipalities

33,341

45,366

54,066

55,747

56,655

Counties

3,908

5,435

6,137

5,975

5,878

Provinces

3,046

4,292

5,555

6,113

6,625

40,295

55,093

65,758

67,835

69,158

Total

Source: own study on the basis of Ministry of Finance data: http://www.finanse.mf.gov.pl

Over the analysed period, a significant increase in the amount of debt in local government units is very noticeable. Compared to 2009, the total value of debt almost doubled by 2013. The largest amount of debt occurs in municipalities. There are many possible reasons for such a situation, but the most significant reason is the investments that have been co-financed by the EU. In order to implement an investment, municipalities are obliged to go into debt in order to realize the investment and development. LGU debt in relation to the Polish GDP is as follows: Table 16: Local government units’ debt in relation to GDP (2009–2013, mln PLN) Polish GDP

2009

2010

2011

2012

2013

1 361 850,00

1 437 357,00

1 553 582,00

1 615 895,00

1 662 052,00

LGU Total Debt

40 295,00

55 093,00

65 758,00

67 835,00

69 158,00

%

2.96

3.83

4.23

4.20

4.16

Source: own study on the basis of Statistical Office data and table 13 as well as http://www.oecd.org/ctp/federalism/ oecdfiscaldecentralisationdatabase.htm#C_3

A gradual increase in local government debt in relation to Polish GDP is noticeable till 2011. Debt increase results in an increase in costs for servicing debt. This means that the local government has fewer and fewer funds for the implementation of public tasks, i.e. less and

222

Anna Swirska

less are they able to provide free services and benefits for local communities. However since 2012 one may notice downward trend, as the percentage share of local dept in GDP has decreased. LGUs mainly borrow from banks. As table 16 shows, bank loans account for over 90% of total debt owed. Less popular are securities. Their share in total amount of debt is estimated at between 7.2% to 12.8%. Table 17: Structure of local governments debt (2009–2013, %)

2009

2010

2011

2012

Securities

12.8

8

7.6

7.2

7.6

Loans

86.7

91.5

92

92.4

91.8

0.5

0.5

0.4

0.4

0.6

Due liabilities

2013

Source: own study on the basis of Ministry of Finance data: http://www.finanse.mf.gov.pl

Summary Issues relating to the local government finance system in Poland are very extensive. This is due to the complexity of the whole system of public finance and the frequent changes made in laws. However, this article presents the main elements of local government finance: the legal basis, theoretical aspects and statistical data that illustrate the financial condition of local government units in Poland between the years 2009–2013.

References Act on Public Finance dated 27th Aug 2009 (Journal of Law 2009 no. 157 item 1240 as amended). Act on Local Governments Units’ Incomes dated 13th Nov. 2003 (Journal of Law 2003, no. 203, item 1966 as amended). Brzozowska K. – Kogut-Jaworska M. – Zioło M. (2013). Gospodarka finansowa w jednostkach samorządu terytorialnego. Warszawa. Gajl, N. (1993). Finanse i gospodarka lokalna na świecie. Warszawa. Gajl, N. (1993). Gospodarka budżetowa w świetle prawa porównawczego. Warszawa. Hanusz, A. – Niezgoda, A. – Czerski, P. (2009). Dochody budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Warszawa: Wydawnictwo Oficyna. Izdebski, H. (2009). Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności. Warszawa.


223

Korolewska, M. – Marchewka-Bartkowiak, K. (2011). Zadłużenie samorządów terytorialnych w Polsce, nr4 (28)/. Marczak, J. (2007). W sprawie klasyfikacji dochodów jednostek samorządu terytorialnego. In Patrzałek, L. (ed.): Stan i kierunki rozwoju finansów samorządu terytorialnego. Poznań– Wrocław: Wydawnictwo WSB. Ofiarski, Z. (2010). Prawo finansowe. Warszawa: Wyd. C. H. BECK. Piekara A. (1995). Funkcje samorządu terytorialnego a lokalna jakość życia. Warszawa. Pietrzak, B. – Polański, Z. – Woźniak, B. (eds.) (2008). System finansowy w Polsce. Tom 2. Warszawa: PWN. Smoleń, P. (2011). Podstawy gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. In Wójtowicz, W. (ed.): Zarys finansów publicznych i prawa publicznego. Warszawa: Wyd. Wolters Kluwer. Wakuła, M. (2008). Rola budżetu w gospodarce finansowej gminy. In Kożuch, A. – Zaremba, W. (eds.). Zarządzanie finansami lokalnymi a rozwój obszarów wiejskich. Kraków: Towarzystwo Naukowe Współczesnego Zarządzania. White, S. (2011). Government Decentralization in the 21st Century, A Report of the CSIS Program on Crisis, Conflict and Cooperation, Center for Strategic and International Studies. Washington.

www.sejm.gov.pl http://ksng.gugik.gov.pl/pliki/podzial_administracyjny_polski_2013.pdf (access 9.01.2015). http://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/0EEEDB40FD382B3FC1257ADB004040AE/$file/ Analiza_BAS_ 2012_88%20%282%29.pdf (access 17.01.2015). http://www.igipz.pan.pl/en/wydaw/Monografie_5/rozdz2.pdf (access 9.01.2015). http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finanse-publiczne/budzet-panstwa/ wykonanie-budzetu-panstwa/sprawozdanie-z-wykonania-budzetu-panstwa-roczne (access: 14.10.2014). http://www.nik.gov.pl/plik/id,1562.pdf E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania decentralizacji finansów publicznych. http://stat.gov.pl/bdl http://www.oecd.org/ctp/federalism/oecdfiscaldecentralisationdatabase.htm#C_3. http://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2013_gov_glance-2013en, Expenditures structure by level of government.

w

Tartalomjegyzék. Zsugyel János: Bevezető gondolatok... 3 NEMZETKÖZI KITEKINTÉS ÉS EURÓPAI INTEGRÁCIÓS GYAKORLAT

Recommend Documents