TANULMÁNYOK KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN. FELEL TLEN SZERVEZETEK KORRUPCIÓS MECHANIZMUSOK

Társadalomkutatás 32 (2014) 3, 201–234 DOI: 10.1556/Tarskut.32.2014.3.1

TANULMÁNYOK KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN. FELEL TLEN SZERVEZETEK – KORRUPCIÓS MECHANIZMUSOK JÁVOR ISTVÁN ELTE Társadalomtudományi Kar Szociológia Tanszék 1117 Budapest, Pázmány Péter sétány 1/A. Tel.: 06 (1) 372 2500 E-mail: [email protected]

Tanulmányomban a szervezeti korrupció működését mutatom be négy eset felhasználásával. A megközelítés alapja a „felelőtlen szervezetek” korábban már publikált fogalma. Ezek olyan szervezetek, amelyek nem érzékelik azt, ha másoknak érdeksérelmet okoznak, nincs visszacsatolás. Korábbi tanulmányomban a bíróságok működési jellemzőit mutattam be mint a felelőtlen szervezet típusának egyik példáját. Most a bíróságok mellett az adóhatóság működésével találkozunk. A téma azonban most a szervezeti korrupció. A felelőtlen szervezetek ugyanis alkalmasak arra, hogy elleplezzék a korrupciót, megakadályozzák a leleplezést, hiszen működésüket az alacsony kockázat jellemzi. Különösen igaz ez, ha olyan korrupciós együttműködés (korrupciós mechanizmus) jelenik meg a felelőtlen szervezetek között, amely szinte teljesen kizárja a lebukás esélyét. Az esetek elemzése egyben arra is rávilágít, hogy bizonyos korrupciós hálózatok ellen miért nehéz, szinte reménytelen a fellépés. A felszíni, látható réteg mögött egy rejtett réteg is található. Ha megvizsgálja valaki, akkor is csak a technicizálásnak nevezett jelenséget találja: sajátos értelmezések, furcsa műszaki, jogi feltételek, szokatlan gazdasági követelmények, valamint egy feltételezhető érdek-összefonódás (amelynek rejtelmei, megegyezései azonban nem látszanak). A második két esettanulmányban a szereplők által kialakított együttműködési-hatalmi tér új változatát mutatom be. A szereplők valójában nem rejtett együttműködést (együttműködési teret) alakítanak ki, hanem egy fiktív teret konstruálnak, fiktív jogi és jogértelmezési hatalmi teret hoznak létre az áldozat kifosztására. A hatalmi térben a korrupciós mechanizmus kialakítói osztoznak a megszerzett hasznon. Az utóbbi két eset közül az első egy adóhatósági eljáráshoz, a második egy gyógyszerkipróbáláshoz kapcsolódik. Kulcsszavak: szervezeti hatalom, felelőtlen szervezetek, korrupció, korrupciós mechanizmus, technicizálás

Tanulmányomban a szervezeti korrupciót mutatom be, több eset ismertetésén keresztül. A korrupciókutatásnak különböző módszerei lehetnek (Báger 2012): kérdőíves felmérések, percepciós vizsgálatok, büntetőjogi eljárások összegző statisztikái, korrelációs vizsgálatok (például a feketegazdaság vonatkozásában). A szociológiai kutatás több megközelítéssel próbálja leírni ezt a kérdéskört, különböző szociológiai vagy közgazdasági modellek mentén. Az egyik megközelítés a korrupciós kockázat elemzése, melynek során a szervezeti működésben fellel-

0231–2522 © 2014, Akadémiai Kiadó, Budapest

202

JÁVOR ISTVÁN

hető olyan korrupciós kockázati elemeket tártak fel az önkormányzatok működésében, mint a belső ellenőrzés hiányosságai, a testületi döntések ellenőrzésének hiánya, a felelősség érvényesítésének problémája, a szabályzatok ismeretének hiánya, a motiváltság hiánya, az átláthatóság problémája stb. (Barsy 2007: 120–123). A korrupciós kockázat nem a korrupció meglétét mutatja meg, hanem arra a szervezeti helyzetre hívja fel a figyelmet, amelyben a korrupció bekövetkezésének valószínűsége nagy, ezzel szemben a felszínre kerülésének, kiderülésének, bizonyíthatóságának kicsi az esélye, esetleg nullához közeli. Tézisem az, hogy ha magas a szervezeti korrupciós kockázat, akkor annak a valószínűsége is igen nagy, hogy ez a kockázat realizálódik, és ez a valószínűség idővel növekszik is. Nem biztos, hogy a korrupció bekövetkezett, de igen nagy valószínűséggel állítható, hogy ez csak idő kérdése. Ha pedig a korrupciós kockázat alacsony, attól még lehet korrupció a szervezetben, de ez csak „véletlenszerűen” következhet be, vagyis a bekövetkezés valószínűsége kicsi, a felszínre kerülésé viszont nagy. Blake E. Ashforth és Vikas Anand kimutatta, hogy egy adott szervezetben a korrupció beépülhet a szervezeti folyamatokba, a gondolkodásba (racionalizálás), rutinná válhat, így az azt támogató magatartások, szabályszegések normál eljárásokká válnak, és ezzel a korrupció intézményesedik (Ashforth–Anand 2003). Vagyis a kockázat realizálódik. Szántó Zoltán és szerzőtársai a megbízó-megbízott-kliens modell alapján elemzik a korrupciót. Egyik esetleírásukban a szélerőművek engedélyezési eljárásának sajátosságait mutatják be. A törvényhozó a szabályozás útján extra járadékot biztosít a szélerőművek részére. Azonban az engedélyek megszerzése nehézkes. Ezt az elhúzódó engedélyezési eljárást, a folyamat összetettségét, nehezen átlátható voltát tudja kihasználni a hatóság akár korrupciós célra. Leírt példájukban, amenynyiben a hatósági személy által ajánlott cég írja meg az engedélyhez szükséges hatástanulmányokat, akkor biztos lehet a megrendelő abban, hogy sikeresen veszi az akadályokat. Ellenkező esetben a folyamat elhúzódására számíthat (Szántó et al. 2012). Ebben a megközelítésben tehát a résztvevők közötti tranzakciókra helyezik a hangsúlyt, és arra, hogy ezekben a tranzakciókban az egyes szereplők milyen lehetőségeket tudnak kihasználni saját előnyükre vagy mások hátrányos helyzetbe hozására. Jelen tanulmányban a szervezeti hatalom megközelítési szempontjára alapozom elemzésemet. Robert A. Dahl szerint A-nak hatalma van B felett, ha A olyan cselekedet megtételére tudja rávenni B-t, amelyet e ráhatás nélkül B nem tett volna meg. Samuel B. Bacharach és Edward J. Lawler a hatalom és az elérendő cél (output) kapcsolatát emeli ki, hangsúlyozva, hogy ahol a kívánt cél (output) nem érhető el, ott nem is beszélhetünk hatalomról (Bacharach–Lawler 1980). A hatalom és a szervezeti erőforrások kérdését Jeffrey Pfeffer vezette be az erőforrás-függőség elméletével: e szerint az a szereplő tartja befolyása alatt a másik szereplőt, amelyik olyan erőforrásokkal rendelkezik, amelyek a másik fél számára fontosak (Pfeffer 1993). Ennek megfelelően a korrupció meghatározásában a szervezeti erőforrás fogalmára támaszkodom. Korrupció a szervezeti erőforrások illegális és informális cseréje, egyéni vagy szervezeti haszon érdekében. A korrupcióhoz tehát kell valamilyen szervezeti erőforrás, amit ki kell nyerni a szervezetből: ez lehet pénz, anyag, döntések mérlegelési lehetősége, idő (eljárások gyorsítása vagy lassítása) stb. Ennek olyan erőforrásnak kell lennie, amit a szervezeten belüli vagy szervezeten kívüli piacon értékesíteni lehet. Ez a korrupciós piac (Jancsics–Jávor 2012). A korrup-

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

203

ciós kapcsolat tehát legalább két részből tevődik össze: a szervezeti erőforrás kinyeréséből, valamint ennek az erőforrásnak az értékesítéséből. A szervezeti hatalomhoz kapcsolódó megközelítés azon alapul, hogy a szervezeti erőforrásokhoz való hozzájutás, azok kinyerése hatalomfüggő. Akinek nagyobb a hatalma a szervezeten belül, annak nagyobb a lehetősége az erőforrások kinyerésére. Már a korrupciós kockázatnál is láttuk, hogy lényeges kérdés a kontroll. A korrupciós kapcsolatok hatalmi szempontból való megközelítéséhez a hatalom két dimenzióját kell elkülönítenünk (Jávor 1983): aktív hatalom alatt a mások befolyásolásának képességét értjük, míg a passzív hatalom azt a képességet jelenti, hogy a hatalom birtokosa meg tudja magát védeni. Ez alapján a kontroll gyengítése, hatástalanná tétele vagy kikapcsolása biztosítani tudja a korrupciós kapcsolatban részt vevők védelmét a lebukás ellen. Tanulmányomban fontos szerepet kap a korrupciós mechanizmus fogalma. Mechanizmusról akkor beszélünk, ha az események, történések ok-okozati láncolaton keresztül kapcsolódnak össze. Ekkor az egyik esemény outputja a másik inputjaként vált ki vagy befolyásol történéseket, cselekvéseket. Ez tehát egy időben lejátszódó folyamat, ahol a hatások a szervezetben vagy a szervezetközi folyamatokban terjednek szét. A mechanizmus további jellemzője a visszahatás: a kiváltott következmények visszahatnak az eredeti cselekményekre és szereplőkre is. Ennek a megközelítésnek az a lényege, hogy a mechanizmusok (mint ok-okozati láncok) részben a feltételeket tartalmazzák, részben pedig a cselekvő személyek érdekeit, pozícióit, tetteit, szándékait. Korrupciós mechanizmus alatt azt értem, hogy olyan mechanizmusok alakulnak ki, amelyek mögött korrupciós cselekmények megjelenése valószínűsíthető. Vagyis úgy tűnik, mintha a mechanizmus folyamata korrupciót rejtene magában, korrupciós motivációk, cselekedetek mozgatnák a szereplőket. A korrupciós mechanizmus nem korrupció, csak úgy működik, mintha korrupció lenne mögötte, mintha korrupciós akaratok mozgatnák az eseményeket. De a struktúra és a cselekvések mintázata megfelel a korrupciós struktúrák és cselekvések mintázatának. E megközelítés lényegéből adódóan a szervezet működése szempontjából elég azt kimutatni, hogy 1. korrupciós mechanizmussal állunk szemben, illetve hogy 2. egyes szereplőknek akár érdekükben is áll tényleges korrupciós kapcsolatok kiépítése és ebből nyereség realizálása. Egy példán szemléltetem ezt a megközelítést. Ha egy szervezetben a belső ellenőrzés nem nyúlhat hozzá bizonyos témákhoz, ha nem vizsgálhat egyes kiemelt szerződéseket, akkor ez korrupciós kockázatot jelent. Amennyiben megakadályoznak minden olyan törekvést, hogy a belső ellenőrzés feladatait bővítsék, akkor ez egy újabb kockázat. Ha ezek a kiemelt szerződések olyan sajátos feltételeket (határidő, vállalkozási ár stb.) tartalmaznak, amelyek szokatlannak is nevezhetők, akkor ez egy újabb korrupciós kockázatot jelent – ebben az esetben ugyanis a szerződések olyan extra erőforrásokat is tartalmaznak, amelyek akár ki is nyerhetőek és a piacon értékesíthetőek (vagyis megvan az érdek: látható, kiknek lehet az érdeke ennek a helyzetnek a fenntartása). Ha mármost a korrupciós kockázati elemeket összekötjük, és megvizsgáljuk a cselekedeteket, megkapjuk a korrupciós mechanizmust. Például új szerződést akar kötni a szervezet. Azokat, akik bele akarnak szólni abba, hogy jobb pénzügyi, jogi feltételeket határozzanak meg, mellőzik, vagy figyelmen kívül hagyják a megjegyzéseiket (ha valaki túlságosan határozottan lép fel, még az állását is elvesztheti).

204

JÁVOR ISTVÁN

A szerződéshez nem engedik hozzáférni a belső ellenőrzést. Vagyis kialakul egy mechanizmus, amely kitermeli a kinyerhető erőforrásokat és kikapcsolja a kontrollt. Nem állítható, hogy a korrupció ténylegesen meg is valósult, de az igen, hogy ha korrupció lenne a szervezeti szerződéseknél, akkor az akár hasonló sajátosságokkal rendelkezhetne: hasonlóan nyernék ki az erőforrásokat és gyengítenék a kontrollt. A korrupciós mechanizmus valószínűsíti a korrupció meglétét. A mechanizmus a szervezeten belüli vagy szervezetek közötti együttműködés jellemzésére szolgál. Jonathan Pinto és szerzőtársai megkülönböztetik egymástól a szervezeti korrupciót és a korrupciós szervezetet (Pinto et al. 2008): szervezeti korrupció alatt azt értik, hogy egyes személyek a szervezeten belül korrupttá válnak, de ez nem jellemzi az egész rendszert, gyakorlatilag egyedi esetről van szó; korrupciós szervezet alatt pedig azt értik, hogy az egész szervezeti működés korrupttá válik, a korrupció beépül a szervezetbe. Ez utóbbi eset leginkább akkor következik be, amikor a szervezetet irányító, a legfontosabb erőforrásokat kézben tartó csoport, a domináns koalíció (Thompson 1967) lesz korrupt és használja fel saját érdekében a szervezeti lehetőségeket. Pintóék szerint akkor is korrupciós szervezetről beszélhetünk, ha a szervezet alsóbb szintjein dolgozók között jelentős részben megjelenik a korrupció (például ha egy rendőrkapitányság összes közlekedési rendőre pénzt fogad el azért, hogy bizonyos szabálysértések esetén eltekintsen a feljelentéstől). Egy korábbi tanulmányomban bevezettem a felelőtlen szervezet fogalmát (Jávor 2004a). Egy szervezet akkor felelőtlen, ha saját céljait, érdekeit követve vagy egyszerűen csak a normál működése közben más partnerek érdekeit úgy sérti meg, hogy azok nem képesek ezt kompenzáltatni a szervezettel, vagy nem tudnak viszontsérelmet okozni (a résztvevők helyzete tehát e tekintetben teljes mértékben aszimmetrikus). Ilyen szervezet lehet a bíróság vagy a bürokratikus szervezetek jelentős része. Így például a hatósági (többek között az adóhatósági) eljárásokban semmi következménye sincs a törvényes határidők túllépésének, ami egy funkcionális – egyetlen részterületen kialakuló – szervezeti felelőtlenséget jelent. A felelőtlen szervezetek a visszahatás hiánya miatt immunisak a környezeti jelzésekre, egyáltalán nem (vagy csak nagyon lassan) képesek az alkalmazkodásra. Nem tudják értelmezni (felfogni) a társadalmi vagy egyéb szervezetek részéről megjelenő elvárásokat, hatásokat – ilyen funkciójuk nincs, vagy ha van, gyengén működik. Mivel a más szervezetek részéről történő viszont-érdeksérelem leginkább jogi vagy pénzügyi jellegű, ezért ezek a szervezetek a jogállam szervezeti rendszerében sajátos képződmények, amelyek nem alkalmasak önelemzésre, a jogi szabályok és normák megsértésének vagy „sajátos értelmezésének” észlelésére saját működési területükön. A felelőtlen szervezetekre jellemző még, hogy esetükben a kontroll is sajátosan működik. Mivel az ilyen szervezet számára érdektelen a környezethez való alkalmazkodás minden formája, ezért a kontroll gyenge hatékonyságú. Sokkal fontosabb a kontroll számára a szervezet működési biztonságának, stabilitásának fenntartása. Ami ezen túlmegy, azt a kontrollszervezetek inkább elnézik, jóváhagyják, amivel egyben legitimálják és legalizálják is azt. Így a sajátosan értelmezett jogszabályok, a nem átlátható működési megoldások, döntések is legálissá válnak azáltal, hogy a szervezetek immunisak a környezeti jelzésekre.

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

205

Egyes szervezetek (mint például a bíróságok) bizonyos esetekben sajátos kontrollal rendelkeznek. Amennyiben a bíróság szakértőt von be a döntésébe, akkor ezzel döntése során legalizálja a szakértő munkáját, a szakértő pedig „bizonyítja”, hogy a bíróság az ő munkájára támaszkodva szakszerűen döntött. Vagyis egymást kontrollálják, igazolják – a két felelőtlen szervezet együttműködésének eredményeként kialakul egy önlegalizációs rendszer. A folyamat maga pedig egy önlegitimációs együttműködés, egymás munkáját legalizálják és legitimálják. Ez egy szinte áttörhetetlen kör. Ellenőrzés helyett jóváhagyják egymás tevékenységét. Éppen ezért szükség van a korrupció egy más jellegű megfogalmazására is. Ebben a megközelítésben a szervezeti korrupció úgy írható le röviden, hogy a szervezeti erőforrásokat ott, akkor és olyan formában értékesítik (cserélik) a szereplők, ahol, amikor és ahogyan azon szereplők között nem lehetett volna e cseréket lebonyolítani. Mindezek után a korrupció forrásait négy típusba fogom sorolni: – A szervezet működéséhez nem szükséges, így akár következmények nélkül is kivonható források (ezeket a szakirodalom slack-nek nevezi, l. Cyert– March 1963; Mintzberg 1983), például az informatikus a szabadidejében magánüzlet céljából játékprogramokat ír a cégénél. – A munka minőségét befolyásoló erőforrások kivonása, például a kőműves gyengébb építőanyagot épít be egy házba, a különbséget pedig értékesíti. – Tények, jogszabályok értelmezésének módosítása, információk manipulálása a mérlegelési vagy döntési jogkörrel visszaélve nem hivatalos célok érdekében. – Szándékos vezetési, eljárási hiba elkövetése az erőforrás-kivonás biztosítása érdekében, például téves tartalmú határozat alapján lebontanak egy védett épületrészt. Bevezetem még a legális korrupció fogalmát. Legálisnak akkor nevezzük a korrupciót, ha az adott cselekménysorozat mind céljában, mind eszközeiben legális, a résztvevők (vagy közülük néhányan) mégis úgy használnak ki törvényes eljárásokat és fontos célokat, hogy a rendszerből saját hasznukra erőforrások legyenek kivonhatók. A slack ezek alapján olyan erőforrás, amely a cégen belül és kívül egyaránt felhasználható, céges célokra és egyéni haszonra is, közvetlenül azonban nem hat ki a cég működésére. A gazdasági szervezetek jó piaci helyzet esetén sok tartalékkal (slack) rendelkeznek. A felelőtlen szervezetek esetén a slack (felesleges kapacitások, elhúzódó munkák, pénzpazarlás, felesleges munkafázisok, túl sok vezetői szint, a kontroll formális működése) a szervezetek számos pontján megtalálható, így akár ki is nyerhető korrupciós szándékkal. A munka minőségét érintő erőforrások kivonása csak akkor vehető észre, ha ez a szervezet működésében, a vezetésben, egyes belső vagy fontos külső relációkban nehézségekhez, együttműködési zavarokhoz vagy súlyos konfliktusokhoz vezet. Gyakran azonban csak később lehet észrevenni az erőforrások minőségrontással, az eszközök túlhasználásával stb. együttjáró kivonásának következményeit. A mérlegeléssel visszaélve kihasznált szervezeti erőforrás a felelőtlen szervezetek egyik leggyakrabban alkalmazott eljárása a korrupciós mechanizmusok működtetésében. Ez a tények, szabályok, ok-okozati viszonyok olyan értelmezési-értékelési lehetőségét jelenti, melynek során a résztvevők adott esetben új helyzeteket tudnak konstruálni. Ezek a konstrukciók, értékelések együttesen és egyes elemeik-

206

JÁVOR ISTVÁN

ben is a jogszabályok és tények, valamint az ok-okozati lehetőségek, kapcsolatok jogszerű vagy elfogadható határain belül vannak. Összességükben azonban korrupciós mechanizmusként jelennek meg, és a szervezeti erőforrásokon belül kinyerhető erőforrásokat hoznak létre. Sőt, gyakran láthatóak a kinyerés és a kivétel, az elsajátítás (a ténylegesen bekövetkező korrupció) útjai is. Azonban a korrupciós mechanizmus megléte esetén csak annyit mondhatunk, hogy haszon, nyereség jelent meg az egyik félnél, és költségek valamely másik szereplőnél. A mechanizmusból csupán ennyi következik. Más jellegű bizonyítást igényelne, ha meg szeretnénk különböztetni a hanyagságot, a szakszerűtlenséget vagy éppen a szándékos korrupciót. A felelőtlen szervezetek általunk említett jellegzetességei miatt összemosódik a hiba, a tévedés, a rendszerkatasztrófa, illetve a korrupció (Vaughan 1999). Ezért utólag kifejezetten nehéz kimutatni a tényleges korrupciót. Figyelmemet ennek megfelelően a továbbiakban a rendszerjellemzők és hatalmi pozíciók, a lehetőségek és érdekek kimutatására, vagyis a korrupciós mechanizmus feltárására fordítom. Minden felelőtlen szervezet alapvető jellemzője a megkülönböztethetetlenség. Ez azt jelenti, hogy a szervezeti működés során gyakran nem lehet megkülönböztetni azt, hogy például egy bírósági szakértő munkája összecsapott, a szakértő szakmailag nem volt felkészült, esetleg hozzászokott ahhoz, hogy a bíróság a kevesebb munkával készült kidolgozatlan szakértői jelentést is elfogadja, sőt magas díjakat ítél meg érte, vagy éppen a szakértő a szakvélemény tartalmát eladta az egyik peres félnek; de az is előfordulhat, hogy a bíró és a szakértő az évek során kialakította azt a (nem feltétlenül verbális megállapodáson alapuló) spontán alkalmazkodási technikát, amely mellett a bíró megakadályozza a szakértői munka érdemi vitáját, a szakértő meg a piaci ár kétszeresét számlázza ki. A szakértő ezzel többet keres, a bírónak pedig minden ítélete átmegy a kontrollon (a másodfokú eljáráson). Vagyis nem-kooperatív együttműködéssel, spontán alkalmazkodással jön létre a korrupciós mechanizmus, a peres felek költségére. A felelőtlen szereplőknek (bíró, szakértő) érdektelen, hogy kik lesznek a perben a nyertesek és a vesztesek – a lényeg, hogy a döntést másodfokon megerősítsék. A korrupciós mechanizmus fenntartása válik az eljárás lényegévé az ítélet tartalma helyett. Vagyis a bíróság jogszolgáltatás helyett korrupciós szolgáltatást is nyújthat. Ez azonban megkülönböztethetetlen lesz a jogszolgáltatástól. A továbbiakban a felelőtlen szervezetek néhány korrupciós mechanizmusát mutatom be, feltárom ezek működését, a nyerteseket és a veszteseket, az érdek- és hatalmi játszmákat. Minden eset emellett elméletileg is értékelhető sajátos korrupciós mechanizmust is feltár, amely felvillantja a korrupció finomabb struktúráját, illetve a rendszernek azokat a kiépült működési garanciáit, amelyek megnehezítik a korrupció bizonyítását még akkor is, ha annak minden eleme (mechanizmus, nyereség, hatalom, érdekeltség) kimutatható és szemmel látható.

A KORRUPCIÓS MECHANIZMUS – ESETLEÍRÁSOK A módszer Tanulmányomban egy speciális – de legalábbis szokatlan – módszert használok fel a korrupciós mechanizmus feltárására és elemzésére. Az esetekhez véletlenszerűen jutottam hozzá interjúkészítés közben, amikor is lehetőségem volt az interjúban feltárt eset mellett alapvető dokumentumokba is betekinteni és ezek tartalmát segítsé-

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

207

gül hívni a mögötte vélhetően fennálló korrupciós mechanizmus feltárására és elemzésére. A tanulmány első részében két esetet elemzek, a második részében további két másik esetet. Az első elemzés alapja egy közbeszerzési döntőbizottsági döntés, amelyből a korrupciós mechanizmus számos eleme tárul a szemünk elé. Mivel a döntőbizottság elvégezte az eredeti pályázat jogi és szakmai elemzését, nekem csak a szociológiai következtetések, illetve a kapcsolódó szervezeti jellemzők felmutatása volt a feladatom. A második eset egy interjúban hangzott el, amelynek alanya korábban magas beosztású vezető volt egy multinacionális cégnél. Régebbi ismeretségünk biztosítja az interjú hitelességét. A második részben elemzett esetekben dokumentumokat, interjúkat és bírósági ítéleteket, NAV-vizsgálati eredményeket használok fel, illetve orvosi iratokra és dokumentumokra, valamint interjúkra támaszkodom. A második rész első esete egy felszámolási eljárásról és egy speciális státuszban levő hitelezőről szól. Két interjú (egy ügyvéddel és egy hitelezővel) mellett az elemzésre felhasznált dokumentumok: 3 bírósági eljárás ítélete, 3 NAV- és egy pénzügyminisztériumi állásfoglalás, két NAV-vizsgálati eredmény, jogszabályok, valamint egy bírósági tárgyalási jegyzőkönyv. A negyedik, egészségügyi esetnél interjú készült egy hozzátartozóval, négy pszichiáterrel és három pszichológussal. Ezenkívül rendelkezésemre bocsátottak három orvosi dokumentumot és a gyógyszerkipróbálás szerződését. Ezek együtt mindkét esetben elegendőnek látszanak a korrupciós mechanizmus meglétének kimutatására. A megközelítés kizárólag a mechanizmus kimutatására irányul, és nem ad igazat egyik lehetséges álláspontnak sem. Az adóhatósági eset elemzésénél két volt alkalmazottól is kértem véleményt, akik az elemzést korrektnek, a jogszabályok értelmezését megfelelőnek tartották. Úgy vélem, ebben a megközelítésben sem nagyobb a szakmai tévedés kockázata, mint akkor, ha a kutató egy-egy eset elemzését és értékelését, a közölt tények pontosságát az interjúalanyra bízza. Mind a négy esetnél nagyobb szerepe van annak a kutatói törekvésnek, hogy ezekből az információkból próbáljam meg felépíteni a korrupciós mechanizmus lehetséges előfordulását és bizonyítani is a meglétét. Ez egy speciális terület, így végső elemzéseimet mind a négy esetben szakmailag átnézettem jogi, adóhatósági és orvosi szakemberrel is.

AZ ELS KÉT ESET: LEGÁLIS KORRUPCIÓ. IPARI KÉMKEDÉS MINT KORRUPCIÓS MECHANIZMUS A Közbeszerzési Döntőbizottság D.383/14/2011-es határozatával megsemmisítette a NAV gépkocsibeszerzéssel kapcsolatos közbeszerzési pályázatát, valamint a hozzá kapcsolódó döntéseket. A dokumentum szervezetszociológiai elemzése rávilágít az első korrupciós mechanizmusra és annak összetevőire, illetve szereplőire (a nyertesekre és a vesztesekre). Ennek a korrupciós mechanizmusnak az a sajátossága, hogy nyilvános, bárki által hozzáférhető dokumentumban lelhető fel. A dokumentumból kiolvasható az a korrupciósmechanizmus-technika, amely hozzájárulhat a szervezeti erőforrások kinyeréséhez. Magát a korrupciós mechanizmust ipari kémkedésként definiálom: ez azt jelenti, hogy az egyik fél nyílt és nem nyílt információkat szerez be annak érdekében, hogy

208

JÁVOR ISTVÁN

titkos, rejtett célokat (szervezeti és magáncélokat) szolgáljon a beszerzett információk nem nyilvánosan meghirdetett (rejtett) célú felhasználására. Ahhoz, hogy egy közbeszerzési pályázat korrektségét szervezetszociológiai szempontból elemezni tudjuk, illetve lehetőségünk adódjon a korrupciós mechanizmus kimutatására, elemezni kell a pályázat célját és tényleges tartalmát. Formailag ugyanis a pályázat eleget tett az alapvető követelményeknek, vagyis a folyamat menete és látható, deklarált célja is törvényes, vagyis legális volt. A korrupciós mechanizmus vizsgálatának éppen az a lényege, hogy az eszközei, lefolyása és céljai tekintetében is legális működésben kimutassa a korrupciós mechanizmus jelenlétét. A gépkocsibeszerzés célja az adóhatóság feladatainak ellátását segítő gépkocsiállomány biztosítása. Ezért a beszerzés azon elemei tekinthetőek a céllal konzisztens eszközöknek, amelyek e cél elérését elősegítő paramétereket határoznak meg. A pályázat későbbiekben bemutatandó egyes elemei alapján felmerülhet a kétség például azzal kapcsolatban, hogy a kiírásban szereplő légkondicionáló esetén a kézi vezérlésű helyett miért a ma még luxusnak számító automata légkondicionáló kapott nagyobb súlyt. Ehhez hasonlóan lehet a pályázat további elemeit elemezni. Így megkapjuk a pályázat érdekprofilját, vagyis azt, hogy a szükséges minimum felett milyen egyéb érdekek jelentek meg még a közbeszerzésben, amelyek valamely személyek vagy csoportok extra igényét jelenítik meg. A döntőbizottság megállapította, hogy a pályázat kiírásában számos olyan kizáró feltétel volt, amelynek nem volt semmilyen indoka, vagyis nem kapcsolódott az alapvető célokhoz, viszont alkalmas volt a nyertes kivételével a többi pályázó kizárására. Egy ilyen feltételcsoportot emelünk ki a továbbiakban, mégpedig a gépkocsi méretével kapcsolatos adatokat (szélesség, hosszúság, magasság), de említhetnénk a tengelytávolságot vagy a csomagtartó méretének sajátos korlátozását is. A pályázat többek között a következő táblázatot tartalmazta: Kombinált jármű jellemz

súly

min.

max.

Hosszúság (mm)

40

4490

4520

Szélesség (mm)

20

1660

1760

Magasság (mm)

10

1450

1500

Tengelytáv (mm)

30

2620

2720

A súly azt jelenti, hogy milyen súlyozással veszik az adott tényezőt figyelembe. A tól-ig határok azt jelentik, hogy az adott mérettartományon kívül eső paraméter kizáró feltételt jelent. Ezek azok a paraméterek, amelyekhez biztosan nem lehet alkalmazkodni (a gépkocsi hosszát már nem tudják a pályázat érdekében megváltoztatni). Ha például kárpittal kapcsolatos feltételt szerepeltetne a pályázat kiírója, akkor ahhoz minden pályázó könnyen tudna alkalmazkodni és annak megfelelni. A táblázatban közölt feltételek esetében: a hosszúságnál mindössze 3 cm a tolerancia, a magasságnál 5 cm, a szélességnél és a tengelytávnál pedig 10 cm a megengedett határ a minimum és a maximum érték között. Jól látható, hogy ezek a kizáró feltételek semmilyen módon nem kötődnek a hatósági munkához. A kifogásolt pályázati eljárás rávilágít arra, hogy ezek a paraméterek – a győztes kivételével – minden versenyzőt kizártak a versenyből, függetlenül a gépkocsik árától, biztonsá-

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

209

gi vagy környezetvédelmi paramétereiktől, fogyasztásuktól, illetve fenntartási, szervizelési költségeiktől stb. Felvetődik, hogy ezek a paraméterek (és szűk sávhatáruk) kizárólag azért kerültek be ilyenformán a pályázatba, hogy egyetlen cég győzelmét biztosítsák, teljesen függetlenül attól, hogy a lényeges kritériumok tekintetében milyen további feltételeknek felel meg a későbbi győztes pályázó. Ez arra is rámutat (pontosabban: azt valószínűsíti), hogy ezeket a paramétereket annak ellenére kutatták fel, gyűjtötték össze, hogy ezeknek egyébként érdemi szerepük lett volna a pályázatban. Így viszont nem zárható ki, hogy e paramétereknek az összegyűjtése és a pályázatba való beválogatása csak azért történt, hogy megtalálják és felhasználják azokat az információkat, amelyek segítségével a nem kívánt pályázók kizárhatók. Nem állítható, hogy korrupcióval állunk szemben, hiszen ehhez egyéb tények, információk lennének szükségesek, ilyenek pedig nem állnak rendelkezésre. Azonban a szervezeti működés, valamint a pályáztatás e plusz információk nélkül is vizsgálhatóak. Szervezetszociológiai megközelítésben nem az a legfontosabb kérdés, hogy az éppen aktuális helyzetben megjelenik-e a korrupció, hanem az, hogy a szervezeti rendszer úgy működik, mintha korrupt lenne. Ennek a szervezeti rendszerelemzésnek fontos fogalma a korrupciós mechanizmus. A gépkocsi méretével kapcsolatban a döntőbizottság is úgy vélekedett, hogy teljesen feleslegesen jelent meg kizáró feltételként, különösen pedig abban a szűk tartományban (néhány cm-es eltérést engedve csak meg), amely a pályázati kiírásban található. Vagyis ez alapján megállapítható: az adóhatóság a megszerzett információkat nem arra használta fel, hogy azokból kiválassza a szakmai munkájához szükséges minimális vagy elvárt követelményeket tükröző műszaki adatokat és paramétereket – úgy tűnik, azért gyűjtötte össze ezeket az információkat, hogy segítségükkel kizárja a pályázatból a résztvevők jelentős részét, pontosabban egy kivétellel mindegyiküket. A NAV a gépkocsi-beszerzési tender kiírása előtt szakmai, műszaki paramétereket szerez be annak érdekében, hogy megállapítsa, milyen műszaki tulajdonságok vannak jelen a piacon, melyek ezek közül a széria- és melyek az egyedi felszerelések, s ezeket nagyságrendileg milyen listaáron ajánlják a cégek. Elvileg ezekkel veti egybe saját szakmai igényét és egyéb (például környezetvédelmi) elvárásokat. A műszaki mellett fontos a jogi és a gazdasági feltételek együttese is (garancia, karbantartási költségek stb.). A fenti példában azonban más történt. A versenytársak kizárását eredményező adatoknak semmi közük nem volt a pályáztató céljához, különösen a pályázatban leírt szűken definiált paraméterekhez. Úgy tűnik, a pályáztató nem azért szerezte be a gépkocsikkal kapcsolatos adatokat, hogy azok segítségével a legjobb költséggel jusson hozzá a minimális vagy optimális paraméterű (legjobb ár/érték aránnyal rendelkező) autókhoz. A rejtett célnak a versenytársak (egy kivételével való) kizárása tűnik. Nem azért gyűjtötte be az adatokat az egyes szakmai cégektől, hogy ezzel a legjobb, a céljainak leginkább megfelelő pályázatot írja ki, hanem azért, hogy megtalálja azokat a műszaki, gazdasági és jogi paramétereket, amelyek segítségével ki tud zárni egyes versenyzőket. Vagyis azért kért be adatokat egyes versenyzőktől, hogy ezek alapján megtalálja a kedvezményezett szereplő adataitól való eltéréseket, azokat a jellegzetességeket, amelyek csak a kedvezményezettre jellemzőek, másokra nem. Nem azért kért be adatokat, hogy megtudja, ki mit tud szolgáltatni (tehát hogy versenyt hirdessen), hanem azért, hogy ki mit nem tud szolgáltatni. Azért kért be adatokat, hogy az adatokat szolgáltató közre-

210

JÁVOR ISTVÁN

működésével kizárja őt a versenyeztetésből. Az adatszolgáltató – tudomásán kívül – olyan információkat szolgáltat, amelyekkel kizárható, sőt éppen azért kérik tőle ezeket az információkat, hogy a pályáztató megtalálja azokat a fogásokat, amelyekkel ki tudja zárni a potenciális versenyzőt. Ezt a hatalmi-információs játszmát neveztem el „ipari kémkedésnek”, hiszen ebben az esetben a cég ellen felhasználható adatok gyűjtéséről van szó. Ez természetesen ebben a formában még nem korrupció – nem bizonyítható sem a korrupt kapcsolat, sem a szándékosság. Ez azonban egy korrupciós mechanizmus. A célok kettős rétege figyelhető meg: egyfelől a legális céloké, másfelől a rejtett céloké. Legális cél az adott paraméterekkel meghatározott használat érdekében történő gépkocsibeszerzés, míg a rejtett cél az ezzel párhuzamosan érvényesítendő versenykorlátozás, a kedvezményezett cég győztes helyzetbe hozásának elősegítése olyan eszközökkel, amelyek kizárják a többi szereplőt. A másik fontos momentuma az ipari kémkedésként nevezett korrupciós mechanizmusnak az, hogy milyen műszaki, gazdasági, jogi paraméterek manipulálásáról van szó. Jelen esetben a gépkocsi méreteinek megadása volt az egyik kritikus paraméter. Ezek a műszaki adatok az adóhatósági pályázat céljai szempontjából lényegtelenek. Feltételezhető, hogy egy pályázatra eséllyel jelentkezők a legfontosabb műszaki paramétereknek meg tudnak felelni. Ezért azt a korrupciós kapcsolatokban nem szokatlan jelenséget látjuk, hogy a pályázati célok szempontjából gyakorlatilag lényegtelen paramétereket helyeznek előtérbe, mert ezek körében valószínűleg találnak olyan eltéréseket, amelyekre alapozva egyeseket ki lehet zárni, másokat pedig előnyben lehet részesíteni. Az eset egy körülbelül 15 évvel ezelőtt szerzett kutatási tapasztalatomra emlékeztet. Lehetőségem volt ott ülni egy céges felső vezetői értekezleten, ahol is egy kartellmegállapodás előkészítéséről tárgyaltak. Az egyik legfontosabb kérdés az volt, hogy a kartellt vezető multinacionális céggel milyen adatmélységig merjenek egyeztetni. Vajon a multicég az általa kért és a tárgyaláson bemutatandó információk közül melyeket használja fel a megállapodás érdekében, és melyeket kéri azért, hogy ellenük fordítsa azokat, vagyis ipari kémkedés céljából?

EGY ADÓMINIMALIZÁLÁS RENDEL! Részlet az egyik multinacionális vállalat volt felső vezetőjével készült interjúból: „Kérdező: Végül felvetnék egy problémát, amellyel nemrég találkoztam. Több APEHállásfoglalást láttam, amelyből az tűnt ki, hogy ezekben a hatósági állásfoglalásokban időnként a hivatal manipulál, mintha az igényekhez igazítaná azt. Vezető: Van egy alkotmánybírósági határozat, amely szerint ezeknek az állásfoglalásoknak nincsen jogi jelentőségük. De azért fel lehet használni őket. Nálunk is volt egy ilyen eset.” Az interjúalany az alábbi esetet mondta el (mivel az interjú kitért a nevekre és az időpontra is, ezért az alábbiakból még az időszak sem lesz beazonosítható, de az utóbbi 15 évben történt). A hivatal egyik magas beosztású vezetőjét kapcsolatokon keresztül elérte a cég első számú vezetője. A hivatal vezetője az irodájában meglátogatta a cégvezetőt, és adózási kérdésben egyeztettek. Együtt ellátogattak egy nagy tanácsadó cég egyik partneréhez, és előadták neki az adózással kapcsolatos

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

211

megegyezésüket és annak sajátos lebonyolítási módját. A tanácsadó a megbeszélt tartalommal elkészítette az adóhatóság felé a hivatalos állásfoglalási kérelmet. A szöveg bekerült a hivatalba, megjárta a Pénzügyminisztériumot, majd kiadták az előre egyeztetett tartalmú állásfoglalást a tanácsadónak. A tanácsadó ezek után értesítette a cég első számú vezetőjét, hogy a számára kedvező állásfoglalást kaptak a hatóságtól (aminek tartalma megegyezett azzal, amiről a hatóság magas beosztású vezetője és a cég első számú vezetője megegyezett). Ezek után a hatóság ellenőrzést rendelt el a cégnél, ami szintén egyeztetett része volt a megállapodásnak. A két revizor megérkezett a céghez, ahol „már várták és szívélyesen üdvözölték őket, és be is vonultak abba a szobába, ahol már előre előkészítették az átvizsgálandó anyagokat” – mondta az interjúalany. A revizorok azonnal hozzáfogtak a munkához. A vizsgált időszak és adónem vonatkozásában „véletlenszerűen” kiválasztották azokat a gazdasági eseményeket, amelyeket előre bejelöltek és odakészítettek nekik. A nem bejelölt részeket átlapozták. A megtalált „csali” helyeken a megbeszélt könyvelési hibákat azonnal megtalálták, de ha esetleg nem vették volna észre őket, a jelen lévő céges munkatársak megmutatták nekik. Ezzel hamar befejeződött a revízió, a megtalált hibákat jegyzőkönyvezték, ezeket a cég vezetője azonnal elismerte. Mindez a tanácsadás által biztosított adónyereség körülbelül 7%-át tette ki. Az adott időszak adórevízióval is elfogadott és lezárt időszakká vált. Végül az így realizált adónyereségből a cég kifizette a társasági nyereségadót. A maradék – beleértve az adót és a különböző tanácsadási költségeket is – 55–70% között mozgott. Minden résztvevő nyereséget könyvelt el az adott ügy kapcsán. A cég nyereségét már láttuk. A revizorokat az eredményességük minősíti, így lehet jutalom, kiemelt jutalom stb. a későbbi hasznuk. A tanácsadó kiemelkedő munkát végzett, az ennek megfelelő kiemelt (törvényes) díjazásért. A hatósági, hivatali személyek haszna nem ismert, de egyesek közülük később sikeresen léptek át a magánszférába. Az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI.17.) számú határozata szerint a hatósági állásfoglalás szakmai véleménynek minősül, kötelező jogi erővel nem bír. Az AB ezen határozata megteremtette az államigazgatásban működő hatósági szervezetek egyik legfontosabb korrupciós mechanizmusának alapját. A felelőtlen szervezetekként működő hatóságok olyan szakvéleményeket, állásfoglalásokat adnak ki, amelyek gyakorlatilag semmilyen jogi következménnyel nem járnak. Ez az AB-határozat abban a részében teljesen korrektnek mondható, hogy ezekkel az állásfoglalásokkal nem lehet jogszabályokat vagy azok tartalmát létrehozni, megváltoztatni. Ezzel azonban kialakult a korrupció sajátos alapja is, ami lehetővé teszi azt, hogy a hatósági állásfoglalások kiadója sem tartozik semmilyen jogi felelősséggel a kiadott állásfoglalás tartalma tekintetében. Viszont az, aki ezeket az állásfoglalásokat felhasználja, ezeket követi, azt mondhatja, úgy járt el, ahogy az illetékes hatóság, hivatal ezt el is várja tőle, miként értelmezzen egy ügyletet. Azonban az állásfoglalás még magát a hivatalt sem kötelezi annak betartására. Ezek az állásfoglalások tehát semmilyen felelősséget nem tartalmaznak, de bármit legalizálhatnak. Ez a korrupciós mechanizmus alapja. Mint egy későbbi esetnél látni fogjuk, a jogszabállyal ellentétben az állásfoglalások tetszőleges menynyiségben szaporíthatók: ugyanannak a jogszabálynak számos értelmezése állítható elő. Ezeket az értelmezéseket senki nem vizsgálja, senki nem ellenőrzi, senki nem veti egybe őket egymással. Nincs a szervezetnek memóriája, amely az eltérő értelmezéseket egybevetné, elemezné és következtetéseket vonna le belőlük. Az ál-

212

JÁVOR ISTVÁN

lásfoglalások nem nyilvánosak (így még az a kontroll is hiányzik, ami az eltérő bírósági ítéletek esetén megvan). Az állásfoglalásoknak nincs jogi relevanciájuk, ezért nem is lehet ellenük fellebbezni. De mégiscsak egy hatóság, sőt jelen esetben a Pénzügyminisztérium, illetve az APEH adta ki azokat (miközben adótitok mögé bújva nem tudni, hogy hány változatot adtak ki „személyre szabottan”). Az állásfoglalásoknak ezzel kialakulhat egy piaca (más szóval: adott tartalommal megvásárolhatók). Az adórevízió, a társhatóságok, a bíróságok azonban kiszámíthatatlan módon viszonyulnak az állásfoglalásokhoz: egy határozat, ítélet akkor is megalapozott, ha egyetlen állásfoglaláson alapszik, így a jogszabály helyébe az állásfoglalás lép. De hogyan születik egy állásfoglalás? Gyakran rendkívül egyszerűen: egy osztályvezető vagy főosztályvezető céges papírra leírja a véleményét (korrupció esetén a megvásárolt értelmezést). Ezt postázza, s ezzel egy – esetlegesen megvásárolt – magánvélemény például a Pénzügyminisztérium hivatalos véleményévé válhat, amelyhez az egész adóhatóság alkalmazkodik. Így létrejön az „árnyék-jogállam”. A fenti esetnél látható, hogy a felek informális megegyezésen alapuló sajátos jogértelmezése jelent meg állásfoglalás formájában. Ezek után a cég – követve az adóhatóság álláspontját – sikeresen kerülte el adózási kötelezettségét. Mivel azonban az állásfoglalás nem tekinthető kötelező jogértelmezésnek, megvolt annak a kockázata, hogy egy revízió nem fogadja el a követett adóminimalizáló eljárást és az értelmezést. Ezért legalizálni kellett az elszámolást. A kiküldött revizorok ezt a munkát végezték el. A véletlenszerűen kiválasztott gazdasági események olyan eljárás keretében kerülnek vizsgálat alá, amelynek során a revizorok a számos esemény közül néhányat megtekintenek. Ez elvileg korrekt eljárás is lehet. Azonban a véletlenszerű kiválasztás bármi lehet, így azt is magában foglalhatja, hogy „véletlenszerűen” nem választanak ki előre egyeztetett eseményeket, és kiválasztanak megbeszélt eseményeket. Ez a kiválasztás az egész időszak könyvelését és adózását legalizálja, adózás szempontjából lezárttá teszi. A csaliként bemutatott hibák pedig a revízió eredményességét és a legalizálás korrektségét bizonyították. Továbbá megalapozzák a megbízható revizorok törvényes elismerését is. Ebben a példában legális korrupcióval találkozunk. Minden eleme törvényes, nem mozognak illegális pénzek. A látható célok törvényesek, és ennek megfelelő a kivitelezés is. A korrupciós mechanizmus sajátos szervezeti erőforrást használ fel ebben az esetben is, nevezetesen a mérlegelést. A szabályok alkalmazásának mérlegelési joga (állásfoglalás), a revízió véletlen kiválasztási joga (mérlegelés) a rendszerben meglévő mérlegelési jogból adódó szervezeti erőforrás (egy sajátos döntési joghoz kötődő szervezeti erőforrás) kihasználását jelenti. Így nem állítható, hogy korrupcióról vagy visszaélésről van szó (függetlenül attól, hogy az adott interjú esetében a visszaélés tényét maga az interjúalany állította). Ez egy korrupciós mechanizmus. A cég megállapodik az adóhatóság egyik vezetőjével. Felkérnek egy közvetítőt (korrupciós bróker), aki szabályos eljárásban szerzi be az állásfoglalást, amelynek alapján tanácsot ad a cég vezetésének. Maga ez a tanácsadói közvetítés biztosítja a folyamat jogszerűségét. A hivatal olyan állásfoglalást ad ki, amilyet akar, hiszen nem visel érte jogi felelősséget. A mechanizmust ezzel kockázatmentessé teszi. Végül a revízió is teszi a dolgát, a formális dokumentált eljárás így teljesen jogszerű és törvényes. A kapcsolatrendszer úgy működik, mintha korrupciós kapcsolat lenne. Világos, hol nyerhetők ki szervezeti erőforrások, hol keletkezik (és milyen összegű) ha-

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

213

szon. Az is látható vagy sejthető, hogy az egyes résztvevők milyen jutalmakat kapnak. Látható a kontroll kikapcsolásának menete, eljárása (a kialakított rendszer legalizálása). Pontosan láthatóak a szereplők érdekei. Vagyis éppen úgy néz ki, mint egy korrupciós hálózat. Függetlenül attól, volt-e korrupció vagy sem. Ez az eset a felelőtlen szervezetek hálózatán alapuló korrupciós mechanizmus példája. A tanácsadó szervezet felelőtlen a tekintetben, hogy szakmai állásfoglalást kért a hatóságtól, amelynek tartalmáért nem felel. Az állásfoglalást adó szervezetek felelőtlen szervezetek, mert az Alkotmánybíróság hivatkozott határozata szerint jogilag nem mérvadó az állásfoglalásuk. A gazdasági szervezet azonban ezáltal szintén felelőtlen szervezetté vált, hiszen csak alkalmazta az állásfoglalásban leírt adóelszámolási megoldást. A revizorok is felelőtlen szervezetként viselkedtek, hiszen a „véletlenszerű” kiválasztási eljárásuk alapján nem felelősek a véletlenül kiválasztott és ki nem választott gazdasági események tartalmáért. A cselekvők egymást erősítették és legalizálták. A cég elgondolását erősítette a tanácsadó; az ő kérelmét és elgondolását legalizálta a hatósági állásfoglalás. Ezt az állásfoglalást pedig legalizálták a revízió megállapításai. Mivel pedig a revízió megállapításait elfogadta a cég, így az jogerőssé vált, és lezárt időszakot eredményezett. Vagyis minden egyes szereplő legalizálta és legitimálta a másik cselekedeteit és döntéseit. Elindult a folyamat a cégnél és véget ért a cég revíziójánál – korrupciós mechanizmus formájában. Mindenki mindenkit megerősített, ezzel minden kontroll igazolta az eredeti céges álláspontot. De másképpen is megközelíthetjük a kérdést. Minden kontrollpont (tanácsadó, NAV, Pénzügyminisztérium, revízió) egységes álláspontra jutott, jobban mondva az összes kontrollpontot kiiktatták. Ezt úgy fogalmazhatnánk meg, hogy a teljes kontrollkört (amikor is nem egyszerűen egy ellenőrzésről van szó, hanem több ellenőrző pont együttműködése alkot egy zárt ellenőrzési láncot) kikapcsolták. Az egyes szereplők pedig azáltal, hogy egymást erősítették, szinte áttörhetetlen korrupciós mechanizmust hoztak létre. Az ilyen korrupciós mechanizmust nevezem happy korrupciónak. Mindenki nyer, mindenki motivált, és nincs olyan szereplő, aki úgy érezné, hogy rosszul járt és ezért érdeke lenne ez ellen fellépni. Nézzük a nyereségeket! A cég adónyereséget ért el. Ennek egy kis részét ki kellett adnia a korrupciós mechanizmus működtetésének finanszírozására (ezt nevezte egyszer az egyik interjúalanyom súrlódási veszteségnek). A cégnek az interjút adó felső vezető szerint 55–70% közötti adónyeresége volt. A revizorok eredményes munkáját a hivatal jutalmazza teljesen törvényes eszközökkel (nem is beszélve arról, hogy a hivatalnokok ezzel megerősítették lojalitásukat és megbízhatóságukat). Erősödött a hivatali bürokrácián belüli bizalmi légkör, az együttműködés. Ez kedvező helyzetet teremthet a későbbiekben az állás megtartásában vagy éppen a hivatali előmenetelben. A felső szintű vezetők csak az egyébként is meglevő kapcsolataikat ápolták – „lefutatták” egy újabb kapcsolaterősítő program segítségével. A hatósági vezetők pedig előbb-utóbb átlépnek a magánszférába, ahol az üzleti kapcsolataik segítik a gyors és sikeres megkapaszkodást – mint történt az adott esetben is. Nincs tehát vesztes, mindenki nyert, sőt a revízió biztosította azt is, hogy az ellenőrzés alkalmával a kiváló adószakemberek rendkívül gyorsan feltártak olyan adóhiányt, amelyet a cég szó nélkül elismert, sőt azonnal be is fizetett. Így az államkincstár is szépen gyarapodott, javítva a vonatkozó statisztikákat.

214

JÁVOR ISTVÁN

Két teljesen különböző korrupciós mechanizmust elemeztem, az egyiket egy dokumentum, a másikat pedig egy interjú alapján. Mindkét esetnél kiemelném az egyik legfontosabb elemet, az alacsony kockázatot. Az első eset egy teljesen nyílt korrupciós mechanizmus, amely elérhető és olvasható. Feltehető a kérdés, hogy mi biztosítja a résztvevők teljes biztonságát, vagyis azt, hogy nem érzik a legkisebb kockázatot sem. Az első szempont, amit kiemelnék, a technicizálás (Jancsics–Jávor 2012). Ennek lényege, hogy a szereplők technikai paraméterek (műszaki, jogi, gazdasági és egyéb szakmai feltételek) manipulálásán keresztül érik el azt, hogy a többi versenyző kiszoruljon, a győztes kivételével. A technicizálás fogalmához hozzátartozik az is, hogy ennek a műveletnek az elvégzésére az a vállalati középréteg a legalkalmasabb, amely szakmai tudással is rendelkezik ahhoz, hogy ezt végrehajtsa. A középréteg (vezetők, szakértők, tanácsadók) olyan tudással rendelkezik, amely alkalmas a kiírási feltételek manipulálására. A technicizálás fogalmához azonban hozzátartozik a résztvevők motivációja (érdeke vagy félelme) is. A fogalomnak tehát technikai és társadalmi tartalma is van. Ezzel megbecsülhetjük azoknak a szervezeti szereplőknek a számát is, akik valószínűleg aktívan vagy passzívan részt vesznek a korrupciós mechanizmusban (látják azt, rutinfeladatokat végeznek el). Ez alapján állítható, hogy a felső szintű vezetők mellett a jogi, gazdálkodási, pályázati, üzemeltetési területek vezetői és alkalmazottai is érintettek. Ez öt csoport; területenként 4–5 felső vagy középvezetőt, illetve beosztottat számolva azt látjuk, hogy legalább 20–25 olyan résztvevője kell hogy legyen ennek a korrupciós mechanizmusnak, akik pontosan látják, miről van szó (akik tudtak a beszerzésről, részt vettek az azzal kapcsolatos megbeszéléseken, értesültek a pályázati kiírás feltételeiről), de informálisan ennél egészen biztosan többen lehetnek. 2014-es adat szerint például a közbeszerzési irodának 9, a Jogi és Koordinációs Főosztálynak 59, a Pénzügyi Bérgazdálkodási Főosztálynak 43 fő volt a létszáma. Ha ezeknek az alkalmazottaknak a fele – informálisan – tudott a korrupciós mechanizmus egyes összetevőiről, akkor már 50–60 főről beszélhetünk. A másik korrupciós mechanizmust nyugodtan hívhatjuk „betonbiztos” megoldásnak, mivel gyakorlatilag nulla százalék a lebukás esélye, és az egyes szereplők egymást legalizálják és legitimálják. A legnagyobb probléma esetükben csak az lehet, ha végül mégis kiderül, hogy ebben az egyedi ügyben tett állásfoglalások eltérnek a szokásos eljárásoktól. Semmilyen valószínűsége sincs azonban annak, hogy ez valaha is kiderülhet. Sőt, ha a szervezet (adóhatóság) ezt az „üzleti modellt” többször is alkalmazza, akkor az nem a korrupció elterjedtségére, hanem egy esetenként megjelenő értelmezési variánsra utal. Az esetek számának növekedése fordítottan arányos a lebukás valószínűségével. Mindkét korrupciós mechanizmus a mérlegelés és döntés szervezeti erőforrásait nyeri ki a szervezetből. Érdekes kérdés, hogy ezek az erőforrások hány ponton nyerhetőek ki. Látszólag független, vagyis egymás munkáját is kontrolláló szereplőkkel van dolgunk. A látszat mögötti informális alkuk biztosítják azonban a következetesen végigfuttatott korrupciós mechanizmust. Ez alapján elmondható, hogy mind a nyílt, mind a rejtett korrupciós mechanizmusnak van egy rejtett, valamint egy jól látható legális felülete. Mind a két felületen a műszaki, gazdasági, jogi feltételek, paraméterek pontosan mérlegelt megválasztása vagy éppen a résztvevők által nyilvánosan hangoztatott álláspontok megkérdőjelezése, átértelmezése folyik. Azonban mind a nyílt, mind a rejtett kor-

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

215

rupciós mechanizmusok annyira tele vannak önmegerősítő és önlegalizáló körökkel, olyan sok résztvevővel bírnak, hogy gyakorlatilag áttörhetetlenek a szervezeti működés és a szervezeti kultúra teljes megkérdőjelezése nélkül. Első megközelítésben azt is mondhatnánk, hogy annál instabilabb egy korrupciós mechanizmus, minél többen tudnak róla. A példák viszont arra világítanak rá, hogy éppen fordítva áll a helyzet: annál stabilabb egy korrupciós mechanizmus, minél többen tudnak róla – hiszen annál többen legalizálják az események és eljárások ekként való lefolyásának korrektségét, jogszerűségét és tisztességességét. A két megközelítés ellentmondását igazán az oldja fel – legalábbis elméleti síkon –, ha az esetek értékelésénél számba vesszük, hogy mindkét látható fedőtörténet megfelelő legális elemeket tartalmaz, és egyben eltakarja a mögötte zajló informális megegyezések tartalommanipulációit. A felszínen a jogszerűség (legális kontroll), a felszín alatt a jogszerűség kijátszása van (amikor a revizorok megegyeznek, „véletlenszerűen” mit néznek meg és mit nem), de még ezt is legalizálják a véletlenszerű és dokumentált kiválasztással. A megtalált dokumentumokban még olyan hibákat is találnak, amelyeket a cég elismer. Így kiválóan végzi a dolgát az ellenőr, aki az előre egyeztetett csalit megtalálja, valamint a cég, amely saját vezetése érdekeivel szemben is belátja hibáját, és azonnal elfogadja azt. Ez egy sor egymásra épülő rétegű korrupciós mechanizmus, amelyben mindenki többszörösen le van védve.

A MÁSODIK KÉT ESET: KORRUPCIÓS MECHANIZMUS – FIKTÍV VALÓSÁG KONSTRUÁLÁSA Néhány elméleti felvetés A rejtett és a látható célok és cselekedetek kapcsán visszautalnék arra, hogy az előző eseteknél a korrupció már említett rétegeit elemeztem. Mindkét réteg a korrupciós mechanizmusban valóságos réteg volt (ha a korrupciós mechanizmus tényleges korrupciót rejtett magában). Vagyis az előzőekben leírt közbeszerzési pályázat célja valós: gépkocsik beszerzése. A cselekedetek is valósak, a pályázat kiírásától annak megvalósításáig. A korrupciós réteg is valós lehet, hiszen annak céljában megegyezhettek a szereplők, és a hozzá kapcsolódó cselekedeteket is végrehajthatták (még akkor is, ha azok egy része rejtve maradt). Az alábbiakban bemutatandó két eset kapcsán a korrupciós mechanizmus egy másik változatát írom le. Ezekben az esetekben a szereplők egy fiktív szociális teret hoznak létre (Haugaard 1997), amelyben már lehetséges a korrupció megvalósítása. A tér jelenléte önmagában a korrupciós mechanizmus sajátos típusát jelenti. Az más kérdés (a korrupciós mechanizmus definíciója alapján), hogy bekövetkezett-e ténylegesen a korrupció. Az első esetben a szereplők egy sajátos jogi értelmezési környezetet konstruálnak, amelyben pozíciójuk alapján lehetőségük van arra, hogy egymás értelmezését megerősítve, legalizálva, az értelmezést egy konstruált jogi környezetté változtassák, amelyben már a saját céljaik, törekvéseik és cselekedeteik válnak jogszerűvé. Mindeközben a cselekvési tér egyéb szereplői „csapdába” esnek, hiszen a cselekvési (jogi értelmezési) tér ilyen transzformációjára nem lehettek felkészülve. Olyan ez, mint amikor valaki például elsüllyed egy mocsárban vagy egy homoktengerben, és minél inkább fészkelődik, annál mélyebbre süllyed. Esetünkben is: minél

216

JÁVOR ISTVÁN

inkább kapálózik valaki, annál több konfliktusa lesz, és annál nagyobbak lesznek a költségei is. A második eset egy, az egészségügy területén kialakuló korrupciós mechanizmust mutat be. A résztvevők egy gyógyszer kipróbálása céljából – úgy tűnik – olyan betegeket is bevonnak a kísérletbe, akiknek más jellegű a betegségük (esetleg egy-két tünetben hasonlóság fedezhető fel). Ennek az eljárásnak az egyik legjobb terepe a pszichiátria, ahol a betegség megállapításába belecsúszhat (s így akár mesterségesen, szándékosan is beépíthető) torz, téves diagnózis. Vagyis a gyógyszer kipróbálásához szükséges, de hiányzó beteglétszámot pótolják fiktív betegek (fiktív betegségek) létrehozásával (Barber 1983). Ebben az esetben is egy együttműködési teret alakítanak ki, amelynek szereplői egymást igazolják, vagy éppen együtt akadályozzák meg a verifikáló (vagy éppen falszifikáló) diagnosztikai felülvizsgálatot. Egyben visszatartják a dokumentumokat, vagy el sem végzik a vizsgálatokat. Esetleg fiktív vizsgálati eredmények dokumentálásával létrehoznak egy, a kívánt betegséggel rendelkező beteget – függetlenül attól, hogy a betegnek valójában mi a baja és annak mi lenne a hatékony kezelése vagy komplex kezelési eljárása (Brawley–Godberg 2011: 80–82, 158–160). Így a beteg semmilyen kezelést nem kap a kísérleti gyógyszeren kívül, és semmilyen diagnosztikai véleményt és kezelési programot nem állítanak fel a számára. Csak kísérleti alanyként van jelen a rendszerben. Egy korrupciós mechanizmus működtetésének céljából, annak csapdájában. A szereplők tehát egy diagnosztikailag előállított mesterséges, fiktív teret hoznak létre a betegek számára, amelybe a csapdába esett beteg bekerül („hatalmi ollók”, l. Jávor 1988: 71–87). A csapda lényege: a beteg fél kiszállni, hátha mégis hat a terápia. Ha pedig kiszáll, végérvényesen búcsút mondhat egy kezelésnek, ami esetleg használ. Ha azonban bennmarad, és tényleg fiktív a diagnózis, akkor elzárja magát a megfelelő diagnózistól, sőt a kapott gyógyszer akár károsodást, nem kívánt mellékhatásokat is okozhat. A csapdát nem pusztán az orvos vagy az intézet állítja fel, hanem a vele együttműködő pszichológusok, pszichiáterek, akik az átdiagnosztizálható betegeket szállítják a csapdába („korrupciós brókerek”). Miközben a beteg és a hozzátartozói is örülnek, hogy lehetőségük nyílik hozzáférni egy modern gyógyszerhez. A diagnosztikai bizonytalanság miatt félnek kilépni a rendszerből: hátha mégis ez lenne a tényleges betegség, és ha kiszállnak, akkor az egyik jó nevű intézettel szakad meg a bizakodó beteg és a rokonság kapcsolata. Teljes csapdahelyzet, amit a fiktív diagnosztikus és cselekvési tér szereplői dolgoznak ki és működtetnek. A cél (és a haszon) egyértelmű: a nemzetközi gyógyszerkipróbálásokban való részvétel szakmai tekintéllyel, kapcsolatokkal, konferencia-részvétellel és jelentős anyagi előnnyel jár.

KORRUPCIÓS MECHANIZMUS EGY FELSZÁMOLÁSI ELJÁRÁSBAN – KETT S KIFOSZTÁS Ebben az esetleírásban – amely nagyrészt dokumentumokon alapszik – olyan korrupciós mechanizmussal találkozunk, amelyben a NAV, a Pénzügyminisztérium és a felszámoló a résztvevő, a cél pedig a felszámolási eljárás egyik sajátos pozícióban levő hitelezőjének megkárosítása, a hitelezői követelésen való haszon realizálása. Pontosabban, a Pénzügyminisztérium nyereséget realizál egy kártérítési perben megítélt hitelezői követelésen, és az ebben való együttműködésért cserébe a felszá-

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

217

moló részére extraprofit elérését biztosítja adó címszó alatt a hitelező kárára. Még egyértelműbben: a hitelezőt megkárosító Pénzügyminisztérium ehhez az akciójához a felszámoló közreműködését kéri és veszi igénybe, cserébe pedig a NAV-on keresztül hozzásegíti a felszámolót a hitelező kárára szerezhető és a felszámolónál jelentkező nyereség elérésére. Ez a kettős kifosztás korrupciós mechanizmusa. Az eset alapján egyáltalán nem kizárható – sőt valószínűsíthető –, hogy ilyen gyakorlat következtében az elmúlt 10–15 évben a Pénzügyminisztériumnál 10 milliárdos, a felszámolóknál pedig milliárdos, a korrupciós mechanizmusból adódó nyereség jelent meg. Amennyiben egy cég tönkremegy, fizetésképtelenné válik, akkor felszámolási eljárás indul ellene. Ilyenkor a bíróság kirendel egy felszámoló céget, amely a törvény alapján megpróbálja a lehető legtöbb tartozás kifizetését elérni azok számára, akiknek a cég tartozik (vagyis a hitelezők számára). A felszámoló törvényes kötelezettsége a cég vagyonának minél jobb áron való értékesítése és a befolyt összegből a hitelezők minél nagyobb arányú kielégítése. Amennyiben pedig még marad a vagyonból, akkor az a tulajdonosokat illeti – ennyiben tehát köteles a tulajdonos érdekében eljárni. A felszámoló törvényi kötelezettsége az, hogy a hitelezők érdekében járjon el, betartva a jogszabályokat. Ez az alapelv és jogszabályban is lefektetett törvényi kötelezettség azonban nagyon gyenge jogi biztosítékokon nyugszik – úgy is fogalmazhatnánk, a hitelezőknek és a csődbe ment cég tulajdonosainak meg kell bízniuk a felszámolóban. A törvényes felügyeletet a felszámolási eljárás felett a felszámoló bíróság gyakorolja (itt lehet a felszámoló ellen panaszt tenni), de a felszámoló által estlegesen elkövetett érdeksérelmekért jóvátételt a hitelezők és a tulajdonosok ténylegesen külön bírósági eljárásban tudnak csak igényelni. E gyenge jogi biztosítékok, valamint a felszámolók NAV- és bírósági kapcsolatai jelentik a korrupciós mechanizmus alapját. A felszámolási eljárásban a hitelezői igény kielégítésének néhány speciális esetével is találkozhatunk. Ezek egyike azoknak a hitelezőknek a szerepe, akik felé a cég jogerős bírósági ítélet alapján kártérítési járadék fizetésére kötelezett. Ilyen személyek lehetnek például azok, akik munkahelyi baleset következtében megsérültek. Ezeknek a járadékoknak a kifizetésére állami kezességvállalási garancia van, vagyis ha a cégnek nincsen megfelelő vagyona a járadék megfizetésére, akkor azt az állam vállalja át a törvény értelmében. Ez utóbbi esetben két megoldás létezik. Az egyik szerint az állam folyósítja a havi járadékot, a másik változat szerint pedig egy megállapodás alapján az állam egy összegben megváltja a hitelező részére az élete végéig folyósítandó járadékot. Ebben az esetben a járadék fizetésének szereplői: a felszámoló, a Pénzügyminisztérium és az adóhivatal (APEH, NAV). A leírt esetben megjelenő korrupciós mechanizmus szereplői is a fenti szervezetek. Emellett létezik még a bírósági kontroll, ennek alapján pedig a példában felsejlő korrupciós körnek több bíró is a résztvevőjévé vált. A tárgyalt esetben egy cég fizetésképtelenné vált, de ekkor még volt vagyona. A bíróságnál elindult a felszámolási eljárás. A bíróságnak 30 napja volt arra, hogy az ezzel kapcsolatos határozatot meghozza. A 28. napon a bíró meghozta a határozatot, majd elment betegállományba. A 29. napon a titkára is elment betegállományba, 3 hónap múlva 2 nap különbséggel mindketten meggyógyultak, a cég vagyona azonban lenullázódott. Még a felszámolás előtt a cég felügyelőbizottsága

218

JÁVOR ISTVÁN

megszűnt, a könyvvizsgáló abbahagyta a munkáját, az igazgatóság feloszlatta saját magát, utolsó határozatában pedig az ügyvezető igazgató helyett ügyintéző igazgatót nevezett ki, akinek semmilyen jogi felelőssége sincs. A felelős személy nélkül maradt cég változásait az érvényes jogszabályokkal szemben a cégbíróság átvezette. Nyilván „elnézte” a bíró a jogi beadványt (így ő is a korrupciós mechanizmus részévé vált, csak éppen nem annak a mechanizmusnak a részévé, amelyet most tekintünk át, hanem az előzőének, amikor is a vagyon kimentése volt terítéken). Hogyan néz ki ez mint korrupciós mechanizmus? Az igazgatóság döntött, az ügyvéd ezt megfogalmazta és beadta a cégbíróságnak. A bíró elnézte. Az igazgatóság nem felelős, mert bárhogy dönthet. Az ügyvéd sem felelős, mert őt legalizálta a cégbíró, aki pedig csak figyelmetlen volt. A rendőrség ezek után már tehetetlen volt a vagyon eltűnésével kapcsolatban. A rendőr nem fog egy bírói hibára feljelentést tenni a bíró ellen, hiszen a bíró elleni büntetőeljárásnál komoly jogi védelemmel kell szembemennie. És különben is, a vagyon eltűnéséért az elkövető lenne a felelős, nem a bíró. Azért meg senki sem felelős, hogy véletlenül a felszámoló bíróságon is mindenki egyszerre lett beteg és egyszerre gyógyult meg. Az üresjáratok alatt meg a tulajdonosok tették, amit lehetett. A korrupciónak még a gyanúja sem jelent meg, legfeljebb azt állíthatjuk, hogy ha valaki hasznot akart volna húzni, vagyont akart volna kimenteni a hitelezők elől, az pontosan így csinálta volna: ez a korrupciós mechanizmus fogalmának lényege. Amikor a cég gazdasági igazgatója átadta a jogi felelősség nélküli ügyintéző igazgatónak a cég dokumentumait, akkor azok jelentős része eltűnt. De ennek már nem volt felelőse. Az pedig jogi szempontból (még a rendőrség szerint is) érdektelen, hogy a gazdasági igazgató és az ügyintéző igazgató ugyanaz a személy volt. Vagyis: amikor átadta az iratokat, akkor azok még megvoltak, de mire saját magától átvette, akkor már nem. Mivel a cégnek nem volt vagyona, a járadékos hitelező követeléseiért az állam vállalt kezességet. A felszámoló a folyamatban lévő kártérítési perben nem járt el a tárgyalásokra, hiszen nem az ő pénzéről volt szó. Végül megszületett a jogerős ítélet, de a felszámoló ennek a Pénzügyminisztérium felé való érvényesítését is halogatta. Márpedig a hitelező csak akkor tudja igényét érvényesíteni, ha a felszámoló – törvényi kötelezettségének eleget téve – a hitelező érdekében eljár a Pénzügyminisztériumnál. Erre azonban semmi sem kötelezi. Mivel a felszámoló bíró sem volt hajlandó ebben az ügyben határozatot hozni, hosszú ideig állt a dolog. Végül csak a Pénzügyminisztérium többszöri felszólítására és nyomására lépett. Ez a felszámoló számára – mint látni fogjuk – egy kockázat nélküli jogsértés (l. a felelőtlen szervezetekkel kapcsolatban elmondottakat). Amikor a Pénzügyminisztérium rájött arra, hogy a felszámoló elhanyagolta a kártérítési pert, és így vélekedése szerint nagyobb összegért kell kezességet vállalnia, mint ha aktív résztvevő lett volna, perrel fenyegette meg a felszámolót. Látszik, hogy a felszámoló cselekedeteivel szemben az állam is védtelen, hiszen a felszámoló nem a Pénzügyminisztérium, hanem a csődbe ment cég képviseletében nem járt el a tárgyalásokra, a vagyontalan cég (egyébként szintén semmi jogi lehetőséggel nem rendelkező) tulajdonosait ez azonban nem érdekelte. A vagyontalan cégnél a felszámoló is minimalizálni szeretné a költségeit. Vagyis teljesen érdektelen az állammal szemben is (felelőtlen szervezet!). A Pénzügyminisztérium azonban végül nem perelte be a felszámolót, hanem valószínűsíthetően megállapodtak

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

219

a hitelező rovására. Az állam vissza tudja szerezni „veszteségei” egy részét (csökkentve a kezesség összegét – vagyis megkárosítva a hitelezőt), ha ebben a felszámoló együttműködik vele. A jogszabály szerint a hitelezőnek gyakorlatilag semmilyen lehetősége nincs ennek a vele szemben működő korrupciós mechanizmusnak a befolyásolására, saját érdekei védelmére. Még annak mértékéig sem, hogy kikövetelje a jogerős bírósági ítélet végrehajtását (amit járadékként megítéltek számára). Vagyis a korrupciós kör megakadályozza a jogerős ítélet végrehajtását, a jogszabályok érvényesülését. Ennek elérése érdekében egy konstruált értelmezési teret hoznak létre. A hitelező az elhúzódó folyamat miatt úgy döntött, hogy az egyösszegű járadékmegváltást választja. Formailag ez úgy néz ki, hogy a hitelező nem tárgyalhat a Pénzügyminisztériummal, ott csak a felszámoló járhat el a hitelező érdekében (ez a jog pontos fogalomhasználata). Formailag a hitelezőnek ezzel kapcsolatosan a csődbe ment céggel (illetve annak képviselőjével, a felszámolóval) járadékmegfizetési szerződést kell kötnie. A megkötött szerződés azonban csak akkor érvényes, ha ahhoz a Pénzügyminisztérium is a hozzájárulását adja. Ez egy olyan „közös akarattal” megkötött szerződés, amelynek tartalmát, szövegváltozatát és az összeget is a Pénzügyminisztérium diktálja. Pontosabban addig nem írhatja alá a szerződést a felszámoló, amíg az szövegében és összegszerűségében nem egyezik meg a Pénzügyminisztérium által diktálttal. Vagyis ez egy diktált „közös akaratú” szerződés. A hitelező pedig addig nem lát pénzt (például gyógyszerköltséget), amíg nincs szerződés. Márpedig ez bizonyos esetekben élet-halál kérdése is lehet. A hitelező érdekében eljáró felszámoló a hitelező háta mögött a Pénzügyminisztériummal egyeztetett, hitelezői adatokat adott neki át, közösen gazdasági kalkulációkat végeztek. A felszámoló pedig a hitelezővel szemben a Pénzügyminisztérium érdekében visszatartott adatokat, illetve hamis adatokat adott át. Ezek a későbbi bírósági eljárásokban derültek ki. A megkötött szerződés blankettaszerződés volt, a Pénzügyminisztérium közölte, csak a diktált feltételekhez hajlandó hozzájárulni (egyébként a kezességet a hitelező semmilyen formában nem tudja érvényesíteni). A hitelező járadéka csak adómentes tételeket tartalmazott. Megkötötték rá az egyösszegűjáradék-megváltási szerződést, amely a jövőbeni járadékokat és a hosszú évek óta elmaradt járadékokat is tartalmazta. A kifizetéskor a hitelezőt meglepetés érte, mert a felszámoló 25% adót levont, miközben a jogszabályok szerint a kifizetés költség- vagy egyébként adómentes része az egyösszegű megváltás esetén is adómentes. Csak a jövedelmet megváltó rész adózik (ilyen járadékelem nem volt a jogerős ítéletben). Vagyis az egész összeg a jogszabályok szerint adómentes lett volna. Innentől követhető az a korrupciós mechanizmus, amely az összes hasonló ügyet is jellemzi. Az elmúlt évtizedben a Pénzügyminisztérium egy blankettaszerződést írat alá a járadékkezességi szerződések esetén. Ebben az egyik kötelező szerződési pont szerint a hitelezőnek le kell mondania a felszámoló (és az állam) ellen bármely jogcímen követelt kártérítésről. Vagyis a Pénzügyminisztérium csak akkor hajlandó törvényi kötelezettségét teljesíteni, ha a hitelező minden vele szemben és a felszámolóval (vagyis egy magáncéggel) szemben az általuk elkövetett jogellenes magatartás összes következményének érvényesítéséről lemond (azaz a jogellenes cselekedetek által okozott károk bírósági úton történő érvényesítéséről lemond: amíg ezt nem teszi, nem juthat a pénzéhez). Ezt egy olyan „közös akarattal” megkötött szerződésben kell aláírnia a hitelezőnek, amelyet nem akar saját

220

JÁVOR ISTVÁN

akaratából aláírni. Amíg nem ír alá, nincs pénz, és növekszik a kára, amelynek megtérítéséről szintén le kell mondania. Technikailag ez a szerződéskötés sajátos formában történik. A Pénzügyminisztérium a jogszabályok alapján nem áll kapcsolatban a hitelezővel. Vagyis a felszámoló közli a hitelezővel, hogy a Pénzügyminisztérium csak akkor hajlandó törvényi kötelezettségének eleget tenni, ha a minisztérium és a felszámoló által is diktált feltételeket a hitelező aláírja. Egyébként megvárják, míg a munkahelyi balesetben megsérült személy meghal. A korrupciós mechanizmus lényege: a Pénzügyminisztérium a jogszabályi kötelezettségének való megfelelésért kikényszeríti, hogy egy magáncég által elkövetett károkozással kapcsolatos jogairól mondjon le a hitelező. Jelen esetben ez az összeg legalább 5 millió forint volt, amit a hitelező által a minisztériumtól kikért iratokból lehet tudni. Vagyis a Pénzügyminisztérium még azokkal a számításokkal is rendelkezett, hogy mennyi hasznot hoz ezzel a felszámoló részére. A korrupciós csere másik lába sem hiányzik, vagyis az, hogy ezért mit vár el a Pénzügyminisztérium a felszámolótól. A hitelezőnek utalt pénzből a felszámoló visszatartott 25% adót, amit az előbbi kifogásolt. A felszámoló erre felkérte a minisztériumot és az adóhatóságot állásfoglalás kiadására. Ebben igazolták, hogy a felszámoló a jogszabályoknak megfelelően viselkedett, jogosan vonta le az adót. Ahhoz, hogy a korrupciós mechanizmust és annak technikáját is megértsük, idézni kell az akkor érvényes jogszabályt is: „a költségtérítést és a jövedelmet helyettesítő kártérítést is tartalmazó járadék (vagy annak egyösszegű megváltása) esetén a költségtérítő rész adómentes”. A Pénzügyminisztérium állásfoglalása szerint: „az adó mértéke 25%, függetlenül attól, hogy az adott esetben költségelemet is tartalmazhat a megítélt járadék, hasonlóan az ilyen körülmények között egy összegben megítélt tartásdíjhoz”. Az állásfoglalás szövegszerűen is ellentmond az akkor érvényes jogszabálynak. A tartásdíjnak pedig teljesen más az adófizetési szabályozása (a tartásdíj költségrésze mindenképpen adózik, a járadék költségrésze pedig nem adózik). Ebben az esetben a Pénzügyminisztérium és az APEH egy hatályos jogszabályt mellőzött, nem létező jogszabályt alkotott, ezenkívül teljesen másképpen adózó tételeket úgy tüntetett fel, mintha egyformán adóznának. Ennek azonban nincs felelőse (felelőtlen szervezetek), hiszen erről szól az Alkotmánybíróság hivatkozott határozata. Ezt nevezem határozathozatali bűnözésnek, ami a legális korrupció egyik fontos korrupciós technikája. Ha megjelenik, akkor a korrupciós mechanizmus fontos elemeként épül be a szervezeti kapcsolatokba. Ezek az állásfoglalások legalizálták a pénz visszatartását. Ezek után jelent meg a felszámolónál a revízió (az adóhatóság felszámolási részlegétől), és a szokásos eljárás keretében megállapítás nélkül le is zárta a vizsgálatot. Ez a fogalom – megállapítás nélkül – azt jelenti, hogy a revízió megállapította, hogy a felszámoló mindent a jogszabályoknak megfelelően tett. Konkrétan, az adott helyzetben ez azt jelentette, hogy a visszatartott összeget, amit nem vallott be adóbevallásában, jogosan nem fizette be és jogosan nem vallotta be adóként, így a hitelező számára nem is kellett adóigazolást kiadnia. Vagyis a visszatartott összeget megtarthatja. Ez volt a második „ajándék”, amit a Pénzügyminisztérium az adóhatóságon keresztül a felszámolónak juttatott. A törvény szerint az adót a kifizető köteles megállapítani és befizetni az adóhatóságnak. Erről pedig adóigazolást kell kiállítani az adózó számára. A megállapítás nélkül zárult adórevízió azt jelenti, hogy a kifizetőnek az adott 25% összeget

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

221

nem adóként kell kezelnie, következésképpen nem kell bevallania sem, és nem kell adóigazolást sem kiállítani róla. Ez viszont csak egy esetben lehetséges – ha az összeg nem adó (vagyis nem kell 25%-ot levonni). Az adóhatóság a kifizetővel (felszámoló) azt közölte, hogy a 25% összeg nem adó, tehát azt nem kell befizetnie adóként. A járadékossal (hitelező) viszont azt közölte, hogy a 25% összege adó, amit nem kaphat meg, a felszámoló jogszerűen nem fizette azt ki neki. Ha a kettőt összevetjük, ez azt jelenti, hogy az állam nem kéri a pénzt, de a hitelezőnek sem fizethető ki, vagyis ezt az összeget a felszámoló zsebre teheti. Teljesen legálisan kapta meg a hitelező pénzét a felszámoló. Kapta ezt cserében azért, mert a Pénzügyminisztérium fizetési kötelezettségét csökkentette a hitelező (járadékos) megtévesztésével. Látható a korrupciós mechanizmus működése. Az állásfoglalásokkal biztosítják a pénz visszatartását, majd a revízió legalizálja a visszatartott pénz megtartását. Csakhogy ez az a pénz, amit a Pénzügyminisztérium a hitelezőnek utalt át – a jogszabályoknak megfelelően – a felszámoló közbeiktatásával. Egyben a minisztérium és közreműködésével az adóhivatal biztosította azt, hogy az utalt pénz egy részét szolgáltatásaiért cserébe a felszámoló megtarthassa. Mindezek fejében a felszámolónak az elvileg a hitelező érdekében történő eljárása során a hitelezőt meg kellett tévesztenie, a Pénzügyminisztérium (és a saját) érdekeit kellett a hitelezővel szemben érvényesítenie. A felszámoló ezért információkat tartott vissza, a járadékmegváltás összegét pedig manipulálta. Az iratok szerint a felszámoló a Pénzügyminisztériummal együttműködve a hitelezőt félretájékoztatta, és a minisztérium érdekében alkudozott. Ezzel a Pénzügyminisztérium jelentős anyagi hasznot ért el (a jogerős ítélet alapján kifizetendő állami garanciában törvényesen biztosított öszszegnél lényegesen olcsóbban megúszta). Jól látszik a korrupciós alku lényege: ha a felszámoló segíti a Pénzügyminisztériumot a hitelező megkárosításában, akkor a Pénzügyminisztérium is hozzásegíti a felszámolót, hogy erre neki is lehetősége legyen. Továbbá, a Pénzügyminisztérium kényszer gyakorlásával eléri, hogy a hitelező ne legyen képes a felszámoló által neki okozott kárt peres úton behajtani. Ha valaki belenéz a dokumentumokba, azt láthatja, hogy minden törvényes és jogszerű: ez a legális korrupció, pontosabban korrupciós mechanizmus. Nincs kockázat, csak nyereség. Végül a kontroll kikapcsolásával is találkozunk az eset kapcsán. Minden ilyen folyamat végső kontrollja a bíróság. A hitelező is a bírósághoz fordult. Az első bírósági eljárásban kérte, hogy állapítsák meg a felszámoló jogszabálysértését. Ebben a perben nem volt vagyoni követelése. A bíróság kijelölése után napokon belül értesült a perről a felszámoló. Ez csak úgy történhetett, hogy a bíróságról informálisan értesítették. Ezt követően a felszámoló (valószínűsíthetően a bíróval történt informális megegyezés alapján) az adó címén visszatartott összeget azonnal bírósági letétbe helyezte. Ez azért sajátos, mert az adót csak befizetni lehet az adóhatóságnak, bírósági letétbe helyezni nem lehet. Maga a per nem az összeg követeléséről szólt, tehát a per során sem lehetett volna bírósági letétbe helyezni. Az összeg miatt a szóban forgó bíróság a Fővárosi Bírósághoz tette át az ügyet, amely megszüntette az eljárást (ehhez bíróváltás és három év kellett). Közben azonban közeledett az elévülési idő. A másik eljárásban a felszámolóval szembeni kártérítés volt a per tárgya, azzal, hogy a felszámoló a hitelezőt megtévesztette. Ezt a pert a hitelező elvesztette, mert a bíróság szerint a felszámoló és a hitelező ellenérdekelt, így a felszámolótól nem is várható el a hitelező érdekében való cselekvés, viszont ezzel

222

JÁVOR ISTVÁN

ellentétes viselkedés igen. A vonatkozó törvény szerint: „Az Országgyűlés a fizetésképtelenséggel fenyegető helyzetben lévő vagy fizetésképtelen gazdálkodó szervezetek adósságának csődeljárásban, hitelezőkkel való egyezségkötéssel történő rendezése, ha pedig ez nem lehetséges, a fizetésképtelen gazdálkodó szervezetek felszámolás útján való megszüntetése és a hitelezői érdekek védelme érdekében [kiemelés tőlem – J. I.] a következő törvényt alkotja…” A bíróság – mint kontrollszervezet – véleménye szerint a felszámolásban az érdekellentett felszámoló kötelessége a hitelezői érdeket védeni, ezért bármikor félrevezetheti a hitelezőt. Az ügyre a felszámoló bíróság tette fel a koronát, amikor megállapította: „alaptalanul hivatkozott arra, hogy a megítélt összeg nettó összeg, mert azt a Fővárosi Bíróság jogerős ítéletében hatályon kívül helyezte”. Csakhogy ilyen ítélet soha nem született, és az adott bíróság egyetlen jogerős járadékkal kapcsolatos ítéletet sem helyezhet hatályon kívül. Végezetül nem érdektelen megemlíteni, hogy a hitelező álnéven is kért egy ugyanilyen tartalmú ügyben állásfoglalást az adóhatóságtól. Az állásfoglalás szerint nem adózik a szóban forgó egyösszegű kártérítési kifizetés. Vagyis egy összeg adótartalma, úgy tűnik, attól függ, kit vettek meg vagy kit nem vettek meg az adóhatóságnál és a bíróságon. Jól látható, hogy a korrupciós mechanizmus az utolsó védelmi elemet, a kontrollt is kikapcsolja (Bélley–Rozgonyi 1997), sőt a kontrollként beépített bíróság a korrupciós mechanizmust legalizálja. Lássuk ezek után, milyen összekapcsolódó, egymást erősítő korrupciósmechanizmus-köröket fedezhetünk fel: – Pénzügyminisztérium–felszámoló – Pénzügyminisztérium–adóhatóság–felszámoló – felszámoló–bíróság. Résztvevők az állam részéről. A Pénzügyminisztériumból legalább 5 főosztály és vezetőik, osztályvezetőik, ügyintézők (minimum 15 fő), valamint az állásfoglalásokat kidolgozó beosztottak, egyéb beosztottak. A gazdasági területen (aláíró, ellenőrző, utalványozó) még legalább 3 fő. A NAV-nál a felszámolót és a hitelezőt ellenőrző igazgatóságok vezetői (három hierarchiaszinttel számolva 6 fő), azok revizorai és vezetőik (2×2 revizor + osztályvezetőik: összesen 6 fő), valamint az állásfoglalásokat író főosztály és annak beosztottai (3 fő). Ez legalább 25–30 személy, aki tudatosan és aktívan részt vett a korrupciós mechanizmusban. Ez már nem egyedi eset, ez már szervezeti korrupció, pontosabban szervezeti korrupciós mechanizmus. Emellett felmerül egyes, a felszámoló ügyében eljáró bírók és bírósági vezetők lehetséges részvétele (összesen 5 fő). Arra, hogy hogyan működnek a legálisnak tűnő kapcsolatok, egy levélből lehet következtetni. A hitelező által kezdeményezett második revíziónál (a felszámoló ellen) a felszámoló az eljáró igazgatóság vezetőjének küldött levelet. Ez teljesen szokatlan, hiszen az igazgató nem folyhat bele egyedi ellenőrzésekbe. Ebben beszámol arról, hogy megállapította annak idején az adót, és le is vonta azt a hitelezőtől (közel 3 évvel azután, hogy az adót be kellett volna vallania és fizetnie). De még három év után sem adott be adóbevallást, nem fizette meg az adót sem. Az igazgatónak írt levele nem került be a NAV informatikai rendszerébe, így továbbra sincs adóhátraléka a felszámolónak. A NAV pedig nem kérte az adó befizetését, és a hitelezőnek sem akart fizetni senki. A részletek pedig adótitkot képeznek: vagyis például a hitelező soha nem tudhatja meg, hogy a számára történő kifizetésről miért

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

223

nem kaphat igazolást (ami törvényi kötelezettség volna), illetve hogy ennek kiállítására a NAV egyáltalán kötelezte-e a felszámolót. Röviden: a balesetet szenvedett károsult (hitelező) nem kapja meg sem a pénzét, de még elszámolást sem kap róla. Így azt sem tudhatja meg, ki teszi el a pénzét (mivel ez adótitok). Van még az ügyben egy 1,5 milliós kamat, de az is eltűnt rendőrségi és ügyészi segítséggel (ezen az ágon még legalább 4 szereplő van). Végül a hitelező és a NAV között is per folyik. Ebben a NAV a bírósági jegyzőkönyv szerint két sajátos dolgot is közölt. Az egyik szerint, ha a Pénzügyminisztérium állásfoglalása és a jogszabály ellentmond egymásnak, akkor a minisztérium álláspontja szerint járnak el. A másik szerint pedig a hitelezőre a konkrét ügyben nem alkalmazhatóak azok a jogszabály-értelmezések, amelyeket a NAV-tól a hitelező álnéven kért. Vagyis van jogszabály, amely mindenkire vonatkozik, de időnként, ha más utasítást kapnak, akkor egy adott cégre vagy személyre mégsem vonatkozik a jogszabály. Vannak jogszabályok, amelyek betartását minden adózótól megköveteli a NAV, de a konkrét esetben a jogszabály alkalmazását megtiltotta. Végezetül két érdekes szempontot említenék. Az egyik, hogy a második adórevíziónál úgynevezett belső jogsegély keretében a NAV megkereste a Pénzügyminisztériumot a hitelező és a csődbe ment cég „közös akaratú”, ténylegesen a minisztérium által diktált feltételű szerződés adótartalmával kapcsolatban. A minisztérium saját ügyében (hiszen kezes volt) ezúttal hatóságként nyilatkozott. A nyilatkozó főosztály, sőt annak ügyintézője is pontosan ugyanaz a személy volt, mint aki annak idején a szerződéskötésben részt vett. Vagyis a Pénzügyminisztérium saját kezesi felelősségvállalásáról (szabad akarattal aláírt szerződéssel szentesítve) nyilatkozott – immár hatóságként – arról, mi volt akkor a résztvevők „szabad akarata”. Tehát egy „szabad akarattal létrehozott szerződést” hatósági nyilatkozattal értelmez, amely értelmezés azután kötelező érvényű lesz a NAV hatósági eljárásában. Ezzel a jogszerűségnek még a látszata is megszűnt. Megteremtették, megkonstruálták a fiktív valóságot. A másik érdekes szempont, hogy a Pénzügyminisztérium illetékes főosztályvezetője az általa kreált nem létező jogszabályt és annak értelmezését a könyvvizsgálók részére tartott hivatalos továbbképzéseken oktatni kezdte, amikor megtudta, hogy peres eljárások indultak. Vagyis ahhoz, hogy ezt az ügyet semleges és korrekt eljárásban lehessen elbírálni, ki kellene zárni a NAV-ot, a Pénzügyminisztériumot (és a felügyelete alá tartozó intézményeket), valamint az összes bírósági igazságügyi szakértőt. Vagyis ki kellene zárni Magyarországot. Ez egy olyan korrupciós hálózat, amely ellen Magyarországon nem lehet fellépni: államilag finanszírozott maffia (Jávor 2008). Ez nem jogállam, hanem korrupciós mechanizmusok fogságában működő korrupciós állam.

KORRUPCIÓS MECHANIZMUS – A FIKTÍV BETEG Ebben az esetben egy beteg állapotának újradefiniálását, kezelésének újragondolását látjuk. Ez az eset egy gyógyszer klinikai kipróbálásához kötődik. A szereplők – úgy tűnik, gyártói érdekből, gyógyszerkísérleti céllal – létrehoznak egy fiktív (vagy legalábbis erősen manipulált) diagnosztikai teret, amelynek fenntartását saját érdekük és hatalmi helyzetük alapján biztosítják (Jávor 2004b), ezért ennek legalizálására és legitimálására egy saját értelmezési teret is létrehoznak. Az ebben megjelenő viselkedések, értelmezések, narratívák és ok-okozati viszonyok egy konstruált vi-

224

JÁVOR ISTVÁN

lág részei lesznek. Ebben a konstrukcióban minden másképp történik, mint a valóságban, miközben a konstrukció lényegéhez tartozik, hogy megkülönböztethetetlen a valóságtól; úgy néz ki, mintha ez a konstruált tér is a valóság része lenne. Ez ennek a korrupciós mechanizmusnak a lényege. A beteg pszichiátriai kezelésben részesült egy gyógyszer-kipróbálási program keretében. Mi is a betegsége? Korábban is vizsgálták, teszteket töltött ki. Megállapították, hogy viselkedési (pszichológiai), neurológiai, pszichiátriai jellegű baja van, aminek nem tudni pontosan, mi az oka. Így iskolaképességét megállapították, az átlagnál jobb képességűnek minősítették. De sem okfeltáró, sem tüneti kezelést nem írtak elő. A szakemberek mindig azzal akarták kezelni, amihez értettek, de ennek sem lett haszna. Később újra elment egy jó nevű pszichiáterhez, aki egyértelműen megmondta, szerinte csak a pszichológus által kezelhető problémái vannak, pszichiátriai betegsége nincs, gyógyszert pedig nem kell szednie. Elment az ajánlott pszichológushoz, aki beszélgetések után egyszer csak kitöltetett vele egy MMPI-kérdőívet, amelyet soha nem értékelt ki (mindkét említett szakemberrel készült interjú). De ekkor „ránézésre” hirtelen stabil diagnózis született: X betegsége van, és ez nem pszichológiai, nem neurológiai, hanem pszichiátriai, amit gyógyszeresen kell kezelni. Azonnal szólt a vele évek óta együttműködő orvosnak, és elküldte egy intézménybe a beteget. A stabil diagnózist megerősítették egy MR-felvétellel (amint látni fogjuk, ez nem alkalmas az adott X betegség kimutatására). Hirtelen neve is lett a betegségnek. Sőt, egészen pontos neve lett az adott betegségcsoporton belül is, hogy melyik altípusba tartozik. Ez „véletlenül” megegyezett annak a kísérleti gyógyszernek a hatóterületével, amely kipróbálása éppen akkor indult el az intézményben. A betegben akkor merült fel először a gyanú, amikor semmilyen írásos orvosi véleményt nem kapott a betegségéről, sem pedig arról, milyen tünetet észlelt az orvos. Leleteit sem kapta meg soha. Három éven át egyetlen papírt sem kapott arról a betegségről, annak meglétéről, amelyre gyógyszert kap. Ezután szakembereket keresett fel: két pszichológus és egy pszichiáter egymástól független diagnózisban írásban leírta a szerinte valószínűsíthető okot és tüneteket, illetve a javasolt kezelést. Ezek mind teljes mértékben kizárták az X betegséget. Visszament az eredeti pszichiáterhez is, aki szintén teljesen kizárta az X betegséget. Végül interjúim során az egyik ismert pszichiátriai központi intézet főorvosánál állt össze a történet. Ebben az ügyben egy gyógyszergyártói érdek körül foroghat minden. Van tehát egy beteg, akinek a diagnózisa igen bizonytalan; egyszer csak bekerül egy gyógyszergyári kísérletezés érdekkörébe. Azonnal stabil, megváltoztathatatlan és teljesen egyértelmű lesz a diagnózis. A közvetlen szereplők három csoportja tűnik fel. A kísérletben részt vevőké, akik megdönthetetlen (egyértelmű betegségmeghatározással: BNO-kód) diagnózist állítanak fel. A másik csoport, amely nem tud a kísérletről (csak egy beteg kéri a diagnózis és a kezelési javaslat felállítását). Az egymástól is független írásos jelentések 80%-ban azonos tartalmúak és kezelést is javasolnak. A harmadik csoport az, amelyik kontrollálja vagy kontrollálhatná a betegséget, a kezelést, a kísérletet (hatóságok, társkórházak), de nem teszi. Végül, az információk alapján nem lehet tudni a gyógyszergyár szerepét. A lehetőségek változatosak lehetnek: nem tud róla; tudja és tűri vagy megköveteli ezt az eljárást; pontosan azért hozza ide a kipróbálást, mert itt megkapja azt, amit kér. Ezek a résztvevői csoportok így együtt létrehoztak egy fiktív beteget „legyártó” korrupciós mechanizmust. A beteg évek bizonytalanságai után kap egy olyan

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

225

betonba öntött tökéletes diagnózist (fiktív betegség?), amely minden korábbi és későbbi szakértői véleménynek ellentmond. A diagnózis és annak megdönthetetlensége éppen akkor keletkezik, amikor erre egy gyógyszergyártói igény jelenik meg (pontosan ilyen diagnózissal kell neki beteg, különben nincs szerződés, nincs pénz). A diagnózisnak megdönthetetlennek kell lennie, különben minden borulhat: a gyógyszer nem kap engedélyt, sőt a gyár akár egy nemzetközi botrány kellős közepén találhatja magát. Ezt megelőzendő a korrupciós mechanizmus úgy működik, hogy a beteg ettől kezdve Magyarországon csak titokban kaphat kezelést, saját költségén, arra az esetre, ha kiderül, tényleg nem a gyártói érdek szerinti problémája van. Azonban nehogy egy nem létező betegséggel stigmatizálják, soha életében nem tudja igénybe venni az állami (korrupt mechanizmusú) ellátást. Lehet, hogy egy embert (vagy számos beteget?) leírtak gyári érdekek miatt? Ha pedig egy országos, minden szakorvos által elérhető beteginformációs rendszer alakul ki, akkor valós kezelést csak a féllegális szektorban kaphat? Igen: az informatikai változások felvetik azt, hogy a nagy hírű intézményekben folyó korrupció következményei egyegy betegnél országos következményekkel járnak. A probléma nem új! A kezelési protokollokat is sok esetben a gyárak érdekei alapján alakítják ki. Az ezeket készítő személyek Magyarországon is számos gyár támogatásában részesülnek. Egy alapítványi statisztika szerint legalább 10 gyár támogatását tudhatják maguk mögött. A kísérletben részt vevő intézet adja a gyógyszert, illetve kontrollálja a mellékhatásokat (mást nem tesz: a strukturált interjúkból például egy sem történt meg, pedig a kipróbálási protokoll ezt tartalmazza). Egyéb kezelést nem folytat. Vagyis nem kezel, csak kísérletet folytat. Interjú egy pszichiátriai központ főorvosával: „Főorvos: Az elmondottak alapján a beteget bevonták egy gyógyszerkipróbálásba. Kérdező: Igen, egy nagy gyógyszergyár több országban vizsgálja beteg embereken a gyógyszer hatását. Csak felmerült az adott esetben a gyanú, hogy lehet, hogy téves a beteg diagnózisa, és eljönne egy kontrollvizsgálatra, hogy biztos legyen a dolgában. Főorvos: Szó sem lehet róla, ebbe én biztosan nem nyúlok bele, de szerintem egyetlen kollegám sem lesz hajlandó ezt megtenni. Hogyan képzelik a hozzátartozók, hogy ha valamiben benne van egy gyógyszergyár, azt valaki is hajlandó lenne felülvizsgálni, megnézni? Próbáljanak az érintett orvossal megegyezni, ha nem megy, akkor törődjenek bele! Kérdező: És ha csak eljönne a beteg és csak mondana valamit arról, mi a benyomása? Főorvos: Szó sem lehet róla, ide be ne hozzák a beteget! Látni sem akarom! Megmondtam, ha benne van egy gyár, akkor ez teljesen más eset. Nem, ide nem jöhet, én nem is kívánom látni, ide be se hozzák a rokonok! Kérdező: Akkor azt megtehetik a szülők, hogy amikor lejár a gyógyszerkipróbálás, utána egy évvel elhozzák a gyereküket ide? Főorvos: Nem, soha nem hozhatják ide, soha nem fogom megvizsgálni, sem én, sem más, ne is próbálkozzanak! Értsék meg végre, hogy ez egy gyógyszergyári kipróbálás, itt senki sem fog ebbe belenyúlni! Felejtsenek el engem és minden próbálkozást! Kérdező: Akkor diagnosztizálták ezt a betegséget, amikor egy pszichológus kitöltetett vele egy MMPI-tesztet, és azt mondta, hogy ebből ilyen jeleket lát, ami erre a betegségre utal. Azóta több más tesztet is kitöltött, aminél meg azt mondták, semmi köze ahhoz a betegséghez. Főorvos: Amikor az említett teszttel diagnosztizálták a betegséget, az nekem elég furcsa, mert az biztosan nem alkalmas ennek kimutatására. A másik kettő az alkalmas, nem is

226

JÁVOR ISTVÁN

értem, mert azok ki kell, hogy mutassák, de lehet, hogy mindkettőt éppen rossz időszakban töltötte ki. Nem tudom, én ilyen esetben pontosan mit tennék, de az biztos, hogy nem ennél a betegnél, de ilyen esetben másnál sem lennék hajlandó kontrollvizsgálatot végezni. Gyári esetnél ezt biztosan nem vállalnám. Abba az intézménybe kerülnek be gyógyszerkipróbálások, senki sem vállalná velük szemben, ez nagyon kényes kérdés. Nem vállalom én sem. Sőt, még egy jó barátomnak sem tenném meg ezt. Sőt, még a saját rokonaimnak sem… Hát… Talán a közeli rokonomnál megtenném, igen azt hiszem, őt megvizsgálnám, igen, őt biztosan.” Ez utóbbi mondat igen árulkodó: nagyon közeli kapcsolat kell ahhoz, hogy egyáltalán felvethető legyen a kérdés egy gyógyszergyárral kapcsolatban. Interjú egy főorvossal: „Orvos: Igen, érdekes, hogy MR-vizsgálatot is végeztek, mert az semmit nem tud kimutatni ezzel a betegséggel kapcsolatosan. Szerintem egy kísérleti kipróbálásba vonták be az illetőt. Felállították valamilyen alapon nála a diagnózist? Én többször találkoztam vele, megvizsgáltam, de azt biztosan állíthatom, hogy semmi ilyen betegsége nincsen, még nyomokban sem. Teljesen más okok vannak a viselkedése mögött, nem is pszichiátriai, hanem pszichológiai problémaként kell kezelni. Kérdező: Akkor miért kellene gyógyszert szednie? Orvos: Nem kell szedni gyógyszert. Van valami orvosi diagnózisa, szakvéleménye? Kérdező: Nem, soha nem adtak ki neki ilyet.” Az esetben leírt beteg körülbelül négy évvel ezelőtt került egy pszichológushoz. Több találkozás után kitöltött egy tesztet, amit soha nem értékelt ki a pszichológus. (Elmondása szerint: „nem értékeltem ki, csak átfutottam egyes válaszait, és az a benyomásom alakult ki, hogy ez a betegsége”.) Ezek után küldte a vele együttműködő intézménybe, az ismerős pszichiáterhez, aki MR-vizsgálatra küldte, és ez alapján megállapította teljes bizonyossággal a betegséget. Az interjúkból tudjuk, hogy a teszt nem alkalmas az adott betegség vizsgálatára és kimutatására. A tesztet soha nem értékelték ki. Az MR-tesztet csak a gyógyszerkipróbálás protokolljaként végezték el mint rutineljárást, ugyanúgy, ahogy például a vér- és vizeletvizsgálatokat is. A beteg másfél éven keresztül kérte az MR-vizsgálat kiértékelését, mert szerette volna megtudni, mit találtak nála. De nemcsak hogy nem mutatták meg neki a felvételeket, de még egy rövid kiértékelést sem kapott az MR-diagnózisról. Ilyen indoklásokat kapott: még nem készült el a kiértékelés; túl sok ma a szakorvos munkája; most konferenciára utazott; úgy volt, hogy leadja, de nem kaptuk meg, stb. – miközben elvileg a gyógyszerkipróbálás el sem indulhatott volna az összes diagnosztikai vizsgálat lefolytatása nélkül. Úgy kezelik három éve a beteget ebben a gyógyszer-kipróbálási programban, hogy soha nem kapott a betegségéről írásos diagnózist (csak szóbeli tájékoztatást kapott). Egyszer kért egy írásbeli véleményt, amelyben BNO-kód (betegségek osztályozási rendszere) és a betegség megnevezése nélkül leírták többek között, hogy a beteg saját és rokonai elmondása szerint önellátásra képtelen segítség nélkül. Csakhogy a beteg minden évben egyedül ment 1–3 hetes külföldi társasutakra, vagyis ez biztosan nem igaz. Ez egy fiktív diagnózisnak tűnik, amely egészen biztosan része kell hogy legyen a beteg programban kiállított tüneteinek.

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

227

A tényekhez tartozik még, hogy a beteg elment két pszichológushoz, akik egymástól függetlenül, eltérő időpontban teljesen kizárták az adott betegséget a releváns tesztek és vizsgálatok elvégzésével (az egyik pszichológus a szakma nagy tekintélyű képviselője). Ezek után elment az egyik legtekintélyesebb és szakmailag is az egyik legelismertebb pszichiáterhez, aki szintén felállított egy diagnózist. A három diagnózis hasonló eredményre jutott: a gyógyszerkipróbálásnál „kezelt” betegséget mindegyik teljesen határozottan kizárta. Azt természetesen kutatóként nem tudom és nem is akarom eldönteni, melyik diagnózisnak van igaza. A korrupciós mechanizmus megléte azonban jól látható a példában. Ennek elemei az alábbiak. Egy olyan pszichiátriai betegségről lehet szó, amelynek diagnózisához hozzátartozik a szóbeli beszélgetés, a betegség történetének feltárása, a megelőző húsz évben született vizsgálatok áttekintése, tesztek elvégzése, valamint esetleg MRvizsgálat és ennek kiértékelése. Ezek után megalapozott szakmai vélemény, zárójelentés vagy egyéb formátumú diagnózis és kezelési javaslat kiadása lehet a zárójelentés tartalma. A betegnek azonban az átadott régi vizsgálati anyagait nem vették át. Csak egy állítólag nem releváns tesztet csináltak, amit soha nem értékeltek ki, és nem is adtak át diagnózist. Az MR-vizsgálat eredményét úgyszintén soha nem voltak hajlandóak kiadni. Szakmai zárójelentést nem kapott a beteg, így máig sem tudja, mit várhat el a kísérleti gyógyszertől – erről ugyanis semmilyen írásos tájékoztatást nem kapott. A betegségét mint teljesen egyértelmű diagnózist a kezelő pszichiáter közölte vele igen határozottan, azonban a beteg ezt írásban sohasem kapta meg, és az orvos ezt nem is akarta kiállítani. A korrupciós mechanizmus egyik fontos eleme az aluldokumentáltság. Ha nincs leírva, nem lehet bizonyítani, így ha probléma merülne fel, bármit lehet állítani. Vagyis kettős diagnózis feltételezhető: az egyik, amit a betegnek elmondtak, de nem írtak le, a másik pedig, amit becsatoltak a kísérlet dokumentumai közé. Ha a kettő megegyezne, akkor a gyógyszerkipróbáláshoz csatolt hivatalos írásos diagnózist megkapta volna a beteg, beleértve az MR-vizsgálat eredményét is, sőt a terápiás javaslatokat is. A beteg kérésére kiadott egyetlen „szakvélemény” bizonyíthatóan valótlan információkat tartalmazott. Ez utal arra, hogy „kettős könyvelésről” lehetett szó, amelynek egyik dokumentumát átadták a betegnek, aki ezek után kezdett el gyanakodni, kérve a kontrollvizsgálatokat. Ezek, úgy tűnik, egymástól függetlenül, de tartalmilag egymással összhangban, megerősítették a gyanúját. A következő eleme a korrupciós mechanizmusnak a kontroll kikapcsolása. Ezt az interjú egyértelműen megmutatta. A pszichiátriai központ főorvosa határozottan elutasította a kontrolldiagnózist; ennek okaként pedig többször is határozottan a gyógyszergyárat jelölte meg. Valóban, egy szempontból teljesen „korrekt” a felvetése: ha kiderülne, hogy olyan betegeken végeznek gyógyszervizsgálatot, akiknek nincs is betegségük (vagy legalábbis bizonytalan a diagnózis, és azt sem közölték hivatalosan, írásban a beteggel), akkor abból nemzetközi botrány lenne, hiszen az európai vagy amerikai gyógyszer-engedélyezési hatóság, a magyar társhatóság, a gyógyszerek kipróbálásának engedélyezését és a folyamat ellenőrzését végző kutatásetikai bizottság is bekerülne a konfliktusba. Vagyis, ha a korrupciós mechanizmusnak jelentős befolyású, passzív (nem részt vevő, de passzívan támogató vagy ellenőrzési problémák miatt mégiscsak felelős) szereplői is vannak, akkor a kontroll jelentős konfliktusokat idézhet elő, nemcsak a korrupciós mechanizmus szereplői között, hanem egyéb befolyásos intéz-

228

JÁVOR ISTVÁN

ményekkel kapcsolatosan is. Ez a helyzet segíti a kontroll kikapcsolását, vagyis a korrupciós mechanizmus működését. Ez egyben arra is utal, hogy a korrupciós mechanizmus megléte új konfliktusteret hoz létre. Konfliktustérnek nevezem a konfliktus szereplőinek és a konfliktus tartalmának együttesét, valamint a konfliktusban érintettek (érdekérintettek) erőpozícióit. Ebbe a konfliktustérbe a gyógyszergyár, a vizsgálatokat végző intézmény, a hatóságok, a beteg és a potenciális felülvizsgálatot elvégezni tudó intézetek tartoznak. A konfliktustér átrendezi a szereplők viselkedését. Abból a kérdésből, hogy a betegnek valóban a kezelt X betegsége van-e, illetve hogy milyen bizonytalansági tényezők vannak (egymásnak ellentmondó diagnózisok, alkalmatlan diagnosztikai eljárások stb.), a konfliktustérben új értelmezések alakulnak ki az érdek- és hatalmi viszonyok alapján, felvállalva vagy elkerülve a konfliktusokat. A konfliktusok megoldása pedig a leggyengébb láncszem – jelen esetben a beteg – költségére történik. A konfliktustérben nem a diagnosztikus ellentmondások alapján dönt a szereplő a kontrolldiagnózis felől, hanem a konfliktustér szereplőinek érdekei alapján értékeli a diagnosztikus ellentmondásokat és dönt saját cselekvéséről. Vagyis megfordul a cselekvések logikája, megfordulnak a döntési és ok-okozati relációk. Milyen érdekek lelhetők fel? Csak a többször hangsúlyosan említett gyógyszergyártó cég miatt valószínűsíthető, hogy az ilyen megbízások anyagi oldalába nem kívánnak belenyúlni. Egy ismert multinacionális cég érdekeinek sérelme egyéb szakmai konfliktusokhoz is vezet (konferencián való részvétel, publikálási lehetőségek). Egyáltalán nem elhanyagolható tényező az sem, hogy megvan az esélye annak, hogy ilyen – anyagilag is ösztönző – munkába, kutatásokba valaki bekerüljön. Korrupciós mechanizmusról van szó, mert úgy tűnik, a gyógyszergyártóval kötött szerződés kívánalmainak eleget lehet tenni úgy is, hogy a szükséges betegszám egy részét mesterségesen, a diagnosztika manipulálásával állítják elő. Ez természetesen nem bizonyított tény, csupán leírtuk, hogy a rendszer úgy működik, mintha anyagi érdekből fiktív betegeket állítanának elő. A kontrolként megkeresett főorvos is ennek megfelelően cselekedett. Ez egy fiktív beteget előállító mechanizmus. Az, hogy éppen ilyen beteget elő is állít-e a konkrét esetben vagy más esetekben, már csak a véletlen és a résztvevők aktuális erkölcsi normáinak és érdekeinek a függvénye. A rendszer és szereplői úgy viselkednek, mint egy korrupciós kapcsolatrendszer szereplői, és a korrupciós érdekek is nyilvánvalóak. Az interjú még egy érdekes kérdést vetett fel. A korrupciós mechanizmusban a diagnózis kontrollálása egy teljesen új dimenzió mentén tipologizálódott. Nem attól függ a diagnózis esetleges kontrollja, hogy milyen mértékűek az ellentmondások a szakmai megállapítások között, hanem attól, hogy az illető a főorvos rokona, közeli barátja, vagy pedig egyszerűen „csak” egy beteg. A szakmai problémák kezelése tehát nem szakmai, hanem korrupciós érdek, szociális bizalmi kötelékek alapján történik. Minden korrupciónál felvetődik a nyertesek és vesztesek kérdése. A gyógyszercég és a vizsgáló intézet, illetve annak egyes orvosai bizonyosan a nyertesek közé tartoznak. A nyereség anyagi, szakmai és kapcsolati jellegű. A vesztesek között találjuk a beteget (és persze közeli hozzátartozóit). Veszteség a téves diagnosztika, a fiktív szakvélemény (amely egy életre tönkreteheti a beteget), a nem adekvát

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

229

gyógyszerezés (amelynek mellékhatásai lehetnek), valamint a tényleges (akár hatásos) terápiától való elvonás. A korrupciós mechanizmus megléte önmagában felveti a szándékos félrekezelés kérdését. Ami ugyanazt jelenti, mint minden más korrupciós helyzet esetében: a korrupciós érdekek minden más érdeket háttérbe szorítanak. Az előzőekben leírtak itt is igaznak bizonyulnak: megkülönböztethetetlenség jellemzi az esetet – nem lehet elkülöníteni a szakmai korrektséget, a gondatlanságot, illetve a korrupció miatti szándékosságot. Ennek az esetnek sajátos problémája lehet a bírósági eljárás. Egy ilyen eljárásban igazságügyi szakértő bevonására lenne szükség. Olyasvalakire, aki komoly, elismert diagnosztikai tapasztalattal rendelkezik. Kérdés, hogy ebben a konfliktustérben milyen mértékben lenne független a szakértői munkája. Ha ugyanis elismert szakértő, akkor azoknak a nagy tekintélyű szakembereknek az elismerését bírja, akiknek egy része éppen ebben a korrupciós mechanizmusban is szakemberként vesz részt. Ha viszont egy velük konfliktusban lévő csoport tagja, akkor szintén felvetődik a kérdés, képes-e korrekt szakvéleményt adni. A konkrét eseten túlmutató probléma, hogy ennek a fajta korrupciós mechanizmusnak a résztvevői milyen mélyen ágyazódtak be a szakmába, milyen érdekcsoportok mentén osztódik meg a szakma, illetve hogy a szakvélemények a szakmai vagy a konfliktuserőtér mentén jelennek-e meg. Azaz e korrupciós mechanizmus esetén egyáltalán megoldható-e ez a szakmai probléma? Az első eset a pénzügyi kormányzatnál megtalálható korrupciós mechanizmusok egyikét mutatja be. Néhány elemét emeljük ki az alábbiakban. A felszámolási eljárásban a hitelező érdekét (akinek a csődbe ment cég tartozik) a felszámoló képviseli. Az állam jogi kezességi garanciáját a hitelező felé szintén a felszámoló közvetíti. Vagyis az a sajátos helyzet áll elő, hogy az állam köteles a csődbe ment cég helyett fizetni (akár a havi járadékot, akár annak egyösszegű megváltását), azonban ahhoz, hogy ezt ténylegesen kifizesse, kötelezi a hitelezőt, hogy kössön a felszámolóval egy szerződést, amit a Pénzügyminisztérium majd jóváhagy. A szerződés a jog szerint a felek közös akaratát tükrözi. Azonban a szerződés tartalmát a Pénzügyminisztérium diktálja, ami eleve kizárja a közös akaratot. Az állam viszont addig nem fogadja el a szerződést, amíg az általa elképzelt feltételek – a pontosan diktált szöveggel – nincsenek benne. Így megakadályozza minden olyan szövegrész bekerülését, amely az ő érdekeit sérti. Ez alapján ténylegesen minisztériumi érdekként kell meghatároznunk azt a magánérdeket, hogy mentesíti a felszámolót (mint magánvállalkozást) minden kártérítési kötelezettség alól, a hitelezőt pedig kötelezően lemondatja kártérítési jogáról (amíg az nem mond le róla, nem jut a megítélt gyógyszer- és egyéb egészségügyi költségeihez). Egyes esetekben ez egészen biztosan a „vagy meghal, vagy lemond a jogairól” fenyegetést jelenti. John Rawls szerint ez az egyik legjelentősebb jogsérelem, ami modern demokráciákban valakit érhet (Rawls 1980). Jogi értelemben ez valószínűleg sima zsarolás, szociológiai szempontból pedig a korrupciós mechanizmuson belüli kifosztás „önkéntes” vállalása. A hitelező és a felszámoló között aláírt járadékkifizetési szerződés pedig a kényszer önkéntességét „igazolja”. Végül az adóhatóság a Pénzügyminisztériumtól kér állásfoglalást a szerződés tartalmáról. A hitelező és a felszámoló közös akaratáról tehát a szerződés aláírását követően a Pénzügyminisztérium nyilatkozik. Látható a korrupciós mechanizmus

230

JÁVOR ISTVÁN

lényege: az állami és a magánérdekek felcserélése, a hatósági diktátum és a szabad polgárjogi szerződés összemosása, a kényszer és az önkéntesség összekeverése mutatja meg a technikák lényegét. A Pénzügyminisztérium a szerződést ráutaló magatartással fogadja el, majd nyilatkozik arról, ez alatt mit is értett: közvetlen állásfoglalással és informális (telefonos) utasítással kötelezi az adóhatóságot a felszámolóval fennálló érdekkapcsolat kiszolgálására. A másik esetnél intézményi érdek érvényesítéséről van szó. Néhány kórházhoz gyógyszer-kipróbálási megbízások érkeznek. Ezekhez adott esetben mások is hozzá akarnak jutni. Vagyis egy láthatatlan, virtuális érdekközösség jön létre a fontosabb szereplők között (Heckscher–Adler 2007: 291–322, 403). Virtuális, mert nincs tényleges érdekkapcsolat az egyes szereplők között. Azonban mégis létezik virtuális érdek a kapcsolatok vonatkozásában, mert senki sem kívánja felvállalni a konfliktusokat azokkal a potens egészségügyi szervezetekkel, gyárakkal, kórházakkal, hatóságokkal, amelyeket már bevontak a konstrukcióba. A közvetlen résztvevők – a kórház, a közvetítő pszichológus, esetleg a gyár vagy az engedélyező hatóság – hatalmát a bizonytalanság feletti kontroll alapozza meg (Hickson et al. 1971). Olyan betegségcsoportról van szó, amelyben a diagnózis manipulálható, a diagnosztikai eljárásokban szubjektív elemek vannak. Emellett a résztvevők a bizonytalanságot képesek manipulálni is (nem kiértékelt kérdőív). Az egyik legérdekesebb összetevője ennek a bizonytalansággenerálásnak, hogy nem adnak írásbeli diagnózist, illetve a szakmai vélemények „kettős könyvelését” végzik el – mást kap a beteg és mást a gyógyszergyár (Lee–Mongan 2009). A két eset ebben hasonló jellegzetességeket mutat. Az előbbi példában a Pénzügyminisztérium ráutaló magatartása is aluldokumentált, így bizonytalanságot generáló és manipulálható helyzetet hozott létre, ahogy az utóbbi esetnél is a diagnózisok, szakmai vélemények visszatartása hasonló helyzetet konstruált – ilyen helyzetekben jelenik meg a szervezeti felelőtlenség (Hegedűs–Rozgonyi 2001). Létrehoztak egy manipulálható betegségdefiníciós teret. A többi résztvevőnek nem érdeke ebbe a bizonytalan mezőbe belépni és a számukra érdektelen beteggel kapcsolatosan egy bizonytalan kimenetelű konfliktust felvállalni. Miközben a rendelkezésre álló információk alapján még az sem állítható, hogy téves a beteg diagnózisa, illetve ha téves, azt szándékosan hozták létre. Csak az állítható, hogy a résztvevők egy korrupciós mechanizmust építettek ki, és ebbe senkinek sem érdeke beleszólni. Két esetet elemeztem a korrupciós mechanizmusok területén. A szereplők mindkettőben egy áttörhetetlennek látszó mesterséges fiktív valóságot konstruáltak, amelyben a résztvevők érdekei érvényesülnek. Ebben a fiktív, konstruált térben helyezik el a fejősteheneket (Jancsics–Jávor 2012), akik a korrupciós mechanizmus vesztesei, míg a konstrukcióban résztvevők ennek a nyertesei. Az azonban nem állítható a meglevő információk alapján, hogy ezt a rendszert a szereplők a korrupció céljából hozták létre és működtetik. Csak az állítható, hogy pontosan úgy működik, mintha korrupcióról lenne szó: vannak nyertesek és vesztesek, megvalósulni látszik az illegális csere, kikapcsolták a kontrollt, kialakították a saját védekezési mechanizmusukat. Megvalósul a kettős rétegződés, vagyis a látható és a rejtett cél, a látható és a rejtett cselekedetek együttese. A kettő megkülönböztethetetlen. Az így kialakított korrupciós mechanizmus mögött vagy van korrupció, vagy volt, vagy bármikor kialakulhat. Ez már nem a rendszeren múlik, csak a szereplők

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

231

akaratán. A rendszer korrupciós mechanizmus, a szereplők számára pedig nyitott a pálya. A rendszerek működésének nagy a korrupciós kockázata. Hogy kik, mikor, kikkel szemben veszik ki a hasznot, az már kevésbé szervezetszociológiai, sokkal inkább etikai probléma. Látható, hogy mindkét esetben a szereplők egy addig nem létezett új hatalmi, konfliktus- és értelmezési teret hoztak létre, amely csapdaként működik, befogja az áldozatait. Minél inkább kapálódzik az áldozat, annál nagyobb lesz a vesztesége (perköltségek, gyógyítási lehetőség elvesztése). Amelyik áldozat hallgat, általában olcsóbban megússza. Például tudomásul veszi, hogy mennyit veszített a kártérítés meg nem fizetésén, vagy úgy tesz, mintha részt venne a kísérletben, de nem szedi a gyógyszereket (úgyis fiktív a kezelés és a dokumentálása is), és saját költségen a magánszférában próbálkozik (ha van rá pénze). A fiktív tereknél szinte áttörhetetlen rendszer alakul ki, az egyes szereplők egymást legitimálják és legalizálják. Az áldozat fel sem tud rá készülni, mert nem tudja, hogy csapdában van, és bármit tesz, ami jogszerűnek vagy ésszerűnek látszik, csak mélyebbre süllyed és növekednek a költségei. Nem tud cselekedni és gondolkodni. Ebben a hatalmi, konfliktusés értelmezési térben más a logika, mások a szabályok és mások a helyzetek értelmezései, másképpen működnek az ok-okozati folyamatok; más hatalmi logikák sikeresek, mint amit az a szereplő gondol, aki a valóságos világból került a konstruált világba, erőtérbe (Jávor 2004).

KÖVETKEZTETÉSEK A tanulmány a szervezeti korrupció kérdéskörét járta körül, négy eset elemzésén keresztül. A megközelítés három fontos elemét emelném ki. Az első, hogy a szervezeti hatalom kérdésére helyeztem a hangsúlyt: ennek alapján a szereplők erőforrásokhoz való hozzáférése, azok saját haszonra való felhasználása kapott kiemelt szerepet. A második fontos fogalom a korrupciós mechanizmus volt. Egyik esetben sem kívántam bizonyítani, hogy valós korrupció történt; azonban minden úgy történt – vagy ahhoz hasonló mintázatot követett –, mintha korrupciós célból cselekedtek volna a szereplők. A harmadik alapfogalom pedig a felelőtlen szervezet volt, amely arra utal, hogy a korrupciónak látszó cselekedeteknek nincs sem szervezeti, sem egyéni kockázatuk. Az első két esettanulmányból kitűnik a hatalmi struktúra, vagyis az, hogy az egyes szereplők milyen kapcsolatban vannak egymással, milyen erőforrásokhoz férnek hozzá, és azokat hogyan képesek bizonyos érdekek alapján használni. Fontos eleme ezeknek az eseteknek a kooperáció. A szereplők csak együttesen képesek a kialakult struktúrán belül érdekeiknek megfelelően cselekedni, kinyerni az erőforrásokat és kikapcsolni a kontrollt. Minden szereplő a saját hatalmi pozíciójában azt teszi, amit cselekvési mezőjén belül tehet. A második két eset más jellegű korrupciós mechanizmust vázolt fel. A szereplők a kialakult hatalmi struktúra határait feszegetik, módosítják, sőt egyes vonatkozásokban újraértelmezik, vagy újra is írják. Az orvosi példánál a kontrollvizsgálat érdekében megkeresett főorvos azzal az indokkal utasította el a vizsgálatot (sőt, a beteg személyét is), hogy egy gyógyszergyár van az ügybe bevonva. A hazai jog és az OEP-finanszírozás viszont nem ismeri ezt a kategóriát: el lehet utasítani valakit azért, mert nem az adott orvos szakterülete, vagy nem tartozik az adott orvos ellátási kötelezettségi területéhez. Nem lehet azonban senkit gyógyszergyári ok miatt

232

JÁVOR ISTVÁN

kizárni az államilag finanszírozott ellátásból, különösen nem egy szakmai csúcsintézményben. Szintén nem zárható ki az intézményből maga a beteg véglegesen – az interjú alapján ugyanis ez történt. A NAV-példában a Pénzügyminisztérium és az adóhatóság vezetői nem létező jogszabályokat hoztak létre, illetve meglévő jogszabályok létét tagadták. Személyre szóló állásfoglalásokat adtak ki, megrendelés alapján. Ilyen hatásköre, jogosítványa azonban egyik szereplőnek sem volt. A hitelezővel szemben a NAV rendszerét leszámolás jellegű szankcionálásra használták fel. Vagyis átírták hatalmi helyzetükből adódó korlátaikat. Egy korábbi tanulmányomban a hatalmi struktúrákban való cselekvéseket két csoportba osztottam (Jávor 1988). Az első az, amikor a hatalmi struktúrán belül, annak korlátaihoz alkalmazkodva kísérli meg valaki a saját érdekeit érvényesíteni. A másik az, amikor valakinek a hatalmi struktúra megbontása, illetve újraalakítása a célja (ide tartozik például a szervezeti felépítés vagy a döntési jogosítványok jelentős módosítása). Az első két eset a struktúrán belüli cselekedetekre volt példa. A második két eset azonban egy eddig még nem feltárt változat volt. A formális hatalmi struktúra nem változott, a szereplők mégis jelentős mértékben megváltoztatták döntési jogosítványaikat, vagyis hatalmukat.

ISTVÁN JÁVOR CORRUPTION IN THE TRAP OF THE STATE. IRRESPONSIBLE ORGANIZATIONS – CORRUPTION MECHANISMS Summary In my study, I discuss how organizational corruption works and analyze four case studies. My approach is based on the definition of irresponsible organization, which can be found in my earlier publication. These organizations do not perceive if they harm any interest different from theirs, they cannot sense feedback. In my earlier study, I used courts as an example to demonstrate the way irresponsible organizations operate. This paper deals with the operation of the tax authority as well. The theme is organizational corruption, since an irresponsible organization can be an instrument of disguising corruption, preventing disclosure so their operation involves lowrisk. This is especially true if a corrupt cooperation (corruption mechanism) appears between organizations that can eliminate the chance of being caught. The case studies and our analysis demonstrate the reasons that make the fight against corruption hard or almost hopeless. Under the surface, there is a well-disguised layer. If one tries to investigate, a phenomenon called technicization, which involves unusual or strange technical, legal and financial requirements and hidden agreements of interest, will hinder disclosure. In the third and fourth cases the creators (actors) created a fictitious legal and power space construction to exploit the victims. In the power zone the creators of the corruption mechanism can share the gains. In the third case study, the Ministry of Finance together with the tax authorities, the liquidator and the judges, entrapped the victim, since it has no knowledge of the game rules (laws) of the fictitious space that were created to serve the corrupt interests. In the other case study, a patient was diagnosed with a fictitious illness that was constructed for drug testing. Keywords: organizational power, irresponsible organizations, corruption, corruption mechanism, tax office, technicization, construction of (legal and power) space

KORRUPCIÓ AZ ÁLLAM CSAPDÁJÁBAN...

233

HIVATKOZÁSOK Ashforth, B. E. – Anand, V. (2003): The Normalization of Corruption in Organizations. Research in Organizational Behavior Vol. 25, 1–52. Bacharac, S. B. – Lawler, E. J. (1980): Power and Politics in Organizations. Jossey-Bass Publishers, San Francisco. Báger G. (2012): Korrupció. Akadémiai Kiadó, Budapest. Barber, B. B. (1983): The Logic and Limits of Trust. N. J., Rutgers University Press, New Brunswick. Barsy M. (2007): Korrupciós kockázatok elemzése az önkormányzati közigazgatásban. In: Szente Z. (szerk): Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban. KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, Budapest, 111–130. Bélley L. – Rozgonyi T. (1997): Vállalatirányítási bürokrácia. A „jó” és a „rossz” vállalat példája. Akadémiai Kiadó, Budapest. Brawley, O. B. – Goldberg, P. (2011): How We Do Harm. St. Martin’s Griffin, New York. Burt, R. S. (1992): Structural Holes. Harvard University Press, Cambridge. Cuna, M. P. – Carbal-Cardoso, C. (2006): Shades of Gray. A Liminal Interpretation of Organizational Legality-Illegality. International Public Management Journal, Vol. 9, No. 3, 209– 225. Cyert, R. M. – March, J. G. (1963): A Behavioral Theory of the Firm. N. J., Prentice–Hall, Englewood Cliffs. Francis, A. – Turk, J. (1983): Power, Efficiency and Institutions. Heineman Educational Books, London. Haugaard, M. (1997): The Constitution of Power. Manchester University Press, Manchester. Heckscher, C. – Adler, P. (2007): The Firm as a Collaborative Community. Oxford University Press, London. Hegedűs A. – Rozgonyi T. (2001): Döntési rendszerünk a szociológus szemével. In: Rozgonyi T. – Zsille Z. (szerk.): Búcsú Hegedűs Andrástól (1922–1999). Osiris, Budapest, 79–89. Hickson, D. J. – Hinings, C. R. – Lee, C. A. – Schneck, R. E. – Pennings, J. M. (1971): A Strategic Contingencies Theory of Interorganizational Power. Administrative Science Quarterly 16, June, 216–230. Jancsics, D. – Jávor, I. (2012): Public Govermental networks. International Public Management Journal Vol. 15, No. 1, 62–99. Jávor I. (1983): Érdek, hatalom, viselkedés. Vezetéstudomány Vol. 14, No. 3. Jávor I. (1988): A hatalom szerkezete a vállalatban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest. Jávor I. – Rozgonyi T. (2002): Hatalom és érdekek hálójában (Szerepek és szerepjátékok egy többszereplős társadalmi tér résztvevői körében). Társadalomkutatás 20. évf. 3–4, 191–216. Jávor I.(2004a): Felelőtlen szervezetek. Szociológiai Szemle 1. évf. 66–87. Jávor I. (2004b): A hatalom logikája V. Társadalomkutatás 22. évf. 2–3, 171–202. Jávor I. (2008): A politikai korrupció szervezeti struktúrája. Társadalomkutatás 26. évf. 1, 11–38. Katz, J. (1979): Concerted Ignorance: The Social Construction of Cover-up. Urban Life Vol. 8, No. 3, 295–315. Lambsdorff, J. G. (2002): Making Corrupt Deals – Contracting in the Shadow of the Law. Journal of Economic Behavior and Organization Vol. 48, 221–241. Lambsdorff, J. G. – Teksoz, S. U. (2004): Corrupt relational contracting. In: Lambsdorff, J. G. – Taube, M. – Schramm, M. (eds): The New Institutional Economics of Corruption. Routledge, New York, 138–152. Lange, D. (2008): A Multidimensional Conceptualization of Organizational Corruption Control. Academy of Management Review Vol. 33, No. 3, 710–729. Lee, T. H. – Mongan, J. J. (2009): Chaos and Organization is Health Care. The MIT Press, Cambridge, Mass. Leone, R. A. (1986): Who Profits? Winners, Losers and Government Regulation. Basic Books Inc. Publishers, New York. Lomnitz, L. (1988): Informal Exchange Networks in Formal Systems. A Theoretical Model. American Anthropologist Vol. 90, 42–55. MacIntyre, A. (1988): Whose Profit? Which Rationality? University of Notre Dame Press, Notre Dame, Indiana.

234

JÁVOR ISTVÁN

Martin, A. W. – Lopez, S. H. – Roscigno, V. J. – Hodson, R. (2013): Against the rules: Synthesizing Types and Processes of Bureaucratic Rulebraking. Academy of Management Review Vol. 38, No. 4, 550–574. Mintzberg, H. (1983): Power in and around Organizations. Prentice-Hall. Englewood Cliffs, N. J. Pfeffer, J. (1993): Managing With Power: Politics and Influence in Organizations. Harvard Business Press, Boston. Pinto, J. – Leana, C. R. – Pil, F. K. (2008): Corrupt Organizations or Organizations of Corrupt Individuals? Two Types of Organization-Level Corruption. Academy of Management Review Vol. 33, 685–709. Rawls, J. (1980): A Theory of Justice. Oxford University Press, London. Roseman, D. L. (1973): On Being Same in Insame Places. http://www.bonkersinstitute.org/ rosenhan.html (letöltve: 2012. július 3.) Sherman, L. W. (1980): Three Models of Organizational Corruption in Agencies of Social Control. Social Problems Vol. 27, 478–491. Szántó Z. – Tóth I. J. – Varga Sz. (2012): A (kenő)pénz nem boldogít? Corvinus Egyetem, Budapest. Thompson, J. T. (1967): Organizations in Action. McGraw-Hill, New York. Tóth I. J. (2010): A szélerőművek engedélyeztetésének magyar labirintusa. (Kézirat) Corvinus Egyetem, BCE Korrupciókutató Központ. Vaughan, D. (1999): The Dark Side of Organizations: Mistake, Misconduct, and Disaster. Annual Review of Sociology Vol. 25, 271–305. Wheeler, S. – Rothman, M. L. (1982): The Organization as Weapon in White-Collar Crime. Michigan Law Review Vol. 80, 1403–1426. Wilson, S. (1978): Informal Groups. Prentice-Hall, London.