TANULMÁNYOK AZ ELEKTRONIKUS INFORMÁCIÓSZABADSÁG TÖRVÉNYBE IKTATÁSA MAGYARORSZÁGON. Majtényi László * Miért?

TANULMÁNYOK AZ ELEKTRONIKUS INFORMÁCIÓSZABADSÁG TÖRVÉNYBE IKTATÁSA MAGYARORSZÁGON Majtényi László* „Az információszabadság nem politikai jelszó, hanem szakkifejezés, azoknak a jogintézményeknek az összefoglaló neve, amelyek a mai viszonyok között akarnak valódi esélyt adni a vélemény- és sajtószabadságnak, valamint a polgárok ’informált részvételének’ a társadalom ügyeiben, és ezért az államapparátus információit nyilvánossá teszik.”1

Miért? Az információ, az ismeretek feletti ellenõrzés, amióta van írott történelmünk,2 mindig a hatalom és az uralom legfontosabb eszközei közé tartozott, és mi errõl zsigerbõl valamivel többet is tudunk, mint a Lajtától nyugatra élõk. A XX. századi diktatúrák megjelenésével3, majd ettõl függetlenedve, az információs technológiák rohamos fejlõdésével, növekedni látszott az a veszély, hogy az informáltak még tájékozottabbak, az információtól elzártak, még kiszolgáltatottabbak lesznek; az információs hatalom ollója szétnyílik4. Arról, hogy mi honnan indultunk néha hajlamosak vagyunk elfeledkezni. Érdekes adalék: Vince Mátyás emlékszik, lejegyezte: Rádai Eszter „Hogy a mai olvasó is értse, mirõl be* A szerzõ az Eötvös Károly Intézet elnöke. A tanulmány megjelent a Fundamentum 2004. évi 4. számában. 1 Sólyom László: Egy új szabadságjog: az információszabadság, Valóság 1988/9. 2 Az adatrögzítés, és ezzel az információs túlhatalom, az írásbeliséggel kezdõdött. 3 Németországban a nácik az IBM lyukkártya technológiája segítségével, hatalomra jutásukat követõen azonnal megkezdték minden német állampolgár adatainak összegyûjtésével, az információs diktatúra kiépítését. Kelet-Európában ez szelektíven, a belsõ ellenséget és gyanúsakat érintõ titkosszolgálati adatbázisok kiépítésével kezdõdött jellemzõen papíralapú kisipari módszerrel, és a 70-es évek elejétõl modernizációs célokkal kiegészülve terjedt ki az elektronikus eszközök alkalmazásával általánossá, de soha nem vált el – ellentétben Skandináviával – a közjó és az uralom célja. 4 Azaz – fogalmazhatok így is – az információk tekintetében a szegények még szegényebbekké, a gazdagok még gazdagabbá válnak.

237

Az elektronikus információszabadság szélek, egy korábbi példát mondanék: megjelent az a hír a VG-ben, hogy a Hungarocamion elindította az évad elsõ almaszállítmányát Svédországba. Ennél ártalmatlanabb hír – ma azt gondolnánk nincs. De akkor ezzel fõbenjáró bûnt követtünk el, ezért azonnal kitört a balhé. Abban az idõben ugyanis az ország devizamérlege megbillent, minden dollárra szükség volt, ezért megpróbáltak minél több árut nyugatra, keményvalutáért eladni, még az oroszok háta mögött is […] tudniillik épp az elõzõ héten járt a szovjet nagykövet reklamálni Marjai miniszterelnök-helyettesnél, miért nem megy már az alma rubelért a Szovjetunióba, õ pedig süketelt valamit […] De vajon honnan a fenébõl tudhatta akár a szerkesztõ, akár a fõszerkesztõ a lapnál, hogy ez szigorú titok?” 5 Hogy a változás lényege miben áll, vitatható és vitatott is. Ma a digitális korszakban élünk.6 Ebbõl a ténybõl két – egymásnak ellentmondó és egyaránt lehetséges – következtetést vonhatunk le. Az elsõ szerint az információszabadság terén (és általában) nem változott az elmúlt évtizedekben, de talán az évszázadokat tekintve sem semmi lényeges, hiszen az igény változatlan: olyan dolgokat szeretnénk tudni például, hogy kik a (jó) király (gonosz) tanácsadói, az állam mire költi el az általunk befizetett adókat, mi az oka a nemzeti valuta le(fel)értékelésének, miért vált hirtelen barátságtalanná, hideggé a korábban oly harmonikus magyar-zöldfoki szigeteki államközi viszony, és hogy mindig szövetségesünk volt-e Eurázsia?7 Több mint háromszáz évvel ezelõtt vetették papírra ezeket a szavakat: „A számológép olyasmiket végez, amik közelebb állnak a gondolkodáshoz, mint bármi, amit az állatok mûvelnek; de nem végez semmi olyat, ami feljogosítana annak kijelentésére, hogy van akarata, mint az állatoknak.” 8 A XVII. század óta néhányszor nagyot fordult a világ, de a lényeget tekintve itt tartunk ma is. Én ugyan általában a nincs új a Nap 5 „Ha jött egy nagy pofon, akkor kicsit visszaléptünk és másfele próbálkoztunk” Médiakutató, 2004. õsz Rádai Eszter interjúja 61-62. oldal. 6 A többes szám elsõ személy abban az értelemben indokolt, hogy a motorizáció nem jelenti azt, hogy mindenki illetve a többség autóval rendelkezik. Ma a magyar társadalom közel 80%-a offline, és az internethez hozzáférõk aránya lényegesen lassabban növekszik, mint a hasonló helyzetû társadalmakban ez megfigyelhetõ. Lásd errõl például Csepeli György a Bolsevizmus, az új internetes generáció bekapcsolódása a az információs társadalomba címû elõadását az Internet Hungary 2004. október 12-13 tihanyi konferencián. Ha a többséget elzárják – vagy akár magát zárja el – a digitális adathordozóktól, az nem csökkenti, de növeli a digitális korszak társadalmi egyenlõtlenségeit, kihívásait. 7 Ehhez hasonló kérdésekkel legalább a XVII. század, az angol polgári forradalom óta, majd a felvilágosodás ihlette emberi jogi követelésekben és deklarációkban is találkozunk. 8 Blaise Pascal: Gondolatok. Gondolat Kiadó, Budapest, 1978: VI. szakasz, 340, 137. oldal.

238

Tanulmányok alatt megközelítéssel rokonszenvezek, ennek elsõdlegességét vallva, azt hiszem, az a helyesebb álláspont, hogy a világ a dolgok mélyén kevésbé változik, mint ahogy azt észleljük; de sokan állítják, nem minden alap nélkül ennek ellenkezõjét, hogy tudniillik a médium meghatározza az üzenetet, sõt, azt a botrányosnak hangzó kijelentést is, hogy a médium maga volna az üzenet9. Mindenesetre, miközben az alkotmányba, törvénybe iktatás az alapjogvédelem legújabb fejezete, az információszabadság gyakorlati10 elismerése nélkül nem született volna meg a kései modernitás, azaz nem lett volna szabad szólás11 és szabad választás sem, és ma is (a jóllehet felvilágosult) abszolút monarchia lenne az uralkodó államforma Európában. Az elmúlt néhány évtizedben az információs jogok szerte a világon felértékelõdtek. A klasszikus szabadságjogok kötelezõ érvényességét a liberális demokráciákban nem szokták kétségbe vonni, de Németországtól Nagy-Britanniáig sok panasz van az információszabadság alacsony védelmi szintjére, sõt törvényi elismerésének hiányára, míg másutt (például az USA-ban) a személyes privacy érvényesülésére. Az elektronikus információszabadság törvénybe iktatása – összehasonlítva a hagyományos információszabadság alkotmányos elismerésének nehéz, hosszú és máig nem befejezett történetével – most még nem látszik hasonló horderejû döntésnek, mint az információszabadság joggá válása, ám talán belátható – az olvasót mindenesetre errõl szeretném itt meggyõzni –, hogy e-információszabadság nélkül nem képzelhetõ el az elõttünk álló korszakban a deliberatív de9 „The medium is the message.” M. Molinaro-C. McLuhan- W. Toyle (eds.): The Letters of Marshall McLuhan. New York: Oxford University Press, 1987. 309. 10 Az információszabadság ott lappang, olykor rejtõzik a modern alkotmányosság alapértékeiben, explicit megfogalmazására azonban, ha eltekintünk Svédországtól – meglepõ módon – a XX. század második feléig kellett várnunk. Lásd: Majtényi László: A közérdekû adatok nyilvánosságához való jog, In: Emberi jogok. szerk: Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila, Osiris, Budapest, 2003, 613. oldal. 11 Az információszabadság a nemzetközi jogi dokumentumokban összekeveredik a szólás és a kifejezés szabadságával. Kései elismerése miatt – noha ez logikai képtelenség, hiszen az ismeret megelõzi a véleményt – gyakran a szólásszabadság részjogosítványaként értelmezik. A két jog viszonyára lásd például: Mason, Anthony: The Relationship Betveen Freedom of Expression and Freedom of Information. in: Freedom of Expression and Freedom of Information. Essays in Honour of Sir David Williams. Ed. Jack Beatson and Yvonne Cripps. Oxford University Press. 2002. Halmai Gábor kitûnõ könyve: A véleményszabadság határai, Atlantisz, 1994., Salman Rushdie szavaival kezdõdik: „A szólásszabadság egyszerûen minden, alfa és omega. A szólásszabadság maga az élet.” Ehhez viszont, egyetértve persze, hozzáfûzhetjük, hogy a szólásszabadság alfája az információszabadság.

239

Az elektronikus információszabadság mokrácia, és általában demokrácia sem, értsünk különben bármit is a demokrácia kifejezés alatt. Következik ez abból, hogy a hivatali dokumentumok (akárcsak a magániratok) ma többnyire elektronikus formában készülnek,12 ebbõl pedig az következik, hogy a probléma, szigorúan technikai oldalról tekintve is úgy fest, hogy a hagyományos, lényegét tekintve papíralapú információszabadság másodlagossá válik abban az értelemben, hogy ezt a jogunkat ma már csak úgy gyakorolhatjuk, hogy az általunk kért dokumentumot, kérésünkre kiprintelik, miközben ez már nem természetes létezési formája az iratnak. Az elektronikus információszabadság törvénybe iktatásának hosszabb távon egyébként nincs is alternatívája, kivéve, ha a letérnénk a választott jogállami fejlõdési pályáról. Minél késõbb iktatjuk törvénybe az elektronikus információszabadságot, annál magasabbak lesznek a késedelem társadalmi költségei és annál csekélyebbek a társadalmi hasznok. A magyar elektronikus információszabadság törvénynek mindenekelõtt majd rendelkeznie kell a közérdekû adatok jól körülhatárolt csoportjának elektronikus közzétételérõl. Ehhez társul az ugyancsak meghatározott szervek számára a honlap-fenntartási kötelezettség. Ki kell találni azokat az általános, valamint intézménycsoportokra illetve egyes szervekre irányadó közzétételi listákat, amelyek az általuk meghatározott adatok közzétételének kötelezettségét írják elõ. Meg kell oldani az elektronikus módon közzétett adatok könnyebb fellelhetõségét is. Ezért a majdani törvénynek rendelkeznie kell központosított metaadatbázis(ok), az adatbázisok adatbázisainak felállításáról, folyamatos karbantartásáról. Foglalkoznunk kell az elektronikus információszabadságnak az e szabadságjog hagyományos változatához közelebb esõ oldalának elektronikus megvalósulásával: a közérdekû adat megismerése iránti igények elektronikus elõterjesztésének lehetõségével. A törvénynek lehetõvé kell tennie az elektronikus adatigénylést, és meg kell határoznia az ehhez, valamint a teljesítéshez szükséges garanciákat. Az elektronikus információszabadságról szóló törvényt a leghatékonyabban a személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény módosításával lehet megcsinálni. Ennek során gondoskodni kell a hagyományos információszabadság védelmérõl, és, amennyire lehet, a szabályozásnak technológia-semlegesnek kell lennie, de szolgálnia kell az esélyegyenlõség érvényre jutását, valamint, tekintettel az általánosnak mondható szegénységre, az ingyenes e-hozzáférés állami támogatását is pártolni kell.

12 Vajon mi lesz, ha a most keletkezõ iratokra gondolunk, a nagy nemzeti levéltárak papíros-hegyeivel?

240

Tanulmányok Nem kevésbé fontosak a bíróságok átláthatóságának szektorális garanciái sem. Már nem halogatható sokáig az igazságügyi tájékoztatásról szóló kegyúri jogosítványokat is tartalmazó rendeleti szabályozás átírása. Ideje lenne a jogszabályok és a bírói határozatok elektronikus megismerhetõsége terén is bepótolni azt, ami még a jogállami forradalom egyik elsõdleges feladata lett volna. Amíg az elektronikus információszabadság elveit is kielégítõ, a bírói jog és az igazságügyi szervezet mûködésének megismerhetõségét, átláthatóságát biztosító törvény nem lép hatályba, a demokrácia érezhetõ hiányosságával, mûködési zavaraival kell együtt élnünk. Az elektronikus és a hagyományos információszabadság nem feltétlenül válik el élesen. És az a jó – tartsuk ezt szem elõtt a magyar szabályozás fejlesztésénél (!) – ha nem válik el.13 Az USA információszabadság törvényében – amely csupán a kormányügynökségekre vonatkozik, ezért például a kongresszus, az elnök irataira nem terjed ki14 – nem csupán a Federal Register címû hivatalos lapban teszik közzé, melynek indexált online elérhetõsége is biztosított. (És biztosított volt már az elektronikus információszabadság törvény elfogadása elõtt is!) A törvény aláírásakor kiadott elnöki statement büszkén mutat rá, hogy „Kormányom számos kezdeményezéssel sokat tett azért, hogy minél több kormányzati információt juttasson el a nyilvánossághoz. A világhálón közzétett olyan oldalakat fejlesztettünk és tettünk közzé, melyeken a szövetségi kormányról szóló kimerítõ ismeretek találhatóak. Mára on-line vagy elektronikus formában, ide értve a szövetségi költségvetést is, soha nem látott mennyiségben tömérdek irat és adat érhetõ el. Egyébként pedig a múlt évben példátlanul sok – köztük nukleáris kísérletekrõl szóló – irat titkosítását oldottuk fel.”15 Az USA törvényének e-információszabadság 1996-os kiegészítése – szép példát adva az alkotmányos jogok organikus fejlõdésére – a korábbi elektronikus hozzáférést is lehetõvé tevõ szabályozást építhette tovább meghatározott 13 Az ideális, adekvát megoldás az, mégha másodlagos szempontok, jogi igények ezt felül is írhatják – lásd a következõ lábjegyzetet -, ha az elektronikus információszabadság törvény módosítása a korábban elfogadott hagyományos FOI törvénynek. 14 „The Freedom of Information Act 5 U.S.C. § 552, As Amended By Public Law No. 104-231, 110 Stat.3048 „§552 (f) (1) ’Agency’ …includes any executive department, military department, Government corporation, Government controlled corporation, or other establishment in the executive branch of the Government (including the Executive Office of the President) or other independent regulatory agency”, a gyakorlatra: Litigation Under the Federal Open Government Laws. Edited by Allen Robert Adler, American Civil Liberties Foundation, 1992. 15 www.epic.org/open_gov/foia_act.html

241

Az elektronikus információszabadság közzétételi listákkal. Ezekhez járulnak a kérelemre papíroson vagy on-line módon elérhetõ információk, valamint az elektronikus úton közzétett információk közötti tájékozódást lehetõvé tevõ eszközök kiépítése16. A technológia semlegesség a meglehetõsen szûkszavú amerikai szabályozásnak – melyet Patrick Leahy szenátor vezetésével több éves elõkészítõ munka elõzött meg – lényegi eleme. Olyan szavakat is, mint a World Wide Web, on-line is csak az elnöki „indoklás”-ban találunk. Jól mutatja ezt a közirat (record) fogalma is, mely értelmezett fordításom szerint: „§ 552 (f) (2) Ebben a törvényben ’irat’-on vagy más olyan kifejezésen, mely kormányügynökség információhordozóját jelöli, olyan ismeretek hordozóját kell tekinteni, melyet bármilyen formátumban – ide értve az elektronikus formátumot is – kormányügynökség kezel.”17 A törvényt Bill Clinton 1996 október 2-án látta el kézjegyével. Az elnöki statement utolsó bekezdése az ilyenkor nem meglepõ fellengzõsségével együtt tekintve is megfontolandó számunkra is: „Hazánk a nyilvánosság és elszámoltathatóság demokratikus elvein épült fel, és az elmúlt harminc évben az információszabadság törvény segítette ezen elvek érvényre jutását. Most az elektronikus információszabadság törvény újrakovácsolja ezt a fontos, az Egyesült Államok kormányát az amerikai néphez kötõ láncszemet.”18 A majdani hagyomány véletlennek látszó elemekbõl építkezik. Az elektronikus információszabadság kiterjedése – bármennyire meglepõ ez – nem csak az Egyesült Államokban, hanem a mi térségünkben is, úgy látszik, a szerves jogfejlõdés jeleit is felmutatja, ami azon figyelhetõ meg, hogy (a kérés nélküli) elektronikus közzététel is és az elektronikusan igényelt közadatok on-line szolgáltatása is megelõzik az elektronikus információszabadság törvényeket két szinten is. Egyrészt az történik, hogy mintegy spontán módon19 megjelenhet az e-információszabadság a hivatali gyakorlatban. Az információs technológiai forrada-

16 Uo. 17 „’record’ and any other term used in this section in reference to information includes any information that would be an agency record subject to the requirements of this section when maintained by an agency in any format, including an electronic format.” 18 Nem képzavar: újrakovácsol, mert egy meglévõ láncszemet erõsebbé tesz, hiszen módosításról van szó: The FOI Act 5 U.S.C.§ 552, As Amended By Public Law No. 104-231, 110 Stat. 3048 19 Lásd erre példakánt az Eötvös Károly Intézetnek a megyei városok, a központi közigazgatási szervek és – sokkal korlátozottabb értelemben a bíróságok közzétételi gyakorlatát feltáró kutatásait valamint lejjebb a magyar információszabadság biztos erre irányuló gyakorlatának ismertetését.

242

Tanulmányok lom bizonyára hatást gyakorol a politikai rendszer mûködésére, de elõbb vagy utóbb magára a rendszerre, annak elemeire is. Ennek nyilván csak elsõ lépcsõje az e-kormányzat szemünk elõtt immár Magyarországon is formálódó, a nyugati mintákhoz képest lassan, a vármegyékbe lehorgonyzott magyar közigazgatás sok százados tunyaságához képest forradalmi sebességgel kiépülõ rendszere. Az e-kormányzat mindenekelõtt informáltságot, elérhetõséget, kommunikációs könnyûséget eredményez. Úgy tûnhet, ez nem eredményez még valóban új minõséget. Én, ezzel szemben úgy látom, ez önmagában is alapvetõ változást hoz, jelentõségét sem lehet eléggé hangsúlyozni. A (látszólagos) spontanitásra, elnézést a talán nem haszontalan kitérõért, az adatvédelmi biztosi gyakorlatból szeretnék egy személyes példát megmutatni. Információszabadság biztosi megbízatásom utolsó két évében20 meglepõ, az elkülönült igazgatási érdekeket némileg sértõ, számomra nagyon pozitív tapasztalatokat volt alkalmam szerezni ezen a téren. Azt elõzetesen be kell látnunk, hogy az információszabadság ügyekben nem kellett indítványozói jogosultságot vizsgálnunk, hiszen e jog címzettje bárki lehet, legyen akár anonim vagy használjon bár pszeudo-anonimitást. Az elektronikus levélben küldött közérdekû adatkérésekkel kapcsolatos panaszok befogadásához, minimális jóindulat mellett, nem jelentett ezért akadályt az indítványozót igazoló elektronikus aláírás hiánya, hiszen mindegy, hogy kirõl van szó. Mi tehát, rövid megfontolás után, ennek megfelelõen jártunk el. Az elektronikus úton érkezett panaszok esetében – noha ez a hivatali mûködésben többletmunkával járt –, természetes módon kialakult az interaktivitásnak egy olyan formája, amely a hagyományos levélforgalomban elképzelhetetlen és eleinte nekünk is meglepõ volt. Az elsõ feltûnõ sajátosság, amely még akár szubkulturális sajátosságokra is visszavezethetõ lehetne, az volt, hogy a küldemények hangvétele sokkal kevésbé volt tisztelettudó (hogy ne mondjam: szervilis), mint a hagyományos postai borítékba zárt küldeményeké. Azaz mégiscsak észleltem olyasmit, hogy a médium talán része az üzenetnek.21 A meglehetõsen lezseren fogalmazott kérést követõen, akár már egy-két napon belül(!) türelmetlen üzenetek érkeztek, hogy mi az oka, hogy a panaszos/kérdezõ még mindig nem kapott választ. Ezek magukban is némiképp sokkolóak egy hivatalban, hiszen (a bürokrácia írásbeliséget jelent) a levélforgalom – hála a Magyar Postának – rendes körülmények között technikai értelemben is (üzenet-válaszüzenet) úgy tíz napot igényel, amihez a 20 A változás sebességét mutatja, hogy csak az utolsó két évben, és azon belül is növekvõ számban. 21 Nem csak a változó nyelvhasználat miatt fogalmaztak másként a kézírásos kódexek lapjain, mint a XX. századi egyetemi jegyzetek oldalain.

243

Az elektronikus információszabadság hivatali postabontás-postázás még körülbelül hozzátesz négy napot. Kénytelenek voltunk a szokásosnál is jobban igyekezni a válasszal. A hivatal megpróbáltatásai azonban ezzel korántsem értek véget. Ha rekordidõ alatt az elõadó elkészíti, a fõosztályvezetõ majd az adatvédelmi biztos jóváhagyja, módosítja, kijavítja, stb. elküldi a választ – ez mondjuk két nap – és elégedetten dõl hátra a székében, azt tapasztalja a hivatal és vezetõje, hogy a vizsgálatot/választ kérõ eállampolgár akár fél órán vagy perceken belül újabb e-mailt küld, amelyben jó esetben megköszöni a választ, de ugyanakkor – megjegyzi, hogy az egyik kérdésére elfelejtettünk válaszolni, – nem pontosan a kérdésre válaszoltunk, vagy – újabb kérdés, újabb probléma jutott eszébe az egyébként szerinte megfelelõ választ olvasva. Ez kétségkívül egészen új helyzetet jelent (Ehhez képest furcsának tûnik, hogy az Egyesült Államokban éppen az elektronikus információszabadság törvény emelte meg a válaszadási határidõt tíz napról húsz napra.)22 A jog alatti normák (Code of Conduct, legjobb gyakorlat, fehér és kék könyvek, stb.) ha nem is helyettesíthetik, de elõsegíthetik, pártolhatják, ösztönözhetik az elektronikus információszabadság kiépülését nem utolsó sorban annak hatékony és olcsó mivolta miatt, és majdnem észrevétlenül, de törvényszerûen elkezdenek megjelenni a törvényi és rendeleti szintû szabályozásokban elõbb alternatív, késõbb kötelezõ formában a köz és a magánszférában egyaránt a honlapok fenntartására és az azokon való közzétételre utaló szabályok.

Mi van most? Maga a hagyományos információszabadság története is valahogy így kezdõdött.23 Az információszabadság gyakorlati alkotmányjogi deklarációja tehát sok helyütt késik, illetve késett, de a legújabb áttörést paradox módon éppen a keleteurópai rendszerváltás jelentette, mely jelenség általában is bizonyítja a jog fel-

22 Az indokolás szerint: „In this Act the Congress recognized that with today’s limited recources, it is frequently difficult to respond to a FOI request within the 10 days formerly required in the law. This legistlation extends the response period to 20 days.” 23 A felvilágosult abszolutizmus válsága idején találkozunk ilyen esetekkel, lásd például Majtényi László: A közérdekû adatok nyilvánosságához való jog, in: Emberi jogok. Osiris, 2003, szerk: Halmai Gábor, Tóth Gábor Attila 611-612. oldal.

244

Tanulmányok színi jellegét, ahogy egy jeles költõi hajlamú jogszociológus mondta: a jog csak tajték a személyközi viszonyok felszínén. Mivel a magyar elektronikus információszabadság törvény elõkészületeirõl van szó, maradjunk a mi realitásainknál, a posztkommunista világnál. Csak néhány példa: Albániát a legkevésbé sem tartják mintaadónak az információs jogok terén. De, érdekes, a szabályok jobban festenek, mint számos fejlett demokráciában. Az 1998-as albán alkotmány szerint ugyanis: „1. Az információhoz való jog garantált. 2. A törvény keretei között mindenkinek joga van információkat szerezni az állami szervek valamint az államot képviselõ személyek tevékenységérõl. 3. Mindenkinek joga van a választott testületek üléseit figyelemmel kisérni.” Ehhez járul az alkotmány 56. §-ának a szektorális információszabadság rendelkezése, amely alapján: „Mindenkinek joga van tájékozódni a környezet és a környezetvédelem állapotáról.”24 1999-ben fogadták el az albán információszabadság törvényt,25 amely biztosítja a hivatalos dokumentumokhoz az általános hozzáférést. A közhivataloknak tizenöt napon belül dönteniük kell és a választ harminc napon belül kell megadniuk. Nincsenek kivételek meghatározva, ezeket más törvényekre (államtitok-törvény, személyes adatok védelmérõl szóló törvény) bízta a jogalkotó. A törvény érvényesítésével az (általános hatáskörû) ombudsmant bízta meg a jogalkotó. A törvény érvényesülése mégis korlátozott. Kevesen hallottak róla, kevés panasz érkezik a megsértése miatt. Az OECD 2002-es Albániát érintõ az anti-korrupciós erõfeszítéseket tárgyaló jelentése szerint Albániában „nem mûködik megfelelõ mechanizmus a közinformációkhoz hozzáférés érdekében.”26 Lengyelországban az alkotmány 61. §-a adja meg a jogot a közérdekû adatok megismerésére.

24 Constitution of Albania, 56. § 1998. 25 The Law on Right to Information for Official Documents, No.8503, June 30,1999. 26 OECD, anti-corruption Measures in South Eastern Europe, Civil Society’s Involvement (OECD 2002). Idézi: David Banisar: Freedom of Information and Access to Government Records Around the World, Privacy International, 2004.

245

Az elektronikus információszabadság „(1) Az állampolgárnak(?)27 joga van hozzájutni a közhivatalok, valamint a közfeladatot ellátó személyek irataihoz. Ez a jog magában foglalja az információ igénylését az önigazgató gazdasági és szakmai szervektõl valamint más olyan személyektõl és szervezetektõl, amelyek közhatalmi tevékenységet folytatnak és közvagyont vagy az Államkincstár javait kezelik. (2) Az információhoz jutás joga tartalmazza a dokumentumokhoz való hozzáférést, a belépést a választott közhatalmi szervek testületi üléseire ide értve a hang és képfelvétel készítésének jogát is. (3) Az (1)-(2) bekezdésben biztosított jogok korlátozása csak törvénnyel mások jogainak és szabadságainak valamint a közrend, közbiztonság vagy az állam biztonsága vagy fontos gazdasági érdeke védelmében lehetséges.” Az információszabadság törvényt 2001 szeptemberében fogadta el a Szejm és 2002 januárjában lépett hatályba28. A törvény állampolgárságra tekintet nélkül mindenkinek biztosítja a hozzáférést a közinformációkhoz, akkor is, ha magánszervezet gyakorol valamely közfunkciót. Az adatkérésekre tizennégy napon belül kötelezõ válaszolni. Az információszabadság törvényi korlátai az államtitok, a szolgálti titok,29 a személyes privacy és az üzleti titok. 2003-ben parlamenti vita folyt azon, hogy a törvény betartásának ellenõrzésére független bizottságot rendeljenek. A törvény kötelezõvé teszi, hogy a közfeladatot ellátó szervek információkat közöljenek eljárásaikról, szervezetükrõl, tevékenységük alapvetõ irányelveirõl, valamint tartalomjegyzéket közigazgatási döntéseikrõl és a kezükön lévõ közvagyonról. Törvényi kötelezettség ezeket interneten közzétenniük úgy, hogy mindegyikük elektronikus közinformációs bulletint tesz közzé.30 Ez azért érdemel figyelmet, mert mutatja, bármennyire is nehézkes, gátolt is az információszabadság elterjedése kelet-közép-európai térségünkben, mégis úgy látszik, az információszabadság elektronikus változata utat tör magának. Nem tudom, pontosan hogy került ez a rendelkezés a lengyel törvénybe, de abban biztos vagyok, hogy nem feltétlenül a szabadságjogok iránti rajongás, hanem a józan belátás is mintegy a hátán viszi elõrébb ezt az ügyet. Némileg hasonló helyzetet figyelhetünk meg Magyarországon is. A hatályos 27 Ez lehet fordítási probléma (az alkotmány angol fordítását használtam), de miért állampolgár (igaz, a citizen nem mindig állampolgár)? 28 Law on Access to Public Information. 6 September 2001 Journal of Laws No 112, item 1198. 29 „confidential information” 30 Az errõl szóló központi kormányzati honlap a http://www.bip.gov.pl/

246

Tanulmányok adatvédelmi törvény (Avtv.) szerint a közfeladatot ellátó szervek adatigénylés hiányában is rendszeresen közzé teszik a kezelésükben lévõ közérdekû adatok meghatározott körét.31 Az Avtv. nem ír elõ elektronikus közzétételt, de a közzététel – a hagyományos adatszolgáltatást nem mellõzve – természetesen történhet elektronikus úton is. Azonban találunk ennél konkrétabb szabályokat is. Az e-információszabadság megjelenésében alighanem áttörésnek tekinthetjük a Ptk. 81. §-ának (4) bekezdését, melyet néhány internetes hozzáférést ugyancsak lehetõvé tevõ úgynevezett üvegzseb törvény iktatott a valószínûleg legkonzervatívabb jogági kódexbe. „Az, aki az államháztartás valamely alrendszerével pénzügyi, illetve üzleti kapcsolatot létesít, kérésre köteles a jogviszonnyal összefüggõ és a (3) bekezdés alapján közérdekbõl nyilvános adatokra vonatkozóan tájékoztatást adni. A felvilágosítás oly módon is történhet, hogy az adatokat a honlapon vagy a hirdetményi lapban teszik közzé.” A jogtárban huszonegy törvényt és kilencvenhárom további jogszabályt (valamint számos egyéb jogszabálynak nem minõsülõ jogi normát)(!) találunk, melyek kötelezõ vagy alternatív internetes közzétételrõl, elérhetõségrõl rendelkeznek. Némelyik úgy közérdekû közzététel, hogy megfelel a közérdekû adat fogalmának, némelyik pedig nem. De minden ilyen esetben közérdekû közzétételrõl van szó, ha nem is feltétlenül közérdekû adat32 közzétételérõl. Három önkényesen választott példa: az elsõ nem közérdekû adat közérdekû/közhasznú közzétételérõl, a második és harmadik esetben pedig nagyobbrészt maga az említett adatcsoport is közérdekû: „Ha e fejezet közzétételrõl, közzétételi kötelezettségrõl vagy a közzététel kezdeményezésérõl rendelkezik, a közzététel helye a 37. § (5) bekezdésében meghatározott hely, valamint – ha van ilyen – a részvénytársaság honlapja.”33

31 „(A közfeladatot ellátó szervek) rendszeresen közzé- vagy más módon hozzáférhetõvé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb – így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedõ értékelésére, a birtokukban lévõ adatfajtákra és a mûködésükrõl szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó – adatokat. E szervek hatáskörében eljáró személyek neve, beosztása vagy besorolása és munkaköre – ha törvény másként nem rendelkezik – bárki számára hozzáférhetõ, nyilvános adat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja.” [Avtv. 19. § (2) bekezdés] 32 Idõközben – az információs jogok biztosának a gyakorlatában is – bizonytalanabbá vált a közérdekû adat fogalma, de az ezzel kapcsolatos súlyos kérdésekre nem térek most ki. Annyit jelzek, hogy az elektronikus információszabadság térnyerésével a (mindennapi) fogalomhasználat módosulni fog, a közérdekû adat ugyanis sokszor lesz együtt használva azzal az adatcsoporttal, amit közhasznú adatnak mondanék. 33 A tõkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény 66. §-a

247

Az elektronikus információszabadság „A biztosításközvetítõi tevékenységet végzõ természetes személy, illetve gazdálkodó szervezet nevét, valamint az 5. számú melléklet 1. A) pontja c) és d) alpontjaiban és 1. B) pontja c) és d) alpontjaiban szereplõ adatokat a Felügyelet az internetes honlapján folyamatosan, negyedévente pedig a Pénzügyi Közlönyben is közzé teszi.”34 „A vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek elfogadásáról szóló miniszteri rendelet kihirdetésével egyidejûleg a területrendezésért felelõs miniszter az érintett önkormányzatok számára a vízpart-rehabilitációs tanulmánytervek elfogadásra került munkarészeit megküldi, és ezzel egy idõben elektronikus formában a Kormány honlapján elérhetõvé teszi.”35 „Az engedélyezett kísérleti helyekrõl és az állatkísérletekrõl vezetett éves összesített adatokat a MÁB elnöke a 3. számú mellékletben foglaltak szerint minden év január 31. napjáig köteles az illetékes állomás részére írásban jelenteni. Az állomás az összesített adatokat a Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (a továbbiakban: minisztérium) részére minden év február 15-éig megküldi. A minisztérium az összesített adatokat hivatalos lapjában és internetes honlapján évente közzéteszi.”36 Beszélnünk kell továbbá arról is, hogy minden jogi kötelezés nélkül is tízezrével találunk közérdekû adattartamokat a magyar weben. Ezekbõl a tényekbõl akár arra a következtetésre juthatnánk – már aki gondol errõl egyáltalán valamit –, hogy lám az elektronikus információszabadság terén máris messzebb jutottunk, mint gondolnánk. Ebbõl azonban nem az következik, hogy – mivel az elektronikus információszabadság a szektorális joganyagban utat tört magának, nincs jogalkotási kényszer –, hanem azt, hogy a technológia és az élet követeli tõlünk az elektronikus információszabadság általános törvényi megfogalmazását. Mert a jogalkotónak olykor eszébe jut az elektronikus közzététel lehetõsége, máskor pedig nem. Az elektronikus adatkérés lehetõségérõl a szektorális jogszabályok egyáltalán nem szólnak. És ha az elektronikus közzététel számos esetben általánossá válik, akkor azért, ha nem válik általánossá, akkor pedig ezért szükséges a törvényi standard meghatározása. Továbbá számos kapcsolódó jogi kérdést kell megválaszolnunk, például azzal kapcsolatban, hogy az elektronikus és a hagyományos információszabadság milyen viszonyban álljon, mi legyen a terjedelmük, miként indexálják, frissítsék a közzétett adatokat, hogyan védjük meg az adatigénylõ magánéletét, és így tovább.

34 2003. évi LX. törvény a biztosítókról és a biztosítási tevékenységrõl. 35 283/2002. (XII. 21.) Korm. rendelet a balatoni vízpart-rehabilitációs szabályozás követelményeirõl. 36 243/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet az állatkísérletek végzésérõl.

248

Tanulmányok Milyen legyen? A nemzeti e-információszabadság törvény megalkotása jogi modernizáció. Az pedig kemény dió. Egyfelõl követni kell a nemzetközileg bevált mintákat – nincs nevetségesebb annál, mint mikor Ugocsa maga akarja felfedezni a csõben a lukat -, másrészt az egyszerû jogátvétel rendszerint súlyos diszfunkciókkal terhes. Ha valami jól mûködik Mineapolisban, Mátészalkán akár kárt is okozhat. A jogi modernizációnak ezért rendszerint többnek kell lennie, mint jogátvételnek37. Egyszerûen szólva: meg kell felelnie a magyar sajátosságoknak. Magyar sajátosságon pedig nem csak a társadalmi valóságot, annak kemény tényeit értem, hanem a jogállami forradalom sollenjét is. Ezen pedig azt kell értenünk, hogy célként nem a nemzetközi minimumot kell a szabályozás filozófiájaként magunk elé tûzni, hanem azt ami ma a világban valóban példaadó.38 Röviden az alábbiak szerint határozható meg ez a jogalkotási program: A legjobb irányadó nemzetközi minták alapulvételével a törvény az alapjog viszonylag magas védelmi szintjét figyelembe véve állapítsa meg a közfeladatot ellátó szervek39 elektronikus úton közzéteendõ adatainak körét, mely listáknak általános, különös és egyedi változatai is legyenek, mégpedig az USA szabályozásá37 Az ezzel kapcsolatos nézeteimet az ombudsman intézmény átvételével kapcsolatos írásaimban kifejtettem, lásd: Majtényi László: Ombudsmann-Állampolgári Jogok Biztosa. Budapest, 1992, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest. 38 Lásd erre: Sólyom László: Az Alkotmánybíróság önértelmezése. Jogtudományi Közlöny, 1992/6, 274. o 39 Járulékos feladat: definiálni kellene végre – a határ kijelölésével – a közfeladatot ellátó szerv fogalmát. A közfeladat és a közfeladatot ellátó szerv fogalmát a törvény nem határozza meg. A jogrendszerben azonban elszórtan számos meghatározását találjuk mind a közfeladat, mind a közfeladatot ellátó személy fogalmának, és fellelhetõ a közszereplõk fogalmának meghatározására tett kísérletek is. A 16/1998. (V. 8.) AB határozat a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat nyomán az alábbi értelmezést adja: „Az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozatában megállapította, hogy a közhatalmat gyakorló, és ezért demokratikusan legitimációt igénylõ köztestület által ellátott közfeladat fogalmát jogszabály nem határozza meg. A Ptk.-nak a köztestületeket a magyar jogba ismét bevezetõ rendelkezéseihez készült indokolása szerint közfeladat általában olyan feladat, amelyet egyébként az államnak vagy a helyi önkormányzatnak kellene megvalósítania. Ebben a körben a közfeladat közigazgatási feladat, amelyhez a köztestületnek megfelelõ hatáskörökkel is rendelkeznie kell. A köztestület a helyi önkormányzatok mellett az önkormányzás másik válfaját testesíti meg. Közfeladatnak minõsül az is, ha az állam valamely szakma teljességét érintõ kérdésekben való tanácsadó közremûködés céljából hoz létre köztestületet úgy, hogy az e feladat ellátásához szükséges szervezettel és hatáskörökkel is ellátja. Közfeladatot láthat el az olyan ágazati önkormányzat is, amely az adott hivatás minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintõ normaalkotást végez, s ezeket szankcionálja.

249

Az elektronikus információszabadság nál sokkal aggályosabb körülírásával,40 szabályozza továbbá az elektronikus adatigénylésnek és teljesítésének szabályait, és védje meg a személyes privacyt, sõt az üzleti titkokat is az elektronikus közegben. Ehhez társulnia kell a hazai relatív információs nyomorúság figyelembe vételének. Annak a fentebb már jelzett jelenségnek, hogy a magyar lakosság közel 80%-a offline, azaz ma még elzárt az eszközöktõl és a szükséges ismeretekkel sem rendelkezik. Tekintettel kell továbbá lennünk a közhatalommal szemE két utóbbi feladat megvalósítása során is részben közhatalmi jogosítványokkal él a köztestület; a határok az átruházott közigazgatási és egyéb – például belsõ igazgatási – feladatok között nem élesek. A közfeladat fogalma tehát szélesebb a hatósági jogkör gyakorlásánál, amely viszont esetenként, és a szükséghez képest a közfeladat ellátásának egyik nélkülözhetetlen eszköze lehet. [39/1997. (VII. 1.) AB hat. ABH 1997. 268.] Az idézett határozat közhatalmi elemet tartalmazó közfeladatnak minõsíti az államigazgatási eljárásban gyakorolt egyetértési jogot, a tanácsadói közremûködést, a közigazgatási feladatok ellátását és a normaalkotást.” A 39/1997. (VII. 1.) AB határozat a Magyar Orvosi Kamara jogállását vizsgálva állapította meg, hogy „A MOK legfontosabb feladatai és jogai között kétségtelenül szerepelnek közhatalmi-közigazgatási jellegûek.” Az Alkotmánybíróság itt kifejtette, hogy a közfeladatok jelentik azokat a sajátosságokat, amelyek a szakmai kamarákat megkülönböztetik más köztestületektõl például a gazdasági kamaráktól. A szakmai kamarák a hagyományos szabad foglalkozások önkormányzatai. Ezeket a hivatásokat speciális képesítés, a szolgáltatások személyes teljesítése és az azokat igénybe vevõ féllel szembeni bizalmi viszony jellemzik. „Mindebbõl következõen a szakmai kamaráknál az önkormányzati szabályozás messzebb mehet, mint más köztestületeknél: úgy is, hogy részletesebb, s úgy is, hogy alapjogokat – különösen a foglalkozás megválasztásához és gyakorlásához való jogot – érinthet. […] ezért alkothat saját normákat, amelyek megszegésének a fenti alapjogot korlátozó szankciói vannak. E sajátosságok miatt terjedhet a hivatási érdekképviselet adott esetben a vétójogig […] az Emberi Jogok Európai Bírósága is – éppen a jelenlegihez hasonló ügyben – megállapította: ’Az orvoskamara közjogi intézmény, amelyet a törvényhozó létesített és az államszervezetbe kapcsolt be; az orvosi hivatásgyakorlás tekintetében a kamara a közellenõrzést gyakorolja és jelentõs jogosítványai vannak. Ezekre tekintettel a kamarát nem lehet egyesületnek tekinteni.’ (Eur. Court H.R. Le Compte, Van Leuven and De Meyere judgment of 23 June 1981, Series A no. 43.)” Az Alkotmánybíróság érvelése szerint például a szakmai kamarák – ellentétben például az önkéntesen létrejövõ gazdasági kamarákkal – közfeladatot látnak el. A 13/2000. (V. 12.) AB határozat azt a meglepõ állítást tartalmazza – talán Timon Ákossal vitatkozva –, hogy az alkotmány XIV. fejezetében felsorolt nemzeti jelképek nem tekinthetõk közszereplõknek, amely megállapításnak – bár igaz – szerény az értelme, erre tehát nem térek ki. 40 Bocsánat, ez ’az aggályos körülírás’ már nemzeti sajátosság, a metajátékosokból álló (játszma közben változtatgatjuk a játék szabályait), a Kádár-kor umbuldáján és buheráján szocializálódott politikai osztály tagjainak kezét meg kell kötni. Lásd: hetente, azt jelenti: három hetente vagy parlamenti frakció azt jelenti: frakcióvezetõ, és így tovább.

250

Tanulmányok beni nem indokolatlan, és az elmúlt években nem is csökkenõ bizalmatlanságra. A jogalkotónak ugyanezért át kell gondolnia a hatékony szankcionálás követelményét. Ugyanakkor az alkotmányos célt: az állam átláthatóságát alapvetõen érinti a közjogi szerkezet, a szabályozás megalkotásánál ezért – végre valami pozitív – jelentõs könnyebbséget jelent az alkotmányos szerkezet unitárius jellege, valamint az, hogy – szemben a minta-adó országok többségével – az információszabadság nálunk az alkotmány 61. §-ában nevesített alapjog. Az elektronikus információszabadság törvény koncepcióját41 2004. júniusában készítette el az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet A törvény szabályozási koncepciója az alábbi alapelvek figyelembevételével készült.42 A közzététel elve azonos azzal, amit a nemzetközi szakirodalom borzalmas nyelvi torzszóval: „proaktív információs politikának”43 neveznek.44 A bárki számára megismerhetõvé tétel ugyanis nem csupán azt jelentheti, hogy kérésre az adatot igénylõ45 részére hozzáférhetõvé kell tenni, hanem biztosítani kell, hogy kérés nélkül is megismerhetõek legyenek. Ezt szolgálja a közzététel intézménye, amely a közérdekû adatok kezelõit pozitív cselekvésre ösztönzi abban a tekintetben, hogy minél több kezelésükben lévõ adatot kérés nélkül is elérhetõvé tegyenek a nyilvánosság számára. A koncepció a közzététel elvét a közzéteendõ közérdekû adatok körének tág meghatározásával, valamint a törvény alapján közzéteendõ és közzé nem teendõ, ám a nyilvánosságra tartozó adatok köre közötti dinamikus átmenetet biztosító rendelkezéssel kívánja elérni. A dinamikus átmenet a mi felfogásunkban azt jelenti – ami egyébként a magyar jogalkotó egyik újítása lehet –, hogy a tömeges adatigénylés esetében az adott adat (adatcsoport) felkerül a közzétételi listára, azaz állandóan elérhetõvé válik. 41 A munkát Bártfai Zsolt, Jóri András, Majtényi László – a szakértõi munkacsoport vezetõje –, Miklósi Zoltán, Polyák Gábor, Simon Éva, Szabó Máté Dániel, Székely Iván, Varga Ilona végezte el. A koncepcióban felhasznált elõtanulmányok elkészítésében a fentieken kívül Kerekes Zsuzsa és Szoboszlai Judit vett részt. A törvénykoncepció néhány alapvetõ rendelkezésének érintésekor nem elsõsorban saját, hanem a munkacsoportban velem dolgozókkal közös gondolatokat ismertetek. 42 Az itt következõ részben támaszkodom a koncepció szövegére. 43 Lásd például www.dca.gov.uk/foi/bgch2.htm, http://www.cfoi.org.uk/ 44 Prof. Charles Raab szíves közlése szerint ez a proaktív izé az angol nyelvérzéket ugyanúgy sérti, mint a miénket. 45 Régen irritált a kérelem, adatkérés kifejezés, mert tömény szervilizmus. Az alattvaló kérelmez, a polgár pedig alapvetõ jogát gyakorolja. A törvényben az adatkérés adatigénylésre az adatkérõ adatigénylõre változik, Molnár Péter javaslatára.

251

Az elektronikus információszabadság A közzététellel kapcsolatos szabályok természetesen kiegészülnek az elektronikus közzétételi mód elõírásával.46 Az elektronikus információszabadsággal kapcsolatos szabályozási cél túlmutat az irányelv e követelményén: az elõzõekben kifejtett szabályozási javaslatunk számos elektronikus közzétételi kötelezettséget fogalmaz meg az adatkezelõk számára. A jogkiterjesztés drámai kérdéseinek egyike, hogy a szabadság növelése, az adott szabadságtól elzártak számára sokszor a relatív elszegényedés rémét és valóságát jelenti. Ha az elektronikus információszabadság a jelenleginél is ölesebb lépésekkel tör utat magának, lassan fölösleges kolonccá válhatnak az információszabadság olyan hagyományos közlönyei, mint a papíros a telefonos ügyfélszolgálat, a községháza hirdetõtáblája, a kisbíró, a hangosanbeszélõ, és a többi. Az elektronikus információszabadság törvényi elõírása a polgárok jogainak minél teljesebb érvényesülését, és nem korlátozását47 kell, hogy eredményezze. A közérdekû adatok megismerésének jogával az elektronikus út megnyílta után a hagyományos információszabadság eszközeivel továbbra is élhet a polgár. A hagyományos és az elektronikus kommunikációs csatornák között egyenértékûséget, választhatóságot, párhuzamosságot kell biztosítani. A közérdekû adatok kezelõjének kötelezõ fogadni az adatigénylések hagyományosan, postai, személyes (ügyfélszolgálati), telefonon vagy faxon is, éppúgy, mint elektronikus formában. A közérdekû adat szolgáltatójának az adatigénylõ óhajának megfelelõen, illetve úgy kell teljesítenie, amilyen módon az adatot igényelték. Ebbõl következõen józan határok között a kért adatok formátumának, adathordozójának választhatóságát kell biztosítani és az adatok átadásának kommunikációs csatornáját is választhatóvá kell tennünk. A fentiekbõl következõen muszáj némi aszimmetriát is vállalni a hagyományos információszabadság védelmében, eszerint ha a kizárólag elektronikus formában rendelkezésre

46 az Európai Parlament és a Tanács közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK Irányelv 5. cikke szerint „[a] közigazgatási szerveknek dokumentumaikat, amennyiben ez lehetséges és ésszerû, a rendelkezésre álló formátumban vagy nyelven elektronikus eszközökön keresztül kell elérhetõvé tenniük. Ez nem jelent kötelezettséget a közigazgatási szerv számára dokumentumok újbóli elõállítására vagy a kérelemnek megfelelõ kiigazítására, illetve dokumentumokból való kivonatok készítésére, amennyiben ez aránytalan, egy egyszerû mûveleten túlmutató erõfeszítést jelentene.” 47 Arra a jelenségre kell gondolnunk, hogy miközben senkit nem kötelez senkit arra, hogy mobiltelefont, hitelkártyát vegyen, a mobiltelefon elterjedésével a világon mindenütt megszûnik a telefonfülke, hitelkártya nélkül alig lehet már szállodai szobát elfoglalni.

252

Tanulmányok álló adatokat az adatigénylõ papíron (kinyomtatva) kéri, az adatszolgáltató köteles ilyen formátumban megadni (kivéve, ha speciális adatbázisok esetén az adatállomány jellege ezt nem engedi meg). Másfelõl, fordított esetben indokolt, hogy a szerv ne legyen kötelezhetõ a digitalizálásra. Ehhez valamelyest kapcsolódik az az általunk javasolt rendelkezés is, amely szerint a közzétételi kötelezettség teljesítése nem mentesíti az adatot kezelõ szervet vagy személyt az adatigény teljesítésének kötelezettsége alól, azaz a honlap-fenntartási kötelezettség nem szünteti meg az egyedi kérdések megválaszolásának kötelezettségét, akkor sem, ha az igényelt adat a honlapon valahol fellelhetõ. A technológia-semlegesség problémáját a minta-adó amerikai szabályozással kapcsolatban már érintettem. Az általánosan elfogadott és általánosan helyeselhetõ dogma szerint az e-információszabadság nem köthetõ meghatározott technológiához vagy hálózati platformhoz. A hazai jogtárban találunk is erre nézve jó példát, a technológia-semlegesség követelményének megfelel az elektronikus kereskedelmi szolgáltatásokról, valamint az információs társadalommal összefüggõ szolgáltatásokról szóló törvény48 tárgyi hatályának megfogalmazása, fogalomhasználata. Ugyanerre a követelményre utal az EU már idézett irányelvének preambuluma is.49 A törvényben technológiasemleges megfogalmazásban olyan formátumok meghatározását javasoljuk, amelyek követelménye, hogy a felhasználó számára könnyen értelmezhetõek legyenek. Ami az adatszolgáltatást illeti, az összes jelenlegi és majdani hálózati platformon – például e-mail, web, sms, wap, késõbb digitális televízió – az adatközlés kötelezõvé tétele túlzottan nagy és valószínûleg teljesíthetetlen terhet jelentene a közigazgatás számára. Az elektronikus adatigénylés teljesítése mindazonáltal legyen tekintettel az adatigénylõk igényeire és lehetõségeire. Ha olyan új technológia jelenne meg, amelyhez a korábbinál több felhasználó és egyszerûbben fér hozzá, akkor biztosítani kell, hogy a hivatallal folytatott kommunikáció arra terjedjen ki. Fontos kiemelni, hogy a technológia-semlegesség elvébõl következõen a

48 A 2001. évi CVIII. törvény, rövidítve: Eker tv. 49 „[a] további felhasználás megkönnyítése érdekében, a közigazgatási szerveknek, amennyiben ez lehetséges és ésszerû, dokumentumaikat olyan formátumban kell elérhetõvé tenniük, amely nem függ egy meghatározott szoftver alkalmazásától. Ahol ez lehetséges és ésszerû, a közigazgatási szerveknek figyelembe kell venniük a dokumentumok a fogyatékos személyek általi, illetve érdekében történõ további felhasználásának lehetõségeit.”

253

Az elektronikus információszabadság közérdekû adatok elektronikus közzétételének, illetve szolgáltatásának a polgárok többsége által mindenkor a legáltalánosabban használt és technikailag értelmezhetõ, valamint felhasználóbarát formátumban kell történnie. A hatályos információszabadság törvény helyes szabályozási filozófiáját mutatja, hogy a technológiasemlegesség követelményével összhangban úgy rendelkezik, hogy a tájékoztatást közérthetõ formában kell megadni.50 A formátumok meghatározása a törvényben helytelen, alacsonyabb szintû jogszabályban pedig, valószínûleg, szükségtelen. Megoldás lehet az adatvédelmi biztos által a tárgyban kiadott közlemény vagy ajánlás, vagy például a közhivatalok információs jogi megbizottai kollégiumai által kidolgozott a legjobb gyakorlatot megmutató Code of Conduct, útmutató stb. A koncepciónk ugyanakkor – ez talán az egyik elméletileg legvitathatóbb megoldása –, ezt a devianciát szóvá is tette ezt a törvénytervezet értékelésére hivatott nemzetközi konferencia egyik elõadója51 kivételt fogalmaz meg a technológia-semlegesség elve alól. A közzétételi kötelezettség körében a tervezet ugyanis úgy foglal állást, hogy a közzétételi listák megfelelõ adatait az erre köteles szerveknek internetes honlapon kell közzétenniük. Ez a megoldás azért vitatható, mert nem tudhatjuk, hogy húsz-huszonöt év múlva vagy netán elõbb, a website-ok helyett, nem más közeg áll-e majd rendelkezésünkre, ha közinformációt, vagy bármi más ismeretet, tudást keresünk. Valóban elegendõnek látszhat az is, ha csak annyit mondunk, hogy elektronikusan közzé teszik (persze azt sem lehet egészen tudni, hogy a távoli jövõben a közzététel erõforrása biztosan elektronikus lesz-e, azaz a valóban szektorsemleges megoldás azt mondatná csak, hogy közzé teszi). Ezt az általunk választott megoldást jelentõs részben a közérdekû adatok kezelõivel szembeni bizalmatlanságunk ihlette. El akartuk kerülni – vállalva annak ódiumát is, hogy egy-két évtized múlva a rendelkezés idejétmúlttá válhat –, hogy az adatgazdák betû szerint ugyan teljesítve, mégis kijátsszák a törvény közzétételi elõírásait. Az információszabadság érvényesülése, szerkezete eltér a szabadságjogok klasszikus modelljétõl, attól hogy az állam tartózkodjon a polgárok jogainak megsértésétõl, hanem gondoskodnia is kell az érvényesüléséhez szükséges feltételekrõl. Ha költségeit az államrezon prédikátorai mindig el is túlozzák, va50 Avtv. 20. § „A közérdekû adat megismerésére irányuló kérelemnek az adatot kezelõ szerv a kérelem tudomására jutását követõ legrövidebb idõ alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül, közérthetõ formában tesz eleget.” 51 „Napfényre a közérdekû adatokkal” konferencia az elektronikus információszabadságról, 2004. október 26. Budapest, Prof. Charles Raab: Nagy-Britanniától Magyarországig.

254

Tanulmányok lóban nem tartozik a legolcsóbb jogok közé. Az információszabadság intézményvédelmi oldala, vagyis azon része, amely a közérdekû adatokat kezelõ szervezetek számára írja elõ a kezelésükben lévõ adatok közzétételének kötelezettségét, az állam részérõl intézkedéseket igényel. Az állam kötelezettsége nem merülhet ki a jog elismerésében, a közérdekû adatok megismerhetõsége érdekében áldozatokat is kell hoznia. Ezek költségei a társadalmi javakban és a közhatalom racionálisabb mûködésben térülnek meg. Az Eötvös Károly Intézet által kidolgozott törvénykoncepció az esélyegyenlõséget egyrészt az interneten közzétett közérdekû adatok ingyenességének deklarálásával, másrészt a hátrányos helyzetû csoportok számára az elektronikusan közzétett közérdekû adatokhoz való ingyenes hozzáférés biztosítása52 és ügysegédi rendszer mûködtetésének elõírásával, harmadrészt a fogyatékkal élõk számára is használható, akadálymentesített internetes oldalak fenntartásával, végül pedig – a hazai nemzetiségek jogait is figyelembe vevõ módon – az idegen nyelven való közzététel, adatigénylés lehetõségét biztosító rendelkezés megalkotásával látja megvalósíthatónak. Az esélyegyenlõség megvalósulását szolgálja a közfeladatot ellátó szervre vonatkozó legalapvetõbb információknak a kisebbségi nyelveken való elektronikus közzétételének kötelezettsége is. Az információszabadság törvény koncepciója a közzététel elsõbbségének általános elvébõl indul ki, és a kötelezõ közzététel módjaként az internetes közzétételt is meghatározza. A kötelezõ közzététel elõírása ugyanis önmagában nem elegendõ, ettõl még nem jutnak el a közzétett adatok a polgárokhoz. Az alapjog érvényesülését valamilyen módon támogatnia kell. Az állam ilyen jellegû intézkedései tekintetében nagyfokú szabadságot élvez a költségvetési adottságain túl politikai megfontolások is szerepet játszanak. A koncepció ennek megfelelõen nem is kívánja az állam cselekvési lehetõségeit leszûkíteni, ám a törvény alapelvei közé illesztendõnek tartja, hogy az állam a közérdekû adatok elektronikus megismerhetõségét támogatja. Az elektronikus közegben, tudjuk, a személyes privacy különösen sérülékeny. Kis túlzással azt is mondhatjuk, hogy ma az interneten az anonimitás csakis az érintettek jóindulatának függvénye. 52 Amint ebbõl a szövegbõl is kitûnik az ingyenességnek itt kettõs – egy abszolút és egy erõsen korlátozott – értelmet kell tulajdonítanunk. A közzétett közérdekû adat/tartalom csakis ingyenesen hozzáférhetõ formában felel meg az alkotmányossági követelményeknek, a hozzáférés/ügysegéd biztosításának ingyenessége viszont a rászorultsághoz kötõdõ államcél, ennek biztosítására az állam igen nagy szabadsággal rendelkezik, kapcsolata az alapjoghoz laza.

255

Az elektronikus információszabadság Ez akkor is fennálló probléma, ha a polgári célú titkosítás eszközei elvben a biztonságos – illetéktelen tekintetektõl megóvott – kommunikáció lehetõsége53 ma már (még?) biztosított, (viszont az elektronikus információszabadság körében valószínûleg nem fogják alkalmazni). Ez azonban csak a tartalomra vonatkozik, nem a kapcsolat tényének és annak alanyainak azonosíthatóságára. Az elektronikus üzenetek küldésekor, de a honlapok látogatása esetén is a forgalmi adatok alapján, a log file-ok, a cookiek segítségével mindig fennáll az azonosítás veszélye. A közérdekû adatok megismerésének joga az alkotmány alapján mindenkit megilletõ alapjog, a közérdekû adat megismerésének jogosságát ezért nem kell igazolni. Lehetõvé kell tenni, hogy a közérdekû adatok megismerése, az azokhoz való hozzáférés anonim módon történjen, vagyis úgy, hogy a polgár úgy tájékozódhasson a közérdekû adatok alapján a közfeladatot ellátó szervek és személyek tevékenységérõl, hogy közben névtelen maradhat, az információszabadság az adatigénylõ azonosítása nélkül is gyakorolható

53 Az RSA alkalmazására gondolok. Az aszimmetrikus titkosításban a sifrírozás és a dekódolás kulcsa nem ugyanaz. A titkosítás alapja két óriási prímszám. Az ezek szorzatával képzett nyilvános kulcs általánosan használható, melybõl egyirányú függvény alkalmazásával csakis a jogosult ismerheti meg az adatállomány jelentését. A titkosítás ezen módszere hatékony eszközt ad az olyan alkalmazásokhoz, amelyekre nem csak a természetüknél fogva elégtelen jogi biztosítékkal szolgálnak (hozzáférési jogosultságok alkalmazásával, fizikai védelemmel, például acélajtó, sziklafal), hanem az állam elfajulására is, és a ma legrafináltabb informatikai behatolásra is védelmet ad. Az ilyen titkosítás(ok) feltörésének jelenleg olyan erõforrás-igénye van, mely alapján a védelmet nagyon hatékonynak minõsíthetjük. De mint minden titkosítás esetében, ha a titkosítás kódját ellopják, megszerzik, megszûnik a védelem. Másrészt az eltelt ezer évben a matematikában a prím számok elõfordulásának törvényszerûsége (ha van ilyen) nem vált ismertté, felismerésük ma csak faktorálással, azaz lényegében próba-szerencse analízissel sikerül, a számítástechnika fejlõdésével, a számítógépek új és újabb generációinak beléptével az erõforrás oldaláról fenyegetheti a jövõben veszély az aszimmetrikus titkosítást, de nem zárható ki, hogy a prím számok elõfordulásának lehetnek eddig fel nem ismert matematikai törvényszerûségei, amelyek a kódfejtõket támogathatják. Ebben az esetben viszont szükség van kulcsõrzõ bizalmi helyre, amely kockázati tényezõ, hiszen onnan elvben megszerezhetõk az információ kulcsai. Lásd erre: Simon Singh: Kódkönyv. Park, 2000, 400 oldal, Steven Levy: Crypto How the Code Rebels Beat the Government – Saving Privacy in the Digital Age, Viking, New York , 2001, 356. oldal

256

Tanulmányok legyen.54 A koncepció ennek megfelelõen foglalkozik a közérdekû adatot megismerõ természetes személy információs önrendelkezési jogának érvényesülésével is. A közérdekû adatok nyilvánosságával kapcsolatban felmerülõ, a személyes adatok védelmét érintõ kérdéskörök: a közzététel során az azt megismerõ személy személyes adatainak védelme, a közérdekû adatok igénylése során az igénylõ személyes adatainak védelme, az anonim adatigénylés lehetõsége. A személyes adatok védelmét a közzétételi kötelezettség útján hozzáférhetõvé tett adatok megismerése és az adatigénylés körében egyaránt megvalósítandónak tartja.

A bírói jog elektronikus közzététele Az elektronikus információszabadság törvény elõkészítésekor elõször úgy gondoltuk, hogy a kidolgozott javaslatok ne térjenek ki a bírói döntések átláthatóságára.55 E mögött az a megfontolás húzódott meg, hogy Magyarországon az igazságügyi tájékoztatás területére máig nem tört be a hagyományos információszabadság, avagy fogalmazhatnék úgy is, hogy a jogállami forradalom az igazságszolgáltatásban még nem fejezõdött be. (Felmerült bennem az a félelem is, hogy a titkolózó igazságszolgáltatás lobbistái talán az elektronikus információszabadság törvénybe iktatását egészében megakadályozhatják). A magyar igazságszolgáltatás távol áll az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által megfogalmazott – igaz, jog szerint nem kötelezõ – követelményeitõl is.56 A bírói döntéseknek elektronikus feldolgozását és hozzáférhetõvé tételét javasló 1995. szeptember 11. napján elfogadott ajánlás szerint szükséges valamennyi bíróság joggyakorlatának teljes ismerete, továbbá „a nagyközönségnek és

54 Miután az adatigénylõ azonosítása az internet mûködési elvei miatt ma nem zárható ki, a koncepció beéri a jogi természetû biztosítékokkal. Az informatikus szakértõk ennél tovább mennek. Felvetik olyan privacy barát technológiák meghonosíthatóságát, melyek biztosítani képesek az anonimitás technológiai garanciáit is. Lásd pl.: Tóth Gergely elõadását: Keretrendszer anonimitási módszerek integrálására, HISEC Nemzeti adatvédelmi és adatbiztonsági konferencia, Budapest, 2004. október 27. Ez az elektronikus választásnál, szavazásnál is nélkülözhetetlen fejlesztés lesz. 55 Természetesen a koncepcióba eredetileg is feltétlenül beletartozhatott a jogszabályok közérdekû adat-minõségébõl következõen, azok elektronikus közzétételének igénye, sõt a bírói szervezet közzétételi listáinak adattartama éppúgy mint az elektronikus úton feltett kérdésekre adandó elektronikus válaszadás kötelezettsége. 56 No. R (95) 11 on the selection, proscessing, presentation and archiving of court decisions in legal information retrievel systems.

257

Az elektronikus információszabadság különösen a jogászoknak van szükségük ezekre az új információs eszközökre.” Az ajánlás szövege olyan bírósági nyilvántartások bevezetését irányozza elõ, mely lehetõvé teszi az ügyvédek, állampolgárok jogi kutatók számára a bírósági joggyakorlat lehetõ legszélesebb körének megismerését. Ezt megújítja és kiegészíti az új technológiák alkalmazását nyomatékkal ajánló 2001. február 28-án elfogadott ajánlás.57 Az ajánlás egységesíteni szeretné a tagállamok joggyakorlatát az új technológiák alkalmazása tekintetében. Leszögezi, hogy a modern információs technológiák alkalmazásával fejleszthetõ az európai államok igazságügyi és bírósági igazgatása, ezek szükséges eszközei az állampolgári részvételnek, a jól mûködõ demokráciának. A hagyományos információszabadságot mindenesetre olyan alapzatnak kell tekintenünk, amelyre az e-információszabadság ráépül. Most is úgy vélem, hogy az igazságügyi tájékoztatásról szóló törvényt – mivel az igazságügyi tájékoztatásban az alapok is hiányoznak – mielõbb meg kell végre alkotni,58 de azért – felkérésre – nekiálltunk a bírói ítéletek nyilvánosságának jogalkotási kérdéseievel foglalkozni, és mint kiderült, ez önmagában is jól értelmezhetõ feladat. A jogalkotó felkérésére 2004 szeptemberére elkészítettük a bírói ítéletek nyilvánosságát megteremteni kívánó törvény szabályozási koncepcióját,59 mely részletes kodifikációs javaslatokat is tartalmazott. Itt különösen áll az az általános tétel, hogyha a szabályozásnak nincs átgondolt filozófiája, akkor értelmes eredményre sem juthatunk. A megalkotandó törvényi rendelkezések alkotmányos alapját és célját elõzetesen tisztáznia kell. Elõször is nem közvetlenül és nem minden bírói ítéletet és annak nem is minden részletét tekintettünk a nyilvánosság számára kötelezõen elérhetõvé teendõnek: az információszabadság körébe tartozó közérdekû adatnak; sõt azt is végig kellett gondolnunk, vajon a közzétételt bizonyosan és kizárólag a információszabadság alkotmányos szabályára kell-e alapoznunk. Annyi mindenesetre, belsõ viták után, világos lett a számunkra, hogy az elektronikus nyilvánosság célja eltér mind a büntetõ, mind a polgári peres eljárások nyilvánosságától. 57 Rec(2001)3 of the Committee of Ministers to member states on the delivery of court and other legal services to the citizen through the use of new technologies. 58 Ezen az eljárási törvények helyenként ugyan haladó, de átgondolatlan és alapösszefüggésekre sem tekintettel lévõ szabályai nem segítenek. Lásd: Majtényi László: Fórum. Fundamentum 2004/1,63-70. oldal, Majtényi László: A nyilvánosság és a bíróságok. Kontroll, 2004/1, 83-93. oldal. 59 A bírósági határozatok nyilvánosságáról szóló törvény koncepciója, amely e kötetben is olvasható. Készítették: Majtényi László, Bártfai Zsolt, Kovács András, Somody Bernadette, Szabó Máté Dániel. A koncepció elkészítésében a Szoboszlai Judit által készített háttértanulmányra is támaszkodtunk.

258

Tanulmányok Az egész ítéletek és a bírósági határozatok mindegyikének közzététele, illetve általános megismerhetõségének igénye álláspontunk szerint alkotmányosan nem is igazolható. Azért nem, mert személyes – azon belül gyakorta különleges – adatokat továbbá védendõ üzleti-, bank-, biztosítási, stb. titkokat találunk bennük, a bagatell ügyek pedig tartalmazhatnak ugyan akár a közérdekû adat fogalma alá tartozható információkat is, de állandó közzétételük az elektronikus nyilvánosság e közlönyében tömegességük, unalmas ismétlõdõ jellegük miatt, legfeljebb véletlen kiválasztással, mintavétellel lehet indokolt. Ha a közzététel általános alkotmányos jogelvi hátterét keressük, akkor az általam alkotmányos hivatkozásként különösebben nem kedvelt, az alkotmány 2. § (1) bekezdésében szereplõ jogállamiság-jogbiztonság60 alkotmányos elvével kell röviden foglalkozni. A jogállamiság alapvetõ követelménye, hogy a „jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelmûek, mûködésüket tekintve kiszámíthatóak és elõreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.”61 A jog mindenki által történõ megismerhetõsége útján biztosítható csak az állampolgárok számára, hogy magatartásukat a jog elõírásainak megfelelõen tudják alakítani. A jogszabályok érvényességének elengedhetetlen feltétele, hogy azokat ne csak kihirdessék, hanem mindenki által megismerhetõek legyenek, enélkül nem várható el a jogkövetõ magatartás. Ugyan a jogszabályok ingyenes elérhetõsége sincs nálunk biztosítva, de ha ezt megoldanánk, akkor sem állíthatnánk, hogy a jog már megismerhetõ. A bíróságok jogfejlesztõ tevékenységét épeszû ember a kontinentális jogrendszerben sem vonhatja kétségbe. Közel áll hozzám a jog hartiánus fogalma. Eszerint az a jog, mely jó jóslatot ad arra, hogy adott tényállás mellett a bíróság miként fog majd dönteni. Ha az ítéletekben megjelenõ élõ jogot nem ismerjük, alig tudunk valamit a jog tartalmáról. A jogbiztonság alkotmányos követelménye tehát magában foglalja a jogszabályok alapján hozott bírósági határozatok megismerhetõségének lehetõségét is. A szektorális információszabadság fontos szempontja annak belátása, hogy a bírói hatalmat, bensõ sajátosságai miatt, az alkotmányos jogállamban szinte csak a nyilvánosság korlátozza és ellenõrzi. A bírói hatalom átláthatóságának és ellenõrizhetõségének legfontosabb biztosítéka a bírói határozatoknak megismerhetõsége. A bíróság határozataira egyrészt úgy tekinthetünk, mint a jogszabályok tartalmát élõvé tevõ anyagra, a jog testének fontos részére. Az érintettek informá60 Mert a „jogállamiság sérelme” az ombudsmani, de részben az alkotmánybírósági gyakorlatban is, a disznóság szinonímája. 61 9/1992. (I. 30.) AB határozat

259

Az elektronikus információszabadság ciós önrendelkezési jogát tiszteletben tartó és a törvényben meghatározott titkokat védõ, kivonatolt bírósági határozatok az információszabadság alkotmányos szabályai szerint közérdekû adatoknak minõsülnek.62 Létre kell ezért hozni a Bírósági Határozatok Gyüjteményét, mely elektronikus formában a keresést könnyítõ eszközrendszerrel teszi a határozatokat elérhetõvé.63 A közzéteendõ határozatból a fõszabály szerint törölni kellene az eljárásban részt vevõ és más személyeket, szervezeteket és intézményeket azonosító adatokat. A határozatból törölni kell továbbá a tényállásban szereplõ helységneve-

62 Avtv. 2. § 4. pont 63 A gyûjteményben közzé kell tenni a Legfelsõbb Bíróság, az ítélõtáblák, és a megyei (fõvárosi) bíróságok polgári peres és nemperes eljárásokban hozott jogerõs ítéleteit – beleértve a közbensõ és részítéletet –, az ügy érdemében hozott jogerõs végzéseit, továbbá másodfokú eljárásban vagy felülvizsgálati eljárásban hozott, a felülbírált bírósági ítéletet vagy az ügy érdemében hozott jogerõs végzést hatályon kívül helyezõ, és az elsõfokú bíróságot új eljárásra utasító végzéseit, büntetõügyekben hozott jogerõs ügydöntõ határozatait, továbbá a másodfokú eljárásban vagy felülvizsgálati eljárásban hozott, a felülbírált ügydöntõ határozatot hatályon kívül helyezõ és új eljárásra utasító határozatait, valamint szabálysértési ügyekben hozott jogerõs ügydöntõ határozatait, továbbá a felülbírált ügydöntõ határozatot hatályon kívül helyezõ és új eljárásra utasító határozatait. Ezen túl közzé kell tenni a helyi bíróságok által hozott olyan jogerõs ítéleteket, vagy az ügy érdemében hozott jogerõs végzéseket, illetve szabálysértési ügyben hozott jogerõs határozatokat, amelyekkel szemben jogorvoslatnak nincs helye. A közzétett bírósági határozattal egyidejûleg közzé kell tenni mindazon bírósági határozatokat is, amelyeket a közzétett bírósági határozattal felülbíráltak. A közzététel során a gyûjteményben e határozatok közötti kapcsolatot jelezni kell. Nem kell közzétenni a fizetési meghagyásos, a végrehajtási, a cégbírósági, a csõdés felszámolási, a bírósági letéttel kapcsolatos, a holtnak nyilvánítási, illetve halál tényének megállapítása iránti, valamint a bíróságon vezetett névjegyzékekkel kapcsolatos eljárásban hozott bírósági határozatokat. Nem kell továbbá közzétenni a társadalmi szervezetek és alapítványok nyilvántartásával kapcsolatos, valamint közhasznúsági nyilvántartásba vételre, átsorolásra, nyilvántartásból való törlésre vonatkozó végzéseket, kivéve a másodfokú vagy felülvizsgálati eljárásban hozott érdemi – ügyet lezáró – végzéseket, a bírósági meghagyást, az egyezséget jóváhagyó végzést, a kiegészítõ ítéletet, illetve az ügy érdemében hozott jogerõs végzést kiegészítõ végzést, a tárgyalás mellõzésével hozott végzést, a Be. XXV. fejezete (Lemondás a tárgyalásról) szerinti eljárásban hozott ítéletet, valamint az egyszerûsített ítéletet. Nem tehetõk közzé a Pp. XV-XVII. fejezete szerinti eljárásokban hozott határozatok, ha valamelyik fél kérte a közzététel mellõzését.

260

Tanulmányok ket és címeket is. Az egységes anonimizálás során a résztvevõket az eljárásban betöltött szerepüknek megfelelõen kell megjelölni.64 A bírósági dokumentumok (a peres és nem peres eljárások iratai), a bírói határozatok esetében az aktanyilvánosság, a betekintési jog, a másolatokhoz való jog a jelenleginél körültekintõbben megfogalmazott, sajátos szabályokat igényel, melyek között a közérdekû adatok megismerésére irányuló jog csupán az eltérõ terjedelmû jogcímek egyike, és az érintettek megismerési jogának eljárási, illetve perbeli minõségének, sõt az eljárás jellegének is függvénye.

Mi lesz ebbõl? Lesz-e az e-információszabadságból e-demokrácia? Az elektronikus információszabadság célja ugyanaz, mint a hagyományos információszabadságé: az állam, a közhatalom átláthatósága; túlhatalmának korlátozása. A szabadság története arra int bennünket, hogy ha az állam hatékonyabban figyel bennünket, csak akkor van esélyünk a szabadságunkat megõrizni és továbbadni a gyermekeinknek, ha mi magunk is hatékonyabb eszközökkel figyeljük és számoltatjuk el az államot. Az információszabadság ebben az összefüggésben a megfigyelõ megfigyelésének is nevezhetõ. A bevezetõ mondatokban szóltam már errõl, itt nem is részletezem. A kérdés, amit a „Mi lehet?” alcímmel jelezni szeretnék, az, hogy az elektronikus információszabadság fejlõdése túlmutat-e ezen a közvetlen jelentésen? Az USA tapasztalataiból és amennyire a Nyugat-európai példákból látni lehet, a válasz nemleges. Mindig úgy véltem, hogy az e-információszabadságból nem következik semmi, ami kifejezetten az úgynevezett e-demokrácia felé mutatna. Az elektronikus közigazgatás, és annak egyik – de nem szükségképpen alkalmazott – legfontosabb folyománya: az e-információszabadság legfeljebb elõfutá64 A fõszabállyal ellentétben közzétett határozat szövege tartalmazná az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy azonosító adatait; a meghatalmazottként vagy védõként eljárt ügyvéd azonosító adatait; az alperesként pervesztes jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkezõ szervezet azonosító adatait, amennyiben a határozatot olyan ügyben hozták, amelyben jogszabály alapján közérdekû igényérvényesítésnek helye van; a társadalmi szervezet vagy alapítvány azonosító adatait a nyilvántartásba vételével kapcsolatos, illetve közhasznúsági nyilvántartásba vételére, átsorolására és közhasznúsági nyilvántartásból való törlésére vonatkozó határozat esetén. Amennyiben a nyilvánosságnak a tárgyalás egészérõl vagy részérõl való kizárását megalapozó, törvényben meghatározott érdek ezt indokolja, az érintett a határozatot hozó bíróságtól kérhesse, hogy a határozat részének vagy egészének a gyûjteményben való megjelentetését mellõzzék, illetve a megjelentetett határozat részét vagy egészét a gyûjteménybõl töröljék.

261

Az elektronikus információszabadság rai, de nem tartalmi elemei az esetleg, de korántsem bizonyosan megvalósuló edemokráciának, mely az állampolgároknak a demokratikus közéletbe való bevonásának vagy bevonulásának forradalmi változását jelentheti. Ez a változás értékét tekintve, bizonytalan hozadékú fontos társadalmi csoportok érdekei, de a közjó tekintetében is. A negatív szabadság kényelme, a „mérsékelt politikai készenlét” vs. republikanizmus ezzel új értelmezéseket kaphat, olyan radikális változások történhetnek, melyek nyomán a képviseleti demokráciát felválthatja az „eköztársaság”. Nem vitás, hogy az ilyen változásnak ellenérdekeltje az e-demokrácia által majdan egzisztenciálisan veszélyeztetett a hatalmat bármikor/mindenkor birtokló politikai osztály, és számos lehetséges negatív következményt is értékelnünk kell, melyek fõként a közvetlen demokrácia jól ismert hátrányaiból adódnak. Az e-demokrácia (azaz a szavazás) tisztán technikai veszélyei megítélésem szerint nem számosabbak, mint a hagyományosé, hiszen az elektronikus adatbiztonság éppenséggel sokkalta tökéletesebb lehet, mint a papírosdemokráciáé.65 A veszélyeket nem technikai jellegûeknek látom. Az elektronikus demokráciát, az e-köztársaságot inkább érzem veszélynek, mint esélynek. Biztos vagyok abban ugyanis, hogy az elektronikus információszabadság nélkül kiüresednek a képviseleti demokrácia intézményei, viszont az e-demokrácia veszélyeztet(het)i magát a képviseleti demokráciát. Az e-köztársaság legfõbb intézménye az internet-népszavazás lehet, amivel a politikai rendszer elvben visszatérhet az Athén-modellhez. Az egyik legkomolyabb kérdõjele az e-köztársaság eszméjének az alkotmányos igény erõsebben: követelmény a közakarat mérséklésére, melyet az emberiség története Athéntól napjainkig ugyanolyan eréllyel indokol, mint az igényt a közakarat érvényesítésére.66 Az e-köztársaságról szóló utópiák szerint persze nem feltétlenül szûnnének meg a képviseleti demokrácia intézményei. De a képviseleti demokrácia intézményei, a parlamenti viták egyes elképzelések szerint fõleg 65 Gondoljunk csak arra, hogy soha nem fogjuk már megtudni, hogy a mindent eldöntõ floridai választásokon négy éve valóban gyõzött-e az idõközben néhány háborút elkezdõ ifjabb Bush, azaz valóban legitim elnöke volt-e eddig az USA-nak. Most pedig 2004-ben éppen az elektronikus szavazógépek fuccsoltak be, melyek az eredmények szeszélyes eloszlásával, a híradások szerint olykor tízszer annyi szavazatot regisztráltak, mint amennyit leadtak. A papíros-verbális-köztársaság legfõbb elõnyét az e-köztársasággal szemben lassúságában, tompítottságában és talán még a szóbeli kultúra igényében lehet felismerni. 66 Lawrence K. Grossmann: The Electronic Republic – Reshaping Democracy in the Information Age. Viking, Penguin Group, New York, USA, 1995, Ismerteti: Z. Karvalics László: A leghosszabb útról és az elsõ lépésrõl – milyen lesz a digitális polgár, in: Fogpiszkáló a hálózaton. Prím Kiadó, Budapest, 2000, 241-245. oldal.

262

Tanulmányok csak elõkészítenék a nép on-line döntéseit. Persze továbbra is a bíróságokra, az alkotmánybíróságokra hárulna annak a funkciónak az ellátása, hogy gátat vessenek a többség zsarnokságának. Ez sem nemzeti szinten, sem a demokratikus döntéshozatal deficitjét hurcoló egyesülõ Európában nem képzelhetõ el belátható ideig, mert „Amíg nincs politikai aktor, akinek az újfajta internet-népszavazásos politika az érdekében állna, addig valószínûtlen, hogy pusztán a technikai lehetõségekre tekintettel a képviseleti kormányzásban érdekeltek szentszövetsége lemondana a számára megszokott és kedvezõ rendszerrõl a közvetlen demokrácia javára”.67 Az azért figyelemre méltó körülmény, hogy az újkorban a képviseleti demokrácia elméletének megalkotói kifejezetten információs érvekkel is tagadták a közvetlen demokrácia lehetõségét. Montesquieu fõmûvében kifejezetten értekezik az állam mérete és a politikai rendszer összefüggéseirõl, az információáramlás és az államszervezet viszonyáról. Az Európa Tanács történetében elõször 2004. október 11-22-e között „e-szavazást” rendezett, igaz talán játékosan és nem a leglényegesebb kérdésben az „Erõszakmentes iskoláról”. A tizenkilenc ország nyolcvankét iskolájának nebulói az iskolában és otthoni PC-jükrõl is részt vehetnek a „referendum”-on, melyen a biztonságos és békés iskolák, az egyenlõ iskolai bánásmód, a kölcsönös tisztelet, a szólás szabadsága mellett tehetnek hitet a tanulók. A 2004. évi amerikai elnökválasztást is kisérték virtuális elektronikus népszavazások,68 amik persze játékos dolgok, de közben gondolhatunk arra, hogy a mi személyes életünkre és a világ sorsára is kihat az elnöválasztás az USA-ban, és ha következmények nélkül is, de ezeken a választásokon a világ bármely emberi lénye részt vehet. Az ancien régime, azaz a képviseleti demokrácia intézményei nem feltétlenül tûnnek el, és egyáltalán nem kívánatos az, hogy eltûnjenek. Ma általános egyetértés van például abban, hogy, ha lesz ilyen valaha, az elektronikus népszavazásra tehetõ kérdések körét – elkerülendõ a szabadság zsarnokságát – biztosan korlátozni kell, továbbá idõt kell hagyni a válaszok megfontolására. Amint arra Sajó András is rámutat,69 az elektronikus népszavazás elvezethet a kisebbség uralmához, mivel a nem figyelõ többség (vagy jó része) nem szavaz. Szerintem figyelembe kell venni azt a körülményt is, hogy az elektronikus plebiszcitumon részvevõ polgár egyszerre egy a történelemben páratlan, irdatlan 67 Sajó András: Internet-demokrácia? Beszélõ. 2003. július-augusztus, 46. oldal. 68 Például a worldpeace.org.au/virtualelection.asp, http://217.160.163.211/globalvote2004. Ennek az írásnak a szerzõje nem tudott ellenállni a kísértésnek, szavazott, ráadásul, amíg nevetségesnek érezte volna, hogy például az ukrajnai virtuális választásokon részt vegyen, ezt még be is vallja. 69 Sajó András. uo. 47. oldal.

263

Az elektronikus információszabadság méretû tömeg része, és szélsõségesen magányos is, aki egy számítógép vagy televízió képernyõre (esetleg mobiltelefon kijelzõjére) mered, azaz egyedül van. Ez az egyedüllét nem hasonlítható a szavazófülke magányához. Ebben a helyzetben individualitása is kétséges, felettes éne nem korlátozza úgy, mint rendesen. Észtországban, ahol az állam online mûködése terén a kilencvenes évek elejétõl szinte hihetetlen elõrelépések történtek érdekes fejleményekkel találkozunk. A kormányülésen résztvevõ miniszterek kivetítõn követhetik nyomon a napirendet. A távollevõk, például a külföldön tartózkodó miniszterek folyamatos üzenetküldés segítségével részt vesznek a vitában. Az elektronikus munka a kormányülések idõtartamát rendkívüli módon csökkentette. A kormányüléseken történtekrõl, döntésekrõl a kormányzati portálra kerülnek az iratok, így egy-egy határozatot, annak megszületését követõen bármely internetkapcsolattal rendelkezõ észt állampolgár azonnal elolvashat. Létrehozták a „Tana Otsustan Mina!” („Ma én döntök!”) nevû portált,70 amelyre ellátogató állampolgárok javaslataikkal beleszólhatnak akár a törvényhozási folyamatokba is. A polgárok ezeken az oldalakon véleményt alkothatnak a kormány döntéseirõl. Ha az állampolgári indítvány legalább 51 százalékos támogatást kap a webhely látogatóitól, a hatóságoknak kötelesek megtárgyalni az adott kérdést, és arról döntést hozni. Skócia is „új demokrácia”, talán ezért találkozunk ott is hasonló fejleménnyel. A Skót parlament a Napier Egyetemmel együttmûködve71 tart fenn, jelentõs nemzetközi érdeklõdést kiváltó petíciós honlapot, mellyel a parlamenti mûködés nyíltságát, az állampolgárokhoz fûzõdõ viszony elevenségét kívánják erõsíteni, a parlament komoly figyelmet szentel a széles támogatottságot kapó petícióknak. *** Mindazonáltal a fenyegetõ anonim vagy pszeudo-anonim tömegmagány távol áll minden pozitív utópiától, összeegyeztethetetlen a deliberatív demokráciával. Nem látom sem igazi esélyét, sem pedig hasznát a képviseleti demokrácia meghaladásának. Ehhez azonban Kis Jánossal egyetértve és õt idézve készséggel hozzáteszem: „Az utópiára való készség elvesztése kritikátlanná tesz a valósággal szemben; az önmagával szemben is kritikus utópizmus viszont termékeny elégedetlenség forrása; arra sarkall, hogy fáradhatatlanul keressük a világ igazságosabbá és élhetõbbé tételének lehetõségeit.”72

70 Sharon Y.D. Lim: ICT and Governance Tana Otsustan Mina (Today I’m deciding), www.undp.org, www.baltictimes.com 71 www.napier.ac.uk, www.epetitions.scottish.parliament.uk 72 Kis János: A politika mint erkölcsi probléma. Irodalom Kft. Budapest, 2004, 17. oldal.

264

Tanulmányok

ESÉLYEGYENLÕSÉG AZ ELEKTRONIKUS INFORMÁCIÓSZABADSÁGBAN

Varga Ilona* Az információszabadság érvényesüléséhez nem elég, hogy az állam tartózkodjon a polgárok jogainak megsértésétõl, hanem gondoskodnia is kell az érvényesüléséhez szükséges feltételekrõl. Az információszabadság azon része, amely a közérdekû adatokat kezelõ szervezetek számára írja elõ a kezelésükben lévõ adatok közzétételének kötelezettségét, az állam részérõl olyan intézkedéseket igényel, amelyekkel a közérdekû adatokat minél szélesebb körben teszi hozzáférhetõvé. Az állam e kötelezettsége nem merülhet ki a jogi szabályozásban, a közérdekû adatok megismerhetõsége érdekében áldozatot is kell hoznia. Áldozathozatalra a közérdekû adatokat kezelõ szervek kötelezõ honlapfenntartásához szükséges költségek viselése mellett az internethez való hozzáférés és a közzétett információ értelmezéséhez való segítségnyújtás biztosítása miatt van szükség. Mindezek miatt indokolt lenne elvégezni egyfajta állampolgári jogegyenlõség, esélyegyenlõség-analízist, amelynek keretében az vizsgálandó, hogy az elektronikus információszabadság médiumához, az internethez való hozzáférés tekintetében miképpen valósítható meg az esélyegyenlõség a társadalom hátrányosabb helyzetû csoportjai számára. Vizsgálandó az internet-hozzáférés biztosítása azok részére, akik anyagi helyzetük miatt nincsenek abban a helyzetben, hogy internethez jussanak. Esetükben a megoldást az alanyi jogon hozzáférhetõ ingyenes internet-hozzáférés biztosítása jelenthet, amelynek lehetõségeit szükséges vizsgálni. Gondolni kell az internetet nem ismerõk számára való szakértõ segítség biztosításának lehetõségeire. Ennek megoldása összekapcsolható az alanyi jogon járó ingyenes hozzáférés biztosításának megoldásával. Figyelmet kell fordítani arra, hogy a szabályozás tekintettel legyen a fogyatékkal élõk hozzáférési lehetõségeire, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek esélyegyenlõségének biztosítására is.

* A szerzõ jogász, adatvédelmi szakértõ.

265

Az elektronikus információszabadság E kérdésekrõl kutatások folynak, és illeszkednek az Informatikai és Hírközlési Minisztérium által elkészített Magyar Információs Társadalom Stratégiában (a továbbiakban: MITS) kitûzött célokhoz és fejlesztési irányokhoz. Az elektronikus információszabadság érvényesülésének szempontjából a MITS jelentõsége elvitathatatlan: az annak alapját képezõ kutatások felhasználhatók az esélyegyenlõségi vizsgálat igényeinek kielégítésére, a kitûzött célok pedig egy része pedig egybevág az itt kitûzött célokkal is. A MITS jelenlegi helyzetet értékelõ, számunkra releváns megállapításai szerint a magyar lakosság három tizede használ rendszeresen vagy alkalmanként számítógépet, a legalább heti rendszerességgel internetezõk aránya 2002 decemberében mindössze 17 százalék volt. Számítógép-ellátottság tekintetében Magyarország jelentõs lemaradásban van. Az Európai Unióban átlagosan háromszor annyi gép jut 100 fõre, mint nálunk, az USA-ban ez a szám a miénknek több mint hatszorosa. A legutóbb csatlakozott és a csatlakozni kívánó országok között a nyolcadik helyen állunk megelõzve Lengyelországot, Litvániát, Bulgáriát, Törökországot és Romániát. A hazai internet-használók aránya magasabb, mint az Európai Unióhoz legutóbb csatlakozó országok átlaga, de nem éri el az EU átlagának a felét, s kevesebb, mint harmada az USA értékének. Az otthonukban internethez hozzáférõk arányát tekintve csak Románia és Törökország áll Magyarország mögött. A magyar érték az uniós átlag negyede. A számítógépet használók és nem használók a fõbb társadalmi változók szerint igen jellegzetes különbségeket mutatnak. Felülreprezentáltak a fiatal felnõttek (18–35 évesek), a felsõfokú és középfokú iskolai végzettséggel rendelkezõk, a legfelsõ jövedelmi ötödbe tartozók, valamint a fõvárosban és a megyei jogú városokban élõk. Foglalkozás és aktivitás tekintetében a szellemi alkalmazottak, a tanulók, a vezetõk és az önálló tevékenységet folytatók is az átlagosnál nagyobb arányban használnak számítógépet. Az OECD 2000-es felmérése szerint a vásárlóerõhöz viszonyítva az OECD tagországok közül hazánkban és Csehországban a legdrágább az otthoni internetezés. A jelenleg elérhetõ internetes tartalmak jelentõs része csak magyar nyelven áll rendelkezésre. A megkérdezett felhasználók zöme rossznak ítéli számítógéphasználói tudását. Ennek ellenére a számítógép-használók négyötöde képes felsorolni a PC-k fõbb alkatrészeit, kétharmad részük képes fájlmûveleteket végezni és szövegszerkesztõvel dolgozni. A felhasználók többsége tud táblázatkezelõ programot használni és információt keresni a világhálón. Magyarországon a számítógép és az internet-hozzáférés, valamint használat terén a legjellemzõbb digitális törésvonalak a gazdasági aktivitás, az életkor, az

266

Tanulmányok iskolai végzettség, a jövedelem nagysága, a település típus, valamint az etnikai hovatartozás mentén rajzolódnak ki (digitális megosztottság).1 A felvázolt helyzet mellé a stratégia megfelelõ intézkedéseket is rendel. Szempontunkból az eMagyarország pontokkal, a PIAP-hálózattal és az IT-mentorokkal kapcsolatos programok bírnak jelentõséggel.

Internet-hozzáférés A jelenlegi helyzetet értékelõ megállapítások alapján leszögezhetjük: Magyarországon az internet nem mindenki számára hozzáférhetõ. Amennyiben az elektronikus információszabadságról szóló törvény a kötelezõ közzététel módjaként az internetes közzétételt határozza meg, ezt nem hagyhatjuk figyelmen kívül. A kötelezõ közzététel elõírása ugyanis önmagában nem elegendõ, ettõl még nem jutnak el a közzéteendõ adatok a polgárokhoz, az adatok bárki számára való hozzáférhetõsége csak elméletileg biztosított, gyakorlatilag nem. Az állam az elektronikus információszabadság apropóján, vagy ettõl teljesen függetlenül, az internetes kommunikáció terjesztésének önálló szándékával is hozhat olyan intézkedéseket, amelyek következtében az internet minél szélesebb körben válik elérhetõ médiummá. Ennek keretében elõmozdíthatja a széles sávú internet-hozzáférés terjedését, támogathatja a munkavál1 Az internet-használat elterjedtségének arányszámában mérve, a különbözõ csoportok között: – a tanulókat és a nyugdíjasokat összehasonlítva 70 %, – a 14–17 éveseket, valamint a 60 évnél idõsebbeket nézve 67 %, – a felsõfokú és a szakmunkás iskolai végzettségõeket összevetve 40 %, – jövedelem alapján a legfelsõ illetve legalsó ötödbe tartozókat tekintve 25 %, – Budapesten és a községekben élõket vizsgálva 15 % a különbség. Ezek a különbségek – a nemzetközi tapasztalatokból kiindulva – várhatóan hazánkban is növekedni fognak az elkövetkezendõ években. Magyarországon a településeknek csak kis hányadában van jelenleg nagy sebességõ és megbízható internet-használati lehetõség. A hazai területi és települési önkormányzatok döntõ többsége még nem rendelkezik ilyen lehetõséggel, de nincs hozzáférése az önkormányzatok szolgáltatásait igénybe vevõ állampolgárok és a különbözõ közszolgáltatásokat nyújtó szervezetek többségének sem. A magyarországi települési és területi önkormányzatok jelentõs mértékben el vannak maradva az informatika közigazgatáson belüli, illetve a szolgáltatásokat igénybevevõk kiszolgálását segítõ folyamatainak alkalmazásában. Jelentõs elmaradás tapasztalható mind az alkalmazások, mind pedig az infokommunikációs technológia és infrastruktúra terén. Az elmaradás az informatikai fejlesztésre, üzemeltetésre fordítható pénzügyi erõforrások szûkösségére, valamint a döntéshozók hiányos információs társadalmi tudatosságára vezethetõ vissza.

267

Az elektronikus információszabadság lalók internethasználat-költségeinek részben a munkáltató általi átvállalását, stb. Az ilyen jellegû intézkedései tekintetében az állam teljes szabadságot élvez, a meghozott áldozatainak elsõsorban csak a költségvetési adottságai szabhatnak határokat. Mint minden ilyen, az állam aktuális teljesítõképességétõl függõ kötelezettség elõírás esetében meg kell ugyanakkor határozni a közérdekû adatokhoz való elektronikus hozzáférés érdekében megteendõ állami intézkedések minimumát. Ez olyan intézkedés megtételét jelenti, amely a költségvetési helyzettõl függetlenül minden körülmények között biztosítja bárki számára a hozzáférést az érintettek különösebb anyagi áldozathozatala nélkül. Az internethez való hozzáférést tehát legalábbis egy minimális szinten alanyi joggá kell tenni. A nemzetközi példákat áttekintve az erre vonatkozó megoldásként elsõsorban a közösségi internet-használat biztosítását találjuk. Az elektronikus információszabadság területén Európában élen járó Észtország információszabadság törvénye elõírja, hogy mindenki számára ingyenes internet-hozzáférést kell biztosítani a közkönyvtárakban, úgy, hogy különösebb nehézség nélkül bárki hozzájuthasson az õt érdeklõ információkhoz.2 Magyarországon ez a települések, vagy meghatározott, de mindenképpen kis méretû területi egységek mindegyékében legalább egy közösségi internethozzáférési pont létrehozatalával érhetõ el. A MITS által meghatározott cél ezzel összefüggésben úgy szól, hogy 2006 végére minden települési kisközösségben legalább egy nyilvános közösségi hozzáférési pontot kell létesíteni. A MITS eMagyarország pontoknak nevezi az ilyen közösségi nyilvános hozzáférést biztosító helyeket. Ezek speciális követelményeknek eleget tevõ nyilvános (vagy korlátozottan nyilvános) számítógép és internet elérési helyszínek. A speciális követelmények közé tartozik a szakképzett személyzet jelenléte, egységes szolgáltatási színvonal és tarifarendszer. A MITS szerint az eMagyarország pont mûködhet üzleti alapon (postahivatalban vagy internet kávézóként), non profit alapon (például a teleház hálózat keretében) és a közösségi fenntartásban (önkormányzat, közkönyvtár). Alapvetõ jog érvényesülése azonban nem tehetõ függõvé a piaci szereplõk szándékaitól vagy a civil szervezetek aktivitásától. Jó, ha az állam a közösségi internet-elérést ezek közremûködésével támogatja, ám a polgárok információhoz jutása ellehetetlenedne, ha egy adott területen valamilyen megfontolásból senki nem hozna létre internet kávéházat vagy teleházat. Az intézményvédelem tehát nem valósulhat meg a közösségi fenntartásban mûködõ hozzáférési 2 Public Information Act, RT1 I 2000, 92, 597. 33. §.

268

Tanulmányok pontok nélkül, az alanyi jogon elérhetõ elektronikus információszabadsághoz ez elengedhetetlen. A közösségi fenntartásban álló internet-hozzáférési helyek kialakításának és fenntartásának feladatát célszerû a helyi önkormányzatokhoz telepíteni. Az önkormányzat illetékességi területén lakók információhoz juttatása, ügyintézéséhez segítség nyújtása helyi közügy, és a helyi lakosság is elsõsorban a lakókörnyezetével kapcsolatos közérdekû adatokat akarja megismerni. A helyi önkormányzatnak állnak rendelkezésére azok az információk, amelyek a helyi lakosság igényeihez mért internet-hozzáférési lehetõségek kialakításához szükségesek. A közérdekû információkhoz való minél szélesebb körû hozzáférés a modern információs és kommunikációs technológiák korában természetes igényként fogalmazódik meg. Az internethez való hozzáférést mindenki számára alanyi joggá kell tenni és használatát – a társadalmi lehetõségek határai között az esélyegyenlõtlenségek kiküszöbölése érdekében – az állam részérõl támogatni szükséges. Az internet alanyi jogú elérésének helyszíne – a gazdasági, technológiai racionalitás alapján – jelenleg a közösségi hozzáférés lehet. Megfelelõ megoldás lenne, ha a közösségi hozzáférés biztosítása a jogalkotás szintjén mint kötelezõ önkormányzati feladat fogalmazódna meg. A települési önkormányzatok részére kötelezõ feladat- és hatáskört a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) értelmében csak törvény állapíthat meg. A kötelezõ feladatot elõíró központi szervnek azonban gondoskodnia kell az általa elõírt helyi feladatellátáshoz szükséges feltételekrõl is. Az alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja kimondja, hogy az önkormányzat a törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelõ saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. E jog tartalmát – összetevõit, mértékét, feltételeit – azonban az alkotmány nem határozza meg. Az Alkotmánybíróság az önkormányzati bevételhez való alapjoggal összefüggésben rámutatott arra, hogy az „alkotmány e rendelkezésébõl a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak törvényben elõírt, kötelezõen ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökrõl – megfelelõ saját bevételi források, illetõleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával – köteles gondoskodni. Az alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyûlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben elõírt feladatok ellátásának anyagi fedezetérõl. A helyi önkormányzatok kötelezõen ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyûlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások – törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelezõ feladatot elõíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott – komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzá269

Az elektronikus információszabadság járulásoknak ez a rendszere kell hogy biztosítsa a törvényben elõírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára.”3 A kötelezõ önkormányzati feladatatok megszervezésének döntõ többségét a törvényalkotó önkormányzati alapszintre – a községek, illetve városok szintjére – delegálta, tehát az állampolgárokhoz legközelebb esõ szintre. Az MITS is deklarálja, hogy az információs társadalom megvalósításának céljait felvázolt programja a kisközösségeken keresztül szolgálja. Az erõforrások megosztott használatának jól ismert, racionális elve kiegészül az információs és kommunikációs eszközök, szolgáltatások hozzáférése közszükségleti, közszolgáltatási jellegének elismerésével. Az önkormányzatok mindegyike azonban nem terhelhetõ ugyanolyan mértékben a hozzáférési helyek létrehozatalának feladatával. A kis lélekszámú települések számára a közösségi hozzáférés mint közszolgáltatás biztosítása – s ezen keresztül az elektronikus közérdekû információk elérésének megteremtése – jelentõs anyagi megterhelést jelent. Az Ötv. alapján a települési önkormányzatok törvényben kötelezhetõk arra, hogy egyes közszolgáltatásokról gondoskodjanak, azonban a jogalkotó e kötelezettségeket a település nagyságától, a lakosságszámtól, és egyéb feltételektõl függõen eltérõen is megállapíthatja. Tekintettel arra, hogy az internethez való közösségi hozzáférés alkotmányos alapjog gyakorlásának – a közérdekû adatok megismerésének – feltétele, alkotmányosan nem indokolt a lakosságszámtól függõvé tenni a települési önkormányzatok ezirányú kötelezettségét. A kistelepülések lakói számítógép ellátottság és internet hozzáférés tekintetében már eleve hátrányos helyzetbõl indulnak, hiszen a digitális megosztottság egyik törésvonala éppen a település típusa alapján húzható meg. A falun élõ lakosság 26 százalékának van számítógépe és csak 10 százalék használja az internetet, míg ez az arány Budapesten 35, és 17 százalék. A vidéki városokban a lakosság 29 százaléka rendelkezik számítógéppel és 12 százaléknak van internet hozzáférése.4 Ebbõl kiindulva nem lenne szerencsés, ha a jogi szabályozás a hátrányokat „legalizálná” és hozzájárulna a digitális megosztottság további elmélyüléséhez. Természetesen a megfelelõ gazdasági megoldás kiválasztásakor figyelemmel kell lenni a központi költségvetés, illetve az önkormányzati költségvetés terhelhetõségére. A kisebb lakosságszámú települések önkormányzatai számára a közösségi hozzáférési pont létesítése és fenntartása vitathatalanul többletterheket ró. Amennyiben saját maguk, önállóan valamely közszolgáltatás ellátásáról nem képesek gondoskodni, az Ötv. alapján több községet, illetve községet

3 2/1997. (I. 22.) AB határozat. 4 TGI Magyarország, index.hu

270

Tanulmányok és várost ellátó intézményi társulást hozhatnak létre. Az önkormányzatok szabadon dönthetnek arról, hogy a közösségi hozzáférés biztosítását – gazdaságossági, vagy szakmai hatékonysági szempontokra tekintettel – társulási formában oldják meg. A központi költségvetés – a költségvetési törvénybe, illetõleg az ágazati törvénybe beépített – pénzügyi kedvezményekkel is ösztönözheti a társulás létesítését és mûködését. A társulási forma elõnye, hogy ezáltal javítható az állampolgároknak nyújtott közszolgáltatás színvonala, és a hálózat a felhasználók számára egyéb kapcsolódó szolgáltatásokat is fel tud kínálni. A települési önkormányzatok számára további alternatív lehetõség, hogy ezen kötelezõ feladatot a közösségi internet hozzáférési szolgáltatás megrendelésével is teljesíthesse. A közfeladat átvállalására kötendõ szerzõdésekkel az országos közösségi hozzáférési hálózat létrehozásában, felhasználásában és fenntartásában mindhárom szektor – közhasznú, üzleti, civil – érdekelt, így annak megvalósításában „partnerségre vannak ítélve”. Tekintettel arra, hogy a helyi gazdaság az informatikai szükségletek kielégítése céljából csak egyetlen infrastruktúrát képes fenntartani, a közösségi informatika fejlesztése érdekében az állami/önkormányzati, a civil, és üzleti szektor együttmûködésére van szükség. A közfeladat átvállalási szerzõdések elõsegíthetik, hogy a nyilvános, de nem közösségi fenntartású hozzáférési helyeken az üzleti célok mellett megjelenhessenek a közösségi célok és értékek. Az eMagyarország programjának azon célkitûzése, amely szerint a közösségi hozzáférési pontoknak egységesen kifejlesztett és bevezetett hálózati szolgáltatásokkal kell rendelkezniük, az elektronikus információszabadság érvényesülése szempontjából is jelentõséggel bír. Javaslatunk szerint a hálózati szolgáltatások közül a közérdekû adatok megismerését célzó internethasználatot valamennyi közösségi hozzáférési ponton – alapszolgáltatásként – ingyenesen kell mindenki számára biztosítani. Az egyéb célú internethasználatért térítés állapítható meg, ugyanúgy mint a kapcsolódó szolgáltatásokért (szkennelés, fénymásolás, fax-használat, nyomtatás). Megfontolandó minden közösségi hozzáférési helyszínen egy külön munkaállomást felállítani, amely kifejezetten az elektronikus információszabadsággal kapcsolatos állampolgári igényeket elégítené ki. A felhasználókat a munkaállomás elsõdleges funkciójáról tájékoztatni szükséges.

Hálózati közszolgáltatatási ügysegédek Önmagában az információszabadság kiteljesedéséhez, az állam mûködésének átláthatóságához nem elégséges, hogy a közérdekû adatot kezelõ szervek a kezelésükben lévõ, valamint a tevékenységükre vonatkozó közérdekû adatokat felfedjék (honlapfenntartási kötelezettég). Ahhoz, hogy az információszabad271

Az elektronikus információszabadság ság valóban elérje társadalmi célját, az információnak ténylegesen el kell jutnia a befogadóhoz. Az információ akkor tekinthetõ hozzáférhetõnek, ha az az állampolgár számára érzékelhetõ és értelmezhetõ. Az elektronikus úton közzétett információk birtokbavételét több tényezõ is nehezítheti. A számítógép- és internethasználat speciális ismeretanyag elsajátítását feltételezi. A globalizált világban az írástudás az informatikai eszközök nyelvét, használatát is jelenti (digitális írástudás). Azok a felhasználók, akik nem rendelkeznek a számítógép és a különbözõ szoftverek mûködtetéséhez szükséges ismeretekkel, illetõleg nehezen igazodnak el a webfelületen, a közérdekû információkhoz sem férhetnek hozzá. A digitális akadálymentesítés, az esélyek kiegyenlítésének hatékony eszköze lehet a halózati közszolgáltatási ügysegédi rendszer. Az MITS közösségi hozzáférési fõiránya is feladatként határozza meg, hogy a közösségi hozzáférési pontokon az információkhoz és szolgáltatásokhoz való hozzájutást IT mentorok személyes jelenléttel és segítséggel támogassák. Az IT mentori rendszert az elektronikus információszabadság szempontjából is hangsúlyosan kell kezelni. Az IT mentor (társadalmi informatikus) azon túl, hogy az információs és kommunikációs eszközök használatában támogatást nyújt, mûködése révén hozzájárulhat a közérdekû adatok nyilvánosságára irányuló állampolgári igény intenzitásának növeléséhez. Gondolunk itt arra, hogy az IT mentor az általános tájékoztatás, ismeretterjesztés mellett az információszabadságot érintõ jogpropaganda tevékenységet is kifejthetne. Az állampolgárok ugyanis a társadalom jelen állapotában érzékenyebbek a magánszférájuk védelmére, mint a közérdekû adatok nyilvánosságára. Amennyiben a felhasználó az IT mentor közremûködésével sem képes az információs társadalom által nyújtotta szolgáltatásokat saját maga igénybe venni, az IT mentor helyettesítõ szerepet is betölthet. Ez a „kisegítõ megoldás” azonban adatvédelmi kérdéseket is felvet. A személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény meghatározása szerint személyes adatnak minõsül bármely meghatározott (azonosított vagy azonosítható) természetes személlyel kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személyes adat definíciójában a kapcsolatba hozhatóságnak van jelentõsége. A személy különösen akkor tekinthetõ azonosíthatónak, ha õt – közvetlenül vagy közvetve – név, azonosító jel, illetõleg egy vagy több, fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemzõ tényezõ alapján azonosítani lehet. Elõfordulhatnak olyan esetek, amikor a felhasználó által elérni kívánt weboldal(ak) információtartalmából az IT mentornak lehetõsége nyílik az érintettre vonatkozó következtetések levonására. Kisközösségekben az anonimitás nehezen értelmezhetõ, éppen ezért titokvédel272

Tanulmányok mi szabályok megalkotásával kell garantálni, hogy a mentor a tevékenysége során tudomására jutott személyes adatokat bizalmasan kezelje.

A fogyatékkal élõ személyek esélyegyenlõsége Már a modern információs és kommunikációs technológiák megjelenése elõtt sem egyenlõ esélyekkel vettek részt a társadalmi-gazdasági élet különbözõ területein az egyes társadalmi csoportok. Az egyenlõtlenség hátterében gazdasági, földrajzi, etnikai, kulturális, pszichológiai-fiziológiai természetû okok állnak. A tanulmány ezen része az ép és a fogyatékkal élõ emberek közötti esélyegyenlõtlen állapotok kialakulását vizsgálja és azokat a megoldásokat igyekszik bemutatni, melyek – az elektronikus információszabadság törvény elõkészítésének jegyében – alkalmasak a fogyatékosok teljes értékû társadalmi részvételének biztosítására, az egyenlõtlenségek felszámolásra. A hagyományos társadalmi struktúrákban is az egyenlõtlen helyzetek azáltal jöhettek létre, hogy a társadalom tagjai nem egyenlõ mértékben részesültek a rendelkezésre álló erõforrásokból. Az információ fölötti rendelkezés hasonló szerepet játszik ma, mint az anyagi javak szabad tulajdonának kialakítása a kapitalizmus idején.5 Vitathatatlan, hogy az információ napjainkra a legfontosabb termelési tényezõvé vált, az átgondolt információgazdálkodás mind mikro-, mind makroszinten növeli a döntések minõségét és ezáltal a folyamatok hatékonyságát. Információs társadalmunkban az egyenlõtlenségek kialakulásában döntõ szerepet játszik az információ illetõleg annak hiánya. A megfelelõ informáltság a társadalmi életben való részvétel nélkülözhetetlen feltétele. Az információs csatornák birtokosai fölénybe kerülnek az információs szempontból kedvezõtlenebb helyzetben lévõ társadalmi csoportokkal szemben. Az információs érdekviszonyok egyik fontos szereplõje az állampolgár, aki információt vár az államtól ahhoz, hogy magán-, társadalmi és gazdasági tevékenységét lehetõleg közvetlen állami beavatkozástól mentesen gyakorolja. Az állampolgár jól informált akar lenni, hogy a közösséget érintõ ügyekben, társadalmi és politikai környezete alakításában tevékenyen részt tudjon venni. Az információs aszimmetria önmagában is okozhat hátrányos helyzeteket. Kérdéses azonban, hogy az info-kommunikációs eszközök elterjedése csökkenti-e a már meglévõ társadalmi különbségeket, vagy éppen ellenkezõleg újakat generál, vagy a már meglévõeket tovább mélyíti. Az internet segítségével történõ információszerzés hozzájárulhat a társadalmi különbségek csökkentéséhez. Az internet – és az 5 Sólyom László: Egy új szabadságjog: Az információszabadság. Valóság 1988/9.

273

Az elektronikus információszabadság internet segítségével megvalósuló elektronikus információszabadság – azonban ezen kiegyenlítõ szerepét, az „információk liberalizálását” csak abban az esetben tudja hatékonyan betölteni, ha mindenki számára elérhetõ. Az információs társadalom új lehetõséget kínál a fogyatékkal élõk életminõségének javítására, hátrányaik enyhítésére. A fogyatékos emberek a társadalom egyenlõ méltóságú, egyenrangú tagjai, akik azonban a mindenkit megilletõ jogokkal és lehetõségekkel csak jelentõs nehézségek árán vagy egyáltalán nem képesek élni. A WHO 1980-ban közreadott meghatározása szerint a fogyatékosság módosult csökkent képessége az ember bizonyos tevékenységének, a hátrány pedig a fogyatékosságból eredõ társadalmi következmények összessége, a fogyatékosság társadalmi vetülete. A fogyatékkal élõ személy azáltal, hogy érzékszervi, így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentõs mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetõleg a kommunikációjában számottevõen korlátozott, tartós hátrányba kerül a társadalmi életben való aktív részvétel során. A fogyatékkal élõk esélyegyenlõségének megalapozásakor fel kell tehát számolni azokat az akadályokat, melyek az információkhoz való hozzáférésüket nehezítik. Az akadálymentesített információszerzés jelentõségét két megállapítás is alátámasztja: „A vakság igazi problémája nem a látás hiánya. Az igazi probléma a megnem-értés, és a létezõ információk elérésének hiánya.”6 „Az Európai Unió az utóbbi évtizedek során hosszú utat tett meg a fogyatékos emberekkel szembeni paternalista filozófiától a számukra a saját életük irányításához szükséges jogaik biztosításáig. A régi szemlélet, amely jórészt a szánalomra és a fogyatékos emberek vélt tehetetlenségére alapul, ma már elfogadhatatlan. A hangsúly a fogyatékosok társadalmi ’beilleszkedését’ segítõ rehabilitációról áttevõdik a társadalom átalakításának globális filozófiájára, amely minden személy, beleértve a fogyatékossággal élõ embereket is, szükségleteinek befogadására és ellátására irányul. A fogyatékos emberek esélyegyenlõséget, valamint egyenlõ hozzáférést követelnek minden társadalmi erõforráshoz, azaz a befogadó oktatáshoz, az új technológiákhoz, az egészségügyi és szociális szolgáltatásokhoz, a fogyasztási javakhoz, a termékekhez és a szolgáltatásokhoz.”7 A Magyar Köztársaság Alkotmánya szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy közérdekû adatokat megismerje, illetõleg terjessze. A közérdekû adatok megismerésére vonatkozó jog alkotmányos alapjog, amely a kommunikációs alapjogok együttesébõl az informáltsághoz való jogot, az információk megszer-

6 National Federation of the Blind, www.nfb.org 7 Madridi Nyilatkozat, A befogadó társadalom alapja a diszkrimináció mentességgel párosuló pozitív cselekvés.

274

Tanulmányok zésnek szabadságát és állami elismerését, biztosítását jelenti. A fogyatékos állampolgárokat ugyanazok a civil és politikai jogok, gazdasági, szociális és kulturális jogok illetik meg, mint bármely más állampolgárt. Az állam Alkotmányban foglalt kötelezettsége, hogy a jogegyenlõség megvalósulását az esélyegyenlõtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segítse elõ. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogegyenlõség kérdésével. Ennek során 422/B/1991. AB határozatában azt is kifejtette, hogy az Alkotmány, illetve annak 70/A. § (3) bekezdése konkrét intézkedéseket nem határoz meg. Az esélyegyenlõtlenség kiküszöbölését célzó törvényi intézkedéseknek széles skálája van, s a különbözõ szabályozási módok közül a jogalkotó – az alkotmány rendelkezéseit tiszteletben tartva – szabad belátása szerint választhat. A különbözõ társadalmi csoportok esélyeinek egyenlõségét nem egy-egy jogszabály, vagy állami intézkedés, hanem jogszabályok és állami intézkedések rendszere révén lehet biztosítani, illetve az állam ilyen módon járulhat hozzá az esélyegyenlõség megteremtéséhez, vagy legalábbis az egyenlõtlenségek csökkentéséhez. Az Alkotmánybíróság az 553/B/1994. AB határozatában hangsúlyozta továbbá, hogy „[a]z alkotmány 70/A. § (3) bekezdésébõl nem következik, hogy a jogegyenlõség biztosítása a különbözõ hátrányos csoportok számára azonos és egyenlõ támogatást jelent. Az azonos méltóság jogából esetenként következhet olyan jog is, hogy a javakat és esélyeket mindenki számára (mennyiségileg is) egyenlõen osszák el. De ha valamely – az Alkotmányba nem ütközõ – társadalmi cél, vagy valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthetõ, hogy e szûkebb értelemben vett egyenlõség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkrimináció nem tekinthetõ alkotmányellenesnek.”8 A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlõségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény is a fogyatékkal élõk hátrányainak kiegyenlítését célozza. A hátrányok kompenzálása azt folyamatot jelenti, amelynek révén a különbözõ társadalmi és környezeti rendszerek a fogyatékkal élõk számára is hozzáférhetõvé válnak, mint például a fizikai és kulturális környezet, a közlekedés, a szociális és egészségügyi szolgáltatások, az oktatás, a munkalehetõségek, a szórakozás, és nem utolsó sorban az információs környezet. Az esélyegyenlõsítés a jogalkotó által megjelölt egyik célterülete a kommunikáció. A fogyatékos személynek, családtagjainak, segítõinek biztosítani kell a hozzáférés lehetõségét a közérdekû információkhoz, továbbá azokhoz az információkhoz, amelyek a fogyatékosokat megilletõ jogokkal, valamint a részükre nyújtott szolgáltatásokkal kapcsolatosak. Hozzáférhetõ az információ akkor, ha

8

9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48-49.

275

Az elektronikus információszabadság azt a fogyatékos személy érzékelheti és az biztosítja számára a megfelelõ értelmezés lehetõségét. (6. §) A kommunikációban jelentõsen gátolt személy számára a közszolgáltatások igénybevételekor lehetõvé kell tenni a kölcsönös tájékozódás feltételeit. Az információs társadalom nyújtotta lehetõségek erõsítik az esélyegyenlõséget a fogyatékos személyek számára. A fogyatékos személyt az információs esélyegyenlõség megilleti az információs társadalmi szolgáltatások igénybevételekor. (7. §) A törvény azon túl, hogy deklarálja a fogyatékos személyeket a kommunikáció terén megilletõ jogokat, jogvédelmi garanciákat is tartalmaz, s kiindulópontjául szolgálhat az elektronikus információszabadság hazai szabályozásának elõkészítésekor. A fogyatékos személyek éppen fogyatékosságuk miatt nehezebben jutnak információkhoz, vagy a mások számára érzékelhetõ, és egyértelmû információ számukra gyakran egyáltalán nem értelmezhetõ. A fogyatékkal élõk információszerzése egyszerûbbé és gyorsabbá tehetõ az internet használata révén. A számítógép és az internet sokuknak szinte egyetlen kapocs a külvilággal és egyetlen mód arra, hogy szakképesítést szerezzenek és a munkaerõpiac különbözõ területein munkát vállaljanak (távoktatás, távmunka). Kétségtelen, hogy a világháló áthidaló, kapcsolattartó szerepet is betölt, megkönnyíti a fogyatékkal élõknek az egymással való kapcsolattartást. Az infokommunikációs eszközökhöz történõ közösségi hozzáférés lényegesen kisebb anyagi erõforrásokat igényel, mégis a fogyatékos személyek esetében – elszigeteltségüket enyhítendõ – javasoljuk az egyéni internethozzáférés hangsúlyosabb állami támogatását. A közösségi hozzáférési pontokat elsõsorban a fogyatékosok szociális ellátó rendszerébe (állami és magán egyaránt) célszerû telepíteni, és hozzá kapcsolódóan egy normatív támogatási rendszert kialakítani, míg egyéb közösségi színtereken az állam kedvezményekkel preferálja a fogyatékosok általi elérhetõség biztosítását, mely magába fogalja az internet használatához szükséges speciális eszközök rendelkezésre bocsátást, valamint az épület akadálymentesítését. Az elektronikus módon közzétett információk eléréséhez a fogyatékosok számára speciális perifériák szükségesek (vakok és gyengénlátók esetében például képernyõleolvasó készülék, beszédszintetizátor), melyek beszerzése igen költséges. Az általuk használt szoftverek elmaradottak, hamarosan megszûnnek azok az operációs rendszerek, amelyek alatt még mûködõképesek. A fogyatékosok eszközellátásához adókedvezmények társíthatók, de az info-kommunikációs technológia beszerzésén túl állami támogatással célszerû elõmozdítani a fogyatékosok igényeit kielégítõ speciális eszközök és szoftverek fejleszté276

Tanulmányok sét is. Mindehhez azonban a fogyatékosok igényeinek pontos felmérése elengedhetetlen. Az elektronikus információszabadság érvényesülése érdekében valamennyi közérdekû adatot közzétevõ nyilvános internetes lap formáját és tartalmát úgy kell kialakítani, hogy az a fogyatékosok számára is hozzáférhetõ legyen. Köztudott, hogy az internet használata a leggyakorlottabb látássérülteknek is háromszoros idõbe és költségbe kerül, mint látó társaiknak, mivel a képernyõ tartalmát csak soronként a számítógép hangszórójának segítségével tudják értelmezni. A mozgássérültek mozgáskoordinációs zavaraik miatt kizárólag a klaviatúrát tudják használni. A weblapok fejlesztésekor külön figyelmet kell fordítani ezeknek a hátrányoknak az ellensúlyozására. Ma Magyarországon igen kevés olyan internetes oldal létezik, mely vakbarát (fogyatékosbarát) felhasználói felülettel rendelkezik. Gyors állami beavatkozást igénylõ feladat a weboldalak átalakításának segítése, természetesen ezen a területen is figyelemmel kell lenni a fogyatékosok speciális igényeire. Azokat a technikai megoldásokat célszerû elõnyben részesíteni, melyek a közérdekû adatokhoz történõ akadálymentes hozzáférést kisebb ráfordítás mellett teszik lehetõvé (például hangos portállal szemben az akadálymentesített honlapok preferálása). A honlap szerkesztésekor biztosítani kell, hogy a fogyatékos személy elsõ lépésben csak azt az információt kapja meg, ami alapján eldönthesse, hogy arra szüksége-e van vagy sem. Ezáltal csökkenthetõ az információszerzés költsége és a felhasználók nincsenek belekényszerítve egyfajta információs labirintusba. Javasoljuk olyan speciális portálok elkészítését is, melyek a fogyatékosok által legkeresettebb közérdekû adatokat, továbbá a fogyatékosokat megilletõ jogokkal és a részükre nyújtott szolgáltatásokkal kapcsolatosak információkat gyûjti össze. A fogyatékos személy speciális számítógépes tudás nélkül nem képes használni a világhálót. Az államnak a fogyatékosok oktatási és képzési feltételeinek javítása érdekében ezen a területen is áldozatot kell hoznia. A már korábban említett közszolgáltatási ügysegédi hálózat alkalmassá tehetõ arra, hogy segítse a fogyatékkal élõk e-részvételét. A közösségi hozzáférési pontokon elérhetõ IT mentor azon túl, hogy eseti jelleggel személyre szabott segítséget nyújt a számítástechnikai eszközök és alkalmazások használatához, tanfolyamok, bemutatók szervezésével hozzájárulhat a digitális kultúra terjesztéséhez, s az általa elérhetõ internetes tartalmak iránti érdeklõdés felkeltéséhez. A mentor, mint az állampolgári jogtudat formálója a fogyatékkal élõket ismertesse meg az elektronikus információszabadság nyújtotta elõnyökkel (a felhasználót inspiráló kommunikációra van szükség).

277

Az elektronikus információszabadság A nemzeti és etnikai kisebbségek esélyegyenlõségének biztosítása Az etnikai hovatartozás szerinti különbségek az internet-hozzáférésben a digitális szakadék egyik jelentõs törésvonalát jelentik. „Kistelepüléseken, aprófalvakban, hátrányos helyzetû településeken alig ismert az internet, kevés a számítógép, márpedig a hazai kisebbség jelentõs része – a fõként városokban lakó görögöktõl, szerbektõl eltekintve – fõként ilyen jellegû településeken él.”9 „Az országos kisebbségi önkormányzatok média-szerkesztõségeik internet-hozzáférése, számítógépes felszereltsége megvan, s kevésbé sûrûn vagy gyakrabban folyamodnak használatához, fõként munkaeszközként, tevékenységüket segítõ alapinformációkért, dokumentumokért, pályázati felhívásokért, ezek letölthetõ ûrlapjaiért, hírekért. Helyi szinten ugyanez már kevésbé mondható el, igen gyakran egy-egy kistelepülés kisebbségi önkormányzatának infrastruktúrája a telefonkészülékbõl áll.”10 A gazdaság jelen állapotában a kisebbségek e-részvétele a közösségi hozzáférés kiszélesítésével érhetõ el. Az aktív kisebbségvédelem szempontjainak érvényesítése érdekében – a jogrendszer nem csupán eltûri, hanem elõsegíti a kisebbség indentitásának megõrzését – a kisebbség által lakott településen a közösségi hozzáférési hálózat bõvítésekor preferált helyszínként kezelendõ a kisebbségi települési önkormányzat, illetõleg a kisebbségi oktatást végzõ iskola. Az elektronikus információszabadság megkönnyíti a kisebbségeknek a közügyekben való részvételét, továbbá hozzájárul ahhoz, hogy érdekeik védelme és képviselete teljesebbé váljon. Az internet közelebb hozza egymáshoz a szorványban élõ kisebbségeket, lehetõvé teszi a Magyarországon élõ nemzeti és etnikai kisebbség és az anyaország közötti információcserét. Az internethasználat közösségi formája a fenti elõnyökön túl a kisebbségi lét megélésének egy új intézményét hordozza magában. Többnyelvû közösség információs szolgáltatásokkal való ellátásakor az anyanyelv szabad használatát biztosítani kell. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi törvény a kisebbségek által használt nyelveket közösségösszetartó tényezõként ismeri el. A nyelvhasználat tekintetében az Alkotmányból ugyan nem vezethetõ le az állam azon kötelezettsége, hogy az ország területén tartózkodó valamennyi kisebbség anyanyelvén biztosítsa az adott szolgáltatást, azonban mindenképpen megfontolandó, hogy a közösségi hozzáférési pont személyzeti ellátása tükrözze a település etnikai összetételét. Azokon a 9 Demeter Zayzon Mária: Internet-hozzáférés és -használat a magyarországi kisebbségek körében. http://www.comp-press-data.hu/Portal/Archives/Baratsag/2002/05/bar09.pdf 10 Uo.

278

Tanulmányok településeken, ahol kisebbséghez tartozó lakosság él, az IT mentori állások betöltésekor a kisebbség anyanyelvét beszélõ pályázókat elõnyben kellene részesíteni. Az állam lehetõségeihez mérten támogassa, hogy a kisebbségi települési önkormányzatok, kisebbségi civil szervezetek saját közérdekû tartalomszolgáltatással is megjelenhessenek. Valószínûsíthetõ, hogy e honlapok látogatóinak többsége a kisebbségek körébõl kerülne ki, ezért célszerû lenne ezeket a létesítésük idõpontjától kezdve kétnyelvûként felépíteni. A kétnyelvû weboldal egyrészt valóban hozzáférhetõvé (értelmezhetõvé) teszi a közérdekû információkat a kisebbség tagjai számára, másrészt egyfajta szociális lehetõség a kisebbség és a többség egymáshoz való viszonyának rendezésére. Indok, hogy a közfeladatot ellátó szervek a kezelésükben lévõ közérdekû adatok egy részét (a közzétételi lista meghatározott adatköreit) honlapjaikon a kisebbség(ek) nyelvén is szerepeltessék. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi törvény szabályozási mintáját követve – amely szerint a települési önkormányzat az illetékességi területén mûködõ helyi kisebbségi önkormányzat igényének megfelelõen köteles azt biztosítani, hogy rendeletének kihirdetése, hirdetményének közzététele a magyar mellett a kisebbség nyelvén is megtörténjék – a települési önkormányzatok kötelesek lennének a helyi kisebbségi önkormányzat kérésének megfelelõen a törvényben meghatározott közérdekû adatokat a kisebbség nyelvén is elektronikus formában közzétenni. Központi szinten a közzétételi kötelezettség hasonlóképpen a fenti megoldáshoz az országos kisebbségi önkormányzat igényétõl függõen alakulna.

279

Tanulmányok

ELEKTRONIKUS INFORMÁCIÓSZABADSÁG KÜLFÖLDÖN

Szabó Máté Dániel* Az információszabadság gyakorlata – azokban az országokban, ahol egyáltalán létezik ilyen – az internet használatának elterjedése következtében elmozdult az elektronikus információszabadság irányába, abban az értelemben, hogy az információszabadság alapján megismerhetõ adatok (nevezzük õket úgy, mint ahogy a magyar jog nevezi õket: a közérdekû adatok) a hagyományos megismerési mód mellett az új kommunikációs médium segítségével is megismerhetõvé válnak. Egyszerûen: közérdekû adatokat lehet igényelni interneten keresztül, például elektronikus levélben, azok a szervek pedig, amelyek közérdekû adatokat kezelnek, az adatok egy részét – a legfontosabbakat – elektronikus úton közzéteszik. A tájékoztatás elektronikus módjának elõnyeit felismerve egyes országok az elektronikus információszabadságot törvénybe is foglalták, többé vagy kevésbé részletes szabályokkal lehetõvé tették az elektronikus levélben történõ adatigénylést (kötelezõvé tették az ilyen levelekre való válaszadást) és elõírták a közérdekû adatok meghatározott részének az interneten való publikációját. Az információszabadság megerõsítését eredményezõ folyamat mindezidáig nem zárult le. A közérdekû adatok elektronikus megismerhetõségét a polgárok is egyre jobban igénylik, de mindez jelentõs könnyebbséget jelent az azokat kezelõ szervezetek számára is. A más országokban végbement változások és e kettõs igény oda vezetett, hogy Magyarországon is elkészítették az elektronikus információszabadság törvényi szabályainak tervezetét, és a tervek szerint azt rövid idõn belül el is fogadja az Országgyûlés. Az információszabadság megerõsítésének tendenciája tehát elérte hazánkat is. Az alábbiakban azt tekintjük át, hogy az egyes jogrendszerek miképpen reagáltak az újabb igényekre, hiszen ennek fényében értékelhetõ, ítélhetõ meg a magyar elektro-

* A szerzõ jogász, adatvédelmi szakértõ, az Eötvös Károly Intézet munkatársa. A tanulmány megjelent a Fundamentum címû folyóirat 2004. 4. számában.

281

Az elektronikus információszabadság nikus információszabadság-jogalkotás, az, hogy a nemzetközi folyamatba miképpen illeszkednek a magyar szabályok, illetve azok tervezetei.1

Az elsõ elektronikus információszabadság-törvény Elsõként az Amerikai Egyesült Államok joga reagált a fent jelzett igényekre: az 1966-ban elfogadott információszabadság-törvényt2 1996-ban módosították az úgynevezett elektronikus információszabadságra vonatkozó módosítással.3 Az Egyesült Államok információszabadság-joga különösen alkalmas volt az elektronikus információszabadság meghonosítására. Különösebb kodifikációs nehézséget azért nem okozott ez, mert a törvény korábban is igen részletesen szabályozta a kormányügynökségek közzétételi kötelezettségét. Az elektronikus információszabadság tartalmát egyébként is úgy közelítjük meg, ahogyan az az Amerikai Egyesült Államok 1996-ban elfogadott elektronikus információszabadság-törvényébõl megismerhetõ, vagyis mint az információszabadság érvényesülése érdekében tett állami intézkedést, azt, hogy a közérdekû adatokat kezelõ szervezetek elektronikus úton elérhetõvé teszik a rendelkezésükre álló közérdekû adatokat, vagy azok egy részét. Az ilyen értelemben vett információszabadságnak két része van. Egyrészt jelenti azt, hogy a hatóságok bizonyos adatokat – elsõsorban a tevékenységükre vonatkozókat – a polgárok erre irányuló kérése nélkül, maguktól is kötelesek elektronikus úton, például az interneten közzétenni, valamint a dokumentumokhoz való hozzáférés biztosítása érdekében a rendelkezésre álló dokumentumok adatbázisát, a közérdekû dokumentumok nyilvántartását elektronikus módon is elérhetõvé kell tenniük. Másrészrõl az elektronikus információszabadság jelenti a közérdekû adatok elektronikus igénylésének lehetõségét is. Így – a hagyományoshoz képest – az elektronikus információszabadság tartalmi újdonságot nem hordoz magában, csupán a közérdekû adatok megismerésének egy újabb módját jelenti. Jelentõsége azonban nem csekély, a hozzáférés ezen egyszerû módjának biztosítása az információszabadság fontos garanciája is egyben.

1 Az Eötvös Károly Intézet a magyar elektronikus információszabadság-szabályok megalkotásához elõtanulmányokat készített, amelyek részben a más államok elektronikus információszabadság-szabályozását tárták fel. A tanulmányok szerzõi ezen írás szerzõjén túl Bártfai Zsolt, Jóri András, Kerekes Zsuzsa, Majtényi László, Miklósi Zoltán, Polyák Gábor és Szoboszlai Judit. Ehelyütt – részben – e tanulmányok adatait használjuk fel. A háttértanulmányok e kötetben megtalálhatók. 2 Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552. 3 Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996.

282

Tanulmányok Az amerikai törvény a megismerhetõvé tétel módja szerint a nyilvános adatok három csoportját különbözteti meg: a hivatalos lapban közzéteendõ adatok, az állandóan hozzáférhetõ adatok és a kérésre szolgáltatandó adatok csoportját. Mindhárom adatkör nyilvános, vagyis bárki számára megismerhetõ adatokat foglal tehát magában, ám a megismerés módjában komoly eltérések mutatkoznak. Amíg az elsõ két csoport esetében az információszabadság proaktív oldala valósul meg, addig a harmadik csoport adatai a hagyományos, szabadságjogi értelemben vett információszabadság következtében nyilvánosak. A közzétett adatokat a legkönnyebb megismerni. Ezek esetében az állam, illetve szervei – erre vonatkozó jogi kötelezettségük alapján – maguk teszik az érdeklõdõk elé az adatokat, akiknek csak ki kell nyújtaniuk értük a kezüket. Az ilyen adatok akkor is bárki számára és bármikor hozzáférhetõek, ha ténylegesen senki sem érdeklõdik irántuk. A törvény szerint bármely központi közigazgatási szerv, a végrehajtó hatalomhoz tartozó szerv és független szabályozó hatóság, valamit állami vállalat és állam által ellenõrzött vállalat (a törvény szóhasználatában együttesen: kormányügynökség4) köteles bizonyos adatokat a Federal Register címû, naponta megjelenõ, és egyúttal az interneten is elérhetõ hivatalos lapban közzétenni. Ezen adatok közé tartoznak a szervek feladataira, hatáskörére és eljárására vonatkozó szabályok, az eljárásban használatos nyomtatványok, illetve azok fellelhetõségének megjelölése, és más hasonló információk, a szervek által alkotott jogi és policy-szerû normák, a szabályok általánosan alkalmazott értelmezéseinek ismertetése, valamint azoknak a szerveknek és személyeknek a megnevezése, amelyekhez beadványokat lehet benyújtani, és akiktõl további tájékoztatás kérhetõ. A nyilvános adatok második, az állandóan hozzáférhetõvé teendõ 4 A kormányügynökségek fogalmára, tehát a törvény szervi hatályára vonatkozó bírói gyakorlat szerint e fogalom nem ölel fel olyan intézményeket, amelyeket nem a szövetségi kormány alakított és azokat nem is irányítja, mint az Amerikai Vöröskereszt, a New York-i Értéktõzsde, vagy egy olyan magántulajdonban lévõ fejlesztõcég, amely szoftverei számára a kormányzatnak nem kizárólagos felhasználási jogot adott. A bírói gyakorlat szerint nem kormányügynökségek továbbá a tagállami kormányzatok és a helyi önkormányzatok szervei, a bíróságok, a Kongresszus, és az egyes magánszemélyek sem. A kormányügynökség fogalmának értelmezésekor a bírói gyakorlat azt is figyelembe veszi, hogy az adott szerv tevékenysége miben áll: míg az elnök – akár miniszterekbõl álló – tanácsadó testületei nem esnek e fogalom alá, mivel a miniszterek ilyenkor nem minisztériumok vezetõiként, hanem az elnök munkatársaival azonos funkcióban járnak el, addig ha egy testület a tanácsadáson túl egyéb jogkörökkel (vizsgálat, ajánlás kibocsátása) is rendelkezik, akkor akár kormányügynökségnek is minõsülhet. A bírói gyakorlatra lásd: Freedom of Information Guide, May 2002, Procedural Requirements, Entities Subject to FOIA. http://www.usdoj.gov/oip/foi-act.htm [2004. október 30.].

283

Az elektronikus információszabadság adatok körébe tartoznak az egyedi ügyekben hozott érdemi határozatok, állásfoglalások, a hivatalos lapban nem közzétett policy-k és jogértelmezések, az ügyintézõknek címzett, de a nyilvánosságot is érintõ belsõ utasítások, valamint a testületi szervek esetében a szavazások adatai is. Az információszabadság megvalósulása szempontjából a két csoport közötti különbséget a közzététel helyének eltérõ meghatározottsága jelenti. Az adatok elsõ csoportja tekintetében a törvény egységesen határozza meg a közzététel helyét, így a megismerés forrását, vagyis a polgár bármelyik kormányügynökség adataira kíváncsi, egyetlen helyen, a Federal Registerben kell keresnie. Ezzel szemben a második csoportba tartozó adatok esetében a törvény csak a közzététel kötelezettségét írja elõ, azonban azt már nem határozza meg, hogy azokat milyen dokumentumban kell közzétenni. Ez utóbbi esetben az érdeklõdõ polgár részérõl némi kutatómunkát is igényel az adat megismerése. Az elektronikus információszabadság e körben jelentõs változást eredményezett, a törvény hatálybalépésétõl számított egy éven belül ugyanis az adatokat számítógépes hálózati úton is nyilvánosságra kellett hozni, az adatok interneten történõ publikációjával pedig a két csoport közötti határvonal elmosódott. Majdnem teljesen mindegy, hogy az adatot a Federal Register interneten elérhetõ változatában vagy a kormányügynökség saját honlapján teszik közzé, ha a polgár ugyanazon az otthoni vagy munkahelyi számítógép-képernyõjén érheti el mindkettõt.5 A megismerést az elektronikus közzététel azzal is szolgálja, hogy a hatalmas tömegû adat csoportosítása, leválogatása, az azokban való keresés lényegesen leegyszerûsödik. A Federal Register évfolyamaiban tárgyszavas és szabadszavas keresésre is mód van, a törvény szerint továbbá el kell készíteni a – nem a Federal Registerben – közzétett adatok, dokumentumok mutatóját, és azt számítógépes hálózat útján elérhetõvé kell tenni.6 A kérelem alapján megismerhetõ adatok esetében a hozzáférés bonyolultabb. A polgárnak elõször azt a szervet kell megtalálnia, amely részére meg tud5 Különbség legfeljebb a közzététel joghatásában lehet, a megismerhetõségben már nem. A törvény szerint ugyanis senki sem kötelezhetõ olyan szabály betartására, valamint senki sem marasztalható el olyan tény ismeretének hiánya miatt, amelyet közölni kellett volna a Federal Registerben, ám a közlés elmaradt. U.S.C. 552(a). 6 A mutató közzétételének elmulasztása is joghatással bír. Elõfordulhat, hogy a kormányügynökség a mutató közzétételét azért mellõzi, mert az szükségtelen, és gyakorlati nehézségekbe ütközik, erre a törvény szerint lehetõsége van. Ilyen esetben azonban a Federal Registerben közzé kell tenni a mutató közzétételének mellõzésérõl szóló határozatot, és kérelemre ilyenkor is ki kell adni a mutatót. A törvény szerint bármely döntés, állásfoglalás, jogértelmezés, stb. csak abban az esetben hivatkozható, használható vagy idézhetõ precedensként egy polgárt érintõ ügyben, ha annak adatait mutatóban megfelelõen közzétették.

284

Tanulmányok ja adni a megfelelõ felvilágosítást (igaz, ebben az elõzõekben ismertetett közzététel nagyban segíti õt), majd meg kell fogalmaznia kérdését, és azt el kell juttatnia az illetékeshez, aki dönt a tájékoztatás megadása kérdésében, megválaszolja a kérdést, vagy elutasítja a polgár kérését. Az amerikai információszabadság-törvény szerint a közzé nem tett adatokat, dokumentumokat a kormányügynökségek – a törvényben meghatározott feltételek teljesülése esetén – kérésre rendelkezésre bocsátják.7 Az elektronikus információszabadság-törvény ebben a tekintetben annyi változást hozott, hogy a kérelem tárgyát – ha ez megoldható – a polgár által kért formában és formátumban kell szolgáltatni. A törvény arról is rendelkezik, hogy a kormányügynökségeknek olyan formában és formátumban kell a dokumentumaikat tárolniuk, hogy azok a kérelmezõ igényeinek minél inkább megfelelõen reprodukálhatóak legyenek. Az elektronikus információszabadságnak elsõsorban a proaktív információszabadságot erõsítõ jellege megmutatkozik abban, hogy az amerikai törvény eltolta a közzételi elven mûködõ és a kérelemre történõ tájékoztatáson alapuló információszabadság közötti határt a proaktivitás, vagyis a közzététel irányába azzal a rendelkezésével, amely a közzéteendõ adatok körének folyamatos bõvülését eredményezi. A kérelem alapján hozzáférhetõ adatok ugyanis a törvény szerint közzéteendõek, ha a kormányügynökség úgy ítéli meg, hogy azok további kérelmek tárgyává válhatnak. Közzé kell továbbá tenni az ezekre vonatkozó mutatót is. A kormányügynökséghez érkezõ, a nem kötelezõen közzétett adatokra vonatkozó tömeges adatigénylés esetén tehát biztosítani kell, hogy a honlapokra ez utóbbi adatok is felkerüljenek. Ez az adatot kezelõ szerv számára látszólag többletmunkát, valójában azonban könnyebbséget jelent, hiszen ezáltal jelentõsen csökkenhet az adatigények teljesítésével kapcsolatos adminisztratív teher. Az Amerikai Egyesült Államokban a leggördülékenyebb elektronikus információszabadság-jogalkotás példáját látjuk. Ez a jogrendszer ugyanis az információszabadság proaktív oldalát eleve nagyon hangsúlyosan kezelte, és részletesen szabályozta, hogy mely szerveknek milyen adatokat kell közzétennie. Az elektronikus információszabadság-szabályozásnak csupán egy közzétételi módot kellett meghatároznia, arról kellett rendelkeznie, hogy az adatokat elektronikusan (az interneten) is elérhetõvé kell tenni. Nem kellett foglalkozni a kötelezettek körével, az adatok meghatározásával, vagy a kivételekkel, hiszen 7 A törvény meghatározza a fizetendõ díj megállapításának szempontjait, a válaszadás határidejét és a nyilvánosság korlátait is, vagyis azokat az adatköröket, amelyek esetében a kormányügynökséget nem terheli válaszadási kötelezettség. Mivel ezek általános információszabadság-kérdések, az elektronikus információszabadság tekintetükben nem jelentenek újdonságot, ezek ismertetésétõl eltekintünk.

285

Az elektronikus információszabadság ezek évtizedek óta érvényesülõ szabályokban már kellõen meghatározottak voltak. Ezért lehetett az Egyesült Államok úttörõ az elektronikus információszabadság megvalósításában. Vannak azonban olyan országok, ahol az információszabadság proaktív oldala nemhogy nem annyira kidolgozott, mint az Egyesült Államokban, hanem egyenesen hiányzik is. Az elektronikus információszabadságot azokban az országokban foglalták törvénybe, amelyek jogrendszere nemcsak e jog szabadságjogi oldalát erõsítette, hanem tartalmazott proaktív, az adatok kötelezõ közzétételére vonatkozó szabályokat is, ahol a közérdekû adatot kezelõ szervezeteknek nemcsak eltitkolniuk nem szabad az adatokat az azok iránt érdeklõdõk elõl, hanem kifejezetten közzé is kell tenniük azok egy részét. Ha ebbõl a szempontból vizsgáljuk meg az egyes jogrendszereket, a kötelezõ közzététel hiányától az igen részletesen szabályozott közzétételi kötelezettségig széles skálán helyezhetjük el õket. Egyes országok csupán az információszabadság alanyi jogi (szabadságjogi) oldalát biztosítják kifejezett jogszabályi rendelkezésekkel. Más országok többé vagy kevésbé részletes jogszabályi rendelkezésekkel közzétételi kötelezettséget is elõírnak a közérdekû adatokat kezelõ szervek számára. A közzétételi kötelezettség elõírása az elektronikus információszabadság elõkérdése: csak azokban az országokban merült fel egyáltalán az elektronikus információszabadság kérdése, ahol már korábban is létezett – hagyományos – közzétételi kötelezettség.

Ahol nincs közzétételi kötelezettség Azokban az országokban, amelyekben az információszabadság már nagyon hoszszú múltra tekint vissza, az információszabadság szabadságjogi oldala a hangsúlyosabb, tehát az, amely szerint mindenki megismerheti azt a dokumentumot, amelyre kíváncsi, az állam (a hatóságok) nem akadályozhatják meg a közérdekû adatok megismerését. Ezekben az országokban az információszabadság témájával kapcsolatos szabályozás nem is nagyon foglalkozik a kérés nélkül közzéteendõ adatok kérdésével, vagyis az információszabadság másik oldalával. Svédország és Norvégia ilyen tárgyú törvényeiben nem fogalmazódik meg olyan kötelezettség, amely szerint a közérdekû adatokat kezelõ szervezetek kötelesek lennének rendszeresen nyilvánosságra hozni a magukra, szervezetükre, tevékenységükre, gazdálkodásukra, stb. vonatkozó információkat. A fentiek alapján értelemszerû, hogy ezekben az államokban az elektronikus információszabadságra vonatkozó normatív elõírásokat sem találunk, hiszen jogszabályaik az ennek alapját jelentõ közzétételi kötelezettségrõl sem rendelkeznek. Az ilyen országokban az elektronikus információszabadság – ha esetükben egyáltalán beszélhetünk ilyenrõl – abban merül ki, hogy a szervezetek rendelkezésére ál286

Tanulmányok ló közérdekû dokumentumok nyilvántartását kell elektronikus úton (is) a nyilvánosság elé tárni. Valószínû, hogy azokban a társadalmakban, amelyekben az információszabadság több évszázada ismert és a polgárok által aktívan gyakorolt jog, nem feltétlenül kell az államnak e jog érvényesülése érdekében speciális (intézményvédelmi) intézkedéseket tennie, a proaktív oldalt erõsítenie. Minden polgár ismeri azt az alapvetõ jogát, hogy a közérdekû adatokhoz hozzáférhet, sõt, azzal is tisztában van, hogy hol kell a számára szükséges információt keresnie. Azokban az országokban, amelyekben az információszabadsággal kapcsolatos jogismeret és a jogtudatosság ilyen erõs, vagyis ahol a hozzáférés biztosítása ennyire magától értetõdõ, ott a közzététel jelentõsége már-már elenyészõ. A svéd sajtószabadság törvény 1766. évi megszületése óta az információszabadság mélyen beágyazódott a svéd nép közös tudatába. A törvény – mint a hosszú múltra visszatekintõ információszabadság-rendszerekben általában – a szabadságjogi oldalt, tehát az aktákhoz való hozzáférést tekinti alapvetõnek.8 A svéd információszabadság négy pilléren nyugszik: az állampolgárok betekinthetnek a hivatalos dokumentumokba, a köztisztviselõket igen széles körû, speciális szólás- és véleménynyilvánítási szabadság illeti meg, a bírósági tárgyalások nyilvánosak, és a döntéshozó testületek ülésein bárki jelen lehet.9 Az információszabadság általunk vizsgált másik oldala, a kötelezõ közzététel Svédországban nem lényegi része az információszabadságnak, ilyen kötelezettséget a jogszabály nem ír elõ. Ennek okát talán abban kereshetjük, hogy a svédek számára teljesen nyilvánvaló, hogy ha meg szeretnének tudni valamit, akkor azt meg is tudhatják, és azt is tudják, mit hol kell keresniük. Vagyis ismerik és gyakorolni is képesek az információszabadságból eredõ jogaikat, ezért az államnak sokkal kevesebb intézkedést kell tennie annak érdekében, hogy az információk eljussanak a polgárokhoz.10 Mindazonáltal a svéd állami szervek honlapjairól igen széles körû tájékoztatást kaphatunk a szervek tevékenységérõl. Svédországban a szabadságjogi oldal érvényesülése érdekében elsõsorban a közérdekû dokumentumok fellelhetõségét elõsegítõ intézkedéseket tesznek: a

8 A törvény szövegét 1949-ben fogadták el, és 1976-ban módosították. 9 Public Access to Information and Secrecy with Swedish Authorities. Ministry of Justice, Sweden, 2000. 10 A svéd kormány mégis elindította a „Nyílt Svédország kampányt”, amelynek célja az információszabadságot tudatosító akciók szervezése az állampolgárok számára annak érdekében, hogy a polgárok minél inkább ismerjék jogaikat és éljenek azokkal. Lásd: http://www.oppnasverige.nu/extra/page/?action=page_show&id=43&module_instance=1 [2004. november 6.].

287

Az elektronikus információszabadság hatóságok iktatórendszereinek többsége nyilvános, elektronikus úton való elérhetõségük megteremtése folyamatban van. A norvég információszabadság-törvény sokkal késõbbi, 1970-bõl származik, és széles körben biztosít hozzáférést a közérdekû dokumentumokhoz.11 Minden egyes irat – létrehozatalakor, vagy az azt kezelõ szervhez érkezésekor – iktatószámot kap, a hivatalok pedig kötelesek az iktatórendszerük elektronikus változatát az interneten elérhetõvé tenni. Nem létezik ugyanakkor olyan jogszabály Norvégiában, amely arra kötelezné a közhivatalokat, hogy elektronikus hozzáférést biztosítsanak a hatáskörükre, tevékenységükre, gazdálkodásukra vonatkozó közérdekû adataikhoz, például úgy, hogy azokat elérhetõvé teszik internetes honlapjukon. Az elektronikus információszabadság törvényi szintû szabályozása azonban Norvégiában jelenleg éppen megfontolás tárgyát képezi. Ugyanakkor néhány állami hivatal honlapján elérhetõvé tette az általa fontosnak vélt, esetleg a közérdekûadat-kérésekbõl leszûrhetõen nagyobb társadalmi érdeklõdésre számot tartó adatokat, mintegy elébe menve a közérdekûadat-kéréseknek. Ennek normatív alapját a norvég információszabadság-törvény nyolcadik paragrafusa jelentheti, eszerint ugyanis a közérdekû adatot kezelõ szerv maga dönti el, milyen módon nyújt hozzáférést a dokumentumaihoz. Ezek az országok természetesen élesen elhatárolandók azoktól az országoktól, amelyekben azért nincsenek közzétételi szabályok, és így azért nincsenek elektronikus információszabadságra vonatkozó szabályok sem, mert egyáltalán nem is érvényesül az alanyi jogú, sajátos érdek nélküli hozzáférést biztosító információszabadság, ahol a közigazgatás mûködését elsõsorban az aktatitkosság és a bizalmasság jellemzi (Németország, Svájc). Míg a fentebb tárgyalt országok esetében talán felesleges is lenne a proaktív oldal erõsítése, addig ezekben az országokban – mondhatni – csupán a proaktív oldal teheti rendbe az információszabadság ügyét. Vagyis ahol az információszabadság nem is létezik, ott – ha döntés születik a meghonosításáról – a közzétételi elven mûködõ információszabadság és az elektronikus információszabadság törvényi biztosítása jelenthet megoldást. A késõbbiekben két példán mutatjuk be ezt.

Proaktivitás másképp Nagy-Britannia a késõn jövõk egyike, az információszabadság elismerése nagyon sokáig váratott magára. A közelmúltig hatályos szabályozás 1994-ben szü11 A közigazgatás dokumentumaihoz való hozzáférésrõl szóló törvényt (lov om offentlighet i forvaltningen av 19 juni 1970 nr 69) 1970. június 19-én fogadták el, módosításaira 1982-ben két ízben, nyáron és télen, majd 1997-ben került sor.

288

Tanulmányok letett, és bár tartalmaz proaktív elemeket (a minisztériumok és a közintézmények a döntésük nyilvánosságra hozatalát követõen kötelesek közzétenni a döntés alapjául szolgáló információkat és elemzéseket; kötelesek közzé- vagy más módon hozzáférhetõvé tenni a belsõ szabályzatokat és mindazokat a hivatali iratokat, amelyek a közvélemény tájékozódását segítik), nem is jogszabály, csak egy szabályzat.12 A szabályzat szerint a kormányzati szervek a tevékenységükkel kapcsolatos információknak a korábbinál jóval szélesebb körét kötelesek hozzáférhetõvé tenni, és válaszolniuk kell minden „ésszerû” adatkérésre, kivéve, ha a nyilvánosságra hozatal – úgymond – nem szolgálna közérdeket. A számos kivételt tartalmazó szabályzat széles mérlegelési lehetõséget enged a kormányzati szervek számára az információk közzétételét, illetve visszatartását illetõen. Az információszabadság törvénybe iktatása terén az európai országok közül Nagy-Britannia a sereghajtók közé számít. Közel húsz éven át tartó politikai kampány eredményeként csak 2000 novemberében született meg az információszabadságról szóló törvény, amely mindenkit feljogosít a közfeladatot ellátó szervek által kezelt információk megismerésére, és amely valamennyi rendelkezése csak 2004 júniusában lépett hatályba. A közigazgatási szervek számára e törvény közzétételi listák összeállításának és rendszeres felülvizsgálatának kötelezettségét írja elõ. A listák, amelyeket az információs biztos hagy jóvá, meghatározzák a szerv kezelésében lévõ, és kérés nélkül közzéteendõ közérdekû adatok fajtáit és azok közzétételének módját. A törvény így a proaktív oldalra helyezi a hangsúlyt. Sajátos brit megoldás azonban, hogy a törvény a közzétételi listák tartalmára vonatkozóan nem ír elõ semmilyen tartalmi követelményt. Tartalmi követelmények nélkül a kormányzati szervek pedig hajlamosak lehetnek a legkönnyebb megoldást választani, vagyis a közzétételre a legegyszerûbben kezelhetõ információkat kiválasztani, esetleg azokat, amelyek elsõsorban a szervezetnek hasznosak, vagy próbálkozhatnak a már amúgy is közzétett információk felsorolásával.13 Nagy-Britanniában tehát a szabályozás elégtelennek tûnik, azt az információszabadságért felelõs szervek további intézkedésekkel igyekeznek kijavíta-

12 1994 áprilisában lépett hatályba a kormányzati információk megismerésének eljárásáról szóló szabályzat (Code of Practice on Access to Government Information), amely a központi kormányzati szervek számára elõször írt elõ széleskörû tájékoztatási kötelezettséget. 13 E kritikát fogalmazta meg a Campaign for Freedom of Information nevû civil szervezet Response to the Information Commissioner’s Consultation Paper on Publication Schemes címû, 2001 októberében kiadott állásfoglalásában. Lásd: http://www.cfoi.org.uk/pdf/pubschresponse.pdf [2004. november 11.].

289

Az elektronikus információszabadság ni. Az igazságügyi miniszter és az információs biztos elõször is létrehozott egy huszonhárom tagból álló, állami vezetõket és civil szervezetek vezetõit, független szakértõket, szakmai tanácsadókat is magában foglaló tanácsadó testület,14 amelynek feladata a közhivatalok felkészítése és olyan útmutatók elkészítése, amelyek alapul szolgálhatnak a közzétételi listák megalkotásához. További segítségként az igazságügyi minisztérium útmutatót készített a kormányzati szervek és a nem-kormányzati jellegû, közfeladatot ellátó szervek részére, amelyben általános javaslatokat tesz a közzétételi listáik tartalmára vonatkozóan.15 E javaslatok azonban nem bírnak kötelezõ erõvel, csupán elvárásokat fejeznek ki. Ugyanígy elvárás csupán a közzététel elektronikus módja is, a dokumentum javasolja, hogy az adatok megismerését a hivatalok biztosítsák más nyelveken, Braille írással, elektronikus formában és papíron is. A többféle közzétételi módot az igazságügyi minisztérium anyaga szerint a hivatal normális mûködéseként kell felfogni. Az információs biztos is kivette a részét a felkészülés támogatásából. Tájékoztatót adott ki a listák javasolt tartalmáról és a közzéteendõ adatok lehetséges osztályozásáról.16 Ebben felhívja a közfeladatot ellátó szervek figyelmét arra, hogy bár az információknak az interneten történõ elektronikus közzététele kiváló lehetõség azok elérhetõségének széleskörû biztosítására, nem szabad megfeledkezni arról, hogy sokan vannak olyanok, akinek nincs internet-hozzáférésük, vagy nem tudják, esetleg nem is akarják ezt az eszközt igénybe venni. A közfeladatot ellátó szerveknek ezért közzétételi listáikat, valamint az általuk kezelt közérdekû adatokat hagyományos módon is közzé kell tenniük. Az információs biztos továbbá számos (egy év alatt több mint kétszáz) rendezvényen, a közszféra számára szervezett országos konferencián, az igazságügyi minisztérium által szervezett roadshow-n, a köz- és a magánszféra képviselõivel folytatott megbeszélésen próbált segítséget nyújtani az érintett szerveknek. Az igazságügyi minisztérium roadshow-k szervezésével igyekezett a közszféra majdani felelõsei számára szakmai segítséget nyújtani. Az ennek keretében tartott ingyenes szemináriumok célja a helyi és a regionális szerveknek a törvény végrehajtásáért felelõs vezetõinek tájékoztatása volt. A több száz érintett részére szervezett szeminárium-sorozaton a minisztériumi munkatársakon kívül részt vettek neves szakértõk, az információs biztos stábja, a miniszter tanácsadó testületének tagjai. 14 Advisory Group on Implementation. 15 Lásd: http:/www.lcd.gov.uk/foi/cgpb_guide.htm [2004. november 2.]. 16 Publication Schemes. Guidance and Methodology, lásd: www.informationcommissioner.gov.uk [2004. november 2.].

290

Tanulmányok Nagy-Britannia tehát a puhán szabályozott elektronikus információszabadság hazája: a 2000-ben elfogadott törvény megteremtette az ehhez szükséges feltételeket, ám nem állapított meg kikényszeríthetõ kötelezettséget az adatok elektronikus közzétételére, mivel sem a közzététel módját, sem a közzéteendõ adatokat nem határozta meg, a közzétételi listák kialakítását a közérdekû adatokat kezelõ szervekre bízta. A szabályozás hiányosságaira az információszabadság érvényesüléséért felelõs szervek nem karjuk széttárásával reagálnak, hanem a hiányosságokat aktivista hozzáállással igyekeznek pótolni. Rövidebb demokratikus múltra visszatekintõ országokban ez a megoldás nem lenne megnyugtató, az információszabadság közzétételi oldala NyugatEurópában talán megvalósulhat kikényszeríthetõ jogi kötelezettségek elõírása nélkül is, azonban Kelet-Európában ennek esélye kétségkívül kisebb.

A maximális elektronikus információszabadság Kelet-Európa egyes országaiban a jogalkotó úgy vélte, a cél eléréséhez szigorú szabályok megalkotására van szükség. Olyan szigorú szabályokra, amelyekkel az állam magát kötelezi kikényszeríthetõen cselekvésre az információszabadság érvényesülése érdekében. A közzététel módja tekintetében eltérõ megoldásokkal találkozhatunk: van, ahol csak lehetõség, máshol viszont kötelezettség az elektronikus úton történõ nyilvánosságra hozatal. Akár választható, akár kötelezõ az elektronikus út használata, az elektronikus információszabadság érvényesülését is meghatározza, hogy a közzététel tartalmi szabályai mennyire szigorúak, vagyis milyen adatok nyilvánosságra hozatalát írják elõ. A legszigorúbb szabályokkal Észtországban találkozhatunk, ahol a törvény – ellentétben a többi országnak, köztük a hatályos szabályai alapján Magyarországnak az adatköröket általánosságban körülíró megoldásával – harminckét pontban sorolja fel azokat a közérdekû adatokat, amelyeket a közhivataloknak mindenképpen közzé kell tenniük. A felsorolással meghatározott adatok köre pedig rendkívül tág.17 A közzétételi mód meghatározottságának szempontja szerint négy elméleti megoldási lehetõséget lehet felvázolni: 17 A törvény alapján közzéteendõ adatok felsorolása az 1. lábjegyzetben említett, e kötetben megtalálható tanulmánynak a skandináv és balti államokkal foglalkozó fejezetében olvasható. Magyarországon – tapasztalva, hogy a személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló törvény közzétételi kötelezettséget elõíró rendelkezése elégtelennek bizonyult – hasonló, törvényben részletesen meghatározott közzétételi listára lehet számítani. Lásd: http://www.ihm.hu/ informacioszabadsag/e-informacio-szabadsag/einfoszabadsag_tezisek.doc [2004. november 2.].

291

Az elektronikus információszabadság a) A jogszabály elõírja, hogy az adatokat közzé kell tenni olyan módon, hogy azok mindenki számára hozzáférhetõek legyenek, de a közzétételi módot nem határozza meg. Ilyen szabályozást találunk Litvániában, ahol a törvény kiadvány elkészítést vagy bármely más módon való közzétételt említ, ami ugyan nem zárja ki e kötelezettség elektronikus úton való teljesítését, de nem is teszi azt kötelezõvé. A törvényben elõírtaknak való megfelelés egyetlen feltétele, hogy a közzétett adatok bárki számára könnyedén és ingyenesen hozzáférhetõk legyenek. b) A jogszabály elõírja a közzétételi kötelezettséget, és ennek lehetséges megoldásaként meg is említi az elektronikus utat. Finnország információszabadság-szabályai ezt a haladóbb modellt követik: nem teszik kötelezõvé ugyan az elektronikus úton történõ közzétételt, de azt a törvény megemlíti, mint lehetséges közzétételi módot. A törvény a hatóságok számára azt teszi kötelezõvé, hogy gondoskodjanak arról, hogy az adatok könyvtárakban, interneten vagy más módon a nyilvánosság számára könnyedén hozzáférhetõek legyenek. c) A jogszabály elõírja a közzétételi kötelezettséget, ennek több módját teszi kötelezõvé, köztük az elektronikust is. A készülõ magyar elektronikus információszabadság-szabályok e modellnek megfelelõ szabályokat tartalmaznak. d) A jogszabály az adatoknak az elektronikus úton történõ közzétételét írja elõ. E legszélsõségesebb elektronikus információszabadságot, ahol tehát az információszabadság közzétételi oldala egyenlõ az elektronikus információszabadsággal, Észtországban találjuk meg. Itt a törvény a közzététel elsõdleges módjaként a közérdekû adat kezelõjének honlapján való elérhetõvé tételt jelöli meg, és minden egyéb közzétételi módszert csupán lehetséges további módnak tekint, amely esetleg kiegészítheti az interneten történõ közzétételt. A törvényben felsorolt adatokat tehát minden hatóság, állami, önkormányzati hivatal, stb. köteles az interneten nyilvánosságra hozni. Az érintett szervek mindezt természetesen más módon is megtehetik, de az nem helyettesítheti az elektronikus közzétételt. Az interneten történõ közzétételt, mint a közzététel elsõdleges módját az észt információszabadság-törvény megalkotói olyannyira fontosnak tartották, hogy nem feledkeztek meg arról sem, hogy magában az információszabadságtörvényben a honlap fenntartásának kötelezettségét is elõírják. A törvény szerint a parlament, a köztársasági elnök hivatala, a miniszterelnöki hivatal, az igazságügy-minisztérium, a számvevõszék, a bíróságok, a honvédség, a kormányhivatalok és a közjogi jogi személyek a közérdekû adatok közzététele céljára honlapot kötelesek fenntartani. A helyi önkormányzatok is kötelesek a szerveik adatainak nyilvánosságra hozatalára honlapot fenntartani, de – feltehe292

Tanulmányok tõleg financiális okokból – e feladatra társulásokat hozhatnak létre, és közös honlapot is fenntarthatnak. A kancellária, a minisztériumok és a megyei önkormányzatok kötelesek az igazgatásuk alatt álló szervek honlapjainak létrehozása érdekében a szükséges intézkedéseket megtenni. A törvény a honlapok fenntartói számára további kötelezettségeket is megállapít. A honlapot fenntartó szerv informálni köteles a nyilvánosságot honlapja elérési útjának népszerûsítésével, aktuális információkkal kell szolgálnia a honlapon, vagyis rendszeresen frissíteni kell annak tartalmát, figyelemmel kell lennie arra, hogy idejétmúlt, pontatlan vagy félrevezetõ adatok ne legyenek elérhetõk, végül az esetlegesen felmerülõ technikai akadályokat haladéktalanul kötelesek megszüntetni. Fel kell tüntetni a honlapon a közérdekû adatok közzétételének dátumát és a frissítések idejét is. Az egyes ágazatokon belül mûködõ szervek honlapjairól közvetlen elérést kell biztosítani az ágazatot irányító szerv honlapjára. Mindennek azonban nem lenne semmi értelme akkor, ha a polgárok nem tudnának hozzáférni az interneten közzétett adatokhoz, mert magához az internethez sem férnek hozzá. Az észt törvény ezért azt is elõírja, hogy mindenki számára ingyenes internet-hozzáférést kell biztosítani a közkönyvtárakban, úgy, hogy különösebb nehézség nélkül bárki hozzájuthasson az õt érdeklõ információkhoz. Az információszabadság e biztosítékának törvényi elõírásával egyetlen más jogrendszerben sem találkoztunk. A törvény a honlapok elkészítésére megfelelõ átmeneti idõszakot biztosított. A törvény rendelkezéseinek érvényesülését ellenõrzõ hivatal tapasztalatai szerint a szabályozás hatálybalépése óta eltelt idõ elegendõnek bizonyult a jogszabályban foglaltak gyakorlatba történõ átültetésére. A 2001. évre vonatkozó beszámolójukban még azt állapították meg, hogy a véletlenszerûen kiválasztott szervek egy része nem rendelkezett honlappal, más szervek honlapjai pedig nem feleltek meg a törvényi elõírásoknak, aminek az okát egyébként a hivatal az anyagi források hiányában látta. A 2002. évrõl szóló beszámolóban viszont már azt olvashatjuk, hogy a szervek általában rendelkeznek honlapokkal, azonban azok többsége még mindig nem felel meg a törvényben elõírt szigorú követelményeknek. A hivatal ez évben kiadott negyvennégy ajánlásának többsége a honlapokkal volt kapcsolatban, javaslatokat fogalmaztak meg a honlapok tartalmának kiegészítésére. A honlapok fenntartói többnyire eleget tettek az ajánlásokban foglaltaknak, a szükséges változtatásokat elvégezték. A hivatal a honlapokat fenntartó szervek munkatársai számára – a brit roadshow-khoz hasonlóan – kurzusokat tart a törvény végrehajtásáról.

293

Az elektronikus információszabadság Óvatos óhajok A tagállamokra kötelezõ elektronikus információszabadság-szabályokat már az Európai Unió is alkotott. A közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK irányelv megalkotói azonban más megközelítést választottak.18 A Közösségek eredeti célkitûzéseivel összhangban az irányelv nem az adatokhoz való hozzáférés szabadságának biztosítását kívánja megvalósítani, hanem a közszféra, mint dokumentumforrás teljes gazdasági potenciáljának kihasználását akarja segíteni. Ezzel egyidejûleg a belsõ piaci verseny torzulását is meg kívánja akadályozni, és az információs és tudás alapú társadalmat is erõsíteni akarja.19 Ez a cél teljesen más, mint az információszabadságot alkotmányos alapjogként biztosító nemzeti szabályozások célja. Azonban nem csak az Unió megközelítési módja különleges, hanem a tagállamok is más és más módon közelítik meg a közszféra adataihoz való hozzáférés kérdését, van, ahol ez alapvetõ, egyes országokban alkotmányos szinten biztosított jog, és van olyan tagállami jogrendszer is, amely más, elsõsorban gazdasági megfontolások alapján, alacsonyabb szinten biztosítja ezt a jogot. Alapvetõ eltérés mutatkozik például abban, hogy az alapjogi felfogást képviselõ országok többnyire a megismerés (felhasználás) céljára tekintet nélkül biztosítják a hozzáférés jogát, a többi ország pedig a hozzáférést arra tekintettel biztosítja, hogy a polgár mire akarja az adatokat felhasználni, így ezek az államok a szabályozás hangsúlyát nem az adatokhoz való hozzáférésre, hanem azoknak a felhasználására helyezik. Az Európai Unió – részben a tagállamok egy részének heves tiltakozása miatt – nem tûzte ki célul a tagállamok egymástól alapvetõen eltérõ hozzáférési szabályainak megváltoztatását. Az irányelv alapján nem kell megváltoztatni a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti szabályokat.20 Az irányelv csupán minimumkövetelményeket állapít meg, amelyek szerint csak annyiban és olyan mértékben kell az irányelv alapján tagállami szabályo18 Az irányelv szabályaival itt csupán az elektronikus információszabadság szempontjából foglalkozunk, egyéb izgalmas kérdésekre, mint az adat- vagy a dokumentumközpontú megközelítés, vagy a felhasználási engedélyek kérdésére és a kizárólagosságot biztosító megállapodások tilalmának ügyére nem térünk ki. 19 Lásd a Preambulum (1), (2) és (6) bekezdését. 20 Ez szó szerint is megjelenik az irányelv szövegében. A Preambulum (6) bekezdése úgy fogalmaz, hogy „Jelentõs különbségek vannak a közszféra információs forrásainak felhasználására vonatkozó tagállami szabályokban és gyakorlatban. […] Ezt figyelembe kell venni.” A Preambulum (9) bekezdése és az irányelv hatályát megállapító 1. cikk (3) bekezdése is egyértelmûsíti, hogy „ez az irányelv a tagállamok meglévõ hozzáférési szabályaira épül, és azokat nem érinti.”

294

Tanulmányok kat alkotni, amennyiben a nemzeti szabályok vagy a gyakorlat különbözõségei a belsõ piac zavartalan mûködését és az információs társadalom megfelelõ fejlõdését akadályozzák.21 Az irányelv a közérdekû adatok felhasználásának minél szélesebb körben való biztosítását tûzi ki célul, az ez alóli kivételeket (a felhasználás korlátozását) pedig a tagállamok számára olyan lehetõségként állapítja meg, amellyel azoknak nem feltétlenül kell élniük. Az irányelv céljának elérését éppen az szolgálja, ha a tagállamok nem élnek a korlátozás lehetõségével, tehát nem is kell olyan szabályokat alkotniuk, amelyek e kivételeket ültetik át a belsõ jogba. Azon országok számára, amelyek alkotmányos szabályai nem is engedik meg az irányelv által megengedett korlátozásokat, e szabályozási módszer azt jelenti, hogy nem kell az irányelv miatt leszállítaniuk alapjogvédelmi szintjüket. A tagállamoknak a kivételek átültetésének kérdésében való döntéskor tehát kettõs mércét kell mérlegelniük: ha a kivétel az irányelv szerint megengedett is, nem élhetnek vele, ha alkotmányuk nem engedi meg. Ha pedig alkotmányuk alapján nem aggályos az információszabadság adott korlátozása, akkor is csak abban a terjedelemben állapítható meg a korlát, amennyiben az irányelv megengedi azt. A két mérce közül a szigorúbb, vagyis a kevesebb korlátot megengedõ jelöli ki a korlátozás határait. Az irányelv alapján mindenképpen meg kell azonban alkotni a minél szélesebb körben való felhasználhatóság garanciáit. Az irányelv e garanciák körében – meglehetõsen puha megfogalmazásban – tartalmaz az elektronikus információszabadsággal összefüggõ rendelkezéseket is, több helyen említi a közszféra adatai elektronikus közzétételének kötelezettségét, elektronikus igénylésének lehetõségét, a közérdekû adatok felhasználásának a biztosítása esetén követett eljárás, a költségtérítés részleteinek elektronikus közzétételét. Az adatok elektronikus úton történõ elérhetõvé tételével kapcsolatos szabályok mindegyikét puhítja egy olyan kitétel, miszerint ezeket akkor kell csak biztosítani, ha ez lehetséges és ésszerû. Az elektronikus elérhetõvé tétel elõírása az irányelv alapján nem jelent kötelezettséget az azokat kezelõ szervek számára a dokumentumok újbóli elõállítására, azokból kivonatok készítésére, amenynyiben ez aránytalan, vagy egyszerû mûveleten túlmutató erõfeszítést jelentene.22 Az irányelv figyelemre méltó, a közszféra dokumentumai közötti elektronikus keresés lehetõvé tételét elõíró rendelkezéseket is tartalmaz. A megfogalmazás itt is puha, a keresést lehetõleg online módon elérhetõ jegyzékek, illetve a jegyzékekkel összekapcsolt internetes portálok segítségével kell biztosítani.23 21 Lásd az irányelv Preambulumának (6) bekezdését. 22 Lásd az irányelv 3. cikkét és az 5. cikk (1) bekezdését. 23 9. cikk.

295

Az elektronikus információszabadság Az irányelv alapján tehát azoknak a tagállamoknak, amelyeknek jogrendszere mindezidáig nem reagált az elektronikus információszabadság ügyét más országokban elõrelendítõ folyamatokra, elektronikus hozzáférést biztosító szabályokat kell megalkotniuk. Magyarország is ilyen szabályok megalkotására készül.

296

Tanulmányok

ELEKTRONIKUS KULTÚRA, INFORMÁCIÓ, SZABADSÁG, USA

Forgács Nóra* „A közösség kormányzata a közösségrõl szóló ismeretek és azok megszerzésének eszközei nélkül olyan, mint egy elõjáték egy komédiához, vagy egy tragédiához, vagy talán mindkettõhöz. A tudás mindig vezetni fogja a tudatlanságot, és a saját magát kormányozni akaró népnek fel kell fegyverkeznie a tudás adta hatalommal.” 1 Ha az elektronikus információszabadságról összehasonlító jogi értelemben szeretnénk bármit mondani, akkor érdemes vizsgálódásunkat az Egyesült Államok joggyakorlatával kezdeni. Az Egyesült Államok 1966-ban elfogadott információszabadság-törvénye (The Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552.2) sok szempontból változtatta meg kormányzat és társadalom viszonyát.3 Fõ szabálynak tette meg az adatok nyilvánosságának az elvét és részletesen szabályozta a közérdekû adatok hozzáférésének módját. A törvényt 1996-ban kiegészítették az úgynevezett „elektronikus információszabadságra vonatkozó módosítással” (Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996). A hetvenes évek közepén4 a szövetségi információszabadság-törvény módosításakor fogadták el a legtöbb tagállam információszabadság-törvényét. A változás igen látványos, és érdekes, hogy ezen információszabadság-törvények nyelvezete folyamatosan átalakította az információszabadság angol nyelvi szótárát. Az „encryption” (titkosítás) kifejezés korábban csak néhány kémregénybõl

* A szerzõ jogász, adatvédelmi szakértõ. 1 James Madison: Levél W.T. Barry-nek, 1822. augusztus 4. In G.P. Hunt, ed, IX. Writings of James Madison (1910). 2 A továbbiakban: szövetségi információszabadság-törvény vagy FOI. 3 A föderalisták nagy amerikai tradíciójától kezdve az Egyesült Államok demokráciafelfogásában az elsõ kérdés mindig társadalom és kormány viszonya. Lásd: www.foundingfathers.info/federalistpapers 4 1974-ben.

297

Az elektronikus információszabadság volt ismert, ma a nem nyilvános adatok egy csoportjának megjelölésére szolgál. A „FOI” fõnévként az információszabadság-törvényt jelöli, igeként közérdekû adatkérésre irányuló kérelmet (to submit a FOI or FOI request), illetve az adatkezelõ részérõl passzív alannyal a kérelem tûrését jelöli (we were FOIed). „Felmenni a hálóra” (going online) vagy „e-kormányzat” (e-government): mind olyan kifejezések, amelyek az amerikai információszabadság-törvény megalkotásakor még nem is léteztek. Ha az információszabadságról akár szövetségi, akár tagállami szinten beszélünk, akkor általánosságban elmondható, hogy a fõszabály a dokumentumok nyilvánossága és a kivételeket kell megindokolni. A kérdés helyes feltevése: mi történne, ha az adatok nyilvánosságra kerülnének, kinek okozhatna ez érdeksérelmet. Ilyenkor ezeket az érdekeket össze kell vetni az elérni kívánt céllal, és levonható a következtetés. Például egyes személyek magánszférához való joga ütközhet valamely közérdekû adat nyilvánosságával. Mind a szövetségi, mind a tagállami szabályozás tekintetében megállapítható, hogy a közérdekû adatok három nagy csoportot képeznek: nyilvános közérdekû adatok, bizonyos esetekben korlátozható adatok és nem nyilvános adatok. A korlátlanul nyilvános adatok kategóriája talán a legtágabb, ide tartoznak például állami vagy tagállami szervek jegyzõkönyvei, különbözõ tájékoztatók és formanyomtatványok. Ezen adatok körérõl a továbbiakban részletesen is szót ejtünk. Fontos megjegyezni, hogy az információszabadság-törvényektõl függetlenül igaz az Egyesült Államokra, hogy a tagállamokban számos dokumentum mindig is nyilvános volt. Ezek tipikusan a bírósági ítéletek, a városi önkormányzat üléseinek jegyzõkönyvei és a szavazók regisztrációs listája. Érdekessége az amerikai (tagállami) információszabadságnak, hogy bizonyos adatok nyilvánossága az információszabadság-törvény nélkül is érvényesül. Minden állam elfogadott egy úgynevezett „nyílt tanácskozás”-törvényt is (Open Meeting Law). Ezen törvények lehetõvé teszik a szabad hozzáférést bizonyos állami és önkormányzati tanácskozási jegyzõkönyvekhez és egyéb – például oktatási – anyagokhoz. Ilyenkor tulajdonképpen elõfordulhat, hogy a tagállami információszabadság törvény a megszorítást támogatja, de az adat nyilvánossága mégis biztosított az úgynevezett Open Meeting Law által. A korlátozható adatok kategóriája olyan adatokat foglal magában, amelyeket idõszakosan vissza lehet tartani, de nyilvánosságra hozataluk a jövõben megvalósul, és amelyek nyilvánosságáról idõ elõtt is dönthet a szerv. Itt egyfajta diszkrecionalitás figyelhetõ meg: a szerv mérlegelési jogkört kap a nyilvánosságrahozatal tekintetében. Például New York államban valamely nyomozással összefüggõ adat a nyomozás befejezéséig nem nyilvános, ha a nyomozás érdeke 298

Tanulmányok ezt kívánja. Itt fontos, hogy a korlátozás arányos legyen az elkerülendõ negatív hatással.5 Mind a szövetségi információszabadság törvény (FOI) mind a legtöbb tagállam törvényhozására igaz, hogy a szerv saját hatáskörében is meghatároz nyilvánosság-korlátozási lehetõséget.6 A szövetségi szervek néhány dokumentumot nyilvánosságra hozhatnak akkor is, ha ez nem kötelezõ számukra. Például egy belsõ feljegyzést nyilvánosságra lehet hozni, ha nem sérti a szerv jogszerû érdekeit. Államtitok vagy más minõsített irat természetesen nem hozható nyilvánosságra ezen a jogcímen. Ha egy dokumentum egyes adatai korlátozást tartalmaznak a nyilvánosság alól, akkor az a helyes eljárás, ha ezen információt elkülönítik, körülzárják, a többit nyilvánosságra hozzák. Az 1996-os elektronikus információszabadságot meghonosító módosítás lehetõvé teszi, hogy a részben nyilvános dokumentumok elektronikus formáján a törlés helyét, terjedelmét és idõpontját megmutassák, kivéve, ha ez meghatározott érdekeket sértene. A korlátozott nyilvánosságra jó példa New York állam gyakorlatában a „döntéshozatali folyamat”,7 vagyis annak elismerése, hogy az állami hivatalnokoknak és közszolgáknak lehetõséget kell adni arra, hogy szabadon, a nyilvánosság terhe nélkül folytathassanak eszmecserét – aminek eredményét a döntéshozók felhasználhatják.8 Más kérdés, hogy e szervek saját álláspontjukat gyakorta nyilvánosságra hozzák, hiszen az Egyesült Államok a nyílt kormányzás és a deliberatív diskurzus elvein nyugszik: a társadalmi támogatás elnyerése minden ügy kapcsán elsõrendû állami érdek. Mind a szövetségi bíróságok, mind a tagállami jurisdictio arra a következtetésre jutott, hogy valamely adat titkosítása törvényi rendelkezésen kell, hogy nyugodjon.9 A Legfelsõbb Bíróság azt is megállapította, hogy „csak egy kifejezetten nyilvánosság-ellenes, az anyag bizalmas kezelésére irányuló kongresszusi szándékot egyértelmûen bizonyító jogszabály alapozza meg a korlátozást”.10 Ugyanakkor számos tör5 6 7 8 9 10

Pub. Off. Law, §87(2)(e)(i). Lásd például Capital Newspapers v. Burns, 109 AD2d 92, aff ’d 67 NY2d 562 (1986). Lásd Pub. Off. Law, §87(2)(g). Gould v. New York City Police Department, 89 NY2d 267, 276-277 (1996). Capital Newspapers v. Burns, supra. Reporters’ Committee for Freedom of the Press v. U.S. Dept. of Justice, 816 F.2d 730, 735 (1987); modified on other grounds, 831 F.2d 1184 (1987); reversed on other grounds, 489 U.S. 789 (1989); see also British Airports Authority v. C.A.B., D.C.D.C. 1982, 531 F.Supp. 408, Inglesias v. Central Intelligence Agency, D.C,D.C. 1981, 525 F.Supp, 547; Hunt v. Commodity Agency, D.C.D.C. 1979, 484 F.Supp. 47; Florida Medical Ass’n, Inc. v. Department of Health, Ed. & Welfare, D.C. Fla. 1979, 479 F.Supp. 1291.

299

Az elektronikus információszabadság vény meghatároz a nyilvánosság alóli kivételeket. Ilyenek például New York államban az egészségügyi adatok, a szellemi állapotra vonatkozó adatok, vagy például a személyi jövedelemadóra vonatkozó személyes adatok.11 Ezen a logikán haladva a szövetségi információszabadság törvény kilenc adatfajtát különböztet meg: 1. minõsített adatok köre, vagyis az olyan ügyekkel kapcsolatos információk, amelyeket nemzetbiztonsági vagy külpolitikai érdekbõl elnöki rendelet (executive order) szabályai szerint titkosnak minõsítettek,12 2. az állami szerv belsõ személyzeti ügyeire vonatkozó szabályok,13 3. azon adatok köre, amelyeket valamely – a FOI-n kívüli – törvényi rendelkezés kivételi körbe utal,14 4. üzleti titkok, valamely személytõl származó kereskedelmi vagy pénzügyi információk, amelyek valamely titokkörbe tartoznak vagy bizalmasak, 5. olyan ügynökségek közötti vagy ügynökségen belüli feljegyzések vagy levelek, amelyek jogszerûen nem lennének hozzáférhetõk az ügynökséggel perben álló másik ügynökségen kívüli fél számára, 6. olyan személyzeti, egészségügyi vagy hasonló adatok, melyek hozzáférhetõvé tétele nyilvánvalóan a magánszféra indokolatlan (unwarranted) sérelmét jelentené, 7. bûnüldözési célú adatok, 8. pénzügyi intézmények felügyeletét ellátó szervekkel kapcsolatos iratok, 9. kutakkal (wells) kapcsolatos meghatározott geológiai adatok. A szövetségi információszabadság-törvény értelmében az a dokumentum, amely nem minõsül „szerv által kezelt” adatnak (agency record), visszatartható a nyilvánosság elõl, de a legtöbb közérdekû adat a közfeladatot ellátó szerv kezelésében ennek minõsül.

11 Lásd például: Committee on Open Government, Annual Report to the Governor and the State Legislature, 1999, amely a közérdekû adatok alóli kivételrõl külön listát állapít meg. 12 A minõsítés szabályszerûségét a törvény expressis verbis megköveteli. Figyelemreméltó tényrõl van szó, hiszen a magyar adatvédelmi biztos joggyakorlatának elején nagy nehézséggel járt, hogy a formális jogi kötelezettséget a minõsítõ intézménytõl a biztos megkövetelje. Az adatvédelmi biztos beszámolója, 1997. Adatvédelmi Biztos Irodája, Budapest, 1997. http://abiweb.obh.hu/abi/ 13 E szabályt a bírósági gyakorlat megszorítóan értelmezi: ide tartozhatnak például az ebédidõre vonatkozó triviálisnak tekinthetõ rendelkezések. 14 Abban az esetben, ha ez a rendelkezés oly módon korlátozza az adatkör nyilvánosságát, hogy nem ad diszkrecionális jogkört a jogalkalmazónak és meghatározott feltételek esetében vagy meghatározott ügyek vonatkozásában írja elõ a korlátozást.

300

Tanulmányok A szövetségi információszabadság-törvény hatálya alá a „kormányügynökségek” (agency, a továbbiakban: ügynökség) tartoznak. Ilyennek minõsül a törvényi meghatározás szerint „bármely központi közigazgatási szerv (executive department), állami vállalat (Government corporation), az állam által ellenõrzött vállalat (Government controlled corporation), vagy bármely más, a végrehajtó hatalomhoz tartozó szerv (other establishment in the executive branch of the Government), ideértve az elnöki hivatalt (Executive Office of the President) is, vagy bármely független szabályozó hatóság (independent regulatory agency)”.15 Az „ügynökség” fogalmának értelmezésekor a bírói gyakorlat azt is figyelembe veszi, hogy a szóban forgó testület tevékenysége miben áll: míg az elnök – akár miniszterekbõl álló – tanácsadó testületei nem esnek e fogalom alá, mivel a miniszterek nem „minisztériumok vezetõiként, hanem az elnök munkatársaival (assistants) azonos funkcióban” járnak el, ám amennyiben a testület a tanácsadáson túl egyéb jogkörökkel is rendelkezik, akkor ügynökségnek minõsülhet a FOI értelmezésekor.16 A nyilvánossággal összefüggésben látnunk kell, hogy az elektronikus információszabadság – tagállami szinten – nagy költségmegtakarítással járhat. A helyi közigazgatási egységeket gyakran nem képviseli nagy hivatal, sõt, van ahol egyetlen városi köztisztviselõ – teljes állásban – látja el a teljes adminisztrációt. Ilyen feltételek mellett nem várható el, hogy a közérdekû adatkérésnek a szerv azonnal, illetve rövid határidõn belül eleget tegyen. Amennyiben azonban az adatok elektronikusan hozzáférhetõek, nincs semmi akadály. A felismerés pedig, hogy az információs társadalom módosítja az információszabadság-törvény értelmét és értékét már 1978-ban megszületett New York államban, amikor az eredeti 1974-es információszabadság-törvény helyébe új rendelkezés lépett.17 New York törvénye értelmében a következõk minõsülnek állami szervnek: állami vagy önkormányzati szerv, testület, iroda, részleg, bizottság, állami szerv, állami vállalat, tanács vagy más állami entitás, amely kormányzati vagy tulajdonosi funkciókat lát el a tagállamnak vagy az önkormányzatoknak, kivéve a bíróságokat és a törvényhozót.18

15 5. U.S.C. § 552(f)(1). 16 Lásd részletesen: Freedom of Information Guide, May 2002, Procedural Requirements, Entities Subject to FOIA, 5 lábjegyzet; http://www.usdoj.gov/oip/ foi-act.htm 17 Ch. 933, L. 1977, Pub. Off. Law, Article VI, §84-90. 18 86(3): „any state or municipal department, board, bureau, division, commission, committee, public authority, public corporation, council, office or other governmental entity performing a governmental or proprietary function for the state or any one or more municipalities thereof, except the judiciary or the state legislature.”

301

Az elektronikus információszabadság A törvény 86. § (4) bekezdése szerint minden információ, amelyet állami szerv kezel bármely fizikai formában, az közérdekû adat. Bármely információ, amelyet állami szerv (government agency) vagy a törvényhozó tart (keep), birtokol (held), megõríz (file), elõállít (produce), újra elõállít (reproduce) bármely fizikai formában, különösen jelentések, állásfoglalások, feljegyzés, vélemény, akta, mappa, fájl, könyv, kézikönyv, brosúra, nyomtatvány, irat, tervrajz, rajz, térkép, fotó, levél, számítógépes szalag vagy lemez, jogszabályok és törvények, adatnak minõsülnek.19 Az adat törvényi meghatározásából következik az a joggyakorlat, amelyet a bíróság széles körben alkalmazott New York államban. Elõször egy Péter Szikszay nevû úr perelte be 1980-ban a kerületi adóhivatalt, mert bizonyos dokumentumokat csak papíralapon voltak hajlandók kiadni, holott kettõs rendszerben elektronikusan is a hivatal rendelkezésére álltak. A bíróság megállapította, hogy „az információ egyre nagyobb mértékben számítógépen tárolódik, és a hozzáférés e dokumentumokhoz nem korlátozható csak azért, mert nem papíron kérték”.20 Az elektronikus információszabadság korában kulcskérdés a hozzáférhetõ, elérhetõ adatok köre. Kétségtelen, hogy az elektronikus információszabadság felszabadítja az adatokhoz való hozzáférés módját. Ez az, amiben többet jelent a hagyományos értelemben vett információszabadsághoz képest. Az amerikai szabályozás megkülönbözteti azon adatokat, amelyeket külön kérelem nélkül is nyilvánosságra kell hozni, de az elektronikus információszabadság magában foglalja a dokumentumok regisztere, adatbázisa nyilvánosságra hozatalának kötelezettségét is. Az elektronikus információszabadság végül tartalmazza a dokumentumok igénylésének elektronikus módját is. A továbbiakban áttekintjük az adatok közzétételének a rendszerét. Az amerikai szövetségi rendszer szerint a legtöbb közérdekû adatot az interneten is elérhetõ hivatalos lapban, a Federal Registerben21 kell közzétenni. Érdekes szabályt tartalmaz a szövetségi törvény 552. § (a) bekezdése, miszerint senki nem kötelezhetõ olyan szabály betartására, amelyet kötelezõen közölni kellett vol-

19 „Any information kept, held, filed, produced, reproduced by, with or for an agency or the state legislature, in any physical form whatsoever including, but not limited to, reports, statements, examinations, memoranda, opinions, folders, files, books, manuals, pamphlets, forms, papers, designs, drawings, maps, photos, letters, microfilms, computer tapes or discs, rules, regulations or codes.” 20 Szikszay v. Buelow, 436 NYS2d 558 (1981); Babigian v. Evans, 427 NYS2d 688, 691 (1980); aff ’d 97AD2d 992 (1983). 21 A Federal Register naponta jelenik meg.

302

Tanulmányok na a Registerben, ám a közlés elmaradt, illetve senkit nem érinthet hátrányosan olyan tény, amelynek közlése elmaradt.22 A Registerben közzéteendõ fontosabb adatok: 1. a központi és a helyi szervezet és azon munkavállalók és egyenruhás testületek (uniformed services), amelyektõl a lakosság információt szerezhet, akik részére beadványt vagy kérelmet terjeszthet elõ, vagy döntéseket szerezhet be, valamint azok a módok, amelyeken mindezt megteheti; 2. azon általános ügymenet és módszer ismertetése,23 amellyel a szerv a funkcióit szervezi és ellátja,24 ideértve minden formális vagy informális eljárás jellemzõit és az azok során érvényesített követelményeket; 3. az eljárási szabályok, a rendelkezésre álló ûrlapok vagy azok a helyek, amelyekrõl az ûrlapok beszerezhetõk, és minden olyan utasítás, amely az iratok, jelentések vagy vizsgálatok tartalmi elemeire és tárgyára vonatkozik; 4. a jogszabály felhatalmazása alapján alkotott, általánosan alkalmazott szabályok,25 az ügynökség által kidolgozott és elfogadott általános policy-k, általánosan alkalmazott értelmezések ismertetése; 5. bármely, a korábbiakban felsoroltakkal kapcsolatos kiegészítés, módosítás, vagy visszavonás. Ezen adatok másik csoportjába tartoznak azok, amelyek nyilvánosságát törvény elrendeli, de nem kell ezen adatköröket a Registerben megjeleníteni. Ilyen adatok a következõk: az ügy érdemében hozott álláspont, a párhuzamos és különvéleményekkel együtt, a határozat, az ügynökség által elfogadott policy-k, amelyek nem kerülnek közlésre a Federal Registerben, és az ügyintézõk számára kiadott útmutatók, a tisztviselõknek címzett azon utasítások, amelyek közérdeklõdésre tartanak számot. Ide tartoznak azon adatok is, amelyeket kérelem alapján igényeltek, de a szerv megítélése szerint további kérelem tárgyát képezhetik.26 Mint látjuk, a kötelezõen közzéteendõ adatok és a Registerben27 közzéteendõ adatok megkülönböztetése elmosódik. Az elektronikus információszabadság elterjedésével ezen megkülönböztetés át-

22 Kivéve, ha a szóban forgó személy a megfelelõ idõben értesült a szabályról vagy tényrõl. 23 „Statements of the general course and method.” 24 „By which its functions are channeled and determined.” 25 „Substantive rules.” 26 Ez a rendelkezés 1996-tól létezik. 27 További kötelezettsége az ügynökségnek, hogy olyan mutatót, katalógust,( „index”) tartson fenn és tegyen nyilvánosan hozzáférhetõvé, amely segítségével a fenti két csoportba tartozó bármely döntés, határozat stb. azonosítható.

303

Az elektronikus információszabadság vitt értelemben is „virtuálissá” válik, hiszen gyakorlatilag mindegy, hogy egy adatot az interneten tesznek közzé vagy a Federal Register interneten is megjelenített adatbázisában. A fenti igen széles két adatkörön kívül az ügynökségnek kérelemre kell, hogy a kezelésében lévõ adatot rendelkezésre bocsássa. A New York állambeli információszabadság-törvény 89. § (3) bekezdése szerint az állami szerveket semmi nem kötelezi, hogy olyan adatot állítsanak elõ, amely nem áll a birtokukban.28 Ezt a szabályt nyilván könnyû volt értelmezni a papíralapú nyilvántartás korában. Például egy állami ingatlan bérleti költségei csak olyan lebontásban igényelhetõek, amelyben rendelkezésre állnak. Vagy egy iskola leltározási adatai csak a rendelkezésre álló felbontásban használhatóak. Az elektronikus információszabadság elterjedésével azonban ez a szabály jelentõsen változott. Elmosódott a határvonal egy új adat létrehozása és módosítása között. Például, nem egyértelmû, hogy egy olyan lekérdezés, amely a számítógép adatbázisából lehetséges, ám mégis technikai erõfeszítést igényel, önálló adatkérésnek tekintendõ-e. A kérdés, amelyre az amerikai bíróságoknak válaszolniuk kell idõrõl idõre, az az, hogy egy adatkérés új – virtuális – adat létrehozásával jár-e. A New York Public Interest Research Group v. Cohen, Commissioner of the New York City Department of Health29 ügyben bizonyos egészségügyi adatokat nem lehetett nyilvánosságra hozni, a kérdés az volt, hogy kötelezhetõ-e a közigazgatási szerv, hogy elkülönített listát készítsen, ahol bizonyos adatokat titkol, másokat felfed, nyilvánosságra hoz. A bíróság megállapította, hogy nem sok értelme lenne komputerizált rendszereket létrehozni, amelyek gyorsak és hatalmas teherbírásuk van, ha az adatokhoz való hozzáférést és a közérdekû adatok terjesztését továbbra is a fizikai formátumú dokumentumok elvei szerint kezelnénk. A New York-i információszabadság-törvény valódi lényege éppen az adatokhoz való hozzáférés maximalizálása.30 A bíróság érvelésében az egészségügyi hatóságot mindössze

28 „Nothing in this article shall be construed to require any entity to prepare any record not possessed or maintained by such entity.” Ez a szabály számos tagállam jogalkotásában megtalálható. 29 Supreme Court, NY County, Index No. 113905/2000, July 16, 2001. 30 „It makes little sense to implement computer systems that are faster and have massive capacity for storage, yet limit access to and dissemination of the material by emphasizing the physical format of a record. FOIL declares that the public is entitled to maximum access to public records [Fink v. Lefkowitz, 47 NY2d 567, 571 (1979)]. Denying petitioner’s request based on such little inconvenience to the agency would violate this policy. See also, Russo v. Nassau County Community College, 81 N.Y.2d 690 (1993).”

304

Tanulmányok arra kérték, hogy „kevesebb” és nem „más” információt közöljön, mint ami az adatbázisban van.31 A határozatban ráadásul elõször hivatkozás történik arra, hogy az informatika az információszabadság legnagyobb barátja, mert az adatközlést egyszerûvé teszi, ezzel növeli a hatékonyságot, gyorsaságot, egyszóval a közérdekû adatok gyors terjesztését.32 A modern információszabadság egyik legélõbb kérdése, hogy hogyan kell viszonyulni az elektronikus információszabadság által generált hatalmas adatbázisok kereskedelmi célú felhasználásához. Nyilvánvaló, hogy az írógép korában ez a kérdés kevésbé volt égetõ, hiszen az adatok megszerzése, összegyûjtése és hasznosítása hatalmas energiát emésztett fel, tehát nem beszélhettünk arról, hogy az adatokat olcsón és könnyen megszerzik egyes cégek, akik ezt drágán értékesíthetik. A tagállamok szintjén a kérdés úgy merül fel, hogy a kereskedelmi célú felhasználás esetén az a hatalmas mennyiségû pénz, know-how és idõ, amelyet az államok az elektronikus információs rendszereik kidolgozására költenek, vajon ráterhelhetõek-e azon kereskedelmi adatkérelmezõkre, akik a szolgáltatást ingyen kívánják igénybe venni. Fõ szabály, hogy ezen adatok olcsón hozzáférhetõek, de a tagállami jogalkotás szintjén egyre gyakrabban felmerül az érv, hogy ezen adatokat tisztességes piaci áron kell értékesíteni. Ezzel a kérdéssel összefüggésben merült fel annak lehetõsége, hogy egyes tagállamok meghatározott közérdekû adatait szerzõi jogdíj alá vonják.33 A Legfelsõbb Bíróságra vár a feladat, hogy ezt a kérdést végsõ soron eldöntse. New York államban a legjelentõsebb szerzõi jogdíjjal összefüggõ ügy 2000-ben született. A Suffolk County v. Experian Information Solutions, Inc ügyben az egyik cég adózással összefüggõ adatokat kért a helyi hatóságoktól, amelyeket késõbb azonos tartalommal pénzért értékesített.

31 „To sustain respondents’ positions would mean that any time the computer is programmed to provide less than all the information stored therein, a new record would have been prepared. Here all that is involved is that DOH is being asked to provide less than all of the available information.” 32 „Rationality is lacking for a policy that denies a FOIL request for data in electronic form when to redact the confidential information would require only a few hours, whereas to perform the redaction manually would take weeks or months (depending on the number of employees engaged), and probably would not be as accurate as computer generated redactions.” 33 A kérdés szövetségi szinten nem merülhet fel, mert az ütközne az USA alkotmányával.

305

Az elektronikus információszabadság Elsõ fokon a bíróság helyt adott a szerzõi jogi érveknek,34 majd a felülvizsgálat során megváltoztatta álláspontját.35 A bíróság ezen érvelésében kifejti, hogy az adatkezelés célja irreleváns. Ráadásul a helyi adóhatóság az adatok létrehozásánál nem hivatkozhat a szerzõi jogban fontos eredetiségre, mert nem ez volt az „alkotás” célja, az adatok összeállításának kötelezettsége törvényen nyugodott. Másodfokon U.S. Court of Appeals helyt adott a szerzõi jogi érveknek,36 azt hangsúlyozva, hogy az információszabadság-törvény betûje ezen álláspontot nem ellenzi, és visszautalta az ügyet elsõ fokra. A Legfelsõbb Bíróság döntése még várat magára. A szövetségi információszabadság-törvény érdekes rendelkezéseket tartalmaz a kérelmek teljesítéséért fizetendõ eljárási díjjal kapcsolatban. A díj megállapításánál az adatkérés célja a meghatározó. Ennek alapján három csoport különböztethetõ meg: az elsõ a média és a hírügynökségek csoportja, ide tartoznak az oktatási intézmények és az olyan tudományos intézmények, amelyek kutatási és tudományos célból igényelnek adatot. Ezen szervezetek csak az ésszerû másolási költségek megfizetésére kötelezhetõek. A második csoportba tartoznak a kereskedelmi célú felhasználók. Ezt a kategóriát a törvény nem definiálja, de általában megállapítható, hogy a nyereségszerzésre irányuló tevékenységet öleli fel. Az e kategóriába tartozó adatkérésért az iratok másolásán felül a felkutatással és felülvizsgálattal37 felmerülõ költségek megtérítése várható. A harmadik csoportba tartozik minden, ami kívül esik az elsõ két csoporton, például a személyes felhasználásra kért adatok, vagy a civil szervezetek kiváncsiskodása, esetleg egyéb érdekvédõ szervezetek adatkérése. Az információszabadság-törvény három különbözõ költségkategóriát ismer. Az elsõbe a másolás költségei tartoznak bele. A hivataloknak elõre meghatározott díjuk van a fénymásolatok készítésére, az egyéb – például számítógépes – másolás költségeit általában a ténylegesen felmerült áron számítja a hivatal. A második csoport a kereséssel, felkutatással járó költségek megtérítése. Ez magában foglalja azt az idõt, amely a dokumentum megtalálásához szükséges. Akárcsak tagállami szinten, itt is komoly nehézséget okoz a „kutatás” és a

34 County of Suffolk v. Experian Info. Solutions, Inc., No. 99 Civ. 8735 (JFK), 2000 WL628731 (SDNY, May 15, 2000). 35 County of Suffolk v. First American Real Estate Solutions, U.S. 2nd Circuit Court of Appeals, July 25, 2001. 36 County of Suffolk v. Experian Info. Solutions, Inc., No. 99 Civ. 8735 (JFK) 2000 WL10102622 (SDNY, July 21, 2000). 37 Lásd késõbb.

306

Tanulmányok „programozás” elkülönítése, hiszen a szerv nem kötelezhetõ olyan dokumentum elõállítására, amely nem létezik. Az információszabadság-törvény 1996-os módosítása meghatározza, hogy a keresés olyan „manuális vagy automatizált kutakodás”,38 amely arra irányul, hogy „lokalizálni lehessen azon adatokat, amelyekre a közfeladatot ellátó szervnél a kérés vonatkozik”.39 Természetesen minden informatikai adat keresése egyfajta informatikai beavatkozást tesz szükségessé. A harmadik kategóriába az adat felülvizsgálatával járó költségek tartoznak. A törvény 1986-os módosítása elõtt ilyen költségeket nem számoltak fel. Itt elsõsorban azt kell vizsgálni, hogy a dokumentum valamely része titkos-e. A felülvizsgálat költsége csak a kereskedelmi célú felhasználásban állapítható meg.40 Minden ügynökségnek díjszabást kell meghatároznia, amelynek meg kell felelnie az úgynevezett Office of Management and Budget41 igazgatója által meghatározott irányelveknek. Ennek alapján minden ügynökség a másolás, a kutatás és a felülvizsgálat árát meghatározza. Ezen összegek az ügynökség FOI szabályzatában megjelennek. Abban az esetben, ha döntés születik arról, hogy az ügynökség teljesíti a kérelmet, azt azonnal teljesíteni is kell. A kérelmezõnek küldött olyan értesítésben, amely a kérelem megtagadásáról szól, minden esetben közölni kell a kérelem megtagadásáról döntõ személy nevét és beosztását is. Az Egyesült Államok állandó identitászavarban szenved a magánszféra védelmét illetõen. Egyrészt az információszabadság „másik oldala” kétségtelenül az adatvédelem, a privát szféra védelme, ahogy több mint száz évvel ezelõtt Louis Brandeis bíró megfogalmazta, az egyén azon joga az állammal szemben, hogy egyedül hagyják. Másrészt az USA nem rendelkezik általános privacy-szabályokkal. Érdekes, hogy e két jog ütközése hogyan alakul a szövetségi információszabadság-törvény, illetve az 1974-ben elfogadott, a magánszféra védelmérõl szóló Privacy Act fényében. Mind a szövetségi információszabadság-törvény, mind a tagállamok információszabadság-törvénye küszködik a privát szféra védelmének biztosításával: egész pontosan a „magánszférába történõ jogtalan behatolással”.42 A szövetségi infor38 „Review, manually or by automated means.” 39 „Agency records for the purpose of locating those records responsive to a request.” 40 Az ügynökség nem követelhet díjat abban az esetben, ha a díj begyûjtésével és feldolgozásával kapcsolatos eljárás költsége azonos vagy nagyobb, mint a díj összege. Nem követelhetõ díj a kutatás elsõ két órájáért, az elsõ száz lemásolt oldalért sem, kivéve, ha üzleti célú adatkérésrõl van szó. Elõzetes díjfizetés is csak akkor követelhetõ, ha az ügynökség szerint a díj meghaladja majd a 250 USD-t, vagy a kérelmezõ korábban késedelembe esett a díjfizetéssel. 41 Az OMB honlapja: http://www.whitehouse.gov/omb/ 42 „An unwarranted invasion of personal privacy.” NY Pub. Off. Law, §87(2)(b).

307

Az elektronikus információszabadság mációszabadság-törvény a magánszféra védelmét említi hatodik kivételként az adatok nyilvánosság elõl való elzárására. Mivel a törvény szövege egyértelmûen megköveteli a magánszférába való illetéktelen behatolást a korlátozás indokaként, ezért a közérdekû adatok nyilvánossága és az adatvédelem közötti kényes egyensúly a gyakorlatban inkább a nyilvánosság irányába hat. Privacy-jogai csak magánszemélyeknek lehetnek, jogi személyeknek nem. Az 1974-ben elfogadott szövetségi törvény a magánszféra védelmérõl (Privacy Act) szintén tartalmaz a nyilvánosság alóli kivételeket. A két törvény részben fedi egymást, ezért ha az adatkérõ a maga számára legkedvezõbb helyzetet akarja megteremteni, akkor kérelmét egyszerre az információszabadságtörvény és a Privacy Act alapján is benyújtja. A Privacy Act alapján mindenkinek (állampolgárnak és állandó tartózkodásra jogosult személynek) joga van megismerni a róla tárolt adatokat.43 Arra is lehetõség van, hogy ezen adatok módosítását kérje, ha az információ pontatlan, téves, hiányos vagy idõszerûtlen. Az egyénnek a saját adatára vonatkozó felderítéshez és korrigáláshoz való joga a legfontosabb szabálya a Privacy Act-nek. Másodszor, a Privacy Act célja, hogy titkos adatbázisok létrehozását kizárja. Ezért minden szerv köteles az általa kezelt adatok rendszerérõl, a tárolási elvekrõl és gyakorlatról nyilvánosan beszámolni. Harmadszor, minden szerv köteles ésszerû erõfeszítést tenni a személyes adatok tárolásának minõségét illetõen (hitelesség, idõszerûség, relevancia). Ide tartozik az a szabály, hogy – hacsak törvény kivételt nem tesz, vagy bûnüldözési célból nem indokolt – a vallás-, lelkiismereti és szólásszabadsággal összefüggõ adatokat nem lehet kezelni.44 Negyedszer, cél a személyes adatok nyilvánosságra hozatalának korlátozása, ha annak törvényi indoka fennáll. Végül, a törvény jogi védelmet – bírói utat – biztosít az egyéneknek, ha a Privacy Act szerinti jogaikat megsértik. Az elektronikus információszabadságot érintõ kérdés, hogy az 1988-ban született, a számítógépes egyeztetésrõl és a magánélet védelmérõl szóló törvény (Matching and Privacy Protection Act of 1988) módosította a magánszféra védelmérõl szóló törvényt (Privacy Act). A számítógépes egyeztetõ programok arra szolgálnak, hogy személyes adatok egyeztetése révén magánszemélyek jogosultságát felülvizsgálják egyes szövetségi juttatások igénybevételére. Ha ezen adatok szövetségi szerv kezelésében vannak, akkor a magánszemélyek a Privacy 43 Itt jelentõs különbség van a FOI és Privacy Act személyi hatálya között. Az elõbbi alanyi jogon jár, az utóbbihoz jogszabály alapján állampolgárság vagy állandó tartózkodási jogosultság szükséges. 44 Ezen szabályozást az alkotmány úgynevezett 1. kiegészítése (First Amendment) indokolja.

308

Tanulmányok Act alapján kérhetik a hozzáférést és az adatok korrigálásának lehetõségét. Tagállami szinten nincs általános kötelezettség ezen adatok kiadására, hacsak az állami törvényhozás errõl nem gondoskodik. Az adatkérés megtagadása, tehát a kivételek meghatározása a hatályos Privacy Act alapján rendkívül összetett. Az információszabadság-szabályozáshoz képest elmondható, hogy a fõ különbség abban áll, hogy a kivételek nem egyes adatokra vonatkoznak, hanem valamely adatrendszerre. Ezen kivételeket elõre – tehát az adatkéréstõl függetlenül is – meg kell jelölnie a szervnek. A szövetségi információszabadság-törvényhez képest jelentõs különbség, hogy a Privacy Act szerint csak a másolással járó költségeket számolhatja fel a szerv. Az adatok felkutatásával és felülvizsgálatával járó költségek nem számíthatóak fel. Éppen ezért nem ritka, hogy az érintett adatkérõ mindkét törvény szerint benyújtja adatkérési kérelmét, majd a kedvezõbb lehetõséget választja. A tagállamok szintjén érdemes szemügyre vennünk New York állam gyakorlatát: a fõszabály az információszabadság, tehát az adatvédelmi kivételeket külön jogszabályban kell rendezni. Például külön törvény védi az adótitkot, az egészségügyi és szellemi állapotra vonatkozó adatokat, vagy a szociális segélyezettek adatait. De vannak esetek, amikor a New York-i törvényhozó úgy döntött, hogy a személyek védelme felett áll a nyilvánosság érdeke. Amikor például az állampolgárok az általános választásokon regisztráltatják magukat, akkor állandó tartózkodási helyük nyilvános.45 Hasonlóképpen az ingatlan tulajdonosának neve, az ingatlan fekvése is nyilvános személyes adat.46 Érdekesen alakul New York államban a személyes adatok védelmének konfliktusa a nyilvánossággal, amikor közszereplõk adatairól van szó. Talán érdemes vizsgálódásunkat New York államban a közszereplõknek a személyes adatok védelméhez fûzõdõ jogával zárni, hiszen e kérdéssel a magyar jogalkotó immáron tizedik éve küszködik. A kérdés, amelyre a bíróságnak válaszolnia kellett, hogy a közjogi tisztséget, illetve közhivatalt betöltõ személyeknek a személyes adatok védelméhez fûzõdõ joga hogyan viszonyul a demokráciához. 1975-ben New York állam jurisdictioja kimondta, hogy a közhivatalban dolgozók, tevékenységükkel összefüggõ, személyes adatai nyilvánosak.47 Ennek az ellenkezõje is igaz: 45 NY Election Law, §§3-220 and 5-602. 46 NY Real Property Tax Law, §516. 47 Farrell v. Village Board of Trustees, 372 NYS2d 905 (1975); Gannett Co. v. County of Monroe, 59 AD2d 309 (1977), aff ’d 45 NY2d 954 (1978); Sinicropi v. County of Nassau, 76 AD2d 838 (1980); Geneva Printing Co. and Donald C. Hadley v. Village of Lyons, Sup. Ct., Wayne Cty., March 25, 1981; Montes v. State, 406 NYS2d 664.

309

Az elektronikus információszabadság azon adatok, amelyek közmegbizatásukkal nem függnek össze, nem nyilvánosak.48 Ezen törekvés a magyar adatvédelmi biztos joggyakorlatát is áthatja. A személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény minden lehetséges módosításakor felmerül az amerikai joggyakorlatban is jól ismert fordulat kodifikálása, beemelése a magyar hatályos törvény normaszövegébe. Navigare necesse est! Elõre a korral!

48 Matter of Wool, Sup. Ct., Nassau Cty., NYLJ, Nov. 22, 1977; Minerva v. Village of Valley Stream, Sup. Ct., Nassau Cty., May 20, 1981; Seelig v. Sielaff, 607 NYS2d 300, 201 AD2d 298 (1994).

310

Tanulmányok

AZ ELEKTRONIKUS KORMÁNYZÁS ÉS AZ ADATOKHOZ VALÓ HOZZÁFÉRÉS KÉRDÉSEI A FOGYASZTÓK ÉS A POLGÁROK SZÁMÁRA

David Banisar* Az új számítástechnikai és kommunikációs vívmányok lehetõséget adnak a felelõs kormányzás és az állampolgári részvétel elõmozdítására. Világszerte tapasztalható jelenség, hogy a legfejlettebb és a fejlõdõképes kormányok ilyen vagy olyan formában az elektronikus kormányzás (E-government) irányába mozdulnak el. Egyelõre inkább csak a kormányzati mûveletek digitalizálása és az interneten elérhetõ szolgáltatások terén történt elõrelépés; jóval lassabb ütemben halad két ebbõl fakadó feladat, az adatokhoz való hozzáférés és a polgári részvétel elõmozdításának folyamata. Az elektronikus kormányzás emellett számos kérdést vet fel a privacy, az adatbiztonság és a hozzáférhetõség vonatkozásában.

Az elektronikus kormányzás fejlesztése Az eltelt évtizedben az elektronikus kormányzást azzal népszerûsítették, hogy újszerû eszközökkel segíthet a kormányzati munka hatékonyabbá tételében, de a polgári igényekre lelkiismeretesebben reagáló kormányzás kialakításában is. Az elektronikus kormányzáson belül három mozzanat különíthetõ el: 1) az adatokhoz való hozzáférés, azaz a közérdekû adatok rendelkezésre bocsátása polgárok és fogyasztók számára; 2) maga a szûkebb értelemben vett elektronikus kormánymûködés (E-governance), azaz a fejlett információs technológiák alkalmazása konzultációk, szavazások és egyéb, a demokráciát építõ események lebonyolításában; 3) elektronikus szolgáltatások (E-services), azaz állami szolgáltatások nyújtása fejlett technológiák segítségével. * A szerzõ vendégkutatója a Leedsi Egyetem Jogi Tanszéke CyberLaw-val foglalkozó kutatócsoportjának, egyben a Privacy International igazgatóhelyettese. A tanulmány eredetileg a Consumer WebWatch és a Consumers International Hálóhitelesség: Hogyan építsük a bizalmat az interneten? címû elsõ nemzetközi konferenciájára készült.

311

Az elektronikus információszabadság Az elektronikus kormányzás egyik fõ vonása, hogy átalakítja az állami hivatalok hagyományos belsõ folyamatait azáltal, hogy teret ad az információs és kommunikációs technológiák (ICT-k) alkalmazásának. Feltételezi továbbá a meggyökeresedett eljárások felülvizsgálatát belsõ hivatali szinten csakúgy, mint a legkülönfélébb kormányzati szervek viszonylatában, legyen szó akár a legnagyobb országos hatóságról vagy e legszûkebb kiterjedésû önkormányzatról. Többek között olyan kérdésekre igyekezik választ adni, hogy mi a különbözõ állami hivatalok szerepe, illetve hogyan lehet az adatokkal és a törvényi infrastruktúrával jobban gazdálkodni, azokon megosztozni. Hogy az OECD egy megállapítását idézzem: „Az elektronikus kormányzás legnagyobb horderejû hozadéka egyszerûen a jobb kormányzás. Az elektronikus kormányzás fogalmában sokkal fontosabb maga a kormányzás, mint az elektronikus jelzõ.”1 Az elektronikus kormányzás fejlesztése olyan folyamat, ami felsõbb és alsóbb szintekrõl egyaránt irányítható. Egyes országokban a vezetés átfogó revíziójával oldják meg a dolgot, másutt olyan emberek egyéni kezdeményezésére indul meg a fejlesztés, akik magukra vállalják a hivatal honlapjának felállítását, mert õk értenek hozzá és látják az igényt. Belsõ szinten sok kormány elõször csak személyi számítógépet ad tisztviselõi kezébe, késõbb esetleg internethozzáférést és egyéni e-mail címet is biztosít számukra. A központi és önkormányzatok elektronikus kormányzással kapcsolatos célkitûzései igen eltérõek lehetnek, kezdve a hivatali számítógép- és rendszerhasználat bevezetésétõl a mûveletek modernizálásán át egészen a kormányzat és a polgárok szerepkörének radikális átértékeléséig. Az ENSZ öt stádiumát különbözteti meg az elektronikus kormányzás kialakulásának: – körvonalazódó (emerging): a kormány hivatalosan jelen van az interneten; – emelt szintû (enhanced): a hivatali honlapok száma nõ; egyre dinamikusabb az információ; – interaktív (interactive): a felhasználó nyomtatványokat tölthet le, tisztviselõkkel e-mailezhet, illetve más interaktív folyamatokban vehet részt az interneten; – ügyleti (transactional): a felhasználó ténylegesen az interneten fizethet szolgáltatásokért és egyéb ügyletek lebonyolításáért; és végül

1 OECD, The e-government imperative: main findings [Az elektronikus kormányzás parancsa: fõbb észrevételek], OECD Observer, 2003. március.

312

Tanulmányok – varrat nélküli (seamless): az elektronikus szolgáltatások teljes körûen, minden közigazgatási ágazaton átívelõen integráltak.2 Az elmúlt néhány évben az Európai Unió az eEurope 2002 elnevezésû program keretében támogatta az elektronikus kormányzás fejlesztését. 2002 májusában a Bizottság az eEurope 2005 Akcióterve néven elfogadta a program frissítésének koncepcióját. A 2005-ös terv sürgeti „a nagy sávszélességû hálózatok általános elérhetõségét és használatát Unió-szerte 2005-re, valamint az Ipv6 internet-protokoll [...], a rendszer- és adatbiztonság, illetve az elektronikus kormányzás, oktatás, egészségügy és vállalkozás fejlesztését.” A közép- és kelet-európai (CEE) régióban az EU egy ennél sokkal szerényebb programot, az eEurope+ Akciótervet népszerûsíti, ami inkább a hozzáférést, mint a szolgáltatásokat helyezi elõtérbe.3

Elõtérben az elektronikus szolgáltatások Az elektronikus kormányzás legmerészebb felfogása olyan rendszer képét vetíti elõre, amelyben a polgárok az ITC-k felhasználásával, kormányaikkal interaktív módon együttmûködve vesznek részt a kormányzati eljárások és gyakorlat kialakításában a polgári meghallgatás és jóváhagyás eszközeivel. Mint az az ENSZ és az eEurope követelményrendszerébõl kiviláglik, a legtöbb országban az elektronikus kormányzás fõ gondja egyelõre az, hogy vállalkozásoknak és polgároknak próbálja eladni elektronikus szolgáltatásait, semmint hogy a hozzáférés és interaktivitás biztosításával aktív szerepvállalásra ösztönözze a lakosságot. Márpedig ha ezek a prioritások, az a polgárt az állam szolgáltatásait paszszívan fogyasztó szerepére alacsonyítja le ahelyett, hogy a társadalom és a kormányzás tevékeny tagjává avatná. Egy 2001-es tanulmányban a Bertelsmann Alapítvány arra a megállapításra jutott, hogy „sok döntéshozó továbbra is egyoldalúan az elektronikus szolgáltatások elérhetõségére figyel”.4 Ennél velõsebb az a megfogalmazás, miszerint a szûkebb érte-

2 ENSZ – DPEPA és ASPA, Benchmarking E-government: A Global Perspective – Assessing the UN Member States [Az elektronikus kormányzás teljesítményértékelése: globális nézõpontok – az ENSZ-tagállamok vizsgálata ], 2001. Elérhetõ a http://www.unpan.org/e-government/Benchmarking%20E-gov%202001.pdf címen. 3 Lásd a http://europa.eu.int/information_society/topics/international/regulatory/ eeuropeplus/index_en.htm címen. 4 Bertelsmann Foundation, Balanced E-Government, E-Government – Connecting Efficient Administration and Responsive Democracy [Kiegyensúlyozott elektronikus kormányzás – a hatékony közigazgatás és a fogékony demokrácia összekapcsolása], 2001.

313

Az elektronikus információszabadság lemben vett elektronikus kormánymûködés (E-governance) „az elektronikus kormányzás elhanyagolt mostohagyermeke.”5 Az eEurope 2005 Akcióterv például egyszer sem tesz említést elektronikus kormánymûködésrõl. Ennek számos oka van. Elsõként említhetõ, hogy sok állami hivatalnok nem akar lemondani az adatok feletti rendelkezés és a döntéshozási folyamatok irányításának hatalmáról. Az ENSZ szerint az elektronikus kormányzás éllovasai többnyire a legfejlettebb demokráciák sorából kerülnek ki, mint például az USA, Új-Zéland vagy Norvégia, de vannak közöttük olyan, kevésbé demokratikus rendszerek is, mint Szingapúr, az Egyesült Arab Emirátusok és Kuvait. Nem szabad megfeledkeznünk arról sem, hogy a nagy tanácsadó és számítástechnikai cégek anyagilag érdekeltek abban, hogy minél több technológiát és szolgáltatást adjanak el az állami szerveknek. Így aztán aligha meglepõ, hogy sok elektronikus kormányzással – jellemzõen az elektronikus szolgáltatásokkal, ezen belül is az állam és a versenyszféra közötti elektronikus adatmozgásokkal – kapcsolatos kezdeményezés mögött ilyen vállalkozások jelentik a fõ mozgatóerõt. A voltaképpeni elektronikus kormányzás hozadékát sokszor nehezebb számszerûsíteni, kivált ha a cél a közvélemény befolyásának erõsítése, amit nem mindig üdvözölnek maradéktalan örömmel a hivatalok. Ehhez jön még a technológiai hozzáértés hivatali körökre oly jellemzõ hiánya. Benjamin Barber professzor szavaival élve: „Akik a legtöbbet tudják a technológiáról, mintha a legkevesebbet tudnák a demokráciáról, míg akik értenek a demokráciához, sokszor szinte semmit sem konyítanak a technológiához.” 6

A digitális szakadék Az elektronikus kormányzás elterjedésének útjában az egyik fõ akadályt az jelenti, hogy sokszor nem lehetséges minden egyes polgár számára ugyanolyan számítógépekhez és hálózatokhoz, következésképp azonos rendszerekhez és szolgáltatásokhoz hozzáférést biztosítani. Napjainkban világméretû erõfeszítések történnek e probléma orvoslására. A G-8-ak 2000 júliusában létrehozták a Digitális Lehetõségek Akciócsoportját (Digital Opportunity Task Force) az elekt-

5 Francis McDonough, Progress Towards E-Government in 26 Developed Countries [Az elektronikus kormányzás felé vezetõ út 26 fejlett államban ], 2002. 6 Idézi az „E-Democracy in Practice: Swedish experiences of a new political tool” [Elektronikus demokrácia a gyakorlatban: egy új politikai eszköz alkalmazásának svédországi tapasztalatai] címû tanulmány (Svéd Önkormányzatok Szövetsége, 2001). 7 Honlap: http://www.dotforce.org

314

Tanulmányok ronikus rendszerek és hozzáférés fejlesztésének ösztönzésére,7 az ENSZ információs társadalommal foglalkozó csúcsértekezlete pedig fõ célkitûzésként fogalmazta meg a digitális szakadék áthidalását.8 A digitális szakadék komoly problémát jelent a CEE régió több országában.9 A távközlési hálózatok az állami szolgáltatói monopóliumok uralma miatt sokfelé gyenge minõségûek, és a privatizáció nem javított ezen a helyzeten. A távközlési díjszabások még mindig magasak, és a nagy sávszélességû rendszerek kiépítése csak igen korlátozott körben történt meg. Általában alacsonyabb a háztartások számítógép-ellátottsága, és kevés a nyilvános hozzáférési pont is. Ráadásul a meglévõ hozzáférési kapacitás is a nagyvárosokban összpontosul, míg vidéken és a kisvárosokban kevesebben férnek hozzá a hálózatokhoz. A régió hozzáférési mutatója 17% körül mozog, ami jóval elmarad az EU átlag mögött.10 A TNS Interactive felmérése szerint az internet-ellátottság aránya Észtországban 39%, Csehországban 28%, Magyarországon 10%, míg Ukrajnában mindössze 4%,11 szemben Dánia 63, az USA 62, vagy Hollandia 61%-os adatával. Az ENSZ 2001-es jelentésében megállapítja, hogy a térségben mindössze két állam, Észtország és Csehország tartja a lépést a világ vezetõ hatalmaival az elektronikus kormányzás lehetõségeit tekintve. Ez a két ország „magas E-gov. kapacitás” minõsítést kapott, míg a régió többi országainak jobbára csak a „közepes E-gov. kapacitás” besorolás jutott. A CEE egyes országai nagy erõkkel próbálnak ezen a helyzeten változtatni. Észtországban az internethez való hozzáférés 1997 óta emberi jognak számít, és az ország minden egyes közkönyvtárának 2002-ig biztosítania kellett a számítógépes rendszerek elérhetõségét.12 Komoly akadályt jelent az is, hogy az embereket – kivált az idõsebb generáció tagjait – nehéz megtanítani vagy akár rábírni az elektronikus szolgáltatások 8 Honlap: http://www.itu.int/wsis 9 Lásd az APC internetjogi országjelentéseit a http://www.apc.org/english/rights/europe/countries.html címen. 10 IDG, Internet Usage and eCommerce in Southeast Europe [Internethasználat és elektronikus kereskedelem Délkelet-Európában], 2000-2005. Elérhetõ a http://www.idccentraleurope.com/promo/promo.php?report=8 címen. 11 Lásd Euromedia, Estonia leads for internet usage in Central and Eastern Europe [Közép- és Kelet-Európa államai közül Észtországban a legmagasabb az internethasználat aránya], 2002. szeptember 2. A TNS jelentés a http://www.tnsofres.com/ ger2002/keycountry/index.cfm címen olvasható. 12 Lásd UNDP, Estonia’s Tiger Leap to Technology? [Észtország hatalmas ugrással veti magát a technológiára], olvasható a http://www.sdnp.undp.org/it4dev/stories/estonia.html címen.

315

Az elektronikus információszabadság igénybevételére. Az egész világra kiterjedõ felmérések jelentõs számban azonosítottak olyanokat, akik nem hajlandók rákapcsolódni a világhálóra a szolgáltatások elérése érdekében, még akkor sem, ha erre felkészítik õket. Ez magyarázható részben azzal. hogy az emberek magánéletüket és biztonságukat érzik veszélyeztetve, de az iskolázottság és a nyelvtudás hiánya is szerepet játszhat. Ez egyben azt jelenti, hogy belátható ideig még minden itt taglalt szolgáltatást hagyományos módon is elérhetõvé kell tennünk, ha az egyenlõ hozzáférés elvét valóban mindenkire ki akarjuk terjeszteni.

E-információszabadság, vagyis az elektronikus adatokhoz való hozzáférés Az állam kezelésében lévõ adatokhoz való hozzáférés alapkövetelmény a polgári-demokratikus társadalom kiépítéséhez és fenntartásához. A hozzáférés emeli a társadalmi tudás és vita színvonalát, és fontos garanciát jelent a visszaélések, a rossz vezetés és korrupció ellen. Áldásos hatást gyakorolhat magára az államra is, hiszen a döntéshozási folyamatok nyíltsága, átláthatósága erõsíti a polgároknak a kormányzatba vetett bizalmát. Végül ide kívánkozik egy gondolat, ami témámhoz még szorosabban kapcsolódik: az adatokhoz való hozzáférés hiányában nem lehet szó elektronikus kormányzásról sem. A hozzáférés törvényben lefektetett joga Az állam kezelésében lévõ adatokhoz való hozzáférés eszméje különféle forrásokból táplálkozik. Lassanként emberi jogként ismerjük el, és számos újabb keletû nemzeti alkotmány – elsõsorban a CEE régióban – mint alapvetõ jogot nevesíti.13 Sok törvény létezik, amely az adatok kiadására kötelezi az államokat. A környezet-, fogyasztó- és adatvédelmi törvényekben többnyire szerepelnek olyan rendelkezések, amelyek bizonyos körben az adatokhoz való hozzáférés jogával ruházzák fel az egyént, hogy az megvédhesse saját érdekeit. Más törvények közérdekbõl követelik meg adatok közzétételét. Ilyenek a levéltárak, statisztikai felmérések, választások, politikai pártok és a korrupcióellenes küzdelem mûködését szabályozó törvények. Tágabb értelemben véve világszerte több mint ötven ország fogadott el az információszabadságról (FOI) vagy a hoz-

13 Lásd a 19. pontot a „Freedom of Information: An Internationally Protected Human Right” [Az információszabadság mint nemzetközileg védett emberi jog ] címû tanulmányban In: Global Trends on the Right to Information: A Survey of South Asia, 2002. Olvasható a http://www.article19. org/docimages/1116.htm címen. Lásd még Bulgária, Észtország, Magyarország, Románia és Szlovénia alkotmányát.

316

Tanulmányok záférésrõl szóló, átfogó törvényeket.14 Ezek megalkotására jellemzõen valamely egészségügyet érintõ vagy biztonsági kérdés kapcsán kerül sor.15 A CEE térség országai szinte kivétel nélkül mind megalkották a maguk Információszabadságtörvényét, amelyben garantálják polgáraik számára az állami kezelésben lévõ adatokhoz való hozzáférés jogát.16 Az információszabadság-törvények többsége – kivált a CEE térségben – az irat vagy információ fogalmába eleve beleérti az elektronikus nyilvántartásokat is. Ahol ez nem történt meg, ott törvénymódosítással kell kiterjeszteni a definíciót konkrétan az elektronikus adatokra. Az Egyesült Államok 1996-ban alkotta meg az elektronikus információszabadságról szóló törvényét, ezzel biztosítva, hogy az elektronikus adatok bekerüljenek a törvényi meghatározás körébe. A közzétételi kötelezettség A legtöbb államban az elektronikus kormányzás elsõ lépését a honlapok létrehozása jelenti. A lapok minõsége rendkívül széles skálán mozog, a kezdetleges arculatú, jobbára az adott szerv funkcióját, sajtóközleményeit és más alapadatait ismertetõ, egyszerû lapoktól egészen azokig, melyeken teljes terjedelmû jelentések és nyers adatok komplex adatbázisai is böngészhetõk független elemzés céljából. Ha törvény nem szavatolja az adatokhoz való hozzáférés jogát, általában nem célszerû az állami hivatalokra hagyni, hogy azok határozzák meg a közzétételre kerülõ adatok körét. Mindig fennáll a veszélye annak, hogy egy hivatal esetleg elégtelen, elfogult vagy pontatlan információkat közöl. Javarészt politikai tartalommal feltöltött weboldalakat mûködtet számos ország kormánya, fõleg ahol a sajtó hagyományosan állami ellenõrzés alatt áll. 2001-ben az ENSZ megállapította, hogy „az országok több mint 25 százalékában a hivatalos honlapok statikus, elégtelen és PR-jellegû információkkal vannak feltöltve, következetesen erõs politikai felhangokkal.”17 A problémára számos FOI törvény azzal reagál, hogy kötelezõen elõírja a kormányzati szerveknek, milyen típusú adatokat kell idõrõl idõre rendszeresen közzétenniük. Észtország törvénye értelmében például a központi és önkor14 Lásd David Banisar, Freedom of Information Acts around the World [A világ információszabadság-törvényei], 2002. július. Olvasható a http://www.freedominfo.org/ survey weboldalon. 15 Írországban a Marhahúsügyi Bíróság; UK: BSE (Kergemarha-kór); Bulgária és más CEE országok: Csernobil. 16 Lásd Banisar, Ibid. A térségben a következõ országok és fennhatósági területek nem fogadtak még el ilyen irányú jogszabályt: Fehéroroszország, Horvátország, Koszovo, Montenegro, az Orosz Föderáció, valamint Szerbia. Ezek közül egyedül Fehéroroszországban nem foglalkoznak aktívan hasonló törvényalkotás gondolatával. 17 Lásd a UNDPEPA jelentést, Ibid.

317

Az elektronikus információszabadság mányzati szervek, illetve egyéb, közérdekû adatokat kezelõ szervek kötelesek honlapot fenntartani és azon egy hosszú listán felsorolt adatfajtákat közzétenni, így többek között bûnügyi és gazdasági statisztikai adatokat; a hivatalt felhatalmazó törvényeket és annak szerkezeti egységeit; a tisztviselõk munkaköri leírását, postacímét, képesítését és fizetésének összegét; egészségügyi és közbiztonsággal kapcsolatos információkat; költségvetéseket és azok tervezeteit; a környezet állapotára vonatkozó adatokat; törvény- és más jogszabály-tervezeteket, egyéb terveket, ideértve a magyarázó memorandumokat is. A hivatalok kötelesek továbbá meggyõzõdni arról, hogy az így közzétett információk között nincs „elévült, pontatlan vagy félrevezetõ” adat. A törvény kimondja azt is, hogy az e-mailen küldött kéréseket hivatalos adatigénylésnek kell tekinteni. Egyes kormányok belsõ irataikat is közzéteszik az interneten. Az amerikai elektronikus információszabadság-törvény minden kormányszervtõl megköveteli, hogy úgynevezett elektronikus olvasószobát hozzon létre, ahol a rendszeresen igényelt iratokat közszemlére kell tenni. Az Európai Unió Tanácsa hozzáférhetõvé teszi az általa létrehozott dokumentumok jó részét, ideértve a saját hozzáférési szabályai alapján kiadott dokumentumok elektronikus nyilvántartását is. Ez a gyakorlat nemcsak a hozzáférés általános feltételein javított, hanem a titkárság mûködési hatékonyságán is nagyot lendített. Mint azt a Tanács legutóbbi éves jelentésében kifejtette, „ha a közvélemény számára közvetlenül elérhetõ iratok száma nõ, azzal párhuzamosan csökken az adatigénylések száma.”18 Más törvények azt is elõírják, hogy a kormányhivatalok az esélyegyenlõséget elõmozdítandó szintén tegyenek közzé információkat, többek között a közigazgatással, fogyasztóvédelemmel és a környezettel kapcsolatos jogszabályokat, bírósági döntéseket és statisztikai adatokat. Ezen felül nyilván még sok olyan nyilvántartást lehet közzétenni, ami számot tarthat a fogyasztók és érdekvédelmi szervezeteik érdeklõdésére. Jó példa erre New York város közegészségügyi felügyelõségének gyakorlata, mely szerint rendszeresen megjelenteti az interneten étterem-inspekciói konkrét eredményeit.19 A Fogyasztói Termékbiztonsági Felügyelet listát vezet a gyártók által visszahívott játékokról.20 Az USA

18 Lásd http://register.consilium.eu.int/pdf/en/03/st06/st06353en03.pdf 19 Lásd http://www.nyc.gov/html/doh/html/rii/index.html. Más városok éttermeirõl részleges listát tesz közzé a Restaurant News.com, http://www.restaurantnews.com/inspections.html 20 http://www.cpsc.gov/cpscpub/prerel/category/toy.html. Speciális keresés estén érdemes ellátogatni az Amerikai Fogyasztók Szövetsége gyermekbiztonsági lapjára [Consumer Federation of America’s SafeChild site] a http://www.safechild.net/ toyrecalldatabase/index.cfm címen.

318

Tanulmányok egyes államaiban internetes indexen tájékozódhatnak a polgárok arról, melyik orvos ellen indult már fegyelmi eljárás.21

Ajánlott információ-csoportok – Szerkezetre vonatkozó adatok. Ez a szervezet felépítésére, elsõdleges funkcióira, alkalmazottai listájára, éves jelentéseire, könyvvizsgálataira, az általa nyújtott szolgáltatásokra és más, hasonló területekre vonatkozó adatokat jelent. Walesben a Küldöttgyûlés rendszeresen közzéteszi ülései napirendjét és jegyzõkönyvét.22 Mexikóban feltüntetik az alkalmazottak névsorát és havi fizetését is. – Költségvetési dokumentumok. Részletes adatszolgáltatás a tervezett költségekrõl és kiadásokról. Az IMF felhívja a figyelmet arra, hogy a „pénzügyek átláthatósága nagy jelentõséggel bír a makrogazdasági stabilitás és minõségi növekedés megalapozása tekintetében.”23 – FOI eljárásjog. A legtöbb törvény szerint tájékoztatást kell közzétenni a kérelembenyújtás és fellebbezés részletes szabályairól. Egyes ágazatokban már adatigénylési és -kiadási naplókat is közzétesznek, hogy a további kérelmezõk láthassák, milyen információkat kért és kapott már meg más ugyanattól a szervtõl. – Nyilvántartási rendszerek. Ez a szerv által fenntartott nyilvántartási rendszer fajtáját, tartalmát és felhasználási lehetõségeit jelenti. Svédországban és másutt, ahol iratnyilvántartások mûködnek, ez magában foglalja a dokumentumok kutatását és áttekintését támogató funkciók biztosítását is. Ezen a címen lehet közzétenni a FOI vagy a már kiadott iratok használatára vonatkozó statisztikai adatokat is. – Belsõ szabályzatok. Általános követelmény a szervek számára belsõ szabályaik, szabályzatuk, útmutatóik és egyéb, a döntéshozatali mechanizmusra vonatkozó adatok közzététele. Ausztráliában több állam számolt be e követelmény járulékos pozitív hatásairól: a közzétételi folyamat során ugyanis a hivatalok rákényszerültek arra, hogy felfrissítsék, átírják, illetve világosabbá –

21 Lásd például. a Rhode Island Doc Finder címû „dokikeresõ” lapot a http://www.docboard.org/ri/df/search.htm címen. 22 Lásd Wales Nemzetgyûlésének honlapját: http://www.wales.gov.uk/keypub/index.htm 23 Lásd. IMF, Manual on Fiscal Transparency [Az átlátható pénzügyek kézikönyve], http://www.imf.org/external/np/fad/trans/index.htm

319

Az elektronikus információszabadság ezáltal pedig a maguk számára is hasznosabbá – tegyék ezeket a szabályaikat. További hozadéka az elõírásnak a következesebb döntéshozatal. – Jelentések. Idõrõl idõre, rendszeresen vagy ad hoc kiadott jelentések. Ezekre igen sok kérés szokott érkezni. Sok törvény rendelkezik úgy, hogy alapesetben minden jelentést közzé kell tenni, hacsak nincs konkrét kimentési jogalap. Egyes szakágazatokban a jelentés-közzétételi kötelezettség segítette a hatóságokat abban, hogy áttekinthetõbbé tegyék mûködésüket és kiküszöböljenek redundáns tevékenységeket. – Pályázatok és szerzõdések. Az elektronikus kormányzás jegyében egyre több ország kormánya tesz hozzáférhetõvé adatokat pénzügyi vonzatú döntéseirõl. Ez hatékony fegyver lehet a korrupció elleni küzdelemben. Mexikóban A szövetségi átláthatóságról és az állami kezelésû, közérdekû adatokhoz való hozzáférésrõl szóló törvény kimondja, hogy a közfunkciót betöltõ szervek minden egyes szerzõdésükre nézve kötelesek feltüntetni „a megvásárolt vagy bérelt közmunka, áru vagy szolgáltatás megnevezését; tanulmány vagy kutatás esetén annak pontosan körülhatárolt témáját; a szerzõdéses összeget; a szolgáltató, vállalkozó, vagy a szerzõdés valóságos vagy erkölcsi kedvezményezettje nevét; valamint a szerzõdés teljesítésére kikötött határidõt.” – Rendszeresen igényelt iratok. A legkülönbözõbb szektorokban nagy számmal keletkeznek olyan iratok, melyek gyakran képezik FOI kérelmek tárgyát. Ilyenek például a köztisztviselõk fizetésére, utazási és egyéb kiadásaira vonatkozó adatok. Ezek önkéntes közzététele elejét veheti a késõbbi adatkezelési kényszernek.

Közérdekû céges adatok Egyes országokban törvény követeli meg, hogy magáncégek elektronikus formában a fogyasztók rendelkezésére bocsássanak õket érintõ adatokat. Az indiai Bhopalban több ezer emberéletet követelõ katasztrófa, majd a West Virginia államban százakat megsebesítõ baleset hatására az Egyesült Államok Kongreszszusa 1986-ban megalkotta a Katasztrófaelhárítás tervezésérõl és a közvélemény kötelezõ tájékoztatásáról szóló törvényt, melynek kapcsán létrehozták a Toxikus Anyagok Kibocsátási Nyilvántartását (TRI) is. A törvény kötelezõvé teszi a gazdasági társaságok számára, hogy tájékoztassák a szövetségi Környezetvédelmi Hatóságot (EPA) minden mérgezõ vegyianyag-kibocsátásról. Az EPA az így megismert adatokat aztán köteles a közvélemény tudomására hozni számítógépes telekommunikáció és egyéb technológiák segítségével. Ezekhez a kibocsátási adatokhoz lakóhelyük szerinti bontásban férhetnek hozzá a polgárok az interneten, és ehhez mindössze az irányítószámukat kell begépel320

Tanulmányok niük. Az adatokra sokfajta felhasználó kíváncsi. Egyes civil szervezetek például integrálták ezeket az adatokat más nyilvántartásokkal annak érdekében, hogy átfogó keresõprogramot adjanak a lakossági érdekvédõ csoportok kezébe.24 Az EPA a jogszabályalkotásban hasznosítja az adatokat, de még maguk a vállalkozások is sokszor ezekbõl állapítják meg, mely területekre összpontosítsák a környezetszennyezést csökkentõ kapacitásaikat. Megfigyelések szerint a TRI sikerének tulajdonítható, hogy a károsanyag-kibocsátások szintje közel felére csökkent Amerikában.25 Ehhez hasonló rendszert alakított ki Csehország, Ausztrália, Norvégia, az Egyesült Királyság, valamint térségi alapon Észak-Amerika.26 A Gazdasági Együttmûködés és Fejlesztés Szervezete egy ideje dolgozik hasonló tartalmú nemzetközi elõírások létrehozásán.27

Az adatok felhasználása új kutatásokra Az elektronikus formában elérhetõ adatok nagy mennyisége lehetõvé teszi, hogy újszerû eszközökkel, az eddiginél szélesebb körben tanulmányozzuk az állami hivatalok mûködését. Az Egyesült Államokban a fogyasztóvédõ és más civil társadalmi szervezetek, illetve a média vállal vezetõ szerepet az államfunkciók közzétett elektronikus adatok felhasználásával végzett elemzésében. Az egyik legrafináltabb felhasználói csoport a Syracuse Egyetem égisze alatt mûködõ Ügyleti Nyilvántartások Kereskedõháza (Transactional Records Access Clearinghouse, TRAC), amely a FOI jogával élve a legkülönbözõbb hatóságoktól szerez meg kiterjedt elektronikus adatállományokat, például a szövetségi bûnüldözés összes esetét vagy a szövetségi közigazgatás összes dolgozóját és azok munkakörét azonosító adatbázisokat. Az így megszerzett információt a TRAC aztán integrálja más jellegû, mondjuk népszámlálási adatokkal, majd az összesítésbõl elemzõ következtetéseket von le az amerikai törvény-végrehajtási mechanizmus mûködé-

24 Lásd a Megismerés joga hálózatot [Right-to-Know-Network], http://www.rtknet.org 25 Lásd Gary Bass és Sean Moulton, The Public’s Right to Know: A Case Study from the United States [A közvélemény megismeréshez fûzõdõ joga: egy esettanulmány az Egyesült Államokból ], in: Calland és Tilley, The Right to Know, the Right to Live (ODAC, South Africa, 2002). 26 Lásd az EPA Nemzetközi TRI lapját, http://www.epa.gov/tri/programs/prtrs.htm 27 Lásd OECD, http://www.oecd.org/EN/home/0,,EN-home-540-14-no-no-no-0,00.html

321

Az elektronikus információszabadság sére nézve.28 A szervezet Web-alapú, kereshetõ adatbázis formájában felteszi az adatokat az internetre, ahol az szabadon hozzáférhetõ a média, civil társadalmi szervezetek és bárki más számára. Különbözõ érdekcsoportok használták már ezt a rendszert a büntetõjogi és polgári törvények, így a fogyasztóvédelmi, polgárjogi és környezetvédelmi jogszabályok betartásának vizsgálatára, illetve a végrehajtás idõben vagy ágazatonként elkülönített szintjeinek összehasonlító elemzésére. A TRAC nukleáris biztonsági kérdésekkel és adóhatósági nyomozásokkal kapcsolatban is végzett már elemzéseket. Kanadában a Toronto Star címû napilap hat évre kiterjedõ rendõrségi adatokat szerzett meg 800 000 letartóztatással kapcsolatban, és ezek elemzésébõl arra a következtetésre jutott, hogy az õrizetbe vételek a gyanúsított faji hovatartozása szerinti megoszlást mutatnak.29

Elektronikus nyilvántartás és adatvédelem Az interneten vagy kiterjedt adatbázisokban tárolt személyes adatok hozzáférhetõsége számos adatvédelmi aggályra ad okot. Az elektronikus formában kiadott személyes adatot könnyebb manipulálni, más adatbázisokkal összevonva marketing vagy egyéb célokra felhasználni. Sok ilyen nyilvántartás elvben mindig is megismerhetõ volt a közvélemény számára, ám a hozzáférés kiszélesítése, a javarészt azért mégis rejtett hivatali akták megnyitása nemcsak új típusú felhasználásra, de visszaélésekre is alkalmat ad. Az Egyesült Államokban még a közelmúltban is meglehetõsen általános gyakorlat volt, hogy az állami szintû közigazgatás elektronikus másolatokat árult pénzért a jogosítvánnyal rendelkezõk adatbázisáról különbözõ cégeknek, melyek aztán marketing célokra használták fel, illetve egyéb nyilvántartásokkal összevonva azokat nagy részletességû adatbázisokat hoztak létre. Az Egyesült Királyságban egyes önkormányzatok választási részvételi adatokat adtak el referenciacégeknek és közvetlen üzletszerzéssel foglalkozó vállalkozásoknak. 2001 novemberében egy felsõbb bíróság ítéletében kimondta, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye értelmében ez a gyakorlat sérti azoknak a jogait, akik nem kívánták volna személyes adataikat az eredetileg megnevezettõl eltérõ célokra elérhetõvé tenni.30 A bíróság megállapította, hogy a személyes ada28 Honlap: http://www.trac.syr.edu 29 Black arrest rates highest [Legmagasabb a fekete letartóztatottak aránya], Toronto Star, 2002. október 27. 30 Regina (Robertson) v Wakefield Metropolitan District Council and Another, Queen’s Bench Division Maurice Kay bíró úr elnökletével, 2001. november 16-i ítélet.

322

Tanulmányok tok e célokra történõ eladása megsértette az érintettek személyes adatok védelméhez való és önrendelkezési jogát. Vannak, akik attól tartanak, hogy személyes adataik olyanok kezébe jutnak, akik fel akarják deríteni hollétüket. Egyes országokban lehetõség van arra, hogy az adatalany biztonsági okokból ne engedélyezze adatai felvételét publikus nyilvántartásokba, amennyiben bizonyítani tudja, hogy ez valakinek a személyi biztonságát veszélyeztetné.31 Egy egész sor súlyos visszaélésre reagálva – az esetek egyikében egy színésznõt követett, majd gyilkolt meg egy zavarodott elméjû rajongója – az Egyesült Államok Kongresszusa 1994-ben megalkotta a vezetõi engedéllyel rendelkezõk adatainak védelmérõl szóló törvényt, amely megtiltja a személyes adatok eladását az érintett beleegyezése nélkül. Az állami szintû kormányok azonban továbbra is kereskednek más célra készített, személyes adatokat tartalmazó adatbázisokkal. Egyéb hozzáférhetõ nyilvántartások, mint például egyes területeken a szabadult bûnözõk lakhelyére vonatkozó adatok listája szintén sok vitát kavarnak azok között, akik fontosnak tartják ilyen információk megismerését, illetve akik úgy érzik, hogy ez igazságtalan megbélyegzése a listán szereplõknek és akár erõszakhoz is vezethet.32 A CEE régió majdnem valamennyi országa olyan adatvédelmi törvényt léptetett életbe, amely feltételekhez köti a személyes adatok állami és magánszervezetek által történõ gyûjtését és felhasználását.33 Az Emberi Jogok Európai Egyezménye 8. cikke szintén megalapozza, hogy az állami szervek kötelesek a személyes adatok védelmérõl gondoskodni. A végrehajtói kapacitás hiányában ezek a rendelkezések nem mindig képesek hatékonyan felvenni a harcot a személyes adatokkal való visszaélésekkel szemben. Itt ugyanaz érvényes, mint az elektronikus kereskedelemre: A civil társadalmi szervezeteknek éberen kell követniük az állami szervek által gyûjtött, felhasznált és továbbított adatok sorsát. Egyes országok azt a megoldást választják, hogy korlátozzák az adatokhoz való hozzáférést, illetve ezek legitim felhasználási céljait. Új-Zéland törvényhozása például megalkotta az állami nyilvántartások adatvédelmi irányelveit, amely szerint „az állami nyilvántartásokból megszerzett személyes adatokat tilos újra31 Például Ausztrália 1918. évi Nemzetközösségi választási törvénye, § 104. 32 Lásd például az Elektronikus Privacy- és Információs Központ (EPIC) perbeli szakvéleményét [Amicus Brief of Electronic Privacy Information Center] a 01729 sz. Godfrey v. Doe esetben, USA Legfelsõ Bírósága, 2002. augusztus 2. 33 Lásd EPIC és Privacy International: Privacy and Human Rights. http://www.privacyinternational.org/survey

323

Az elektronikus információszabadság szelektálni, illetve más nyilvántartásból megszerzett személyes adatokkal összevonni abból a célból, hogy ellenszolgáltatás fejében olyan formában lehessen a személyes adatokat továbbítani, mely formában azokat nem lehetne közvetlenül a nyilvántartásokból megszerezni.”34 Az Egyesült Királyság kormánya újabban korlátozott változatban elérhetõvé teszi a választási névsort, melyrõl bárki szabadon lejelentkezhet (opt out). A listát szabad kereskedelmi célokra felhasználni, de csakis ebben a csonkított formájában. A társadalmi szervezetek tennivalói: – lobbizás az információszabadsággal és elektronikus hozzáféréssel kapcsolatos jogszabályok elfogadtatása érdekében; – az adatok internetes elérhetõségének figyelése; – az elektronikus adatok felhasználása felügyeleti célokra; – olyan internetes portálok kialakítása, ahol a polgárok könnyebben használható és hasznosabb, új eszközökkel tudnak adatokhoz hozzáférni (esetleg a kormányzati szervekkel karöltve); – a személyes adatok hozzáférhetõségének, felhasználásának figyelése, panaszügyek kezdeményezése.

E-szolgáltatások: elektronikus technológiák az állami funkciók szolgálatában Az ICT-k fontos szerepet játszanak az állami szolgáltatások színvonalának emelésében. A polgárok és az állami szervek közötti ügyintézések nagy része rutinfeladatot jelent, ami nem feltételez személyes jelenlétet. Az internetes szolgáltatások nemcsak munkaidõben, hanem a nap 24 órájában elérhetõk, és ez a fogyasztó szempontjából értékes idõ- és energia-megtakarítást jelent. Ugyanakkor a hozzáférés kiterjesztése aggodalomra adhat okot a szolgáltatás megfelelõ színvonala, illetve a felhasznált személyes adatok védelme tekintetében. Az elektronikus szolgáltatások fejlettsége széles skálán mozog, országok és hivatalok közötti megoszlásban egyaránt. A legkezdetlegesebb állami honlapokon gyakran használatos „formanyomtatványokat” találunk, illetve a különféle tevékenységek jobb megértését segítõ tájékoztatást. Az elektronikus szolgáltatások között újabban megjelent az adóbevallás és a gépjármû-törzskönyveztetés lehetõsége, illetve több más hasonló, széles körben használatos funkció. Egyre több portálon találunk a különbözõ hivataloktól összevont szolgáltatásokat, 34 http://www.privacy.org.nz/people/fact4.html. Lásd Blair Stewart, Public Register Provisions – Addressing Privacy Issues in Papers of the International Symposium on Freedom of Information and Privacy, Auckland, NZ, 2002. március 28.

324

Tanulmányok vagy legalábbis más szolgáltatásokra mutató hivatkozásokat. Ezek nem annyira jogszabályi vagy közigazgatási struktúrákon, mint inkább felhasználói profilokon alapulnak.35 Egyes portálok olyan, fejlettebb szolgáltatásokat is kínálnak, mint például az egészségügyi tanácsadás36 vagy a távoktatás, segítve ezzel azokat a polgárokat, akik lakhelyük távolsága miatt nehezen tudnának ilyen szolgáltatásokhoz fizikailag hozzájutni. Az üzleti szféra irányából az állam felé is történhet elektronikus szolgáltatás nyújtás, például az elektronikus közbeszerzésekkel kapcsolatban, ami növelheti a hatékonyságot és csökkenti a korrupció lehetõségét. Az eEurope 2005 Akciótervben az EU húsz különbözõ, vállalkozások és polgárok számára nyújtandó szolgáltatást határoz meg, és elvárja a tagállamok kormányaitól, hogy ezeket elfogadják és elektronikus formában elérhetõvé is tegyék. A javasolt szolgáltatások között szerepel adóbevallás, álláskeresés, lakcímváltozás, könyvtári katalógusok böngészése és tanúsítványok beszerzése, míg a vállalkozások vonatkozásában ajánlott az internetes forgalmiadó-visszaigénylés, vámnyilatkozatok és környezeti hatástanulmányok internetes intézése. 37 Alapvetõ gondot jelent az az eshetõség, hogy ezek a szolgáltatások csak egy szûk elit számára bizonyulnak valóban hasznosnak. Ha a digitális szakadék széles, a legtöbben nem fogják tudni használni ezeket a szolgáltatásokat. Persze a digitális szakadék nem az egyetlen probléma. Mint azt az ENSZ megállapította, „a vizsgált országok több mint 75%-ában a lakosság ahhoz van szokva, hogy ügyleteit készpénzes fizetéssel rendezze. Ezen társadalmak többségében a hitelkártya-használat továbbra is csak a kiváltságos kisebbségre jellemzõ.”38 Ezzel összefüggésben egy egész sor fontos kérdést fel lehet még tenni. Vajon az interneten nyújtott szolgáltatások színvonala ugyanaz-e, mint a személyesen igénybevett szolgáltatás színvonala? Ha probléma merül fel, a polgár továbbra is ugyanúgy megbeszélheti azt egy élõ személlyel, vagy ezt ellehetetleníti az amúgy is szûkös források ICT-re való átcsoportosítása miatt szükséges létszámcsökken-

35 Lásd BBC News, UK Government plans online shop, 2003. június 3. http://news.bbc.co.uk/1/hi/technology/2956906.stm 36 Lásd EU Health Online – eHealth 2003, honlap: http://europa.eu.int/information_society/eeurope/ehealth/index_en.htm 37 Lásd European Union, Common list of basic public services [Az alapvetõ közszolgáltatások listája], http://europa.eu.int/information_society/eeurope/action_plan/pdf/ basicpublicservices.pdf 38 UNDPEPA jelentés, ibid.

325

Az elektronikus információszabadság tés a hivatalokban? Egy olyan fejlett szolgáltatás, mint az elektronikus egészségügyi tanácsadás helyettesítheti-e az alapvetõ egészségügyi szolgáltatást, vagy csak vészhelyzetben van létjogosultsága? Levédett vagy nyílt forráskódú (open source) szoftveren fut az adott szolgáltatás, azaz ha egy cég nem megfelelõen teljesít, át lehet-e tenni a funkciót egy másik céghez vagy vissza a hatósághoz anélkül, hogy ez a szolgáltatásban jelentõsebb fennakadást okozna?

Biztonsági és adatvédelmi kérdések Elsõsorban a fogyasztók érintettek azokban a biztonsági és adatvédelmi kérdésekben, melyek az elektronikus szolgáltatásokkal kapcsolatban merülhetnek fel. A nyilvántartások elérhetõsége az interneten magával vonja az adatok biztonságának, a visszaélések megakadályozásának kérdését, de azt is felveti, hogy mennyiben szabad enyhíteni a törvényi garanciák szigorán annak érdekében, hogy a kormányzati szervek egymás között könnyebben cserélhessenek adatállományokat. Ezeket az aggályokat súlyosbítja az a körülmény, hogy bizonyos szolgáltatások nyújtására e körben az állam elõszeretettel szerzõdtet külsõs cégeket. Az úgynevezett egyablakos portálok kialakítása nyomán az állami szervek egyre bátrabban cserélnek egymás között, illetve használnak fel személyes adatokat az eredetileg jóváhagyottól eltérõ célokra. Ezek az újrahasznosítási törekvések általában nem egyeztethetõk össze az adatvédelmi törvényekkel, melyek határt szabnak a személyes adatok gyûjtésének és felhasználásának. Az Egyesült Királyságban egyre több önkormányzat követeli az adatok kiterjesztett használatának jogát, ezzel párhuzamosan pedig az adatvédelmi törvény korlátozását a portálok engedélyezése végett.39 Ehhez kapcsolódó, bár más jellegû kérdés az adatbiztonság, azaz annak biztosítása, hogy az adatokat ne lehessen harmadik félnek továbbítani vagy azokkal visszaélni. A CEE térség legtöbb országában ezt meg is követeli az adatvédelmi szabályozás.40 További súlyos problémát jelent a bennfentesek hozzáférése az adatokhoz. Számos országban elterjedt dolog, hogy a nagy állami és vállalati szervezetek kezelésében lévõ adatokkal az alkalmazottak – pusztán kíváncsiságból vagy ép-

39 BBC Online, Privacy laws ‘hamper e-government’ [Az adatvédelmi törvények az elektronikus kormányzás „kerékkötõi”], 2003. május 19. 40 Lásd EPIC és Privacy International, Privacy and Human Rights 2002. Elérhetõ a http://www.privacyinternational.org/survey címen.

326

Tanulmányok pen haszonszerzési céllal – visszaélnek.41 Ezért elengedhetetlen, hogy a nagy mennyiségû személyes adat elektronikus elérhetõségét biztosító rendszerek védve legyenek a hatóságon belüli illetéktelen hozzáférés ellen. A fogyasztók számára nagy jelentõséggel bír a személyazonosság hiteles azonosításának kérdése is, vagyis az, hogy senki se adhassa ki magát másnak az illetõ adatai illetéktelen megszerzése szándékával.42 Az Egyesült Államok kormánya például visszavont egy rendszert, amin a polgárok lehívhatták az Egészségügyi és Munkaügyi Minisztériumban róluk nyilvántartott adatokat, hogy megállapítsák majdani nyugdíjuk összegét, miután kiderült, hogy a személyazonosság igazolására olyan adatokat kért csak a rendszer, melyeket nyilvános adatbázisokból bárki könnyen megszerezhet. Egyes országokban személyi azonosító jelet (PIN) ad az állam polgárainak az állami rendszerekre történõ bejelentkezéshez. Fejlettebb megoldás az elektronikus tranzakciók során történõ ügyfél-azonosításra a kódolt digitális aláírás, melyrõl több országban már törvény rendelkezik. Az ilyen megoldások használata jellemzõen nagy teljesítményû számítógépet igényel, amely képes a kódot elõállítani, illetve egy bonyolult hierarchikus rendszert, melyben az adott állami szerv a kód kiadásakor elvégzi a személy elsõdleges azonosítását. A kódok elõállítása, használata és védelme kapcsán rengeteg probléma merült már fel. Ezeket a rendszereket már több országban kezdik összevonni az amúgy is erõsen vitatott személyi számok és biometrikus azonosítók adatbázisaival, ami persze továbbtáplálja az adatvédelmi és emberi jogi aggályokat. A rendszerek alkalmazása azonban még nem igazán elterjedt, jobbára az üzleti szférára korlátozódik. Az is sokszor elõfordul, hogy egy rendszer véletlenül, rendszerhibából vagy kezelõi hibából kifolyólag szolgáltat ki személyes adatokat. Az H&R Block, egy amerikai adótanácsadó cég 2000 februárjában kénytelen volt leállítani webes szolgáltatását, mikor kiderült, hogy egyes felhasználók megismerték mások adótitkait, miközben a weboldal továbbította azokat az adóhatóságnak. Végezetül ott van a külsõ behatolás problematikája is. A számítógépes rendszereknek a legtöbbször van gyenge pontja, és a közigazgatásban használt gé41 2001-ben az Egyesült Királyságban a központi adóhatóság több mint 200 alkalmazottja ellen indult vizsgálat egyéni adózók adataihoz való jogosulatlan hozzáférés vádjával. Az alkalmazottak pénzért árulták, megmásították és böngészték a szóban forgó adatokat. 42 A kérdéskör összefoglalásához lásd National Academy of Sciences, Who Goes There?: Authentication Through the Lens of Privacy [Ki van itt?, avagy a személyazonosítás kérdése az adatvédelem szemszögébõl] (2003).

327

Az elektronikus információszabadság pek gyakran válnak a hackerek és más cyberbanditák áldozatává. Különösen csábító célpontot jelentenek a nagy, központi adatkezelések. A társadalmi szervezetek tennivalói: – az elektronikus szolgáltatások figyelemmel kísérése; – az elektronikus szolgáltatások hasznossági és használhatósági próbája; – az elektronikus szolgáltatások próbája adatvédelmi és biztonsági szempontból (szabályzatok, problémák stb.); – a hagyományos szolgáltatási formák megõrzése azok számára, akik nem rendelkeznek internet-hozzáféréssel.

Elektronikus kormánymûködés (E-governance) és demokrácia, avagy az állam és a polgár közötti párbeszédes kapcsolat javítása Az elektronikus kormányzásnak nem lehet magasztosabb célja, mint a polgárok kormányzati részvételét elõmozdító eszközök kifejlesztése, melyek földrajzi kötöttségektõl függetlenül mindenki számára lehetõvé teszik a beleszólást az állami kezdeményezésekbe, végsõ soron a támogatottság szélesebb társadalmi alapjain nyugvó döntések meghozatalát. Sajnálatos módon – mint azt már jeleztem –, ezen a téren nagy a lemaradás a szolgáltatás-centrikus megoldásokhoz képest. A következõkben vázolom az elektronikus kormánymûködés néhány fõ fajtáját.

Elektronikus konzultáció és részvétel Interaktív rendszerek alkalmazásával esélyt lehet adni magánszemélyeknek arra, hogy véleményezzenek törvényjavaslatokat, konzultációkat, illetve már elfogadott kormányzati irányelveket. Ezzel egyúttal hozzáférést lehet biztosítani az egyeztetõ tárgyalásokhoz, mielõtt egy adott eljárásmód vagy program foganatosításában megállapodnának a döntéshozók. Több ilyen rendszer létezik, közöttük éppúgy található közvetlen interaktív rendszer, mint web-alapú naplózás vagy levelezési lista. 2001-ben becslések szerint 23 millió amerikai élt az internet adta lehetõséggel és küldött elektronikus üzeneteket közigazgatási tisztviselõknek, illetve 13 millióan vettek részt ilyen-olyan lobby kampányokban.43 Az internetes részvétel akkor is hasznos lehet, mikor állami szervek szabályzatokat dolgoznak

43 Pew Internet and American Life Project, Government Web Sites Survey, September 2001. Idézi az UNDPAP jelentés ibid.

328

Tanulmányok ki.44 Az Egyesült Államok kormánya nemrégiben jelentette be, hogy átfogó tematikájú weboldalt indít a különbözõ jogszabályok állampolgári véleményezésére.45 Romániában a 2003 áprilisa óta hatályos, a közigazgatási döntések átláthatóságáról szóló törvény értelmében kötelezõ a kormányszervek üléseit és folyamatban lévõ ügyeit külön felszólítás nélkül meghirdetni az interneten, illetve felhívást intézni a polgárokhoz a döntéshozatali eljárásban való részvételre.46 Az internetes társalgófórumok az ország különbözõ területein élõ közönséges polgárok sokaságának teszik lehetõvé, hogy közvetlenül a döntéshozókkal vitassák meg az aktuális projekteket, javaslatokat. Több miniszterelnök és államfõ tartott már interaktív beszélgetést, melyen az „átlagember” is szót kaphatott, kérdezhetett. Ennél azért elterjedtebb az, mikor különbözõ rangú kormánytisztviselõk tartanak nyílt internetes fórumokat az aktuális kérdések, tervek lakossági megvitatására. Finnországban a pénzügyminisztérium kezdeményezte www.otakantaa.fi projekt keretében köztisztviselõkkel lehet megbeszélni központi kormányzati kérdéseket, még az elõkészületek kezdeti fázisában. Minden egyes lezárt vitáról szinopszis készül, amit a további stádiumokban mindig a tervezethez kell csatolni. Az online kormányzás révén a hivatalok a sajtó megkerülésével, közvetlenül maguktól a polgároktól kaphatják meg a kérdéseket. Mivel azonban a társalgási fórumokon a hozzászólásokat mindig moderátor felügyeli, elképzelhetõ, hogy manipulálni is lehet ezeket a rendszereket oly módon, hogy az csak a közigazgatásnak tetszõ kérdéseket engedje át. A konzultációs megoldásokat többnyire a civil szféra munkálja ki, ezzel ösztönözve a polgárokat a politikai folyamatokba való beleszólásra. Az Egyesült Államokban civil szervezetek az 1990-es évek közepén – jóval azelõtt, hogy a lehetõségre maga a kormány ráébredt volna – kezdték az elektronikus hálózatokat kihasználni arra, hogy megkönnyítsék a kormányszintû javaslatokkal kapcsolatos beadványozást. Az Egyesült Királyságban civil szervezetek faxyourmp.com néven olyan programot fejlesztették ki, melynek segítségével bárki azonosíthatja lakóhelye szerinti parlamenti képviselõjét, illetve közvetlenül hozzá fordulhat felvetéseivel. A rendszer eddig 65 000 fax üzenetet továbbított. Lettországban a 44 Lásd Robert D. Carlitz &Rosemary W. Gunn, Online rulemaking: a step toward E-Governance, Government Information Quarterly 19 (2002) 389–405. oldal. 45 http ://www.regulation.gov 46 2003. január 21-én elfogadott 52. törvény, lásd http://www.iris.umd.edu/adass/proj/transparency_law.pdf

329

Az elektronikus információszabadság Politika.lv weboldal a közügyekkel kapcsolatos tájékozódást és társadalmi vitát támogatja, elsõsorban a politikai döntéshozás, a társadalmi integráció, a törvényes rend kontra korrupció, az emberi jogok, az információs társadalom, a polgári társadalom, az oktatás és foglalkoztatásügy, valamint a külügyek témaköreiben.47 Ilyen funkció támogatása a kormányszervekkel karöltve is elképzelhetõ. Litvániában alapítványok, akadémikusok és számítógépes szakemberek egy csoportja kísérleti jelleggel létrehozott egy „elektronikus közösségi konzultációs” programot az Oktatási és Tudományügyi, illetve a Társadalombiztosítási és Munkaügyi Minisztérium keretén belül.48 A projekt lehetõvé teszi majd a polgárok számára, hogy – bármely elõkészületben lévõ stratégiáról, projektrõl szóló dokumentumot letöltsenek, és azonosítsák annak szerzõjét; – az interneten hangot adjanak véleményüknek bármely ilyen irattal kapcsolatban, illetve e-mailt küldjenek a nyilvános konzultáció szervezõinek; – interaktív formában választ adjanak szakértõk által feltett kérdésekre; – megismerjék a fórum többi hozzászólójának gondolatait, elképzeléseit. A megfontolandó kérdések az alábbiak. A digitális szakadék kérdése megint csak megkerülhetetlen, ugyanis ha a konzultáció érintettjei nem könnyen férnek hozzá elektronikus szolgáltatásokhoz és így nem tudnak részt venni a vitában, akkor az elektronikus konzultáció nem érte el tulajdonképpeni célját. Lényeges az is, hogy egy adott rendszer mennyire jól használható. Tudják-e használni a látáskárosultak? Milyen nyelveken érhetõ el a fórum? Milyen méretûek és formátumúak a letölthetõ dokumentumok? Példának okáért az Egyesült Királyságban az „Entitlement Card” elnevezésû személyazonosító okmány megvitatásához szükséges letöltendõ dokumentum egy 3,3 megabyte-os PDF fájl volt. Ennek jelentõs részét nem lényeges grafikus elemek foglalták le, következésképp a fájl túl nagy volt ahhoz, hogy normál telefonvonali hozzáféréssel rendelkezõk – a felhasználók többsége – kényelmesen le tudják tölteni. Újabban vesszük csak észre, mekkora gondot jelent, hogy a hivatalokban nem mindig veszik komolyan az elektronikus beadványokat. Sokhelyütt törvényhozási és kulturális változásokra lesz szükség ahhoz, hogy az elektronikus beadványoknak ugyanolyan jelentõséget tulajdonítsanak a szervek, mintha húsvér polgár személyesen adta volna át papíron, illetve hogy a polgár szava ugyan47 Lásd http://www.policy.lv 48 Lásd Implementing of Public Consultation in Central Governmental Institutions of Lithuania http://www.svarstome.lt/english.html

330

Tanulmányok annyit nyomjon a latban, mint azoké, akik belülrõl látják a politikacsinálást. A polgári hozzászólásokról sokszor azért nem vesznek a hivatalok tudomást – vagy legalábbis nem kezelik a nekik kijáró tisztelettel –, mert azok általában nem a jogi és technikai formalitások nyelvén szólnak, vagy egyszerûen mert tartalmuk nem egyezik a hivatali munkatársak érdekeivel. Az amerikai Szövetségi Távközlési Felügyelet (Federal Communications Commission, FCC) egy felmérése nyomán kiderült, hogy a hatósághoz beküldött elektronikus hozzászólások nagy részét szinte teljesen figyelmen kívül hagyták a hivatalnokok.49 Szintén az Egyesült Államokban az FCC – egy panaszként egyesítve – 7000 olyan beadványt vizsgált ki, melyben egy bizonyos televíziós reklámfilm szeméremsértõ voltát kifogásolták a polgárok.50 A már említett Entitlement Card konzultációs ügyben az Egyesült Királyság kormánya több mint 5000 egyéni, e-mailen küldött beadványt konszolidált formában, mint egy és ugyanazon kérelmet vizsgálja meg. 51

Szavazás az interneten Az elõbbieknél kétségesebb érdemû javaslat az ICT segítségével lebonyolított szavazás, amit elsõsorban olyan országokban próbál az állam népszerûsíteni, ahol több évtizedes viszonylatban tartósan alacsony vagy csökkenõ az aktív szavazók aránya.52 Más esetekben „direkt demokrácia” néven igyekeznek bevezetni olyan rendszert, melynek keretében a polgárok számítógép, mobil telefon vagy interaktív televíziókészülék segítségével szavazhatnának rendszeresen – akár viszonylag triviális kérdésekben is. Az internetes szavazás ötlete a kezdetektõl fogva vitatott, nem utolsósorban 49 Benton Foundation, FCC Track Record on e-Comment Consideration Suspect [Az FCC nem remekelt az elektronikus hozzászólások figyelembevételében], 2003. május. Olvasható a http://www.benton.org/ownership/FCCecomments.html címen. Lásd még Future of Music Coalition, Citizens Urge FCC to Retain Current Media Ownership Rules [Polgárok követelik, hogy az FCC tartsa érvényben a média-tulajdonról szóló hatályos szabályozást], http://www.futureofmusic.org/news/PRFCCdocket.cfm 50 Concerned Women for America, FCC Counts Nearly 7,000 “Victoria’s Secret” Complaints as One [Az FCC közel 7000 panaszt egyesített a Victoria’s Secret hirdetésével kapcsolatban], 2003. április. 51 Lásd BBC News Online, ID card ‘tricks’ anger net users [A személyi igazolványnyal kapcsolatos „beugratósdi” febõszíti az internet-használókat], 2003. május 30., http://news.bbc.co.uk/1/hi/technology/2947958.stm 52 Lásd a California Internet Voting Task Force [Kaliforniai Internetes Szavazás Akciócsoport] jelentését, 2000. január 18., http://www.ss.ca.gov/executive/ivote

331

Az elektronikus információszabadság azért, mert abból a feltételezésbõl indul ki, hogy az emberek azért nem mennek el szavazni, mert a hagyományos rendszer nem elég kényelmes. Az Egyesült Királyságban végzett felmérések szerint azonban a kényelmi szempont nem játszik döntõ szerepet ebben a tendenciában. Az internetes szavazás lehetõsége nem is emelte érdemben a részvételi arányt a 2003-as helyhatósági választásokon, sõt a Társaság a Választási Reformért (Electoral Reform Society) egyenesen „üres propagandafogásnak” (gimmick) nevezte azt.53 Gyakorlatiasabb megfontolásból is adódnak kérdések persze, mégpedig a szavazók személyes adatainak védelmével és a rendszerbiztonsággal kapcsolatban. A hagyományos szavazási normák a titkos szavazás intézményével szavatolják, hogy az urnák elõtt semmiféle kényszerítõ eszközzel ne lehessen a voksoló polgárra hatni, a szavazó személyazonosságának igazolása mint mozzanat pedig teljesen különválik magától a szavazási aktustól. A hordozható vagy elektronikus szavaztatási rendszerek esetén mindig fennáll annak veszélye, hogy könnyen lenyomozható és azonosítható az egyéni szavazó választása. Ezen felül természetesen komoly biztonsági és felelõsségviselési kérdésekkel is szembe kell nézni akkor, ha egy rendszer nem ad ki szavazócédulát, amit a szavazatok újraszámlálása estén a maga fizikai valóságában ellenõrizni lehetne.54 Mint arra már utaltam, az internet biztonsága itt is erõsen kétséges, és a szavazatokkal való visszaélések kockázata igen magas, legyenek akár a rendszeren belüli, akár külsõ elemek az elkövetõk.

53 Lásd Electoral Reform Society, Piloting Alternative Voting Methods in the 2003 Local Elections in England [Alternatív szavazási módszerek kísérleti programja a 2003-as angliai helyhatósági választásokon], http://www.electoralreform.org.uk/publications/briefings/pilotingalternativevotingmethods.htm 54 Lásd NSF, Internet Voting is no „Magic Ballot,” [Az internetes szavazás nem „varázscédula”], Distinguished Committee Reports, 2001. március 6., olvasható a http://www.nsf.gov/od/lpa/news/press/01/pr0118.htm oldalon; FIPR, FIPR warns of e-voting risks [Az FIPR, FIPR is figyelmeztet az elektronikus szavazás veszélyeire], 2003. május 1. http://www.fipr.org/press/030501voting.html; Electronic Voting, http://www.notablesoftware.com/evote.html; http://www.free-project.org/ learn/

332

Tanulmányok A téma további forrásai eEurope 2005 Action Plan http://europa.eu.int/information_society/eeurope/action_plan/index_en.htm eEurope+ 2003 Action Plan http://europa.eu.int/information_society/topics/international/regulatory/eeuropeplus/index_en.htm David Banisar, Global Survey of Freedom of Information Laws, July 2002 http://www.freedomin fo.org/survey Open Society Institute, Local Government Brief, „Of Modems and Men: Installing E-Government in the E-east, 2003”, Winter 2003 http://lgi.osi.hu/publications/default.asp?id=217 Estonian E-Governance Academy http://koolitus.bcs.ee/egov/index.htm Policy.lv: The publlic policy site http://www.policy.lv Democracies Online Newswire http://www.e-democracy.org/do/ Alliance for Progressive Communications, European Civil Society internet Rights Project http://www.apc.org/english/rights/europe/index.html

333

Az elektronikus információszabadság

334

Tanulmányok

INTERNET-DEMOKRÁCIA?

Sajó András* Mire való a parlament az internet korában? Elvégre bulvárlapolvasó képviselõk helyett az állampolgárok is meghozhatnák a törvényeket, az internetre kapcsolt számítógép megfelelõ gombjait nyomogatva. Van-e még legitimitása a mai képviseleti demokráciának? Meglehet, Magyarországon a pillanatnyi gond az, hogy nem biztosított az internet-hozzáférés (mégpedig, bármilyen nevetséges, állítólag részben kommunikációs költségek miatt). A változáshoz a közgondolkodásnak utópikussá kell válnia. Az utópia tud csak paradigmaváltásra mozgósítani. A kellõ utópizmus egyébként költségkímélõ. Nem elég az e-kormányzat és a demokrácia szempontjából, ha nyilvános helyeken (iskola, hivatal, könyvtár) hozzáférést biztosítanak. A közcélú hozzáférésnek közéleti programot, a demokratikus közéletbe való bevonás lehetõségét kell biztosítania. Bár az elektronikus szavazást gyakorlati fontosságúnak tartom, ez a dolgozat nem e lehetõség megvalósításával, hanem azzal foglalkozik, hogy mit jelent a népképviseleti elv szempontjából az interneten keresztül megvalósuló permanens népszavazás, az e-demokrácia lehetõsége. E-demokrácián az elektronikusan gyakorolt – és a modern információátviteli technológiák által kínált informáltságon alapuló – közvetlen állampolgári döntéshozatalt értem. A képviselõ- és elnökválasztásoktól (vagy más tisztviselõk választásától) a népszavazásokig mindenféle politikai választás megvalósulhat elektronikus úton. A népszavazás (referendum) kifejezés ebben a megközelítésben a választók akarat-kifejezési technikájára vonatkozik. A közvetlen népi hatalomgyakorlás klasszikus formája az athéni demokrácia, ahol elvileg majd minden közügyet közösen intéztek, a döntésben minden jogosult polgár részt vett. A közvetlen demokrácia modern viszonyok közt technikailag vagy plebiszcitumra, vagy népi kezdeményezésre épül, a szavazást meghatározó erõ szerint. A plebiszcitum kifejezést itt a népi kezdeményezés-

* A szerzõ a Közép-Európai Egyetem öszehasonlító alkotmányjogi programjának vezetõje. A tanulmány megjelent a Beszélõ 2003. július-augusztusi számában.

335

Az elektronikus információszabadság sel szembeállítva használom: plebiszcitum esetén a hatalmat gyakorló maga határozza meg, mit kell népszavazással megerõsíteni. (Idesorolandók a fakultatív plebiszcitumok és a konzultatív népszavazások, bár ezek eredménye politikailag fontos lehet.) A téma kiválasztása, az eljárás idõpontja a népszavazást kitûzõ hatalomgyakorló privilégiuma. A népi kezdeményezés esetén az állampolgárok egy része határozza meg a szavazás tárgyát és idejét.

Internet és demokrácia Az új telekommunikációs eszközök tömeges hozzáférhetõsége azzal kecsegtetett, hogy átalakulnak a modern politikai rendszerek. Legalább tizenöt éve olvashatunk arról, hogy az internet elterjedésével létrejöhet az elektronikusan mûködõ plebiszcitarius rendszer. A szakírók új típusú demokráciákat vizionáltak, ahol a képviseleti demokrácia helyét az „elektronikus köztársaság” foglalja el, mely a képviseleti demokráciát és a közvetlen demokráciát vegyíteni fogja. Az Economist (1996. december 26.) így vélekedett: „ami viszonylag jól mûködött a XIX. században, az nem fog mûködni a XXI.-ben. Gyermekeink a közvetlen demokráciát hatékonyabbnak és demokratikusabbnak találhatják, mint a képviseleti típusút.” A ma ismert kormányzati törekvések többsége nem tekinti célnak az online közvetlen demokrácia bevezetését (a 2000. évi svéd szakértõi jelentés kivételével). Svájc és számos amerikai tagállam esetében azonban az elektronikus választás elsõsorban népszavazást jelent. A távolságtartás egyik oka a – fõleg biztonsági rendszerek kialakításában érdekelt – szakértõk által említett biztonsági kockázat. Az e-demokráciával visszaélés veszélye azonban nem perdöntõ. A biztonságtechnikai követelmények nem teljesíthetetlenek. A probléma kockázatvállalási természetû, s a politikai döntésnél is vállalható az, ami az e-kereskedelem estében – ahol az érintetteknek közvetlenül a zsebére megy a dolog – elfogadott. Az amerikai részvénytársaságok közgyûlési szavazatainak 15%-át már interneten adják le. A képviseleti demokrácia egyébként hasonlóan súlyos kockázattal jár, kezdve a képviselõk megvesztegetésének lehetõségétõl odáig, hogy az USA-ban a különbözõ becslések szerint akár ötmillió szavazat is elveszhet (beleértve a téves értelmezést), mivel nem elektronikus a rendszer. Mégis „vállaljuk” ezt a módszert. Az uralkodó korlátozott pragmatizmus nem meglepõ. A játékszabályokat elvégre a mai képviseleti demokrácia politikai elitje írja. A legtöbb alkotmányos rendszerben, különösen az olyan lefagyasztott demokráciákban, mint az USA (szövetségi szinten), Németország (szövetségi szinten), ahol nincs országos népszavazás, illetve ahol – mint Magyarországon – a népi kezdeménye336

Tanulmányok zés nem irányulhat az alkotmány megváltoztatására, az internet-demokrácia lehetõségei és kihívása csak azután lennének érzékelhetõk, ha a képviseleti demokrácia kezdeményezésére vagy hozzájárulásával a közvetlen demokrácia alkotmányos lehetõséggé válna. (Magyarország 1997-ben lényegesen korlátozta ezt a lehetõséget, Németország utoljára 2002-ben vetette el a szövetségi szintû népszavazás lehetõségét.) Amíg nincs politikai aktor, akinek az újfajta internet-népszavazásos politika az érdekében állna, addig valószínûtlen, hogy pusztán a technikai lehetõségekre tekintettel a képviseleti kormányzásban érdekeltek szentszövetsége lemondana a számára megszokott és kedvezõ rendszerrõl a közvetlen demokrácia javára. Európában az Unió viszonyai végképp nem kedveznek semmiféle tömeg- vagy másfajta demokráciának. Pillanatnyilag az is megvalósíthatatlan, hogy az egyre nagyobb számú uniós döntés a hagyományos képviseleti demokrácia és kormányzat elemi követelményeinek megfeleljen. Mindazonáltal az internet kihívása (amihez kapcsolódnak az elektronikus adathordozók, illetve az információtovábbítás forradalmi eszköztára, például az sms) érzékelhetõ. E technikának elvileg alapjaiban kellene megváltoztatni a képviseleti demokráciát, amennyiben percre kész, interaktív tudás vagy legalább informáltság alakul ki, és ehhez kapcsolódó, véleményformáló interaktív hálózatok és virtuális közösségek szervezõdnek. Ez az újfajta tudás- és kapcsolatrendszer önmagában befolyásolhatja a képviseleti rendszer mûködését, szakszerûségét, szüntelenül kérdésessé téve annak elfogultságait. Továbbá szüntelen kihívást jelent, hogy az elektronikus információ korában az állampolgár elvileg jobban informált, de az informáltságot nem képes politikai cselekvéssé alakítani. A megfelelõ erõforrásokkal rendelkezõ érdekek viszont felhasználják az elektronikus informáltság lehetõségeit a politika befolyásolására. Óhatatlanul felmerül, fel fog merülni a szavazópolgárban a kérdés: minek a parlamenti képviselõ, ha otthonról mi magunk mindent eldönthetünk? A közvetlen e-demokrácia lehetõségeivel annak is szembe kell néznie, aki a képviseleti demokrácia keretei közt kívánja tartani a politikai akaratképzést, mivel az akaratképzés „mélyebb”, nem formális része egyre inkább átkerül az elektronikus demokrácia virtuális terébe. A misztikus népakarat, amit képviselni kell, chat-roomokban, elektronikus fórumokon formálódik. Az elektronikus népszavazáshoz vezetõ folyamatnak azonban egy újabb ellenfele támadt: a mind meghatározóbb – antidemokratikus – globális hálózatokban mûködõ döntési rendszer. A nemzeti döntéseket nemzetközi és globális hálózati döntések helyettesítik – ezek nemzeti szakapparátusok, szakmai, üzleti aktorok nemzetközi hálózattá váló zárt közösségében születnek, és kívül esnek az állampolgári egyenlõségre, teljes részvételre épülõ döntési mechanizmuson. Iskolapéldá337

Az elektronikus információszabadság ja az EU komitológiai hálózata vagy a Baseli Bizottság (BIS, a nemzetközi bankok szabályozásával foglalkozó „hatóság”) együttmûködési fóruma. Az internet-demokrácia egyebek közt azért indít a gondolkodásunkat sémába kényszerítõ hagyományos képviseleti demokrácia átgondolására, mert elvileg meghaladja a társadalmi élet térbeli szervezõdésének logikáját. A mai politikai berendezkedés arra épül, hogy az emberi élet térben szervezõdik. Az internet elvileg lehetõvé teszi, hogy ettõl a térbeli, a mindenkori hatalom által támogatott szervezõdési formától az állampolgárok elmozduljanak, és a maguk választása szerint, nem a „felülrõl” kijelölt módon szervezõdjenek. Albert O. Hirschman „exit” (távozás, kilépés) eszméje jelzi, hogy e kötöttség felrúgása az egyik legfontosabb cselekvésalternatíva, noha a térbeli kötöttség szinte észrevétlen maradt kötöttség. A földrajzi terjeszkedés korlátai (a mesterséges, adminisztratív korlátok, a bevándorlás vagy a településalakítás nehezítése) mutatja, hogy ezek a területhez igazodó részvételi lehetõségek elégtelenek. Figyelemreméltó, hogy a kommunizmus egyik legfontosabb szabadságkorlátozása a szabad mozgást érintette. Könnyû belátni, hogy az internet elvileg a bármikori (azonnali) politikai tájékozódás és akaratnyilvánítás eszköze, s annyiban is ellentmond a hagyományos politikai akaratképzõdésre vonatkozó (nem-normatív) feltevésnek, hogy képes a többséghez szükséges közösséget – meggyõzés útján – megszervezni. Ez nemcsak a területiség, hanem a hagyományos pártpreferenciák (s az ahhoz kapcsolódó értékek: ideológia, karizma, személyes hitelesség) jelentõségét teszi kérdésessé. Nem feladatom itt egy esetleges újfajta, plurális és alkalmilag szervezõdõ politikai e-társadalom problémáival foglalkozni. A képviseleti demokrácia igazolása számára elegendõ kihívást jelent az, hogy az internet kellõ elterjedtsége esetén a képviseleti demokrácia elvileg felválthatóvá (vagy legalábbis radikálisan átalakítandóvá) válik. Az internet-demokrácia utópiájában a politikai döntéshozatal a bárki által tehetõ javaslatok bármikori többségi elektronikus elfogadásában áll. A választható megoldásokat a feladatra szervezõdõ elektronikus közösségek – vagy például a többségi döntéssel adott megbízás alapján állami igazgatási szakapparátusok – alakítják ki, ezek közül lehet választani. (Annak sincs akadálya, hogy a megoldási alternatívákat kidolgozásra a vonatkozó elektronikus többségi döntés alapján magánszervezeteknek is kiadják, például ha az állami szakapparátusok elfogultsága és információs túlhatalma veszélyesnek minõsül.) A rendszer mûködõképességéhez legalább néhány elõfeltételnek teljesülnie kell. Idõbeli stabilitás. Ha a meghozott döntések túl gyorsan megváltoztathatóak, a rendszer megbénulhat, illetve rendkívül költségessé válik. Elvileg a mai 338

Tanulmányok jogalkotás is azonnal megváltoztatható, de ennek egy ponton túl olyan jelentõs politikai költségei vannak (a változtatással az eredeti javaslattevõ lejáratódik), ami ezt eleve korlátozza. Ráadásul a képviseleti-bürokratikus rendszer döntéshozatala, illetve a döntés változtatásához szükséges visszacsatolás igen lassú, ami a változtathatóságot idõben jelentõsen korlátozza. Mindez a közvetlen edemokráciában nem jelent akadályt, hacsak korlátozó és lassító szabályokat nem alkalmazunk. Ilyen korlátozó szabály lehet a változtatási kezdeményezésnek megfelelõ határidõhöz és/vagy kezdeményezõi (esetleg elfogadói) minõsített többséghez kötése. A népszavazási tárgyak meghatározása („napirend”). A második – inkább legitimációs – kérdés az, hogy miként lehet biztosítani a témák napirendre tûzését és kellõ figyelem melletti eldöntését, mennyiben fenyeget – másként vagy inkább, mint a parlamenti (és demokratikus adminisztratív) rendszerekben – a részérdekek uralma. Ez a „kollektív cselekvés” problémája, a Mancur Olson-féle értelemben. Ha egy kis csoport a saját, intenzíven átérzett érdekének megfelelõ megoldást meg tudja szavaztatni, pusztán mert a többségnek – bár sérelmes számára a dolog – nincs energiája odafigyelni az ügyre, az a kisebbség uralmára vezet (ez természetesen érvényesül a képviseleti demokráciában is). A fenti korrekciók mellett mûködõ e-demokrácia az, amellyel szemben a képviseleti demokráciának igazolnia kell magát.

A képviseleti rendszer technikai problémája A néphatalom eszméjének uralomra kerülésekor, a XVIII. században a képviseleti demokrácia elfogadása néhány technikai feltevésen alapult (az esetleges normatív elõnyöktõl itt eltekintve). Ezek a technikai szempontok az egyébként elvileg elõnyösebbnek tartott közvetlen demokráciával szemben értelmezendõk. A közvetlen demokrácia eredeti modellje – az athéni, illetve a New England-i városház-demokrácia (townhall) – azt feltételezi, hogy a döntési folyamat egészében – a meggyõzésben is – mindenki részt vesz. A döntésben való részvétel értelmes cselekedet; nemcsak a polgári-republikánus erényt szolgálja, hanem az önérdeket is, mivel a politikai döntések az egész közösséget, mindent tagját viszonylag közvetlenül érintik. A XVIII. századi politikaelmélet pragmatikus kiindulópontja szerint (lásd Montesquieu, Hume) a nagy kiterjedésû országok (birodalmak) esetében az athéni feltételek eleve nem állnak fenn. Technikai képtelenség fizikailag „öszszehozni” egy nagyobb lélekszámú népet. A kis városokban lehetséges gyûlések helyett a nagyobb államok esetében maradna a népszavazás, mint a közvetlen demokrácia formája, mely akár meghatározó szerepet is játszhatna. A képvise339

Az elektronikus információszabadság leti rendszer azonban több nehézség miatt technikailag elõnyösebb, illetve nélkülözhetetlen: 1. Intellektuális akadályok. A törvényhozási döntéshez szükséges információ nem áll a választó rendelkezésére, vagy nem képes kezelni az információt, mert szakképzetlen, tudatlan. 2. Morális éretlenség. Ezt a kifogást a népszavazással szemben többek közt Michael Oakeshott fogalmazta meg: „A plebiszcitum [de ezen ért minden népszavazást] nem olyan módszer, amivel a »tömegember« választásait az uralkodóra kényszeríti; arra való módszer ez, hogy olyan kormányzatot alakítson ki, amely korlátlan hatalommal rendelkezik, hogy helyette válasszon. A plebiszcitum révén a ’tömegember’ megszabadul az individualitás terhétõl, amikor hangsúlyosan megmondják neki, miként válasszon.”1 3. A törvényhozói döntéshozatal (és más parlamenti feladatok, például a végrehajtó hatalom ellenõrzése) idõ- és erõforrás-igényes. Az állampolgároknak nincs ideje és eszköze az állandó politikai részvételre. 4. A népszavazás-központú közvetlen demokrácia technikailag kivitelezhetetlen: a problémák száma túl nagy, a problémák nem képesek megmozgatni az embereket, az állandó szavazás túl költséges.2 A határeset Svájc – a csekély lélekszámú, mérsékelt kiterjedésû kantonok azonban csak korlátozott számú kérdéssel terhelik a szavazásra jogosultakat, a kérdések egy része eleve föderális, és a föderális kérdések kisebb része kerül népszavazásra. A népszavazási rendszer nem annyira a rendes képviseleti rendszer ellenében, inkább azt mozgatva mûködik.3 A kellõ szabadidõ, tudás és állandó összekapcsolódási lehetõség hiánya tartaná meg a képviseleti rendszert? (A normatív elõnyök tekintetében lásd alább.)

1 Michael Oakeshott: Rationalism in Politics and other Essays. Indianapolis, Liberty Fund, 1991, 380. oldal. 2 A svájci népszavazás egyik problémája, hogy rendszerint viszonylag kevesen vesznek részt (40 százalék átlagosan), ami lehetõvé teszi, hogy kisebbségi radikális csoportok (erõsen motivált vagy nagy pénzzel megmozgatott) álláspontja érvényesüljön vagy túl nagy szerepet kapjon. Egy, a többségnek gyakorlatilag közömbös, de a képviseleti rendszerben elsöprõen helyeselt döntést egy kisebbség népi kezdeményezéssel könnyen megakadályozhat. 3 A svájci népszavazási kezdeményezések jó része a kisebbségben levõ pártok erejének növelésére szolgál. Az eljárással sok idõt lehet veszíteni, és a kimenet sem biztos, a kezdeményezés fenyegetésével a képviseleti kisebbség kicsikarhat engedményeket.

340

Tanulmányok Kiküszöböli-e a technikai természetû nehézségeket az internet-demokrácia? Az athéni közvetlen demokrácia képviseleti rendszerrel való helyettesítésének modern megalapozásában meghatározó volt az a szempont, hogy túl sok résztvevõ esetén fizikai képtelenség a döntésre vezetõ általános diskurzus. A modern kommunikációs technikák mellett azonban ez a kiinduló feltevés megdõlni látszik: az internet elvileg mindenki egyidejû jelenlétét és bárki hozzászólását biztosítja. Bár a lehetséges hozzászólások száma lehetetlenné teszi, hogy mindenki mindenkivel kapcsolatba lépjen, elvileg lehetõség van a lehetséges vélemények interaktív kapcsolatára és ennek alapján az álláspontok – e teljes véleménycsere alapján történõ – kialakítására. Az e-demokrácia azonban még az internet általánossá válása és a szokásos cselekvési körbe tartozása esetén sem növeli meg automatikusan a politikai informálódási igényt, sem a hajlandóságot a politikai kérdésekkel való foglalkozásra. A többlettájékozódás, pontosabban a tájékoztatással befolyásolás elsõsorban egyes érintett csoportok részérdekeinek megjelenítésére, az azzal kapcsolatos, még erõteljesebb mobilizációra alkalmas. Részben tehát a mai politikai rendszer sajátságai erõsödnek fel. Mivel az egyes ügyek elválnak egymástól, az önszervezésre képes részérdekek (special interest groups) meghatározóvá válnak a dezaggregált – elemekre szétbontott – politikai döntéshozatalban. Bár a speciális érdekek a képviseleti rendszert is befolyásolni tudják, ám a különbözõ igényeknek egyszerre megfelelni kényszerülõ képviseleti rendszer elvileg korlátozza ezt a befolyást. Mint jeleztük, az új információs technika megléte, az eszköz nem teremt új politikai szereplõt, bár a politizálás feltételei, sõt a szereplõk készségei is változnak, miközben a hatalomgyakorlással össze nem függõ okokból használják az új technikákat. Az eszköz önmagában nem motivál – még az eszköz révén megszerzett tudás se.4 Mégis, az eszköz nyilvánvaló rendelkezésre állása megváltoztatja a politikára vonatkozó elképzelést, feltéve, hogy vannak szereplõk, akiknek érdeke az elképzelés változtatása. A képviseleti demokrácia egyes befolyásos csoportjai az adott kommunikációs technikákat kihasználva 4 Ez a tanulmány nem foglalkozik azzal, hogy mi indítaná az állampolgárokat arra, hogy a maguk kezébe vegyék az internet segítségével a politikai döntéseket. Nyilvánvaló, hogy a modern társadalmakban az ügyek jelentõs részében az emberek nem tudásbeli okokból inkompetensek, hanem mert nem érzik magukat – jogosan – közvetlenül érintettnek. A városállam egyszerû viszonyai között a felvetõdõ, korlátozott számú döntés majdnem mindig személyes volt.

341

Az elektronikus információszabadság javíthatnak a helyzetükön, tehát nyomást fognak gyakorolni az eszközhöz igazodó politizálás elfogadása érdekében. De még e nélkül is, pusztán a hatalom hatékonysági igényei (olcsóbb, hatékonyabb közigazgatás, társadalmi ellenõrzés) vagy legitimációs hiánya oda vezethet, hogy bizonyos életterületeken a kormányzati (a kormányzattal való) érintkezés a rendelkezésre álló új eszközökkel történik. Az eszköz használata egyre inkább normalizálódik, természetes igénnyé válik. Ez pedig óhatatlanul, minden különös érdek nélkül is felveti az intellektuális kérdést: miért ne lehetne visszatérni egy athéni típusú elektronikus demokráciához, vagy legalábbis miért ne helyettesíthetné egy, az elektronikus népi kezdeményezést és népszavazást általános döntési formává tevõ rendszer a képviseleti demokráciát. Egy olyan rendszer a képviseleti demokrácia alternatívája, amelyben a törvényhozás döntéseit a népszavazás, a törvények kezdeményezését a népi kezdeményezés váltaná fel; ahol a végrehajtó hatalom fejét és vezetõit elektronikus szavazással választanák és váltanák le; ahol az igazgatás döntéseinek egy része is interneten kialakult döntés lenne. (Adott esetben az e-kormányzás számítógépes úton helyettesítene egy sor igazgatási egyedi döntést, például anyakönyvezés, telekkönyvi bejegyzés stb., adóügyek.) Ha meggondoljuk, hogy miféle elégedetlenségek fogalmazódnak meg a képviseleti kormányzattal szemben (például önzés, tudatlanság, lustaság, korrupció, hatástalanság, döntés elõl kitérés), világos, hogy ez az ellenvetés óhatatlanul megjelenik, s csak politikai kontingenciák kérdése, hogy az általános internet-hozzáférés esetén mikor válik politikai kihívássá. Mi maradjunk az intellektuális kihívásnál. Amely kihívás felettébb komoly, ha meggondoljuk, hogy a képviseleti rendszer sok szempontból nem nyújtja a mellette szóló elõnyöket: 1. A parlamenti képviselõk nem tájékozottabbak, mint a hasonló iskolázottságú emberek. Akadhat köztük, aki egyik vagy másik szakkérdéshez ért, de a döntõ többség biztos nem ért az eldöntendõ kérdésekhez. Döntésükben éppúgy „hiteles” személyekhez vagy pártvezetõkhöz igazodnak, mint az internetet használó polgár. A képviselõk valójában kiszolgáltatottjai a szakapparátusoknak és az érdekcsoportoknak. A befolyásolóik szolgáltatta tudásuknál talán a nem-tudás is jobb döntésekre indít. És, még ha tudnak is valamit a képviselõk, az egyéni tudást háttérbe szorítja a pártfegyelem. A pártszempontok miatt a racionális tudás és a parlamenti meggyõzés képtelen a döntés meghatározására. 2. A parlamenti képviselõk ki vannak szolgáltatva a külön érdekeknek, csakúgy, mint a népszavazás vagy az e-demokrácia viszonyai közt az állampolgár. Sõt, még jobban is, mert nemcsak egyoldalú információkkal (vagy agymosással) befolyásolják õket, mint az állampolgárokat, hanem megvesztegethetõk, vagy 342

Tanulmányok az újraválasztásuk függ a külön érdektõl. Egy nép többségét viszont túl költséges megvesztegetni. 3. A parlamentáris képviseleti rendszer nem képes a választók érdekeit megjeleníteni, mivel egészen a pártpolitika szempontjai irányítják. Mivel csak pártokra érdemes szavazni, a pártok viszont véleményegyveleget képviselnek (és a hirdetett programot sem tartják meg), eleve a saját preferenciáimtól eltérõ pártra kell szavaznom. Meglehet, hogy a képviselõ a nemzetet – és nem a választókat – képviseli, amint azt Burke már a bristoli elektorokhoz intézett beszédben, illetve Sièyes abbé a francia Nemzetgyûlésben jelezte volt, de ez a feltevés se tartható, ha a képviselõ egészen a pártjától függ, illetve, ha a modern választási és alkotmányos rendszerben a párt és nem a képviselõ az igazi megbízott, a képviselet hordozója a parlamentben (a fontos parlamenti jogok a racionalizált törvényhozásban igazából a frakciót és nem a képviselõt illetik). 4. A pártok eleve gyûjtõpártok. Ha a gyûjtõpártság esetleg kevésbé érvényesülne a választás elõtt, úgy – hacsak nem sikerül a pártnak abszolút többséget szerezni – érvényesülni fog a választás után a koalíciókban, illetve az alkalmi szavazási koalíciókban az inkonzekvens programelemek összekapcsolásában (log-rolling). 5. A képviseleti demokrácia az empirikus tapasztalatok szerint kevésbé fejezi ki az egyéni preferenciákat, mint a közvetlen, népi kezdeményezésre épülõ demokrácia. (Mivel azonban alkotmányosan kizárt a kísérletezõ összehasonlítás, az állampolgárok nincsenek abban a helyzetben, hogy ezt tömegesen, kollektív akcióra indító módon felismerjék.) Az internetbázisú e-demokrácia elvileg széttöri a közvetítés szükségességét, és lehetõvé teszi, hogy az állampolgár közvetlen kapcsolatban álljon a kormánnyal, csökkenjen függése a párttól, képviselõtõl, hagyományos, megszilárdult érdekképviseletektõl. Az internet-demokrácia a demokrácia lejáratódó közvetítõ intézményeit feleslegessé teheti, és az eszköz kínálta spontán szervezõdéssel helyettesítheti. Mivel a képviseleti demokráciát szükségessé tevõ technológiai korlátok eltûnõben vannak, a képviseleti demokrácia csak normatívan igazolhatja magát. Különben mi szükség lenne drága, felelõtlen, korrupt közvetítõkre az állampolgár és a törvény közt, beleértve a választott képviselõket? A normatív igazolás részben a hagyományos normatív érvekben található. Ezek az érvek részben prudenciálisak, részben értékekre vonatkoznak. Ha a képviseleti rendszer a közvetlen e-demokráciánál hatékonyabban kezeli a társadalmi döntéshozatal kérdéseit, úgy a képviseleti demokrácia igazolása sikeres. Az e-demokrácia maga is nehézségekkel jár. Ezek csak részben döntéstechnikai jellegûek; az e-demokrácia mint szélsõségesen közvetlen (közvetítés, így reflexió nélküli) de343

Az elektronikus információszabadság mokrácia a szabadságot, alkotmányosságot veszélyeztetheti, tehát normatíve is kevésbé vonzó – hacsak nem sikerül az e-demokráciát (amint a népszavazásos rendszereket általában) valamilyen alkotmányos technikával kezelni. Ilyen gyógyír lehet a képviseleti rendszerrel ötvözés. A képviseleti demokráciát mindazonáltal még akkor is nehéz igazolni, ha ebbe beépül az internet stb. kínálta informáltság, illetve véleményalakítási lehetõség. A törvényhozás álláspontja ugyanis mindig szembesíthetõ az internetes szavazás tényleges többségi véleményeivel, ráadásul a közvélemény-kutatásnál hitelesebb módon. Mivel a képviselõk és pártok a „közt” kell képviseljék, az empirikus közvéleményt nem lehet könnyedén figyelmen kívül hagyni. Az állampolgárok többsége nem követi nyomon a politikát, de a figyelme utólag ráirányítható,5 amit viszont a politikusnak anticipálnia kell. Ezért aztán a politikus maga mehet az ex post bírálat elé, és maga lesz indíttatva arra, hogy választóival szoros kapcsolatban álljon, a késõbbi bírálatot kerülendõ. Adott esetben tehát a politikusok érdeke lesz elektronikus elõszavazást tartani – esetleg csak a saját választóik körében. Az e-demokratikus képviselõ a saját internetszavazói köldökzsinórján él, mint holmi nagykövet, akinek a külügyminisztériumi titkos üzenetek jelentik az éltetõ kapcsolatot. Persze ez sem feltétlenül nyerõ taktika, mivel a szavazók a saját, hátrányosnak bizonyult instrukciójukkal is szembefordulhatnak, és az óhajukat követõ képviselõt sem fogják újraválasztani.

Kisebbségvédelem és stabilitás Ahhoz, hogy az e-demokrácia sikeres kihívást intézhessen a képviseleti rendszer ellen, tisztázni kell korlátait és mérlegelni hátrányait. 1. Az internetes, mérsékelt költségû csoportképzés elõnye a gyors reagálás. Ezzel a szakbürokráciák és érdekcsoportok elituralma is mérsékelhetõ. Az internet-demokrácia esetén a megszokottnál könnyebben jönnek létre ügy szerinti (issue) alkalmi csoportok. Valószínûtlen azonban, hogy a „hagyományos”, nem-virtuális kollektív azonosságokat, lojalitásokat az internet-demokrácia állampolgára feladná vagy feladhatná a terminálja magányában. Ráadásul az internet-demokrácia mint a törvényhozást helyettesítõ, állandóan mûködõ kezdeményezõ- és szavazógép a munkamegosztási szükségletbõl valamiféle megbízá5 A mai viszonyok közt a telefon- és e-mailkampányok számítanak ilyen befolyásolási eszköznek. Ellentétben például az újságokban megjelenõ tematikus tiltakozó levelekkel, az üzenõ kvázi szavazók véleménye általában nem nyilvános, bár az emailgyûjtõ kampány igen hatásos befolyásolási eszköz lehet.

344

Tanulmányok si rendszer elfogadását kívánná (lásd alább). A diskurzusközösségek és a szavazók csak az adott ügyben kapcsolódnak össze, a koalíció alkalmi és törékeny. A politikai rendszer tovább fragmentálódik. Konkrét botrányok mozgósíthatják a támogatást, a tartós támogatás valószínûtlen. A pillanatnyi hangulat befolyásol. A túl gyors reagálásnak van azonban ellenszere: a népszavazás kitûzése után hosszabb, például többhónapnyi kötelezõ várakozási idõ. (A megoldások a parlamentarizmus technikai véletlenjeit és szándékos hûtési szakaszait – bizottságoknak kötelezõ kiküldés stb. – utánozzák.) A tapasztalatok szerint az „egy-ügyû” kampányok könnyen találnak támogatásra, nem igénylik a hagyományos politikai csoportokkal való elfogadtatást. Az internet képes egyébként elszigetelt kisebbségeket viszonylagos többséggé tenni. Az immár érzékelhetõ kisebbséget koalícióképzésnél érdemes figyelembe venni (ha a döntési mechanizmus lehetõséget ad további többségképzésre). A kisebbségi egyedeknek ez a virtuális közösségben való összekapcsolódása különösen figyelemreméltó ott, ahol területi alapon, hagyományos területi képviseleti rendszerben sikertelenségre ítélt lenne a képviseletük. Például ez a „szétszórtság” magyarországi nemzetiségi kisebbségek – a mai szavazási rendszerben technikailag megoldhatatlan – problémája. 2. Mivel az internetközösség adott esetben az információt a közösségen belül – konfrontáció, ellenõrzés nélkül – kezelheti, lehetséges, hogy ellenõrizetlen, megbízhatatlan információk szolgálnak a döntés alapjául, beleértve a döntési folyamatra vonatkozó információt. Az adott témához kapcsolódó hálózat például kizárhatja a saját álláspontjával ellentétes információt. Ez ugyan nem áll feltétlenül ellentétben a szokásos politikai információszerzéssel és feldolgozással (az emberek többnyire a saját beállítottságuknak megfelelõ hírforrást, például újságot olvassák), de elvileg alatta marad a parlamenti deliberáció adta lehetõségnek, ahol érvek ütköztetésére van mód, mi több, ez elkerülhetetlen. Egyes politikai rendszerekben a politikai kultúra vagy a parlamenti aritmetika az ellenérvek figyelembevételére kényszerít, mert konszenzusra vagy kompromisszumra kell jutni. 3. Elvileg ugyan nem zárható ki, hogy az e-demokrácia koalícióképzésre kényszerít, de maga az eljárás és eredménye merev, mert adott szövegre vonatkozik. A kompromisszumok kialakításának csökken az esélye. Elvileg természetesen lehetne szavazni a parlamenti eljáráshoz hasonlóan módosításokról is, de az eredmény (pédául a szövegkoherencia vagy a remélt cél elérése szempontjából) több mint kérdéses. Ezért a parlamenti iteráció hatékonyabbnak, az egyeztetésben létrejövõ törvényszöveg ellentmondás-mentesebbnek tûnik. Az e-szavazásnál külön szabályok szükségesek ahhoz, hogy az egymástól elkülönülõ döntések értelmesen kapcsolódjanak egymáshoz, különben például az x ügy345

Az elektronikus információszabadság ben elhatározott általános kiadáscsökkentés ellentétbe kerül a másnapi vagy párhuzamos, új kiadást kívánó feladatvállalással. 4. Amennyiben közmegegyezésen nem a habermasi kommunikációs közösségben létrejövõ meggyõzést értjük, hanem valamiféle közös elfogadhatóságot, vagyis egy olyan állapotot, ahol senki sincs legyõzve, ahol mindenki úgy érezheti, hogy a számára legfontosabbat megkapja, vagy legalábbis esélye marad, hogy megkapja, akkor az e-demokrácia nem sok jóval kecsegtet. Amennyiben azonban az e-demokráciában mint elvileg kiszorító döntésekre vezetõ rendszerben korlátozzuk, azaz alkotmányosan körülhatároljuk az eldönthetõ kérdések körét – akárcsak egy többségi parlamenti demokráciában – úgy teljesülhet a kisebbségek „alapigénye”, azaz nem kerülnek végleges, visszavonhatatlan kiszorítottságba, és megóvhatók azok az értékek, amelyeket a többség zsarnoksága fenyeget. 5. A fenti nehézségek megoldása alkotmányos, azaz elõzetes elkötelezést kíván. Az alapértékek elõzetes vállalására sokféle technika kínálkozik. Lehetséges, például, hogy minden szavazáskezdeményezés, miután kellõ érdeklõdés – elektronikus aláírás – nyomatékosítja, elõzetes megengedhetõségi kontrollhoz kötött. Mi biztosítja az elõzetes elkötelezettség érvényesülését, azt, hogy csak a megengedhetõ kérdéseket tegyék föl, és csak a megjelölt technikai feltételek mellett hozzák meg a döntéseket? A jelenkori bírósági és alkotmánybírósági ellenõrzés értelemszerûen alkalmazható lehet.

A képviseleti demokrácia normatív elõnyei 1. Stabilitás. Az internet-demokrácia a konzervatív felfogás szerint destabilizál, mivel nem rendelkezik a politikai akaratképzésben azzal az alkotmányosan ellenõrzött közvetítési mechanizmussal, ami a hagyományos szavazati rendszerekben elvileg adott. Ha az Egyesült Államok Legfelsõ Bírósága álláspontját irányadónak tekinthetjük,6 úgy szembeötlõ, hogy az uralkodó alkotmányos fel-

6 California Democratic Party v. Jones 530 U. S. 567 (2000). (Népi kezdeményezéssel megváltoztatott pártjelölési rendszer.) Egyes alkotmánybíróságok (és az USA Legfelsõ Bírósága) hajlanak arra az álláspontra, hogy az alkotmányjog – tehát a bíróság – határozza meg a demokrácia mibenlétét. Korábban inkább abban látták a bíróságok szerepét, hogy a demokrácia alapjogokat, benne a politikai jogokat veszélyeztetõ vadhajtásait visszaszorítsák, illetve az alkotmányban eleve meghatározott intézményeket (például Németországban a pártokat) mint egy eleve adott demokráciamodell szükséges eszközét védjék.

346

Tanulmányok fogás mennyire szemben áll a demokratikus kísérletezéssel. A magyar jogfelfogás ebbe a hagyományba illeszkedik.7 Az alkotmányosság eleve a demokrácia mérséklését szolgálta, és az alkotmányosságot önálló értéknek tekintõ szervek – a jelek szerint – a fennálló politikai akaratképzési megoldásoktól való eltérést a rendet fenyegetõ kalandnak tartják. (Az ötszázalékos és hasonló küszöbök következetesen alkotmányossá nyilvánítása is a rend trendjét tükrözi). A rend védelmében bírói fellépésre van szükség, például ha nincsenek szilárd pártpolitikai intézmények, amelyek megakadályoznák, hogy a választópolgárok többsége alternatív módon alakítsa politikai akarata megjelenítését. A demokratikus szuverenitás-elméletek szerint viszont a nép különféle, változó demokrácia-felfogások szerint cselekedhet, és az ezek közti választás a népet illeti. 2. Kompromisszum. A képviseleti demokrácia melletti legfontosabb érvet Madison fogalmazta meg. A nagy területen élõ lakosságot összefogó képviseleti törvényhozásban óhatatlanul annyiféle érdek kerül képviseletre, hogy ezek egyike sem képes uralkodóvá válni. „Majdnem minden esetben közös érzelem vagy érdek mozgatja a többséget; az akadálytalan érintkezés és az összehangoltság a kormányzati forma velejárója; és semmi sem áll útjában annak, hogy a gyengébb csoportot vagy könnyen sebezhetõ egyént feláldozzák.”8 Ezt az elõnyt Madison a városházi demokráciával szemben fogalmazza meg. A helyi közvetlen demokráciában könnyen létrejönnek tartós kisebbségellenes többségek és koalíciók. Ha nincs hely, ahová a kisebbségnek érdemes elvonulnia, ahol többségbe kerülhet, vagy legalább békén hagyják, helyzete reménytelenné válik. A képviseleti rendszer viszont az állandó többség kialakulását korlátozza, különösen egy heterogén társadalomban. A politika változó szövetségeket kíván, beleértve a kisebbség képviselõjének bevonását; a kisebbség állandó elnyomása kevéssé valószínû, különösen, ha képes önmaga képviseletére, mely esetben bekapcsolódhat az érdekei figyelembevételét ígérõ koalícióképzõdésbe. A madisoni elõny (azaz a városházi közvetlen demokráciával szembeni elõny) az e-demokráciában elsõ pillantásra nem érvényesül, mivel az internetes 7 A magyar Alkotmánybíróság – mint ismeretes – folyamatosan korlátozta a népi kezdeményezés lehetõségét a fennálló intézmények, különösen az Országgyûlés védelmében, a törvényhozás pedig folyamatosan szûkítette – alkotmánymódosítással is – a népi kezdeményezés körét, amit aztán az AB a korábbi döntéseivel összhangban szintén megszorítóan értelmezett (a rejtett alkotmánymódosítási indítvány tilalma). (Az intézményvédelem annyiban érdekes, hogy például a francia alkotmány lényegében csak az intézményi reformra vonatkozó népszavazást engedi meg.) 8 Alexander Hamilton, James Madison és John Jay: A föderalista. Ford.: Balabán Péter. Budapest, Európa Könyvkiadó, 1998. 96. oldal.

347

Az elektronikus információszabadság döntés egytárgyú, azaz – további, nehézkes korrekciók nélkül – állandósíthatja a pillanatnyi többséget. Az internet ugyan megszünteti az elszigeteltséget, de végletesebbé teszi a kisebbségi állapotot. Feltéve, hogy minden kérdés országos szinten dõl el, esélye se marad annak, hogy a kisebbségek olyan területi vagy más alapú közösségekben hozzanak döntést, amelyekben relatív többségben vagy kompromisszumot kikényszeríteni képes, figyelemre méltó kisebbségben vannak. A közvetlen e-demokráciában sem a parlamenti, sem a választási politika elvtelen koalícióképzése nem érvényesül, tehát kompromisszumok se jönnek létre. A képviseleti demokrácia megõrzi normatív elõnyeit – hacsak a közvetlen demokrácia döntési tárgyainak körét a kisebbségek létérdekei és az alkotmányos jogok szempontjai alapján eleve nem korlátozzák. Egy demokratikus utópia a közvetlen és képviseleti demokrácia szerves összekapcsolását sugallja. 3. Politikai vezetés. A törvényhozó képviseleti szerv politikai értelemben vezetésre hivatott – esetleg a nép által választott vezetõvel (elnök) együtt. A parlament nemcsak a törvények általános érvényû megoldásait dolgozza ki, hanem általános politikai irányt mutat, ahogy a köztársasági elnök, a miniszterelnök sem csupán végrehajt, hanem vezet is. Hogy ez összeegyeztethetõ-e a demokrácia mint önvezetés elképzeléssel, az vitatható, de hogy a politikához hozzátartozik, az tény. A társadalmak életében a vezetettség sokszor hasznosnak, szükségesnek mutatkozik, ha vezérségként káros is. A vezetés különösen a nemzetközi kapcsolatokban tûnik szükségesnek és edemokráciával nehezen pótolhatónak. A nemzetközi (katonai, hírszerzési, titkos egyezségekre vonatkozó) információk képezik ezeknek a döntéseknek az alapját, s ezek természetüknél fogva nem állhatnak a lakosság rendelkezésére. Amibõl nem következik, hogy a mainál lényegesen mélyebb tájékoztatás ne volna lehetséges, és ennek alapján a politikai prioritások ne lennének az e-demokrácia eszközeivel pontosabban meghatározhatóak. 4. Lehet-e hirtelen dönteni? – Nem törvényhozási döntések (eseti kockázatvállalások). Egy sor, részben normatív politikai döntés viszonylagos gyorsaságot igényel. Ezek a döntések sokszor kockázatvállalásra vonatkoznak, olyan helyzetekben, ahol az e-demokrácia résztvevõi nem tartják magukat érintettnek. Fõszabályként nem tartozik a közvetlen demokratikus döntés tárgyai közé például, hogy miként járjanak el egy túszszedési akcióval kapcsolatban, bár elvileg a demokratikus döntés tárgya lehet az olyan elvi álláspont elfogadása, mint például hogy „túszejtõkkel nem tárgyalunk”. (Az elv elfogadásával a közösség tagjai saját esetleges jövõbeli sorsukat rendezik arra az esetre, ha tússzá válnak.) Elvileg ugyan a szuverén parlament ilyen kérdésekben is dönthet, de nem véletlen, hogy konkrét akciók, meghatározott, már kialakult helyzetekre 348

Tanulmányok vonatkozó kockázatvállalások ritkán szerepelnek a képviseleti kormányzati szervek napirendjén.9 5. Döntési felelõsség. A képviseleti rendszerek igazolásában szerepe van annak a feltevésnek, hogy a döntésért jogi és politikai felelõssége van a képviselõknek. Ez a feltevés (mely a végrehajtó hatalommal kapcsolatban is megfogalmazódik, különösen a parlamentáris rendszerekben) erõs formájában a modern képviseleti rendszer kialakulásakor megdõlt, mondhatni, a modern politikai képviselet épp ennek tagadására épül. A képviselõ nem utasítható, nem hívható vissza, jogilag nem felel ígéreteiért. Az illojalitás legfeljebb a párthoz, a saját parlamenti frakcióhoz való viszonyban értelmezhetõ és valamelyest szankcionálható (India és Pakisztán alkotmánya szerint például a frakciója ellen szavazó képviselõ elveszíti mandátumát). A képviselõ választói még jogszabálysértés esetén sem léphetnek fel képviselõjük ellen. (Kalifornia ismeri a képviselõi visszahívást, a szocialista alkotmányjog felsõbbségének e hajdani intézményét). A felelõsség legfeljebb politikai, vagyis a képviselõtársak (akár nyilvánosan is) kényelmetlen kérdéseket tehetnek fel egymásnak, a választott végrehajtó szervet, a felelõs minisztériumot szintén kérdésekkel lehet kínozni, és – a képviselõvel ellentétben – végsõ fokon le lehet váltani. Ez a leváltási lehetõség a közvetlenül választott végrehajtók esetében általában nem létezik. A legfõbb szankció, hogy a képviselõt, választott vezetõt nem választják újra. Mindezek ellenére a képviseleti demokrácia szokásos igazolásához tartozik a felelõsség feltevése: eszerint, aki felelõsséggel tartozik döntéséért, jobban (megfontoltabban) dönt, mint az, akire a döntésbõl semmiféle következmény sem háramlik. Az internet-demokráciával szemben elvileg felhozható, hogy ez a felelõtlenség könnyelmû és téves döntésekre indít. Ezek a feltevések azonban empirikusan megalapozatlannak tûnnek. Megengedem, hogy a képviselõ vagy a pártja – az újraválasztás vágyától vezetve – tekintettel lesz korábbi ígéreteire vagy az újraválasztáshoz szükséges többség kegyére, de ez nem biztosítja a döntés tényleges következményeinek figyelembevételét, sõt a döntési információk talán nem is a tényleges következményekre vonatkoznak. A népszavazási, illetve internetes viselkedés tapasztalatai alapján ugyanakkor jogos az a feltevés, hogy aki nem érdekelt valamilyen kérdésben, az nem törõdik az üggyel, nem vesz részt az internetes szavazásban, mivel az alkalomköltség (opportunity cost) számára túl nagy. Az e-demokrácia alkotmánya a döntési illetékességgel járó 9 A vezetésre választott személyekkel szemben mások az elvárások. A tanulmány nem foglalkozik a vezetés és a végrehajtás irányításának internetes helyettesítésével, de az ilyen operatív döntések kevéssé alkalmas tárgyai az e-demokráciának.

349

Az elektronikus információszabadság elõnyöket erõsítheti, például azzal, hogy különbözõ kérdések eldöntésébe csak az érintetteket engedi bekapcsolódni. A döntési kompetencia az érintettségi szinthez rendelhetõ. Aki részt vesz a döntésben, épp azért teszi ezt, mert a döntés következményei – ismeretei szerint – érinteni fogják. Az internet-demokrácia képes a személyes tudást a leghatékonyabban mozgósítani (azaz az egyéni preferenciákat érvényesíteni), elvileg tehát nem is szükséges mesterségesen meghatározni, ki miben lehet „szavazásra illetékes”. A „szavazási illetékesség” figyelembevételére még a képviseleti demokráciában is körvonalazódtak megoldási technikák a kumulatív és különösen a preferenciális10 szavazás formájában.

Együttmûködõ demokratikus döntési rendszerek Az elmondottak szerint az e-demokráciának vannak olyan nehézségei, amelyek a képviseleti demokrácia eszközeivel orvosolhatók. Ez a képviseleti rendszer valamiféle megõrzése mellett szól, ha egyébként pusztán technikai okokból nem is lenne a képviseleti megoldásra szükség, vagyis ha a közvetlen e-demokrácia helyettesíteni tudná azt. Ugyanakkor az e-demokráciává alakított népszavazásokkal járó hátrányok kiküszöbölhetõk azoknak a megoldásoknak az értelemszerû adaptálásával, amelyek a parlamentáris törvényhozási döntéseket – esetenként alkotmányi vagy házszabályi szintre emelve, gyakran pusztán prudenciális megfontolásból – eddig is korlátozták. Az e-demokrácia, amennyiben korlátozatlan többségi rendszerként mûködik, az alkotmányosságot a legalapvetõbb módon fenyegetné, amennyiben ellensúly nélküli hatalom lenne. Ha azonban kellõen ellensúlyozott, úgy a politikai döntések javulása várható tõle. A döntéshozatal minõségét érintõ eljárási szabályokon és a kisebbségvédelmen túl ilyen intézményes védelem – a népszavazásokkal kapcsolatos tapasztalatok szerint – a bíráskodástól várható. Ez azonban szintén legitimitási és hatékonysági kérdéseket vet fel. Hatékonysági és hatalommegosztási okokból a képviseleti és az e-demokrácia összekapcsolá-

10 Ha minden internetszavazó a preferenciái kifejezésére például ezer szavazattal rendelkezik, akkor az adott szavazási idõszak szavazásaiban ezekkel tetszése szerinti súlyt rendelhet szavazatához a számára fontos ügyben. Tegyük fel például, hogy két népi kezdeményezésrõl kell dönteni az adott idõszakban. Az egyik megtiltja a dohányzást, a másik egy kisebbségi vallás gyakorlását korlátozná. A kisebbségi vallás igen népszerûtlen. A szenvedélyes dohányos, aki egyébként utálja a kisebbséget, mind az ezer szavazatát a dohányzási tilalom ellenében használja fel, a kisebbséggel nem – vagy kevéssé döntõ módon – fog törõdni.

350

Tanulmányok sa tûnik a legjobb megoldásnak (anélkül, hogy az eljárási és ahhoz kapcsolódó bírói-jogvédelmi megoldások feleslegessé válnának). Ez esetben persze a képviseleti rendszerrel járó költségek megtakarítása vagy csökkentése részben elmarad. Tekintettel azonban a végrehajtó hatalom ellenõrzésének szükségletére, a parlamenti vizsgálatok, meghallgatások fontos információszolgáltató szerepére, nem biztos, hogy a képviselõk ne szolgálhatnák meg a díjazásukat (persze egy kisebb testület elegendõ). Ezek a kapcsolódási lehetõségek természetesen a hagyományos népszavazási eljárások mellett is ismertek, illetve lehetségesek, de az e-demokrácia elvileg új egyensúlyt teremthet. Ebben az elrendezésben a meghatározó szerep az internet-népszavazásé. A döntésmegosztó-kapcsolódó rendszerek különbözõ kombinációi lehetségesek, aszerint, hogy a politikai akaratképzés melyik hátránya az elsõdlegesen kiküszöbölendõ. A különbözõ modellek az agenda-eljárás és többség-meghatározás (quorum) kombinációjával állíthatók elõ. Íme néhány elrendezés: a) Ha a népakarat elsõdlegességébõl, egy erõs közvetlen demokrácia elvi jogosságából indulunk ki, akkor a népi kezdeményezés és az ezt követõ népszavazás az az alapállapot, amelyhez a képviseleti rendszer ellensúlyát rendelhetjük. A törvényhozás kiindulópontja az internet népi kezdeményezés. A folyamatba a képviseleti demokrácia szerve a kezdeményezés szintjén saját alternatívával kapcsolódhat. Népi kezdeményezés híján, ha törvényalkotásra van szükség, a képviseleti demokrácia szerve (a parlamenti többség, esetleg kisebbség) maga kezdeményezheti az eljárást, vagy minõsített többségi határozata helyettesítheti az érvényes népi kezdeményezést, amivel szemben egy erõs közvetlen demokráciában alternatív népi ellenkezdeményezésnek helye van, vagyis az agenda feletti egyeduralom itt sem valósul meg. A tárgy napirendre tûzésének, az alternatíváknak a meghatározása után – kellõ késleltetéssel – kerül sor az internet-népszavazásra. (A kezdeményezés megengedhetõségérõl a parlament kezdeményezésére esetleg bíróság döthet.) A döntési folyamat második csomópontja, hogy ki dolgozza ki a törvény részletes szövegét. A kompromisszumképzési szempontokra tekintettel a képviseleti szervet kívánatos ezzel megbízni (utólagos elektronikus megerõsítéssel, részvételi küszöbérték nélkül), de ahol az erõs közvetlen demokrácia igénye érvényesül, ott elsõdlegesen a népi kezdeményezést indítványozók maguk alakíthatják a szöveget, s maga a szöveg a népi kezdeményezés tárgya. A népszavazás elõtti idõszakban a tervezetet még át lehet dolgozni – bár nem világos, kinek lehet erre privilégiuma. Éppen az internet nyitottsága miatt elvileg kizárt, hogy a rendelkezésre álló végtelen (pontosabban csak idõben korlátozott) 351

Az elektronikus információszabadság iteráció értelmes szöveget eredményez. Természetesen nincs akadálya annak, hogy az interneten keresztül alternatív szövegezõ csoportokat válasszanak, vagy a parlamentet bízzák meg, hogy hagyományos eljárásban dolgozza ki a szöveget, esetleg a többségi és kisebbségi szövegtervezetet is népszavazásra bocsátva. Viszonylag távol esik az erõs közvetlen demokrácia eszményétõl az a megoldás, mely megelégszik azzal, hogy a törvényhozás kötelességévé teszi a népszavazással elfogadott elvi szempontoknak megfelelõ szöveg elkészítését és elfogadását. Ha mégis ez a megoldás, úgy a megbízás nem teljesítésének, a határidõmulasztásnak a szankciója lehet az országgyûlés kötelezõ feloszlatása, illetve ha a szöveg eltér a népszavazás instrukciójától, és ezt például bíróság megállapítja, az országgyûléssel szemben egyéb szankció is (napidíjmegvonás, feloszlatás) alkalmazható. b) A mai parlamenti felsõbbség logikájának az felel meg, ha a kezdeményezés joga a parlamentet illeti: a népszavazásra mindig törvény vagy külön többségi határozat alapján vagy az ellenzék óhajára kötelezõen kerül sor.11 Egy eltérõ parlamenti felsõbbségi logika szerint csak a törvény elfogadása után, megerõsítõ jelleggel kerül sor népszavazásra. Ez utóbbi a mai plebiszcitumnak felel meg. A plebiszcitum, mivel alternatíva nélküli, a népakarat kifejezésére szinte alkalmatlan, bár legitimációs funkciója lehet. Ha azonban a parlamenti kisebbség alternatívát terjeszthet elõ, vagy a parlamenti kisebbség kérheti az ilyen megerõsítõ népszavazás megtartását, esetleg a saját alternatíváját is szavazásra bocsátva, az mindjárt közelebb visz a népakarat érdemi gyakorlásához. Még erõsebb ez a népakarat-elem, ha a parlamentben jóváhagyott törvénnyel szemben – kihirdetés elõtt – népi kezdeményezéssel alternatíva kínálható. (Tekintettel az internet-feltevésre, az eljárás meglehetõsen gyors lehet.) A különféle megoldásokhoz elvileg más-más részvételi és abszolút szavazatarányok kapcsolódhatnak, aszerint, hogy milyen súlyt tulajdonítunk az egyes intézményeknek. Például a parlamenti többségi döntés védelmében a hagyományos parlament döntésének fenntartandósága vélelmezendõ – tehát az alternatív népi kezdeményezéshez igen magas aláírási arány kívántatik meg, illetve a törvényhozási döntés elutasítása csak akkor következik be, ha az alternatív törvényjavaslatot a részvételre jogosultak többsége elfogadja, esetleg (ha az elfogadás nem az

11 Ezt a modellt ma is áttöri a népi kezdeményezés, amelyet azonban további, részben prudenciális szabályok korlátoznak, például sikertelen kezdeményezés ismételhetetlen, új törvénnyel szemben, védelmi idõ stb. Ezek a stabilitási érvvel öszszefüggõ szabályok.

352

Tanulmányok összes szavazásra jogosult többségétõl származik) a parlamenti többség választhatja ennek megvétózását (és semmiféle új törvény sincs).12 c) Egy pragmatikus – a mai realitásokhoz közelebb álló e-demokrácia a képviselõi felelõsség érvényesítését állíthatja középpontba. A képviselõk, illetve pártok az egyébként is drága közvélemény-kutatás helyett viszonylag formalizált véleménynyilvánító szavazásokra figyelnének tényleges elkötelezettségük kialakításakor, s „megbízóik” véleményét azután a hagyományos parlamenti interaktív döntési folyamatban, kompromisszumos formában érvényesíthetik.13 Ezen tájékoztató, véleménynyilvánító internetszavazások összekapcsolhatók elõzetes eszmecserékkel és kampányokkal, népi kezdeményezésekkel. Mindez az érdeklõdõk és érintettek számára a deliberációhoz közelebb esõ helyzetet teremt, különösen, ha a képviselõ vagy a döntéshozó is bekapcsolódik a diskurzusba. Ennek a kísérletnek a sikere nyilván attól függ, mennyire képes a véleménynyilvánítás befolyásolni a döntést, azaz, hogy a folyamat mennyire releváns és hiteles.

Gyakorlati következmények? A képviseleti demokrácia mellett szóló hagyományos gyakorlati megfontolások, amelyek a közvetlen demokrácia képtelenségére épültek, megdõlni látszanak az internet korában. Az internet permanens döntési lehetõséget nyújt. A permanens állampolgári döntés azonban az alkotmányosságot alapjaiban veszélyezteti – a demokrácia e formája veszélyes a szabadságra és a hatékony állami mûködésre. A képviseleti és közvetlen demokrácia különféle összekapcsolásai azonban semlegesítik a veszélyeket, és egyben felszámolhatják a képviseleti rendszer jelenlegi hiányosságait, különösen, hogy a képviselõk szembefordulhatnak a képviseltekkel. E lehetõség a jelen intézményrendszer számára állandó intellektuális kihívást fog jelenteni, ami – adott politikai válságok, nehézségek hatására – a politikai rendszerek megújulására vezethet. Az e-demokrácia összefüggéseit nemcsak azért kívánatos és célszerû ma az (amúgy is felettébb szûken értelmezett) e-kormányzat kialakítása kapcsán át-

12 Az EU különféle együttdöntési mechanizmusai az utólagos konszenzushiányos vétó számos esetét ismerik. 13 E verzió lehetõségeire Jay G. Bluler & Michael Gurevtich: The New Media and Our Political Communication Discontents: Democratising Cyberspace 4. In Information, Communication and Society 1. (2001.) Több nyugat-európai országban kísérleteznek ezekkel az internetkonzultációkkal, Finnországban mobiltelefonról küldték a „szavazatot”, sms üzenetben.

353

Az elektronikus információszabadság gondolni, mert adott szabványosítások kizárnak késõbbi alkalmazásokat, és az esetleges elõre nem látott bõvítés vagy új rendszer költsége horribilis. A társadalmi tanulási folyamatra, a szokások szerepére is tekintettel kell lenni. Az elektronikus szavazás meghonosítása a szavazók szokásai ismeretében igen lassú. Mivel szavazásra ma ritkán kerül sor, a társadalmi elfogadás és bevezetés igen idõigényes. A szakirodalom, illetve a jelenleg a világ számos országában futó programok szerint fokozatosan kell haladni, a helyi szavazások kísérletein kezdve, ahol elõször csak a szavazóhelyiségben elhelyezett terminállal vagy érzékeny felülettel kell ismerkedni. Innen fokozatosan lehet továbblépni a népszavazás és internetes népszavazás felé. Nemzeti tanulási folyamatról van szó (azaz nem lehet egy külföldön bevált technikát egy adott pillanatban az országos választásokra ráereszteni). Amennyiben Magyarország nem kapcsolódik be a folyamatba, újabb hátrányba kerülünk, teljesen feleslegesen, pusztán az elõrelátás és vállalkozó kedv, a pragmatikus utópizmus hiányában. A ma születõ döntések meghatározhatják a közel- és távolabbi jövõ magyar informatikai szerkezetét. Egy globális környezetben a fogyasztási modellek átvétele során az átvételi kényszer kiterjed elektronikus kormányzati és elektronikus demokráciagyakorlási megoldásokra. Az átvétellel késlekedés gazdasági és politikai feszültséget okozhat. Ha Angliában (ahol 2006-ban kívánnak – talán nem egészen megalapozottan – országos elektronikus választást bevezetni) vagy Kaliforniában elterjed az e-demokrácia, az elektronikus szavazás, ez pusztán a hasonló hazai lehetõségek hiánya folytán alááshatja a magyar demokrácia, a magyar politikai rendszer legitimitását. Ha technológiai okokból nem tudjuk a korszerû állampolgári hatalomgyakorlás technikáit alkalmazni, a rendszer demokratikussága kérdõjelezõdik meg. A demokrácia mûködtetésére (és ezen belül elektronikus fejlesztésekre) fordít a magyar állam pénzt, de hiába, ha a politikai rendszert – különösen 1997 óta a népszavazási lehetõség visszaszorításával – úgy alakították, hogy nincs lehetõség az állampolgárok aktivizálására. Az e-kormányzat összekapcsolható az e-demokráciával (szavazáshoz azonos smart kártya használható), és nyilván számos más kapcsolódási lehetõség is létezik. Az ilyen összekapcsolás jelentõsen költségcsökkentõ: valószínûsíthetõ, hogy a hatékonyabb kormányzat és politikai akaratképzés egységnyi szolgáltatásra olcsóbb az elektronikus megoldásokkal.

354

Tanulmányok

MOBILDEMOKRÁCIA ÉS ELEKTRONIKUS INFORMÁCIÓSZABADSÁG

Sükösd Miklós* Amikor kimondjuk a szót: „mobil”, általában a telefonálásra asszociálunk, maga a készülék pedig a régi vezetékes telefonok örököseként jut eszünkbe. Pedig a zsebünkben vagy retikülünkben lapuló kis eszköz egyre kevésbé csak telefon. Egyre inkább hordozható, sokfunkciós miniszámítógéprõl van szó, amelyet a nap nagy részében bekapcsolva magunknál hordunk, s amelynek csak az egyik funkciója a telefonálás. Emellett SMS-t, digitális képet, e-mailt küldhetünk vele, internetes tartalmakat tölthetünk le rá. Sõt, játékprogramokat futtathatunk, zenét hallgathatunk rajta, ébresztõóraként és számológépként mûködik stb. A mobil eszközök tehát valójában egyre inkább betöltik ugyanazokat a kommunikációs funkciókat, mint az asztali számítógépek. A médiakonvergencia valós folyamat: a korábban elkülönült kommunikációs eszközök és rendszerek sokfunkciós digitális eszközökké és rendszerekké olvadnak össze a mobilkommunikáció területén is. A mobiltelefon, a palmtop számítógép, a menedzserkalkulátor (PDA) különbözõ õsökbõl fejlõdtek, de mai micsurini hibrid formájukban egyre kevésbé különböztethetõek meg egymástól. A mobil konvergencia folyamatával valamennyi online tartalomszolgáltatónak számolnia kell a piaci cégektõl az önkormányzatokig, hiszen a mobil eszközök új lehetõségeket nyitnak az üzleti és demokratikus kommunikáció számára egyaránt. A mobil kommunikáció segítheti az elektronikus információszabadság érvényesülését is, hiszen a közérdekû, online elérhetõ tartalmak hozzáférésének tömeges lehetõségét adja a felhasználók számára. Érdemes azt is tekintetbe venni, hogy Magyarországon is hamarosan elérhetõvé válik a harmadik generációs mobilszolgáltatás. Ez a hagyományos mobiltelefon-beszélgetések minõségének javítása mellett jelentõsen növeli az adatát-

* A szerzõ szociológus.

355

Az elektronikus információszabadság viteli sebességet. Így egyre több internet alapú multimédia-szolgáltatások válik elérhetõvé mobiltelefonon is.1 A mobiltelefonok tömeges elterjedésével már ma is új, jelentõs kommunikációs tér nyílt a hagyományos tömegkommunikáció és az internet mellett. Ez a tér interaktív, hálózati, sok-a-sokhoz típusú kommunikációt tesz lehetõvé, s új felhasználási területeket nyit az állampolgár, a politikai, az üzleti, a kormányzati és a civil szervezetek számára. Magyarországon – s Közép-Európa és a világ számos más országában – ráadásul sokkal többen használják a mobiltelefont, mint az internetet. Ebben az értelemben a mobiltelefon demokratikusabb médium, mint az egyelõre elsõsorban az elitek számára elérhetõ internet. A tömeg-sms-küldések gyakorlatának térnyerésével és a vírusjellegû üzenetek terjedésével ráadásul a mobilkommunikációs tér – a kétszereplõs magánbeszélgetések és magánüzenetek mellett – immár tömegkommunikációs térré is vált. A mobiltelefon-használat jelentõségét mutatja, hogy Magyarországon ma a lakosság körülbelül 75-80 százaléka használ rendszeresen mobiltelefont (a csecsemõket is beleértve). Az utolsó nyilvánosságra hozott hivatalos adatok szerint 2004 õszén (a harmadik negyedévben) 8 millió 380 ezer elõfizetõt tartottak számon.2 A mobilhasználók számára vonatkozó pontos adatot azért nehéz megállapítani, mert egyes felhasználók (például vállalkozások) dupla, esetleg tripla elõfizetéssel rendelkeznek, ugyanakkor lehetnek olyan elõfizetõk is, akik nem használják készüléküket. Azt azonban mindenestre biztonsággal állíthatjuk, hogy az internethasználók vékony rétegénél sokkal nagyobb, és jó ideig az is marad a mobilhasználó csoport. Az internethasználók aránya ma még a lakosság 20 százaléka alatt marad: a mobilhasználók tehát közel négyszer annyian vannak, mint az internetezõk. Hogyan alkalmazhatják az interaktív kommunikációt lehetõvé tévõ mobiltelefont a politikai és közéleti szereplõk? Tömeges elterjedése ellenére a mobilkommunikáció a választásikampány-idõszakok kivételével egyelõre az internetnél kevésbé keltette fel a pártok és még kevésbé a kormányzat, az önkormányzatok, illetve a civil szervezetek érdeklõdését. Az alábbi írásban a mobil 1 A Nemzeti Hírközlési Hatóság 2004. augusztus 31-én hirdetett pályázatot a harmadik generációs mobilkommunikációs szolgáltatások nyújtására felhasználható rádiófrekvencia-sávok használatára. Lásd: Magyarországon is indulhat a harmadik generációs mobilszolgáltatás. http://www.nhh.hu/menu2/m2_2/ 2004/3g_tajekoztato2.htm 2 A Nemzeti Hírközlési Hatóság összesítése: http://www.nhh.hu/menu3/m3_1/ 2004_03n_elozetes.xls

356

Tanulmányok demokratikus alkalmazásai irányait vázolom: a pártok, a civil szervezetek, a kormányzat és az önkormányzatok lehetõségeit, különös tekintettel az elektronikus információszabadság mobil hozzáférési lehetõségeire.

Mobil demokrácia és a pártok: a 2002-es választási kampány A 2002-es parlamenti választások forró kampányában az MSZP és a Fidesz jeleskedett a politikai tömeg-sms-ek terjesztésében. Ezrével küldték ki mobillistáikra a pártjaikat népszerûsítõ, az ellenfelet csúfoló soraikat: kis üzeneteket, csasztuskákat, lejárató rigmusokat, politikai jelszavakat, tüntetésekre mozgósító felhívásokat3. Az SZDSZ e-mailben is felhasználta az interaktivitást: maró humorú, a Fidesz-kormány korrupcióját pellengérre állító képeslapokat küldött e-maillel rendelkezõ híveinek. Ezeket a www.szamizdata.hu honlapon tette közszemlére, sõt nyilvános választási plakátversenyt hirdetett, amelyre bárki beküldhette a mûvét. Az MDF egy Dávid Ibolyát népszerûsítõ párthonlappal szállt ringbe, de az interaktív felhasználásokban háttérbe szorult. A pártok fizetett emberei és szimpatizánsai az internetes fórumokat bújták, ahol több felhasználói név mögé rejtõzve, szakmányban írták pártos hozzászólásaikat az aktuális politikai ügyekrõl. Eközben véleményfórummá váltak még az egyébként nyugodt szakmai levelezõlisták is. Mérnökök, építészek, ökológusok fogtak hirtelen pártpolitikai fejtegetésekbe, elsõsorban a választások két fordulója közötti két hosszú hétben. A kötött karakterszám miatt rövid sms-sel szemben az e-mail módot ad a hosszabb vélemények, érvek kifejtésére is. A 2004-es kampányban sok politikai vélemény, hitvallás terjedt a mobil hálózatokon és a neten. Ismerõsök küldözgették egymásnak, privát listáikra, fõleg a sajátjukkal egyezõ politikai meggyõzõdésû barátok, munkatársak, rokonok címeire. Egy a tábor, egy a lista – mármint az sms-lista és az e-mail-lista –, hiszen a

3 Lásd Sükösd Miklós – Dányi Endre: M-politika akcióban. SMS és e-mail a 2002-es magyarországi választási kampányban. In: Nyíri Kristóf (szerk.): Mobilközösség – mobilmegismerés. Budapest, MTA Filozófiai Kutatóintézete, 2000, 273–293. oldal, és Dányi Endre – Sükösd Miklós: Fekete PR és politikai vírusmarketing: interaktív kommunikációs eszközök a kampányban. In: Sükösd Miklós – Vásárhelyi Mária (szerk.): Hol a határ? Kampánystratégiák és kampányetika. Élet és Irodalom, Budapest, 2002, 276–294. oldal. Az általunk használt adatbázis a Közép-európai Egyetemhez kapcsolódó Nyílt Társadalom Archívum kampányarchívuma (www.osa.ceu.hu/kampanyarchiv/). Itt több ezer kampány-e-mail és több száz kampány-sms olvasható.

357

Az elektronikus információszabadság politikai kampányüzenetek elsõsorban az egymástól elkülönülõ jobb- és baloldali térfeleken belül terjedtek. Árokásás, elidegenedés, ellenségeskedés, gyûlöletkeltés, megosztás – a publicisták így jellemezték a kampány eredményét. A pártok szempontjából azonban feltétlenül eredményesnek bizonyult a heves érzelmekkel operáló választási kommunikáció: ezt bizonyítja a minden addigit meghaladó, 71 százalékos választói részvétel. A pártok tudatosan tervezett politikai marketingjének 2002-ben vált elõször szerves részévé az internetes és a mobilkommunikáció.4 De a pártközpontok érdekes módon nem mindig tudták kontrollálni a maguk gyártotta üzenetek vírusszerû terjedését. Az interaktív hálózatok önmozgása idõnként erõsebbnek bizonyult a kampányközpontok logikájánál. Önjáró versfaragók is bedobták a (cyber- és mobil) közösbe verbunkosszerû elmeszüleményeiket, amelyek szintén elterjedtek. Más aktivisták új változatokat gyártottak a pártok által küldött szlogenekbõl, amelyekre válaszul aztán ellen-sms-ek és -e-mailek, sõt politikai paródiák készültek. A pohár túlcsordult: az interaktív „sok-a-sokhoz” kommunikációs helyzetben a központi adminisztrációk kezdeményezései nemegyszer átalakultak5. Egy példa: a Vörösmarty téri Gerbaud cukrászdában a szocialista és a liberális párt kávéházi beszélgetést, médiaeseményt szervezett politikusok és értelmiségiek számára. A dolog azonban kitudódott, és az aktivisták sms-ben és e-mailben terjedõ, a támogatókat a helyszínre szólító üzenetei spontán rokonszenvtüntetéssé tették az eseményt.

Mobil civilek Van, aki a civil szektorban is felismeri az interaktív hálózatok jelentõségét: elsõsorban a rendszeres kampányokat folytató zöldmozgalmak. A Civilek a Zengõért mozgalom helyi aktivistái például mobiltelefonos riadóláncon értesítették egymást és a médiát a 2002 februári állampolgári engedetlenségi akcióban, amikor láncfûrészes favágók és õket támogató biztonsági õrök tévedtek a Mecseki Tájvédelmi Körzetbe. Ugyanúgy mozgósították tagjaikat, mint a pártok tették a 2002-es választási gyûlések, utcai felvonulások elõkészítésekor. A Zengõre tervezett NATO-lokátor elleni kampányban részt vevõ helyi, országos és nemzetközi környezetvédõ szervezetek a hálózati kommunikációs eszközökön 4 A választási küzdelemben érvényesülõ marketingszemléletrõl lásd Kiss Balázs: Politikai marketingszemlélet a kampányban. In: Sükösd Miklós – Vásárhelyi Mária (szerk.): Hol a határ? Kampánystratégiák és kampányetik. Élet és Irodalom, Budapest, 2002. 5 Lásd Dányi – Sükösd, im. 285–315. oldal.

358

Tanulmányok egyeztetnek. A Zengõ mellett kiálló, a környezetvédõkkel szolidaritást vállaló 270 ismert értelmiségi aláírásának gyors összegyûjtését is az interaktív eszközök tették lehetségessé6. Az interaktív hálózatok civil használata segíti a rugalmas, gyors és hatékony kommunikációs stratégiát. A civil szervezetek és a pártok jól teszik, ha vigyázó szemüket az üzleti megoldásokra vetik. Érdemes például a marketing-tankönyveket olvasgatni: az identitásmarketing, a vírusmarketing, a kontaktmarketing, a gerillamarketing módszerei a politikai és a civil kommunikációban is jól alkalmazhatóak. A társadalmi mozgalmak, a civil szervezetek azonban nem állnak jól e területen. A Nonprofit Információs és Oktatási Központ (NIOK) felmérése szerint egyelõre csak a civil szervezetek szûk elitje tud élni az információs társadalom elõnyeivel. A honlapot készítõ civil szervezetek aránya például öt százalék alatt marad. (Ezt a számot csak becsülhetjük, mert a civilekrõl reprezentatív felmérés nem készült, a NIOK-kutatás is elsõsorban azokkal foglalkozott, akik már használják a netet). Amíg a civil társadalomnak – és általában a magyar lakosságnak – csak a kisebbsége internethasználó, felmerül a mobil demokrácia civil, mozgalmi megvalósítása, például a tömeges sms-ek civil felhasználásának lehetõsége. A civilek ma – a NIOK-kutatás szerint – jellemzõen személyesen és postai úton kommunikálnak egymással. A postaköltség (a bélyeg, a boríték, a papír és a nyomtatás vagy a fénymásolás ára), plusz a hajtogatásba befektetett munka azonban sokkal nagyobb összegre rúg, mint egy sms ára. Helyi szinten – például a civilek által kezdeményezett népszavazások esetében – hatékony lehet tömeges sms-t küldeni a községben vagy a kisvárosban. A civilek gyûléseire, programjaira is lehet így értesítést, meghívót küldeni. A szöveges üzenetek – az e-mailek és a hagyományos hirdetések mellett – hatékonyan segíthetik a civil szervezeteknek az adó egy százalékáért folytatott kampányát is. Az innovatív civil kommunikáció érdekes esete Piliscsabán történt 2001ben. A Piliscsabáért Egyesület kezdeményezésére népszavazást rendeztek (a népszavazás célja a zöldterületek belterületbe vonásának megakadályozása volt). Az egyesület megrendelésére a Matáv-automata a falu valamennyi családját végighívta, hogy beolvassa az egyesület képviselõjének – egy ismert autószerelõnek – magnóra vett üzenetét a népszavazásra való felhívásról és a szavazás megokolásáról. Kérdés, hogy az efféle mobilhangüzenetek elfogadottsága hogyan alakul – az üzleti jellegû telefonos marketinggel kapcsolatban jóval elutasítóbbak vagyunk, mint az sms-en érkezõ üzleti ajánlatokkal szemben. 6 A támogató aláírások listáját és a Zengõ-akció hátterét lásd Vay Márton (szerk.): Zengõ. Ökológia, politika és társadalmi mozgalmak a Zengõ-konfliktusban. Budapest, 2005, valamint a Védegylet környezetpolitikai szervezet honlapján: www.vedegylet.hu

359

Az elektronikus információszabadság A falvakban, kistelepüléseken persze a leghatékonyabb kommunikációs eszköz nemegyszer a jó öreg sarki plakát és a postaládába dobott cetli maradhat. És persze a helyi sajtó – már ha létezik, és nem cenzúrázza a civilekétõl eltérõ érdekû önkormányzat. A kommunikációs forma a demokratikus céloktól függõen változhat – a legfontosabb mindig a felhasználó, az állampolgár és a demokrácia érdeke marad.

Mobil (ön)kormányzat A kormányzati informatikai szolgáltatások fejlesztésében ma az internet élvez prioritást. Az elektronikus önkormányzatokra 15 milliárd forintot szán 2006 végéig a kormányzat. A Magyar Információs Társadalom Stratégia alapján Kovács Kálmán informatikai miniszter szerint 2004-ben 4 milliárd, 2005-ben 5 milliárd, 2006-ban pedig 6 milliárd forint juthat az önkormányzatoknál zajló ügyintézés digitálissá tételére.7 A terv szerint 2004-ben az összes települési önkományzatnak rá kellett kapcsolódnia az internetre, 2005-ben jelentõs elektronikus önkormányzati szolgáltatások indulnak, 2006-ban pedig bõvülnek az e-ügyintézési lehetõségek az elavult eszközpark cseréje mellett.8 Az internetes fejlesztés természetesen segítheti a mobil kormányzati megoldások terjedését is azzal, hogy hozzájárul a közös számítógépes környezet és digitális alkalmazások kialakításához. A számítógépes megoldások digitális platformjai és adatbázisai ugyanis kompatibilis rendszerben mûködtethetik az elektronikus és a mobil megoldásokat. Az a szerencsés, ha a kormányzat által közzétett közérdekû információk, az online tartalom, az elektronikus adatbázisok a késõbbiekben az internet mellett mobil eszközökkel is hozzáférhetõvé válnak. Érdemes tehát már a mai fejlesztéseknél tekintetbe venni a késõbb megvalósuló mobil kormányzati lehetõségeket is. Ezen belül prioritást kell élveznie az elektronikus információszabadság publikálási követelményeit megvalósító tartalomszolgáltatás. A tömeges állampolgári mobilhasználatot és a konvergencia trendjét tekintve érdemes célul kitûzni, hogy a hozzáférés mobil eszközökkel is megvalósulhasson. Ugyanakkor a mobilkommunikációnak a mai kormányzati stratégiában való negligálása feltûnõ. „A mobiltelefonok elterjedtségéhez képest meghökkentõ, hogy sem a hosszú távra szóló Magyar Információs Társadalom Stratégiában (MITS), sem 7 Elektronikus önkormányzatok 15 milliárdért. Figyelõ, 2003. augusztus 18. http://www.fn.hu/cikk.php?id=3&cid=64893 8 Kiépülnek az elektronikus önkormányzatok. Emenedzser Online/MTI, 2003. augusztus 18. http://web.tvnetwork.hu/~emenedzser/onkormanyzatok.htm

360

Tanulmányok ennek közigazgatási-önkormányzati részstratégiáiban nem szánnak szerepet ennek az eszköznek” – írja L. László János és Vég Olga. – A Magyar Információs Társadalom Stratégia (MITS) alig említi a mobiltelefonban rejlõ lehetõségeket. A Levegõ- és zajvédelem címû alfejezet az Országos Légszennyezettségi Mérõhálózat (OLM) tájékoztató rendszerének továbbfejlesztését irányozza elõ. Ezt az eKörnyezet programfüzet is megemlíti. A Meteorológia alfejezetben az ilyen típusú információk felhasználókhoz történõ eljuttatásának korszerû módjairól, ezek fejlesztésérõl (internet, sms stb.) esik szó. Ezen túlmenõen a MITS, valamint az ágazati részstratégiák közül az eÖnkormányzat Ágazati Részstratégia mindössze az információs társadalom definíciója kapcsán tesz említést a mobil technológiáról. A kiemelt programok között az eDemokrácia fejezetben fordul elõ az sms technológia említése. A koncepció tudatosítási kampány indításáról beszél, ezen belül kiemelten a fiatalok megfelelõ ismeretekkel való ellátásáról. Ennek kapcsán a stratégia megemlíti: „A 2002-es választásokon kifejtett aktív mobiltelefonés elektronikuslevél-használat arra mutat, hogy egy ilyen kezdeményezés akár olyan sajátos magyar sikertörténetté is válhat, amely a késõbbiekben központi húzóerõként meghatározhatja az elektronikus demokrácia hazai fejlõdését, jelentõsen hozzájárulva a politikai participáció növeléséhez és az általános távlati célok eléréséhez.” Az eMunka stratégiában a következõ szerepel: „A tudás megszerzésének új módjai, különös tekintettel a távoktatás, az e-learning és a mobiltelefonos képzés egyre növekvõ szerepére olyan képzési eljárások és tananyagok kialakítását teszik szükségessé, amelyek egyrészrõl segítik az e-munka végzéséhez kapcsolódó általános és speciális ismeretek elsajátítását, másrészrõl általános példát mutatnak az egyéb ismeretanyagoknak a távoktatás és a mobiltelefonos képzés igényei, lehetõségei szerinti leghatékonyabb kidolgozására.” 9

Mobil közigazgatás A mobil kormányzat és mobil demokrácia (m-kormányzat, m-demokrácia) alkalmazási területei azonban ennél is szélesebb körûek lehetnek: közérdekû bejelentések, véleménykutatások, a hivatalos ügyintézést segítõ m-kormányzati megoldások is megjelentek már Magyarországon. A mobiltelefonos kormányzati ügyintézés még Európa-szerte kezdeti stádiumban van, de a mobiltelefon elterjedtsége indokolttá teszi az alkalmazási lehetõségek kutatását. Jó néhány hazai önkormányzatnál kísérleteznek már a mo-

9 L. László János – Vég Olga: Sms-technológia a közigazgatás és a köz szolgálatában. Médiakutató, 5. évf., 2. (nyár), 57. oldal.

361

Az elektronikus információszabadság biltelefonok közérdekû ügyintézésre való felhasználásával. Nézzünk néhány példát.10 Mobil közigazgatás – Hajdúszoboszló A legátfogóbb sms-re épülõ közigazgatási kísérlet Hajdúszoboszlón zajlik az egyetemi-kutató, a piaci és az önkormányzati szektor összefogásával. A város meglehetõen sokat tett már ezt megelõzõen az internet-alapú ügyintézés megteremtéséért. Hajdúszoboszló önkormányzata a lakossággal sms-ben is tartja a kapcsolatot. A városvezetés abból indult ki, hogy míg a lakossági internet-hozzáférés jó esetben is csak 15-20 százalékos, a népesség legalább 70 százaléka rendelkezik mobiltelefonnal. A kiépülõben levõ szolgáltatás a hivatal és az ügyfél részérõl egyaránt elõre megtervezett, programozott típusformátumokkal mûködik: kódolt kérdésekre automatikus válaszüzeneteket küld. Hajdúszoboszló önkormányzata 2003 szeptemberében kezdte el a mobil felhasználók regisztrálását. A városi médián keresztül felhívást intéztek a lakossághoz, hogy „igen” vagy „nem” üzenet elküldésével közöljék, használnák-e mobiltelefonjukat hivatali ügyintézésre. Egyelõre nem regisztráltak tömegesen az ott élõk. Az elküldött regisztrációs sms-re azonnal megérkezik a válasz: „Üzenetét köszöni a polgármesteri hivatal. Fogadóidõnk: […]. Hivatali információ: (telefonszám).” A rendszerfejlesztés igazgatásszakmai hátterét a hajdúszoboszlói hivatal szakértõi adják. Az infrastruktúrát, az alkalmazások programozását, a rendszerfelügyeletet, a hétórás élõhangos ügyfélszolgálatot, a statisztikák elkészítését, valamint a lakossághoz válasz-, illetve tömeges üzenetek küldését a Digitania Rt. biztosítja.

Interaktív önkormányzat: Pestimre-Pestszentlõrinc Az önkormányzat és a lakosság közti kapcsolattartás hatékony formáját valósították meg Budapest egyik kerületében, Pestimre-Pestszentlõrincen. A városrészben élõk által küldött sms-ek egy számítógépes monitoron jelennek meg az ügyfélszolgálaton, ahol vagy azonnal megválaszolják ezeket, vagy továbbküldik az illetékes osztályokhoz. Küldjön sms-t a polgármesternek! Ez a felszólítás jelenik meg az önkor10 Az alábbi három példa forrása: L. László – Vég, im. 59-62. oldal. További példák részletes ismertetése: Budai Balázs – Sükösd Miklós: M-kormányzat, m-demokrácia. Mobil kommunikáció a közigazgatásban, a politikában és a non-profit szektorban. Budapest, Akadémiai Kiadó, megjelenés alatt.

362

Tanulmányok mányzati újság minden számában, mellette egy mobiltelefonszám. A lakosság ennek segítségével közvetlenül kapcsolatba léphet az önkormányzattal, elintézhet bizonyos ügyeket, kérdéseket intézhet a hivatalhoz, panaszt- és javaslatokat tehet, valamint megoszthatja tapasztalatait az illetékesekkel. Az ügyfélszolgálat 24 órán belül válaszol a megkeresésekre, illetve ha az ügy bonyolultabb, a terminálnál dolgozó munkatárs közbenjárásával eljut a kérés az illetékes ügyosztályra vagy hivatalba. A számítógépes rendszer, amelyet a Westel dolgozott ki, nyilvántartja a megkeresések tartalmát és idõpontját, valamint az adott választ is.

Mobil ügyfélszolgáltatás az okmányirodákban Az okmányirodákban a néha már elviselhetetlen sorbanállást különbözõ módszerekkel próbálják megelõzni. Némely okmányirodában informatikai „nyilvántartási füzetet” vezetnek, máshol sorszámosztó berendezéseket használnak. Az általános tapasztalat azonban, hogy az jut be aznap ügyintézésre, aki a leghamarabb érkezett. A okmányirodák túlterheltségének, az ügyfelek elégedetlenségének megszüntetése, a személyes ügyintézés megvalósítása elõzetes idõpont automatizált „egyeztetésével” lehetséges. A megoldást egy társadalmi szervezet, az Elsõ Magyar Technopolis kiemelten közhasznú társaság (Technopolis) kezdeményezte. A Technopolis 2001 õszén közvetlenül a Belügyminisztériumnak (BM), közvetve 165 okmányirodának átadott 165 darab idõsoroló rendszert. Az okmányirodákat segítõ és szervezõ informatikai rendszer célja, hogy az ügyfelek a lehetõ legrövidebb idõn belül és a legkevesebb utánajárással hozzájuthassanak az okmányaikhoz. Az okmányirodák körzetközponti feladatot látnak el, ezért meg kellett oldani, hogy a polgárok felesleges utazás nélkül intézhessék el ügyeiket. A távoli helyek és az okmányirodák közötti adatcsere megvalósítása mobil technológiával célszerû. Az okmányirodába érkezõ idõpontkérést, a mobiltelefonról érkezõ „bejelentkezést” ellenõrzött keretek között kell tartani, hiszen a fiktív idõpontkérések felboríthatják az iroda szervezettségét. A kezdeti sikereken felbuzdulva az okmányirodák szakemberei megfogalmazták a teljes ügykört lefedõ rendszer kialakításának igényét. Az ügyfeleknek segítséget jelent, hogy az ügytípusokhoz elkészültek a segédletek, a „mit hozzon magával” típusú listák, amelyeket valamilyen formában (e-mail, sms) megkap az ügyintézésre váró személy, így a tényleges ügyintézés már felkészülten és hatékonyan folyhat. A rendszer például képes arra is (ha ismert az ügyfél GSM telefonszáma), 363

Az elektronikus információszabadság hogy váratlan üzemzavar esetén – felajánlva az új idõpontot – sms-ben értesítse az ügyfelet a problémáról, megelõzze a felesleges várakozást. A rendszert használó okmányirodába a helyszínen vagy távolról lehet idõpontkéréssel bejelentkezni. A polgárnak lehetõsége van elfogadni az idõpontot, de választhat egy másik, számára jobban megfelelõ napot is. Nagy elõrelépés lesz a kísérleti szakaszban már üzemelõ új bejelentkezési forma, ahol bizonyos kulcsszavak használatával saját mobiltelefonról indíthat kérést az ügyfél. Ebben az esetben az ügyintézés idõpontjáról sms-ben kap értesítést, a szükséges iratokról pedig e-mail útján tájékoztatja a rendszer. A rendszer 2003 végén tizenkét okmányirodában üzemelt, a közeljövõben várhatóan az ország összes okmányirodájában bevezetik.11 A mobil közigazgatási szolgáltatásokat és más közcélú alkalmazásokat hoszszasan lehetne sorolni. Évek óta sms-riadólánc mûködik több önkormányzatnál a képviselõk tájékoztatására (például Pestimre-Pestszentlõrinc és Óbuda-Békásmegyer kerületében). A rendszer célja a polgármesteri hivatal és a képviselõ-testület közötti kapcsolattartás. A képviselõket kör-sms-ben értesítik az aktuális ülésekrõl, gyûlésrõl, teendõkrõl, küszöbön álló önkormányzati eseményekrõl.12 További példák: egyre több helyen lehet a parkolási díjat emelt díjas smsben befizetni. Az Országos Felsõoktatási Felvételi Iroda 2001 óta SMS-ben értesíti felvételijük eredményérõl. A gépjármûvásárlásnál az eladó autó azonosítása lehetséges sms-ben.13 Az sms-ek az önkormányzati meghallgatásokra, kulturális programokra vagy éppen az adott települést, régiót érintõ közlekedési nehézségekre (vonatkimaradás, baleset) is felhívhatják a figyelmet. Vagy miért ne értesíthetné az iskola az évzáró dátumáról, idõpontjáról vagy a mozi és a színház a bemutatóiról azokat, akik a listára való feliratkozással kérik ezt?

11 Magyar PC Magazin, 2004. február 1. 12 L. László – Vég: im. 60. oldal. 13 L. László – Vég: im., Budai – Sükösd: im.

364

Tanulmányok Mobil demokrácia és elektronikus információszabadság A mobil interakció, az sms küldése az elektronikus információszabadság szigorúan vett területénél maradva is felhasználható. Fontosabb dokumentumok online elérhetõvé tételérõl például sms-ben is lehetne értesítést küldeni azoknak, akik ezt igénylik és adataikat megadták az erre szolgáló adatbázis számára. Az elektronikus információszabadság koncepciója az adatok, dokumentumok kötelezõ elektronikus hozzáférhetõvé tételével, online publikálásával eleve proaktívabb, mint a mindössze betekintési és másolási jogosultságot rögzítõ hagyományos információszabadság-koncepció. Ezt a proaktív jelleget egészíti ki, ha a közzététel tényérõl értesítést is kaphat az érdeklõdõ állampolgár. A mobil alkalmazások több demokratikus lehetõséget kínálnak: felhasználhatóak lakossági visszajelzésekre, a közügyekkel kapcsolatos javaslatokra, sõt véleménykutatásra. A közigazgatás területén – a fenti példák alapján – jelenleg többek között az okmányirodai idõpont- vagy sorszámigénylésre, a közérdekû bejelentések nyilvánosságra hozására, hivatalos ügyintézésnél a kérvények benyújtására és lakossági bejelentésekre, illetve a közterület-foglalásra, parkolásra használnak mobil megoldásokat. Az m-közigazgatási szolgáltatások bevezetésének ma elsõsorban jogi és szervezeti – nem pedig technológiai – akadályai vannak. A kutatók ezért törvényjavaslatokat és olyan mobilalkalmazási csomagokat kívánnak kidolgozni, amelyek kész mintát nyújtanak a mobilügyintézés iránt érdeklõdõ önkormányzatoknak.14 Hosszabb távon az elektronikus szavazásokat körbebástyázó jogi és biztonsági megoldások és a szavazókat hitelesen azonosítani képes kommunikációs eszközök kidolgozása után várható az elektronikus demokrácia fontos lépése: az internet felhasználása a választásokon és a népszavazásokon.15 Ehhez kapcsolódóan vagy ezt követõen pedig felmerül a mobilkommunikációs eszközöknek a választásokon és a helyi vagy országos népszavazásokon való alkalmazásának kérdése. Az elsõ politikai sms- és elektronikus voksolásokat Nagy-Britanniában és az Egyesült Államokban már néhány éve megszervezték. Néhány régióban, településen, önkormányzati választásokon próbálták ki élesben az sms hivatalos alkalmazását. A tapasztalatokról megoszlik a pártolók és az ellenzõk véleménye. Tény azonban, hogy nyugaton megkezdõdött a mobil kommuniká14 Tózsa Istvánt, a BKÁE Közigazgatás-szervezési és Urbanisztikai Tanszékének vezetõjét idézi: M-kormányzati kutatómunka indul a Közgázon. www.index.hu [2003. szeptember 16.] 15 Az internetes népszavazás kérdésérõl lásd Sajó András: Internet-demokrácia? Beszélõ, 2003. július–augusztus. A tanulmány e kötetben is megtalálható.

365

Az elektronikus információszabadság ció választási felhasználása, s a vita már a konkrét biztonsági és jogi garanciákról zajlik. Az Országos Választási Bizottság pártdelegáltjai szerint azonban Magyarországon 2006-ig az elektronikus szavazás bevezetéséhez szükséges kétharmados parlamenti konszenzus elérésére a pártok közötti bizalmatlanság miatt nincs reális lehetõség.16 Összefoglalva: a mobil kommunikáció az elektronikus információszabadság gyakorlásának fontos eszköze lehet. A mobiltelefon hazai elterjedése közelíti a teljes lakossági lefedettséget. A mobillal rendelkezõk száma többszörösen meghaladja azokét, akik rendszeresen interneteznek. A harmadik generációs mobilszolgáltatás ugyanakkor jelentõsen növeli az adatátviteli sebességet. Így a közeljövõben mobiltelefonon egyre több internet alapú multimédia-szolgáltatás válik elérhetõvé. Eközben a felhasználói oldalon a mobiltelefonok egyre inkább hordozható, sokfunkciós miniszámítógéppé alakultak át a digitális konvergencia jegyében. A mobil eszközökkel internetes tartalmakat tölthetünk le, sms-t, mms-t, e-mailt küldhetünk. A kormányzati stratégák, döntéshozók és a fejlesztõk mégis jóval kisebb figyelmet szentelnek arra, hogy e szinte mindenki zsebében ott lapuló készülékkel meg tudjuk közelíteni az online hozzáférhetõvé tett kormányzati adatokat és szolgáltatásokat, és el tudjuk intézni minél több hivatali ügyünket. A fent említett, és folytatható hazai példák sora és számos külföldi mobil kormányzati szolgáltatás azt bizonyítja, hogy az innovatív mobil hozzáférési megoldások megkönnyíthetik az elektronikus információszabadság gyakorlását, a közérdekû adatok elérését és a hivatali ügyintézést. A bevált mobil kormányzati példák széles körû megismertetése és a kormányzati átláthatóság elvét szem elõtt tartó elemzése arra sarkallhatja a kormányzati szervezeteket és az önkormányzatokat, hogy egyre nagyobb számban tegyék lehetõvé a mobil információszabadságot, vagyis a mobil hozzáférést a közérdekû online tartalmakhoz. S az interakciót, a véleménynyilvánítás lehetõ-

16 Részletesen lásd: Csont Szandra – Sengel Ferenc: SMS: a valóságshowktól a politikai választásokig. Médiakutató, 2004. 5. évf., 2. (nyár), 47-54. oldal.

366

Tanulmányok ségét: hogy a polgárok kérdéseiket, észrevételeiket mobil készülékekrõl elküldhessék. A mobil kormányzat emellett azt is biztosíthatja, hogy mind több ügyet lehessen sorban állás nélkül, mobiltelefonon elintézni.17

17 Az eDemokrácia Mûhely Egyesületet (www.edemokracia.hu) társadalomkutatók (szociológusok, politológusok, közgazdászok), újságírók és jogászok részvételével alapítottuk 2000-ben, az internet és a mobiltelefon demokratikus használatának kutatására és új alkalmazások segítésére. Abból indultunk ki, hogy az interaktív eszközök tömeges elterjedésével megnyíló kommunikációs lehetõségeket nemcsak az üzleti, hanem a kormányzati és a kifejezetten alulról szervezõdõ, demokratikus szereplõk is hatékonyan alkalmazhatják. Eddigi kutatásainkban többek között a magyarországi önkormányzatok, polgármesterek mobiltelefon-használatát, a választási sms- és e-mail-kampányokat, valamint az önkormányzatok internetes honlapjait, az elektronikus információszabadság gyakorlati érvényesülését elemeztük. Több szakmai konferenciát rendeztünk, például az on-line adatvédelem (az internetes honlapok látogatóit azonosító sütik) kérdéseirõl, és javaslatokat tettünk a Budapest Portál (www.budapest.hu) mûködésére. A mobil demokrácia területén az m-üzleti felhasználások áttekintésével többek között arra kerestük a választ, hogyan használhatják az m-marketing és az m-tartalomszolgáltatási megoldásokat a közélet szereplõi. Egy másik tanulmányunk a képernyõn megjelenõ sms-sel interaktívvá tett tévézés, az állampolgár televíziós véleménynyilvánításának útjait tárta fel a közvetlen demokrácia elméleti keretében. Elemeztük az sms-szavazások biztonsági és bizalmi kérdéseit külföldi választási tapasztalatok és a hazai tévés valóságshow-k sms-szavazási tapasztalatai alapján. Végül áttekintettük a már mûködõ hazai m-közigazgatási példák teljes körét, általánosító tapasztalatokat fogalmaztunk meg, és ajánlásokat tettünk a szakpolitikai környezet alakítására és újabb mobil alkalmazások bevezetésére.

367

Az elektronikus információszabadság

368

Tanulmányok

TÉZISSZERÛEN AZ ADATVÉDELEM ÉS AZ INFORMÁCIÓSZABADSÁG VISZONYÁRÓL

Székely Iván* Az alábbiakban röviden összefoglalom azokat a gondolatokat, amelyeket lényegesnek tartok, hogy egy személyes és közadatok kezelésérõl szóló vitában elhangozzanak. Tézisszerû állításokat próbálok megfogalmazni, rövid kifejtésekkel és csatlakozó gondolatokkal; olyan állításokat, amelyet magam is alkalmaznék egy hasonló témában folytatott személyes vitában. Az állítások és az alátámasztásul szolgáló érvek némelyike talán túl elméletinek – és ebben a terjedelemben túl sommásnak – tûnhet, különösen az elmúlt idõszak eseteinek gyakorlati vitái mellett; de mint fától az erdõt, látnunk kell néhány alapvetõ axiómát és meg kell fogalmaznunk általánosítható gondolatokat – ezeket foglalom össze röviden az alábbiakban.

1. Az adatvédelem és az információszabadság alapvetõen nem ellentétes egymással. Egy információs viszonyban mindig találhatunk erõsebb és gyengébb felet, akár csak pillanatnyi viszonyukat tekintve is. Az erõsebb fél több információ birtokában van: a kettejük viszonya tekintetében, a külvilág azon szegmensében, ahol mindketten érdekeltek, sõt, a gyengébb fél jellemzõen azt sem tudja, hogy a másik pontosan mit tud róla. Nem kell az információs túlhatalom bevésõdött jelképeire, a diktatórikus állam titkosszolgálataira gondolnunk, elég felidéznünk az állam/állampolgár, vagy a szolgáltató/ügyfél kapcsolat napi viszonyait. Ha nem tisztán jogi aspektusból, hanem az átvitt értelemben vett hatalmi viszonyok szempontjából tekintjük a változásokat, akkor azt tapasztalhatjuk, hogy a korábbi viszonyokat jelentõsen megváltoztatta a mindenkori korszerû informatika alkalmazása: az erõsebb fél többnyire még erõsebb lett, a gyengébb még kiszolgáltatottabb. Az ebbõl adódó problémák egyik fõ ága a személyes magánszféra információs határainak megváltozásából, az információs hatalom

* A szerzõ társadalmi informatikus, adatvédelmi szakértõ, a Nyílt Társadalom Archívum munkatársa. A tanulmány megjelent a Fundamentum 2004. évi 4. számában.

369

Az elektronikus információszabadság mint az egyént ellenõrzõ és befolyásoló tényezõ koncentrálódásából, a másik fõ ága az egyén társadalmi részvételét meghatározó információs státusának megváltozásából, az információs hatalom mint közinformációkat kezelõ monopólium koncentrálódásából ered. Az adatvédelem, felfogásom szerint a személyes adatok gyûjtésének, feldolgozásának és felhasználásának korlátozását, az érintett személyek védelmét biztosító alapelvek, szabályok, eljárások, adatkezelési eszközök és módszerek összessége. Jóval tágabb fogalomról kell tehát beszélnünk, mint amit a „jogi” adatvédelem kategóriái lefednek. De akár a személyes adatokra irányuló hagyományos védelmi jogra gondolunk, akár az információs önrendelkezés aktív jogára, a többi felsorolt elemmel együtt mindez alapvetõen arra szolgál, hogy védje az egyént a problémák egyik fõ ágából eredõ káros hatások ellen. Az információszabadság, leegyszerûsítve, a közinformációkhoz való egyéni hozzáférés szabadsága és alanyi joga (és persze gyakorlati lehetõsége) – ez pedig a másik fõ hatalmi eltolódás kedvezõtlen hatásai ellen védi az egyént. Vagyis mind az adatvédelem, mind az információszabadság a gyengébb fél (az állampolgár, az ügyfél, általánosságban az egyén) érdekeit szolgálja, információs pozícióját javítja az erõsebb féllel szemben (bár az utóbbi csak a kiterjesztõen értelmezett állammal szemben, az elõbbi az állammal és nem-állammal szemben egyaránt). Természetesen vannak érintkezõ, sõt ütközõ felületeik is, de hangsúlyozni kell, hogy nem ez a viszonyuk lényege. Nem is túl ritkán hallható a kérdés, kiélezetten szembeállítva: adatvédelmet akarunk vagy információszabadságot? Természetesen mindkettõt.

2. Mind a személyes adatok feletti önrendelkezés, mind a közadatokhoz való hozzáférés a személyes szintû információs autonómia alapvetõ eleme. Az egyén információs autonómiájának lényegi eleme az, hogy alapvetõen maga dönthesse el, hogy a róla szóló információk mikor, hogyan és milyen mértékben jussanak mások tudomására. De ugyanilyen alapvetõ eleme az is, hogy szabadon hozzáférhessen a közszféra információihoz – továbbmenve, hogy egyáltalán maga dönthesse el, hogy a rendelkezésére álló lehetõségek keretein belül milyen információkat akar megismerni, más szóval, hogy ne legyen kényszeríthetõ számára nemkívánatos információk (propaganda, marketing) befogadására. Az állam és az állampolgár (hasonlóképpen: az üzleti szféra és az ügyfél) információs utópiája természetesen jelentõsen eltér egymástól, és tiszta formájában egyik sem megvalósítható a gyakorlatban. Mindkettõnek kulcstényezõje azonban az erõsebb és gyengébb fél azon képességének mértéke, hogy a másik félrõl szóló információkat megismerje.

370

Tanulmányok 3. A közinformációkhoz való hozzáférés fejlõdését egy evolúciós modellel írhatjuk le, az információs magánélet határainak történeti változását „omlások” sorozatával. Történelmi léptékben mérve – és figyelmen kívül hagyva a háborús és diktatórikus kilengéseket – az információszabadság és az adatvédelem ellentétes irányban mozognak: a fejlett demokráciákban az emberek egyre többen, egyre több jogon és egyre több technikai lehetõséggel férnek hozzá a közérdekû adatokhoz, ugyanakkor a gyakorlatban egyre inkább elvesztik a személyes adataik feletti önrendelkezés lehetõségét. A közinformációk megismerésének fejlõdésében elõször az információforrás és a befogadók között álló közvetítõk szereztek jogot az információ továbbítására, terjesztésére. Ilyen közvetítõk jellemzõen a képviselõk, illetve a sajtó. Következõ fokozatként a közvetítõk jogot kaptak arra, hogy információt ne csak közvetíthessenek, hanem követelhessenek is, más szóval a képviselõi belépõvel vagy sajtókitûzõvel rendelkezõk kiváltságokat kaptak az információ megszerzésére. Végül a befogadók maguk is jogosultakká váltak kérdezni és közvetlenül is választ kapni – itt tartunk Magyarországon is, legalább is elvben. Ezzel szemben a magánélet hagyományos határai, éppen az információs viszonyok változása miatt folyamatosan erodálódnak, és az új információs technológiák elterjedése társadalmi szinten „omlásokat”, a korábbi értékrend szempontjából negatív átrendezõdéseket eredményez. Elõször az információszerzés technológiája forradalmasodott (telefónia, fotográfia), majd az információfeldolgozás mozzanata eredményezett alapvetõ változásokat (számítógépes adatfeldolgozás), végül a két mozzanat szétválaszthatatlanul összeolvadt és képez új minõséget a személyes adatok kezelésében (nevezzük egyszerûen internetes világnak). 4. Az adatvédelem és információszabadság kettõssége közvetve az állam/nem-állam dichotómián alapul. A személyes és közadatok (közérdekû adatok) kezelésének fõszabályát, illetve kivételeit ábrázolandó több grafikus modell is született. Magam is elkövettem ilyet az 1990-es évek elsõ felében – tisztában is vagyok a nevemhez fûzõdõ modell kritizálható tulajdonságaival, legfõképpen az üzleti és civil szervezetek adatainak bajos ábrázolhatóságával. Amit azonban változatlanul fenntartok belõle, az az állam/nem-állam dichotómia kifejezése, pontosabban az önrendelkezõ polgár és az átlátható, elszámoltatható állam viszonyának ábrázolása. Egy ilyen modellben a két alapvetõ adatvilágnak egy keskeny átfedõ tartományt is produkálnia kell, ahová azon személyes adatok tartoznak, amelyekre nem az önrendelkezés, hanem az átláthatóság, az elszámoltathatóság fõszabálya vonatkozik. Elsõsorban a közfeladatot ellátó személyek e tevékenységével összefüggõ személyes adatai tartoznak ebbe a tartományba. 371

Az elektronikus információszabadság A modellnek természetesen a kivételeket is tartalmaznia kell: azokat az eseteket, amelyben a közadatok nyilvánossága, avagy a személyes adatok feletti önrendelkezés nem érvényesül. A magyar jogrendszerben e kivételek meghatározására csak törvényben kerülhet sor, ráadásul a két alapvetõ jog korlátozásának alkotmányossági feltételeit kielégítõ módon. A gyakorlatban mégis az lehet az érzésünk, hogy a fõszabály alig érvényesül és rengeteg a kivétel: a mai világban mindenki „a vesénkbe lát”, valós és virtuális tereink átjárhatóak, postaládáink kéretlen üzenetektõl elárasztottak, ugyanakkor a közszféra történéseirõl, információiról csak azt tudhatjuk meg, amit az információs hatalom birtokosai célzottan tudatni akarnak velünk, vagyis a propagandát, a PR-t. Egyes kutatók azt állítják, hogy a „köz” és a „nyilvános”, illetve a „magán” és a „nem nyilvános” kategóriák összemosása a liberális társadalomfelfogás túlzott leegyszerûsítése, és a fent körülírt filozófiai-jogelméleti indíttatású modell helyett egy szociológiai-tömegkommunikációs indíttatású modelt javasolnak, amelyben az információ magán–köz, illetve nyilvános–nem nyilvános attribútumai egymástól független dimenziót képviselnek. Heller és Rényi 1996-ban publikált modelljében a köz-jellegû és a magán-jellegû információk mindegyike egyaránt kerülhet a nyilvános és a nem nyilvános mezõbe (találunk is bõven példát bármelyikre), csakhogy a négy lehetséges változatból kettõ „természetes”, a másik kettõ pedig „magyarázatot igényel”, vagyis kivételes. Ezzel pedig közvetve ismét felvázoltuk az említett fõszabályokat és a mögöttük rejlõ dichotómiát.

5. Adat és információ nem egymás szinonimái. Ez triviális megállapítás; a jog mégis gyakran összemossa e két fogalmat, esetenként szinonimaként használja, erre nem is mulasztják el számonkérõen felhívni a figyelmemet egzakt tudományokban jártas diákjaim. Az információ fogalom definiálására itt nem teszek kísérletet. Az információból adattá válás minimális követelményeinek meghatározására azonban igen: a rögzített, strukturált, visszakereshetõ formában megjelenõ információ adatot eredményez. Az adat önmagában nem hordoz jelentést, ahhoz értelmezni kell, kontextusba kell helyezni, azaz újból információvá kell válnia. Az az adat, hogy 30 000, önmagában egy absztrakt mennyiség; 30 000 forint már többet jelent, persze attól függõen, hogy Hollandiában vagy Magyarországon, 1948-ban vagy 1984-ben értelmezendõ; az ugyanennyi, mai magyar árfolyamon értendõ hálapénz már „megfogható” érték; továbbmenve, hogy ki miért adja, miért kapja és ez a tény kinek a tudomására jut – hogy szándékosan e vita egy egészen más szintjére utaljak – mind-mind közelebb visznek az adattól az újraértelmezett információig. 372

Tanulmányok Ha az adatvédelmi jog egyik központi fogalma, az adatkezelés adatok kezelését jelenti, akkor kérdéses, hogy adatkezelés-e a nézés (például emberek tevékenységének megfigyelése monitoron), adatkezelés-e a memorizálás (például iratokba való betekintés eredményeképpen)? A második kérdésre az elsõ adatvédelmi biztos igennel, az elsõre a második nemmel válaszolt. Ha nem a jogi adat-fogalom kiterjesztésével próbálkozunk, hanem az adattá válás kritériumainak nem triviális közegben való alkalmazásával, akkor azt állíthatjuk, hogy az emberi megfigyelés során humán memóriába rögzített, mentálisan strukturált, emlékezetbõl elõhívható (egyébként migráltatható, azaz más hordozóra, más rendszerbe írható) adatok keletkeznek. A feltett kérdésekre – és még számos fogalmi tisztázatlanságra – komoly szakmai mûhelymunkának kell választ találnia. (Erre szûk szakmai körben már történt is kezdeményezés, amit a felgyorsult politikai és jogalkotási folyamatok egyelõre megelõztek, de hosszabb távon korántsem tettek feleslegessé.)

6. A magyar információs jogi szabályozás adatközpontú, nem iratközpontú. Az adatok – rögzített, strukturált és visszakereshetõ formájukban – adathordozókon, például videoszalagon, CD lemezen vagy papíron állnak rendelkezésre (most eltekintünk az emberi elme ilyen funkcióitól). Az iratok is mindig tartalmaznak adatokat és mindig van adathordozójuk, ugyanakkor nem minden adathordozó képez iratot (vagy éppen többet is tartalmaz, például egy floppy lemez). Itt újabb fogalmi tisztázatlanságba botlunk: a levéltári törvény szerint például „irat” minden olyan szöveg, számadatsor stb., amely valamely szerv mûködésével illetõleg valamely személy tevékenységével kapcsolatban bármilyen anyagon, alakban, bármely eszköz felhasználásával és bármely eljárással keletkezett. Az angol nyelvterületen használt record kifejezés egyik fogalommal sem csereszabatos, leginkább valami olyan, hordozón megjelenõ adategyüttesnek tekinthetõ, amely bizonyos formai és tartalmi kritériumoknak megfelel (például van készítõje és van dátuma); e kritériumok összességét az ausztrál levéltárosok a kissé kimódolt „recordness” fogalommal kísérlik meg leírni. A magyar információs jog központi eleme, a szabályozás lényegi tárgya az adat. Még a levéltári törvény is (már ahol nem az intézményekrõl és nem az iratok állagmegóvásáról szól) elsõsorban a levéltári iratokban foglalt adatok alapján határoz meg szabályokat a levéltárak használatára. Sõt, az államtitokról és a szolgálati titokról szóló törvényben is a minõsítés tárgya az adat, nem az irat – még akkor is, ha a minõsítés alaki kellékei az iraton jelennek meg (a pecsétet az iratra helyezik, vagy ha fizikailag nem lehet, a kísérõiratra). Ez az alapja többek között a részleges kiadás szabályának is: ha a minõsítés alapját képezõ adat ésszerû munkaráfordítással elkülöníthetõ (felismerhetetlenné tehetõ) az irat373

Az elektronikus információszabadság ban szereplõ többi adattól, akkor a többi adatot tartalmazó iratrészt ki kell adni a megismerését kérõnek. Hogy mindez nem csupán elvont eszmefuttatás, azt az is jelzi, hogy a közelmúltban felvetõdött a kérdés: vajon egy állami feladatot ellátó szerv kezelésében lévõ, személyes adatot nem tartalmazó irat egésze „közérdekû adatnak” minõsül-e (vagyis teljes egészében megismerhetõ-e az adatvédelmi törvény vonatkozó rendelkezései alapján)? Ha azt mondjuk – helyesen –, hogy az irat maga nem adat, attól még feltehetõ a kérdés, hogy a szóban forgó irat egésze milyen adatokból áll? Áll-e például másból is, mint közérdekû adatokból – ez egyben a megismerhetõség kérdésére is választ ad.

7. Személyes adat nem lehet közérdekû adat. Mind a fentebb említett elvi modellbõl, mind a mögötte rejlõ állam/nem-állam dichotómiából, mind pedig a magyar törvények hatályos definícióiból egyértelmûen következik, hogy egy adat vagy személyes adat, vagy közérdekû adat. Arról lehet vitatkozni, hogy e két kategórián kívül létezhet-e másfajta adat, „fõszabályként” meghatározva, vagy csak e két kategória valamely speciális esete, kiterjesztése vagy kivétele, az azonban nehezen vitatható, hogy a logikailag pozitív módon definiált személyes adattal szemben a közérdekû adat törvényi definíciója negatív, kizáró: a közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévõ, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem esõ adat. Az, hogy egy közfeladatot ellátó személy e tevékenységével összefüggõ, a személyével azonosítható módon kapcsolatba hozható adatokra nem az önrendelkezés, hanem a nyilvánosság elve, fõszabálya vonatkozik, még nem jelenti azt, hogy ezek az adatok elveszítenék személyes adat mivoltukat és „közérdekû adatokká” válnának. Egy személyes adat nyilvánossága lehet közérdek, az adat lehet „közérdeklõdésre számot tartó”, nyilvánosságra hozatalát törvény elrendelheti (közérdekbõl), az egyébként nem nyilvános személyes adat nyilvánosságra hozóját a közvélemény támogathatja, közlõjét a sajtóetikai kódex és az ilyen ügyekben eljáró testületek felmenthetik stb. – de ettõl még az adat nem válik közérdekû adattá. Ezért okozott megítélésem szerint komoly kárt a magyar információs jog fogalomhasználatában az Alkotmánybíróság 60/1994. (XII. 24.) AB határozata, amelyben úgy fogalmazott, hogy a közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben részt vevõ személyek arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak (egyszerûbben szólva, hogy például III/III-as ügynökök voltak), az alkotmány 61. §-a szerinti közérdekû adatok. Fogalmazhatott volna úgy, hogy ezek olyan személyes adatok, amelyek nyilvános374

Tanulmányok ságához közérdek fûzõdik, vagy amelyeket törvény erejénél fogva nyilvánosságra kell hozni, vagy amelyek megismerhetõségérõl nem az érintett személy dönt, így azonban implicit módon megfosztotta ezeket az adatokat személyes jellegüktõl.

8. Az államtitok is közérdekû adat. A minõsítõk és a titokbirtokosok úgy tekintik, hogy az államtitok és a szolgálati titok elvileg ugyanolyan rangú adatkategória, mint a személyes adat vagy a közérdekû adat. Felfogásom szerint (ami a jogforrások részletes elemzésével is alátámasztható) az a közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévõ, a személyes adat fogalma alá nem esõ adat – röviden: közérdekû adat –, amelyet államtitokká minõsítenek, közérdekû adat mivoltát továbbra is megõrzi. Más szóval, az államtitok is közérdekû adat – olyan közérdekû adat, amelyet törvényben meghatározott szigorú kritériumok alapján, korlátozott mértékben és korlátozott ideig elvonnak a nyilvánosság fõszabálya alól. De amint letelik a minõsítés idõtartama, vagy megszûnik a minõsítés indokoltsága, az ilyen adat azonnal visszatér a bárki által megismerhetõ adatok körébe. 9. Személyes adat is lehet államtitok. Elsõ látásra formális logikai paradoxonnak látszik: ha személyes adat nem lehet közérdekû adat, és ha az államtitok is közérdekû adat, akkor személyes adat csakis akkor lehet államtitok, ha a személyes adat és a közérdekû adat egyaránt minõsíthetõ államtitokká. Természetesen túlnyomó részben olyan személyes adatok válhatnak államtitokká, amelyek abba az átfedõ tartományba esnek, ahol közfeladatot ellátó természetes személyek e tevékenységével összefüggõ személyes adatai találhatók, vagyis az olyan személyes adatok, amelyekre általában nem az önrendelkezés, hanem a nyilvánosság fõszabálya vonatkozik. Ezt a nyilvánosságot korlátozza az államtitokká minõsítés, például egy nyomozótiszt esetében, aki közfeladatot ellátó szerv hatáskörében jár el, és akinek e tevékenysége a személyével egyértelmûen kapcsolatba hozható, vagyis olyan személyes adatairól van szó, amely az adatvédelmi törvény kissé burkolt megfogalmazása szerint „a közérdekû adat megismerését nem korlátozza”. Az ilyen adat tehát fõszabályként nyilvános lenne – mégis, legitim indokok alapján, törvényi feltételek betartásával államtitokká minõsíthetõ és így elzárható a nyilvánosság elõl. Szembesülhetünk olyan esettel is, amikor egy magánember magántevékenységének megfigyelése révén szerzett adatokat minõsít a közfeladatot ellátó megfigyelõ szerv államtitoknak – de ebben az esetben is csak valamilyen paradox „közfunkció”, a magánember magántevékenységének a közügyekre gyakorolt áttételes hatása miatt lehet ez indokolható. 375

Az elektronikus információszabadság Az államtitokká minõsítés tehát közérdekû adatok esetén korlátozza az adat alapvetõ nyilvánosságát; kérdés viszont, hogy a közfeladat ellátásától független személyes adatok esetén korlátozhatja-e az érintett információs önrendelkezését? Ad absurdum, titoksértést követ-e el az a magánember, aki – természetesen nem tudva titkos megfigyeltségérõl – önrendelkezését gyakorolva elmondja a vele történteket hasonlóan gyanútlan embertársának? Ennek a kérdésnek a kifejtésétõl nem a terjedelmi és mûfaji korlátok tartanak vissza – ez részemrõl is további elemzést kíván. Az államtitokká minõsítés mindenesetre egyik esetben sem fosztja meg az adatot személyes minõségétõl.

10. Az információs magánélet határainak kiterjedése fordított arányban áll az érintett személynek a hivatalos vagy képzetes ranglétrán elfoglalt helyétõl. Egyszerûbben szólva: minél magasabb fokon áll valaki a ranglétrán, avagy a népszerûségi listán, az információs magánéletének határai annál szûkebbek. Errõl alkotmánybírósági okfejtés is szól, mégis azért kell külön hangsúlyozni, mert sokan azt hiszik, hogy a „fontos emberek” magánéletét jobban kell védeni, mint a kisemberekét. Éppen fordítva: amit a „fontos ember” a magánélete fizikai határainak kiépítésében megtehet (például kõfallal, sövénnyel, õrséggel veheti körül a rezidenciáját), azt a magánéletére vonatkozó információk (közelebbrõl: személyes adatai) tekintetében nem teheti meg, legalább is elvben. Ennek a fentebb „átfedõ tartománynak” nevezett sávnak a kiterjedését (ahol a személyes adatok kezelésére is a nyilvánosság fõszabálya vonatkozik) egyfelõl meghatározza ez a fordított aránypár. Másfelõl pedig meghatározza mindaz a társadalmi, politikai, kulturális hagyomány és ízlésvilág, ami megkülönbözteti például egy amerikai elnök vagy elnökjelölt egészségi állapotáról, szexuális életérõl szóló információk nyilvánosságát az európai, még inkább a kelet-európai államelnökök hasonló adatainak kezelésétõl. E tartomány kiterjedése természetesen törvény erejénél fogva is meghatározható, ilyen kísérlet például Magyarországon az üvegzseb-törvény néven ismert paragrafus-együttes, de mindig marad egy olyan tartomány is, ahol az adatvédelmi biztosi ajánlások, állásfoglalások esetjogi jellegû gyakorlata vagy a bírói gyakorlat jelöli ki e sáv határait. 11. A legális nyilvánosságnak is vannak fokozatai jogi és gyakorlati szempontból egyaránt. Az eddigiekbõl (és a magyar információs jog alapvetõ elveibõl) az következik, hogy valami vagy nyilvános, azaz bárki számára hozzáférhetõ, vagy pedig – személyes adatok esetén – az érintett személy önrendelkezésének tárgya. Megjegyzem, a bárki számára való hozzáférhetõség alól is van eddig nem említett elven alapuló törvényi kivétel – a levéltári törvény tipikusan „rendszerváltó” ih376

Tanulmányok letésû szabályainak egyike az, amely a személyes adatokat tartalmazó levéltári iratok megismerésében afféle koncessziót ad a „bárcás” kutatóknak: õk még egyenlõbbek az egyenlõk között, elõbb férhetnek az adatokhoz, mint a laikus levéltári kutató. (Bár az Alkotmánybíróság okfejtése szerint ennek oka csupán az, hogy a tudományos kutatás joga ugyan elvileg mindenkit megillet, e szabadságjog tényleges jogosultjai azonban csak a tudósok – magyarán azok, akik beinvesztáltak öt-tíz évet az életükbõl és megszerezték a szükséges fokozataikat –, azért e „pozitív diszkrimináció” létjogosultsága megkérdõjelezhetõ.) Vannak azonban a nyilvánosság szegmentálásának más jelei is; ezek egy része jogszabályi rendelkezések által szentesített, más része csupán az emberi kommunikáció sajátosságaiból, az információs viszonyok jellegzetességeibõl adódik. A büntetõítéletek nyilvános kihirdetése például – még zárt tárgyalás esetén is – az igazságszolgáltatás ellenõrizhetõségének biztosítása mellett arra is szolgál, hogy a jelenlévõk azt közvetlenül megismerjék és ezáltal körükben és kapcsolataik körében közvetlenül is elõsegítse a büntetés preventív hatásának érvényesülését. Itt tehát személyes adatok jogszerû nyilvánosságra hozataláról van szó, de a rendelkezés nyilvánvaló célja, hogy a bûncselekmény tényét és elkövetõjének kilétét elsõsorban a helyi közösség vagy az érintetti kör nyilvánossága elé tárja – annak ellenére, hogy a nyilvános kihirdetésrõl akár egy országos médium is tudomást szerezhet és tudósíthat. Paradox módon a közérdekû adatok esetén is felvethetõ a helyi közösség nyilvánosságára való korlátozás indokolhatósága. A helyi önkormányzatokról szóló törvény rendelkezése szerint – a zárt ülés kivételes elrendelésétõl eltekintve – az önkormányzati ülések „nyilvánosak”, azaz elvben bárki számára látogathatóak, az ott történtek megismerhetõek és terjeszthetõek. Elvileg felvethetõ lenne, hogy egy helyi önkormányzat ülésének nyilvánossága tulajdonképpen kinek szól: a helyi közösség tagjainak, az egész ország lakosságának, vagy a világon bárkinek? Ismerünk eseteket, amikor az idegeneket nem engedték be az ilyen ülésekre, bár általában itt is elegendõek az idõbeli, távolságbeli, figyelembeli korlátok ahhoz, hogy a gyakorlati nyilvánosság ne terjedjen túl azok körén, akiket a helyi képviselõk képviselnek a testületben és akiknek a helyi adójából mûködik az önkormányzat. A bárki számára való megismerhetõség a gyakorlatban többnyire csak az elvi lehetõségre korlátozódik, ráadásul jogi értelemben egy adat nyilvánosságra hozatala akkor is megtörténik, ha az senkinek a tudomására nem jut, csupán bárki számára hozzáférhetõvé válik. Közismert és az újságírók által gyakran kritizált tapasztalat, hogy a bíró az egyébként nyilvános tárgyaláson megtilthatja a fényképezést, a filmezést, a magnetofon használatát, sõt még a jegyzetelés „rendzavarásként” való – egyéb377

Az elektronikus információszabadság ként jogellenes – minõsítése is elõfordult a bírói gyakorlatban. A bûnügyi és az igazságügyi tájékoztatásról szóló, még mindig hatályos 1986-os IM-BM együttes rendelet (amely a magyar jog egyik betokosodott zárványa, és amelynek formai és tartalmi alkotmányellenességét az adatvédelmi biztos több állásfoglalásában is megállapította) erre lehetõséget ad. Természetesen sok érv szól a bíró látszólag önkényes mérlegelési lehetõségének biztosítása mellett, elsõsorban a tárgyaláson megjelenõ személyek képmásának védelme. Ugyanakkor felvethetõ a kérdés: ha a tárgyalás nyilvános, azon bárki részt vehet, az elhangzottakat természetesen meg is jegyezheti, késõbb leírhatja, elmondhatja – akkor miért nem használhat mnemotechnikai eszközöket, kézírásos jegyzetet, kép- és hangfelvételt? Itt az adatok nyilvánosságának technikai úton való korlátozásáról, nehezítésérõl van szó (ezt próbálja némiképp ellensúlyozni a brit napilapok azon gyakorlata, hogy fénykép helyett gyorsan odavetett szénrajzokat közölnek egy-egy tárgyalás érdekesebb mozzanatairól). Végül a nyilvánosság fokozatai szempontjából jelentõsége van a személyes adat és az adatalany közötti kapcsolat mértékének, a kapcsolatba hozhatóság terjedelmének. Személyes adatok nyilvánosságra hozatalának megítélésénél ugyanis azt is figyelembe kell venni, hogy vajon a nyilvánosságra hozatal által az információ szélesebb körben válik-e ismertté, mint amilyenben már amúgy is ismert. Ha egy újság olyan adatokat közöl egy személyrõl, amelyek vele ugyan kapcsolatba hozhatók, de csak azok számára, akik egyéb adatok birtokában is vannak az illetõ személyrõl, és az újságcikk alapját képezõ eseményt magát is ismerik, benne az érintett személy szerepével – akkor az adat és az érintett személy közötti kapcsolat létrehozására (helyreállítására) csak õk képesek; más szóval a többi olvasó számára a kapcsolat nem értelmezhetõ, következésképpen a közölt adat számukra nem személyes adat, így végsõ soron nyilvánosságra hozatalról sem beszélhetünk. Az újságíró mérlegelésének, munkája szakmai, etikai színvonalának függvénye, hogy hol találja meg azt a határt, ahol a közölt adatok még lehetõvé teszik a valóságot hûen érzékeltetõ írás megjelentetését, anélkül, hogy a bennük szereplõ személyek kilétét szükségtelen körben megismerhetõvé tennék.

12. Ha az információ nyilvánosságra kerül, azt visszavonni már nem lehet. Ez is triviális megállapítás, elsõ hallásra nem szorul bõvebb magyarázatra. Mégis érdemes meggondolni, hogy ellentétben az anyagi javakkal (amelyek visszaszerzése olykor ugyancsak nehéz feladat) az információ visszaszerzése, újbóli elzárása, avagy az önrendelkezés újbóli, eredeti szintû gyakorlása elvben lehetetlen. Figyelembe véve az információ terjedésének korlátait, a felejtés, az aktualitásvesztés ütemét, az információ nyilvános hozzáférhetõségének gyakorla378

Tanulmányok ti jelentõsége idõvel elenyészhet, de az eredeti állapot többé nem állítható helyre. Éppen ez adja a súlyát a határesetekben hozott döntéseknek, amennyiben azok a személyes adatok nyilvánosságra hozatalára irányulnak, de – az erõsebb fél szempontjából – ugyanilyen súlyú egy visszaminõsítési döntés is. A jogszabályok és a gyakorlati jogalkalmazás igyekeznek megkülönböztetni a jogszerûen és a jogellenesen nyilvánosságra került adatok kezelését. Egy jogellenesen nyilvánosságra hozott – például újságban közölt – személyes adat jogi értelemben ettõl még nem válik „nyilvánosságra hozhatóvá”, holott a nyilvánosságra hozatal már megtörtént. Hasonló a helyzet a minõsített, vagy a nyilvánosság elõl más módon elzárt adatok jogellenes nyilvánosságra hozatalánál. A korlát csupán annyi, hogy az ilyen adat további terjesztése bizonyos esetekben büntethetõ cselekmény marad, de ez is csak az adat megismerésének gyakorlati terjedését tudja korlátozni (extrém esetben az újság esetleges bezúzásával), a megismerést meg nem történtté tenni nem. Annak az adatnak a gyakorlati megismerhetõségét, ami egyszer már jogszerûen nyilvánosságra került, jelentõsen fel is lehet erõsíteni, még abban az esetben is, ha csak egyetlen személy ismerte azt meg egy információszabadság-típusú törvényben biztosított joga alapján, sõt akkor is, ha egy korábban a nyilvánosság elõl elzárt adatot csendben visszaminõsítenek, tehát elvben bárki számára hozzáférhetõvé tesznek, csak még senki sem fért hozzá a gyakorlatban. Ilyen nyilvánosság-felerõsítõ tevékenységet végez például az Egyesült Államokban a National Security Archives megtévesztõ nevû civil szervezet, amely a Freedom of Information Act alapján egyszer már kiadott dokumentumokat gyûjti (ugyancsak a FOIA alapján) és teszi bárki számára a gyakorlatban is hozzáférhetõvé saját archívumában, fõként a nemzetbiztonságot érintõ területeken.

13. A személyes és közadatok megismerhetõségének közös korlátozása kivételes esetben az egyenlõ információs helyzet alapelvének sérelmét eredményezi az igazságszolgáltatásban. Itt arra a csapdahelyzetre gondolok, amit hosszú évek óta egy sajátos gentlemen’s agreement alapján kezelnek a nyomozó hatóságok. Ha valaki például az Információs Hivatalhoz fordul és az adatvédelmi törvényben biztosított jogai alapján tudni akarja, hogy kezelnek-e róla adatot, és ha igen, abba be akar tekinteni, akkor a hivatal a következõ dilemmával szembesül: amennyiben van adatkezelés és megtagadja a betekintés megadását, de elismeri az adatkezelés tényét, vagy amennyiben nincs adatkezelés és ennek a tényét közli, mindkét esetben saját mûködésérõl is ad információt, szándéka ellenére. Ennek két káros következménye van a nyomozó hatóság számára: egyfelõl az adatkezelés tényének vagy 379

Az elektronikus információszabadság hiányának elismerése értelmetlenné teszi magát az adatkezelést (vagyis a titkos nyomozást), másfelõl ugyanez a közlés adatokat szolgáltat a hatóság mûködésére, felkészültségére vonatkozóan is. Ezért az az informális megállapodás született az elsõ adatvédelmi biztos és a nemzetbiztonsági szolgálatokat felügyelõ akkori miniszter között, hogy a kérelmezõ a kérdésére minden esetben azt a dodonai választ kapja, hogy „az Ön esetében jogellenes adatkezelés nem történt”. Hogy miért nem történt, azért, mert nincs is adatkezelés, vagy azért, mert van ugyan adatkezelés, de az jogszerû, ezt a válaszból nem lehet megtudni. Ha ezután a kérelmezõ bírósághoz fordul (amint az a valóságban meg is történt), az ügyben eljáró bíró ugyanezt az információt kapja. A bíró és a felperes tehát továbbra is kevesebb információ birtokában van, mint az alperes. Ezek után pedig a bíró úgy hozza meg döntését, hogy voltaképpen nem ismeri a tényállást. (Erre a dilemmára a szabályozási koncepció 4.10.4. A tényállás ismerete nélkül meghozott bírói döntés elkerülése cím alatt ajánlunk megoldást. A semmitmondó tájékoztatásra egyébként a felhatalmazást a nemzetbiztonsági törvény adja meg. A szerkesztõ megjegyzése.) E probléma jogi és gyakorlati megoldására vannak elképzelések, ehelyütt azonban csak jelzem a problémát és hosszú távú megoldásának szükségességét.

14. Az információszabadság személyes gyakorlása is felvet adatvédelmi kérdéseket. Az adatkezelõ szemszögébõl „passzív” információszabadság gyakorlása (az adatigénylésre történõ adatszolgáltatás) többnyire személyes adatok kezelését involválja. Ugyan a korszerû információszabadság-törvények, így a magyar is, nem kötik az adatszolgáltatást az igénylõ jogi értelemben vett érdekeltségéhez, a kapcsolatteremtéshez mégis gyakran szükség van az igénylõ személyes adatainak kezelésére. Egy név és postacím megadása, ahová az adatigénylõ a választ várja, avagy az adatok közlésével összefüggõ költségek megfizetésének adminisztrálása jellemzõ esetei az ilyen adatkezelésnek. Természetesen a bárki számára hozzáférhetõ adatok tényleges felhasználója a közadatok kezelõje számára közömbös, így bárki beadhat egy kérést bárki más helyett is, aki nem akarja, hogy a személyét összefüggésbe hozzák érdeklõdésének tényével és tárgyával. (Ez az egyik gyakorlati indoka annak, hogy nem is lenne érdemes e jogot az állampolgárok körére szûkíteni, hiszen egy külföldi állampolgár is könnyen találhat olyan belföldit, aki felteszi a kérdést helyette.) Ezért fontos arra törekedni, hogy a személyes adatok kezelésének egyik alapelve és törvényi rendelkezése, a célhozkötöttség itt is érvényesüljön, nevezetesen hogy a közadatokat kezelõ szerv az így birtokába került adatokat a céltól eltérõen és a cél teljesülését meghaladó ideig ne kezelje. Paradox módon a saját személyes adatokhoz való hozzáférés is eredmé380

Tanulmányok nyezhet egyes esetekben a korábbi adatkezelési célt meghaladó mértékû adatkezelést. Ha például valaki kéri, hogy a korábbi politikai rendszerben róla jogellenesen gyûjtött adatokat megismerhesse, kérése az archívumokban esetleg szétszórtan található adatainak összegyûjtését eredményezi, s ennek révén olyan következtetések is levonhatóvá válnak, amelyek eddig nem álltak az adatok kezelõinek rendelkezésére. Más szóval – és ezt értékmentes megállapításnak szánom – szándéka ellenére felhívhatja magára, korábbi tevékenységeinek összefüggéseire a figyelmet. Természetesen az ilyen adatszolgáltatással összefüggõ adatkezelés a célhozkötöttség szabályai között jogszerû, hiszen éppen az érintett kérésére történik, és az azt meghaladó célú adatkezelés természetesen jogellenes lenne, azonban – hasonlóan a nyilvánosságra került adatok visszavehetetlenségéhez – a „belsõ nyilvánosság” kialakulása sem tehetõ meg nem történtté.

15. A közhatalmat gyakorlók és közszereplõk átvilágításának céljaiban az adatvédelem és az információszabadság egymással ütközõ elvei tükrözõdnek. Az „ügynöktörvény” rendelkezései alapján végzett átvilágítás Magyarország és a volt szovjet tömb többi országának kísérlete egy olyan problémacsomag megoldására, amelynek valójában nincs megnyugtató megoldása. Ismét a fentebb „átfedõ tartománynak” nevezett sávba tartozó adatok kezelésérõl van szó, csakhogy ezúttal a személyes adatok kötelezõ nyilvánosságra hozatala és a közérdekû adatok nyilvánosságának korlátozása közötti határvonal jelöli ki a két alapvetõ jog ütközõ felületét. Az átvilágításnak három fõ célja van: az egyik a lusztráció, vagyis a közélet megtisztítása a korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytató személyektõl (ez a szankcionális elem), a másik a pártállami titkosszolgálati rendszer mûködésének feltárása (ez az információs kárpótlási elem), a harmadik pedig az egyéni sorsok megismerhetõvé tétele az érintettek számára (ez az információs önrendelkezési elem). A három cél az egyes országok törvényeiben és gyakorlatában eltérõ hangsúlyt kap: van, ahol a volt ügynökök leleplezése és a hatalomból való kiszorítása fontosabb, van, ahol az információs önrendelkezés mintegy visszamenõleges biztosítása, és van, ahol a besúgói rendszer mûködésének feltárása. (Magyarországon – ironikusan – akár egy negyedik célt is hozzásorolhatunk: a politikai zsarolhatóság folyamatos fenntartásának célját.) Akárhol is van a hangsúly, még tizenöt évvel a politikai rendszer megváltozása után is azt látjuk, hogy nem lehet jogilag, etikailag és társadalomlélektanilag egyaránt kielégítõ megoldást találni erre a problémahalmazra. Szerencsére a fiatal generáció érdektelensége, az érintettek kiöregedése fokozatosan ero381

Az elektronikus információszabadság dálja e kérdések aktualitását, de – a törvény idõbeli hatályának esetleges meghosszabbításától függetlenül – végleges megoldást csak a távoli jövõ hozhat, amikor az iratokban szereplõ személyek adatai elveszítik személyes jellegüket, elenyészik a kegyeleti jog védõburka is, és történelmi kutatások egyszerû nyersanyagává válnak.

16. Az adatvédelem és az információszabadság közös törvényi szabályozása elõnyös Magyarországon. Ha a két jog határainak kiterjedésérõl, érintkezési felületérõl, esetleges ütközésérõl beszélünk is, egységesnek mondható a szakma megítélése, hogy a két alapvetõ információs jog közös törvényben való általános szabályozása beváltotta a hozzáfûzött reményeket. Bár a közös törvényi szabályozás csak jogtechnikai megoldásnak tûnhet, megalkotásakor a rendelkezések együttes elfogadása a jogok érvényesíthetõsége és késõbbi kiépülése tekintetében fontos garanciát jelentett. Ennél fontosabb azonban, hogy a magyar jogalkotó, ellentétben más új demokráciák jogalkotóival, nemcsak egyetlen törvény meghozatalában gondolkodott, hanem kezdettõl fogva egységes koncepcióban, amely a személyes adatok védelmét és a közinformációkhoz való szabad hozzáférést nem különálló elemként kezeli, hanem az információs jogok új, átfogó rendszerének szerves elemeként. E koncepció kialakításában múlhatatlan érdemei vannak annak a multidiszciplináris csoportnak, amely még jóval a rendszerváltás elõtt összegyûjtötte és elemezte a fellelhetõ nyugati jogforrásokat, tanulmányokat és gyakorlati tapasztalatokat mind az adatvédelem, mind az információszabadság vonatkozásában, és nemcsak a koncepciót, hanem a késõbbi adatvédelmi törvény tervezetét is kidolgozta. (Ez a helyzeti elõny sokat számított az új információs jogi és intézményi rendszer kiépülésének ütemében és mértékében, és ennek eredményeképpen vált Magyarország a 90-es évek közepén az információs jogok afféle mintaországává a régióban.) A közös törvényben való szabályozásnak hátrányai is vannak: az adatvédelem a jogalkalmazók és a jogalanyok figyelme szempontjából egyaránt túlsúlyossá válik, az 1992. évi LXIII. törvényt mindenki „adatvédelmi” törvénynek nevezi; sokan azt hiszik, köztük egyes, „a politikai közvéleményt feladatszerûen alakító” személyek, hogy Magyarországon nincs is jogi értelemben vett információszabadság. Ehhez járul, hogy az adatvédelmi jog területén jól látható az általános törvény – szektorális törvény szabályozási modell, közelebbrõl a szektorális vagy területspecifikus törvények egész sorának megszületése; a közérdekû adatok nyilvánossága terén ilyen szektorális szabályt csak elvétve találunk. Az adatvédelmi törvény jelentõs módosítására irányuló, 2001-ben vitatott 382

Tanulmányok tervezetet az elõterjesztõ végül visszavonta; e koncepció az adatvédelmi jog oldaláról megbontotta volna az általános törvény – szektorális törvény modellt, másfelõl „kettévágta” volna a törvényt és a közérdekû adatok nyilvánosságára vonatkozó rendelkezéseit önálló törvényben szerepeltette volna, s ezzel a közös szabályozás modelljét szüntette volna meg. Megjegyzem, hogy a jelenleg szakmai és nyilvános viták tárgyát képezõ „elektronikus információszabadság” koncepció majdani törvényi rendelkezései is elférnének az adatvédelmi törvényben, csupán a politikai akarat miatt valószínûsíthetõ külön törvényben való megjelentetésük.

17. Az adatvédelem és az információszabadság érvényesülésének közös ellenõrzése elõnyös és terjedõ gyakorlat. Az adatvédelmi törvénnyel ellentétben az adatvédelmi biztos szerepkörének kettéválasztása fel sem merült, és ebben valószínûleg nem csupán gazdaságossági megfontolások játszottak szerepet. A létrehozásakor újszerû (a kanadai tartományi információs biztosok mintájára kialakított) közös független ellenõri intézmény létrehozása ma már terjedõ gyakorlat Európa keleti és nyugati felén egyaránt, s ebben a magyar adatvédelmi biztos személyének és tevékenységének nem elhanyagolható a szerepe. A két jog érvényesülésének közös monitorozása nemcsak abból a szempontból elõnyös, hogy ezáltal elkerülhetõ két hasonló hatáskörû személy vagy szervezet álláspontjának ütközése (ami, elvétve ugyan, de elõfordul a külön ellenõri intézményekkel rendelkezõ országok esetében), hanem abból a szempontból is, hogy a közös ellenõr, ajánlásainak, állásfoglalásainak esetjogi jellegû sorával kimunkálja a két jog egymáshoz való viszonyát, ütközõ felületeik határvonalát. Ez a kettõs szerep jól érezhetõ a magyar adatvédelmi biztos sajtóval szembeni viszonyában: egyfelõl az újságírók szövetségese a közérdekû adatok nyilvánosságának elõsegítésében, az ilyen tárgyú ügyek támogatásában, másfelõl az újságírók és a médiumok kritikusa, tevékenységük látszólagos akadályozója a személyes adatok jogalap nélküli vagy etikátlan közlése esetén. Az, hogy milyen szerepfelfogásban végzi e kettõs tevékenységét az információs jogok érvényesülésének független ellenõre (hogy ombudsman-e inkább, vagy adatvédelmi biztos), a tevékenységét meghatározó jogi keretek mellett erõsen személyfüggõ. Szakmai körökben néhányan ismerik álláspontomat, amely a tisztán ombudsmani szerepfelfogás kiegészítéseképpen (és nem helyett) a jogi és gyakorlati információkezelési keretek kiépítésében aktívabb, kezdeményezõbb és jelentõsebb szerepet tart kívánatosnak az adatvédelmi biztos részérõl, és amelynek nyilvánosságra hozásától sokáig, éppen az adatvédelmi biztosi intézmény védelmében tartózkodtam. 383

Az elektronikus információszabadság A kettõs szerepnek itt is vannak a közös törvényi szabályozáséhoz hasonló hátrányai: az információs jogok védelmére szakosított országgyûlési biztost nemcsak a köznyelv, hanem a törvény is adatvédelmi biztosnak hívja, akinek tevékenységében amúgy is túlsúlyos az adatvédelmi tárgyú ügyek aránya, az információszabadság-ügyek rovására. Ennek – az ombudsmani szerepfelfogás által felerõsítve – alapvetõ oka az, hogy hosszú évek gyakorlata szerint az adatvédelmi biztos által vizsgált ügyek mintegy kilencven százaléka személyes adatok kezelésével, a maradék tíz százaléka pedig közérdekû adatok kezelésével kapcsolatos. Ugyanez az arány tapasztalható az ügyek legfontosabb részhalmazában, a panaszügyek megoszlásában is. Más szóval, a magyar lakosságot láthatóan sokkal jobban izgatja saját személyes adatainak a sorsa, mint a közérdekû adatok megismerhetõsége. A közös feladatkör, ami felsõ szinten elõnyös, adatkezelõi szinten problémákat okozhat. Az „elektronikus információszabadság” koncepció tartalmazza az információs jogok belsõ felelõseinek kinevezését a nagyobb állami és önkormányzati adatkezelõknél, illetõleg a meglévõ belsõ adatvédelmi felelõsök feladatkörének kibõvítését a közérdekû adatokhoz való hozzáférés ügyeivel. A belsõ adatvédelmi felelõs azonban – ellentétben például a betegjogi képviselõvel – nem az adatalanyok képviselõje, hanem az adatkezelõ alkalmazottja vagy megbízottja, aki feltehetõen „ügyvédi” jellegû hozzáállással tartja szervezete személyesadat-kezelési tevékenységét a legális keretek között, vita esetén pedig megvédi azt akár az ügyféllel, akár a felügyeleti szervével, akár az adatvédelmi biztossal szemben. Hasonló a helyzet egy elképzelt „belsõ információszabadság-felelõs” (közzétételi felelõs, nyilvánosság-felelõs) esetében is. A „bírói” jellegû hozzáállás, az ügyek megoldásának igénye, az ütközõ jogok konfliktusának elvi tisztázása az országgyûlési biztos szerepköréhez tartozik. Az adatkezelõk belsõ felelõsei nem „kis ombudsmanok”, és nem is az adatvédelmi biztos helyi megbízottjai. Ettõl azonban még természetesen válhatnak az új koncepció szerinti elektronikus közzétételi kötelezettség és az információszabadság gyakorolhatóságával összefüggõ egyéb kötelezettségek teljesítésének hasznos belsõ felelõsei. Az adatvédelmi biztos hivatalos elnevezésének ugyanebben a koncepcióban javasolt megváltoztatása „információs jogok biztosa” elnevezésre viszont indokolható, még akkor is, ha várhatóan mindenki továbbra is adatvédelmi biztosnak fogja hívni.

384

Tanulmányok

ELEKTRONIKUS INFORMACIÓSZABADSÁG A MÚLT MEGISMERÉSÉNEK SZOLGÁLATÁBAN – A KOMINTERN-LEVÉLTÁR INFORMATIZÁLÁSA

Kecskeméti Károly* Sevilla Ezelõtt harminc-negyven évvel, a mikrofilmgyártó cégek lendületes kampányokkal próbálták meggyõzni a raktárhiánnyal küszködõ levéltárakat (nem is minden siker nélkül néhány latin-amerikai országban), hogy a probléma szóra sem érdemes: az iratokat mikrofilmre kell venni, s így a raktárszükséglet tizedére, sõt akár huszadára csökken. Hogy a mikrofilmezés felszerelést, légkondicionált tárolást és intenzív elõkészítõ munkát, továbbá periodikus átmásolást igényel, azaz valamivel többe kerül, mint a raktárépítés – erre az érdekelt cégek képviselõi inkább nem tértek ki. Biztonsági mikrofilmezésre persze a levéltáraknak szükségük volt akkor is, szükségük van ma is. Az utolsó 150 év során, az egymást követõ hat levéltáros-nemzedék megtanulta, hogy univerzális levéltár-gyógyító csodaszerek nem léteznek, de a technika fejlõdése egyre jobb eszközökkel könnyíti az egyes problémák megoldását. A hoszútávú, századokra terjedõ iratmegõrzés egyelõre nem tartozik elektronikus technológiák prioritásai közé és az informatizálás ugyanúgy nem panacea, mint a mikrofilmre vétel. De ezek a technológiák fantasztikus perspektívákat nyitottak a levéltári források hozzáférhetõségét és védelmét illetõen és radikálisan átformálták a mindennapi levéltári gyakorlatot. Nem egyszerûen a hagyományos tevékenységet könnyítették meg, nem a hagyományos módszerek tökéletesítését tették lehetõvé, hanem forradalmat hoztak. Elindították az utolsó két évszázad harmadik levéltári forradalmát.1 A Komintern* A szerzõ történész, levéltáros, a Nemzetközi Levéltári Tanács volt fõtitkára. 1 Az elsõ, felvilágosult levéltári forradalom a XVIII. század végén létrehozta az állami feladatok közé sorolt emlékezetmegõrzés szervét, a levéltári intézményt, a második, liberális levéltári forradalom, a XIX. század második felében megteremtette az államot és a tudományos kutatást egyaránt szolgáló levéltári hálózatokat, a harmadik, most felfelé ívelõ forradalom az irattermelést új alapokra helyezte és a levéltári infrastruktúrák hatékonyságát sokszorozza meg.

385

Az elektronikus információszabadság terv, az utolsó századforduló legambiciózusabb nemzetközi levéltári vállalkozása, minden elméleti elemzésnél érthetõbben és szemléletesebben summázza ennek a sokágú és sokszintû levéltári forradalomnak a tartalmát, irányát és jelentõséget. A vállalkozás történelmi háttere 1492. október 12-re nyúlik vissza. Ezen a napon vette birtokába Kolumbusz Kristóf, a katolikus spanyol királyi pár nevében, a Bahamákhoz tartozó egyik (valószínüleg a mai Guanahani) szigetet s adta neki a San Salvador, Szent Megváltó nevet. Öt évszázaddal késõbb, 1992. október 6-án avatta fel I. Juan Carlos spanyol király Sevillában az Archivo General de Indias (spanyol gyarmati levéltár) informatizált rendszerét. A rendszer technológiáját spanyol szakemberek tervezték és valósították meg Kolumbusz elsõ útjának 500 éves jubileumára.2 A sevillai rendszer koncepciója zseniálisan egyszerû. A leltárakban, katalógusokban és egyéb segédletekben rögzített iratleíró adatokat (iratképzõ szerv, kiállítás helye és ideje, irattípus, érintett ügykör, lényeges tartalmi elemek, például említett személy- és helynevek, az irat nyelve, fizikai állapota stb.) egy globális informatizált leltár (adatbázis) centralizálja. Az adatbázis kiépítésével párhuzamosan, a leggyakrabban használt állagokról digitalizált másolat készül. Sevillában 1992-ig az anyag 10%-át, mintegy 8 millió oldalt, szkenneltek be, azóta a képernyõre hívható iratok száma többszörösére nõtt. A kutatónak többé nem kell leltároldalak százait végigböngésznie, az adatbázistól kérheti az õ témájára vonatkozó iratok azonosítását. A kapott jelzetek alapján vagy ugyanarra a képernyõre hívhatja az õt érdeklõ iratok digitalizált képét vagy, amennyiben még nem szkennelt állaghoz tartoznak, az olvasóterembe kérheti az eredeti iratot. A spanyol szakemberek képtisztító algoritmusokat is beleépítettek a szoftverbe, így az eredetiben olvashatatlan, például tintafoltos, átütött írásos stb. iratok képe a képernyõn tökéletesen olvashatóvá válik és a szabad szemmel nem látható részletek tetszés szerint nagyíthatók. A sevillai politika egyszerre két alapvetõ levéltári célt szolgál. Az informatizált leltár a hozzáférhetõséget könnyíti meg, a digitalizálás az eredeti anyagot védi meg. Ehhez még annyit, hogy a szoftver automatikusan vezeti a kutatótermi statisztikát. A Kominternterv erre a sevillai technológiára épült. A Harmadik (más néven: Kommunista) Internacionálét 1919 márciusában alapította meg Moszkvában harmincöt párt, illetve az orosz bolsevik párttal rokonszenvezõ csoportosulás ötvenegy képviselõje. Az új szervezet új, forradalmi

2 A körülbelül 3 millió dolláros beruházást a spanyol állam, a Ramón Areces Alapítvány és az IBM-Spanyolország cég finanszírozta.

386

Tanulmányok programmal tartott igényt az immár több mint félévszázados múltra visszatekintõ nemzetközi munkásmozgalom vezetésére. A Komintern huszonnégy éven át irányította, a szovjet államrezon érdekében és a szüntelenül kanyargó ideológia egymást váltó jelszavainak szellemében mintegy ötven kommunista párt és a hozzájuk közelálló szervezetek legális és illegális tevékenységét a világ minden részén. A szovjet vezetés 1943-ban, a háború utolsó fázisának elején oszlatta fel a szervezetet a nyugati szövetségesek megnyugtatása végett. A feloszlatás után, az addig a Komintern Végrehajtó Bizottságának (orosz rövidítése IKKI) fennhatósága alá tartozó levéltári anyagot azonnak átadták a Szovjetunió Kommunista Pártjának. 1991-ben azután ez az anyag a szovjet párt levéltári hálózatával együtt az Orosz Levéltári Szolgálat (Roszarhiv) felügyelete alá került. A központi pártlevéltárakat két újonnan szervezett intézmény kapta meg. A Komintern-iratokat, a volt Marxizmus-Leninizmus Intézet épületébe telepített s az 1953 elõtti korszak anyagáért felelõs Orosz Állami Társadalom- és Politikatörténeti Levéltár – RGASPI (elõzõ nevén Jelenkori Iratokat Õrzõ és Feldolgozó Központ – RCHIDNI) vette át és nyitotta meg azonnal a kutatás számára. Feltehetõen nincs még egy hasonló gazdagságú, ha nem is érintetlen, de kevéssé feltárt forrásegyüttes a két világháború közötti idõszak történetérõl. Az anyag hatvanhat fondból áll, összesen ötszázhuszonöt jegyzékkel (opisz) ellátott kisebb állagra bontva. A máig érvényben lévõ orosz szakmai hagyomány nem iratfolyóméterben méri az anyag terjedelmét, hanem úgynevezett tárolási egységekben, amely egységek állhatnak egy vékony dossziéból vagy több vastag kötetbõl. A Komintern-levéltárhoz tartozó 230 000 tárolási egység, köztük 93 000 személyi dosszié, összesen 55 millió oldal, 15 000 méter polcot foglal el. Az ötszázhuszonegy leltár összterjedelme 22 000 oldal.

Strasbourg 1992 tavaszán, néhány héttel az oroszországi fordulat után kérte fel az Európa Tanácsot a Hermann Weber professzor vezette mannheimi történész-kör, hogy indítson akciót a III. Internacionálé levéltári anyagának biztonságos megõrzéséért és hozzáférhetõvé tételéért. A Komintern-terv 1992. április 15-én indult útjára, hála az Európa Tanács közvetítésének. Ezen a napon fogalmazta meg Kölnben, a katedrális és a pályaudvar között a terv elsõ vázlatát két német történész, az azóta elhunyt Jürgen Mothes, a leipzigi és Bernhard Bayerlein, a kölni egyetem kutatója és a Nemzetközi Levéltári Tanács (NLT) fõtitkára. Az Európa Tanács 1992 szeptemberében vette kézbe a tervet. 1993-ban, az azóta elhunyt Jean Gattégno elképzelésének megfelelõen, a terv bekerült a 387

Az elektronikus információszabadság poszt-kommunista Európa levéltárügyének demokratizálásáért és modernizálásáért elindított nagyszabású programba. Elvi síkon ez a program vitte sikerre 2000-ben a levéltári hozzáférhetõség elsõ nemzetközi normáját, az Európa Tanács R(2000)13 számú ajánlását az európai levéltári kommunikációs politikáról. Gyakorlati síkon a programon belül a Komintern-terv kapott kulcsszerepet. Fontosságát egy sor tényezõ magyarázza. Élvonalbeli technológiát bocsátott az orosz levéltárügy rendelkezésére, megkönnyítette a szovjet korszaktól örökölt titokrendszer lebontását az új orosz demokrácia elképzeléseinek megfelelõen, és döntõ lökést adott ahhoz, hogy az évtizedek óta bénult levéltári gondolkozás kiszabaduljon az ideológiai béklyóból. Kulcsszerepet kapott a terv azért is, mert arra volt hivatva, hogy kutathatóvá tegye orosz és külföldi történészek számára egyaránt a XX. századi történelem egyik legizgalmasabb forrásanyagát. Végül a terv szakmai értékéhez az is hozzátarozik, hogy a nemzetközi levéltári közösség be tudta bizonyítani, hogy képes egy minden korábbi kihívásnál nehezebb és bonyolultabb feladat megoldására. Az 1992. áprilisi kölni találkozó után négy évig tartott az intenzív, olykorolykor lázas, fordulatokban gazdag elõkészítõ munka az Európa Tanács égisze alatt és anyagi támogatásával. Ki kellett dolgozni a terv megvalósításának az orosz törvényekkel kompatibilis jogi és szervezeti kereteit; anyagi eszközöket kellett mozgósítani a terv költségeinek fedezésére; a sevillai rendszert a szoftvert továbbfejlesztõ Informática El Corte Inglés (IECISA) szakembereinek a Komintern anyag specifikus követelményeihez kellett alkalmazniuk; a szoftverleírás és utasítás teljes szövegét oroszra kellett fordítani és Madrid segítségével ki kellett képezni a moszkvai személyzetet; végül fel kellett szerelni az épületet az elektronikus berendezések befogadására. Az elõkészítõ fázis mintegy 70 000 dollárnyi költségét az Európa Tanács fedezte. A beruházás gyümölcsözõnek bizonyult. 1993 és 1995 között négy ország, Svájc, Németország, Franciaország és Spanyolország központi levéltári hatósága vállalt anyagi hozzájárulást a terv megvalósításához. A részletes technikai dossziét 1996 januárjában hagyta jóvá az Európa Tanács székhelyén a tervben résztvevõ szervezetek és levéltári intézmények képviselõinek és szakértõinek értekezlete. Az elõkészítõ fázist a keretszerzõdés aláírása zárta le 1996. június 6-án. A terv kivitelének elveit lefektetõ szerzõdést a nyugati támogató intézmények nevében a NLT kötötte az orosz levéltári igazgatósággal. A Komintern-levéltár mindazokat az állagokat magában foglalja, amelyek a szervezet birtokában voltak 1943-ban. Ide tartoznak tehát a szorosan vett Komintern iratok (Kongresszus, Végrehajtó Bizottság, titkárságok, kihelyezett irodák stb.) mellett a specializált nemzetközi szervezetek (Paraszt-, Szakszerve388

Tanulmányok zeti és Ifjúsági Internacionálé, Munkás Segély, Író-Bizottság stb.), a spanyolországi nemzetközi brigádok anyaga, továbbá a Komintern VB gondjaira bízott pártlevéltárak és személyi fondok. Az informatizált leltár azután errõl a teljes anyagról készült, kivételt csak az egész levéltár két-három százalékát kitevõ zárolt állagok képeztek, ugyanis az orosz kutatási szabályzat értelmében a restrikciók kiterjednek a nem kommunikálható iratok segédleteire is. A keretszerzõdés egymillió oldalnyi forrásanyag szkennelését engedélyezte. A terv költségeinek fedezését a partner-szervezetek vállalták annak fejében, hogy a terv sikeres befejezése után megkapják az adatbázist és a képanyagot. A négy alapító ország után, már 1996-ban csatlakozott a tervhez a washingtoni Kongresszusi Könyvtár és a budapesti Open Society Archives, 2000-ben pedig tovább bõvült a támogató szervezetek köre az olasz Levéltári Igazgatósággal és a svéd Nemzeti Levéltárral. A terv módszertani, technikai és pénzügyi adminisztrációját a keretszerzõdés értelmében megalakított nemzetközi bizottság, az INCOMKA3 látta el. A Bizottságban helyet kapott a vállalkozásban résztvevõ valamennyi orosz, nemzetközi és külföldi szervezet, csatlakozásának pillanatától kezdve. Az Archidoc nevû szoftver használatát Spanyolország a jogdíj elengedésével bocsátotta a Komintern-terv rendelkezésére, az informatikai technikai szolgálatot az INCOMKA a madridi IECISA cégre bízta

Moszkva Az orosz levéltárügy vezetõi pontosan tudták, amikor jóváhagyták a keretszerzõdést, hogy a Komintern-terv nem egyszerû technikai modernizálást, hanem a leltáranyag megnyitásával és hatvan vagy még több állag digitalizálásával általános szakmai kultúraváltást indít el. A szovjet korszakban ugyanis a kutatók nem tekinthettek be a részletes leltárakba, és az állambiztonsági szervek keretében mûködõ levéltár döntötte el, hogy mely iratokat kaphatják meg az olvasóteremben. 1996 júniusa után másfél évig tartott az adatbázis metodológiájának kidolgozása. Az anyag átvizsgálása a tesztfázis során oda konkludált, hogy a dossziék (tárolási egységek) tekintélyes részérõl a leltári bejegyzés kielégítõ tájékoztatást nyújt a kutatónak, s így ezt a leírást kell terminológiailag egységesített deszkriptorokkal ellátva az adatbázisba bevinni (B-szintû adatbevitel). A túl sommás bejegyzéseket viszont ki kell egészíteni, a bizottsági ülések esetében 3 International Committee for the Computerization of the Comintern Archives.

389

Az elektronikus információszabadság például a napirenddel és a résztvevõk névsorával (A-szintû adatbevitel). A szisztematikus munka 1998-ban kezdõdött, az adatbázis 2002-re készült el. A digitalizálási program néhány egyszerû elvet követett: csak teljes állagok (egy opisz-ban leírt anyag) kerül szkennelésre; elsõbbséget az 1990-es évek kutatási statisztikája szerint leggyakrabban használt állagok kapnak; a program nem terjed ki az egyes kommunista pártok fondjaira és – adatvédelmi szempontok miatt – személyi dossziékra. A valamennyi résztvevõ szakértõinek egyetértésével összeállított listát az INCOMKA 1999-ben fogadta el. Végül is 86 digitalizált irategyüttes (IKKI elnökség és bizottságok, az 1935 elõtti Ländersekratariat-ok és az 1935 utáni Pieck-, Marty-, Gottwald- stb. titkárságok, az egyes pártokkal foglalkozó bizottságok, az amsterdami, berlini és egyéb kihelyezett irodák, a Lenin-Iskola, a Komintern mellett mûködõ néhány nemzetközi szervezet stb.) áll a kutatók rendelkezésére. A lista hozzáférhetõ az Open Society Archives honlapján (www.osa.ceu.hu). Ugyan mintegy kilencven nyelvû irat található az anyagban, az elsõ években a Komintern fõként németül dolgozott, majd az orosz vált fokozatosan fõnyelvvé. Mivel az adatbázis alapját képezõ segédletek a Komintern feloszlatása után készültek oroszul, a keretszerzõdés orosznyelvû adatbázis összeállítását írta elõ. Az eredetileg latin betûkkel írt személynevek így cirill betûs átírásban jelennek meg az adatbázisban s ez hallatlanul megnehezíti a személyek azonosítását. A cirill betûs Øâàðö név, eredeti helyesírás szerint lehet Schwarz, Szwarc, Švarc stb., az angol, francia, magyar, holland stb. nevek fonetikus átírásban gyakran szinte felismerhetetlenné válnak. Az ügyet a Kongresszusi Könyvtár vette kézbe. Az adatbázis elkészülte után az érintett országok szakértõinek bevonásával4 több mint százezer nem orosz személynevet azonosított, és a teljes százhetvenezer személynevet tartalmazó listát elkészítette eredeti vagy transzlitterált latin betûs változatban, továbbá angolra fordított tizenötezer intézményekre és tárgyakra utaló deszkriptort. A RGASPI informatizált olvasóterme 2003 nyarán nyílt meg, Ugyanebben az évben vált kutathatóvá a Kominern-levéltár Berlinben, Bernben, Budapesten, Madridban, Párizsban, Rómában, Stockholmban és Washingtonban. A terv megindulásakor az internet még nem tartozott a mindennapi levéltári gyakorlathoz. Az ezt követõ évek során a világháló hallatlan gyorsasággal fejlõdött, olyannyira, hogy 2002-re anakronisztikussá vált az eredetileg elfogadott technikai megoldás, azaz az adatbázis és a képanyag szétosztása a partnerek között. A leideni IDC és a moszkvai Elar cégekkel kötött megállapodás azután

4 A magyar névlistát Petrák Katalin gondozta.

390

Tanulmányok megteremtette az interneten konzultálható virtuális Komintern-levéltárat (www.comintern-online.com). Az adatbázis látogatása ingyenes mindenki számára, a digitalizált képanyagért fizetni kell, kivéve természetesen a nyolc partnert. Az on-line technika azt is jelenti, hogy a virtuális Komintern-levéltár bõvíthetõ és korrigálható. Elképzelhetõ, hogy elõbb-utóbb hálóra kerül például a nemzetközi brigádok vagy a szakszervezeti internacionálé anyaga.

Mérleg Összesen valamivel több mint másfél millió euróba került a terv megvalósítása,5 beleértve a moszkvai olvasóterem berendezését. A hét évig tartó munkálatok során jelentõs szerep hárult az amerikai, francia, német, orosz és svájci történész és informatikus szakértõkre. Mindazok, oroszok és nyugatiak, akik közremûködtek az INCOMKA tevékenységében, hozzájárultak a terv megvalósításához, tisztában voltak azzal, hogy kivételesen izgalmas kaland részesei és tanúi. Sokáig kétségesnek mutatkozott, hogy egyáltalán sikerül-e belefogni a tervbe. A hangulat egészen a tesztperiódus végéig inkább szkeptikus, mint bizakodó volt. A bizonytalanságérzetet részint, de nem elsõsorban, pénzgondok okozták. Voltak hetek, sõt hónapok, amikor úgy tûnt, hogy az INCOMKA nem tudja a vállalt kötelezettségeket állni. Végül is azonban a partnerszervezetek mindig elõteremtették a szükséges anyagi eszközöket. Az elsõ években az híresztelõdött Európa-szerte, hogy a terv túl drága. Az informatizálás árát alaposan ismerõ Kongresszusi Könyvtár csatlakozásával ez az állítás értelmetlenné vált és az árkontesztálás megszûnt. Komolyabb nehézségeket okoztak az orosz törvénytárból még ki nem gyomlált szovjet titokmaradványok. Az orosz levéltári igazgatóságnak csak 2002-re sikerült egyes szabályokon lazítani, és lehetõvé tenni, hogy néhány zárolt állaghoz (Pjatnyickij tikárság, Dimitrov fõtitkári iratok) tartozó nem NKVDvonatkozású dossziék leírása bekerülhessen az adatbázisba. 1999-ben több nyugati országban valóságos sajtóhadjárat indult, azzal vádolván a tervet, hogy nem a kutatást hanem a kutathatatlanság fenntartását szolgálja. Hogy milyen meggondolások vezették a kampány szervezõit, nem világos, csak annyi biztos, hogy nem a tudományos szabadság védelméért mozgósítottak kulturális szenzációkat kedvelõ újságírókat. Mint errõl fentebb már történt említés, az adatbázis az anyag 97-98%-át írja le, ezt titkosításnak minõsíteni komolytalan. A kampánynak egyébként már csak egyoldalúsága miatt sem lehetett hitele. Az 1930-as

5

1 515 806,98.

391

Az elektronikus információszabadság évek kulisszák mögötti történetét dokumentáló, a Komintern/NKVD anyaggal párhuzamos angol, francia, spanyol stb. szintén zárolt iratokról egyszerûen hallgatott. Támadták a tervet Oroszországban is. A sztálini terrort ostorozó, de ugyanakkor a szovjet korszak elveszett dicsõsége után sóvárgó intellektuelek szenvedélyesen tiltakoztak a moszkvai sajtóban az orosz múlt forrásainak elkótyavetyélése ellen. Szerencsére egyik kampány sem ért célt. Sem a nemzetközi együttmûködés elleni nosztalgikus orosz felháborodás, sem a nyugati, botrányra vadászó intrikálás. Itt-ott politikai elõítéletek bonyolították a helyzetet. Az egyik országban a csatlakozást hosszú ideig az az érv hátráltatta, hogy a Komintern iratok nyilvánosságra hozatala az antikommunista jobboldal érdekében történik. Egy másik országban viszont azt rótták fel, hogy a kommunista forradalmiság hagyományait népszerûsíti. Mindkét vád megalapozott, ugyanis a forrásokat kiki saját érzelmeinek és értékrendszerének megvilágításában olvassa. A Komintern-levéltár adatbázisa és digitalizált képanyaga egyik olvasatot sem privilegizálja. A levéltári tudományos munka apolitikus. Új Komintern-kutatások, ugyan szerényen, de mindenütt indultak. A moszkvai olvasóteremben eddig 108 kutató dolgozott az informatizált Komintern-anyaggal A Kongresszusi Könyvtár adatbázisát és képanyagát már használták történészek az USA-ból (California, Indiana, Michigan, New York stb.), Kanadából, Angliából és Új-Zélandból. Budapesten eddig csak négy kutató dolgozott az adatbázissal és az iratokkal, ugyanis még egyetlen doktori iskola se foglalkozik a magyar és közép-európai szempontból kritikus fontosságú Komintern témával. Az on-line rendszer novembertõl januárig technikai nehézségekkel küszködött, így mindeddig összesen 160 kutató regisztrálására kerülhetett csak sor. Naponta átlag hetven-nyolcvan látogatást regisztrál a site.6 A rutin hívei nem szeretik a merész kezdeményezéseket. A Komintern kénszagú reputációja miatt az itt leírt vállalkozás talán a szokásosnál több, sokfélébb és szívósabb ellenállásba ütközött. Csak a következõ évek mondják majd meg, hogy bekövetkezik-e a remélt tudományos áttörés a kommunizmus történetének kutatása területén. Ahhoz viszont nem fér kétség – erre perdöntõ bizonyíték a Komintern-terv –, hogy a leltáranyag informatizálása, a tömeges iratdigitalizálás és az on-line hozzáférhetõség kiterjesztése a levéltári forrásokra a XXI. század elejére a múlt megismerésének privilegizált eszközévé vált.

6 Az itt közölt adatokért köszönetemet fejezem ki Kirill Andersonnak, John E. Haynesnek, Székely Ivánnak és Frans Havekesnek.

392

SZAKMAI SZERVEZETEK AZ INFORMÁCIÓSZABADSÁGÉRT AZ INTERNETES TARTALOMSZOLGÁLTATÓK ELKÖTELEZETTEK AZ INFORMÁCIÓSZABADSÁG MELLETT A közhatalmat gyakorlók attitûdváltása nélkül a törvény írott malaszt marad

Both Vilmos* A Magyarországi Tartalomszolgáltatók Egyesülete (MTE) megalakulása óta több alkalommal is hitet tett a közérdekû információk minél szélesebb körû nyilvánosságra hozatala, az elektronikus információszabadság mellett, így örömmel fogadta, hogy az Informatikai és Hírközlési Minisztérium – az Eötvös Károly Intézet háttértanulmányát alapul véve – elkészítette az elektronikus információszabadságról szóló törvény koncepcióját. A tartalomszolgáltatók számára az információszabadság kérdésének támogatása nemcsak értékalapú döntés, hanem egyben üzleti érdek is: minél jobban kiteljesedik az elektronikus információszabadság Magyarországon, annál több releváns tartalom válik hozzáférhetõvé a világháló hazai szegletében, ami hozzájárulhat az internetezõk nemzetközi összevetésben ma még drámaian alacsony arányának bõvüléséhez, s így közvetve élénkítheti a tartalomszolgáltatók forgalmát is. Az MTE szerint külön üdvözlendõ, hogy a koncepció túlmegy a közérdekû adatok nyilvánosságának elektronikus úton való biztosításán, és egy sor további rendelkezéssel tervezi segíteni az állampolgárok közérdekû információkhoz való hozzájutását. A legfontosabb változtatások közül kiemelendõ a közzététel elvének elsõbbsége, az elektronikus úton történõ, anonim adatigénylés lehetõsége, a Magyar Közlöny és a Hatályos Jogszabályok Gyûjteménye elektronikus változatának bárki számára, azonosítás nélküli, ingyenes hozzáférhetõvé tételének, illetve a bírósági ítéletek nyilvánosságának a biztosítása. Azon túl, hogy az információszabadság ilyen tartalmú kiterjesztése minden bizonnyal elõsegíti a demokratikus intézményrendszer kiteljesedését, az állam mûködésének átláthatóságát és a nyílt társadalom kialakulását, reményeink * A Magyarországi Tartalomszolgáltatók Egyesületének elnöke.

393

Az elektronikus információszabadság szerint a közérdekû információk elektronikus úton való megismerhetõsége az interneten elérhetõ magyar nyelvû tartalmak jelentõs mértékû bõvülését eredményezheti, ami további, jelenleg még passzív vagy az internet-használatot elutasító polgárokat tehet a világháló rendszeres felhasználójává. Az elektronikus információszabadság törvénybe iktatásával az IHM az Alkotmányban biztosított közérdekû adatokhoz való hozzáférés joga újabb garanciájának megteremtésére tett kísérletet, azonban az elsõ hivatalos reakciók, illetve a tárcaközi egyeztetések eredményérõl napvilágot látott hírek alapján a jogszabály eredeti koncepciója jelentõs mértékben módosulni, devalválódni látszik. Vitatottá vált például a Magyar Közlöny elektronikus úton való ingyenes hozzáférése, illetve a bírósági ítéletek nyilvánossága, ezért e sorok írásakor még nem világos, hogy az egyébként mind alkotmányossági, mind információs társadalmi szempontból tiszteletre méltó szándékot tükrözõ kezdeményezésbõl a közigazgatási egyeztetés, illetve a jogszabály parlamenti vitája végére mi marad… Ha a kezdeti támadások ellenére végül többé-kevésbé sértetlenül érkezik is meg a tervezet a törvényhozásba, és azt a honatyák – az információszabadság ügyének jelentõségét felmérve – végül szintén nagyobb változtatások nélkül elfogadják is, a jogszabály érvényesítése még mindig kérdésessé válhat. Megfelelõ végrehajtási rendeletekkel és egyéb törvénymódosításokkal meghatározhatók azok a minimális feltételek, amelyeknek a közérdekû adatot kezelõ szerveknek meg kell felelniük. A jogalkotási feladatokon is túlmutató jelentõségû ugyanakkor a jogalkalmazók felelõssége, ahogy a tervezet tartalmi megvalósulásában a civil szervezetek és az adatigénylõk szerepe is jelentõs lehet. A közérdekû adatok elektronikus úton való közzétételének, illetve az elektronikus úton való adatigénylések teljesítésének a kikényszerítése már a civil szféra feladata, hiszen a legjobb jogszabály is felesleges, ha az abban biztosított jogokkal senki nem él, s külsõ nyomás híján a jogalkalmazó nem tesz eleget ilyen irányú kötelezettségeinek. Az elektronikus információszabadság kiteljesedése megalapozhatja a nyilvánosság szerkezetváltozását, e paradigmaváltás pedig – ideális esetben – megváltoztathatja a közérdekû adatokat kezelõ szervek hozzáállását is. Bár a törvény megalkotása és többé-kevésbé csorbítatlan formában való elfogadása kétségkívül fontos elõrelépés volna, a reális helyzetértékelésnél nem hagyható figyelmen kívül a hazai információszabadság jelenlegi állapota. A kiinduló helyzet sajátos és árulkodó példája magának a törvényt megalapozó koncepciónak a nyilvánossághoz való viszonya: a koncepció mint döntés-elõkészítõ anyag automatikusan „nem nyilvános”, és ezt a minõsítést a minisztérium nem látta szükségesnek feloldani. Az információszabadság hazai állapotát jól szemlélteti az Alkotmánybíróság egyik legutóbbi jogértelmezése is, melynek keretében a testület 394

Szakmai szervezetek az információszabadságért megtagadta egy parlamenti képviselõ beadványának a kiadását, mondván, hogy az nem minõsül közérdekû adatnak. Az Alkotmánybíróság érvelésének utóbb a Fõvárosi Bíróság is helyt adott.1 A Magyarországi Tartalomszolgáltatók Egyesülete az információs társadalom, a nyilvánosság és az információkhoz való szabad hozzáférés melletti elkötelezettségétõl, illetve tagjainak hosszabb távú üzleti érdekeitõl vezéreltetve egyaránt támogatja az elektronikus információszabadságról szóló törvény megalkotását. A közállapotokon való javítás mindazonáltal közös felelõsségünk, amelybõl a civil szervezetek a mûködési rendellenességek kimutatásával, a tartalomszolgáltatók az errõl való hiteles tájékoztatással, a közhatalmat gyakorlók pedig a törvények szelleméhez igazodó attitûd és hétköznapi gyakorlat kialakításával vehetik ki részüket – e nélkül a mégoly finomra cizellált törvény is csak írott malaszt marad.

EGYBEESÉS

Kovács Zoltán* Az információ szabadsága korántsem új fogalom: jogtörténészek a megmondhatói, hány formában merült már fel az állam és a polgárok viszonyában az a kérdés, mennyi információt és hogyan legyen köteles a kormány az érdeklõdõkkel közölni. Az elektronikus információszabadság ellenben relatíve új fogalom: megjelenése a nagy tömegû adatok egyszerû digitális rögzítésének és továbbításának lehetõségéhez köthetõ. Igazából az új médium, a 90-es évek közepére már kereskedelmi és hivatalos kormányzati honlapokat is tartalmazó internet teremtette meg – az állampolgári „információs” jogok megjelenésével, fejlõdésével együtt – azt az igényt, hogy a polgárok az üzleti szolgáltatások mellett hivatalos ügyintézésükhöz, az állammal való kapcsolatukhoz is minden információhoz hozzájussanak – digitális hálózatokon keresztül. Az új médium tehát egyszerre volt az igény jelentkezésének egyik kiváltója, és egyszerre válik napjainkban a kormányok adatszolgáltatási kötelezettsé1 2005. január 24-én a Fõvárosi Bíróság elsõ fokon elutasította a Társaság a Szabadságjogokért nevû civil szervezet keresetét. A civil szervezet azért fordult a bírósághoz, mert az Alkotmánybíróság megtagadta Hende Csaba parlamenti képviselõ beadványának, mint közérdekû adatnak a kiadását. * Az informatikai Vállalkozók Szövetsége e-szakcsoportjának vezetõje.

395

Az elektronikus információszabadság gének biztosítékává és közvetítõjévé. A felnõttnek tekintett állampolgárok – ha szabad a technológiára is átvinni a hasonlatot – csak egy „felnõtté vált” internet segítségével férhetnek hozzá jogos tulajdonukhoz, az õket érintõ információhoz, ez a folyamat azonban egyaránt múlik a polgárok jogérzékén és a technológiai fejlesztéseken. Az elektronikus információszabadság optimális mûködése kétségkívül azon nyugszik, hogy bizonyos technikai, infrastrukturális és társadalmi elõfeltételek teljesüljenek, és kedvezõ együttállásban egészítsék ki egymást. A problémát azonban az jelenti, hogy ezek a területek a döntéshozók, a policy-making számára meglehetõsen távol esnek egymástól, együttes kutatásuk, elemzésük elé akadályt gördít, hogy nagyrészt egymástól függetlenül fejlõdnek, illetve fejlesztik õket. Léteznek ugyan – javarészt külföldi – vizsgálatok, melyek együtt próbálják elemezni az egyes különálló területeket – a polgárok szabadságvágyától a számítógéppel való ellátottságig –, ám ezek vagy nehezen honosíthatók a magyar viszonyok között, vagy nem is találnak utat a döntéshozókhoz – recepciójuk legfeljebb az információs társadalommal tudományos szempontból foglalkozó szociológusok, társadalomtudósok körében valósul meg. A technológiai fejlesztés szempontjából az elõfeltételek közül a legelsõ helyen említhetõ az olcsó géphez jutás, az olcsó hálózat és persze mindezek folyamatos fejlesztése, a kor technológiai színvonalához való állandó felzárkózás. Az elektronikus információszabadság érvényesülése mindezek mellett nem képzelhetõ el az információs jogaival tisztában lévõ polgár nélkül, aki egyrészt számon kéri az államon a szabad információhoz jutás elvét, másrészt ennek technikai feltételeit is. Csak ezek útján valósulhat meg, hogy az állam az információ egyedüli birtokosából és szelektív kiszolgáltatójából az információ semleges disztribútorává válik, azaz olyan demokratikus szolgáltatóvá, amely nekünk, informatikai vállalkozásoknak piaci szereplõként természetes, hogy infrastruktúránkat, gépparkunkat és tudásunkat folyamatosan a lehetõ legmagasabb szinten tartjuk – de ugyanennek a lehetõsége nem mindenki számára adott. Az állam és polgára – sõt, innentõl inkább polgár és állama – közti viszony csak akkor emelkedhet az elektronikus információszabadságnak megfelelõ, minõségileg új szintre, ha az állam beszáll a fejlesztésekbe: meghatározza a nyilvánosságra kerülõ adatok körét, gondoskodik azok publikálásáról, minõségi honlapokat készít és tart fenn. Továbbá azokat közérthetõ és informatív tartalommal tölti fel, és megkülönböztetés nélkül biztosítja mindenki információs jogát – mindeközben természetesen szem elõtt tartva az állampolgár személyes adatainak maradéktalan védelmét. Bátran tekinthetünk tehát úgy az elektronikus információszabadságra, mint olyan lehetõségre, amely a polgár és az állam viszonyában új korszakot nyit, hi396

Szakmai szervezetek az információszabadságért szen az információhoz jutáshoz szükséges eszközök – lényegében az internetelérés – ára, komplikáltsága a minimálisra csökken, miközben közérthetõségük egyre javul.

HA MEGLESZ A BÁTORSÁG

Földes Ádám* Az elmúlt másfél évtized technikai fejlõdése nemcsak az adatvédelem jelentõs átalakulását eredményezte, hanem az információszabadság fogalmát is új tartalommal töltötte meg. Mind az állam, mind a magánszektor egyre komolyabb apparátust vesz igénybe a polgárok megfigyelése, szokásaik kiderítése, viselkedésük kontrollálása érdekében. Ezzel szemben a polgárok az állam és az államhoz kapcsolódó magánszervezetek mûködését korántsem tudják ugyanilyen hatékonyan ellenõrizni. Az egyes magánszemélyek nem rendelkeznek sem elegendõ hatalommal, sem megfelelõ anyagi erõforrásokkal ahhoz, hogy az állam demokratikus, jogállami mûködését átlássák, és az esetleges visszaélésekre fényt derítsenek. Az állami szervek információs monopóliuma, az információk visszatartása, és az azokkal való esetleges visszaélések a közhatalmi szervek legitimációját gyengítik. A személyes adatok védelmérõl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) hatálybalépése után több mint egy évtized kellett ahhoz, hogy a jogalkotó felismerje: a törvényi szabályozáson és az ott lefektetett bírósági jogérvényesítésen, illetve ombudsmani vizsgálat szabályain túl a közérdekû adatokhoz való hozzáférés körét ki kell tágítani. Voltak ugyan próbálkozások az információszabadság kiterjesztésére, például a rendszerváltás óta tartó ügynökviták, illetve a közpénzek felhasználása kapcsán, azonban ezek az ügyek az információszabadságnak csak egy kis szeletét érintették. A 2004-ben megkezdett elektronikus információszabadság program az információszabadság igen széles körét kívánja átfogni. Ha a törvényalkotó nem is terjeszti ki a közérdekû adatok nyilvánosságát a teljes közhatalmi szférára, mégis komoly elõrelépésnek tekinthetjük az elektronikus információszabadság megjelenését a közérdekû adatokhoz való hozzáférés magyarországi történetében.

* A Társaság a Szabadságjogokért nevû jogvédõ szervezet adatvédelem és információszabadság programjának vezetõje.

397

Az elektronikus információszabadság Az elektronikus információszabadságról szóló törvény 2004 szeptemberében nyilvánosságra hozott koncepciója három jól elkülöníthetõ kérdéssel foglalkozik. Egyrészt az Avtv. egyes hiányosságait igyekszik rendezni, például az államigazgatási eljárásról szóló törvény és az Avtv. viszonyát, a döntéselõkészítõ, illetve a belsõ használatú anyag fogalmát, a közfeladatot ellátó személynek a feladatkörével összefüggõ adatainak nyilvánosságát. Másrészt a bírósági ítéletek nyilvánosságának szabályait kívánja megadni, harmadrészt pedig magát az elektronikus információszabadságról szóló törvényt (Eitv.) vázolja fel. Az elsõ kérdéscsoportot az Igazságügyi Minisztérium (IM) 2005 márciusában kívánja a parlament elé vinni az Avtv. módosítása keretében. A törvénymódosításra azért kerül sor, mert az Alkotmánybíróság az Avtv. belsõ használatú és döntés-elõkészítésre vonatkozó adatokra vonatkozó szabályait alkotmányellenesnek találta, és 2004. december 31-i határidõvel a mulasztásos alkotmánysértés kiküszöbölésére hívta fel a jogalkotót. Az IM nem tartotta be a határidõt és két héttel az aktuális parlamenti ülésszak kezdete elõtt a törvényjavaslat szövege még nem volt megismerhetõ. A kérdés részletes elemzése messzire vezetne, sajnos ezen a helyen nem tehetjük meg ezt a kitérõt. A második kérdéscsoport az igazságszolgáltatás nyilvánosságát érinti. Maguk a bírósági tárgyalások fõszabályként nyilvánosak, azokon bárki jelen lehet, a tárgyalásról a sajtó beszámolhat, bizonyos keretek között kép- és hangrögzítésre is lehetõség van. Azonban a hatályos szabályozás szerint a nyilvánosság csak eddig tart, és már a nyilvános tárgyaláson történtekrõl való beszámolás is heves jogértelmezési vitáknak ad alapot. A nyilvános bírósági eljárásokban a nyilvánosság nemcsak a peres feleket védõ garanciális elem, hanem a nyilvánosság által válnak láthatóvá a társadalmi együttélés szabályai, e módon értelmezheti hitelesen a bíróság a törvényeinket. Bármely állampolgár számára a nyilvános tárgyalások és az azokról való híradások révén válhat nyilvánvalóvá, hogy mely cselekedetük milyen következményekkel járhat. Súlyosan téved, aki azt gondolja, hogy létezik szûkebb és tágabb nyilvánosság. Mindaz, ami egy nyilvános tárgyaláson elhangzik, mindenkire tartozik, ha a tárgyalásról valamely médium hitelesen beszámol, akkor ezáltal a nyilvánosságot szélesíti ki. A hatályos jog szerint a jogerõs bírói határozatok vagy a szóbeli kihirdetéskor ismerhetõk meg, vagy az eljárásban résztvevõ ügyfél bocsáthatja rendelkezésünkre az írásos változatot, és csak igen nehézkes és gyakran sikertelen procedúrán átesve ismerhetjük meg az ítéletet magától a bíróságtól. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény talán legnagyobb szabású célkitûzése, hogy megpróbálja elérni, hogy a Legfelsõbb Bíróság és az ítélõtáblák határozatait anonimizálva az Interneten közzétegyék, továbbá a megyei és a helyi bíróságok esetében az iratbetekintési jogot kiszélesítsék. A kezdeményezés ellen hat, hogy 398

Szakmai szervezetek az információszabadságért a bíróságok elvesztenék azt a hatalmi jogosítványukat, hogy maguk dönthessék el, mely határozataikat tartják mértékadónak, jelentetik meg hivatalos lapjukban, és melyekrõl hallgatnak. Ha minden határozat nyilvános és bárki számára elérhetõ, akkor kizárólag a nyilvánosságon múlik, hogy hogyan kéri számon az igazságszolgáltatáson a következetességet. A hatályos rendszerben az egyes bíróságok diszkrecionális jogkörébe tartozik, megadják-e a kutatási engedélyt az adott bíróság ítélkezési gyakorlata iránt mélyebben érdeklõdõknek. Ha a harmadik hatalmi ágba is behatol az információszabadság, akkor többé nem eshet meg az a csúfság, hogy például a romákat az igazságszolgáltatásban ért diszkrimináció kutatása még a huszonegyedik század elején is lehetetlen vállalkozásnak bizonyuljon. Az ítélkezési gyakorlat, a bírósági statisztikák nyilvánossága, a jogalkalmazás átláthatósága a jogállam elemi érdeke. A harmadik kérdéscsoportban az Eitv. alapvetõ feladatát teljesíti, amikor a közérdekû adatok elektronikus igénylését, és a közérdekû adatok interneten való közzétételét szabályozza. Helyesen törekszik arra, hogy az egyes állami szerveknél az információszabadság érvényesüléséért felelõs személyeket meghatározza. Az Eitv. hiányossága, hogy csak a felelõsöket jelöli meg, de magát a felelõsséget a hatályos büntetõjogi szankcióknál enyhébb és gyakorlatiasabb alapon nem szabályozza. Az Eitv. súlypontja a közszféra egészére vonatkozó közzétételi kötelezettség lehetõ legszélesebb körû és differenciált szabályozása. Az elektronikus információszabadságról szóló törvény csak annyiban jelent újat az eddigi szabályozáshoz képest, amennyiben a közhatalmi szerveket, illetve más közpénzbõl mûködõ intézményeket arra kényszerít, hogy az általuk kezelt összes közérdekû adatot tegyék közzé az interneten. Ez a megoldás a közérdekû adatok megismerését nagyban megkönnyíti és a nehézkes és hosszadalmas egyedi adatkérésekkel szemben nagyságrendekkel több információ válik mindenki számára hozzáférhetõvé. A Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) alapvetõ célkitûzései közé tartozik az információszabadság lehetõ legszélesebb kiterjesztése. Fennállásunk óta az információszabadság alkotmányos jogát minden adandó alkalommal újra és újra hangoztatjuk és érvényesítjük, és a közérdekû adatokat a nyilvánosság elé tárjuk, felhívva a figyelmet arra, hogy egy demokratikus államban ez jelenti politikai szabadságjogaink alapját. Meggyõzõdésünk, hogy az Eitv. egy igen jó kezdeményezés, de sajnos számos olyan kérdés van, amellyel nem foglalkozik. Ezen új információszabadságot kiterjesztõ szabályozás kiváló alkalom lehetne számos – a közérdekû adatok megismerését szolgáló – megoldatlan kérdés rendezésére: Továbbra is államtitoknak minõsül minden, a kormány munkájával kapcsolatos irat. Nem lehet tudni, kik vesznek részt a kormányüléseken, milyen té399

Az elektronikus információszabadság mákat vitatnak meg, és milyen döntéseket hoznak. Pedig ha valami közügy, akkor a kormány munkája biztosan az. A jogalkotó vagy nem volt elég bátor ezt a kérdést is az információszabadság körébe vonni, vagy egyáltalán nem is állt szándékában. Az Állami Számvevõszékrõl szóló 1989. évi XXXVIII. törvény indokolása ugyan leírja, hogy az „Állami Számvevõszék Javaslat szerinti hatásköre azt is kizárja, hogy a pénzügyi-gazdasági ellenõrzésben más szerv hasonló ellenõrzést végezzen”, a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal mégis párhuzamosan az ÁSZ-szal végzi tevékenységét, azzal a nem elhanyagolható különbséggel, hogy a KEHI jelentései nem nyilvánosak. Ezt a problémát szintén nem orvosolja az Eitv. Az Alkotmánybíróság adatkezelését egyedül az Avtv. szabályozza, de annak értelmezése nem problémamentes. A TASZ nevében 2004 novemberében egy országgyûlési képviselõ által beadott indítványt kértünk ki az AB-tól közérdekû adatként, az indítvány kiadását – bár az indítvány alapján idõközben alkotmánybírósági határozat is született – a testület megtagadta, sõt a TASZ az Avtv. rendelkezései alapján ez ügyben indított pert elsõ fokon elvesztette. Az információszabadság megfelelõ törvényi szabályozásával egyértelmûvé lehetne tenni a szabályozást, de az Eitv. erre nem vállalkozott. Az Eitv. koncepciója nem rendezi azt a kérdést, hogy a közpénzbõl mûködõ állami szervek által gyûjtött statisztikai adatok mennyiben közérdekûek, és hogyan lehet hozzáférni azokhoz. Így jelenleg csak rendkívüli nehézségek árán lehet hozzájutni a bûnügyi statisztikákhoz, a polgári és közigazgatási bírói eljárások statisztikáihoz, a KSH által ingyenesen közreadott adatok is elenyészõek a rendelkezésükre álló adatállományhoz képest, a sor még hosszan folytatható. Az elektronikus információszabadság magas színvonalú törvényi szabályozásával és a megszületõ törvény szigorú betartatásával a közszféra ellenõrzésének soha nem látott lehetõségei nyílnak meg. Minden azon múlik, hogy a jogalkotó lesz-e elég bátor valóban az összes állami tevékenységet átláthatóvá tenni, és biztosít-e elég muníciót az állampolgároknak az átláthatóság gyakorlati megvalósításához, fenntartásához. Ha meglesz a bátorság, és minden területen érvényesíthetõ lesz az információszabadság alkotmányos joga, akkor csak rajtunk, az ország polgárain fog múlni, hogy mennyire nyitott országban élünk majd.

400

PUBLICISZTIKÁK A TÁVOLSÁGOT, MINT ÜVEGGOLYÓT MEGKAPOD

Gyekiczki András* Vagy tizenöt éve láttam azt a filmet, amely az amerikai védelmi minisztériumban játszódik, egy szovjet kém elleni hajszáról szól. A számítógépes operátornak pillanatokba telt a gépen tárolt nyilvántartásból kikeresni, hogy egy afrikai országban járva milyen ajándékot kapott a minisztérium egyik vezetõje. Le voltam nyûgözve a precizitástól, attól, hogy ezt is számon tartják. Nem tudom, hogy ebbe a listába ottani polgárként betekinthetnék-e, nem tudom, hogy ilyen listák készülnek-e itthon. Ahol van lista, ott mindenesetre könnyebb ahhoz hozzáférni, ahol lista sincs, ott nehezebb számon kérni. Így vagyunk az állam átláthatóságával is, ha tudjuk, mit akarunk látni, ha tudjuk mibe akarunk belenézni, könnyebben eldönthetnénk, hogy elég áttetszõnek látjuk vagy nem. Ma sem az állami vagy önkormányzati, sem a civil oldalon állók nem mondhatják, hogy elég, itt van már az adatszabad kánaán. Pedig az idea szép. Lehessen betekinteni a közigazgatás dokumentumaiba, így az állam, annak hivatalai nemcsak áttekinthetõk, hanem mûködésük átélhetõ, aminek következtében tömegessé lesz a közügyekben való részvétel, nõ a kontroll, elszámoltathatóak a hivatalnokok, eredményesebb a közigazgatás, minõségibb a demokrácia. Régóta izgat, hogyha ez látszólag mindkét oldal érdekében állna, miért is nincsen így. Az adatvédelmi biztos (akinek már megnevezése sem túl sok jóval kecsegtet az információhoz való jog érvényesítésében, hisz itt nem védeni, hanem a közérdekû adatokhoz való hozzáférést kell biztosítani) honlapja szerint 2001ben 6 208, 2002-ben 31 103, míg 2003-ban 10 160 közérdekû adat megismerése iránti kérelemrõl tájékoztatták õt. Az állami és önkormányzati szervek 29, 21, illetve 66 esetben utasítottak el ilyen kérelmet. Ez alapján nagy vagy kicsi a megismerési igény? A válaszhoz a számolás módját is jó lenne tudni, de ha egyik évben csak hatezer, majd hirtelen ötször több, majd csak tízezer polgártársunk kíváncsi szokásos módon el nem érhetõ közérdekû adatokra, akkor az a nyolcmillió választópolgárhoz képest elenyészõ. * Jogász, szociológus, a Kormányzati Ellenõrzési Hivatal elnökhelyettese.

401

Az elektronikus információszabadság Az egyik oldalon van egy történetileg is levezethetõ, öröklött és szerzett közigazgatási kultúrából fakadó titkosítási mánia, a másik oldalon meg, mintha igény sem lenne rá. Mármint nemcsak a neten elérhetõ információkra, hanem a gépezet tényleges mûködésére. Hogy lesz ebbõl minõségi demokrácia? Mivel a mi történetünket még nem írta meg senki, kénytelen vagyok a titkosítási kultúra érzékeltetésére idegen tollat segítségül hívni. Daniel Patrick Moynihan Titkosság: az amerikai gyakorlat címû könyvében részletesen bemutatja, hogy milyen ádáz küzdelmek folytak a XX. században az állam mindenható titkosítási törekvéseinek megtörésére, illetve megtartására. Egy frissen megválasztott demokrata párti képviselõ, John Moss 1953-ban a képviselõházban felvetette a kormányzati adatok nyilvános kontrolljának kérdését. Moss saját kudarcaiból indult ki. Két éven keresztül nem sikerült megtudnia, hogy milyen okokból bocsátottak el összesen 2 800 szövetségi alkalmazottat: hûtlenség, kémkedés, avagy hivatalos megtévesztés – történetesen, ha valótlan adatokat írtak a munkavállaláskor kitöltött kérdõívekre. Mossnak rá kellett döbbennie: nincs semmi eszköze, hogy az adatokat kikényszerítse. Két év lázas kampányolással végül is elérte, hogy fölállítsanak egy albizottságot – saját elnöklete alatt – a közigazgatás titokkezelõ gyakorlatának feltárására. „A Moss-albizottság a titokminõsítési rendszer szabályozási hátterének és mûködésének hosszas vizsgálatába kezdett, és tevékenysége az egyes kormányhivataloktól és minisztériumoktól beszerezhetõ adatok problémakörére is kiterjedt. Az albizottság legfõképp azt kifogásolta, hogy korábban semmiféle intézkedést nem hoztak az információk túlbiztosításának megelõzésére. Mint jelentésében írja: ’A titkosság létjogosultságát az információhoz való jogra hivatkozva nem lehet megalapozott érvekkel kétségbe vonni, ha az valóban a katonai titkok védelmét szolgálja. Ugyanakkor súlyosan csorbítja az információhoz való jogot, ha a katonai és hivatali titkok között nem teszünk világos különbséget. Nemegyszer elõfordul, hogy a titkossá minõsítés pusztán eseti, és merõben személyes megítélésen múlik. És bár a titkosnak minõsülõ információk titkosításának elmulasztása fegyelmi eljárást von maga után, mindeddig nem volt rá példa, hogy ennek ellenkezõjét szankcionálták, azaz, hogy valamely közhivatalnokot a nyilvánosságra tartozó információk visszatartása miatt büntettek volna. Mindez elkerülhetetlenül magával vonta a túlbiztosítás, a nyakló nélküli titkosítások mai gyakorlatát.’ […] Az Információ szabadságáról szóló törvény 1966-os elfogadása végül is jórészt a bizottság tizenegy éves elszánt kampányolásának köszönhetõ. […] Ahhoz képest, hogy ez az eredmény milyen jelentõsnek számít még napjainkban is, a bürokrácia napi gyakorlatában sajnos nem túl sok változást hozott. 1972-ben a Képviselõház Külügyi és Közigazgatási Információs Albizottsága a pennsylvaniai William Moorhead elnökletével arra a megállapításra jutott, hogy ’a szövetségi bürokrácia az Információ szabadságáról szóló törvény hatékony érvényesülését immáron öt éve makacsul szabotálja’. A hivatali ügyintézés renyhe volt, az alkalmazottak képzetlenek, a kérelmezõk elhárítására aránytalanul magas illetékeket róttak ki, a vá402

Publicisztikák laszok hónapokat, sõt éveket késtek, a törvényben meghatározott titkossági kategóriákat pedig túl tágan értelmezték. Ekkor a törvényhozás újra közbelépett. […] Mindazonáltal Moss, Moorhead és támogatóik sikerei ellenére az információhoz való jog és a végrehajtó hatalom titkosítási törekvései között máig is elkerülhetetlen érdekellentét feszül.” Ez az érdekellentét a honi rögvalóságban is tetten érhetõ. Nemcsak a titkosítás adta tág lehetõségek, nemcsak a belsõ használatra, döntés-elõkészítésre szánt anyagok korábban harminc, újabban húsz évi elzárására módot adó szabályozás gátolja az alkotmányos alapjog érvényesülését, hanem a Moynihan által megidézett hivatali szellemiség. Amirõl nem beszélünk, amirõl nem szivárog ki semmi, abból baj nem lehet – ez a legkevesebb, amit egy kezdõ köztisztviselõ, politikus pályája elején elsajátíthat. Ugyanakkor a nem nyilvános vagy titkos információk gyakori kiszolgáltatása az ettõl való félelem miatt még inkább ezt a hivatali kultúrát erõsíti. A kiszivárogtatás sajátos helyzetbe hozza a norma és a szellem követõit. Míg õk mindenekfelett tartják magukat ehhez, addig mások, vagy saját, újságírók elõtti presztízsük növelése érdekében, vagy célzatos politikai szándékból, de legkevésbé azért szolgáltatnak ki iratokat, mert tényleg úgy vélték, hogy meg kell osztani a nyilvánossággal azt, ami rá tartozik. Ismét Moynihan: „A titkokkal sáfárkodó hivatalnok úgy érzi: hatalma van. Aminthogy csakugyan van is […] 1960-ban, a képviselõház Kormányzati Ellenõrzõ Bizottsága leszögezte: a titkosság a hozzá nem értõk menedéke. Egy demokratikus társadalomban viszont csak a feltétlen szükséges minimumra lehet létjoga, mivel az önigazgatás alapja éppen a nyilvánosság lehetõ legteljesebb körû tájékoztatása. A végrehajtó hatalom választott vagy kinevezett képviselõinek pedig be kell látniuk, hogy egy demokráciában a kormányzat nem akarhat bölcsebb lenni a népnél .” Ha az adatvédelmi ombudsman szerint olyan, hogy tényfeltáró újságírás nincs, mert vagy jogszerûen megszerzett adatról, iratról van szó, vagy fél lábbal a börtönben van az újságíró, akkor a börtönben van egy másik fél láb is, a politikus és a köztisztviselõ fél lába, akit a Btk. alapesetben két évi szabadságvesztéssel fenyeget, amennyiben megszegi tájékoztatási kötelezettségét, vagy közérdekû adatot hozzáférhetetlenné tesz, netán megsemmisít. Valószínûleg nem a börtön a legideálisabb hely, ahol egymásra találhatna a közérdekû adatok terjesztésére hivatott újságíró és az azok kezelésére megbízatást nyert politikus és hivatalnok. A távolság, ami a közügyek vitelében állam és polgárai között eme ezredelõn alapélmény, talán másképpen is csökkenthetõ.

403

Az elektronikus információszabadság

AZ ÁLDOZATOKÉRT

Eörsi István* Jogászi képzettség nélkül, egyszerû citoyeni észjárással úgy gondolom, hogy az olyan társadalomnak, mely váratlanul elõálló új történelmi lehetõségek és kényszerek következtében fejlõdésének folyamatosságát megtörve új pályára lendül, legelementárisabb érdeke, hogy igazságos erkölcsi hierarchiát alakíthasson ki, elsõsorban azok körében, akik mint politikusok, gazdasági vezetõk, vagy politizáló és alkotó értelmiségiek a beköszöntõ új korszak fejlõdését közvetlenül befolyásolják. Igazából az a véleményem, hogy ennek az igénynek a lehetõ legtágabb értelemben, a teljes lakosság körében érvényesülnie kellene. Nem képzelhetõ el igazi demokrácia olyan társadalomban, amelyben egy köztisztviselõ megtisztelõ társadalmi pozícióból, megkerülhetetlen hatáskörrel pusztán az adatvédelemre koncentrál, és esze ágába sem jut, hogy az információk szabadságáért is felelõs, olyan korban, amikor a letûnt, önkényuralmi korszak demokratává átvedlett, és még mindig nagy hatalmú hivatalnokai mindent megtesznek e szabadság minimalizálása érdekében. Az igazságos erkölcsi hierarchia megteremtését Magyarországon rendkívüli módon nehezíti, hogy az új rendszerbõl visszatekintõ politikai osztály és értelmiségi szekértábora – tisztelet a kivételeknek – nem tud mit kezdeni saját hajdankori buzgólkodásaival, azzal, hogy lelkileg is elfogadta az áruláson és tömeggyilkosságon alapuló Kádár-rendszer késõbbi teljesítményét. Ha csakugyan elfogadta ezt, akkor – úgy érezheti – nem törhet pálcát azok felett, akik nála tevõlegesebben, esetleg titkos eszközökkel támogatták az önkényuralmat. Nincs erkölcsi alapja annak – gondolják sokan –, hogy különbséget tegyünk az együttmûködés különféle fokozatai közt. Mások – fõként amióta magasba tört a nacionalista-rasszista-irredenta-klerikális jobboldal fél évszázada elfojtott szökõárszerû indulata – úgy gondolják, hogy a hetvenes-nyolcvanas években Kádárék is, ha mindent megfontolunk, demokraták voltak, akkor hát miért szekírozzuk azokat, akik hozzánk hasonlóan annak a rendszernek a fennmaradásán munkálkodtak. Az efféle, és ezekhez hasonló gondolatmenetek az adatvédelem fetisizálására vezetnek. „Ki a bûnös, ne kérdjük, / Ültessünk virágot” – ezt a szép, de sajnos hamis nosztalgiájú nótát visszhangozzák. Pedig e vers születésének korában egy másik költõ is beszélt a bûnösökrõl, és „Sírjukban is megátkozott gazok”-nak ne-

* Író.

404

Publicisztikák vezte õket. Ezt a költõt manapság ritkábban idézik, mert a rossz lelkiismeretû értelmiségi semmitõl sem retteg jobban, mint a könyörtelenül végiggondolt igazságtól. Ez az igazság azt kívánja tõlünk, hogy – borzalmasan megkésetten, spontánul szép tiszta szándék nélkül, erkölcsi kényszerûségbõl – öntsünk tiszta vizet a pohárba. Ne rendeljük többé az adatvédelmet az információ szabadsága fölé, hanem használjuk arra, amire való. Tudhassa meg bárki, hogy ki sértette meg adatait a Kádár-korszakban, milyen adatokat sértett meg, milyen eszközökkel, és mire használta a rendszer az illegálisan megszerzett információkat. Az adatvédelem pedig oltalmazza a kor szereplõinek – az üldözõknek és az üldözötteknek – a magánéletét, továbbá azokat az adatokat, de csakis azokat, amelyek a mai magyar állam biztonságát (de nem az egykori besúgók vagy tartótisztek vagy III/2-es lángoló hazafiak biztonságát) veszélyeztetik. A titkon elkövetett, gyakran igen lukratív gazság válhasson végre nyilvánossá minden esetben, és a társadalom dolgozza fel a rá zúduló adatokat, ahogyan képes erre. Ez az igazságos erkölcsi hierarchia feltétele: nem arra van szükség, hogy nagyon megkésetten és már csak ezért is értelmetlenül megnyirbáljuk bûnösnek talált embercsoportok állampolgári jogait, megfenyítsük, borsóra térdepeltessük, pellengérre állítsuk õket, hanem egyszerûen csak annak lehetõségét kell megteremteni, hogy a közösség egészséges értékrendet alakíthasson ki a saját soraiban. Ha errõl lemondunk, akkor magáról a közösségrõl mondunk le. Akkor továbbra is a pártállami korból itt maradt, nagy hatalommal és hatáskörrel rendelkezõ cinikus cinkosok akarata érvényesül, akkor megtörténhet az, hogy 1952-tõl 1989-ig termékeny belügyes pályát befutott szakembert részesít a belügyminiszter életmû-díj gyanánt ezredesi kinevezésben (lásd: Péter László: Egy politikai nyomozóról, ÉS, 2005. január 21., és Ungváry Krisztián: Nemzetbiztonsági szemfényvesztés, Népszabadság, 2005. január 27.), és a III/III. osztály titkos és szigorúan titkos tisztjeinek személyi anyagai a Belügyminisztérium õrizetében maradnak. A pártállam elnyomó apparátusának és besúgóhálózatának még mindig aktív állománya továbbra is nagyobb állami támogatást élvez, mint az egykor üldözöttek információs szabadságának eszménye, a rendszerváltozás tehát erkölcsi tekintetben nem valósulhat meg. Az információs szabadság helyett a pártállami elnyomó szervek érdekképviseletét elvállaló mai hatósági emberek hazudozása, cinizmusa, általános gyanakvás, bizonytalanság, és végül érdektelenség, közöny érvényesül, és mindez a jogállam adatvédelmi kötelezettségének alkotmányos formáját ölti magára. 1989 óta folyik a harc – leegyszerûsített megfogalmazással élve – a besúgók adatainak védelme és a pártállam üldözötteinek információs szabadsága között. Átlátom e harc tétjét, csak azt nem értem, hogy miért nem kérdezzük meg fél405

Az elektronikus információszabadság reérthetetlenül, mi erõsebb: a pártállami elnyomó szervek mai érdekérvényesítõ képessége, vagy az a társadalmi igény, mely közös dolgaink rendezését tekinti legfõbb feladatának?

TÜKÖR ÁLTAL HOMÁLYOSAN

Kósáné Kovács Magda* Van vagy húsz-huszonöt éve annak, hogy a „foxi-maxi”-nak csúfolt ideológiai esti egyetemen – filozófiát tanítottam ott – a hatalomról, a pártról kezdtünk beszélgetni. Az egyik hallgatóm, jó kedélyû, dundi fõnõvér egy nagy budapesti kórházból azt mondta, hogy neki a párt olyan mint egy fénylõ, tükrözõdõ gömb. Értetlen arcomat látva jött a magyarázat: nézd, mi nem látunk be, sõt nem látunk semmit. Õk viszont látnak minket. Mindent látnak. Akkor még kevesen olvasták Orwellt, nem volt Big Brother, ahhoz viszont hozzászoktunk, hogy a „gömbön belüliek” szûrve, késõn, és egy sajátos kódrendszer filtrációjával is semmitmondóvá szelídítve adagolták az információt. Hogy ehhez nem igazodtak az események? A rémhírek és félig igaz gyorsinformációk cunamija után a legrosszabb valóság is kellemes meglepetésnek tûnt. A rendszer ereje a zártságában, a kézírásos cédulák hatalmában volt, csak a nyolcvanas évek második felében törték meg a szamizdatok apró repedésekkel a fénylõ üveggömb falát. A „mindent jogom van tudni” elemi erejû akarata nem egyforma erõvel rázta meg a volt szocialista országokat. Az alkotmányos szabályok közel egyformák, vagy nagyon hasonlóak. A kormány, a végrehajtó hatalom a törvényhozás nyilvános ellenõrzése alá kerül, a közvélemény követeli a nyilvánosságot, például a parlamenti ülések folyamatos TV közvetítését akár éjjel-nappal. A háttérben persze keményen meg kellett küzdeni azért, hogy az ellenõrzés dokumentumokra, a kormányzati tevékenységre is kiterjedhessen. Emlékszem a háromezres kormányhatározatok elolvasásáért vívott küzdelmekre, amelyekbõl természetesen a védekezõ bürokrácia jött ki gyõztesen. A térség új demokratikus országai más- és más utat választottak az „információs kárpótlás” igényének teljesítésére. A németeknek egyetlen lehetséges útjuk volt: az ügynökök nyilvánossá tett listája, a szabad kutatás a Stasi anyagaiban.

* Az Európai Parlament Képviselõje.

406

Publicisztikák A mi felemás megoldásunkat meghatározta a puha diktatúra kettõs arca: az orwelli rendszer forgott, de alig õrölt. Esterházy Javított kiadása csak megerõsítette amit eddig is tudtunk: leginkább azt õrölte, aki vele forgott. Fel-felbukkantak a tisztázást sürgetõ törekvések, de a nagy lélegzetvételek mögött ott árulkodott a pucér személyes önzés, az érintettség, a pillanatnyi haszonra számító politikai manipuláció. Az „én ügynök voltam, te ügynök voltál?”, õ ügynök volt! bugyuta vallomásai és rágalmai lassan elfedték azt a tényt, hogy a hatalom ismét kezd tükrözõdõ gömbbé válni, amelybõl látni csak minket lehet. Az Orbán kormány üléseirõl jegyzõkönyvet nem vezetnek, a magnószalagokat megsemmisítik, a titkosság nem államérdeket, hanem hatalmi pozíciót véd, tartalma és terjedelme a hatalmon lévõk pillanatnyi érdeke szerint változtatható. A szólásszabadság alkotmányos ernyõje alatt szamizdattal nem lehet repeszteni a tükörgömböt, aki pedig komolyan veszi alkotmányos jogát – például az ÉS-nek becézett vakmerõ-naív hetilap – az a bíróság elõtt végzi. Nem csoda, ha az információsszabadság és adatvédelem alkotmányos ikerjogainak intézményes õrzõje, az elsõ adatvédelmi biztos értetlenül áll a váratlan állampolgári közömbösség elõtt. Nem tudja, velünk együtt nem akarja elfogadni az egyre nyilvánvalóbb tényt: az állam polgárai hagyják magukat megfosztani a közérdekû adatok megismerésének jogától, a TV-n át kukkolnak mások fehérnemûje alá, de elment a kedvük attól, hogy a hatalmi mûködés párnázott ajtói mögé tekintsenek. Az erõsebb kutya mondja meg, mi a titok, és mi az, amit a régi szabad pártnapok helyett szivárogtatnak ki neki. Elsõ mesterem, fõnököm, a haláláig szabadgondolkodó L. Sándor többször elmesélte egy lázadó lengyel egyetem történetét. A diktatúra ellen buzgárként feltörõ szándékok hol itt, hol ott ejtettek sebet az egyébként kikezdhetetlen, fényes hatalmi felületen. Így tettek K város egyetemistái is, akik elfoglalták az egyetem épületét, átvették az intézmény vezetését. Az elsõ döntésük az volt, hogy teljes hírzárlatot rendeltek el. És L. Sándor rosszkedvûen csóválta a fejét. Soha nem fûzött hozzá egy szót sem, csak a plafonra nézett, és fújta a füstkarikákat. Tudtam, hogy az árat sokallja.

407

Az elektronikus információszabadság

AZ INFORMÁCIÓS TÁRSADALOM ELÕKÉSZÍTÉSE

Kovács Kálmán* Fél évtizeddel ezelõtt – amikor az alábbi írás a Byte magazinban megjelent – nem remélhettem, hogy egykor miniszterként segíthetem elõ az elektronikus információszabadság törvényi szabályozását. Az alábbi tézisekben foglaltam össze a haladás elõfeltételeit – hiszen, miközben a ’90-es évek Magyarországa próbálta utolérni a XX. századot, ideje volt az új évezred kihívásaival is számot vetni. Remélem, egyfajta történelmi fragmentumként ebben a környezetben is megállják a helyüket e korabeli gondolatok. Az információs társadalomban az állam szerepe egy sor területen megszûnik, ugyanakkor a szociális feszültségek csökkentése érdekében új típusú szolgáltatásokat kell nyújtania. Magyarországon lassan már egy évtizede hajtogatjuk, hogy a következõ évezred elsõ néhány évtizede az új tudományos – technológiai fejlõdés hatására az úgynevezett Információs Társadalom (a jövõ társadalma) kialakulásának idõszaka lesz. Ugyanakkor az embernek egyre inkább az-az érzése kezd kialakulni, hogy ha nem fordítunk nagyobb figyelmet a folyamatra, úgy járhatunk, mint a farkasért kiáltó fiú: annyiszor hallották már tõle az emberek a segítségkérést, hogy végül már nem törõdtek vele. Most annak van veszélye, hogy ha nem töltjük meg idejében, valódi tartalommal, érvényre juttatandó alapelvekkel, stratégiai elképzelésekkel és végrehajtható programokkal az információs társadalom fogalmát, akkor nálunk részben spontán, részben mások által irányított módon fog a gazdasági – társadalmi átalakulás lezajlani. Át kell tekintenünk, melyek lehetnek a változásnak mindannyiunk számára fontos, új értékei, s melyek a negatív, a társadalom egészének, egy részének vagy egyes tagjainak érdekeit sértõ hatásai. Társadalmi párbeszédet kell kezdenünk arról, hogy mely dolgokat akarunk megvalósítani azokból az igen széles körû lehetõségekbõl, amelyet az új technológia mint a következõ társadalom kiépülésének hajtóereje elvileg lehetõvé tesz.

*

Informatikai és hírközlési miniszter

408

Publicisztikák Informatikai infrastruktúra Amikor mintegy tíz esztendõvel ezelõtt az Információs Társadalom vitája elõször lépett ki a tudományos, szakmai konferenciatermekbõl a nagyobb nyilvánosság elé (1989 –1990-ben), éppen a rendszerváltás idõszakát éltük. Az akkori célkitûzés nem is lehetett más, mint elsõ lépésként a mûszaki feltételek, az infrastruktúra megteremtése: a rendkívül alacsony színvonalú és sûrûségû távközlési, mûsorszórási, valamint az elsõsorban zártcélú adatátviteli hálózatok és hálózati elemek kiépítése. Az állami szerep ekkor szinte kizárólag a megfelelõ szabályozásra korlátozódott: a tulajdonviszonyok rendezése, a tõkebevonás feltételeinek megteremtése, a piaci feltételek fokozatos kialakítása volt a célkitûzés. Az elért eredmények igazolják az indulás helyességét. Nélkülözhetetlen elõfeltételeként a mûszaki infrastruktúra fejlettsége mára közepesnek nevezhetõ a fejlett országokkal való összehasonlításban. Tíz év elteltével azonban elérkezettnek látszik az idõ, hogy a viták középpontjába immár valóban az információs társadalom kerüljön. A jövõ társadalmában még inkább igaz lesz: egy ország versenyképessége nagymértékben függ majd attól, hogy a társadalom egyes tagjai mennyire tudnak bekapcsolódni az új társadalom életébe, résztvevõi lenni a versenynek, amely szinte minden területre kiterjed. Éppen ezért a közösség részérõl az esély megteremtése a leszakadó rétegek számára nem csupán szociális érzékenység és áldozatvállalás, hanem a közösség egyértelmû önérdeke is: egyfelõl a társadalom versenyképtelen tagjai eltartottakká válnak, másfelõl rontják az ország esélyeit a globalizálódó versenyben. Fel kell térképeznünk tehát azokat az új szociális feszültségeket, amelyeket az elkerülhetetlen társadalmi értékrend-változás okoz majd, s közmegegyezést kell kialakítanunk arról, hogy ezek közül melyek mérséklésére mennyit áldozunk majd közösen. Ebben jelentõs terhet kell vállalniuk az új szolgáltatóknak is, hiszen a változásokat okozó technológiát õk hozzák az országba, s nekik is elsõdleges érdekük azok terjedése, illetve õk kezelik az ezeket hordozó eszközöket.

Alkotmányos alapelvek Érdemes belegondolnunk az Európai Unióhoz való csatlakozásunk folyamatába. Amikor megszületett a döntés arról, hogy csatlakozunk Európa legfejlettebb régiójához, a parlament kimondta: a jövõben minden jogszabályalkotás során figyelembe fogjuk venni az Európai Unió mint társadalmi forma alapelveit. Az információs társadalom kialakulása – amúgy pestiesen szólva – folyamatban van. Világszerte jelentõs erõfeszítéseket tesznek azért, hogy meghatároz409

Az elektronikus információszabadság zák azokat az általános értékeket, amelyek valamennyi létrejövõ információs társadalmi berendezkedésû országban alkotmányos alapelvekké válhatnak.

Kommunikációs közmû Az új írásbeliség (az elektronikusan feldolgozott és továbbított információk) körülményei között megvalósulandó jogok: – Az információkhoz való hozzáférési jog (amely magába foglalja a nyilvános adatbázisokhoz, az érintettrõl készült adatokhoz való hozzáférés jogát, valamint a közérdekû információk megismeréséhez való jogot, amely együtt jár a közérdekû adatokat nyilvánosságra hozatalának kötelezettségével); – Az információközlési jog (amely az egyén, a közösség, a gazdaság szereplõje stb. szabad adatközléshez való joga); – A szabad kommunikáció joga (az információs hálózatokon a felhasználók közötti szabad párbeszédhez való jog); – A „személyes” információhoz való jog (amely szerint – szemben a mai szabályozással, amikor is a közzététel letiltásáról rendelkezhet az állampolgár, éppen fordítva állapítja meg a jogosítványt, azaz – a személyt érintõ adatok csak az érintett hozzájárulása esetén tehetõk közzé; – Valamint téves adatok helyreigazításának kezdeményezése mindenkinek alanyi joga, illetve az azonnali korrekció végrehajtása az adatkibocsátó törvényben elõírt kötelezettsége). Ezen alapvetõ jogok deklarálása és beépítése a jogrendben önmagában még nem elegendõ ahhoz, hogy valóban megélhetõ jogokká váljanak. Az új technikai körülmények között ezekkel a jogokkal csak egy sor feltétel teljesülése mellett tudnak az állampolgárok élni. Elõször is meg kell teremteni a fizikai feltételeit annak, hogy az információkhoz mindenkinek legyen lehetõsége hozzáférni. A társadalomban jelentõs számban vannak olyan magánszemélyek, illetve gazdasági szereplõk ( a fogyasztók ), akik sohasem, illetve csak jó néhány év múlva fognak az információ megszerzéséhez elengedhetetlenül szükséges saját hozzáférésû eszközzel rendelkezni. Még a legfejlettebb országokban is szembe kell nézni azzal a problémával, hogy a hozzáférés hiánya egy újabb társadalmi egyenlõtlenség kialakulásához fog vezetni. Ha el akarjuk kerülni, hogy a már jelenleg is szociális gondokkal küzdõ kistelepülési vagy éppen nagyvárosi lakótelepi családok, teljes közösségek még nehezebb körülmények közé kerüljenek a felzárkózás esélye nélkül, akkor feltétlenül ki kell építeni egy olyan közcélú információs közmûhálózatot, amely minden településen (vagy szükség esetén településrészen) biztosít nyilvános hozzáféré410

Publicisztikák si lehetõséget. Ennek a bázisa lehet például az önkormányzatok (ügyfélszolgálati irodák) mellett az egyes európai mintának megfelelõen a postahivatalok hálózata, valamint az iskolák erre kialakított terme. Természetesen ilyen funkciót is betölthetnek a Teleház program keretében egyre nagyobb számban létrejövõ, egy – egy különösen nehéz helyzetû kistérséget ellátó információs központok. Hasonlóan fontos feltétel, hogy megfelelõen széles körben érvényre juttatható legyen az információközlés kényszere. A közintézmények, hatóságok, közszolgáltatást nyújtó, illetve közhatalmi szervezetek tevékenységének átláthatósága, ellenõrizhetõsége érdekében meg kell teremteni annak a technikai, anyagi, valamint személyi feltételeit, hogy minden – a mûködésükhöz kapcsolódó – információt közzétegyenek. A hatékonyabb információáramlás érdekében növelni kell a közintézmények információelosztó és – szolgáltató szerepét.

Díjmentes információ A társadalmi igénynek, a szolgáltatás terheinek és a gazdaság teherbíró képességének összevetésével meg kell határozni a közcélú kommunikációs közmûhálózat sûrûségét; továbbá azoknak az információknak az egyre bõvülõ körét, amelyek közzététele az információs hálózatokon az információ elõállítója számára kötelezõ. Ez a kör lényegesen tágabb a ma hatályos jogi terminus szerinti közérdekû információknál: a jogszabályalkotókon (parlamenten, kormányon, önkormányzatokon) túl a közszolgáltatási (például oktatás) intézmények, földhivatalok, nyugdíjpénztárak, a közmûszolgáltatók stb. számára is meg kell teremteni a közzétételi feladatuk elvégzéséhez, többek között a digitalizáláshoz és a hálózatra juttatáshoz szükséges mûszaki és anyagi feltételeket. S végül meg kell határozni azon információk körét, amelyekhez a közcélú kommunikációs közmûhálózaton díjmentesen hozzá lehet jutni. Az információs társadalom kialakulásáról szóló fórumokat, vitákat át-meg átszõtte a universal service (egyetemes/általános szolgáltatás) fogalma. Az elnevezés a postai szolgáltatásból átvett, a postai szolgáltatás világméretû összehangolását szolgáló úgynevezett egyetemes postai szolgáltatásra utal, amely az everywhere (mindenütt) same quality (azonos minõségben), reasonable price (jutányos/méltányos áron) hármas elv alapján az informatikai szolgáltatások világméretû összehangolhatóságát célozza meg. Meggyõzõdésem, hogy a következõ idõszak legalább ennyi vitát kiváltó kérdése a universal public service (az általános közszolgáltatás) tartalmának meghatározása, valamint az állam, illetve a gazdaság tehervállalási arányának kialakítása a szolgáltatásban lesz. Ebben az új világban ugyanis az egyének és a közösségek életszínvonalát (életminõségét), valamint részvételi lehetõségeit a gaz411

Az elektronikus információszabadság daságban és a közéletben alapvetõen meghatározza, hogy milyen mértékben tudnak majd hozzájutni a globális adatcsere útján rendelkezésre álló információkhoz, a milyen eredményességgel tudják azokat hasznosítani.

Párhuzamok Az információs társadalomban az állam szerepe egy sor területen megszûnik, ugyanakkor a szociális feszültségek csökkentése érdekében új típusú szolgáltatásokat kell nyújtania, illetve szerveznie. S itt hangsúlyozni szeretném, hogy a probléma megoldásában a távközlési és informatikai piac gazdasági szereplõit is be lehet, sõt be kell vonni. A gondolat természetesen nem újszerû, csupán esetleg ebben a formájában tûnik ismeretlennek, a piacgazdaságtól idegennek. Jó példa erre a nyilvános távbeszélõ-állomások és az ingyenesen hívható közérdekû telefonszámok ügye. A közcélú távközlési (primer) szolgáltatókat törvény kötelezi a megfelelõ sûrûségben nyilvános telefonállomás létesítésére, közérdekû hívószámok ingyenes hívhatóságának biztosítására. De említhetném az ivóvízellátás területén az ingyenes vízvételt biztosító közkútrendszer kialakításának törvényi elõírását. Sõt a fizetõ autópályák nyomvonala mellett párhuzamosan futó ingyenes út fenntartásának kötelezettségét. Minden példára jellemzõ, hogy „piacosított rendszerek” mellett üzemel egy közcélú rendszer, amely azonban nem veszélyezteti a piaci szolgáltatót. Hiszen a csökkentett mûszaki tartalom (például autópályával párhuzamos utak esetén), a komfortszegényebb szolgáltatás ( például a vezetékes ivóvíz helyett a közkútról való vízhordás kényelmetlensége) vagy a viszonylag ritka telepítés (például a nyilvános telefonok esete) kényelmetlenségei miatt az, aki megteheti, nem veszi igénybe ezt a „szociális ellátást”.

A felnövekvõ nemzedék fölkészítése A globalizálódó világban az államnak, a gazdaság szereplõinek, a különbözõ közösségi szinteknek (önkormányzatok, civil szervezetek, kisebb közösségek) és az egyéneknek is új kapcsolatokat, kommunikációs technikát kell elsajátítaniuk és alkalmazniuk. A magyar társadalom tagjainak ebben az új környezetben akkor van esélyük a sikerre, ha meg tudják ismerni a globalizálódó világ által összegyûjtött tudást, kezelni tudják azokat az adatbázisokat és információs rendszereket, amelyek meghatározzák a társadalmi kommunikációt. Munkavállalóként az egyének versenyképessége alapvetõen befolyásolja, hogy milyen sikerrel képesek elsajátítani ezt a tudást. Az oktatás az a terület, ahol a legmegfelelõbben föl lehet készíteni a mai és 412

Publicisztikák az eljövendõ generációkat arra, hogy eligazodjanak az információs társadalom viszonyai között, és sikerrel feleljenek meg követelményeinek. A társadalmi esélyegyenlõség megteremtésének egyik legfontosabb eszköze, hogy az oktatás segítségével mindenkinek a rendelkezésére álljon az a tudás, amellyel az információs és kommunikációs adatbázisokat és eszközöket használhatja. A felnövekvõ generációk fölkészítése érdekében az oktatási és tudományos hálózatok fenntartása és fejlesztése tehát nemzeti érdek.

ÁLLAM ÉS ÁTLÁTHATÓSÁG

Vitányi Iván* Mindannyian boldogan értünk egyet az ÁTLÁTHATÓ ÁLLAM eszméjével. Még inkább a gyakorlatával. Azzal, hogy mindenki láthassa, mit fõznek az állam konyháján. Hogy ne tûnjenek el közpénzek. Hogy senki ne birtokolja, legfeljebb gyakorolja a hatalom nehéz feladatát. Többé-kevésbé pontosan látjuk, hogy mit jelent ez a közpolitika napi rendszerében. Nem árt azonban történelmileg és filozófiailag mélyebben is elgondolkozni azon, hogy mit is jelent a két fogalom összekapcsolása. A múltban egyáltalán nem volt természetes gondolat, hogy az állam tevékenysége mindenki számára átlátható legyen. Az alapeszme ezzel éppen ellentétes. Az állam azért jött létre, hogy a burjánzó emberi fajzatot a természet adta ösztönöknél magasabb színtû létesítménnyel: a hatalom erejével tartsa öszsze. Eszközei változatosak, a nyers erõszaktól kezdve a szentesített szokásokig. Mûködésének természetes tulajdonsága, hogy mindenki számára látható legyen, de (az alattvalók közül) senki számára sem átlátható. Így mûködött évezredeken keresztül. E közben azonban az állam eredeti egyszerû formája kiszélesedett, széleskörû „establishment”-tel vette körül magát (amit „álladalomra” lehet lefordítani). Eszközei kifinomultak, az erõszak mellett mind nagyobb szerepet játszik az erkölcs, a törvény, a falakon belüli szabadság, a kultúra, és a nyelv, vagyis az embert eligazító szimbólumok mindent áthálózó rendszere. Az állam ezért egyrészt szûkebb térre szorult vissza, másrészt áttételesen abszolutizálódott. Ez már nem az erõszak és az abszolutizmus állama – de még

* Szociológus, országgyûlési képviselõ (MSZP).

413

Az elektronikus információszabadság mindig alkalmas arra, hogy benne részesülõk olyan praktikákkal éljenek, amelyek a maguk hatalmát és jólétét biztosítják, de éppen a nagy többség elõtt átláthatatlanok. Az új helyzetben azonban az emberiség boldogulásának további útját keresõ gondolkodókban az is felvetõdött, hogy hátha lehetne másként. A legradikálisabbak azt mondták, hogy jön egy kor, amikor már nincs is szükség államra. Megszûnik, mert a társadalom nélküle jobban mûködik. Meg is szûnik, amikor az állami gépezet már annyira átlátható lesz, hogy (mint egy neves forradalmár mondta) „egy szakácsnõ is el tudja kormányozni”. Mások – és õk vannak többen – úgy látják, hogy ez csupán utópia. Az emberi lény sohasem lesz olyan tökéletes, hogy ne legyen szüksége önmaga féken tartásának saját maga által felépített szervezetére-szerkezetére. Ennek formája változhat ugyan, de nem érünk vele semmit, ha állam helyett valami másnak nevezzük. A két felfogás közötti ellentmondást – úgy vélem – a szociáldemokrácia híres (Eduard Bernstein által megfogalmazott) jelszava adja meg, amely megkülönbözteti és összekapcsolja a MOZGALOM és a VÉGCÉL fogalmát. Az állam megszüntetése vagy átalakulása olyan messzi végcél lehet csak, amin ma a gyakorlat szempontjából nem érdemes gondolkozni. Az azonban, hogy az állam tevékenységét minél többen, és végül mindenki átláthassa, már nem utópia, nem puszta végcél, hanem a demokratikus, és különösen a szociáldemokrata mozgalomnak lényege. Hiszen végsõ soron ezt nevezzük demokráciának – pontosabban a demokrácia magasabb, az egész társadalomra kiterjedõ formájának. Reális cél, ám nem könnyû, sõt az eddigi tapasztalatok szerint iszonyatosan nehéz. De nem mondhatunk le róla. Csak kettõt kell hozzá megváltoztatnunk: az államot és saját magunkat.

E-ÖNKORMÁNYZATOK

Csõzik László* A közigazgatás újkori modernizációját az információs technológia fejlõdése tette lehetõvé. A számítógépes rendszerek és a világháló térhódítása forradalmasította a munka világát is. A XXI. század hajnalán Magyarországnak is megvan

* Érd alpolgármestere, az SZDSZ ügyvivõje.

414

Publicisztikák minden reménye, hogy az okmányirodák elõtt kígyózó hosszú sorok látványát és a bosszantóan körülményes ügyintézési procedúrák viszontagságait végérvényesen az e-közigazgatás kényelmes és korszerû megoldásai váltsák fel. Az információs társadalmak korában a közszolgáltatásokat a közigazgatásnak a világhálón keresztül kell biztosítania. Ehhez persze elengedhetetlen az ehhez szükséges jogi, technikai és humán feltételek megléte. Ingyenes közösségi hozzáférési pontok, nagyarányú szélessávú lakossági internet-penetráció, korszerû jogi szabályozás híján az e-önkormányzatiság sem képes betölteni a funkcióját. Ahhoz, hogy a papírnélküli, elektronikus közigazgatás hatékonyan mûködjön, az elsõ és legfontosabb szempont a megfelelõ infrastruktúra kiépítettsége. Az e-közigazgatási rendszer egy önkormányzatnál általában a következõ elemekbõl tevõdik össze: – (1.) lakossági portál: tájékoztató és kapcsolattartó rendszer (hírek, információk – különös tekintettel az önkormányzat összes közérdékre számot adó adatközléseire – , helyi jogtár, fórumok, közvélemény-kutatások,stb.); – (2.) közszolgáltatási funkciók, elektronikus ügyfélszolgálat; – (3.) belsõ info-kommunikációs rendszerek a képviselõ-testületi munka, valamint a hivatali ügyintézés támogatására. 1. A rendszer lelke egyik részrõl egy portálmegoldás, aminek alapvetõ funkciója a naprakész információszolgáltatás (befektetési, turisztikai, ügyintézéssel és a szociális ellátással kapcsolatos információk, önkormányzati rendeletek és határozatok közzététele). Másik részrõl, e portállal szorosan együttmûködve olyan csoportmunka-rendszerek kialakítása szükséges, melyek a portálon keresztül beérkezõ információkat a megfelelõ hivatali dolgozóhoz irányítják, és további útjukat ugyancsak meghatározzák, menedzselik. Portálok jelenleg is mûködnek számos településen, azt azonban ma még kevés önkormányzat mondhatja el magáról, hogy interaktív szolgáltatásokat nyújtana e portálokon keresztül. Néhány példa ezekre a funkciókra: – hatósági bizonyítványok kérése-kiadása, – építési engedély igénylése, – személyi okmányok (például útlevél, gépjármû jogosítvány) ügyintézése, – bejelentés (kátyúk, állattetem, szabálytalanul lerakott hulladék stb.), – lakcímváltoztatás, – segélyek igénylése, – gépjármû nyilvántartás. Az e-önkormányzati rendszer maga nem csak egy portál, a portálmegoldás a teljes rendszernek csak a felületét, a lakossági kimenetét képezi. 2. Az e-ügyintézés esetében elsõ lépésként el kell érni, hogy a polgárok és a vállalkozások számára a meghatározott rendszerességgel szolgáltatandó adatok, 415

Az elektronikus információszabadság valamint az adatgyûjtõ formanyomtatványok elektronikusan letölthetõvé váljanak, s ezáltal elektronikus úton szervezõdjön az adatgyûjtés. Második lépésként lehetõvé kell tenni, hogy az interneten keresztül lehetõség nyíljon a formanyomtatványok kitöltésére, ellenõrzésére és megküldésére a hivatal részére. Ezek automatikusan bekerülnek az ügyfélszolgálati rendszerbe, a feladó fél besorolódik az ügyfélszolgálat munkarendjébe, és sorszám alapján internetes idõpont-egyeztetés után végezheti el a hivatalban a helyszíni hitelesítést. A hivataloknak olyan elektronikus szolgáltatásokat kell kialakítaniuk, melyek magukban hordozzák a kétirányú interaktivitás lehetõségét. Az internetes ügyintézés támogatása irodaautomatizálási és döntéstámogató háttérrendszerek, továbbá belsõ intranet hálózatok kiépítése mellett képzelhetõ el. 3. Az e-önkormányzatiság egyik fontos elõnye, hogy gyökeresen átalakul a bizottságok és a testületi anyagok elõkészítése, a képviselõk elektronikus úton kapják meg az anyagokat az intranet-hálózaton keresztül. A képviselõk az elõterjesztések elektronikus dokumentációihoz az üggyel kapcsolatos korábbi állásfoglalásokkal, döntési változatokkal, egyéb elõzményekkel együtt bármikor hozzáférhetnek. Ezekhez az érintett személyek és bizottságok elkészíthetik saját állásfoglalásukat és véleményüket, amelyet a belsõ hálózaton keresztül köröztethetnek is. Így megismerhetik egymás álláspontját. Az ügyintézés elektronikus nyomon követett által a testületi tagok végigkísérhetik az elõterjesztés sorsát. Egyúttal megteremtõdik a lehetõsége a lakosság és a képviselõk közvetlen, korszerû elektronikus kommunikációjának. A különbözõ kérdésekrõl fórum keretében lehet vitatkozni a döntés-elõkészítés során. A lakosság, megtudhatja, hogy az õt érintõ ügy mikor kerül megvitatásra. Az internetes portálon a döntést követõen azonnal tájékoztatást kapnak az érdeklõdõk, elérhetik a meghozott határozatokat és véleményezhetik azokat egy erre a célra létrehozott fórumon. A fenti három elem együttes megvalósulása radikális minõségi változásokat eredményezhet a települési és a megyei önkormányzatoknál a hatékonyság, a pontosság és az ügyfelek igényeinek való megfelelés terén. A helyi politika már amúgy is régóta érzékeli azt a küszöbön álló totális paradigmaváltást, aminek lényege, hogy a korábban döntõen hatósági szerepben tetszelgõ helyi hatalom képének helyébe egyre inkább a szolgáltató önkormányzat és a szolgáltató közigazgatás krédója lép. A hatósági rovására a szolgáltatási funkció kerül elõtérbe, s ebben a vízióban a mindennapi élet ügyintézésének elõsegítése elsõsorban az eközigazgatáson keresztül valósul meg. A szolgáltató önkormányzat eszményének ily módon ma leginkább az e-önkormányzat felel meg. S ha mindez megvalósul, az azt is jelenti egyúttal, hogy elkezd kiépülni az e-demokrácia.

416

Publicisztikák

FÉL LÁBBAL A BÖRTÖNBEN

Mong Attila* Néhány évtized múlva, õsz szakállas, veterán újságíróként – remélhetõleg már egy szép új világban, amelyben a nyilvánosság jogait sem szóban, sem cselekedetben, sem gondolatban nem sértik – bizony furcsán néznek majd rám a tanítványaim, amint elsárgult papírjaim közül remegõ kézzel egy 2004-es újságcikket lobogtatok majd elõttük. Kicsit szánakozva olvasgatják a sorokat, „lám, õ még akkor élt, akkor volt újságíró” sustorogják, talán ki is gúnyolnak, nevetgélnek azon, hogy a XXI. század elején az újságírókkal még „ezt is” meg lehetett csinálni. Bevallom, manapság is jobb napjaimon, és kizárólag elrettentésül bányászom elõ a hivatalban lévõ adatvédelmi biztos interjúját. (HVG, 2004 augusztus 21.) Csak akkor, tehát ha szép napos idõ van, és vagy magam akarok egy jót borzongani, vagy kevésbé harcedzett kollégákra szeretnék ráijeszteni, akik még talán abban az illúzióban élnek, hogy munkájuk szabadságát, a nyilvánosság elsõdlegességét a magyar típusú demokráciában nem csupán megfelelõ törvények, de sziklaszilárd intézmények és a bírói gyakorlat is garantálja. Ez a beszélgetés ugyanis remek példája annak, hogy hiába az elvek, hiába a jog és annak intézményei, a demokráciát mégiscsak emberek – ombudsmanok, politikusok, polgárok, újságírók – mûködtetik. A minõsége is éppen olyan tehát, amilyet maguknak kialakítanak. Az újságírók szempontjából tehát olyan, amilyet magunknak kiharcolunk, akár a politikusok, ombudsmanok, bírák ellenében is. Az adatvédelmi biztost – aki persze nem csupán a személyes adatokat köteles védelmezni, de hivatalánál fogva a közérdekû adatok nyilvánosságát is – ugyanis mostanában éppen olyan fából faragták, hogy az elõbbit mintha mindenáron az utóbbi elé helyezné, az újságírók és a nyilvánosság pechjére. „Értelmezésünk szerint úgynevezett tényfeltáró újságíró nincs, mert valaki vagy olyasmit közöl, ami jogszerû, vagy fél lábbal a börtönben van” – fogalmazza meg álláspontját Péterfalvi Attila. Szerinte például – mint az interjúból és a parlament számára elkészített jelentésébõl kiderül – jogellenes, ha oknyomozó újságírók, egyébként közhiteles, teljesen nyilvános adatbázisok alapján beszámolnak arról, hogy kik az ország legvagyonosabb emberei, hogyan váltak azzá és mire használják a befolyásukat. Önmagában ugyan a cégbíróságon fellelhetõ mérlegek, az ingatlankataszter rejtelmei nyilvánosak, csakúgy, mint a tõzsdén jegyzett cégek gaz-

* A Figyelõ Pulitzer-emlékdíjas fõmunkatársa. Göbölyös Soma díjas tényfeltáró újságíró. A szerzõ az írásáért elvi okokból nem fogad el honoráriumot.

417

Az elektronikus információszabadság dálkodásáról szóló számok, az egyszeregyet végigszámolni, az összeadandókat összeadni azonban szerinte – ellentétben a fejlett demokráciák mindegyikével, ahol ilyen listák a közönség nagy élvezetére léteznek – nálunk jogellenes. „A közhiteles nyilvántartások nem arra valók, hogy abból egyes személyek kiturkálják ki mekkora vagyonnal rendelkezik” – mondja a biztos, aki – talán emlékeznek – azzal is sikeresen korlátozta a szólás szabadságát, hogy a nõgyógyász orvosok által állítólag elvárt paraszolvenciák összegét részletezõ honlapot is levetette a világhálóról. A hálapénz helyett irtsuk ki azt, aki beszél a problémáról! A rémségek kicsiny boltja persze tovább folytatódik, hiszen arról is beszél, hogy a bírósági nyilvánosságot szerinte nem úgy kellene megteremteni, hogy – az amúgy jellemzõen nyilvánosan kihirdetett – ítéleteket fel kell tenni a világhálóra. Az ombudsman persze csak egy kicsi, ámde jelentékeny csavar abban a gépezetben, amely – sokszor a törvények betûjét betartva – a nyilvánosságot korlátozza, így gyengíti a demokráciát, távolítja el az embereket a döntésektõl, a hatalomtól, attól az érzéstõl, hogy számítanak valamit. Beleillik szépen abba a környezetbe, amelyben ma egy átlagos újságíró a közönségétõl kapott, – nem feltétlenül a jog által jól körülhatárolt, ámde egy demokratikus szemléletben kristálytiszta – felhatalmazás alapján dolgozni próbál, megkísérli érvényesíteni azt, amit az olvasói és a nézõi elvárnak tõle az állami, üzleti és banktitkok sûrûjében. Ilyen nyilatkozatok alapján érzik azt azok, akiknek hatalmuk és pénzük van, hogy a nyilvánosság, az újságírók és a kérdéseik csak púp a hátukon. Ezért igyekeznek „leszerelni” a hivatalok és cégek a nem feltétlenül nekik tetszõ újságírói kéréseket úgy általában: késve, szûkszavúan, sokszor kimért jogi nyelven, írásban válaszolnak, ahelyett, hogy kimerítõ, bõséges, átlátható, demokratikus tájékoztatást nyújtanának. Ezért próbálják meg ugyanezek elszabotálni olyan szerzõdések, döntés elõkészítõ anyagok kiadását a média kérésére, amelyek részbeni vagy teljes nyilvánosságát egyébként törvények írják elõ. Ilyenkor rigorózusan betartják a határidõket, elõzetes állásfoglalást kérnek innen-onnan, húzzák az idõt, addig, amíg már talán nem lesz releváns a kérdés. Ez a hozzáállás tapasztalható az állami és üzleti életben egyaránt, amikor titkos minõsítésekkel bástyáznak körül ártatlan információkat. Így válnak rejtetté elfelejtett miniszterek tanácsadói tanulmányai, így lesz államtitok a repülõtér felújítás esetében a teljes pályázat, ahelyett, hogy a valóban nemzetbiztonsági érdeknek számító biztonsági óvintézkedéseket és berendezéseket védenék a minõsítéssel, és így lesz szigorú üzleti titok, minden amit kényelmetlen lenne közölni. Ugyanez a hozzáállás engedi meg sokaknak, hogy sokszor még a törvények ellenére is azt állítsák magukról: nem közszereplõk. Nálunk éppen ezért mondhatja következmények nélkül az újságírónak egy országgyûlési képviselõ, hogy nem számít közszereplõnek, mert „nem szólal fel gyakran a parlamentben”, 418

Publicisztikák vagy egy volt pártpénztárnok, mert „nem tagja már semmilyen szervezetnek”, vagy nagyjából ugyanezen okokból rádióelnök és bankvezetõ, akik – másrészrõl – könnyedén közszereplõnek láttatják magukat, amikor újságok címlapján villogtatják mosolyukat. Ugyanez a nyilvánosságtól, a számon kérhetõségtõl, az átláthatóságtól való félelem tapasztalható abban, amikor a bíróságok – még közszereplõk esetében is – visszautasítják az egyébként nyilvános tárgyalások jegyzõkönyveinek, vagy a periratoknak a kiadását, még akkor is, amikor – nyilvánvalóan – nem változatlan formában való közlésrõl lenne szó, csak a sajtó munkájának segítségétõl. És persze ugyanez a hangulat uralkodik az ügyészségeken, majd a tárgyalótermekben, amikor – a törvények betûjére hivatkozva – büntetõperekbe vonják be azokat az újságírókat, akik személyiségi jogok, titkok és hazugságok között csak a munkájukat végezték, csak az igazságot keresték. Egyelõre tehát igaza van az adatvédelmi biztosnak. Az újságírók fél lábbal sokszor a börtönben vannak. Csak azt kellene – neki is – eldönteni, hogy ez félsiker vagy fél-kudarc Magyarországnak.

HOLNAPUTÁN

Bodoky Tamás* Ma már egyre nyilvánvalóbb, hogy a digitalizált, elektronikus információval kapcsolatos két szent célkitûzés, a személyes adatok védelme és a közérdekû adatok nyilvánossága közül az elõbbi csupán hiú ábránd, múló illúzió marad. Az utóbbiból még lehet valami, bár sokan nem örülnek neki. Az egyre sebesebben globalizálódó fogyasztói társadalmat mûködtetõ üzleti érdekek, és az amerikai terrortámadások óta kialakult politikai megfontolások véleményem szerint nem teszik lehetõvé a személyes adatok védelmét, éppen ellenkezõleg, az üzlet és a politika is a polgárok minél mélyebb átvilágíthatóságában, megfigyelhetõségében, „leinformálhatóságában” érdekelt. Ha egy magánszemély munkahelyet, hitelt, vízumot szeretne kapni, vagy bármilyen más módon él az információs társadalom kétségtelen elõnyeivel, egyszerûen kénytelen hozzájárulni személyes szabadságjogai, a rá vonatkozó információkkal való önrendelkezési joga csorbításához, sõt semmibevételéhez. A digitalizált világban minden lépésének nyoma marad egy szerveren, és a nagy * Újságíró, az Index fõszerkesztõ-helyettese.

419

Az elektronikus információszabadság testvérek – az állam, a munkáltató, a bank – különféle megfontolásokból, de egyre kíváncsibban tanulmányozzák, gyûjtik, rendszerezik ezeket a nyomokat, és az egyén sorsára kiható döntéseket alapoznak rájuk. A fizikai világban lépéseinket mûholdak, térfigyelõ kamerák és biometriai azonosítórendszerek figyelik. Az információs térben halmozódó hitelkártyaadataink többet mondanak bármilyen önéletrajznál, de szükség esetén lehallgathatóak személyes telefonhívásaink és elektronikus leveleink is. Ne legyenek illúzióink: az adatbázisok összekapcsolásának tilalma ma már csak holt betû, az egyre fejlettebb adatbányász-programok pedig értékes információvá, személyes profillá alakíthatják a sokfelé szétszórt digitális nyomokat. A magánszemély tökéletesen átláthatóvá, transzparenssé válik az információs társadalomban, és nincs hová elbújnia, hacsak nem óhajt a civilizációból kivonulva, nomád módon élni, mint némely luddita filozófusok. Csak abban bízhatunk, hogy az egyre tökéletesebb rendszer továbbra is az egész társadalom érdekeit figyelembe véve, demokratikus módon mûködik, és egy esetleges diktatúra formájában nem fordul ellenünk. A közérdekû adatok nyilvánossága terén sajnos nem mûködnek ilyen erõs érdekek, éppen ellenkezõleg, számos ellenérdek akadályozza az állam és a közhivatalok átláthatóságát biztosítani hivatott alapelv érvényesülését. A nyilvános adatok publikálása ennek megfelelõen meglehetõsen döcögve halad, különösen Magyarországon, ahol közérdekû adatok eltitkolásához sok esetben igen erõs privát érdekek fûzõdnek. Az információfelszabadításban élen járó államok példája azonban azt mutatja, hogy kívánatos és lehetséges is elektronikus módon mindenki számára hozzáférhetõvé tenni a közérdekû adatokat, bár ez igen sokba kerül, de megéri. Magyarországon viszont még a sajtó képviselõitõl is rendszeresen megtagadnak olyan adatokat, amelyek megismerésére minden állampolgár jogosult, és a közérdekû adatok spontán publikációs terévé vált nyilvános internetet idõrõl-idõre cenzúrával, állami „tartalomszabályozással” fenyegetik különféle politikai kurzusok. A kialakuló információs társadalom polgárának tehát egyfelõl tudatában kell lennie, hogy egyre több személyes adata rögzül, tárolódik és hat vissza lehetõségeire, másfelõl pedig „vissza kell kémkednie”, civil kurázsival ki kell kényszerítenie a közérdekû adatok nyilvánosságát, az információhoz való egyenlõbb vagy egyenlõtlenebb hozzáférés ugyanis nem pusztán elvi kérdés, hanem alapvetõen meghatározza majd, milyen társadalomban élünk holnapután.

420

Tanulmányok

HIBAJEGYZÉK A 408. oldalon „Az információs társadalom elõkészítése címû cikk” dõlt betûs bevezetõje helyesen:

Fél évtizeddel ezelõtt – amikor az alábbi írás a Byte magazinban megjelent – nem remélhettem, hogy egykor miniszterként segíthetem elõ az elektronikus információszabadság törvényi szabályozását. Az alábbi tézisekben foglaltam össze a haladás elõfeltételeit – hiszen, miközben a ’90-es évek Magyarországa próbálta utolérni a XX. századot, ideje volt az új évezred kihívásaival is számot vetni. Remélem, egyfajta történelmi fragmentumként ebben a környezetben is megállják a helyüket e korabeli gondolatok. A lábjegyzetben foglaltak helyesen:

*Informatikai és hírközlési miniszter

421