TANULMÁNY
Feladatfinanszírozás az önkormányzatok gazdálkodásában.
Készült: 1995
Készítette: Pálfi András Megjelent: Pénzügyi Szemle 1995/7. szám, Magyar Közigazgatás 1995/9. szám
Tartalomjegyzék: 1. ÖNKORMÁNYZAT:
3
1.1. Feladatellátás:
4
1.2. Anyagi háttér rendelkezésre állása:
4
1.3. Ráhatás az anyagi háttér alakulására:
5
2. Az önkormányzatok költségvetési szabályozó rendszere:
6
2.1. A múlt tapasztalásai mint a jövő kalkulációs alapja:
7
2.2. A jelen sajátosságai:
8
2.3. A jövő feladatai:
8
2.3.1. A munkamegosztás rendszerének kialakítása: 2.3.2. Célra orientált megbízható információ kialakítása:
10
2.3.3. A költségvetés szabályozó rendszer átalakítása:
12
3. A FELADATFINANSZÍROZÁS JAVASOLT TECHNIKAI MÓDSZERE:
12
3.1. A rendszer működésének környezete:
13
3.2. Településüzemeltetési feladatok:
14
3.3. Leosztott közösségi, állami feladatok:
15
3.3.1. A jelenlegi rendszer modellezése:
16
3.3.2. A feladatfinanszírozási rendszer modellezése:
17
3.3.3. A modellek eredményének értékelése.
19
3.3.4. A rendszer meghatározó elemeinek kezelése:
20
3.3.4.1 A feladatmutatók, a mérőszámok kezelése:
20
3.3.4.2. A feladatokhoz rendelt lakónépességi normatíva összege:
21
3.4. Kölcsönös garanciák a rendszerben:
21
3.5. Érdekeltség: 4. ÖSSZEFOGLALÁS HELYETT:
2
9
22 22
Feladatfinanszírozás az önkormányz atok gaz dálkodásában. (az önkormányzatok finanszírozása)
A mai magyar gazdaság szerves részeként működő költségvetési gazdálkodás természetes velejárója, hogy magán viseli a nemzetgazdaság minden problémáját, visszatükröződik benne a környezet minden változása. Az államháztartásban, mint rendszerben a költségvetési gazdálkodás, négy nagy alrendszerre tagolható:
központi költségvetés, társadalombiztosítás költségvetése, mint önkormányzat, a helyi önkormányzatok költségvetése, elkülönített alapok költségvetése.
Benjamin Disraeli szállóigévé vált mondását idézve, mely szerint, magyar fordításban „Haladó országban a változás állandó.” természetes tény, hogy az államháztartás eszközrendszere változásának is lépést kell tartania a környezeti változásokkal. Azt, hogy ez a változás milyen léptékű, azt mindig az határozza meg, hogy mennyire keretjellegű, mennyire rugalmas a rendszer eszköztára, hogyan tud alkalmazkodni a környezet változásaihoz. Az államháztartás igazi reformja iránti igény már régi keletű, többször felerősödve napirendre került, sajnos azonban igazi, gyökeres reformra nem került sor, csak részterületeken, alapvetően tüneti kezelések formájában jelentek meg reformintézkedések. A tanulmányomban a címből következően e négy alrendszer közül a helyi önkormányzatokkal, azon belül is a helyi önkormányzatok költségvetési szabályozó rendszerével, kívánok foglalkozni.
1. Önkormányzat: Amikor ezt a meghatározást értelmezni kívánjuk, akkor képzeletünkben egy olyan gondolathalmaz jelenik meg, amelyben egy autonóm gondolkodású, szabad döntési rendszerrel bíró kollektíva munkálkodik meghatározott cél érdekében. Ennek a kollektívának döntéseihez megfelelő anyagi háttér szükséges, annak alakulására érdemi ráhatása legyen, döntéseiért felelősséget kell vállalnia, a felelősség szankcionálható kell, hogy legyen. Az előzőekben összefoglalt gondolathalmazból a téma szempontjából csak a feladat, s az ellátáshoz szükséges anyagi háttér megteremtéséhez kapcsolódó kérdéseket emelem ki
3
1.1. Feladatellátás: Az önkormányzatok működésének célja lényegét tekintve adott, ami summásan úgy fogalmazható meg, hogy biztosítja a közigazgatási területen élő lakónépesség közösségi szükségleteinek a lehető legmagasabb szinten való kielégítését. A cél impozáns, de amikor részleteiben vizsgáljuk a közösségi szükségletek elemeit, a konkrét feladatokat, az azok között meglévő munkamegosztást, már egyáltalán nem egyértelmű a kép. A munkamegosztás elemei; központi szint, (felső szint) területi önkormányzatok, (középszint!?) települési önkormányzatok (alapszint). A szintek közötti munkamegosztás rendezetlen, nagyon kevés igazán rendszerszemléletű elem található benne. Megtalálható ez a közoktatás, a közművelődés, a szociálpolitika, a foglalkoztatás, munkaügyi ellátás, a térségi feladatokat ellátó úgynevezett közüzemi szolgáltatások, ellátások stb. területén egyaránt. 1.2. Anyagi háttér rendelkezésre állása: E problémakör megoldását a mindenkori közgazdasági szabályozó rendszer részeként működő költségvetési elosztási rendszernek kell biztosítania. Az önkormányzati körben a piaci mechanizmusok nem működhetnek. A nyújtott szolgáltatások „ára” ismeretlen fogalom, csak a térítési díj kategóriája ismert, mint az árnak egy hányada, amennyiben a szolgáltatás igénybevételéhez kapcsolódik térítési díj. Nincs egy olyan abszolút jelző mechanizmus mint a vállalkozásoknál a jövedelmezőség, a nyereség, mely ha nincs a vállalkozás előbb utóbb tönkre mehet, csődhelyzetbe kerülhet. A vállalkozásnál van egy választási lehetőség, ha a tulajdonos nem tudja rentábilisan működtetni vállalkozását felszámolhatja, másik vállalkozásba kezdhet, a jobb pozícióban lévő vállalkozó átveszi kitölti a keletkezett űrt, ha éppen nem amiatt került csődhelyzetbe a vállalkozás mert kiszorult a piacról. Egy önkormányzatnál kötelező feladatellátás érvényesül, amennyiben más nem vállalja át az adott feladat ellátását nem szüntetheti meg szolgáltatásait. Nem mehet tönkre, mert akkor ki biztosítja a kötelező feladatai ellátását. Mivel a piaci mechanizmusok csak igen erős korlátok között működnek, a kötelező feladatellátást törvény szinten az állam, parlament rendeli el, teljesen egyértelmű, hogy az „ár” és a térítési díj különbözetét is az államnak kell biztosítania. Ehhez rendelkezésére áll az államháztartás minden eszközrendszere, melynek kézzelfogható megjelenési formája a minden évben megalkotandó költségvetési törvény.
4
Az „ár” és a térítési díj közötti különbözetet az önkormányzatoknak az államháztartáson belül realizálódó bevételekből elosztás útján kell, hogy megkapják. A közösségi szükségletek kielégítése területén a klasszikus piaci mechanizmusok tehát nem érvényesíthetők, ezért egy esélyegyenlőséget megközelítő - az abszolút esélyegyenlőség utópia - elosztási rendszerrel lehet ezt a feladatot megoldani. Nagyon ésszerű, logikus gondolatmenet eredményeként fogalmazódott meg, alakult ki a forrásszabályozás elmélete, de a jelenlegi munkamegosztáshoz igazodóan, a mai jövedelemelvonási rendszerrel ez teljes mértékben megoldhatatlan, illetve esetenként szinte elviselhetetlen allokációkkal valósítható meg. Mindenképpen szükség van egy megbízhatóbb elosztási rendszerre, a forrásszabályozás gyökeres reformjára, melyre vonatkozóan egy megyei szinten - több megye szintjén - tesztelt módszert javasolok alkalmazásra. Bővebben később. 1.3. Ráhatás az anyagi háttér alakulására: Az anyagi háttér alakulását alapvetően az önkormányzati szintű költségvetési bevételek, illetve az ellátandó feladatok szükségletei kellene hogy meghatározzák, de ma a forrásszabályozásban elsődleges a forrás. Ebben a szituációban meghatározó elem, hogy a helyi önkormányzatok miként tudják megváltoztatni a kereteket, a források bővítésének milyen lehetőségei vannak. A helyi önkormányzatok 1992. illetve 1993. évi teljesített bevételeiből néhány jellemző adat a ráhatás lehetőségének szemléltetése érdekében; Az önkormányzatok költségvetési forrásának szerkezete, összetevői: Országos adatok, Dr. Szelényi György cikkéből, Pénzügy Szemle 1994. évi 7. száma.
Megnevezés: Saját folyó bevételek ebből; helyi adók Felhalmozási tőke jellegű bevételek Átengedett bevételek Állami hozzájárulás Társadalombiztosítástól átvett pénz Egyéb átvett pénzeszközök, visszatérítések értékpapír visszavásárlás Hitel kötvény bevétele
Bevételek részaránya % -ban. 1992. 1993. 17,7 17,3 3,3 4,4 5,5 8,0 12,7 8,0 42,5 41,8 15,7 14,9 4,4 1,5
5,9 4,1
Nem belemerülve a részletekbe, csak szinte címszavakban; A saját folyó bevételek zöme térítési díjon alapul. Ezek kereteit alapvetően központi jogszabályok határoznak meg, egyébként is azért térítési díj, mert lényegesen alacsonyabb 5
mint a valós ráfordítás, vagyis ezek növelése mindenképpen többletkiadással jár, nem valós forrásbővítő elem. A helyi adók szintjén alapvetően abban dönthet egy önkormányzat, hogy bevezeti-e vagy sem, ha bevezeti, csak a helyi adókat szabályozó központi rendelet adta lehetőségeken belül mozoghat. A felhalmozási bevételek a költségvetések rendkívüli bevételei. Jelenlétük egyfajta vagyonfelélésként is felfogható, amennyiben az nem felesleges vagyontárgy értékesítéséből származik. Kétségtelen tény, hogy az önkormányzatoknak vannak vagyontárgyaik, melyek egy része, - az, hogy mennyi az, egy egészen más kérdés - elviekben mobilizálható, az megint egy sajátos tény, hogy milyen piacképes kereslet van iránta. Ezekről külön tanulmányokat lehetne írni, részleteibe nem kívánok belemerülni. Az egyéb átvett pénzeszközök esetiek, tartósan nem lehet rájuk számítani, egyébként is szinte kizárólag céljelleggel juthatnak hozzá az önkormányzatok, melyek rendkívüli bevételek. A visszatérítések, értékpapír visszavásárlás címszavak alá tartozó bevételek szintén rendkívüli bevételek, ugyanúgy mint a hitel. Ezek nem valós forrásbővítő elemek, hanem csak technikai jellegűek, átmenetileg vannak, lehetnek jelen a források között. A lényeg; Az önkormányzatoknak a bevételek főösszegéhez viszonyítottan, annak mintegy 20-25 %ában van, jogszabályokban erősen korlátozott ráhatási lehetősége. A bevételek mintegy 75-80 %-ára - átengedett bevételek, állami hozzájárulás, TB. támogatás az önkormányzatoknak ráhatási lehetőségük szinte egyáltalán nincs, illetve az átengedett bevételek egyes eleme esetében van, de az is csak minimális. Az anyagi háttér biztosításának keretébe sorolható belső elemekhez csak egy külső elemet kívánok itt megemlíteni, ami az inflációban, illetve a forrásoldal növekedési üteme között folyamatosan nyíló ollóban jelölhető meg. Nem kívánok mélyebben belemerülni az inflációval kapcsolatos problémák taglalásába sem, mivel azokat mindenki, ha máshol nem is, de a családi költségvetésben, háztartásban folyamatosan megtapasztalja. Lényegét tekintve ugyanezen elvek alapján működik a költségvetési szervek háztartása is, csak nagyobb volumennel, és sokkal bonyolultabb irányítási, szabályozási eszközrendszerek alkalmazásával.
2. Az önkormányzatok költségvetési szabályozó rendszere: A korábbiakban elmondottak helyzetelemzéséhez.
csupán
adalékok
az
önkormányzati
gazdaság
A költségvetési szervek, az önkormányzatok költségvetési szabályozó rendszerével szembeni alapvető elvárás, hogy az adott szintre eljuttassa a feladatellátáshoz szükséges, illetve elégséges összegeket.
6
Többféle formában megoldható ez, de alapvetően jellemző a vegyes finanszírozási modell. Ebben az önkormányzatok a saját működésükkel kapcsolatos bevételeiken túl az illetékességi területükön élő lakónépességtől, illetve az ide települt más gazdálkodó szervektől, s az állami költségvetésből, a nemzetgazdaság bármely résztvevőjétől realizálnak, realizálhatnak bevételeket. Természetes tény, hogy ezek részaránya a mindenkor alkalmazott szabályozási rendszereknek megfelelően más és más. 2.1. A múlt tapasztalásai mint a jövő kalkulációs alapja: A gazdálkodó szervek befizetéseinek bevonása e rendszerbe a mai felgyorsult események között akár történelminek is minősíthető. Ez egy folyamat volt, amelynél a bevételek növelésében, realizálásában való érdekeltséget fokozatosan lehetett kiterjeszteni annyiban, amennyiben az alkalmazott adórendszer, jövedelemszabályozási rendszer lehetővé tette. Mindig sok, s komoly problémával volt terhelt ez a terület, mert szinte sohasem volt olyan adórendszer, amelyik alkalmas lett volna arra, hogy alapja legyen egy valós tanácsi forrás szabályozásnak még akkor sem, amikor a feladatok direkt úton, kategorikusan voltak meghatározva. Vissza lehet, vissza kell nyúlni a múltba, mivel a települési önkormányzatok lényegét tekintve jogutódai a tanácsoknak vagyoni hátterük, feladatrendszerük egyfajta örökséget jelent. Az 1970 -es évek elején sor került egy sajátos forrásszabályozás bevezetésére, alkalmazására. Lehet, hogy így utólag visszagondolva kissé merész megfogalmazásnak tűnik ez. E merész gondolatot azzal a ténnyel lehet megalapozni, hogy a kezdet kezdetén, a bázis finanszírozási rendszerben kialakított kiadási szinthez igazított megosztott bevételek megosztási hányadkulcsai kerültek meghatározásra, rögzítésre a tervezés fázisában. A kialakított hányadkulcsok alapján képződött bevétel automatikusan, mindenféle korlátozás nélkül illette meg a tanácsokat, lényegesen átrendezve az adott tanácsok forrásstrukturáját. Csak nagyon rövid ideig, 2-3 évig élt ez a sajátos rendszer. A bevezetés első időszakát követően mindig volt egy fék, egy egyre szigorodó fék, ami a bevételek realizálódását, a pozitív, negatív allokációkat a kívánt mederben tartotta, a tanácsi gazdálkodás pénzügyi eszközrendszerét stabilizálta. Pozitív allokáción a relatív forrásbőséget, negatív allokáción a relatív forráshiányt értem. Kiegyenlítő szerepe volt ebben az időszakban az állami hozzájárulásnak, amire véleményem szerint alapjaiban mindenkor szükség van. A lényeg az, hogy ezek az összegek ne egy homályos, ellenőrizhetetlen, személyes összefonódásokat is elismerő, megengedő alkumechanizmusokkal terhes rendszerben alakuljanak ki.
7
2.2. A jelen sajátosságai: Miért időztem ennyit a korábbi szabályozásnál? Azért, mert a mai költségvetési szabályozó rendszer összességében, hatását tekintve az 1970 es évek elejét idézi, amikor nem volt érdemleges fék a nivellálás megvalósítására. A mai viszonyok abban is hasonlítanak a jelzettre, hogy nincs egzakt módszer az allokációk mérésére, mértékének behatárolására. A rendszer elismeri a negatív allokáció létét az önhibáján kívül hátrányos helyzetű, forráshiányos önkormányzatok létének kinyilatkozásával, de a hiány nagyságának mérésére megbízható mérőrendszer nincs. A szabályozó rendszer hatásának másik pólusára vonatkozóan az önhibáján kívül előnyös helyzetbe került önkormányzatok fogalma (pozitív allokáció) ismeretlen, pedig a relatív forrásbőség a matematika törvényei alapján legalább olyan mértékben jelen van mint a hiány. Az allokáció pozitív, illetve negatív értelemben is él és hat, de az önkormányzatoknak ma nincs lehetőségük, hogy ezeket érdemben korrigálhassák. A jelenlegi adó- forrás struktúra keretében ma sem látok lehetőséget megbízható önkormányzati forrásrendszer kialakítására, s azt hiszem a komplex adórendszereknek nem az az elsődleges szerepük, hogy mikró szinten teremtsenek optimális forrásokat. Az önkormányzati vagyon kialakítása, az ebből származó osztalék, hozadék mint forrás még nem igazán létezik, az önkormányzati vagyon működtetése alapvetően nem nyereségorientált. A működtetés alapvető célja a lakosság kiszolgálása. Ez a vagyon amennyiben van rá piacképes kereslet, ameddig van, és sikerül mobilizálni kiegészítheti a meglévő forrásokat, vagy hitel fedezeteként szolgálhat, de nem lehet tartós forrás. A vagyon működtetése elenyésző kivétellel inkább terheli a költségvetési forrásokat mint sem azokra bővítően hatna. A korábban említett, az önkormányzati feladatstruktúrában, munkamegosztásban uralkodó káosz közeli állapotok sem kedveznek igazán a forrásszabályozásnak. Véleményem szerint nincs az a forrásszabályozás, ami a mai sokszínű feladatstruktúrát megbízhatóan le tudná képezni, az ellátandó feladathoz szükséges, és elégséges forrás összhangját meg tudná teremteni. Végső konklúzióm, hogy a jelenlegi forrásstruktúra, a hozzá rendelt elosztási mechanizmus nem alkalmas arra, hogy kiegyenlítő állami támogatás nélkül biztosítsa az ellátási felelősségen nyugvó, erősen differenciált önkormányzati gazdálkodás költségvetési eszközrendszerét. 2.3. A jövő feladatai: A feladatok egyfajta logikailag szükségszerű sorrendiséget kialakítva; a munkamegosztás rendszerének, egy célra orientált, megbízható információs rendszernek a kialakításában, a költségvetés szabályozó rendszerének átalakításában jelölhető meg.
8
2.3.1. A munkamegosz tás rendsz erének kialakítása: Rendet kell teremteni az önkormányzati feladatstruktúrában, munkamegosztásban, ki kell alakítani a munkamegosztás legoptimálisabb szintjeit. Ehhez nem kell nagyon messzire menni sem keletre, sem nyugatra, csupán a történelmi, benne a legközelebbi múlt hagyományaira támaszkodva kialakítani egy valós középszintet. Erre még megvannak, még nem mentek teljesen tönkre sem szellemiségükben, sem anyagilag - bár ez utóbbi vonatkozásában az 1995-ös év vízválasztó lehet - a megyei önkormányzatok. Ezek az önkormányzatok már messze nem azok a „képződmények”, amelyek a tanácsrendszerben működtek, a mai politika eszmerendszerben legitimeknek minősíthetők. Összetételükben ugyanazok az erők munkálkodnak mint a parlamentben, így mindenképpen alkalmasaknak kell lenniük egy valós, önkormányzati típusú középszint feladatstrukturájának az ellátására. Ma soha nem látott szinten biztosított a társadalmi, politikai ellenőrzés. Amennyiben ezt bárki kétségbe vonja, az a jelenlegi demokratikus felépítmény, intézményrendszer legitimitását kérdőjelezi meg. Nem kívánok politizálni, ezért bővebben nem is akarok e témával foglalkozni, csupán egy valós önkormányzati szint érdekében, amit a szakma mindenképpen indokol vetettem fel e néhány gondolatot. Természetesen az egyes önkormányzati szintek között alá- fölérendeltségi viszonyt nem szabad kialakítani, az ügyek másodfokon történő elbírálása, törvényességi feladatok ellátása a Megyei Közigazgatási Hivatalok feladata, így ebből a szempontból sincs akadálya egy valós, mellérendelt megyei középszint működtetésének. A munkamegosztás így három szintű lehet; Felső szint a minisztériumuk, országos hatáskörű szervek szintje a jelenlegi feladatrendszerrel, bár a közép szintű területfejlesztési, területrendezési feladatokat, egyes esélykiegyenlítő mechanizmusok működtetését a közép szintre célszerű, kell telepíteni. Középszint feladata a középfokú ellátással kapcsolatos egészségügyi, oktatási, kulturális, közművelődési stb. feladatok ellátása, megyei szintű területfejlesztési, területrendezési, egyes esélykiegyenlítő mechanizmusok működtetése. Leosztott középszintű közösségi feladatok ellátása. Helyi szint feladata a településüzemeltetés, az adott település lakónépességének alapfokú ellátását biztosító szükségletek kielégítése. Leosztott alapfokú ellátást biztosító közösségi feladatok. Az így, immár rendszerbe foglalt, meghatározott struktúrarendszer sokkal jobb alapot nyújthat egy megbízhatóbb önkormányzati szabályozó rendszer működtetéséhez.
9
2.3.2. Célra orientált megbíz ható információ kialakítása: Egy megbízható, célra orientált információs rendszer kialakításában csak az lehet a cél, hogy választ adjon, az információs rendszer adatai alapján választ lehessen adni egy nagyon ésszerű, elemi kérdésre, arra hogy mi mibe kerül. Ezen adatok ismerete nélkül a pénzt el lehet költeni, de érdemi gazdálkodást nem lehet folytatni. Gondolatok csak fő vonalakban: Első feladat a pénzforgalmi szerkezeti rend átalakítása, annak ellenére, hogy ez év január 1 től érvényes az új rend. Sok ésszerű elem van ebben a rendszerben, de rendkívül túlrészletezett, a mindennapi munkavégzést, a számítógépes feldolgozást rendkívül bonyolulttá tette, teszi. Egy költségvetési szervnek annyiszor kell teljes körűen alkalmazni ezt a rovatrendet ahány szakfeladata, illetve ahány belső könyvviteli költséghelye, illetve még annyiszor ahány részben önálló szerve van, mert másképpen a jelenlegi TATIGAZD. számítógépes programban - a TÁKISZ. -ok ezt favorizálják - nem lehet szakfeladatra, tevékenységre, szervezetre kontírozni a felhasználásokat. Kisebb önkormányzatoknál, intézményeknél ahol gazdálkodási folyamatok tagolására sem vertikális, sem horizontális síkon nincs lehetőség rendkívül nehézkes a mai szerkezeti rend kiszolgálása. Pl; Adott egy 1000 fős önkormányzat, egy 50-60 MFt.-tal gazdálkodó költségvetési szerv mondjuk oktatási intézmények gondnoksága - melynek raktára nincs, irodaszereit, nyomtatványait sokszorosítási anyagait egyszerre vásárolja meg egy kereskedelmi egységben. Ennek az intézménynek ezt az egy tételt szét kell trancsíroznia 9 altételre, ha van 5 szakfeladata amelyek ezzel kapcsolatba kerülnek akkor (9 * 5 = 45) 45 részre kell szétbontani ennek a számlának az értéket, hogy eleget tudjon tenni az információs rendszer kiszolgálásával szembeni követelményeknek. Mindezek hiányában a terv teljesítése nem értékelhető. Véleményem szerint kellő információt szolgáltatna az altételeitől megfosztott, kisebb mértékben, tételeiben bővített mai rovat tételrend is. Szakágazatonként egy, az alapvető szakfeladatok tartalmához nem kapcsolódó speciális (módszertani, foglakoztatási -pl. szociális foglalkoztatás -, stb.) feladatok, más intézményeknek adott szolgáltatási, (élelmezés, fűtés, karbantartás, stb. stb.) vállalkozási tevékenységek elkülönítésére szolgáló szakfeladatot kellene kialakítani. Második feladatként számviteli nyilvántartások igen jelentős egyszerűsítését, racionalizálását kell megvalósítani. Semmi szükség az 1 -es számlaosztálynak a jelenlegi számítógépes programnak megfelelő tagolására. Kicsit merészebb gondolatok eredményeként az is megoldhatónak látszik, hogy ez a számlaosztály is úgy működjön, adatai úgy épüljenek be a mérlegbe mint a 2 -es illetve a 3 -as számlaosztály mérlegszámlái.
10
A gondolat realitását az adja meg, hogy a gyakorlatban a 2 -es, illetve a 3 -as számlaosztály számláin sokkal nagyobb forgalom bonyolódik mint az 1 -es számlaosztály forgalmi számláin, ezért véleményem szerint nem lazítaná a tulajdonvédelmet az évközi vezetési kötelezettség mellőzése. A központi információk nem kezelik a mai részletes megbontást, tehát erre a szintre vonatkoztatva a megbontás fölösleges. A helyi önkormányzati szint számára szintén fölösleges, ezt viszont saját tapasztalatomra alapozva mondom, mert az elmúlt években egyetlen alkalommal sem volt ilyen részletezettségű adatokra szükségem, illetve senkitől sem hallottam, hogy bárkinek szüksége lett volna rá. Az intézményi szintre szükséges adatok az analitikus nyilvántartásokból kinyerhetők. Mondom ezt egy mintegy 5 milliárd forint éves költségvetési előirányzattal gazdálkodó megyei önkormányzat közgazdasági irodavezetői székéből. Az előzőekkel szemben viszont rendkívül sok olyan adatra van szükség ami a mai információs rendszerből nem olvasható ki. Harmadik feladatként erősíteni szükséges a 6 -os számlaosztály funkcióját, a közvetlen, közvetett kiadások elhatárolását. Ilyen jellegű adatok viszont az előzőekkel szemben mindenképen szükségesek, ezért sok esetben kiegészítő információkat kell kérni az intézményektől. A tevékenységeket mérni kell, valós információkat csak a fajlagos ráfordításokból lehet szerezni. Elemezni, vizsgálni, értékelni csak valós mérőszámok alapján, konzisztens adatstruktura alapján lehet. Megbízható adatok nélkül, helytelenek a következtetések, a vezetés számára adandó információk megbízhatatlanok, következésképpen a hozott döntések sem lehetnek jobbak. A költségvetési információkban, beszámolókban kerüljenek kimutatásra a szakfeladatok közvetlen kiadásai, feladat- teljesítménymutatói, a kisegítő tevékenységek kiadásai, főbb kiadási jogcímenként, illetve mindezek legjellemzőbb mérőszáma. A szakfeladat szintű teljes kiadást szűkebb körben, csak személyi, dologi, felhalmozási és egyéb kiadások szintjén elégséges illetve szükséges bemutatni. A ma uralkodó pénzügyi információs rendszert hatalmas adattömeg, rendkívül bonyolult feldolgozási rendszer, kevésszámú, fáradt, a folyamatos változásokat követni, ezek alapján a rendelkezésre álló adattömeget megfelelően kezelni képtelen kiszolgáló személyzet jellemzi. Az előzőek alapján az egész információs rendszer megbízhatatlan. Alapvető elvárás az információs rendszerrel szemben, hogy az adott vezetési szintre olyan és csak annyi információt juttasson amely a szükséges döntés meghozatala érdekében kell. Persze ez egy nagyon jól hangzó kinyilatkoztatás, saját tapasztalatból tudom, hogy milyen nehéz megvalósítani. Ennek ellenére állítom, hogy a mai hiányos adatdömpingben elvész az adatok információ tartalma.
11
Hiányos adatdömping! Lehet, hogy első ránézésre egymásnak ellentmond a szókapcsolat, de ha mélyebben belegondolunk, be kell látnunk, hogy a szókapcsolat nem véletlen, komoly valóságtartalma van. Az elmondottakkal nem az adatok számát kívánom növelni, hanem a meghatározott szisztéma, rendszer szerint feldolgozott adatok hiányát sérelmezem. Olyan adatok hiányát, amelyek alapján valós, intézkedésre kényszerítő, információk állíthatók elő. 2.3.3. A költségvetés sz abályoz ó rendsz er átalakítása: Ki kell mondani, hogy az állami hozzájárulásnak a forrásbiztosításban, alapvető funkciója a kiegyenlítő szerep. A mai magyar valósághoz csak egy speciálisan magyar elosztási szisztéma kapcsolódhat. Ezeknek alapvető motívuma a feladatfinanszírozáshoz való közeledés, illetve a feladatfinanszírozás megvalósítása kell hogy legyen, a mai önkormányzati, szervezeti szintű szabályozás helyett. Erre két variációt tartok lehetségesnek: Egyik az, hogy a mai forrásszabályozás rendszere mellé egy sajátos, a feladatfinanszírozás eszközrendszerét érvényesítő, az indokolatlan pozitív, negatív allokációkat lényegesen csökkentő, a nivellációt elősegítő elosztási mechanizmust kell hozzárendelni. A másik, hogy fel kell függeszteni - amíg a feladati struktúra, illetve a jövedelemelosztási rendszer harmonizációjával a túlzott allokációk ki nem küszöbölhetők - a jelenlegi forrásszabályozás teljeskörűségének elméletét, helyette feladatfinanszírozást kell megvalósítani. Ebben a rendszerben az állami támogatásnak kiegyenlítő szerepet kell kapnia. A második variáció a hatékonyabb, mivel az már eleve kész helyzetet teremt, szűkíti a túlzott allokációk kialakulását, a lobbyzások területét, rengeteg vita előzhető meg általa. Az első variációban folyamatos korrekcióval csak követni lehet az eseményeket, a pozitív irányú allokáció kezelésére nem igazán hatékony, nehezen kezelhető. A javasolt módszer mindkét relációban alkalmazható, a második variációban teljesedhet ki igazán a rendszer.
3. A feladatfinanszírozás javasolt technikai módszere: Korábbi munkáimban bemutattam egy, az akkori, a mai szakfeladatok rendszere alapján, az érvényben lévő feladatmutatókra vetített, a mindenkori szakfeladati teljes önköltséget
12
közvetítő, érvényesítő nullbázisú pénzügyi normatívák, vagy feladatfinanszírozás alkalmazhatóságának lehetőségét, módszerét.
csak
egyszerűen
Ez a módszer a feladatfinanszírozás egy variációjának tekinthető, alapjaiban, döntéstől függően két-három komplex normatívával, egy szűk körű kiegészítő célrendszerrel működtethető. Sajátos rendszer. Alulról építkezik, de az így kialakuló egyedi, az adott önkormányzat által ellátott feladatok nagyságát kifejező értékszámok, lakónépességi fejkvóták alapján az elosztható összeg által determinált felső korlátot is érvényesíti. Ezekkel kapcsolatban tanulmányaim kivonatai jelentek meg a Pénzügyi Szemle 1987. évi 4. számában, illetve az 1989, évi 5. számában. Az ott leírtakat alapjaiban változatlanul, illetve kis, módosítással aktuálisnak tartom. 3.1. A rendszer működésének környezete: A mindennapok valóságában minden észlelet, az élet minden rezdülése a változások, vagy a változatlanság regisztrálásában nyilvánul meg. Mindig, mindent valamilyen formában valamihez viszonyítunk, mérünk, s a mérések eredményeként állapítjuk meg a változást, a különbséget, vagy a változatlanságot, az egyenlőséget. Természetesen a változások méréséhez egzakt mérőszámokra van szükség. Kialakult, kialakul, illetve ki kell alakítani az adott mérendő valamire a leginkább jellemző mérőszámot, mérőszámokat, mérőszámok rendszerét, a mérés algoritmusát. Attól függően hogy mit akarunk mérni változik a mérési eljárások technikája annak bonyolultsági foka.
Mindent mérni lehet, mindent mérni kell!! Mérni lehet a távolságot, a magasságot, a térfogatot, a súlyt, sebességet, stb. stb. Ezek már olyan természetes, abszolút mérőszámok amelyeket mindenki elfogad, pedig nem mindig teljesen egyértelmű a helyzet. A vizet is lehetne kg. -ban mérni, a lisztel literben stb. stb. de az a praktikusabb, az a jellemzőbb, hogy a vizet literben, a lisztet kg.-ban mérjük. Mérni kell az önkormányzatok feladatellátását is. Természetesen nem olyan egyszerű a helyzet, mint az előbb elmondottaknál, de meg kell keresni azt a legjellemzőbb mérőszámot, környezetet amelyben a szükséges méréseket el lehet végezni. Legjellemzőbb mérőszám ebben a közegben az állandó lakónépesség. Az önkormányzatok feladatstruktúrája két nagy alrendszerre tagolható, ami meghatározó az elosztási struktúra alkalmazása szempontjából. a településüzemeltetési feladatok, a leosztott közösségi, állami feladatok.
13
Ebben a relációban mérni kel a településüzemeltetés feladatait, mérni kell a leosztott közösségi szükségletek feladatait, hogy reálisan hozzárendelhető legyen egy pénzmennyiség, amit forinttal mérünk. 3.2. Településüzemeltetési feladatok: Településüzemeltetésbe a kommunális, bizonyos közművelődési, igazgatási feladatokat célszerű besorolni.
alapfokú
szociális,
kulturális,
A feladat indirekt úton is definiálható, vagyis amit nem minősít állami feladatnak a rendszer, amit nem nevesít állami a feladatként a nomenklatúra, az önkormányzati település üzemeltetési feladat. Természetesen ezt törvény szinten kell rögzíteni. E feladatok egyedi mérése nem célszerű, mivel ezek alapvetően osztatlan közösségi feladatok, igénybevétele nem, vagy csak igen bonyolult módszerrel mutatható ki, így a keretszerű számbavétel indokolt. Ezekre a feladatokra a fedezetet egy-egy telepűléscsoportra megállapított, kategórián belül egységes, kategóriák között differenciált fejkvóta, lakónépességi normatíva biztosítja. Minél homogénebb a feladatstruktúra, annál hatékonyabb a normatívák kategórián belüli nivelláló szerepe, mint egyik elvárás. Másik elvárás, hogy a kategóriák közötti feladatstruktúra különbsége alapján pedig jelenjen meg a normatívák egészséges differenciáló szerepe. Ez egyáltalán nem új felvetés, a közelmúltban a "kiadási szint" szabályozás keretében alkalmazott fejlesztési normatíva elemek ismertek ilyen jellegű kategóriákat, bár nem ezzel a tartalommal. A fejkvóta képzésének alapja lehet egy célszerűen kiválasztott - például a legutóbbi lezárt gazdálkodási év, évek, a legutolsó 3, vagy 5 év viszonylatában - volumen. A településüzemeltetésre fordított tényleges kiadásokat osztani kell a csoport szintű lakónépességgel. S Lakónépesség o Kategória kerete r kategória s ismérve z A B 1 Főváros 2 millió felett 2 Nagyváros 150.001 - 2 millió 3 Város 50.001 - 150.000 4 Kisváros - 50.000 5 Nagyközség besorolás szerint 6 Község besorolás szerint 7 Összesen: 8 Felosztandó volumen.
14
Állandó lakónépesség fő. C 2 000 000 200 000 75 000 30 000 5 000 1 000 2 311 000
Felhasznált összeg MFt. D 40 000 3,000 750 225 25 3 44,003 50,000
1lakosra jutó kiadás D/C Ft. E 20 000 1,000 10,000 7,500 5,000 3,000 19,041 21,636
Kategória értékszáma E1..6/E7 % F 105.0 78.8 52.5 39.4 26.3 15.8 100.0
Felhasználható kiadás F8*G1.*C1. MFt G 45 451 3,409 852 256 28 3 50,000
Az adatok nem valósak, csak a példa kedvéért, a szemléltetés érdekében kerültek kimunkálásra. A kategóriák ismérveit törvényben kell rögzíteni. Az előző kis táblázat szerint az elosztás mechanizmusa egy egyszerű osztókalkuláció, bővebben nem kívánok vele foglalkozni. 3.3. Leosztott közösségi, állami feladatok: Az úgynevezett leosztott közösségi feladatok rendszere egy másik kategória. Ez az állam által finanszírozott, de a célszerűségi okokból a települési önkormányzatok által ellátott feladatok körét adja. Be lehet építeni a civil szervezeteket is, de ez most a rendszer működési mechanizmusának megismerése szempontjából indifferens tényező. Itt a mindenkori költségvetés szakfeladati rendszeréhez igazítottan kell a feladatstruktúrát számba venni. E szakfeladati rendszerből kell tételesen, nomenklatúraszerűen kijelölni azt a kört, amihez az állam a feladatfinanszírozás keretében hozzárendeli a feladat ellátásához elégséges, illetve szükséges fedezeti összegeket. Az elégséges illetve szükséges (sem kevesebb sem több) fedezet egy nagyon nehezen megfogható kategóriapár, de véleményem szerint az országos szintű, a fogyasztói kosár, vagy bármely más alapon prognosztizált, inflációval korrigált, a feladatmutatók alapján számított előző évi fajlagos ráfordítás jól megalapozza. A hozzárendelés az adott feladatot legkifejezőbben ellátó mérőszám, az úgynevezett feladatmutató alapján kell hogy megtörténjen. A valós mérőszám a tervévre számított átlagállományban jelölhető meg. Itt nincs helye a településüzemeltetési feladatoknál megjelenített differenciálásnak, ebben a körben az esélyegyenlőséget kell biztosítani. Indokolt esetben az esélyegyenlőséget fokozó kiegészítő eszközrendszer kapcsolható hozzá, de vigyázni kell, hogy csak az indokolt, kellően dokumentált sajátosságok kerüljenek be ebbe a körbe. Természetesen az önkormányzatok egyedi feladatmutatói erősen differenciáltak lesznek. Minden önkormányzatnak egyedi feladatmutatója, mérőszáma, értékszáma lesz, annak megfelelően, hogy egy-egy önkormányzat az adott körben milyen feladatstruktúrával rendelkezik. Ahhoz, hogy a javasolt rendszer hatása megismerhető legyen, hogy érzékelni lehessen azt a különbséget ami a mai, illetve a feladatfinanszírozási rendszer között fennáll egy egyszerű modell felállítása célszerű.
15
3.3.1. A jelenlegi rendszer modellezése: A következő modell három képzelt önkormányzat, három leosztott közösségi feladatára vonatkozóan tartalmazza a legjellemzőbb feladatmutatókat, ráfordításokat. Feltételezzük, hogy az adatok egy éves beszámolóból származnak, az önkormányzatok mindent megtettek a bevételeik maximális beszedése érdekében. A jelenlegi modell működési mechanizmusa ismert, így ennek bemutatása nem indokolt, inkább a helyzetelemzés eredménye az érdekes. Aznos. Megnevezés. sító szám A 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
Kiadás a jelen- Ebből: legi állami rend- hozzászerben járulás eFt. eFt. C D
B Óvodai ellátás (f1) A önkormányzat (e1) 18,750 B önkormányzat (e2) 6,900 C önkormányzat (e3) 5,839 összesen: 31,489 Általános iskolai oktatás (f2) A önkormányzat (e1) 49,920 B önkormányzat (e2 29,700 C önkormányzat (e3) 19,592 összesen: 99,212 Gimnáziumi oktatás (f3) A önkormányzat (e1) 27,000 B önkormányzat (e2) 0 C önkormányzat (e3) 0 összesen: 27,000 Főösszesen: 157,701 Önkormányzatok A önkormányzat (e1) 95,670 B önkormányzat (e2) 36,600 C önkormányzat (e3) 25,431 összesen: 157,701
Feladatmutató megmenyneve- nyizése sége db. E F
6,930 2,613 2,090 11,633
fh fh fh fh
25,584 16,236 9,184 51,004
tan.cs. tan.cs. tan.cs. tan.cs.
250 100 75 425
Ellátottak száma fő. G
Normatívák fela- elládatmu- tottra tatóra jutó jutó eFt. eFt. H I
252 95 76 423
75.0 69.0 77.9 74.1
74.4 72.6 76.8 74.4
24 624 18 396 8 224 50 1,244
2080.0 1650.0 2449.0 1984.2
80.0 75.0 87.5 79.8
300 2700.0 0 0.0 0 0.0 300 2700.0
90.0 0.0 0.0 90.0
18,750 tan.cs. 10 0 0 0 0 18,750 tan.cs. 10 81,387 Lakónépesség 51,264 fő. 8,500 18,849 fő. 4,000 11,274 fő. 2,100 81,387 fő. 4,600
-
11.3 9.2 12.1 10.8
-
A kiadás főösszesenje azonos a bevételek főösszegével az állami hozzájáruláson túli összegek - az 1.3. pontba foglalt többi forrásból - saját bevételből, SZJA-ból felhalmozási bevételekből stb. származnak, a forrásszabályozás rendszerében. A lényeg a H, illetve az I oszlopokból ismerhető meg, érzékelhetők leginkább a feszültségek: Teljesen egyértelmű, hogy leggazdagabb a „C” önkormányzat, mivel egy lakosra jutó forrás, illetve kiadás itt a legmagasabb, s az általa ellátott két szakmai feladat fajlagos ráfordítása, a normatívák is itt a legnagyobbak. Nincs gimnáziuma, mégis magasabb a 1 lakosra jutó összeg, mint az „A” önkormányzatnál.
16
Az ellátotti állomány alakulása, az intézményi kapacitások kihasználása megközelítően azonos, így a normatív állami hozzájárulások nem okai a különbségeknek. Egyértelmű, hogy a pozitív allokációt a források alakulásában kell keresni. Legszegényebb „B.” önkormányzat, mert minden fajlagos mutatója a leggyengébb. Egyértelmű, hogy az állami hozzájáruláson kívüli források alacsony szintje okozza a gondot, azaz a negatív allokáció tipikus példája. Akár önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzat is lehetne. Az „A” önkormányzat ellátása átlagosnak mondható, bár a gimnáziumi ellátásra fordított kiadásai viszonyítási alap hiányában nem értékelhetők, de a másik két feladat normatívái, fajlagos mutatói jobbak a „B” önkormányzaténál, az óvoda mutatója felette van a csoport átlagos mutatójánál. A gondok, a feszültségek az előzőekben elmondottak alapján konkrétan érzékelhetőek, a „B” önkormányzat esetleg kiegészítő támogatásban részesíthető, viszont a pozitív allokáció kezelhetetlen, pedig érzékelhető, hogy a „C” önkormányzat forrástöbbletéből át lehetne csoportosítani bizonyos hányadot a „B” önkormányzathoz. Elvileg amennyiben az SZJA. lenne bűnös a pozitív allokációban lehetne gondolni az átengedés mértékének szűkítésében, de félő, hogy akkor másik, több önkormányzat kerül hátrányosabb helyzetbe. 3.3.2. A feladatfinansz íroz ási rendsz er modellez ése: Ebben a témakörben először a rendszer működési mechanizmusával célszerű megismerkedni, majd az előző pontban foglaltakhoz hasonlóan kielemezni a végeredményt. A költségvetési szabályozó rendszerek működtetésével kapcsolatban legtöbbször hangoztatott elvárás, hogy pártatlan legyen. Ne adjon teret a szubjektív elemek érvényre jutásának, a lehető legmagasabb szinten valósítsa meg az esélyegyenlőséget. A módszer egy teljesen zárt rendszer, matematikai statisztikai lépések sorozatából álló algoritmus. Számítógépes adatbázison alapulva csak azokat a tényeket veszi figyelembe, amelyeket a pénzügyi információs rendszerben, a beszámolók, illetve a tervinformációk dokumentálnak. Alapvető szükséglete tehát a megbízható információs bázis, az, hogy a számvitelből konzisztens, a feladatmutatókra, mérőszámokra eső valós ráfordítások, adathalmazok álljanak rendelkezésre. A rendszer két alrendszerre tagolható, mégpedig: az önkormányzati feladat nagyságrendjének meghatározására, a feladat mérőszáma alapján a költségvetési volumen megállapítására. Az önkormányzatok feladata nagyságrendjének megállapítására szolgáló számítási eljárás az alábbi matematikai-statisztikai képlet segítségével dokumentálható:
17
k Ée(1->n) = 100 + f=1
Mcf (Ief - Icf) x ---------} Icf
Amelyben: Az alapjelölések: É = Értékszám, értékpont. M = Megoszlási viszonyszám. I = Intenzitási viszonyszám. Indexek: e = egyed, adott települési önkormányzat. 1 -től "n" -ig, ahol az "n" az egyedek, az önkormányzatok számát jelzi. f = feladat, a költségvetés szerkezeti rendjében definiált szakfeladat 1 -től "k" -ig, ahol a "k" a szakfeladatok számát jelzi. c = csoport, pl. országos szintű adat. Az értelmezésébe nem célszerű belemélyedni, az 1. számú mellékletként csatolt modellen szükség szerint végigvezethető a munkafolyamat logikája. A mérőszám alapján az adott önkormányzatok költségvetési volumenének meghatározására szintén képlettel kifejezhető algoritmus áll rendelkezésre, az alábbiak szerint:
Vsze =
Le x Ée x Kc ---------------------100
Amelyben az előzőekben bemutatott jelölések mellett; Alapjelölések: V = Volumen, az adott önkormányzat költségvetésének volumene, forrás alapszintje, kiadási szintje.(ahogy tetszik, a kettő ugyanaz) L = Lakónépesség, állandó lakónépesség. K = Fejkvóta, egy lakosra jutó kiadás. Indexek: sz = számított. 18
A képletek alapján egyértelműen megállapítható, hogy minden érték tényadatokon nyugvó származtatott érték, tehát a feldolgozás során szubjektív elemek nem kaphatnak teret. 3.3.3. A modellek eredményének értékelése. A 3.3.1 pontban megismert modell adatai alapján a rendszer teljes folyamata az 1. számú mellékletben végig kísérhető. A feladatfinanszírozási rendszer végeredményének értékelését a forrásszabályozás adatainak tükrében célszerű elvégezni. Az értékszám azt fejezi ki, hogy, ha a fajlagos ráfordításokkal súlyozott intenzitási viszonyszámok tükrében, a csoport átlagban megvalósuló feladat nagyságát, 100 -nak vesszük, az egyes önkormányzatok által ellátott feladattömeg hogy viszonyul ehhez. Ezek után az értékszámok (1.sz.melléklet N oszlop) „A” önkormányzat „B” önkormányzat „C” önkormányzat Csoport szint
Ée Ée Ée Éc
= = = =
101.5 értékpont 99.8 -„94.5 -„100.- -„-
A költségvetési összegeket az alábbi táblázat tartalmazza:
Önkormányzatok
„A” önkormányzat „B” önkormányzat „C” önkormányzat Összesen:
Forrásszabályozás alapján bevétel ebből: állami saját főöszhozzászege járulás eFt. eFt. 95.670 51.264 36.600 18.849 25.431 11.274 157.701 81.387
kiadás bevétel eFt. 44.406 17.751 14.157 76.314
Feladatfinanszírozás alapján bevétel ebből: állami saját főöszhozzászege járulás eFt. eFt. 93.145 48.739 43.125 25.374 21.431 7.274 157.701 81.387
kiadás bevétel eFt. 44.406 17.751 14.157 76.314
A bevétel kiadás főösszege sorrendben, ami az állami hozzájárulás kiegyenlítő szerepéből adódik - 2.525, + 6.525, - 4.000, eFt.-tal változik. Az egy lakosra jutó kiadás; Megnevezés „A” önkormányzat „B” önkormányzat „C” önkormányzat Összesen:
A forrásszabályozásban 11.255 Ft./fő 9.150 Ft/fő 12.110 Ft./fő 10.801 Ft./fő
A feladatfinanszírozásban 10.958 10.781 10.205 10.801
Ft./fő Ft./fő Ft./fő Ft./fő
19
Az adatokból kiolvasható, hogy a feladatfinanszírozás lényegesen kiegyensúlyozottabb elosztást biztosít, a csoport szintű szakfeladati normatívák, fajlagos ráfordítások érvényesítésével. Jól megválasztott kiegészítő eszközrendszerek alkalmazásával a helyi sajátosságok kezelhetők. Pl. intézményi kihasználtságok figyelembe vétele, (adott kihasználtság alatt csökkenteni lehet a támogatást.) tárgyi eszközállományok használhatósági fokának különbözősége, egyedi, egészen speciális adottságok, pl. természeti csapások, környezetszennyezés, stb. szintén kezelhető. Sajátos tény a rendszerben, hogy pótlólagos forrást elvileg nem igényel, a meglévő erőforrásokat osztja el egy igazságosabb formában. Még egyszer hangsúlyozni kell! Abszolút igazság nincs, azt csak közelíteni lehet, ami nem közömbös, hogy egy elosztási rendszer ezt mennyire közelíti meg, milyen mérvű az allokáció.
3.3.4. A rendszer meghatározó elemeinek kezelése: Két meghatározó elem van benne, amelyek alapján az önkormányzati szintű költségvetési főösszeg kialakul; Egyik az ellátandó feladatok mérőszámainak rendszere, konkrét mértéke, nagyságrendje, másik a mindenkori elosztható, elosztásra kerülő volumen összege, illetve az abból képezhető lakossági fejkvóta, mint normatíva összege.
3.3.4.1 A feladatmutatók, a mérőszámok kezelése: Központi szinten, kell eldönteni, hogy melyek azok a feladatváltozások, amelyeket az államháztartás állami feladatnak ismer el, ezáltal annak ellátásához a fedezetet biztosítja. A részletek kimunkálása egy másik tanulmány feladata lehet. Ezeket a változásokat központi szinten, az adott szakfeladat országos szintű normatívájával megfinanszírozva be kell építeni, s akkor ezek kihatását automatikusan kezeli a rendszer. Amennyiben nem történik meg az országos szintű normatívával történő finanszírozás beépítése, vagy nem azzal történik az elismerés, a rendszer a többi feladat fedezete terhére teremti meg az adott önkormányzat feladatnövekedésének a fedezetét.
20
3.3.4.2. A feladatokhoz rendelt lakónépességi normatíva összege: Ez a mutató részben a rendszerből adódóan a tényadatok alapján adott, illetve a gazdálkodás permanenciájából adódóan reálisan kalkulálható, - 3.3. pontban - illetve a lehetőségek függvényében döntés kérdése. Az inflációkövetés, a szinten maradás, a visszavonulás, az önkormányzatok költségvetési pozíciójának globális változása, a lakónépességi fejkvóták növekedési üteméből mérhető, ítélhető meg. Az egyedi értékszámnak, az önkormányzat állandó lakónépességi mutatójának, valamint a mindenkori lakónépességi normatíva szorzata adja az adott település forrás alapszintjét, a település által ellátott feladatokhoz elégséges és szükséges költségvetési eszközök összegét. Az elégséges és szükséges fedezeti összegnek az országos átlagot ismeri el, ami az elismert sajátosságok kihatásával korrigálható. Innen származnak a fajlagos mutatók, amikor a tervévi feladatmutatók átlagállománya, azaz az intenzitási viszonyszámok súlyozásra kerülnek. E tény alapján a rendszer a mindenkori valóságban gyökerezik, amennyiben a fejkvóta, a környezet nem változik, az előző évi forrás alapszintjét garantálja.
3.4. Kölcsönös garanciák a rendszerben: A központi kormányzat, illetve az önkormányzatok érdekazonosságának alapvetően a korrekt, partneri viszonyban kell megnyilvánulnia, melynek garanciális elemei fellelhetők, illetve megteremthetők a rendszerben. Első garanciális elem, hogy zárt, matematikai-statisztikai modellen alapul, a számítástechnikai rendszerben megvalósuló országos tényadatok alapján működik, a korrekciós, tranzakciós adatokat a számítógép részére egyértelműen dokumentált formában kell megadni. Természetesen mindezekhez egy megbízható információs rendszer kell! Második garanciális elemet a lakossági fejkvóta, a normatíva nagysága, változásának egyértelmű mértéke jelenti. A harmadik garanciális elem abban áll, hogy egyértelműen meg kell határozni, melyek azok a forrásképző elemek, amelyeket a forrás alapszint kalkulációjánál számításba lehet és kell venni, amihez az állami hozzájárulás kiegyenlítő szerepét kalkulálni lehet, illetve kell. Negyedik garanciális elemként rögzíteni kell, hogy a forrás alapszint számításánál a forrásonként tervezett bevétel nem lehet kevesebb, mint az előző tervszám, évközben nem csökkenhet.
21
Ötödik garanciális elem az év végi elszámolások célirányos kialakításában jelölhető meg, ahol az önkormányzatoknak el kell számolni a forrás alapszint körébe vont bevételek tervezett, illetve a realizálódott összegeinek különbözetével. 3.5. Érdekeltség: Az önkormányzatok érdekeltsége a forrás alapszintbe be nem számított bevételek területén érvényesülhet maradéktalanul. Amennyiben az önkormányzatnak van érdemi ráhatási lehetősége az átengedett bevételek alakulására, akkor megfelelő érdekeltségi rendszer kimunkálásával - pl. adó, illetékbevétel elő kell segíteni ezek lehető leghatékonyabb kiaknázását. A részletek kimunkálása önálló tanulmány feladata lehet.
4. Összefoglalás helyett: E tanulmányban - terjedelmi korlát miatt - nem kívántam mélyebben elemezni a jelenlegi szabályozás problémakörét, a közelmúltban megismert reformelképzelések, a napi tapasztalatok mellett egyfajta kritikáját adják a forrásszabályozásnak. Amennyiben jól, célszerűen működne ez a rendszer, nem kellene reformot hirdetni, a feladatfinanszírozást hangsúlyozni. Országos szintű modellezésre, megmérettetésre ajánlom a fel-adatfinanszírozás bemutatott rendszerét. Csak egy teljes körű modellezés alapján ismerhető meg a maga valóságában a rendszer mechanizmusa, dolgozhatók ki egyes feltételrendszerek, keretek. Debrecen, 1995. Pálfi András közgazdasági irodavezető Hajdú-Bihar Megyei Önkormányzat Hivatala
22
