1
Tanulmány a szárított-takarmány-ágazatban hozott közösségi intézkedések értékeléséről AND-International (Párizs), COGEA (Róma), Lleidai Egyetem (Lleida) és a Danish Agriculture Advisory Service (Aarhus) az Európai Bizottság Mezőgazdasági Főigazgatósága számára
Összefoglaló 1.
A SZÁRÍTOTT-TAKARMÁNY-ÁGAZAT GAZDASÁGI HELYZETE A megtermelt szárított takarmány mennyisége az EU-25-ben 2005–2006-ban 4,5 millió tonna volt, aminek 80%-át a lucerna, 20%-át pedig a fű adta. A termelés 17 tagállam között oszlik meg, de a közülük elemzésre kiválasztott 8 tagállam képviseli a termelés 97%-át. A fő termelő ország Spanyolország (45%), megelőzve Franciaországot (24%), Olaszországot (15%) és Németországot (7%). Hollandia, Dánia, az Egyesült Királyság és Csehország együttesen az össztermelés 8%-át adják. A termelés több mint fele három területre összpontosul: az Ebro völgyére, a Pó völgyére és a ChampagneArdenne régióra. Az ágazat 2005/2006 évi üzleti forgalmát 550 millió euróra becsülik, ami az európai takarmány-előállító ágazat forgalmának 0,9%-a. A kapcsolódó foglalkoztatottság 4 500 teljes munkaidejű állásnak felel meg, amelyből 1 200 a tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó ágazatokban jelenik meg. A szárított-takarmány-ágazat 430 000 hektárnyi területével évente a zöldtakarmány termőterületének kevesebb, mint 1%-át teszi ki az EU 25-ben (ideértve a legelőket is). A szárítás egyedül a lucerna esetében a termőterületek 23%-át érinti. Az EU 25-ben a szárított takarmányból származik a felhasznált növényi fehérjék 15%a. A szárított takarmányt az esetek 70%-ában változatlan formában fogyasztják, más anyagok hozzáadása vagy hozzákeverése nélkül. Az elsődleges piac a tejelőtehéntenyésztés (63%). Az értékesítések 18%-a a tejelő juh és kecske tenyésztéséhez kapcsolódik, míg a nyúltenyésztés ebből 10%-ot tesz ki. A dehidratált (mesterségesen szárított) takarmányok vásárlók által említett erőssége az eltarthatóság, a rendszeresség és a kiváló egészségügyi minőség. A száraz hüvelyesek és más dehidratált fűfélék a magas fehérjetartalom mellett rostokkal, kalciummal és egyéb értékes tápanyagokkal (Omega 3) látják el a kérődzőket. Fő gyengeségük a magas termelési költség, az állattenyésztésben alkalmazott elsődleges helyettesítő terméküknek, a szójának az árához viszonyítva. A szárított-takarmány-ágazatban a fejlesztés és javítás lehetősége a kedvtelési célú lótartás iránti kereslet fellendülésében, a biomassza energiaforrásként való felhasználásában és az üzemek termikus (és CO2-) egyensúlyának javulásában rejlik. A veszélyek köre az energiaköltség növekedését, a CO2-mérlegek figyelembe vételét és az új – a bioüzemanyaggal foglalkozó ágazatok által is előállított – helyettesítő termékek megjelenését foglalja magában.
2.
A SZÁRÍTOTT-TAKARMÁNY-PIAC ÉRTÉKELÉSE
KÖZÖS
SZERVEZÉSÉNEK
2.1. A SZÁRÍTOTT TAKARMÁNY PIACÁNAK KÖZÖS SZERVEZÉSE A szárított takarmány termeléséhez nyújtott támogatási politika 1975 óta létezik. Az eredeti rendelet preambulumbekezdései hangsúlyozzák a növényi fehérjék
2 termelésének a közösségi hiány enyhítése érdekében történő növelésére vonatkozó célkitűzést. A támogatás a feldolgozóipart érintette, és a támogatási program a 2003-as reformig több változtatáson ment keresztül. A 2005-től hatályos reform termeléstől függetlenített közvetlen támogatásban részesíti a hagyományos termelőket, és harmonizálja a feldolgozásnak a termeléstől függő támogatás körébe tartozó két típusa – a zöldtakarmányok mesterséges szárítása (dehidratálása) és a napon szárított takarmányok őrlése – tekintetében odaítélt támogatás mértékét (késztermék után 33 EUR/tonna). A támogatási program szabályozási keretét képezi – 1995-ös bevezetése óta – a maximális garantált mennyiség (MGM), amely nemzeti garantált mennyiségekre (NGM) oszlik. Megállapítható, hogy a termelési volumen eléri az MGM felső határát, míg az NGM felhasználási aránya meglehetősen változó: a mediterrán éghajlatú tagállamok növelték termelésüket, míg az északi és keleti tagállamok termelése csökkent. 2.2.
AZ ÉRTÉKELŐ KÉRDÉSEKRE ADOTT VÁLASZOK
2.2.1.
1. téma: A támogatás hatékonysága a reform előtt.
1. kérdés – Milyen mértékben járult hozzá az intézkedés a fehérjében gazdag takarmányok kínálatának javulásához? • A piac közös szervezése lehetővé tette a termelés mennyiségének az MGM-et meghaladó mértékű növelését és fenntartását; • A szárított takarmányokat a felhasználók nem csak magas fehérjetartalmuk, hanem az áruk miatt is értékes takarmánynak tartják; • Az árakat a piac határozza meg. A magasabb árak elérésére irányuló politikát lehetővé tevő minőségi szegmensek az össztermelés körülbelül 20%-át teszik ki. 2. kérdés – Milyen mértékben járult hozzá az intézkedés a feldolgozók zöldtakarmánnyal való rendszeres ellátásának az ösztönzéséhez? Az ágazat jövedelmezőségének csökkenése, ami részben a közösségi támogatás 1995 óta bekövetkező csökkentésére és az energiaárak drágulására vezethető vissza, jelentős telephelybezárásokhoz, a vállalkozások eltűnéséhez és a termelés visszaeséséhez vezetett. A jövedelmezőség ilyen mértékű csökkenése leginkább a termelési és forgalmazási lánc megelőző szakaszában jelenik meg: a termelőknek kínált árak erőteljes csökkenése állapítható meg. A kevésbé vonzó árak következtében az ellátás csökkent. A déli tagállamokban a kisebb feldolgozási költségeknek köszönhetően nem figyelhető meg ez a tendencia. A 2003. évi, 2005-ben és 2006-ban végrehajtott reform ugyanezt a folyamatot erősít: a termelői ár csökkenése ezúttal a déli tagállamokat érinti. Az intézkedés így egészen 2005/2006-ig lehetővé tette, hogy északon az ipar egy szegmense fennmaradjon, míg a másik rész eltűnt: a rendszer nem mindig bizonyult hatékonynak. A feldolgozó telepek ellátásával kapcsolatos célkitűzéshez viszonyított hatékonyság az új reformmal visszaesett: a csökkenő ár még kevésbé motiválja a termelőket. 3. kérdés – Milyen mértékben volt előnyös az intézkedés a termelők számára? Jóllehet az intézkedés nem rendelkezik olyan egyedi mechanizmusról, amelynek révén a termelők részesülnének feldolgozási támogatásban, a rendelet által előírt szerződéses rendszer azonban lehetővé tette, hogy a támogatás egy részét a szerződésben kellően vonzó szinten rögzített árakon keresztül átruházzák.
3 Az FADN adatai alapján sor került a földterület-tényező és a munkaerő-tényező relatív jövedelmezőségének összehasonlítására. Az eredmények azt mutatták, hogy ha a termelők kevesebb személyt foglalkoztattak a takarmány-előállító üzemekben, akkor a munkaerő-tényező nagyobb – és idővel tovább fokozódó – jövedelmezőséget eredményezett, még akkor is, ha a földterület-tényező jövedelmezősége időnként csekélyebb volt. Ezek az eredmények megerősítik, hogy a termelők az árakon keresztül közvetlenül részesültek a feldolgozáshoz nyújtott támogatásban.
2.2.2.
2. téma: Környezet.
4. kérdés – Milyen mértékben gyakorolt negatív hatást az intézkedés egésze a talajra és a vízre nézve? Az elemzés főként Spanyolországra összpontosított, mivel az éghajlati viszonyok és a talaj jellemzői itt jelentik a legkomolyabb problémát, és mivel a takarmánynövények termesztése során itt rendszeresen használják a vizet öntözésre. A lucernának a kukoricához és az őszi vetésű gabonafélékhez viszonyított nagyobb vízigénye általában arra enged következtetni, hogy a takarmánynövények termőterületeinek növekedése több öntözővíz felhasználásához vezetett az adott kultúra által érintett régiókban. Abban az esetben, ha a lucernatermelést felváltják a kukorica monokultúrájával, az éves vízmegtakarítás 270 millió köbméterre – azaz a jelenlegi fogyasztás 3,2%-ára – becsülhető. 5. kérdés – Milyen mértékben eredményezte az intézkedés egésze a fosszilis tüzelőanyagok fogyasztásának nem kívánt növekedését? Milyen következményekkel jár ez a környezetre nézve? A szárított-takarmány-ágazatnak az energiafogyasztása a piac közös szervezésének egyik közvetlen, bruttó hatása. Ez a reform hatásainak megjelenése előtti (2004– 2005), 1,6 millió tonna CO2-egyenértékre becsült üvegházhatásúgáz-kibocsátásban és a 2005–2006. gazdasági évre vonatkozóan 1,4 millió tonna CO2-egyenértéknyi kibocsátásban nyilvánul meg (a visszaesés a feldolgozott mennyiség csökkenésével magyarázható). 2004–2005-ben a fosszilis tüzelőanyagok képviselték az ágazat energiaforrásainak 90%-át, azaz 500 000 tonna kőolaj-egyenértéket. A megújuló energiaforrások fejlődése lassú, az egyes tagállamokban pedig egyenlőtlen. A piac közös szervezése csak mellékes tényező volt a kedvezményezettek műszaki döntéseiben és tüzelőanyag-választásában. A 2003-as reform visszaesést eredményezett a dehidratált takarmányok előállításában (-16% 2005–2006-ban), és a fosszilis tüzelőanyagok ebből következő és ennek megfelelő csökkenésével járt, azonban nem járult hozzá jelentős mértékben a napon szárítás jelentős fejlődéséhez (csak korlátozott mértékben Olaszországban). 6. kérdés – Milyen mértékben eredményezett az intézkedés egésze a környezetre nézve pozitív hatásokat, és mekkora az esély e hatások további javulására? Azok a tagadhatatlan és jelentős pozitív környezeti hatások, amelyeket a piac közös szervezése közvetlen bruttó hatásainak lehet tekinteni, a szárításra szánt zöldtakarmányok mezőgazdasági termeléséhez kapcsolódnak. Ezeket számos mezőgazdasági tényező magyarázza (a hüvelyes kultúrák, különösen a lucerna pozitív hatásai meghaladják a vegyes legelőkét vagy a fűfélékét, különösen mert képesek megkötni a légköri nitrogént, és azt a talajban raktározni), és a földterületek helyi felhasználásának és hasznosításának módjával függnek össze. E hatások jellege és terjedelme az egyes területeken következésképpen rendkívül változó, különösen a szántóföldi növények intenzív rendszereinek vetésforgóiban: a
4 hasznos földterület 5%-a mellett a hatás nem elhanyagolható Champagne-ban, és a hasznos földterület 16,6%-a mellett a pozitív hatás igen jelentős a Pó völgyében. Helyi szinten a dehidratálásra szánt takarmány termesztése az egyes területeken évente 6 000 tonna vegyi nitrogén, 140 000 tonna kőolaj-egyenértékű fosszilis tüzelőanyag és 1 millió tonna CO2-egyenértéknyi üvegházhatású gáz megtakarítását teszi lehetővé a helyettesítő kultúrák termesztéséhez viszonyítva. Globális szinten (éghajlatváltozás, erőforrás- és földterület-felhasználás) ez a mérleg sokkal bizonytalanabb az ismeretek és megközelítések változásai miatt, valamint a nemzetközi szinten elismert módszertan hiányának következtében. 2.2.3.
3. téma – Hatékonyság és koherencia
7. kérdés – Mennyire volt hatékony az intézkedés az előirányzott hatások kiváltása tekintetében? A költségvetési hatékonyság valójában kismértékű: Az elemzés azt mutatta, hogy a reform előtt a szárított takarmányhoz nyújtott hektáronkénti támogatás jóval jelentősebb volt, mint az alternatív kultúrákhoz nyújtott támogatás (a függetlenítés előtt: gabonafélék és olajnövények). A termeléshez kötődő támogatás csökkentésének és a dehidratált és napon szárított takarmányra vonatkozó rendszer 1786/2003/EK rendeletben elfogadott egységesítésének ellenére a támogatási és igazgatási költségek az előállított fehérjék egységértékéhez viszonyítva nagyon magasak maradtak. A helyszíni vizsgálat vállalkozásonként és tagállamonként igen eltérő igazgatási költségeket állapított meg. 8. kérdés – Jelenlegi állapotában milyen mértékben áll összhangban az intézkedés a KAP célkitűzéseivel (a 2003-as reform után és a 2007–2013 közötti vidékfejlesztési politikát is ideértve)? 1– A jelenlegi intézkedés összhangja a megreformált KAP célkitűzéseivel A jelenlegi intézkedés nem áll összhangban a piac liberalizációjának a célkitűzésével, mivel az egyelőre a termeléshez kötődő támogatás megléte lehetővé teszi a szereplők számára a mezőgazdasági termelők ösztönző rendszerének fenntartását, ami torzító hatással jár. Az intézkedés csak részben áll összhangban az ágazat életképességével kapcsolatos célkitűzéssel. A mezőgazdaságban az üzemek megerősödése tapasztalható, ipari téren azonban a termeléshez kötődő támogatás csökkentése (más kapcsolódó tényezőkkel együtt) a jövedelmezőség és a gazdasági életképesség mérséklődéséhez vezetett. Számos szereplő tekintetében gyors hanyatlásra van kilátás, főként északon. Az intézkedés csak részben áll összhangban a környezetvédelemmel kapcsolatos célkitűzéssel. Mezőgazdasági szinten a részleges függetlenítés révén egyes intenzív termelésű területeken csökkent a lucerna termőterülete, és a lucernát olyan kultúrákkal helyettesítették, amelyek sokkal erőteljesebb hatást gyakorolnak a környezetre. Ipari szinten az üzemanyag-fogyasztás relatív csökkenése mérsékelt maradt. Az intézkedés nem áll összhangban az irányítási rendszer egyszerűsítésének célkitűzésével, mivel egyszerre van jelen a függetlenített és a termeléshez kötődő támogatások igazgatási rendszere. 2 – A teljes függetlenítés valószínűsíthető hatásai a célkitűzésekhez viszonyítva Teljes függetlenítés esetén megvalósulna a piaci liberalizációval kapcsolatos célkitűzés. Ami az ágazat életképességét illeti: a függetlenítés várhatóan a feldolgozó tevékenység erőteljes csökkenéséhez vezet, főként az északi országokban. Ha nem lesz jelentős lehetőség az áttérésre, az üzemek nagy részének bezárása a gazdasági
5 teljesítmény és a foglalkoztatottság csökkenéséhez vezet az érintett térségekben, ami összeegyeztethetetlen a vidékfejlesztési célkitűzésekkel és stratégiákkal. A helyi környezet védelme: mezőgazdasági szinten a teljes függetlenítés hatásai igen negatívak lennének, mivel a takarmánytermő területeken gabonafélékre, olajnövényekre és fehérjenövényekre kellene áttérni (több trágya, több növényvédőszer, nagyobb szennyezés, nagyobb erózió, a biológiai sokféleség csökkenése); az öntözésre gyakorolt kedvező hatás Spanyolországban igen korlátozott lenne. Ezek a fejlemények ellentmondanak a vidékfejlesztés és a fenntartható fejlődés célkitűzéseinek és stratégiáinak. Ipari szinten a dehidratáló üzemek bezárása kedvező hatást gyakorolna a környezetre, mivel a fosszilis tüzelőanyagok fogyasztása és a CO2-kibocsátás a nullára csökkenne, ami összhangban áll a célkitűzéssel. Az irányítási rendszer egyszerűsítését illetően, a teljes függetlenítés lehetővé tenné a célkitűzés elérését. 9. kérdés – Az intézkedés által kitűzött célok összességükben milyen mértékben felelnek meg a termelők, a végfelhasználók és a vidéki térségek szintjén azonosított igényeknek? Az ellátás biztonsága és az állattenyésztésben használt növényi fehérjék közösségi piacának egyensúlya (a piac közös szervezésének eredeti célja) csak nagyon csekély mértékben függ a szárított takarmányok támogatott termelésétől (ami a fehérjében gazdag alapanyagokkal való ellátás 2%-át adja). A dehidratált takarmányokat a takarmánygyártók inkább ipari nyersanyagként meglévő tulajdonságai (rendszeresség, egészségügyi minőség) miatt kedvelik, nem pedig fehérje- vagy rosttartalma miatt. Az ipar számára ezek nem nélkülözhetetlenek, de a más nyersanyagokhoz viszonyított alkalmi áraik függvényében érdekesek lehetnek. Ennek ellenére az intézkedés részben megfelel egyes igényeknek: • a termelőkének, mivel jövedelmező piacot kínál a számukra, illetve mivel lehetővé teszi számukra egy mezőgazdasági szempontból érdekes kultúra termelését; • azon tejhasznú állatokat tenyésztők igényeinek, akik maguk termelik meg a szárításra szánt takarmányt, mivel lehetővé teszi munkaidejüknek, takarmánytermelési potenciáljuknak, az állatállomány takarmányfelvételének és tartási módjának az optimalizálását; • a nem termelő, de felhasználó állattenyésztők igényeinek, különösen a nyúltenyésztőkének, a bejegyzett eredetmegjelöléssel ellátott egyes sajtokhoz szükséges tej termelőinek, vagy a nagyon intenzív termelést folytatóknak. Területi szinten az intézkedés megfelel egyes kollektív igényeknek: • mivel alternatívát kínál a gabonafélékhez és olajnövényekhez képest, amelyek nagyobb mértékben fogyasztanak inputanyagokat, különösen nitrogént; az intézkedés lehetővé teszi a vízfolyásokat érő környezetterhelés csökkentését; • Spanyolországban a lucerna talajstrukturáló képessége hatékony fegyver az erózió elleni küzdelemben, különösen, ha a kukoricatermesztés az alternatíva; • egyes régiókban vagy kisebb térségekben (Champagne-Ardenne, Hollandia északi része, az Ebro völgyének egyes részei) a szárítási tevékenység stratégiai vagy jelentős munkahelyteremtő tényező.
3.
JAVASLATOK 3.1.
A JELENLEGI TÁMOGATÁSI RENDSZER NEM TARTHATÓ FENN EBBEN AZ ÁLLAPOTÁBAN, SEM PEDIG ÚJBÓLI KIS MÉRTÉKŰ KIIGAZÍTÁSSAL
6 A fent kifejtett indokok alapján a szárított takarmányhoz nyújtott támogatás rendszerét jelen állapotában nem lehet fenntartani. A továbbiakban a KAP első pillérének keretében csak a támogatás megszüntetése jöhet szóba. A környezetet és a vidékfejlesztést érő bemutatott előnyös hatások ugyanis inkább a második pillérbe tartoznak. A termeléshez kötődő támogatás leállításának közvetlen következményei: • a termelt mennyiség drasztikus, 80%-os csökkenése; • munkahelyek elvesztése, jövedelemkiesés, ipari eszközök és a know-how eltűnése. Az érintett személyzet átképzésének esélyei elég csekélyek az esetek 30%-ában, a legkevésbé lakott vidéki térségekben; • a más terményekre átálló takarmánytermelő üzemek jövedelme nem változhat, és ugyanígy az állati takarmányokat gyártó ágazat ellátottsága sem; • a helyi pozitív környezeti hatások megszűnnek; • a dehidratációhoz használt fosszilis tüzelőanyagok fogyasztásának megszűnése és az ezzel járó csökkenő CO2-kibocsátás „globális” környezeti előnyhöz vezet. 3.2.
A PIAC KÖZÖS SZERVEZÉSE VÍVMÁNYAINAK MEGFELELŐ TÁMOGATÁSRA VAN SZÜKSÉG
MEGŐRZÉSÉHEZ
A piac közös szervezésének pozitív hatásai az EU néhány jól körülhatárolható területét érintik, és lényegében a vidékfejlesztéshez és a helyi környezetvédelemhez kapcsolódnak. Az ágazat nem maradhat fenn termeléshez kötődő támogatás nélkül. A piac közös szervezése vidékfejlesztési szempontból többségében pozitív hatásainak a megőrzéséhez a támogatást a KAP első pilléréből át kell helyezni a másodikba. Ezt az áthelyezést előítéletek nélkül kell vizsgálni. Az áthelyezés mindazonáltal politikai akaratot feltételez, és ehhez a nemzeti hatóságoknak egy rendszer és ezzel egyidejűleg egy átmeneti időszak bevezetésébe történő nagyobb mértékű bevonása, adott esetben pedig a piac közös szervezése költségvetési forrásainak a nemzeti vidékfejlesztési tervekhez történő átcsoportosítása válik szükségessé. 3.3.
A MÁSODIK PILLÉRRE VALÓ ÁTÁLLÁS ÁTMENETI IDŐSZAKA AZ AZONOSÍTOTT IGÉNYEKHEZ IGAZÍTOTT ÚJ CÉLKITŰZÉSEK MEGHATÁROZÁSÁVAL
Az átmeneti rendszer bevezetését több programozási tényező és menetrendi kényszer indokolja, ideértve különösen a nemzeti vidékfejlesztési tervek közelmúltbeli bevezetését. Az átmeneti időszak ahhoz szükséges, hogy a takarmánytermelők alkalmazkodni tudjanak, a feldolgozók versenyképessége erősödjék, valamint hogy meghatározzák a pontos helyi célkitűzéseket a vidékfejlesztést, a foglalkoztatást és a helyi környezeti előnyöket illetően. 3.4.
A NEMZETI VIDÉKFEJLESZTÉSI TERVEKBE VALÓ FELVÉTEL
A zöldtakarmány termeléséhez nyújtott támogatás a nemzeti vidékfejlesztési tervek két fő logikájához igazodhat, azaz: • Ellensúlyozó szerep azokon a területeken, ahol intenzív szántóföldi növénytermesztés folyik. A lucernatermesztéshez nyújtott egyedi támogatás így egy környezeti célú rotációs intézkedés része lehet;
7 •
A füves területek és a félextenzív legeltető állattenyésztési rendszerek megőrzésének szerepe más medencékben (Egyesült Királyság, Németország, Dánia…), amely a helyi (adott esetben biogazdálkodással érintett) ágazatokra gyakorolt strukturális hatásokkal, valamint többszörös környezeti előnyökkel jár (talajtakarás, a mezőgazdasági ökológiai rendszerek sokfélesége, a földterületek hasznosítása, a szükségtelen szállítások korlátozása…). Fokozható a feldolgozó ágazatokba történő befektetéshez (a felfelé és lefelé irányuló kapcsolatok és a termékek jobb hasznosíthatóságára törekvés logikája, a környezetvédelmi befektetések logikája alapján) nyújtott támogatás is, annak érdekében, hogy segítse a vállalkozásokat a termékek és eljárások versenyképességének javításában.
