Tanulmány. a évi EU költségvetési időszakban Magyarország részére juttatott közösségi támogatások összefoglaló bemutatásáról, értékeléséről

Iktatószám: E-1413/2015

Tanulmány a 2007-2013. évi EU költségvetési időszakban Magyarország részére juttatott közösségi támogatások összefoglaló bemutatásáról, értékeléséről

Budapest, 2015. augusztus

Felügyeleti vezető: Dr. Horváth Margit Projektvezető: Prof. Dr. Báger Gusztáv Az elemzést készítették: Tóthné Kiss Katalin számvevő főtanácsos Vida Cecília számvevő tanácsos Literáti Gergő számvevő

3

5

6

Tartalom Bevezetés Vezetői összefoglaló 1. Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatainak tendenciái és főbb jellemzői 1.1. Magyarország pénzügyi teljesítménye az uniós források felhasználása terén, a visegrádi ország-csoporttal és a 2004-ben csatlakozott tagállamokkal való összehasonlításban 1.2. Magyarország uniós pénzügyi egyenlegének alakulása 1.2.1. Magyarország fejlődéséhez biztosított európai uniós források 2000-2020 1.2.2. Magyarország 2004-2014. évek közötti uniós pénzügyi egyenlege 1.2.3. Tagállami uniós költségvetési hozzájárulások rendszere 1.2.4. Magyarország tagállami hozzájárulásai 1.2.5. Az uniós támogatások rendszere 1.2.6. Magyarország által kapott támogatások 1.2.7. Hazai költségvetési hozzájárulás, addicionalitás 1.2.8. 2007-2013. évek között az uniós stratégia megvalósításához Magyarország rendelkezésére álló pénzügyi fejlesztési keret 1.2.9. Magyarország 2007-2013 közötti uniós fejlesztési keretének kihasználtsága 1.2.10. A 2007-2013. évi uniós költségvetési időszak pénzügyi- és költségvetési egyenlegének eltérései 1.2.11. Árfolyamhatás 1.3. Az uniós csatlakozás járulékos költségei, bevételkiesések 1.3.1. Az uniós források felhasználását támogató intézményrendszer költségei 1.3.2. Uniós csatlakozással elmaradt vámbevételek becslése 1.3.3. Az európai bírósági döntések, állásfoglalások hatása a hazai költségvetésre 2. Az Operatív Programok makrogazdasági hatásai 2.1. A felzárkózásra gyakorolt hatások 2.2. Lekötés és kifizetés 2.3. Fizikai előrehaladás 2.4. TS keretek kihasználtsága 2.5. Az operatív programok prioritásainak megvalósítása 2.5.1. Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP) 2.5.2. Közlekedés Operatív Program (KÖZOP) 2.5.3. Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP) 2.5.4. Társadalmi Infrastruktúrafejlesztési Operatív Program (TIOP) 2.5.5. Környezet és Energia Operatív Program (KEOP) 2.5.6. Államreform Operatív Program (ÁROP) 2.5.7. Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP) 2.5.8. Regionális Operatív Programok (ROP) 2.6. Magyarország rendelkezésére álló mezőgazdasági források felhasználása 2.6.1. Az európai uniós agrártámogatások rendszere 2.6.2. Közvetlen agrártermelői támogatások 2.6.3. Vidékfejlesztési támogatások

Mellékletek 8

9 12 16

16 19 19 20 21 22 23 24 24 26 26 28 29 29 30 31 31 33 34 36 36 41 42 46 47 47 49 51 52 54 56 57 58 62 62 63 65

1. melléklet

Az új tagországok uniós költségvetési keretének felhasználása a 2007-2013 közötti időszakban

2. melléklet

Magyarország uniós pénzügyi egyenlege 2004-2014 években és fejlesztési keretei 2000-2020 között

3. melléklet

Az

4. melléklet

Az Emberi Jogok Európai Bíróságánál kezdeményezett magyar vonatkozású esetekben hozott ítéletek, ezek pénzügyi hatása

5-12. melléklet

Az operatív programok 2007-2013 közötti forrásfelhasználásának a tervezett célértékek teljesülése alapján történő eredményszemléletű értékelése

13. melléklet

Az agrár- és vidékfejlesztési támogatások rendszere, a forrásfelhasználás előrehaladása 2007-2013. évek közötti időszakban

Európai döntései

Unió Bíróságának magyar – kötelezettségszegési eljárások

vonatkozású

Függelékek 1. függelék

A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések

2. függelék

Az EU alapok forrásaiból megvalósuló operatív programok elemzésének módszertani elvei és lépései

3. függelék

Fogalomtár

4. függelék

Rövidítések jegyzéke

Bevezetés Az EU támogatások folyamatának és felhasználási rendszereinek ellenőrzésére az ÁSZ kiemelt figyelmet fordított az elmúlt években. A legutóbbi ÁSZ jelentés1 az elvégzett rendszerellenőrzés tapasztalatait összegezte oly módon, hogy a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) és a Közreműködő Szervezetek (KSZ) feladatellátására fókuszált. Az EU tagság pénzügyi vonatkozásai, a Magyarország részére különféle jogcímeken és céllal juttatott források volumene, felhasználása a gazdasági fejlődésben betöltött kulcsfontosságú szerepe miatt folyamatosan jelentős közérdeklődésre tartanak számot. Az EU tagság 10 éves évfordulója és a hétéves EU költségvetési időszak 2013 végével történő lezárása miatt indokolt a 2007-2013. évi EU költségvetési időszakban Magyarország részére juttatott közösségi támogatások összefoglaló bemutatásáról, értékeléséről szóló elemző tanulmány készítése. A tanulmány célja, hogy a felsőszintű döntéshozók és a közvélemény számára is áttekintő képet nyújtó összefoglalást adjon Magyarország EU tagságának eddigi eredményességéről. A tanulmány összefoglalóan bemutatja a 2007-2013. évi EU költségvetési időszakban Magyarországnak jutatott közösségi támogatásokat és az EU tagságból származó egyéb gazdasági előnyöket. Szintén összefoglalóan mutatja be a Magyarország EU tagságával járó befizetéseket, azok összetételét, illetve a tagsággal járó egyéb gazdasági hátrányokat (például a kieső vámbevételeket). A tanulmány a következtetések levonásához szükséges mértékben tér ki a 2004-2007 közötti időszakra is.

1

A 2015. februárban publikált, 15037. számú ÁSZ jelentés Az EU támogatások felhasználásának rendszere a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (és a Közreműködő Szervezetek) uniós támogatásokkal kapcsolatos feladatellátásának ellenőrzéséről, illetve a témakörrel kapcsolatos ellenőrzési jelentésekről az 1. függelék tájékoztat.

9

A tanulmány célja, hogy értékelje: •

az EU támogatások felhasználása terén milyen volt Magyarország teljesítménye a visegrádi országokkal és a 2004-ben csatlakozott országokkal való összehasonlításban;

• • •

az EU tagságból következő közösségi támogatások nagyságát, szerkezetét, tendenciáit; az EU tagsággal járó befizetések nagyságát, szerkezetét, tendenciáit; a kapott támogatások és a fizetett hozzájárulások tükrében Magyarország uniós pénzügyi egyenlegét;

• •

az uniós csatlakozás járulékos költségeit, bevételkieséseit; az uniós források hazai felhasználásának időarányos- és pénzügyi előrehaladását, annak makrogazdasági hatásait, a beruházási, foglalkoztatási és gazdasági növekedési hatásokat;

•

operatív programok és prioritások 2 szintjén a pénzügyi és fizikai-szakmai előrehaladás indikátorainak teljesülését.

A tanulmány – a pénzügyi keretek elemzése mellett – az uniós csatlakozás szélesebb gazdasági, pénzügyi hatásaival (költségeivel is) foglalkozik, például az Európai Unió Bíróságának hazánkkal kapcsolatos döntéseivel és állásfoglalásaival. Nem vállalkozik azonban az uniós csatlakozás teljes körű gazdasági hatásainak értékelésére, a csatlakozás okozta piaci átalakulások, a jogharmonizáció, a társadalompolitikai hatások (a közigazgatás, az oktatás átalakulásának) értékelésére. Ezeket a változásokat csak az uniós források felhasználása kapcsán kitűzött stratégiai célok teljesülésének a szintjén értékeli. A tanulmány célja az uniós forrásfelhasználás eredményességének mérése, a hazai gyakorlatban először alkalmazva az eredményszemléletű ellenőrzési megközelítés követelményeit, elemzési eljárásait. A 2007-2013. költségvetési periódusra vonatkozó tapasztalatok elemzése a 2015-2016. évi időszakban támogatást nyújthat a következő hétéves uniós költségvetési időszak során – a 2014-2020. évek alatt – a kormányzati intézkedések meghozatalához, az időszak költségvetésének végrehajtásához. A tanulmány adatforrásai az uniós pénzügyi elszámolások tekintetében az Európai Bizottság, az Eurostat adatbázisai, a 2014-2020. évek közötti uniós költségvetési adatok, a szabályozásváltozások tekintetében a Bizottság és a tagállami megállapodások voltak. A hazai uniós fejlesztési források felhasználása esetében az operatív programokat felügyelő Irányító Hatóságok beszámolói, az NFÜ által közölt adatok, valamint a Közös Agrárpolitikából származó források tekintetében az MVH éves beszámolói voltak a kiindulópontok. Az elemzés számára az adatok megbízhatóságát nem ellenőriztük, a tanulmányban a rendelkezésre álló – nem auditált – adatokat használtuk fel. Az értékelés módszertanának kialakításánál az input-output szemléletet követtük. A forrásfelhasználás eredményességét a pénzügyi előrehaladottság (inputtényező), és a célérték mutatók, indikátorok (outputtényezők) összevetésével elemeztük. Az operatív programok tervezési folyamatában kialakult célértékek – a megvalósítás során esetleg módosuló – nagyságának megalapozottságát érintően elfogadtuk a felelős döntéshozók és a közreműködő szakemberek megítélését. Értékeltük mind az időarányos, mind forrásfelhasználással arányos teljesítést, megvalósítást. Az operatív programok,

2

Prioritásként említjük az elemzésben az operatív programokon belül meghatározott, alábontott fejlesztési célterületeket, az azokra elkülönített forrásokat.

10

prioritások elemzésének módszertani elveit, jellemzőit és lépéseit részletesen a 2. függelék ismerteti, az operatív programok ezek alapján készült részletes értékelését az 5-12. mellékletek tartalmazzák. Az egyes operatív programok, prioritások fejlesztési céljait leképező célértékek, indikátorok 2013. év végén időarányosan megfelelően előrehaladottnak tekinthetőek, ha a programszintű tervekben meghatározott célértékeknek legalább a 77,7 %-át elérték, a kitűzött célok, indikátormutatók időarányosan (7/9 év)3 teljesültek. Így elemzésünk megállapításai – a hétéves EU költségvetési időszak 2013. december 31-i lezárulása ellenére – a közösségi támogatások felhasználásáról nem a végleges, hanem csak a „köztes” állapotra vonatkoznak. A forrásfelhasználás, kifizetések tekintetében eredményesnek, megfelelően előrehaladottnak tekinthetőek azok az operatív programok, prioritások, amelyeknél megvalósul a kifizetések arányának és az indikátorok előrehaladásának, teljesülésének összhangja. A célokat kifejező mutatószámok4, indikátorok három típusba sorolhatók, lehetnek output-, eredményvagy hatásindikátorok, ezek közül az EU Bizottság által a tagállamok számára kötelezően előírt hatásvagy eredményindikátorokat magindikátornak nevezzük. Feltételezzük, hogy a tanulmány olvasója alapvető ismeretekkel rendelkezik az uniós működési keretekről, a pénzügyi folyamatokat koordináló hazai intézmény-rendszerről, de a segítő ismétlés végett a legfontosabb kapcsolódó fogalmakat a 3. függelékben összefoglaljuk.

3

Mivel az uniós költségvetési időszak kezdete 2007. január és 2013. év vége között 7 év telt el, azonban a fejlesztési források lehívására 2007-2015. év között 9 év áll rendelkezésre. 4 Az uniós források felhasználásának stratégiai tervezése során a kitűzött fejlesztési célokat összefoglaló mutatószámokat, azok egymásra épülő, ötszintű rendszerét – a projektek, konstrukciók, intézkedések, prioritások, operatív programok szintjét, előre meg kell határozni.

11

Vezetői összefoglaló A tanulmány alapján megállapítható, hogy Magyarország számára az EU-tagság nettó pénzügyi mérlege egyértelműen előnyösen alakult, és ez a jelleg a tagság első évei után tovább erősödött. A 2004-2014 közötti időszakban az ország európai uniós pénzügyi mérlege nettó 8 088,9 Mrd forint volt, ami 10 679,9 Mrd forint kapott támogatás és 2 591,0 Mrd forint hazai hozzájárulás különbségéből adódott. A nettó bevételi többlet nagyságát évekre számítva megállapítható, hogy a többlet évi átlagos nagysága 735,4 Mrd forint volt az elemzett időszakban. Ezzel szemben a hazai hozzájárulás évi átlagos nagysága 291 Mrd forint, s így az átlagos nettó bevételi többlet a hazai hozzájárulás 2,5-szerese volt. Magyarország tagállami hozzájárulásai közül a 2004-2014. évi időszakban: •

a GNI alapú befizetések összege a hazai hozzájárulásoknak átlagosan a 70,1 %-a;

•

a hagyományos saját források, a harmadik országgal szembeni vámok, mezőgazdasági termékek vámtételei, valamint a cukor- és izoglükóz-illetékek együttes összegének aránya a befizetéseken belül 15,1 % volt;

•

az áfa-alapú hozzájárulások aránya a teljes befizetéseknek 13,4 % tette ki, és korrekcióként fizetett hozzájárulás százalékos aránya 1,4 % volt.

a brit

A 2004. májusi uniós csatlakozást követő 2004-2006. években az unió 5,5 Mrd euró, 1 393,1 Mrd forint5, fejlesztési forrást biztosított hazánknak. A 2007-2013 uniós költségvetési időszakban, az EU a strukturális és kohéziós alapból, a közös agrárpiaci forrásokból az egyéb támogatási keretekből összesen 35,3 Mrd euró, 9 883,8 Mrd forint 6 , forrást biztosított Magyarország számára, 5,6 %-kal nagyobbat, mint a 2014-2020. évi költségvetési időszakban rendelkezésünkre álló 33,4 Mrd euró, 10 365,2 Mrd forint7. Az első hétéves időszakban a kohéziós források a keret 70,6 %-át, a vidékfejlesztéssel kibővített kohéziós források pedig 81,6 %-át, a 2014-2020 közötti időszakban viszont csak 64,4%-át, illetve 74,9 %-át adták a teljes támogatási keretnek. Az agrárpiaci-, földalapú támogatások aránya az új költségvetési időszakban, 2014-2020 között, 23,8 %-ra nőtt, szemben az előző időszak 17,2 %-val. Magyarország a 2007-2013 közötti időszakban – több más EU tagországhoz hasonlóan – nem tudta teljes mértékben felhasználni a rendelkezésre álló forrásokat. Így azok egy része nem tudta segíteni a fő célok teljesítését: a gazdasági növekedés élénkülését és a foglalkoztatás bővülését. Ez akkor is számottevő veszteség, ha 2014. év végén Magyarország a rendelkezésre álló uniós kohéziós források 78,2 %-nak a lehívásával a visegrádi országok között a második, a 2004-ben csatlakozott tíz tagállam között pedig a hetedik helyen áll. Tekintettel arra, hogy az ország részére juttatott közösségi támogatások összefoglaló pénzügyi egyenlegének meghatározása az elemzésünk célja, ezért felhívjuk a figyelmet arra, hogy – a támogatásfelhasználás n+2, n+3 éves kifizetési szabályai miatt – az adott időszakban teljesült pénzügyi kifizetések és az adott uniós költségvetési időszak pénzügyi kifizetései eltérnek egymástól. A tagállamok a hétéves

5

A 2004-2006 közötti időszak tervezési árfolyamán, 255 forintos euró árfolyammal számolva. A 2007-2013 közötti időszak tervezési árfolyamán, 280 forintos euró árfolyammal számolva. 7 A 2014-2020 közötti időszak tervezési árfolyamán, 310,8 forintos euró árfolyammal számolva. 6

12

költségvetési ciklus forrásait 8-10 év alatt hívják le. Hasonló ez Magyarország esetében is: a 2007-2013. évi költségvetési időszak első harmadában 2007-2009 között többségében a 2004-2006-os csatlakozás után biztosított uniós költségvetési keretforrások kifizetése történt, majd 2010-től emelkedett a 20072013. évi költségvetési időszakban biztosított forrásokhoz kapcsolódó kifizetések aránya. Hasonlóan történik ez jelenleg 2014-2015-ben is, az uniós kifizetések a 2007-2013. évek között lekötött, jelenleg megvalósuló, lezáródó projektekhez, beruházásokhoz köthetőek, a 2014-2020. évek közötti uniós költségvetési időszakban biztosított források lekötése, a kifizetések várhatóan 2015. év végétől indulnak be, gyorsulnak föl. A fejlesztésekhez rendelkezésre álló források alakulását befolyásoló tényező a kiegészítő (addicionális) hazai költségvetési hozzájárulások mértéke. A 2007-2013. évi periódusban a kohéziós források esetében (15%) mintegy 1251,7 Mrd forint, a vidékfejlesztési forrásoké (25%) pedig 382,1 Mrd forint volt. A fejlesztésekhez rendelkezésre álló források alakulását befolyásoló másik fontos tényező az árfolyamhatás érvényesülése. A 2007-2013. évi költségvetési időszakban felhasználható fejlesztési források öszszege forintban a 10 %-ot meghaladó árfolyamgyengülés miatt – becslésünk szerint – várhatóan 4,5 %kal emelkedik, és ezzel a felhasználható források összege a tervezett szintet 400-450 Mrd forinttal haladhatja meg. Magyarország, hazai kiegészítő költségvetési forrásokkal kibővített 2007-2013 közötti pénzügyi fejlesztési kerete elérte a 11 908,2 Mrd forintot (tervezési árfolyamon), ebből a vállalt hazai hozzájárulások mértéke 2 024,3 Mrd forintot (átlagosan 17 %-ot) tett ki. A Kohéziós Alapok forrásainak összege ebben az időszakban – a hazai költségvetési hozzájárulásokkal együtt – 8 204,9 Mrd forint (69 %) volt, ami a regionális fejlesztéseket, az elmaradott régiók fejlődését és a szociális felzárkóztatást szolgálta. Az uniós fejlesztési keret másik részét (30 %-át) a vidékfejlesztésre szánt források és a közvetlen agrárpiaci támogatások alkották. A fejlesztési források felhasználása jelentős intézményi költségeket igényelt. Ezek finanszírozása három forrásból történt: a technikai segítségnyújtási alapból, a hazai költségvetésből vagy magából a pályázati forrásokból, illetve ezek különféle együttes variációja szerint. Az állami költségvetés éves uniósintézményi működési kiadásai 2003-2013 között 40-60 Mrd forint/év között mozogtak. Becsléseink szerint az uniós programok irányításával, koordinációjával, a pályázatok kezelésével foglalkozó munkaerő száma (2013. év végén) megközelítette az 5300 főt, ebből a minisztériumokban koordinálók száma kb. 450 fő, NFÜ alkalmazott 610 fő, a KSZ-ekben dolgozó 3 265 fő és a MVH-ban alkalmazott 946 fő volt8. A 2007-2013 közötti időszakban a 8 204,9 Mrd forint összegű NSRK keret terhére, 15 operatív program céljaira 104,3 %-os kötelezettség-vállalás történt. A kötelezettség-vállalás leginkább a KÖZOP (130,7%), az EKOP (119,2%), a GOP (107,9 %) és az ÁROP (107,3%) esetében lépte túl a keretet, a TÁMOP (92,2%) és a TIOP (90,2%) esetében viszont nem sikerült lekötni az összes rendelkezésre álló forrást. A kohéziós forrásokon belül a legnagyobb részarányú operatív programok a KÖZOP (22,8%), a KEOP (18,1%), a TÁMOP (14,0%) és a GOP (11,5%), a legkisebbek pedig az EKOP (1,4%), VOP (1,3%) és az ÁROP (0,6%) voltak.

8

A becsült létszámadatok a költségvetési szervek esetében a 2013. év végi zárszámadási beszámolókból, a közreműködő szervek esetében a közzé tett 2013. végi éves beszámolókból, kiegészítő mellékleteinek (OPTEN Cégtár) felhasználásával készült.

13

Az NSRK keret pénzügyi előrehaladását jelző, a fejlesztésekre kifizetett támogatások9 nagysága 2013. év végén 4742,0 Mrd forint10 volt, a rendelkezésre álló fejlesztési keret 57,8%-a, ami jelentős eltérés az időarányos (77,7%-os) szinttől. Mindössze 5 operatív program, jellemzően a regionális fejlesztési keretek a DAOP, a DDOP, a KMOP, az NYDOP és a VOP kifizetett támogatásai érték el az időarányos szintet. 2013. év végén a legalacsonyabb kifizetési arány a KEOP (42,7%), a TÁMOP (50,9%), a TIOP (53,5%) és a KÖZOP (53,8%) esetében volt. A nagyobb előrehaladást, illetve az időarányos szinttől való eltérést okozó tényezők között fontosabb szerepet a következők játszottak: •

az ország abszorpciós kapacitásának determináltsága és az operatív programok tervezésénél a forrásprogramozás elmaradása, illetve nem kielégítő módja;

•

az operatív programok és alkotó részelemek (prioritások, intézkedések, konstrukciók és projektek) céljainak és stratégiáinak – esetenként többszöri – módosítása és a vele járó jelentős időveszteség, valamint

•

a teljesítések elszámolásának módszertani-technikai sajátosságai és nehézségei, továbbá esetenként az ellenőrzések tervezetnél nagyobb időigénye.

Mindezekkel összefüggésben megállapítható, hogy az indikátorokkal mért fizikai-szakmai előrehaladás kedvezőbb összképest fest a fizikai és szellemi tőkébe történő beruházások előrehaladásáról, mint a kifizetések arányának alakulása. E tapasztalat, valamint a jelenleg még megvalósítás alatt álló projektekre fókuszáló széleskörű szervező tevékenység felgyorsítása – kiemelten a nagyobb és jelentősebb projektekre – és a kormányzati erőfeszítések esélyt adnak arra, hogy 2016-ban a közösségi támogatások végleges elszámolásakor ne vagy csak minimális mértékben legyen forrásvesztés. A fizikai-szakmai előrehaladást prioritás szinten – ROP nélkül – 159 indikátorral mértük, és közülük 86 haladta meg 2013. év végén az időarányos küszöbértéket, ami az OP szintű indikátoroknál kedvezőbb, 54,1 % arányt jelentett. A 159 indikátor típusonkénti megoszlása a következő volt: • 68 output indikátorból 2013. év végén 48 darab elérte az időarányos célértéket, 20 darab elmaradt a kitűzött időarányos szinttől, az utóbbiak közül 6 darab pedig nem érte el a 25% teljesítési értéket sem; • 87 eredmény indikátorból 2013. év végén 36 darab elérte az időarányos szintet, 51 indikátor elmaradt a célértéktől, az utóbbiak közül 27 pedig nem érte el a 25%-os teljesítési értéket sem, és • 4 hatás indikátorból 2013. év végén 2 elérte az időarányos célértéket, 2 indikátor a 25%-os teljesítési érték alatt maradt. A foglalkoztatási hatásokat tekintve a GOP és a ROP munkahely-teremtési hatása jelentősen felülmúlta a várakozásokat és kiemelkedett a többi fejlesztési indikátor közül. E két operatív programban a „Teremtett munkahelyek” száma 2013. év végéig 130 775 főre teljesült, szemben a 2015. év végére tervezett 96 857 fő célértékkel, (a 2013. év végi adat az időarányos értéket 73,8 %-kal meghaladta). Az ÁROP és a TÁMOP képzései 2013. év végéig csaknem 1 millió főt értek el, ami szintén a tervezett érték feletti (112 %-os) teljesülést mutat.

9

Az NSRK operatív programjainak fejlesztési keretei, a programokhoz kapcsolódó technikai lebonyolítást támogató ún. TS keretek nélkül. 10 Tervezési, EMIR elszámolási árfolyamon, (280 forintos euró árfolyamon).

14

A beruházás növelő hatás jelentőségét mutatja, hogy – az NGM beruházási és folyó kiadások aránybecslésére támaszkodva – az NRSK forrásokból, mintegy 3 182,9 Mrd forintot, a teljes kifizetett összeg 76,7%-át fordították beruházásokra. Az operatív programokat elemezve a kifizetésekből a legnagyobb beruházási részarányt az infrastruktúra fejlesztésére irányuló KÖZOP, TIOP (89%), EKOP (88%) érte el, de a 15 operatív programból 12 esetében a 85% fölött volt a kifizetésekből a beruházási kiadásokra fordított részarány. A nem tőke jellegű kifizetések túlsúlya jellemezte a képzésekre irányuló TÁMOP, valamint az ÁROP, VOP programok, prioritások kifizetéseit. Tény viszont az is, hogy a GOP „Abszolút indukált beruházás” indikátor célértékének nagysága 2013. év végén 43 %-ot ért el, a ROP hasonló értéke pedig 63%-ot. A közszféra részaránya a teljesített kifizetésekből, – 2013. október végégén, az NGM adatai szerint –, 72,2%, közel 3 000 Mrd forint11 volt. Az uniós fejlesztési források felhasználásában négy operatív programnál – a társadalmi infrastruktúra fejlesztése a TIOP, a VOP, az ÁROP, és a környezetvédelmi beruházásokat támogató KEOP kifizetéseinél – a közszféra részesedése a felhasználásból meghaladja a 85%ot, a 15 operatív programból azonban csak kettőnél, a KÖZOP és a GOP forrásainak lehívásainál volt 50%-nál kisebb a közszféra részaránya. Az uniós forrásfelhasználás költségvetési hatása kettős: a költségvetést hazai társfinanszírozás formájában terhelő kiadások értéke – 2013. év végéig – 677 Mrd forint, az NSRK fejlesztések megvalósításához köthetően, a kifizetett számlák költségvetési egyenleget javító adó- és járuléktartalma elérte az 1 858 Mrd forintot. Ezek alapján az NSRK felhasználása a költségvetésre nettó értelemben véve pozitívan hat, azaz a fejlesztések adó- és járulékvonzatai révén befolyt bevételek összege magasabb, mint a hazai társfinanszírozás kapcsán jelentkező költségvetési kiadások nagysága. Az elindított, 2016-ig megvalósítás alatt álló projektekkel kapcsolatos növekvő állami hozzájárulási, társfinanszírozási igény kielégítése azonban feltételezi, hogy az állami költségvetés e terheket vállalja annak érdekében, hogy a rendelkezésre álló keretek felhasználására a lehető legnagyobb arányban kerüljön sor. A hátrányos helyzetű régiók felzárkóztatását, a regionális különbségek csökkenését a ROP források – a kiemelkedő kifizetési, felhasználási arányok ellenére –, csak részben enyhítették, de elősegítették több régió, a dél-alföldi, észak-alföldi, a dél-dunántúli és a nyugat-dunántúli lemaradásának csökkenését, az 1 főre jutó GDP értékének változása tekintetében, azonban két régió, az Észak-Magyarország és a Közép-Dunántúl esetében tovább nőtt a területi fejlődésbeli különbségek, a GDP termelésnek az országos átlagtól való lemaradása. A 2007-2013 közötti időszakban a hazai foglalkoztatási és a beruházási indikátorok időarányosan kedvező teljesülése, és a tagállamok között az egyik legnagyobb GDP-arányos támogatás-felhasználás (15,8%) mellett a magyar gazdaság növekedési teljesítménye 2013-ig nem volt kiemelkedő a 2004-ben csatlakozott kelet-európai tagállamokhoz képest. A gazdaság sajátos fejlődési pályája (a válság kitörése előtt az ország gazdasági növekedési potenciáljainak meggyengülése, a nagyfokú eladósodás, a költségvetési stabilizáció stb.) miatt az EU-támogatások nagysága nem bizonyult elégségesnek a növekedési pálya felgyorsításához. Az uniós források, támogatások jelentősége egyrészt abban áll, hogy nagymértékben hozzájárult a nagyobb gazdasági visszaesés elkerüléséhez, másrészt abban, hogy az infra-

15

11

2013. október végig a közszféra kifizetései elérték a 2 995,7 Mrd Ft-ot.

struktúra fejlesztésével, az ország infrastrukturális – egészen a második világháborúig visszanyúló „történelmi” fejletlenségének a felszámolásával hozzájárult a tartós gazdasági növekedés feltételeinek a megteremtéséhez a magyar gazdaságban. Az uniós közös agrárpolitika (KAP) egyik pillére a közvetlen termelői és agrárpiaci támogatások rendszere, másik pillére pedig a vidékfejlesztési támogatások rendszere. 2004-2013 között ezekből a forrásokból Magyarország mintegy 3 430 Mrd forintot kapott, ami az időszak alatt elszámolt teljes uniós pénzügyi keret közel egyharmada volt. A KAP I. pillére, a közvetlen termelői támogatások esetében, a 2004-ben csatlakozott tagállamok agrártermelői 25%-ról indulva 2004-2013 között fokozatos emelkedés mellett érték el az EU-15 tagországok közvetlen támogatottsági szintjét. Jellemzően a magyar agrárszektor támogatottsági szintje, – a hazai költségvetési agrártermelési árkiegészítések miatt –, már 2008-ban is magas volt, az 1 hektárra jutó támogatás átlagosan 128 euró (35,8 ezer forint) volt, közelített az EU-15 harmadik legnagyobb agrártámogatásával rendelkező portugál szinthez (164 euró/hektár értékéhez). 2013-ra Magyarországon az 1 hektárra jutó közvetlen támogatottsági szint közel 2,5 szeresére nőtt, elérte átlagosan a 312 eurót (87,4 ezer forint) nagyságot. A KAP II. pillére, az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program 2007-2013. évi pénzügyi kerete 1 460 Mrd forint volt. E keret felhasználása 2014. III. negyedév végéig 85,1%-on, 1 242 Mrd forinton állt. Az egyes tengelyek, fejlesztési célterületek időarányos kifizetései azonban eltérő módon alakultak. A I. (mezőgazdasági versenyképesség) és a II. (mezőgazdasági környezetvédelem) tengelyek forrásainak kifizetése 82,1%-ot, illetve 96,0%-ot ért el. A III. (mikro vállalkozások ösztönzése) és a IV. (LEADER) forrásfelhasználása azonban csak megközelítette, de egyik tengely esetében sem érte el az időarányosan elvárható 77,7%-os felhasználási szintet; a III. tengely kifizetései 70,8%-kal, a IV. tengely felhasználása pedig 70,2%-ra teljesült. A mikro vállalkozások ösztönzésével kapcsolatos kilenc indikátor 2013. év végi alakulása felveti a már kifizetett források felhasználásának célszerűségét, hiszen a 70,3%os kifizetések mellett az eredményindikátorok közül csak „A megújuló energia-termelés (új munkahely)”-sel foglalkozó mikro vállalkozások érték el, illetve haladták meg a tervezett célérték időarányos százalékát. A többi outputindikátor teljesülési értékei nagymértékben elmaradtak a kifizetéssel arányos szinttől.

1. Magyarország és az EU pénzügyi kapcsolatainak tendenciái és főbb jellemzői 1.1. Magyarország pénzügyi teljesítménye az uniós források felhasználása terén, a visegrádi ország-csoporttal és a 2004-ben csatlakozott tagállamokkal való összehasonlításban Magyarország a 2014. év végéig – a 2007-2013. évek között rendelkezésére álló uniós kohéziós támogatási forrásoknak – a 78,2%-át hívta le az Eurostat adatai szerint11. Ezzel a forráslehívással a visegrádi országok között a második helyen áll (1. és 2. ábra), a 2004-ben csatlakozott tíz tagállam között pedig a hetedik helyet foglalja el a felhasznált támogatások tekintetében. 11

Eurostat, EU intézmények és Magyarország közötti pénzügyi elszámolások és fizetési mérleg forgalom ún. tükörstatisztika adatai alapján. Az elemzés során az Eurostat többi tagállamra vonatkozó tükörstatisztikákat is felhasználtuk.

16

1-2. ábra A visegrádi országok 2007-2013 évek közötti uniós kohéziós forrásainak lehívása 2014. év végén és az évenkénti felhasználás alakulása a teljes nemzeti keretek %-ában

A visegrádi ország-csoportban legjobban teljesítő Lengyelország az éves kohéziós forrásait egyenletesen növekvő ütemben használta föl, (2. ábra), 2010-ben a teljes hétéves keret 11,7%-át, majd 2011-től minden évben a fejlesztési keretének 15%-át vagy nagyobb arányú részét hívta le. Csehországot a pályázatkezelési intézményrendszeri kapacitások, a költségvetés által előfinanszírozott projektek elhúzódó kifizetései, valamint a versenyképesség javítására és a kutatás-fejlesztési források tervezettnél lassabb felhasználása hátráltatta az uniós források eredményes felhasználásában. Szlovákiában a csalás és korrupció gyanús, túlárazott közlekedési és gazdaságfejlesztési beruházások miatt, a regionális és strukturális alapok keretéből az EU több nagy állami beruházást, projektkifizetést 22 esetben, összesen 722 millió euró értékben leállított, ezek szlovák költségvetést sújtó hatása is jelentős volt 2013-ban (a nemzeti keret-lehívások éves alakulását lásd részletesen az 1. mellékletben). A tíz új tagállam közül Magyarország relatív lemaradását a nehezen, lassan beinduló forrásfelhasználás okozta. Az új tagállamok élmezőnyében járó Litvánia, Észtország 2009-ben már kohéziós forrásainak 17,4% és 15,2%-át fölhasználta, a következő évben, 2010-ben már hat tagállam éves fejlesztési keret lehívása 11% fölötti volt, közben hazánk 2009-2010-es kohéziós forrás-felhasználása csak 8,7% és 8,4% volt. (Hasonlóan alacsony maradt a cseh és a szlovák éves felhasználás is). Magyarország a 2007-2013-as fejlesztési programok tervezésében, előkészítésében lemaradt. Késve, csak 2008-ban különítettek el jelentős költségvetési forrásokat, 15,4 Mrd forintot, a „2007-től induló EU nagyberuházások és komplex programok előkészítésére”. A kohéziós források közel felét felhasználó közszféra, az államigazgatási szervek, önkormányzatok, társulásaik uniós fejlesztési pályázatainak saját forrás kiegészítésére a kormány csak 2012-ben hozott létre az állami költségvetésből, erre a célra felhasználható keretet, majd 2013-ban az EU Önerő Alapot, ahová fejlesztési terveikkel, forráspótlási igényekkel az érintettek pályázhattak. Az Európai Unió kohéziós forrásainak felhasználásában élen járó országok között Észtország példája kiemelkedő, és követhető. Az észtek az uniós költségvetésük félidei értékelését, illetve az euró bevezetését (2011. január 1-től) összekötötték egy széleskörű társadalmi konzultációval, melynek 17

eredménye a megújított 2011-2015. évi uniós források felhasználására vonatkozó stratégiai program, módosított forrásallokáció lett. Ami a forrásfelhasználással kapcsolatos jó gyakorlatokat illeti, Lengyelország forráselosztási és regionális intézményrendszeri tapasztalatait és Ausztria környezetvédelmet szolgáló eljárásait említhetjük meg az észt példa mellett. Az uniós források felhasználásának lengyelországi sikerei több tényezőre vezethetők vissza. Ezek közül az egyik az eredményesen működő intézményrendszer kialakítása: az integrált központi irányítás, ellenőrzés és a regionális végrehajtás jól szervezett egysége. Egy minisztérium feladata a forrásfelhasználás koordinációja, ellenőrzése és a szaktárcákkal történő folyamatos egyeztetés, a nagy projektek, kiemelt célterületek tekintetében történő koordináció. Az EU forrásokat ellenőrző hatóság is a minisztériumhoz tartozik, és egyéni bejelentésekre is reagál, speciális eljárásrendben, szabályozásban járatos, korrupciós bejelentett eseteket, visszaéléseket vizsgál. Ezzel párhuzamosan Lengyelországban sikeresen kialakították és működtetik az EU kompatibilis régiókat, azok intézményrendszerét. Első lépésként már 1999-ben megkezdődött a 16 régió kialakítása. Az 1400as évektől a lengyel közigazgatás területi egységei a vajdaságok voltak, 1998-ban 49 vajdaság volt, amelyeket 16 régióba szerveztek. Hasonlóan a Magyarország a 19 megyét, 7 régióba szervezte. A régiók fejlesztési terveiről regionális tanácsok (önkormányzati vezetők, társadalmi szervezetek képviselői) döntenek, a tanácsok mellett a feladatok végrehajtását a vajdasági önkormányzati szervezet végzi, amit a megbízott vajda (miniszteri rangú regionális kormányzó) irányít. A lengyel siker másik eleme a hatékony forrásallokáció: a visegrádi országok közül Lengyelország fordította a forrásainak legnagyobb részét, 40,9%-át közlekedésfejlesztésre (Magyarország 25,6%-ot) és 18,8%-át kutatásfejlesztésre, (Magyarország 16,3%-ot) (lásd 3. ábra). 3. ábra A visegrádi országok 2007-2013 között kohéziós forrásainak allokálása

A jól előkészített, közlekedési infrastruktúrát fejlesztő nagyprojektek a lengyelországi tapasztalatok alapján gyorsabb forrásfelhasználást, kevesebb pályázatkezelési kapacitást igényelnek. Magyarország kohéziós forrásainak közel harmadát környezetvédelmi beruházásokra allokálta, azonban ezek pontos felhasználási formáira, (lakossági vagy önkormányzati régiós környezetvédelemi beruházások támogatása, vagy a lakossági nap- szélenergia felhasználását támogató beruházások) felhasználási tervei nem voltak jól előkészítve. További kockázatot jelentett, hogy a környezetvédelemért felelős

18

szakmai területek több minisztérium között megoszlanak (NFM, VM), így a nagy projektek generálása a keret teljes felhasználása szempontjából is kockázatokat hordozott. A kisösszegű fejlesztési források pályázatkezelése, pénzügyi lebonyolítása jelentős erőforrásokat köt le, és a teljes kerethez viszonyítva – a tapasztalatok szerint – azonban lassabb előrehaladást jelent. Ausztriában a környezetvédelmi operatív program keretéből a lakossági napelemek és szélturbinák pályázatkezelését, a támogatások folyósítását a helyi takarékszövetkezeti hálózatra bízták, megfelelő kezelői jutalék fejében. A pályázatok kezeléséhez használt informatikai alrendszerek kiépítéséhez szükséges kapacitással a hitelintézetek rendelkeznek (azok hasonlóak a fogyasztási -, illetve személyi hitelekéhez), és megfelelőek a tapasztalataik a pályázók beszerzett eszközeinek ellenőrzésében is. 1.2.

Magyarország uniós pénzügyi egyenlegének alakulása

1.2.1.

Magyarország fejlődéséhez biztosított európai uniós források 2000-2020

Az Európai Unió Magyarországnak az előcsatlakozás és a tagság időszaka alatt az európai közös stratégiai célok eléréséhez, az ország gazdasági és társadalmi fejlődésének előmozdítására 2000-2013 között, 41 661 millió euró, mintegy 11 497 Mrd forint, támogatási forrást biztosított. Összehasonlításként, ez a támogatás megközelítőleg megegyezik a 2013. évi hazai költségvetés teljes éves adó- és járulékbevételeinek13 összegével. A 2014-2020. évek közötti költségvetési időszakra tervezett keret összege eléri

13

2013-ban a költségvetési adóbevételek összege 6862 Mrd forint volt, - az összes gazdálkodói befizetések 1152 Mrd Ft-ot, ÁFA- és fogyasztási adó bevételek 4055 Mrd Ft-ot, a lakossági adóbefizetések 1655 Mrd Ft-ot tettek ki. A járulékbefizetések összege 4864 Mrd forint volt – ebből a nyugdíjbiztosítási járulék 3016 Mrd forint, az egészségbiztosítás 1848 Mrd Ft volt. Így a 2013. éves költségvetés adóbevételek és járulékbevételek összege 11 726 Mrd Ft-ot ért el.

a 33 350 millió eurót, 10 339 Mrd forintot. Az 1. táblázatban összefoglalt adatok az európai költségvetésből Magyarországnak biztosított kereteket mutatják, ezek kihasználása, a források lehívása 20002006. évek közötti uniós keretek esetében közel 100%-os, forrásvesztés szinte alig volt. 1. táblázat Magyarország fejlődéséhez biztosított uniós fejlesztési források 2000-2020 millió EUR

2000 2013

2000-2003

2004-2006

2007-2013

2014-2020

Uniós fejlesztési források (millió euró)

898

5 463

35 299

41 661

33 350

Uniós fejlesztési források (milliárd forint)*

220

1 393

9 884

11 497

10 339

* Tervezési árfolyamon átszámolva forintra (2000-2003 245 EUR/Ft; 2004-2006 255 EUR/Ft; 2007-2013 280 EUR/Ft; 2014-2020 310 EUR/Ft)

A Közösség, a csatlakozási tárgyalásokon résztvevő tagállamoknak 2000-2003 között, ún. előcsatlakozási forrásokat biztosított a jogharmonizációhoz és a szükséges nemzeti intézményrendszerek kialakításához, átalakításához. Az uniós csatlakozás előtt Magyarország számára 19

a PHARE, ISPA, SAPARD alapokból az EU-18 tagállamok összesen 898 millió euró támogatási keretet biztosítottak. A belépés után 2004-2006 között az új tagállamok a 2000-2006-os hétéves uniós költségvetési keretből időarányos támogatási forrásokhoz jutottak és – az új tagok előírt módon – már 2004-től hozzájárultak az uniós költségvetéshez. 2004-2006 között Magyarország a Kohéziós Alapokból, az agrárpiaci- és vidékfejlesztési forrásokból és a Schengeni Alapból összesen 5 463 millió euró forráskeretre volt jogosult. A 2007-2013 közötti uniós költségvetési időszakban Magyarországnak biztosított uniós források öszszege 35 299 millió euró volt. Ebben az új tagállamok részére első, teljes hétéves, uniós költségvetési időszakban „vizsgázott” az országok középtávú tervezési gyakorlata, az intézményrendszere és az EUkompatibilis regionális közigazgatási rendszereinek hatékonysága. 2. táblázat Magyarország fejlődéséhez biztosított uniós fejlesztési források, uniós költségvetési ciklusonként, fejlesztési alaponként 2000-2020 között millió EUR

2000-2003

2004-2006

2007-2013

2014-2020

Regionális fejlesztési források (ERFA)

310 (PHARE)

1 765

12 650

10 757

Koháziós Alapok (KA)

550 (ISPA)

995

8 642

6 025

-

-

3 629

4 712

860

2 760

24 921

21 494

-

165 (Schengen)

343

362

585

3 895

3 494

Szociális Alap (ESZA) Kohéziós források összesen Határmenti együttműködés (ETE)

Vidékfejlesztési források, (EMVA, HOP) 38 (SAPARD) Agrár piaci-, földalapú támogatások

-

1 917

6 071

7950*

Egyéb támogatások

-

36

69

50

898

5 463

35 299

33 350

Uniós források ÖSSZESEN * 2014-2020 becslés

A 2. táblázat bemutatja a 2014-2020. évi költségvetési időszakban a Magyarország részére rendelkezésre álló források összegét, 33 350 millió eurót, ami várhatóan 5,8 %-kal kisebb lesz, mint a korábbi 2007-2013. évek közötti időszakban rendelkezésre álló keret. 1.2.2.

Magyarország 2004-2014. évek közötti uniós pénzügyi egyenlege

Az uniós csatlakozástól napjainkig eltelt 11 év, 2004-2014 közötti időszakban Magyarország európai uniós pénzügyi egyenlege – az európai intézmények és hazánk közötti pénzügyi elszámolások alapján12 -, nettó 28,4 milliárd euró forrástöbblet mutatott. Az időszak alatt lehívott uniós támogatásaink öszszege 37,8 milliárd euró, a tagállami hozzájárulások összege 9,4 milliárd euró volt. Forintban kifejezve, az uniós csatlakozás óta Magyarország európai uniós pénzügyi egyenlege nettó 8 088,9 Mrd forint, ami 10 679,9 Mrd forint összesen kapott támogatásból és a megközelítőleg 2 591,0 Mrd forint hazai tagállami befizetésből adódott. A 2004-2014. közötti időszakban a nettó éves átlagos uniós pénzügyi egyenlegünk 2 580,5 millió euró/év, megközelítőleg15 735,4 Mrd forint/év volt. A pénzügyi egyenleg évenkénti alakulását részletesen a 2. melléklet tartalmazza.

12

Forrás az Eurostat EU intézmények és Magyarország közötti pénzügyi elszámolásokat tartalmazó statisztikái. Az uniós támogatási és hazai befizetési adatok euróban álltak rendelkezésre, az euró adatokat az adott éves átlagos euró-forint árfolyam alapján számoltuk át forintra, ezért megközelítő pontosságú értékek. 15

20

Magyarország 2004-2014 közötti átlagos éves hozzájárulása az uniós költségvetéshez – a gazdasági teljesítményt mérő GNI mutató stagnálása és a harmadik országbeli vámbevételeink szinten maradása miatt – alig emelkedett, évente átlagosan 857,6 millió euró/év, megközelítőleg 235,5 Mrd forint/év volt, amit a 4. ábra szemléltet. Magyarország 2004-2014 között kapott uniós támogatásainak éves átlagos összege, pedig 3438,1 millió euró/év, megközelítőleg 970,9 Mrd forint/év volt. A támogatások nagysága az időszak alatt folyamatosan emelkedett (5. ábra). A 2004-2006. évek közötti átlagos 1 226,7 millió euró/évről a 20112014. időszakban 5 510,0 millió euró/évre, a kezdeti lehívott összeg 4,5-szeresére. Forintban kifejezve, a kezdeti 2004-2006. évek között kapott 314,7 Mrd forint/év támogatás a 2011-2014. között évekre 1 624,7 Mrd forint/évre nőtt A forintban kifejezett növekedés 5,2-szeres volt, az időszak alatt bekövetkezett forint árfolyamgyengülés miatt, (részletesen lásd. 10. ábra). 4-5. ábra Magyarország uniós éves tagállami befizetéseinek és évente kapott támogatásainak alakulása 2004-2014. évek között

1.2.3.

Tagállami uniós költségvetési hozzájárulások rendszere

Az Európai Unió költségvetési bevételeit a tagállamok befizetései biztosítják, figyelembe véve azt, hogy a közösségi stratégiai célok eléréséhez szükséges források finanszírozása egyetlen tagállamnak se jelentsen a viszonylagos jólétéhez képest túlzott költségvetési terhet. Az Európai Unió tagállamainak költségvetési hozzájárulásai a 2007/436/EK, Euratom határozatában „Az Európai Közösségek saját forrásainak rendszeréről.” foglaltak alapján három csoportra bonthatóak: a befizetett „hagyományos” forrásokra, a hozzáadottérték-adó befizetésekre és a bruttó nemzeti jövedelem (GNI-) alapú hozzájárulásokra. A hagyományos források a harmadik (nem uniós) országokkal folytatott kereskedelmi és mezőgazdasági vámokból, valamint a cukorágazat piacának közös szervezése miatt fizetett cukorilletékből állnak, e hozzájárulásokat 1970. év óta fizetik a tagállamok. A vámok és illetékek beszedésének költségei miatt a tagállamok a bevételek 25%-át visszatarthatják, azt nem kell az uniós költségvetésbe befizetniük. Hozzáadottérték-adó (ÁFA-alapú) befizetéseket a tagállamok 1979 óta teljesítenek. A hozzájárulás alapja a becsült ÁFA-bevétel 0,3%-a, amelyet a tényleges beszedett adóbevételek alapján negyedévente korrigálnak. 21

A GNI-alapú befizetések adják az uniós költségvetési források kétharmad részét. Ez a hozzájárulás a tagállamok gazdasági teljesítményétől függ, amelynek éves mértékéről az uniós költségvetés elfogadása során döntenek a tagállamok. A 2007-2013. évi uniós költségvetési időszakban a tagállami éves uniós hozzájárulás mértéke 1,23 % volt. (2014-2020 között a tagállamok által elfogadott uniós költségvetési megállapodás alapján ez az arány 1,05-1,00% között fokozatosan csökkenő lesz). Az egyéb befizetések, az uniós kiigazító mechanizmusok, a tagállamok hozzájárulásai közötti költségvetési egyenlőtlenségek kiigazítása szintén része a saját források jelenlegi rendszerének. Az 1984-ben elfogadott „brit visszatérítés” az Egyesült Királyság hozzájárulását csökkenti. Ezt a visszatérítést 2007ben kiigazították annak érdekében, hogy a 2004 óta csatlakozott tagállamok uniós költségvetési hozzájárulásának hatásait korrigálják. 1.2.4.

Magyarország tagállami hozzájárulásai

A csatlakozástól eltelt 11 év, 2004-2014. közötti években Magyarország megközelítőleg 2 516,6 Mrd forint13 (9 433,2 millió euró), tagállami hozzájárulást fizetett be az uniós költségvetésbe. A 2004-2014 közötti időszakban a befizetett hazai hozzájárulások összege megközelítőleg elérte a kapott fejlesztési források összegének negyedét, éves átlagos szintje a kapott közösségi források 24,9%-át tette ki. Az első teljes, hétéves, 2007-2013 közötti uniós költségvetési időszakban az éves átlagos hazai költségvetési hozzájárulások összege a 900-1000 millió euró körüli éves mozgást mutat, lásd. 6. ábra. A GNI-alapú befizetések összege teszi ki a hazai hozzájárulások átlagosan 70,1%-át. Ezen a címen fizetett hozzájárulásunk 2004-2014 között megközelítőleg 1 821 Mrd forint volt (165,5 Mrd forint/év) volt. A hagyományos saját források, a harmadik országgal szembeni vámok, mezőgazdasági termékek vámtételei, valamint a cukor- és izoglükóz-illetékek együttes összegének aránya a befizetéseken belül 15,1%, (megközelítőleg 37,6 Mrd forint/év) volt az elemzett időszakban. 6. ábra Magyarország tagállami hozzájárulásának alakulása, 2004-2014

A 2004-2014 éves időszakot értékelve a harmadik országgal szembeni vámok beszedése után visszatartott vámbevételek aránya (az előírt 25% helyett), elérte a vámbevételek 41,6%-át. A 20042006-os időszakban az informatikai-, elszámolási rendszer kiépítéséhez, a szakemberképzéshez Magyarország visszatarthatott 326 millió euró rendkívüli költség- és beruházási térítést. A 2007-2013. 13

Az Eurostat éves euróban megadott tagállami hozzájárulási adatait az adott évi átlagos euró árfolyamokon számoltuk át forintra.

22

évi időszakban a befizetett vámbevételek és a visszatartott 25 %-os költségtérítések összege megfelelt az uniós szabályoknak. Az ÁFA-alapú hozzájárulások aránya a teljes befizetéseken belül 13,4%, (megközelítőleg 335 Mrd forint volt). A brit visszatérítésként fizetett hozzájárulás kapcsolódik a hozzáadott érték alapú befizetésekhez, s így az Egyesült Királyság ilyen befizetési terheit mérsékelte. (A 2014-2020. évi költségvetési időszakban a tagállami költségvetési megállapodások alapján ezt a befizetési jogcímet eltörlik, illetve az ÁFAalapú hozzájárulást is módosítják.) 1.2.5.

Az uniós támogatások rendszere

A közös európai uniós stratégiai célok megvalósítására elkülönített uniós alapok szerkezete az elemzett 2004-2014 közötti időszakban a hétéves uniós költségvetési periódusok miatt14 többször változott. A Strukturális Alapok15 és a Kohéziós Alap az Unió regionális – kohéziós – politikája megvalósításának pénzügyi eszközei, az európai közös hétéves költségvetési keret közel a felét, a 48,0-48,2%-át16 teszik ki ezekre a célokra elkülönített források. A strukturális támogatások célja a regionális fejlettségbeli különbségének csökkentése, az elmaradások mérsékelése, ebből az alapból a régiók támogatásaikat a fejlettségük és az egy főre jutó GDP-jük átlaga szerint kapják. Magyarországon hét régióból – a nyugat, közép- és dél-dunántúli, észak-magyarország, észak- és dél-alföld régió – jogosult a kohéziós forrásokra, a közép-magyarországi régió magasabb fejlettségi mutatója (egy főre jutó átlagos regionális GDP) miatt nem részesül ebből az alapból! A tagállamok közös hétéves költségvetési keretének másik meghatározó eleme a közös agrárpolitika (KAP), két „pillérének” a finanszírozása, ezek aránya 39,5-41,2% volt (a 2007-2013. és a 2014-2020. közötti években). Az első pillér a közvetlen termelői támogatások rendszere, az Európai Mezőgazdasági és Garancia Alap (EMGA). Az agrárfinanszírozás második pillére a vidékfejlesztési programok finanszírozása, amelyet az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap (EMVA), valamint az Európai Halászati Alap (EHA) forrásaiból biztosítanak. A kohéziós források és a vidékfejlesztési források (KAP II. pillér) felhasználása az Unióval egyeztetett, hétéves nemzeti stratégiai programok alapján történik, a pályázók a tagállami pályázatkezelő intézményrendszeren keresztül juthatnak a támogatásokhoz. A közvetlen agrártámogatásokat, (KAP I. pillér) az érintett gazdák közvetlenül az uniós intézménytől kapják, ezek a források nem folynak át a nemzeti költségvetésen, (a Kincsár és az MVH bonyolítja le a pénzügyi elszámolásokat), ezért nem lehetséges az uniós pénzügyi kapcsolatok teljes körű számbavétele csak a hazai költségvetési elszámolások áttekintésével.

14

A csatlakozásunkkor, 2004 májusában, a közösség a 2000-2006 közötti hétéves költségvetési időszaka zajlott, ez volt hazánk első uniós költségvetési ciklusa, a 2007-2013. közötti időszak volt Magyarország második uniós költségvetési időszaka, a 2014-2020 közötti évek hazánk harmadik uniós költségvetési ciklusa. 15 A Strukturális Alapok fogalmát 2007-től az Európai Regionális Fejleszti Alap (ERFA) és az Európai Szociális Alap (ESZA) együttes elnevezésére használják. 16 A 2007-2013 és a 2014-2020 uniós költségvetési időszakokban.

23

A kutatásra, innovációra, oktatás-fejlesztésre, környezetvédelemre szánt központi európai forrásokat17 keretprogramokba foglalva a Bizottság éves költségvetés alapján központilag hirdeti meg, az európai központi pályáztatás, forráskezelés a versenyképesebb, hatékonyabb felhasználást teszi lehetővé. 1.2.6.

Magyarország által kapott támogatások

A 2004-2014. közötti években Magyarország megközelítőleg 10 679,9 Mrd forint (37 818,8 millió euró), támogatást kapott 7. ábra, az uniós költségvetésből, ebből a kohéziós források, a regionális felzárkózásra, a versenyképesség növelésére szánt források aránya az elemzett időszakban 58,5% volt. 7. ábra Magyarország által lehívott közösségi támogatások alakulása, 2004-2014

Az agrár- és vidékfejlesztési források részesedése 37,1%, az egyéb központi környezetvédelmi, innovációs pályázati keretekből kapott támogatások aránya pedig 4,4% volt. A 2007-2013 közötti időszakban az éves átlagos költségvetési támogatás 3 912,2 millió euró/év (megközelítőleg 844,4 Mrd forint/év) volt. Az évente lehívott uniós keretek aránya a 2004-2014. évek alatt folyamatosan emelkedett. (A részletes éves adatokat a 2. melléklet tartalmazza). 1.2.7.

Hazai költségvetési hozzájárulás, addicionalitás

Az Unió kezdettől hangsúlyozza, hogy az általa nyújtott támogatásokkal nem felváltani, hanem kiegészíteni kívánja a tagállami fejlesztési kereteket. A kiegészítő jelleg megtartása érdekében minden támogatott nemzeti program esetén szükséges meghatározott tagállami önrész (addicionalitás). Az uniós források felhasználásának kétfelé való tagoltsága, a kohéziós és az agrár-, vidékfejlesztési források esetében, a szabályozási és eljárásrendbeli különbségek mellett a hazai kiegészítő (addicionális) költségvetési hozzájárulások mértékénél is megfigyelhető. Az első uniós költségvetési időszakban, 2004-2006 között a kohéziós fejlesztési források esetében a vállalt hazai költségvetési hozzájárulás mértéke 25% volt, összesen megközelítőleg 186,5 Mrd forint, míg a vidékfejlesztési források esetében vállalt költségvetési hozzájárulás 20%-os volt, megközelítőleg 37,3 Mrd forintot tett ki. A második uniós költségvetési időszakban, 2007-2013 között, a kohéziós 17

Ezek a kutatási keretprogramok (FP7, ERA, JRC) az innovációs források (CIP, EUREKA, EUROSTARS, EIF, JASMINE) a környezetvédelemre (LIFE+, NER 300) az oktatásra (Lifelong Learning, Erasmus) a szolidaritásra (EGAA, EURES, Progress), szánt források.

24

források esetében a vállalt hazai hozzájárulás mértéke 15%-os (1231,4 Mrd forint), a vidékfejlesztési források vállalt kiegészítésének mértéke pedig 25% (390,5 Mrd forint) volt. A hazai költségvetésből vállalt, az uniós forrásokat kiegészítő támogatások mértékének változását a 3. táblázat tartalmazza. A közvetlen agrártámogatások esetében Magyarország a hazai agrártermelők versenyképességének megőrzését szem előtt tartva vállalta, hogy az uniós direkt támogatásokat kiegészíti az ún. top-up támogatásokkal, melyeknek mértéke az uniós direkt támogatások 30%-a volt. 3. táblázat Hazai költségvetési hozzájárulások mértéke az uniós alapokhoz a teljes keret %-ban 2004-2006 uniós költségvetési időszak

2007-2013 uniós költségvetési időszak

Kohéziós Alapok kiegészítése

+ 25%

+ 15%

Agrár-, vidékfejlesztési alapok kiegészítése

+ 20%

+ 25%

Közvetlen agrártámogatások

max. 30% top-up támogatás

max. 30% top-up támogatás

A kohéziós fejlesztési források 2004-2006. évi hazai költségvetési hozzájárulásának mértéke, illetve a közvetlen termelői támogatásokat kiegészítő agrárpiaci top-up támogatások a 2004-2009. években az indokoltnál nagyobb költségvetési többletkiadásokat okoztak. Az alább részletezett becsléseink szerint az átgondolt, koncentráltabb uniós támogatási politika 450500 Mrd forint költségvetési kiadási megtakarítást eredményezett volna 2004-2009 között az országnak. Az egyik lehetséges költségvetési megtakarítást a kohéziós források 2004-2006 közötti hazai hozzájárulásának alacsonyabb mértéke jelentette volna. A 2004-2006. évek közötti időszakban az uniós kohéziós források vállalt hazai költségvetési hozzájárulásának mértéke 25% volt, majd a 20072013. években 15%-ra csökkentették a hazai költségvetési kohéziós hozzájárulások mértékét. A 20042006. közötti években a kohéziós források 186,5 Mrd forintos hazai költségvetési hozzájárulása, megközelítőleg 74,6 Mrd forinttal csökkenthetett volna, ha az ország, ha 15%-os állami önrészt vállalt volna a csatlakozás utáni két és fél évben. Becsléseink szerint a 2004-2009 közötti időszakban, az agrártámogatási rendszer megfelelő, költségérzékenyebb átalakításának elmaradása, megközelítőleg 350-400 Mrd forint költségvetési többletkiadást okozott. A kormány 2004-2009 között a már elindult uniós normatív támogatások 18 ellenére meghagyta a korábbi szinten és szerkezetben a mezőgazdasági termelők közvetlen támogatásának költségvetési rendszerét. (A termelők támogatás-kiegészítésére az uniós vidékfejlesztési alapokból is lehetőség lett volna!). A kormány nem vállalta föl az agrártámogatási szerkezet átalakításának programját, az uniós szubvenciók és a hazai támogatási gyakorlat optimalizálását, a mezőgazdaság eltartó-képességének fenntartása mellett, az agrár top-up támogatások esetében a birtokméret alapján a degresszív támogatási politikát. Jól példázza ezt, hogy 2009-ben az 50 hektárt meghaladó egyéni gazdaságok 18

A tíz új tagállam esetében a közvetlen agrártermelési támogatások, a termelés- és termékalapú kiegészítések fokozatosan kerültek bevezetésre 2004-2013 között. Az agrártermelői, földalapú normatív támogatások 2004ben az uniós átlag, (EU-15 tagállam), normatív támogatásának a 25%-áról indultak, majd 2005-ben 30%-ra, 2006-ban 35%-ra nőttek, illetve 2007-2013 között évente 10%-kal közeledtek az uniós átlag, az EU-15 szintjéhez.

25

száma az összes mezőgazdasági birtokok számának 1,5%-át tette ki, azonban ezek a gazdaságok rendelkeztek a megművelt mezőgazdasági területek 50%-val (KSH. 2010.) a termelésük alapján, ennek megfelelően a top-up támogatások közel felével. Azaz 50 hektár feletti birtokok költségvetési kiegészítő támogatása indokolatlan terheket rótt a költségvetésre, járult hozzá a költségvetési egyensúly romlásához. 8. ábra19 Közvetlen agrártámogatások éves alakulása 400 hazai támogatás uniós támogatás 300

200

100

0

Az agrártermelők top-up termeléshez kapcsolódó támogatásai 2004-2009 között, éves átlagos szinten elérték a 131,9 Mrd forintot. A 2009. évi költségvetési konszolidáció után 2010-2014. évek alatt az éves átlagos mértékük 48,6 Mrd forint volt. Elemezve a 8. ábrát, illetve a birtokszerkezeti adatokat, megállapítható, hogy 2001-2009 között a hazai közvetlen termelői támogatások közel azonos szinten mozogtak, 2004-től belépő uniós közvetlen támogatások szintje már 2005-ben elérte a korábbi évek hazai normatív támogatásainak nagyságát, azonban a költségvetési kiegészítő top-up támogatások szintje 2009-ig nem változott. Feltételezve, hogy ilyen formában 2005-től a 131,9 Mrd forintos éves átlagos támogatás közel fele20 66,0 Mrd forint/év felesleges volt, az ésszerűbb támogatási politika a 2005-2009 között 350-400 Mrd forint megtakarítást eredményezhetett volna. 1.2.8. 2007-2013. évek között az uniós stratégia megvalósításához Magyarország rendelkezésére álló pénzügyi fejlesztési keret A 2007-2013. évi költségvetési időszakban Magyarország részére, az európai közös stratégiai célok eléréséhez, az ország fejlődéséhez biztosított uniós források összege 35,3 milliárd euró volt, az ezt kiegészítő addicionális, hazai költségvetési hozzájárulások összege 7,2 milliárd eurónak megfelelő összeget tett ki. Így a hétéves – Magyarország fejlesztésére felhasználható – közösségi és hazai forrásokat tartalmazó fejlesztési keret elérte a 42,5 milliárd eurót. Forintban a hétéves uniós költségvetési forrásoknak az összege (tervezési árfolyamon) 11 908,2 Mrd forintnak felelt meg, ebből a vállalt hazai hozzájárulások mértéke 2 024,3 Mrd forintot tett ki (4. táblázat).

19

A 8. ábra az agrártermelőknek nyújtott közvetlen termelői támogatások éves alakulásáról tájékoztat. A hazai támogatási adatok forrása a költségvetési zárszámadási rendeletek, az uniós adatok forrása az EUROSTAT adatbázisa, az éves euróban közölt adatok az MNB éves átlagos árfolyamai alapján kerültek forintosításra. 20 A támogatások megközelítőleg felét az 50 hektár feletti birtokok kapták.

26

Az uniós fejlesztésekhez vállalt hazai hozzájárulások átlagos mértéke a 2007-2013. évek közötti költségvetési időszakban 17% volt, eltérően alakult: a kohéziós forrásoknál 15%, a vidékfejlesztésnél 25%. 4. táblázat Magyarország 2007-2013 közötti uniós fejlesztési kerete, hazai hozzájárulás fejlesztési alaponként 2007-2013 között rendelkezésre álló uniós és hazai költségvetési forrás

Regionális fejlesztési források (ERFA) Koháziós Alapok (KA) Szociális Alap (ESZA) Kohéziós források összesen Határmenti együttműködés (ETE) Vidékfejlesztési források (EMVA) Halászati Alap (HOP) Agrár piaci-, földalapú támogatások*

uniós forrás

hazai költségvetési forrás millió EUR

Összesen fejlesztési forrás millió EUR

12 650

2 232

14 882

625

4 167

8 642

1 525

10 167

427

2 847

3 629

640

4 270

179

1 195

24 921

4 398

29 319

343

73

416

1 231

8 209

3 860

1 353

5 213

20

116

35

11

46

379

1 460 13

millió EUR

6 071

1 395

7 466

3

69

0

69

391

2 091

0

19

2 024

11 908

Egyéb támogatások

Uniós források ÖSSZESEN

hazai költségvetési Összesen forrás fejlesztési forrás 1 EUR - 280 Ft árfolyamon 1 EUR - 280 Ft milliárd Ft árfolyamon milliárd Ft

35 299

7 230

42 529

A Magyarország részére 2007-2013. évek között biztosított uniós fejlesztési források a hazai köztudatban – az elkülönült irányítási- és intézményrendszer miatt – kétféle módon jelentek meg. A keret 71,6%-a (25,3 milliárd euró 21 ) a kohéziós felzárkóztatás pénzügyi forrása volt, az uniós támogatások másik része, 28,4%-a (10,0 milliárd euró22) a vidékfejlesztési-, agrárpiaci- és, földalapú támogatások céljait szolgálták. A Kohéziós Alapok forrásai a 2007-2013 közötti költségvetési időszakban a hazai költségvetési hozzájárulásokkal 8 204,9 Mrd forintot tettek ki, melyek a regionális fejlesztéseket, az elmaradott régiók fejlődését és a szociális felzárkóztatás céljaira álltak rendelkezésre. Az Európai Területi Együttműködés forrásaira 23 , a közös határ menti fejlesztésekre, a közlekedési infrastruktúra összekapcsolására külön nemzeti kereteket határoztak meg a Kohéziós Alapból, ezekre Magyarország (0,3 milliárd eurót) 116,5 Mrd forintot különített el.

21

A kohéziós források 2007-2013. évek közötti kerete 25,3 milliárd euró volt, az uniós szabályok miatt ebből az ETE Határmenti együttműködések forrásait 0,345 milliárd eurót el kellett különíteni, a más felhasználási szabályok miatt, a kohéziós források összege 24,921 milliárd euró volt. 22 Az agrár- és vidékfejlesztési források kerete 2007-2013. közötti években 10,0 milliárd euró volt, három részből állt, KAP I. pillér közvetlen agrárpiaci földalapú támogatások 6,071 milliárd euró, KAP II. pillér vidékfejlesztési támogatások 3,860 milliárd euró, harmadik elem a II. pillérhez kapcsolódó HOP Halászati Alap 0,035 milliárd euró volt 23 E források nem képezik részét a Nemzeti Stratégiai Referencia Keretnek, az ÚMFT, ÚSZT operatív programoknak, az uniós szabályok szerint elkülönítve, nemzeti projektenként kell kezelni őket.

27

A 2007-2013. évi uniós költségvetési időszakban rendelkezésre álló fejlesztési források másik részét, 28,2%-át (10,0 milliárd eurót) az uniós közös agrárpolitika (KAP) forrásai tették ki, amelyből a vidékfejlesztésre, és a halászat támogatására szánt keret 3,9 milliárd euró, a saját költségvetési hozzájárulással együtt 1 460 Mrd forint volt. A közvetlen agrárpiaci, földalapú támogatások kerete pedig 6,1 milliárd euró, a hazai költségvetési hozzájárulással kiegészítve 2091 Mrd forint volt. A Kohéziós Alapok forrásainak felhasználását 2007-2013. közötti években – az NGM, NFM, EMMI (illetve elődei) szakmai felügyelete mellett –, az NFÜ Irányító Hatóságai (jelenleg 2014 januárjától a Miniszterelnökség) végezték. Az NFÜ koordinálta a közreműködő szervezetek munkáját, a támogatásfelhasználás folyamatát, a pályáztatást, az adminisztrációt és a támogatások pénzügyi elszámolását. Az agrárpiaci- és vidékfejlesztési források felhasználását a 2007-2013. évi időszakban – a VM szakmai felügyelete és irányítása mellett – az MVH végezte. Az uniós intézményrendszer 2014. évtől bekövetkezett átalakulását a 3. függelékben foglaltuk össze. 1.2.9.

Magyarország 2007-2013 közötti uniós fejlesztési keretének kihasználtsága

A 2007-2013. évi uniós költségvetési időszak alatt rendelkezésére álló 35,3 milliárd euró költségvetési keretből, az Eurostat adatai alapján, a kohéziós- és agrárforrásokból Magyarország 2013 végéig 24,5 milliárd euró támogatást, a teljes keret 69,4%-át használta föl (5. táblázat). 5. táblázat Magyarország 2007-2013 közötti uniós fejlesztési keretének kihasználtsága 2007-2013 Terv

Kifizetés 2013 év végéig

2013-ig kifizetés / 2007-2013 terv %

24 921

15 044

60,4%

19 489

78,2%

3 895

2 985

76,6%

3 578

91,9%

Fejlesztési források ÖSSZESEN

28 816

18 029

62,6%

23 066

80,0%

Agrár piaci-, földalapú támogatások

6 071

6 179

~ 100%

6 179

~ 100%

Egyéb támogatások (ETE, uniós K+F)

412

283

-

283

-

35 299

24 490

69,4%

29 528

83,6%

adatok millió euróban

Kohéziós források Vidékfejlesztési források, (EMVA, HOP)

Uniós fejlesztési források (millió euró)

Kifizetés 2014 év végéig

2014-ig kifizetés / 2007-2013 terv %

Az Eurostat pénzügyi elszámolási adatai alapján a közvetlen agrártámogatások nélkül, 2013. év végén a rendelkezésre álló kohéziós alapok és a vidékfejlesztési támogatások lehívása (18,0 milliárd euró) 62,6% volt, ebből a kohéziós források 2013. évi kifizetése 60,4% (15,0 milliárd euró), a vidékfejlesztési források lehívása 76,6% (közel 3,0 milliárd euró) volt. A közvetlen agrártámogatások mellett a határment együttműködések és a közvetlen finanszírozású uniós központi kutatás-fejlesztési források (szegedi ELI-Aps Lézerkutató Központ) elérték a 283 millió eurót. A 2014. év végére, az Eurostat statisztikái és az uniós intézmények hazánkkal szembeni pénzügyi elszámolásai szerint, a kiemelt, koncentrált kormányzati figyelem következtében, az uniós fejlesztési források – a kohéziós alap és a vidékfejlesztési támogatások – kihasználtsága elérte a 80,0%-ot (23,1

28

milliárd eurót). 2014 végén a kohéziós források kihasználtsága megközelítette a 78,2%-ot (19,5 milliárd eurót), a vidékfejlesztési források lehívása pedig a 91,9%-ot (3,6 milliárd eurót). 1.2.10. A 2007-2013. évi uniós költségvetési időszak pénzügyi- és költségvetési egyenlegének eltérései Jóllehet az elemzésben a 2007-2013. évi költségvetési időszak Magyarország részére juttatott közösségi támogatások összefoglaló pénzügyi egyenlegének a meghatározására vállalkoztunk, azonban az uniós források támogatás-felhasználási szabályai24 miatt felhívjuk a figyelmet arra, hogy az adott időszakban teljesült pénzügyi kifizetések és az adott uniós költségvetési időszak pénzügyi kifizetései eltérnek egymástól. Ezt a 9. ábra szemlélteti, ami a közösségi költségvetés strukturális alapjának a finanszírozási ciklusait ábrázolja. 9. ábra

A tagállamok a hétéves költségvetési ciklusok forrásait jellemzően 8-10 év alatt hívják le, azaz az éves pénzügyi kifizetések (a keret lezárásáig) évente a teljes hétéves támogatási keretnek mintegy 5-15%át teszik ki. A 9. ábráról, az Eurostat által publikált adatok alapján látható, hogy az elemzett 2007-2013 közötti időszak első éveiben, 2007-2009 között, a strukturális alapok kifizetésének többségét jellemzően a korábbi, 2000-2006. évi költségvetési időszakban elfogadott projektek kifizetése, pénzügyi rendezése jelentette. Az EU-tagállamok a 2000-2006 közötti időszakban a rendelkezésükre álló hétéves strukturális forrásoknak kb. 30%-át a költségvetési időszak befejezése, 2006 vége után hívták le. A 2007-2010 között a 2000-2006-ról áthúzódó költségvetési keretből teljesített éves kifizetések aránya 14%, 11,6%, 3,8%, 1,4% volt a teljes uniós (2000-2006. évi) közösségi költségvetési keret százalékában. Hasonló ez Magyarország esetében is: a 2007-2013-as költségvetési időszak első harmadában, 20072009 között többségében a 2004-2006-os időszakban biztosított, lekötött uniós költségvetési keret, a PHARE, SAPARD nagy projektek forrásainak kifizetése, végső elszámolása történt, majd 201024

A támogatás-felhasználás n+2, n+3 éves kifizetési szabályai, illetve a nagy projektek auditált lezárásáig visszatartott utolsó kifizetések miatt.

29

től emelkedett a 2007-2013. évi uniós költségvetési keret kifizetéseinek aránya. A jelenlegi helyzetben, a 20142015. években, a 2007-2013. éves uniós költségvetési időszakban lekötött, elindított projektek, beruházások kifizetése történik meg. A 2015. évek közepétől az uniós források lekötéssel érintett intézmények „felszabadulása” után várható a 2014-2020. éves uniós költségvetési időszak forráslekötéseinek felgyorsulása.

1.2.11.

Árfolyamhatás

A nem eurót használó országok számára jelentős kockázat a középtávú, hétéves uniós költségvetési tervezés árfolyam meghatározása, mert. Az uniós költségvetési időszak tervezése és a beruházásokat, programokat lezáró utolsó kifizetések között akár 10 év is eltelhet. A 2007-2013. évi uniós költségvetési időszakban Magyarország által felhasználható fejlesztési források összege forintban, a tervezési árfolyamot (280 forintot), a 2014-2015. évek, a kifizetések folyamán már 10%-kal meghaladó árfolyamgyengülés miatt – becsléseink szerint25 – várhatóan 380-400 Mrd forinttal haladhatja meg a felhasználható források összege a tervezett szintet. A 10. ábrán látható, hogy a 2007-2013 közötti időszakra prognosztizált árfolyam (280 forint), hogyan teljesült az évek folyamán. (A 2006. évi tervezési árfolyam, a 280 forint átlagos euró árfolyam a pénzügyi elszámolásokra vonatkozóan nagyon jó becslésnek bizonyult, mert a 2007-2014. évek között a napi adatokból kalkulált hétéves átlagos euró árfolyam 279,1 forint volt). A 2007-2008 közötti időszakban az árfolyam tényadatai a prognózistól 10,3%-kal elmaradtak, 250 forint körül alakultak, viszont a 2009-2011 közötti időszakban kisebb ingadozásokkal, a prognózissal egyező volt az árfolyam alakulása. Az éves átlagos árfolyam 2012-ben 289,4 forint volt (3,3%-kal nagyobb a tervezettnél), majd 2013-ban az átlagos euró árfolyam 296,9 forint (6%-os növekedés a tervezett 280 forintos árfolyamhoz képest), és 2014-ben az éves, átlagos euró árfolyam 308,7 forint volt, 10,2%-kal magasabb az árfolyam prognózisnál. 10. ábra

Az euró forint árfolyamának alakulása 2007-2014

25

között26

Az árfolyamhatás pontos meghatározása a program keret kifizetéseinek lezárásával, a 2007-2013. költségvetési ciklus esetében a 2015. év vége után lehetséges. 26 Forrás: MNB napi euró árfolyamok.

30

Az uniós költségvetési keret felhasználása 2011. év végén a kohéziós források esetében 35,2%-on, a vidékfejlesztési források esetében pedig 53,1%-on állt. A 2011. év második felétől az időszak végén tapasztalható árfolyamgyengülés és az időben elhúzódó, a költségvetési időszak végén jelentkező kifizetések miatt – források közel 60%-ának a kifizetésekor az elszámolási árfolyam tartósan meghaladta a tervezési árfolyamot. Becsléseink szerint, a tervezett 280 forintos elszámolási árfolyamhoz képest 2012-től bekövetkezett árfolyamgyengülés, illetve az időben elhúzódó pénzügyi elszámolások 5,4%-os, 1,2 milliárd euró (380400 Mrd forint) uniós fejlesztési többletforrást biztosítottak az országnak, amivel a tervezésnél és az időszak alatti forráslekötéseknél, támogatási szerződések megkötésénél még nem vagy csak részben számoltak. A 2012-2015. évi kifizetéseknél 27 az árfolyamgyengülés miatt fejlesztési többletforrás keletkezik (keletkezett). A 2012-től megvalósult kifizetések esetében a tervezetthez képest „megmaradt” (ki nem fizetett) források mértéke a következőképpen alakult: a 2012. évi kifizetéseknél 26 Mrd forint, a 2013. évi kifizetések esetében 74 Mrd forint, a 2014. évi kifizetéseknél pedig 127 Mrd forint a becsült „forrásmegtakarítás”. A 2015. évben fennmaradó kifizetések, fejlesztési források esetében – becsléseink szerint – további 205-250 Mrd forint, fejlesztési többletforrás keletkezhet a tervezettnél (lekötöttnél) gyengébb forint árfolyam miatt. 1.3.

Az uniós csatlakozás járulékos költségei, bevételkiesések

1.3.1.

Az uniós források felhasználását támogató intézményrendszer költségei

Az uniós források áramlása többszörösen átszövi az állami költségvetést – a miniszterelnökségtől az önkormányzati intézményekig – és a költségvetésen kívüli, a kedvezményezetteket támogató, tanácsadó „szervezetekig” az uniós pénzek átjárják az egész társadalmat, gazdaságot. A forrásokhoz társul egy európai uniós szinten szabályozott, összehangoltan működő intézményrendszer, melynek az előírt szervezeti kereteit – irányító hatóságot, igazoló hatóságot, ellenőrzési hatóságot és az operatív feladatokat ellátó fejlesztési ügynökségeket, pályázatkezelő szervezeteket – a csatlakozás előtt létre kellett hozni, és azok megfelelő szintű működését folyamatosan biztosítani kell. Az irányítási, forráselosztási és a szervezeti kereteket determinálta az EU kompatibilis régiók (NUTS2 régiók) kialakítása. Az elszámolásokat és a felhasználást koordináló, lebonyolító intézményrendszer működésének finanszírozása három forrásból történhet: a technikai segítségnyújtási alapból, a hazai költségvetésből vagy magából a pályázati forrásokból, illetve ezeknek többféle együttes variációja szerint. Ezért a működési költségek számbavétele igen bonyolult, elemzésünkben csak az állami költségvetésben megjelenő elemek számbavételével foglalkozunk.

27

A támogatási szerződések forintban meghatározott támogatási összegeket tartalmaznak. A pályázatkezelő, pénzügyi lebonyolító rendszerben a szerződéssel lekötött forrás a megvalósításig tervezési árfolyamon kerül rögzítésre. A lekötött keret tervezési árfolyamon 280 forinton elszámolt, a megvalósítás után a gyengébb árfolyamon megvalósuló kifizetés a rendszerben rögzítettnél kevesebb forrást (eurót) használ fel. Pl. 28 MFt beruházás tervezési árfolyamon (280 forinton) 100.000 euró lekötését jelenti a kifizetésig. Ha a kifizetés gyengébb, pl. 300 forintos euró árfolyam történik, a szerződésnek megfelelően 28 MFt kifizetése esetén, az uniótól a 100.000 euró helyett csak 93.333 euró lehívását (28 MFt /300 Ft) jelenti. A „megtakarítás”, keret növekedés 6.666 euró, amit az uniós intézményrendszer forrásfelhasználását tervezőinek figyelembe kell venniük.

31

A technikai segítségnyújtási keret egy elkülönített rész az uniós operatív programok fejlesztési kereteiből, azok maximum 5%-a lehet, ebből finanszírozható az irányító pályázatkezelő intézményi struktúra működtetése. A technikai segítségnyújtási keretek tervezett nagyságát, ezek felhasználási céljait (pályázatkezelés, kommunikáció, tervezési kapacitások) a tagállamok az operatív programok forrásallokációjával, fejlesztési terveivel együtt a program benyújtásakor elfogadtatják a Bizottsággal. Az állami költségvetés éves uniós-intézményi működési kiadásai 2003-2013 között 40-60 Mrd forint/év között mozogtak. Az uniós programok irányításával, koordinációjával, pályázatok kezelésével foglalkozó munkaerő száma (2013. év végén) megközelítette az 5300 főt28, ebből a minisztériumokban koordinálók száma kb. 450 fő, NFÜ alkalmazott 610 fő, a közreműködő szervezetekben, (KSZ), dolgozók 3265 fő29 és a MVH alkalmazott 946 fő volt. A 11. ábra az uniós források kezeléséhez (pályázat-kezeléshez) közvetlenül kapcsolódó 2003-2013. évek között az állami költségvetésben megjelenő kiadások alakulását szemlélteti. 11. ábra Az állami költségvetés uniós források kezeléséhez, pályáztatáshoz kapcsolódó kiadásainak alakulása, 2003-2013. évek között

•

A kohéziós források pályázatait 2003-2004 között a Nemzeti Fejlesztési Hivatal, majd 20042013 között Nemzeti Fejlesztési Ügynökség kezelte. A fejlesztési programok jellegétől függően a pályázatkezelési munkát támogató közreműködő szervezetekkel együtt a tervezés, operatív irányítás, pályázatkezelés tízéves működési kiadásai elérték a 191,1 Mrd forintot. A kifizetett uniós forrásokra vetített becsült átlagos pályázatkezelési költség, költségvetési ráfordítás (kifizetésekkel arányos szintje) 3,8%-os volt.

28

Forrás: Költségvetési intézmények szervezetek esetében a 2013. évi költségvetési beszámolók, szervezeti ábrák, közreműködő szervezetek esetében az OPTEN Cégtári adatok, éves beszámolók, azok mellékletei. 29 Közreműködő szervezetek 3 265 dolgozójából a VÁTI 549 fő, a MAG Zrt. 907 fő, Magyar Vállalkozásfejlesztési Zrt. 32 fő, Energia Központ Kht. 88 fő, KIKSZ Közlekedésfejlesztési Zrt. 102 fő, ESZA 743 fő, DARFÜ 131 fő, DDRFÜ 106 fő, ÉARFÜ 153 fő, NORDA 105 fő, KDRFÜ 78 fő, NYDRFÜ 78 fő, KMRFÜ 193 fő (Forrás: OPTEN cégtár, éves beszámoló adatok).

32

•

A közreműködő szervezetek 11. ábrán megjelenített kiadásai, a hazai költségvetésből fedezett, a pályázatkezelési kapacitás bővítéséhez kapcsolódó beruházások, informatikai rendszerek kiépítése, uniós keretből nem finanszírozott fejlesztések (a pályázatkezelési kiadásokra a programok TS keretei biztosítanak forrást).

•

Intézmény-átalakítására, jogharmonizációra 2003-2013. évek között összesen 33,6 Mrd forintot fordított a költségvetés, ennek jelentős része (23,7 Mrd forint) a PHARE forrásokból biztosított minisztériumonként, állami intézményenként felosztott fejlesztési,

jogharmonizációs projektek kerete volt, s ebből 2004-2009 között a schengeni követelményeknek megfelelő határrendszer kialakítására közel 5,0 Mrd forint szolgált. •

A stratégiai programok tervezése, az unióhoz beadásra, jóváhagyásra kerülő nagyprojektek (14 Mrd forint fölötti összérték) tervezési költsége, éves beszámolók adatgyűjtése tíz év alatt elérte az 57,6 Mrd forintot.

•

A regionális irányítás költségeire fordított kiadások nagysága 2003-2013 között 42,6 Mrd forint volt, 2012-től azonban a kormány új alapokra helyezte a területfejlesztési politikát, megszüntette a korábban felállított kistérségi-, megyei-, regionális-, balatoni- fejlesztési tanácsokat, és helyettük – a 4/2011. (I. 28.) kormányrendelet szerint – az azonos régióba tartozó megyék vezetői konzultációs fórumokat hozhattak létre.

•

A 2004. évi EU-csatlakozás költségei elérték a 6,8 Mrd forintot, ebből a 2003-2004-ben az EU információs és kommunikációs kampány költségei 3,4 Mrd forintot tettek ki, az EU csatlakozás eseményeire – a zárszámadási elszámolások szerint – pedig országosan 921 millió forintot fordított az ország; 2005-2009 között a lakossági tájékoztatás költsége 1,6 Mrd forint volt.

•

Az EU források ellenőrzését 2007-2010 között a KEHI végezte, majd 2011-től az EUTAF (Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság) végzi. A nemzetközi korrupció, csalás elleni küzdelem keretében, a NAV-on belül az OLAF, a nemzetközi csalásellenes együttműködést támogató csoport működik.

•

A 2011. év első féléves magyar uniós elnökség, az arra való többéves felkészülés költsége öszszesen elérte a 8,6 Mrd forintot.

•

Az uniós képviseletre, a brüsszeli ingatlanra, az éves utazási költségtérítésekre 2004-2013 között összesen 5,3 Mrd forintot fordított az ország. A képviselet kialakítása, az ingatlanvásárlás 1,3 Mrd forintba került.

1.3.2.

Uniós csatlakozással elmaradt vámbevételek becslése

Az uniós csatlakozás miatt kimutatható import vámbevétel-veszteség – az APEH és a VPOP statisztikái alapján készült becsléseink szerint – a korábbi évek (1998-2003 közötti időszak) vámbevételeinek 32%a, kb. 42 Mrd forint/év volt. A 12. ábra a hazai vámbevételek 25 éves alakulását mutatja be. Az 19951997. években a Bokros-csomag +8%-os import vámpótlék miatti kiugrásától eltekintve, a csatlakozás előtti hat évben (1998-2003 között) a vámbevételek közel azonos szinten, átlagosan 134 Mrd forint/év körül mozogtak. A csatlakozás után az uniónak hozzájárulásként befizetett vámtételek között csak a harmadik (nem uniós) országokkal szembeni vámbevételek szerepelnek, ezek 25%-át a

33

szabályok szerint minden tagállam beszedési költségtérítés címen visszakapja, s így a csatlakozás óta teljesített nettó befizetések tíz éves átlaga 28 Mrd forint/év volt. 12. ábra Vámbevételek alakulása 1989-2014 között

Az uniós csatlakozás előkészületei során 1998-tól elkezdődött a hazai vám- és jövedéki adószerkezet átalakítása, jogharmonizációja. Mind a hazai intézményrendszer, mind a vámjogi33 és jövedéki34 törvény több lépcsős átalakítása összhangban volt az európai eljárásrendekkel, adószerkezettel. Korábban, 2003-ig az importált jövedéki termékek – az energiahordozók, földgáz, benzin, dohány- és alkoholtermékek – jövedéki bevételeit a költségvetésben vámbevételként mutatták ki, hasonlóan a belföldön előállított jövedéki termékek – energiahordozók, földgáz, benzin, dohány, alkohol – jövedéki bevételeit az ÁFA-val összevontan a költségvetési forgalmi adóbevételként mutatták ki. Az előbbit a Vám- és Pénzügyőrség, az utóbbit az APEH szedte be. A csatlakozás után, 2004-től, az EU jog- és jövedéki adóharmonizációja miatt, a korábban importált jövedéki termékek (földgáz, alkohol, dohány) vámáruból jövedéki termékek lettek, azaz vámbevétel helyett, 2004-től jövedéki adóbevételként kerültek a költségvetési bevételek között kimutatásra. Ezért ebben az esetben nem történt vámbevétel kiesés, csak más jogcímen (jövedéki adóbevételként) jelentkeznek a költségvetésben ezek a tételek. (Hasonlóan a hazai termelésű energiahordozók, dohány, alkohol korábban ÁFA-bevételként kimutatott jövedéki része, 2004-től az uniós szabályok szerint jövedéki adóként került elszámolásra.) Becslésünk szerint35 a 2004-es uniós csatlakozással a hazai költségvetés korábbi vámbevételeinek megközelítőleg 48%-a jövedéki bevételként továbbra is bekerült a költségvetési bevételek közé. (2006tól a jövedéki adómértékek emelésével tovább nőttek ezen a címen a beszedett költségvetési bevételek). 1.3.3. Az európai bírósági döntések, állásfoglalások hatása a hazai költségvetésre Kötelességszegési eljárások Az Európai Bizottság 2011-2014 között az Európai Unió Bíróságnál (EUB) hétszer kezdeményezte Magyarországgal szemben kötelezettségszegési eljárás megindítását (a részletes bemutatást lásd 3. mellékletben). Az indított keresetlevelek közül a Bíróság négy esetben36 állapított meg kötelezettségszegést. Ezek közül a költségvetési hatása miatt két határozat,37 az ÁFA visszatérítési gyakorlatra vonatkozó (2011) és az alkohol tartalmú italok jövedéki adó szerkezetére vonatkozó (2014) volt jelentős.

34

A 2011. évi ÁFA, hozzáadott érték adó (HÉA) különbözet visszatérítése az adott költségvetési időszakra vonatkozóan rontotta a költségvetési egyensúlyt, mivel meg kellett szüntetni azt a Bizottság által kifogásolt gyakorlatot, hogy az adózó csak akkor kapta vissza az – előző évre -, befizetett ÁFA előlegét, ha a visszatérítendő összeg meghaladta a még ki nem fizetett, tárgy időszaki, előzetesen felszámított adó (ÁFA) összegét. A 2014-es alkohol tartalmú italok jövedéki adójának megállapítása során Magyarország olyan szabályozást fogadott el és alkalmaz, amely a magánszemélyek esetében nem teljesítette az alkohol és az alkoholtartalmú italok jövedéki adója szerkezetének összehangolásáról szóló uniós előírásokat38. „A

33

1995. évi C. törvény a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról. 1997. évi CIII. törvény a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól. 35 A 2003-2005 közötti vám- és jövedékbevételek elemezése alapján. 36 2014. december 31-ig. 37 A másik két megállapított kötelezettségszegés az adatvédelmi biztos és hivatalának megszüntetése, valamint a bírák, ügyészek és közjegyzők szolgálati jogviszonyának 62 éves korban történő megszüntetését előíró nemzeti szabályozás volt. 38 Az etilalkohol szeszfőzdében történő bérfőzése 0%-os jövedékiadó-mérték alá tartozik, és az etilalkohol magánszemélyek általi előállítása jövedékiadó-mentes. 34

tagállamok számára engedélyezhető kedvezményes adómérték vagy adómentesség bizonyos regionális és hagyományos jellegű termékek esetében, azonban az ilyen kedvezményes adómértékek nem okozhatják a belső piaci verseny torzulását”. A fennmaradó három további kötelezettségszegési eljárásból kettőt az uniós bíróság elutasított 30 , egyet, a vasúti forgalomszabályozásra vonatkozót részben elfogadott/elutasított31. Előzetes döntéshozatali eljárás A magyar igazságügyi szervek, illetékes hazai bíróságok, döntéshozó szervek 2006-2014 között 62 esetben fordultak uniós jogalkalmazási kérdésekkel – támogatási, adóztatási, menekültügyi, fogyasztóvédelmi ügyekben – előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel az Európai Unió Bíróságához. Az eljárásokban hozott ítéletek közül 15 volt, ami adó- és vámügyekben kért állásfoglalást, ebből 10 eset a hozzáadottérték-adó, az ÁFA visszatérítés, a feltételezett visszaélések esetén az adó visszatartás esetében alkalmazott gyakorlatot érintette. Az Európai Unió Bíróságnak az ÁFA ügyekben (2006-ban, 2010-ben, 2012-ben két-két esetben, 2013ban három ügyben) hozott döntései a kialakult hazai ellenőrzési, behajtási és bírósági gyakorlatot gyökeresen átalakították, új irányt adtak az ÁFA visszaélések jogi megítélésének. Az uniós szabályozással nem összeegyeztethető az APEH/NAV által alkalmazott ÁFA visszatartási gyakorlat, amely az adólevonási jog megtagadásával szankcionálja az adóalanyt, aki nem tudta, tudhatta, hogy az érintett ügylet az adócsalás részét képezi, vagy azt, hogy az értékesítési láncban a megelőző vagy a következő másik ügylet adókijátszást valósít meg.

30

Két elutasított kereset közül az egyik a külföldi ingatlan átruházása esetén fizetendő illeték alapjának meghatározása miatt (2011), a másik Sólyom László köztársasági elnök augusztus 20-i szlovák határátlépése (2012) miatt indult. 31 A vasúti infrastruktúra-kapacitás elosztása, üzemzavar vagy veszélyhelyzet esetén a forgalomirányító esetleges beavatkozása a menetvonalak elosztásába ügyében.

35

Előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményeztek még a magyar illetékes bíróságok hat fogyasztóvédelmi ügyben, négy esetben az uniós agrártámogatásokkal kapcsolatos jogosultsági ügyekben, háromhárom esetben bevándorlási, letelepedési valamint büntető ügyekben és szabadalmi jogi kérdésekben, két alkalommal közbeszerzési ügyekben. Szerepelt az EUB-nek feltett témák között versenyjogi, szakmai kamarai, kártérítési és állami támogatásokkal kapcsolatos kérdés is. Kilenc esetben – kiemelten a munkaügyi témákkal kapcsolatban – a Bíróság hatáskörének, illetékességének hiányát megállapító választ adott. Az Emberi Jogok Európai Bíróságánál (EJEB) kezdeményezett esetek32 A strasbourgi emberjogi bíróság működésének költségeit a tagállamok hozzájárulásából fedezi. A tagállamok lakosságuk és GDP teljesítményük alapján osztják meg a működési költségeket, a Magyarországra eső rész 2-2,3 millió euró/év (megközelítőleg 650-700 millió forint) között volt az elmúlt években. A Bíróság 2008-2011 között hozott magyar vonatkozású ítéleteinek pénzügyi hatása mintegy 79,1 ezer euró, 22,1 millió forint volt. 2012-től az EJEB-hez érkező panaszok száma folyamatosan emelkedett: 2012-ben 866, 2013-ban 1 090, 2014-ben 2 320 panasszal fordultak a döntő testülethez. Az EJEB a befogadott panaszok közül 2012-ben 27, 2013-ban 42, 2014-ben 60 magyar vonatkozású esetben döntött. A 2012-2014. évek közötti ítéletekben a kártérítési összeg elérte a 85 millió forintot, több – a tömeges esetekben hozott – ítélet alapján születtek egyezségek, amelyeknek költségei meghaladták a 150 millió forintot. Összegezve: a tagállami hozzájárulás és az ítéletekhez kapcsolódó költségek megközelítik az 1 milliárd forint éves költséget. (A részletes, kiemelt magyar vonatkozású esetek és ítéletek összefoglalását a 4. melléklet tartalmazza.)

2.

Az Operatív Programok makrogazdasági hatásai

2.1.

A felzárkózásra gyakorolt hatások

A támogatások hatásainak értékelése során az uniós stratégiai célkitűzésekkel való összhang, azok között különösen a regionális fejlődésbeli különbségek csökkentése, az uniós közösségi átlag életszínvonalhoz történő felzárkózás, a reál-konvergencia folyamatok felgyorsítása volt a 2007-2013. éves uniós költségvetési források kiemelt felhasználási célja. Ennek megítéléséhez elsősorban a GDP növekedésre és a foglalkoztatás bővülésre gyakorolt hatásokat szükséges számszerűsíteni, tekintettel az elért eredmények fenntarthatóságára. A 13. ábra az időszaki GDP-változás adatait összekapcsolta az uniós támogatás felhasználással, ahol a körök nagysága a 2013. év végéig felhasznált GDP arányos uniós támogatások nagyságát fejezi ki. 13. ábra

32

Jóllehet a Bíróság az Európa Tanács intézménye, de a szélesebb értelemben vett európai integráció jegyében és a költségvetést érintő hatások miatt a tanulmány röviden kitér erre is.

36

Mint látható a 2007-2013 közötti időszakban a tagállamok között Magyarországon volt az egyik legnagyobb GDP-arányos támogatás-felhasználás (15,8 %), jóllehet a magyar gazdaság növekedési teljesítménye 2013-ig nem volt kiemelkedő a 2004-ben csatlakozott kelet-európai tagállamokhoz képest. Feltételezésünk szerint elmaradásunk két jelenségből következhetett. Vagy a nemzetgazdaság egésze volt az összehasonlításba bevonható országokhoz képest kedvezőtlenebb növekedési pályán, vagy a támogatás felhasználás hatásaként elindult változások nem tudtak jelentősen hozzájárulni a gazdasági növekedéshez. Az előbbi tényező szerepét leginkább a sokkal kedvezőtlenebb adósságpálya, a GDPhez viszonyított adósságszolgálat magas aránya erősíti. Utóbbi kapcsán ugyanakkor elmondható, hogy mivel a társországok lehívási ütemétől nem tértünk el jelentősen – ellenkezőleg relatíve jól teljesítettünk – és az indikátor előrehaladás összképe sem tekinthető kedvezőtlennek, inkább ellentmondásosnak, a növekedésbeli különbségekhez a pályázati rendszerhez kötődő okok is hozzájárulhattak. Az uniós fejlesztések alacsony GDP-növelő hatását feltételezéseink szerint a támogatásokból történt beszerzések magas importhányada, illetve a fiktív és/vagy túlárazott tételek magas aránya, az intézményrendszer magas költsége, a beruházások fenntarthatatlansága vagy ezen, tényezők együttese is jelentős mértékben okozhatta. Ezeknek a lehetséges tényezőknek a kezelése, kiszűrése véleményünk szerint a tervezés és kontrollok folyamatos fejlődését, valamint a TS keretek aktívabb és eredményesebb felhasználását igényelte volna. A TS keretek rendre kiaknázatlanok maradnak, outputmutatóik sokszor nagyon alacsony teljesülési értékeket mutatnak. Lévén újonnan csatlakozott ország, a potenciális kedvezményezettek köre kevés tapasztalattal rendelkezett a forrásbevonáshoz szükséges kompetenciák terén. A TS keretek ezen képességek fejlesztésére, illetve a beavatkozások finomhangolására szánt összegeknek a jobb kiaknázása, a kedvezményezettek aktivitásának fokozódása a pályázatírói szolgáltatásokra épülő rendszer túlsúlyával szemben eredményesebb és hatékonyabb rendszerhez vezethetett volna.

37

Ami a foglalkoztatást illeti, az EU-hoz való csatlakozást követően a magyar gazdaságban a munkanélküliségi ráta növekvő pályára állt 33 , szemben a többi visegrádi országgal, ahol a 2008-as válság kirobbanásáig csökkenő trend volt megfigyelhető. 6. táblázat Munkanélküliségi adatok és a korcsoportok szerinti foglalkoztatási adatok változása Foglalkoztatottak száma korcsoportonként (ezer fő) évek

15-24

25-34

35-44

45-54

55-64

Munkanélküliségi ráta Foglalkoztatottak száma összesen Összes 15-24 közötti (ezer fő) foglalkozkorosztályra tatottra

65-74

évesek 2 006 2 014 változás 2014-2006

270,7 263,9

1 158,6 937,5

1 050,6 1 284,9

1 020,2 1 000,4

403,9 583,3

24,4 30,9

3 928,4 4 100,8

19,10% 20,40%

7,50% 7,70%

-6,8

-221,1

234,3

-19,8

179,4

6,5

172,4

1,30%

0,20%

A munkanélküliségi ráta több évig tartó43, 10% fölötti tetőzését követően az elemzési időszak utolsó évében a foglalkoztatás, a környező országokat meghaladó mértékben, 5,3%-kal növekedett, az elemzett időszak változása 4,4%-os növekedés volt. Hogy ennek mekkora része köthető pontosan az EU támogatások felhasználásához, további vizsgálatokat igényel. Mindazonáltal, a 7. táblázatból – Humán infrastruktúra és munkahelyfejlesztésre vonatkozó célérték adataiból – megállapítható, hogy a GOP és a ROP munkahely teremtési hatása jelentősen felülmúlja a várakozásokat és kiemelkedik a többi fejlesztési indikátor közül. E programokban a teremtett munkahelyek száma 2013. év végéig 130.775 fővel nőtt szemben a 96.857 fő célértékkel. Az ÁROP és TÁMOP képzései csaknem 1 millió főt értek el, ami szintén a tervezett érték feletti (112%) teljesülést jelentett 2013. év végéig. A táblázatból megismerhetőek az egyes fejlesztés típusok területén az OP-k előrehaladását összevontan bemutató indikátorok is. 7. táblázat Az operatív programok célértékeinek teljesülése 2013. év végén Indikátor

Célérték Szerződésben Tény/ Tény/ (az OP- vállalt Vállalás Tényértékek OP kban) tervértékek cél

OP

Humán infrastruktúra és munkahely fejlesztés Teremtett munkahelyek (fő)

ROP, GOP

96 857

56 394

Megtartott munkahelyek (fő)

ROP

-

142 064

Képzettek száma (fő)

ÁROP, TÁMOP

818 720

964779

Létrehozott TISZK száma (db)

TIOP

-

20

18

90%

GOP

-

1168

501

43%

130 775 135%

232%

918123 112%

95%

Gazdaságfejlesztés Abszolút indukált beruházás (Mrd Ft)

33

A munkanélküliségi ráta 2003. év végén 5,9%, 2004-ben 6,1%, 2005-ben 7,2%, 2006-ban 7,5% volt, 2007-ben 7,4%, 2008-ban 7,8%. 2009-től tartósan meghaladta a 10%-ot, 2009-ben 10,0%, 2010-ben 11,2%, 2011-2012-ben 11,0%, 2013-ban 10,2%, majd 2004-ben 7,7%-ra csökkent. (KSH. munkanélküliségi ráta adatok). 43 2009-2013 közötti években.

38

Relatív indukált beruházás (1 Ft-ra jutó)

GOP

1,7

1,43

1,5

88%

105%

Abszolút indukált beruházás (Mrd Ft)

ROP-ok

579 -

573 0,82

360

62%

63%

Relatív indukált beruházás (1 Ft-ra jutó)

ROP-ok

Közvetett pénzügyi eszközökbe bevont vállalkozások száma (db)

GOP 4. prioritás + KMOP

1,21

148%

13%

-

16 697

2 237

4 180

6 039

4043

97%

67%

ROP

316

321

281

89%

88%

KÖZOP

319

182

57%

Korszerű infrastruktúrával ellátott ipari parkok és ipari területek nagysága ROP (ha) Infrastrukturális beruházások Megépült új utak hossza (km)

ROP Felújított utak hossza (km)

Kerékpárutak hossza (km) Felújított vasútvonalak hossza (km)

2 020

2587

2109

82%

KÖZOP

311

ROP

584

KÖZOP

313

65

21%

KOZOP

292

179

61%

269 907

86%

544

60%

Környezeti infrastruktúra Rekultivált hulladéklerakók száma (db)

ROP KEOP

+

Támogatottprojektek csapadékvíz, belvízkároktól keretében árés ROP megvédett lakosság (millió fő) A fejlesztés eredményeként ROP szennyvízcsatornával ellátott lakóegységek KEOP számának növekedése (db)

-

1 094

431

1,3

2

1,2

-

450 501

39%

92%

60%

+ 0%

Társadalmi infrastruktúra modernizálása Iskola-felújítás (db)

ROP

-

543

491

90%

Egyetemfejlesztés (db)

TIOP

-

25

10

40%

Járóbeteg szakellátó fejlesztése

TIOP

-

32

23

72%

Kórházfejlesztés (db)

TIOP

-

35

1

3%

Az NSRK kifizetések GDP arányos mértékét és a nemzetgazdasági beruházások területén betöltött szerepét a 14. ábra szemlélteti. 39

14. ábra

A kohéziós források 2007-2013. évek közötti összes kifizetéseiből a tőke jellegű kifizetések, beruházások részarányának meghatározásában az NGM tőke- és folyókifizetések adataira támaszkodtunk. Ennek alapján elmondható, hogy (2013 októberéig) 3 182,9 Mrd Ft-ot, az összesen kifizetések 76,7%-át, (a GDP arányában 13,0 %-ot) fordítottak a pályázók, a forrásokat felhasználók beruházásokra az NSRK forrásokból. A 15. ábrán megfigyelhető operatív programonként a beruházási kiadások aránya a teljes kifizetésekből – a vonallal ábrázolt beruházási szint – a legnagyobb 2013. év végén természetesen az infrastruktúra-fejlesztésre irányuló KÖZOP, TIOP (89%), EKOP (88%) operatív programok esetében volt, de a 15 operatív programból 12 esetben a beruházási részarány meghaladta 85%-ot. A nem tőke jellegű kifizetések túlsúlya a képzésekre irányuló TÁMOP-ban, valamint az ÁROP-ban, a VOP-ban figyelhető meg. 15. ábra A tőkeberuházások értéke és aránya operatív programonként

A 16. ábra a közszférának, állami intézményeknek kifizetett támogatások arányát és abszolút értékét mutatja operatív programonként, 2013. október végén. Az NGM adatai szerint a minisztériumok, hazai közintézmények, önkormányzatok, állami projektek kifizetéseinek részaránya (2013. október végéig) 72,2%, közel 3 000 Mrd forint44 volt. A közszféra legnagyobb összegű kifizetései a KEOP, a TÁMOP (közel 400-400 Mrd forint), a KÖZOP (259,1 Mrd forint) és a KMOP (200,1 Mrd forint) programoknál voltak. 40

Az uniós fejlesztési források felhasználásában négy operatív programnál a társadalmi infrastruktúra fejlesztése a TIOP, a VOP, az ÁROP, a környezetvédelmi beruházásokat támogató KEOP kifizetéseinél a közszféra részesedése a felhasználásból meghaladta a 85%-ot, a 15 operatív programból csak két esetben, a KÖZOP és a GOP forrásainak lehívásainál maradt 50% alatt. 16. ábra

A költségvetési hatásokat a Miniszterelnökség becslése alapján értékeltük. A költségvetést hazai társfinanszírozás formájában terhelő kiadás értéke – 2013. év végéig – 677 Mrd forint, az NSRK fejlesztések megvalósításához köthető kifizetett számlák, költségvetés egyenlegét javító adó- és járuléktartalma pedig 1858 Mrd forint volt. Ezek alapján az NSRK felhasználása a költségvetésre nettó értelemben véve pozitívan hatott, azaz a fejlesztések adó- és járulékvonzatai révén befolyt bevételek összege magasabb volt, mint a hazai társfinanszírozás kapcsán jelentkező költségvetési kiadások. Az önkormányzatok és a központi költségvetés intézményei esetében a sajáterő is a hazai társfinanszírozás részét alkotta. 2.2.

Lekötés és kifizetés

A 2013. év végi adatok alapján a 8 204,9 Mrd forint összegű NSRK keretének egészére 104,3 %-os kötelezettség-vállalás történt, leginkább a KÖZOP (130,7%), az EKOP (119,2%), a GOP (107,9 %) és az ÁROP (107,3%) esetében lépték túl a keretet. A 8. táblázatban a nem elszámolható tételek levonását követő értékek kerültek feltüntetésre; ezek alapján megállapítható, hogy a legtöbb OP esetében a lekötési arány meghaladja a 100%-ot, a TÁMOP (92,2%) és a TIOP (90,2%) esetében azonban nem sikerült lekötni az összes rendelkezésre álló forrást. A pénzügyi előrehaladás 2013. év végén a 4742 Mrd Ft-t kitevő 57,8%-os kifizetettséget mutat, elmarad az NSRK programban tervezett, az időarányosan

44

2013. október végig a közszféra kifizetései elérték a 2 995,7 Mrd Ft-ot.

41

megfelelően előrehaladottnak34 tekinthető szinttől 77,7%-tól. A 15 operatív programból a 4 ROP és a VOP közelítette meg vagy érte el az időarányos szintet. A képet árnyalja, hogy a kohéziós uniós fejlesztési forrásokat – a fenti összegből az uniós támogatásként kapott részt – csak 48,0%-ban sikerült lehívni. 8. táblázat Az uniós kohéziós források megoszlása operatív programonként, lekötött keretek és kifizetett források alakulása 2013. december 31. Lekötött közkiadás OP Keret OP

Kifizetett támogatás (számlaalapú) + elismert saját erő

Mrd Ft

NSRK Keret %ban

Mrd Ft

Keret %ban

Mrd Ft

Keret %-ban

ÁROP

49

1%

53

108%

31

62%

EKOP

118

1%

136

115%

76

64%

GOP

942

11%

1051

112%

579

62%

KEOP

1485

18%

1504

101%

634

43%

KÖZOP

1877

23%

2107

112%

1009

54%

TÁMOP

1146

14%

1093

95%

583

51%

TIOP

587

7%

565

96%

314

53%

VOP

104

1%

113

109%

83

80%

ROP_DA

247

3%

252

102%

187

76%

ROP_DD

232

3%

244

105%

177

76%

ROP_ÉA

321

4%

335

104%

215

67%

ROP_ÉM

298

4%

302

101%

202

68%

ROP_KD

167

2%

174

104%

116

69%

ROP_KM

483

6%

514

106%

420

87%

ROP_NyD 153

2%

157

103%

118

77%

NSRK

100%

8601

105%

4742

58%

2.3.

8209

Fizikai előrehaladás

Az uniós kohéziós források felhasználásának alakulását, az egyes operatív programok előrehaladásának megítéléséhez 146 darab, az operatív program szintű változás nyomon követésére szolgáló indikátort35 vizsgáltunk meg. Célunk a fejlesztések kedvező és kedvezőtlen részterületeinek megvilágítása, a tervezési szintek közötti összhang feltérképezése volt.

34

Az indikátorok 2013. év végén, időarányosan megfelelően előrehaladottnak tekinthetőek, ha a tervekben meghatározott célértékek, legalább 77,7 % elérték, a kitűzött célok, indikátormutatók időarányosan (7/9 év) teljesültek. 35

A célokat kifejező mutatószámok, indikátorok három típusba sorolhatók, lehetnek output-, eredmény- vagy hatásindikátorok, ezek közül az EU Bizottság által a tagállamok számára kötelezően előírt hatás- vagy eredményindikátorokat magindikátornak nevezzük.

42

Elemzésünk szerint a források alacsony felhasználásához képest a tervekben kitűzött mutatók nagy hányada jelezte az elmozdulást a célértékek irányába. A teljesülési értékek ugyanakkor nagy szórást mutatnak, sok esetben a céloktól történő távolodás következett be. E területek azonosításával a 20142020. közötti új költségvetési ciklus operatív programjait, prioritásait tervezők számára kívántunk hasznos információt nyújtani. A 129 darab értékkel rendelkező indikátormutató közül 60 darab közelítette meg vagy haladta meg az időarányosan megfelelőnek tekinthető 77,7 %-os értéket, ahogyan ez a 9. táblázatból látható. Ez azt jelenti, hogy a 2013 év végén a mutatóknak 46,5%-a százaléka tartózkodott a kedvező tartományban 9. táblázat Az operatív programszintű indikátorok időarányos teljesülése 2013. év végén

OP

EKOP ÁROP GOP KÖZOP VOP KEOP TÁMOP TIOP ROP Összese n

77 % * 25 % felett alatt teljesült teljesült indikátoro 25 indikátoro Ebből k aránya Vizsgált százal célértékke Átlagos Időarányosa az összes k aránya Időarányosa ék OP szintű l teljesülés* n nem az összes 2015. évi n teljesült* alatt indikátoro rendelkezi * teljesült* célértékkel teljesül 2015. évi k k rendelkez t célértékkel ő rendelkező idikátorhoz idikátorhoz viszonyítv viszonyítva a 2 2 82% 1 1 50% 0 0% 2 2 40% 1 1 50% 1 50% 17 4 212% 3 1 75% 1 25% 13 13 83% 4 9 31% 2 15% 1 1 22% 0 1 0% 1 100% 30 29 78% 11 18 38% 14 48% 23 21 61% 6 15 29% 8 38% 10 9 62% 4 5 44% 2 22% 48 48 89% 30 18 63% 3 6% 146

129

92%

60

69

47%

32

A negatív irányban előrehalado tt indikátorok száma

Végrehajtá si jelentésben 0s adatsor 2007-2013

0 1 1 0 0 0 4 1 2

0 0 0 0 0 5 0 0 0

9

5

25%

Az értékelés szerint kockázatos területeket jeleztek azok az indikátorok 32 esetben, ahol a tervezett célérték teljesülése 25 % alatt maradt és 9 esetben az eredeti tervezett céltól távolodó, negatív teljesülési érték jelentkezett. Hogy ezek pontosan milyen területeket fednek le, az OP-kat részletesen bemutató fejezetekben taglaltuk. Az indikátorok 2013. év végi teljesülését az allokált források OP keretösszegével súlyozva, NSRK szinten az indikátorok időarányos 92,0 %-os teljesülését látjuk, ami nagyon kedvező a kifizetések jelenlegi állapota mellett. A 10. táblázat arról tájékoztat, hogy a prioritás szinten értékelt 159 indikátor közül, 2013. év végén, 84 darab haladta meg az időarányos küszöbértéket, ami a prioritás szintű indikátorok 54,2 %-át jelenti. A prioritások mutatói tehát kedvezőbb képet festenek az előrehaladásról, mint az OP szintű indikátorok. A terveknek megfelelő végrehajtást ebben az esetben is az tükrözné, ha az indikátorok minél nagyobb hányada jelezné a célok időarányos teljesülését. 10. táblázat A prioritás szintű indikátorok időarányos teljesülése 2013 végén OP

Prioritás

Prioritás súlya az összes Prioritás vizsgált összes forrása prioritáson belül

output Átlagos teljesülés

eredmény

Időarányosan teljesült

43

db

Átlagos Időarányosan teljesülés teljesült

hatás

db

Átlagos teljesülés

kifizetés

db

Végrehajtási arány

ÁROP ÁROP1

380% 23,7

0,5%

ÁROP2

9,4

ÁROP3

13,4

11

-16%

10

493% 2

508%

4

4

245%

1

3

0,2%

84%

1

2

-429%

1

2

460% 1

59%

0,3%

396%

3

5

-7%

3

5

525% 1

69%

4

117%

EKOP

119%

55%

7

EKOP1

51,7

1,0%

106%

1

1

156%

2

2

76%

EKOP2

39,5

0,8%

131%

2

2

60%

0

2

58%

EKOP3

21,0

0,4%

107%

1

1

128%

2

3

75%

GOP

276%

12

GOP1

277,4

5,9%

312%

3

42%

GOP2

368,0

7,8%

506%

3

67%

GOP3

63,1

1,3%

293%

3

24%

GOP4

203,6

4,3%

-6%

3

68%

62%

9

KEOP

85%

18

KEOP1

706,6

14,3%

65%

6

8

35%

KEOP2

395,1

8,0%

101%

3

5

56%

KEOP3

37,9

0,8%

52%

0

1

48%

KEOP4

110,9

2,2%

138%

1

1

8%

0

4

37%

KEOP5

117,8

2,4%

138%

1

1

8%

0

4

39%

KEOP6

21,7

0,4%

92%

1

2

494%

1

1

60%

KEOP7

25,1

0,5%

KÖZOP

60% 76%

14

67%

17

42% 2

KÖZOP1

339,5

6,9%

69%

0

1

87%

2

2

65%

KÖZOP2

567,0

11,4%

86%

1

2

84%

1

1

59%

KÖZOP3

448,5

9,1%

71%

2

4

92%

2

2

38%

KÖZOP4

45,1

0,9%

2

65%

KÖZOP5

453,5

9,2%

TÁMOP

31% 77%

5

197%

44

7

63%

18

98%

6

10 17

42% 2

55%

TÁMOP1

251,2

5,1%

129%

2

2

139%

4

4

68%

TÁMOP2

180,7

3,6%

175%

2

2

66%

0

1

38%

TÁMOP3

202,0

4,1%

168%

3

4

-29%

0

6

41%

TÁMOP4

145,3

2,9%

283%

5

5

259%

2

2

50%

TÁMOP5

124,1

2,5%

196%

2

3

231%

3

3

45%

TÁMOP6

62,0

1,3%

134%

2

2

9%

0

1

22%

3

-33%

2

11%

2

6

79%

60%

2

5

47% 43%

TIOP

37%

TIOP1

156,1

3,2%

TIOP2

316,1

6,4%

TIOP3

88,1

1,8%

24%

0

1

-214%

2

4

5 865

100,0%

95%

48

68

122%

36

87

Végösszeg

44%

0

15

4

Módszertani kiegészítésként, hogy eredményeinket ne torzítsák a szakaszolt kifizetésű több éves projektek, ahol az indikátor érték még 0 előrehaladást mutat, korrekciókat alkalmaztunk. A KÖZOP esetében alátámasztottnak láttuk a 77,7 %-os időarányos teljesülés alkalmazását a 2013. évi Végrehajtási Jelentésben szereplő várható teljesülési táblák alapján. A KEOP esetében szereplő, a 0 %os adatsorral rögzített mutatót azonban ilyen becslést – a jelentés hiányában – elhagytuk. Amennyiben azt kívánjuk megítélni, hogy a pályázatkezelés, illetve projektgenerálás mennyire volt eredményes, vagyis, hogy a megfelelő és kielégítően felkészített kedvezményezettekhez kerültek-e a támogatások, az indikátorokat csoportokra (típusokra) bontva is szükséges megvizsgálni. A megvizsgált 68 output indikátor közül 48 (70,6 %) meghaladja az időarányosan elvárható 77,7 %-ot, míg 6 nem éri el a 25,0 %-ot. Az eredményindikátorok esetében 87-ből 36 mutató (41,3 %) emelkedett az időarányos szint fölé, amellett, hogy 27 indikátor nem érte el a tervekben kitűzött célok negyedét sem, 12 esetben pedig a céloktól való távolodás figyelhető meg. Az alkalmazott 4 hatás indikátor közül 2 meghaladta az időarányos értéket, 2 pedig jelentősen az alatt teljesített. Bár a kitűzött célértékek és azok teljesülése közötti kapcsolatok pontosabb megismeréséhez az OP fejezetek prioritás szintű céljaihoz kapcsolt indikátorok vizsgálata is szükséges, megállapítható, hogy az outputindikátorok előrehaladását az eredményindikátorok késleltetve követik. Megerősíti ezt a prioritások indikátor alapú előrehaladásának számtani átlaga, amely szerint 2013. év végén a prioritás szintű output indikátorok 160%-ra, az eredményindikátorok pedig 79%-ra teljesültek átlagosan. Ezek az értékek ugyancsak visszaigazolják, hogy a forrásfelhasználáshoz mérten kedvező az előrehaladás. A számtani átlag ugyanakkor nem fejezi ki az egyes indikátorcsoportok relatív fontosságát, vagyis, hogy mennyi forrás kifizetése tartozik a változásukhoz. A prioritások értékével arányosan súlyozva a prioritásonkénti előrehaladást, megállapítható, hogy az outputok 95 %-ra, az eredmények 122 %-ra teljesítették a prioritás szintű célértékeket NSRK szinten. Ez arra enged következtetni, hogy a nagyobb pénzügyi relevanciájú outputmutatók rosszabbul, az eredmény indikátorok viszont jobban teljesítettek.

45

Az összes kifizetéshez mérten így is kedvező marad a kép, hiszen mindez az EU-s és hazai források 57,8%os kifizetettsége és a projektek 18,3%-ának lezárása mellett valósult meg. TS keretek kihasználtsága

2.4.

A kohéziós forrásokból a technikai segítségnyújtásra (TS) elkülönített keretek részaránya, elérte az öszszes uniós keret 3,8%-át, 196,1 Mrd forintot, amint ez a 11. táblázatban látható. Ezek a források fedezik az egyes programokhoz kapcsolódó tervezési, pályáztatási feladatok lebonyolítását, az értékelési, beszámolási, népszerűsítési feladatokat, valamint a potenciális pályázók tájékoztatásának, felkészítésének kiadásait. Az NSRK operatív programjainak TS-keret felhasználása alapján a 2007-2013. éves adatok szerint 62,4 %-ban került kifizetésre. A technikai segítségnyújtási keret felhasználásának eredményességével kapcsolatos elvárás volt, hogy a mutató a kifizetésekkel arányosan teljesüljön, ami 2013. év végén, a 57,8%-os kifizetettség mellett arányosnak tekinthető. A kifizetettségnél magasabb teljesülést indokolja – többek között – a tervezetthez képest többszörös szerződésmódosítások száma, aminek a finanszírozása a TS keretekből történt.

11. táblázat Az NSRK operatív programok technikai segítségnyújtási forrásainak felhasználása OP keret OP TS kerete TS keret %-a Mrd Ft Mrd Ft

Felhasznált Felhasználás %TS keret a Mrd Ft

GOP

941,7

29,7

3,15%

20,1

67,8%

KÖZOP

1 872,5

19,0

1,01%

9,1

47,9%

TÁMOP TIOP

1 146,2

39,2

3,42%

21,7

55,4%

583,4

23,1

3,96%

5,4

23,3%

KEOP

1 484,6

25,1

1,69%

18,3

72,7%

ÁROP EKOP

48,5

0,6

1,14%

0,5

85,6%

114,4

0,5

0,40%

0,2

54,5%

VOP

108,8

108,8

100,00%

76,4

70,3%

ROP

1 901,1

68,5

3,60%

44,3

64,8%

DAOP

246,6

8,9

3,60%

6,4

72,2%

ÉAOP

321,2

11,6

3,60%

6,6

56,9%

ÉMOP KMOP

297,7

10,7

3,60%

7,0

65,7%

483,3

17,4

3,60%

10,4

59,9%

DDOP

232,3

8,4

3,60%

5,2

62,1%

KDOP

167,3

6,0

3,60%

4,6

76,4%

NYDOP

152,8

5,5

3,60%

4,1

74,2%

8 204,9

314,3

3,83%

196,1

62,4%

Összesen

46

2.5.

Az operatív programok prioritásainak megvalósítása

A tanulmány az operatív programok előrehaladását az operatív program (cél) szintű, prioritás szintű és – esetenként, kiegészítő jelleggel – a részletesebb projekt szintű indikátorokkal úgy méri, hogy középpontban a prioritás szintű mutatók értékelése áll. Az elemzés az indikátorok között megkülönböztet output, eredmény és hatás jellegű indikátorokat. E szélesebb körű indikátorokkal végzett vizsgálat eredményeiről részletesen az 5-12. mellékletek tájékoztatnak. Jelen pontban – az 5-12. mellékletek alapján – az operatív programok prioritásainak megvalósításával kapcsolatos főbb tapasztalatokat két-típusú indikátor segítségével foglalja össze. Az egyik a kifizetett (számla alapú), az elismert saját erőt is tartalmazó pénzügyi indikátor (végrehajtási arány), a másik a fizikai előrehaladást jelző indikátor. 2.5.1.

Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP)

A GOP a magyar gazdaság tartós növekedését a fizikai és a humán tőke minőségének, valamint a teljes tényezőtermelékenységnek a javításával kívánja elősegíteni. A program jó minőségű eszközök, képzett munkaerő biztosítása mellett olyan fenntartható gazdasági környezet kialakítására irányul, ahol a befektetett tőke egy egységére, illetve egy alkalmazott munkavállalóra nagyobb hozzáadott érték jut. E kihívásokra a GOP egyrészt a pályázók minőségi eszközökhöz való hozzájutásának, szervezetük komplex fejlesztésének segítésével, másrészt az innovációs aktivitás, valamint hálózatosodásának serkentésével, harmadrészt a vállalkozásbarát üzleti környezet kialakításával, negyedrészt a növekedéshez szükséges források biztosításával, valamint a KKV helyzetbehozásával válaszol. A GOP Monitoring Bizottság (MB) által elfogadott és az Uniónak 2014. június 31-én benyújtott 2013as Éves Végrehajtási Jelentés szerint (AIR) a kifizetések a 12. táblázat szerint alakultak. Ezek alapján a prioritások végrehajtási arányai legnagyobb mértékben a 3. és az 1. prioritások esetében maradtak el az operatív program átlagos értékétől (56,9 %). 12. táblázat A GOP prioritások végrehajtási arányai (%) és a fizikai előrehaladást jelző indikátorok átlagos teljesülése (%) és száma a célérték elérésének mértéke szerint OP

Prioritás GOP

output indikátor

hatás idikátor kifizetés

eredmény indikátor

Prioritás összes 77% Átlagos 25% forrása Átlagos 25% 25-76% fölött teljesül alatt között teljesül alatt Összes Mrd Ft teljesült és db db db db és db 912

276%

GOP1

277

312%

GOP2

368

506%

GOP3

63

293%

GOP4

204

-6%

77% 25-76% Átlagos fölött Összes között teljesül teljesült db db és db

2

3

7 1

1 2

1

db

Végrehaj tási arány

12

57%

2

3

42%

3

3

67%

2

3

24%

3

68%

A „K+F és innováció a versenyképességért” című 1. prioritás célja, hogy az ipari kutatási és kísérleti fejlesztési tevékenységeket, az innovatív vállalkozások klaszteresedési folyamatait, a fejlesztések piacra vitelét, és a kutatási infrastruktúra fejlesztését ösztönözze. A prioritás nyomonkövetésére szolgáló eredmény indikátorok a következőképpen alakultak: 47

•

•

•

„A vállalkozások K+F ráfordításainak növekedése az 1. prioritás hatására” mutató a 2005. évi 89,7 Mrd Ft-ról 2012-re 106 %-kal emelkedett, 662,5 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 16 %-os növekedési célértéket; „Megadott EPO szabadalmi, használati és formatervezési mintaoltalmi bejelentések számának növekedése a program hatására” mutató a 2005. évi 181 db-ról 2013-ra 20 %-kal emelkedett, 66,7 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 30 %-os növekedési célértéket; „Kutatási személyzet számított létszámának növekedése a program hatására” mutató a 2005. évi 7393 főről 2013-ra 62 %-kal emelkedett, 206,7 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 30 %-os növekedési célértéket.

„A vállalkozások komplex fejlesztése” című 2. prioritás fő célja a növekedési potenciállal rendelkező vállalkozások támogatása a piaci pozícióik javítása érdekében. A szándékolt hatás a kapacitások fejlesztésével párhuzamosan a jövedelemtermelő képesség növelése. Éppen ezért a technológia intenzív tevékenységek fejlesztésére, a magas hozzáadott-érték termelés és stratégiai szolgáltatások hazai meggyökereztetésére irányul. A prioritás kiemelt fókuszterülete a kkv szektor modernizációja. Az előrehaladás az alábbi indikátorokon keresztül követhető nyomon: •

„A vállalati szektor által megtermelt bruttó hozzáadott érték (BHÉ) növekedése a 2. prioritás hatására a közép vállalatok esetében %” mutató 2012-re 7,2 %-kal emelkedett, 400 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 1,8 %-os növekedési célértéket;

•

„A vállalati szektor által megtermelt bruttó hozzáadott érték (BHÉ) növekedése a 2. prioritás hatására a közép vállalatok esetében %” mutató 2012-re 45,3 %-kal emelkedett, 9060 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 0,7 %-os növekedési célértéket;

•

„A vállalati szektor által elért nettó árbevétel növekedése a 2. prioritás hatására” mutató a 2013-ra 3,5 %-kal emelkedett, 116,7 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 3 %-os növekedési célértéket.

„A modern üzleti környezet erősítése” című 3. prioritás keretében a vállalkozások külső, működési környezetének fejlesztése részesülhet támogatásban. A prioritás meghatározó elemei a térségi, üzleti infrastruktúra kiépítettségének fejlesztése, valamint az emelt szintű üzleti, piaci tanácsadás nyújtása. Az IKT infrastruktúra fejlesztését elsősorban a szélessávú hálózatokhoz való hozzáférés elősegítésén keresztül célozza meg. A prioritás nyomon követésére szolgáló eredmény indikátorok a következőképpen alakultak: •

•

•

„Gazdasági, IKT és logisztikai szolgáltatások területén a 3. prioritás hatására előállított BHÉ növekedése” mutató 2012-re 59 %-kal emelkedett, 732,5 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 8 %os növekedési célértéket; „Szélessávú hálózatot elérő háztartások arányának növekedése” mutató a 2006. évi 89 %-ról 2013-ra 9 százalékponttal 98 %-ra emelkedett, 90 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 10 százalékpontos növekedési célértéket; „A logisztikai központok szolgáltatási árbevételének növekedése a program hatására” mutató a 2005. évi 208 Mrd Ft-ról 2013-ra 14,1 %-kal emelkedett, 56,4 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 25 %-os növekedési célértéket.

A prioritás előrehaladása a pénzügyi keret 24,3 % kifizetettségre tekintettel is megfelelően előrehaladottnak tekinthető. A logisztikai központok fejlődése ugyanakkor kissé elmarad az időarányosan elvárt értéktől.

48

A „JEREMIE” típusú pénzügyi eszközök célja a KKV-k hitelhez juttatása. A 4. prioritás egyrészt a hitelgarancia intézményrendszerének javításán keresztül célozza meg a KKV hitelezés serkentését, amellyel az eredeti támogatás többszöröse mozgatható meg hitelként. Másrészről a tőkealapok számára a holdingalap kezelő társfinanszírozást tesz lehetővé, a magánbefektetőket a költségek és hozamok nem arányos megosztásával ösztönzi a kisebb cégekbe történő befektetésekre. Az előrehaladás az alábbi indikátorokon keresztül követhető nyomon: •

•

•

„A hitellel nem rendelkező mikro-, kis- és középvállalkozások arányának csökkenése a 4. prioritás hatására” mutató 2004. évi 76,8 %-ról, 2012-re 5,8 százalékponttal 82,6 %-kal emelkedett, -45,3 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi -12,8 százalékpontos célértéket; „A pénzügyi közvetítés mélysége a kkv-szektor tekintetében (hitelállomány/BHÉ)” mutató a 2005. évi 25,7 %-ról 2013-ra 4,2 százalékponttal 29,9 %-ra emelkedett, 42 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 10 százalékpontos növekedési célértéket; „A teljesen vagy részben magántőke részvételével működő intézményi befektetők által kihelyezett tőke állománya a kkv-szektor által megtermelt BHÉ arányában” mutató a 2005. évi 0,6 %-ot kitevő 131 M Euróról 2012-re 0,4 %-ra csökkent, -14,3 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 1,4 százalékpontos növekedési célértéket.

A prioritás előrehaladása időarányosan és a pénzügyi keret 68,2 %-os kifizetettség vonatkozásában sem tekinthető megfelelően előrehaladottnak. Az első és harmadik indikátor esetében a célértéktől távolodott a mutatók értéke. 2.5.2.

Közlekedés Operatív Program (KÖZOP)

A Program átfogó operatív célja az elérhetőség javítása, a globális és regionális versenyképesség növelése a társadalmi-gazdasági és a területi kohézió erősítése érdekében, valamint a közösségi közlekedés fejlesztése. Az 5 prioritás közül az 1. és a 4. prioritás érte el a legnagyobb végrehajtási arányt (65%), az arány közepes mértékű volt a 2. és 5. prioritások esetében és tőlük nagymértékben elmaradt a térségi elérhetőség javítása (3. prioritás) 38 %-os aránya. 13. táblázat A KÖZOP prioritások végrehajtási arányai (%) és a fizikai előrehaladást jelző indikátorok átlagos teljesülése (%) és száma a célérték elérésének mértéke szerint OP

output indikátor

hatás kifizeté idikátor s

eredmény indikátor

Prioritá Prioritá s súlya s az Átlago 25% 25- 77% Átlago összes összes Átlago 25% 25- 77% Végreh s alat 76% fölött Összes s alat 76% fölött Összes s d forrás vizsgál a jtási teljesül t közöt teljesü db teljesül t közöt teljesü db teljesül b a t arány db t db lt db és db t db lt db és Prioritá Mrd Ft prioritá é s s s KÖZOP

1 854

76%

6

8

14

67%

2

4

11

17

42%

54% 2

KÖZOP 339,5 1

6,9%

69%

1

0

1

87%

2

2

65%

KÖZOP 567,0 2

11,4%

86%

1

1

2

84%

1

1

59%

49

KÖZOP 448,5 3

9,1%

KÖZOP 4

45,1

0,9%

KÖZOP 453,5 5

9,2%

71%

77%

2

2

2

4

5

7

92%

2

31%

1

1

63%

1

3

6

2

38%

2

65%

10

42%

55% 2

Az 1. prioritás célja a transz-európai közúti közlekedési folyósok (TEN-T) hiányzó gyorsforgalmi szakaszainak, valamint egyéb TEN utak gyorsforgalmivá fejleszthető szakaszainak a kiépítése volt. Az épített TEN-T utak hossza indikátor célértékhez mért 69%-os outputteljesítményét az tette lehetővé, hogy a prioritásban szereplő 15 projekt közül 7 projekt építése befejeződött és az utak forgalomba helyezése megtörtént. Ennek hatásaként lehetővé vált, hogy a teljes TEN-T összegzett utazási idejének csökkentése mind a személygépkocsi, mind a tehergépjármű vonatkozásában mintegy 10 %-kal meghaladja a célértéket. A 2. prioritás a transz-európai vasúthálózat (TEN), kiemelten a vasúti törzshálózaton belül a TEN-T hálózat fejlesztésére koncentrált olyan versenyképes vasúti közlekedés megteremtése érdekében, amely az alapvető utazási igényeket európai színvonalon tudja kiszolgálni. A megvalósult fejlesztések eredményeként 2013 év végéig a 225 kN tengelyterhelésre (min 120 km/h mellett) fejlesztett TEN-T vasútvonalak hossza a 2015. évi célérték 73 %-ának felelt meg, a kétvágányosított TEN-T vasúti hálózat hoszsza viszont a célértéket meghaladóan nőtt. A 3. prioritás keretében a főúthálózat térségen belüli elérhetőséget javító fejlesztésére, valamint a kerékpárutak építésére került sor. Az egyik fontos output indikátor, a 115 kN tengelyterhelésre fejlesztett főutak hossza esetében a célérték 86 %-át sikerült elérni. A másik output indikátor, az érintett főúthálózat burkolat-állapotának változása viszont 30%-kal haladta meg a célértéket. A 115 kN tengelyterhelésre újonnan épített főutak hossza, valamint e prioritás keretében épített e kerékpárutak hossza azonban a 77 %-os időarányos szinthez képest csak 51, illetve 40 %-ot ért el. Ezek kedvező eredménnyel jártak abban a vonatkozásban, hogy növekedjen a megyei jogú városokat 30 percen belül elérő munkaképes lakosság száma. A javulás mértéke autóbusszal való közlekedés esetén 23%-kal, a személygépkocsival való közlekedés esetén pedig 5 %-kal haladta meg a célértéket. A 4. prioritás projektjei a közlekedési módok közötti kapcsolódás elősegítésére és a logisztikai központoknak a fő közlekedési hálózatba való jobb bekapcsolódására fókuszáltak. A fejlesztések eredményét jelző egyik indikátor, az intermodális (kombinálható) áruforgalom növekedése a KÖZOP által támogatott központokban a 2015. évi célértéknek 51 %-át, a másik indikátor, a KÖZOP által támogatott központokba beérkező árumennyiség növekedése viszont csak 11 %-át érte el 2013 végén. Az 5. prioritás fejlesztései Budapesten és a vidéki városokban az átjárhatóságot, a közlekedés zsúfoltságának enyhítését, a környezeti szempontból fenntartható közösségi közlekedés megteremtését segítették elő. Az output indikátorok közül a korszerűsített vidéki városi kötött pályás hálózat hosszának növekedése 25 %-kal haladta meg a célértéket. A korszerűsített budapesti elővárosi kötött pályás hálózat hosszának bővülése viszont az időarányos 77 %-tól elmaradt, 61 % volt. Az output teljesítmény alakulásával összefüggésben a fejlesztés eredményei a vidéki nagyvárosokban jelentkeznek elsősorban: •

kiemelten a megtakarított utazási idő formájában a vidéki városi kötött pályás közlekedés fejlesztett szakaszaihoz kapcsolódóan (a 2015. évi célérték 91%-a), és

50

•

a vidéki városi kötöttpályás fejlesztések következtében a jobb közlekedési lehetőségekkel kiszolgált utasok számának növekedésében (a célérték 68%-a).

Az előbbiek következtében viszonylag kismértékű a fizikai előrehaladás a közlekedésből származó szálló por kibocsátás változása (a célérték 41,0 %-a) és az üvegházhatású gázok kibocsátásának változása (a célérték 42,0 %-a) a prioritás hatására. 2.5.3.

Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP)

A TÁMOP célja, hogy a képzési, oktatási, egészségügyi projekteken keresztül úgy növelje a munkaerő termelékenységét, hogy közben csökkentse a magyar társadalom egyes rétegei között meglévő – a felzárkózást hátráltató – különbségeket. Az itt megvalósuló beruházás nagy része nem a fizikai, hanem a szellemi tőke fejlesztésére irányul, amelyhez az infrastrukturális hátteret, a minőségi szolgáltatásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférést elsősorban a Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program, illetve a regionális operatív programok biztosítják. Az 1. prioritás célja a munkanélküli és inaktív emberek foglalkoztathatóságának javítása olyan programokon és szolgáltatásokon keresztül, amelyek igazodnak az egyes munkavállalói csoportok sajátos helyzetéhez és a helyi munkaerő-piaci sajátosságokhoz. E prioritás indikátorai időarányosan és a felhasznált források arányában elvárt értéket is jóval túlteljesítve, kivétel nélkül elérték a 2015.évi célértéket. A fejlődés az idősorok alapján az indikátor nagyobb részének esetében fokozatosnak tűnik. A válság legsúlyosabb évében jelentős negatív érték volt megfigyelhető az 25 év alattiak „Új kezdet” elnevezésű kombinált indikátorában. 14. táblázat A TÁMOP prioritások végrehajtási arányai (%) és a fizikai előrehaladást jelző indikátorok átlagos teljesülése (%) és száma a célérték elérésének mértéke szerint OP

output indikátor

Prioritá s összes forrása Prioritá Mrd Ft s TÁMOP

kifizeté hatás idikátor s

eredmény indikátor

Prioritá s súlya az 25% 2577% 25% 2577% összes Átlagos alat 76% fölött Összes Átlagos alat 76% fölött Összes Átlagos d Végreh teljesül teljesül a jtási vizsgált teljesül t közöt teljesül db t közöt teljesül db b é s é s é s arány prioritá db t db t db db t db t db s

965

197%

0

2

16

18

98%

TÁMOP 1

251,2

5,1%

129%

2

2

139%

TÁMOP 2

180,7

3,6%

175%

2

2

66%

TÁMOP 3

202,0

4,1%

168%

3

4

-29%

TÁMOP 4

145,3

2,9%

283%

5

5

TÁMOP 5

124,1

2,5%

196%

2

TÁMOP 6

62,0

1,3%

134%

2

1

1

5

2

10

17

50%

4

4

68%

1

0

1

38%

1

1

6

41%

259%

2

2

50%

3

231%

3

3

45%

2

9%

0

1

22%

4

1

A 2. prioritás beavatkozásai a társadalmi, gazdasági és munkaerő-piaci változásokhoz való alkalmazkodás képességének a fejlesztésére irányulnak. A projektek mind a személyek mind a

51

szervezetek képességfejlesztésére irányulhatnak. Az indikátorok teljesüléseinek idősorai alapján a kedvezőtlen kifizetettséget az outputok és az eredmény mutató jelentősen túlszárnyalják. Ez a jelenség a tervezés mind az öt szintjén hasonló torzulásokhoz vezethet. Prioritás szinten a tervezett felhasználástól történő jelentős eltérésre utal például, hogy a TÁMOP2 esetében az egy résztvevőre jutó forrást 600 ezer Ft-ra tervezeték a jelenlegi előrehaladási adatok mellett azonban csak 189 ezer Ft-os fejenkénti bruttó érték adódott. A 3. prioritás a közoktatási rendszer eredményességének és hatékonyságának javítása, a minőségi oktatáshoz történő jobb hozzáférés biztosítása révén kívánja elérni, hogy a közoktatás használható és európai szinten versenyképes tudást adjon át mindenki számára. A prioritás további célja, hogy az egész életen át tartó tanulás stratégiájával összhangban erősítse a megszerzett kompetenciák folyamatos fejlesztését megalapozó és ösztönző készségeket. Az idősorok alapján megállapítható, hogy a prioritás előrehaladása ellentmondásos. Az output indikátorok időarányosan és a felhasznált források 41 %-os arányában is jól alakultak, míg az eredményindikátorok többsége távolodott a meghatározott célértékektől. Mindamellett, hogy a tanulók szövegértési teljesítményét mérő indikátor jelentősen romlott, a tanulók eredményei közötti eltéréseknek az iskolák közötti különbségek által magyarázott része tovább növekedett. Míg a 3. prioritás a közoktatás, a 4. prioritás a felsőoktatás reformjára irányul. A hangsúlyt az európai felsőoktatási közösségbe történő integrációra (Európai Felsőoktatási és Kutatási Térséghez való csatlakozás, bolognai szerkezetváltás), az intézményirányítás hatékonyságnövelésére, a K+F tevékenységek serkentésére, valamint a felsőoktatás és a munkaerőpiac kapcsolatának erősítésére helyezi. Az indikátorok nagyon magas értéket értek el mind időarányosan mind a felhasznált források 50,4 %-os arányára tekintettel. A tervezett forrás felének felhasználása mellett a tervezett projektek csaknem nyolcszorosa valósult meg, a képzett vagy átképzett oktatók esetében is a célérték közel háromszorosát érték el. Az eredmények vonatkozásában is hasonló volt a helyzet: a szabadalmi és oltalmi kérelmek, valamint a projektekhez kapcsolódó publikációk esetében is többszörös a túlteljesítést értek el. Az 5. prioritás céljául az LHH térségek felzárkóztatásának megalapozását tűzték ki. Alapvető törekvése volt, hogy hozzájáruljon a társadalmi hátrányok újratermelődésének és „átörökítésének” a megelőzéséhez. A társadalom hátrányos helyzetű tagjainak társadalmi és munkaerő-piaci integrációját pedig a komplex és elemi rehabilitáción keresztül tervezi megvalósítani. A végső cél a mélyszegénység, különösen a gyermek szegénység felszámolása. Mindezek érdekében a szociális ágazat átláthatóságának növelését, valamint a tervezés és döntéselőkészítés feltételeinek javítását is szükséges beavatkozási területként rögzíti. Az indikátorok nagymértékben túlteljesítették az időarányosan és a források 45,0 %-os felhasználása mellett elvárható értékeket. „A prioritás keretében támogatott programokban résztvevő gyermekek száma” mutató kivételével mindegyik indikátor jelentősen meghaladta a 2015. évi célértéket. A 6. prioritás egyrészt az egészségügyi ellátórendszerben dolgozók képzésére irányul, másrészt a lakosság egészségi állapotának javításához kíván hozzá járulni, az egészségben eltöltött évek számának növelése érdekében. 2.5.4.

Társadalmi Infrastruktúrafejlesztési Operatív Program (TIOP)

A TIOP az oktatás-képzés, az egészségügyi ellátások, a munkaerő-piaci és szociális szolgáltatások infrastruktúrájának fejlesztésére irányul. Célja, hogy megteremtse a Társadalmi Megújulás OP

52

(TÁMOP) beavatkozásainak sikeres végrehajtásához, valamint a fenti ágazatok intézményrendszerének átfogó reformjához szükséges fizikai infrastrukturális feltételeket. Az OP kinyilvánított szándéka, hogy a humán közszolgáltatások fizikai feltételeinek fejlesztése révén egyenlő hozzáférést biztosítson a minőségi szolgáltatásokhoz. A fő hangsúly azonban a TIOP esetében is a tartós növekedéshez és a foglalkoztatás bővítéséhez történő hozzájáruláson van. 15. táblázat A TIOP prioritások végrehajtási arányai (%) és a fizikai előrehaladást jelző indikátorok átlagos teljesülése (%) és száma a célérték elérésének mértéke szerint OP

output indikátor

kifizetés hatás idikátor

eredmény indikátor

Prioritás összes 77% 77% 2525Átlagos 25% Átlagos Végrehaj forrása Átlagos 25% 76% fölött 76% fölött Összes teljesül alatt teljesül alatt teljesül db tási Összes Mrd Ft között teljesült között teljesült db és db és db és arány db db db db db Prioritás TIOP

560

37%

1

2

-

3

-33%

7

5

15

51%

3 TIOP1

156,1

TIOP2

316,1

TIOP3

88,1

44% -

24%

2

1

-

-

2

1

11%

3

2

1

6

79%

60%

2

1

2

5

47%

-214%

2

0

2

4

43%

Az 1. prioritás célja az egész életen át tartó tanuláshoz és a munkaerő-piaci helytálláshoz szükséges kompetenciák fejlesztését, valamint a felsőoktatás gazdasági és társadalmi igényekhez történő alkalmazkodását lehetővé tevő oktatási infrastruktúra fejlesztése. Az indikátorok jellemzően elmaradtak időarányosan elvárható és a felhasznált forrásokkal arányos 77,7%-os, illetve 79,0 %-os értékektől. Ez alól a „Könyvtári távhasználatok száma” és a „Közművelődési intézményekben létrehozott, nem formális és informális képzésre alkalmas hasznos alapterület” mutatók képeznek kivételt – 74,2 millió darabot, illetve 13 105,79 m2-t kitevő értékükkel. Előrehaladásukkal 2013-ban már 115,0 %-ra, valamint 82,0 %-ra teljesítették a 2015.évi célértéküket. „A számítógépet használó általános iskolai tanulók aránya az iskolákban (%)” mutató esetében a cél az volt, hogy a 62,8 %-os kiindulási értékről 2015. évre 95,0 %-ra emelkedjen. A mutató 2013. évi 71,3 %-os értéke a kitűzött cél 26,0 %-os teljesülésének felelt meg. A ”Felsőoktatási aktivitásra, kutatásra alkalmas, korszerű komplex terek (a program keretében felújított, bővített illetve újonnan épített) mennyisége (m2)” esetében bár a 138 233 m2-es eredmény a 380 000 m2 es célra tekintettel 36,0 %-os teljesülést jelent, a végrehajtási jelentés szerint a célértéket hibás adatszolgáltatás eredményeként határozták meg. A 2. prioritás célja, hogy az egészségügyi rendszer területén a hozzáférés egyenlőtlenségei mérséklődjenek, és a rendszer a szolgáltatások magasabb színvonala mellett – az állami kiadások hatékonyabb felhasználásával, az erőforrások koncentrálásával – hosszú távon is fenntartható maradjon. Prioritás szinten nem kerültek meghatározásra output célok. Megállapítható, hogy a prioritás előrehaladása időarányosan és a 47,0 %-os végrehajtási arányra tekintettel is ellentmondásos. „A programok hatására a nagy értékű gépek és műszerek átlagéletkora a fejlesztett kórházakban (év)” mutató 12 évről 6,39 évre csökkent 102,0 %-ra teljesítve a 6,5 éves célértéket. Az „Intézményközi informatikai rendszerbe bevont egészségügyi szolgáltatók száma (db)” mutató ugyanakkor jelentősen elmaradt a 120 darabos célértéktől, 39-ről 46-ra emelkedett, ami 9,0 %-os teljesüléssel egyenértékű. A 3. prioritás a szak- és felnőttképzés, valamint az aktív álláskeresést és a munkavállalást támogató szolgáltatások infrastruktúrájának fejlesztésére törekszik. További célja. hogy a szociális szolgáltatások 53

területén a hozzáférési és minőségbeli területi különbségeket csökkentése. A prioritás előrehaladása szintén ellentmondásos. A prioritás keretében már a források alacsony mértékű – 37 Mrd Ft-ot kitevő – felhasználása mellett is 2 421 csaknem a tervezett közszolgáltatások ötszörösét akadálymentesítették, és az 5 311 épített, illetve felújított TISZK tanterem és tanműhely tekintetében is a 2015. évi célok fölé emelkedtek. A 2174 korszerűsített szociális és gyermekvédelmi intézmény, ugyanakkor mindöszszesen 24,0 %-a a betervezett 9000-es célértéknek. További vizsgálatot igényel, hogy a TÁMOP jelentéssel szemben a TIOP éves beszámoló alapján az „Új kezdés36” indikátor távolodott a célértékétől. Bár mindkét OP-ban ugyanaz a kiindulás és célérték szerepel, a „25 év alattiak” és a „25 éves vagy idősebb” részindikátor esetében is eltérnek a teljesítési értékek (36,5% és 25,5 % szemben a TÁMOP 17,7 %-os és 12,19 %-os értékével). A mutató pontos nagyságának nyomon követése azért is fontos, mert értékes visszajelzéseket nyújt a munkaerő-piaci szolgáltatások indikátor célértékeinek a meghatározásához. 2.5.5.

Környezet és Energia Operatív Program (KEOP)

A KEOP fő célkitűzése volt a környezeti károk elhárítására irányuló (hulladékgazdálkodási, szennyvíz, ivóvízminőség javítási, árvízvédelmi) projektek támogatása, és lehetőség szerint a gazdasági növekedés megalapozásához a környezeti károkat megelőző fejlesztések (megújuló energiaforrások, hatékony energiafelhasználás) támogatása. A KEOP főbb célkitűzéseit a Magyarország által a Csatlakozási Szerződésben vállalt uniós kötelezettségek, valamint az azt követő uniós jogszabályokból és a hazai kötelezettségekből adódó fejlesztések határozták meg. A program prioritásainak pénzügyi végrehajtási arányai 2013. év végéig még elmaradtak az időarányos 77,7 %-os nagyságtól, mivel a főként beruházásokat finanszírozó prioritások esetében a 2014-2015. években várható a forrás-felhasználási csúcs. 16. táblázat A prioritások végrehajtási arányai (%) és a fizikai előrehaladást jelző indikátorok átlagos teljesülése (%) és száma a célérték elérésének mértéke szerint OP

output indikátor

eredmény indikátor

hatás idikátor

kifizetés

Prioritás összes 77% 77% 2525Átlagos 25% Átlagos Végrehaj forrása Átlagos 25% 76% fölött 76% fölött Összes teljesül alatt teljesül alatt teljesül db tási Összes Mrd Ft között teljesült között teljesült db és db és db és arány db db db db db Prioritás KEOP KEOP1 KEOP2 KEOP3

1 415

85%

706,6

65%

395,1 37,9

4 4

101% 52%

0

4

10

18

62%

8

-

3

21

1

3

8

0

0

0

1

4

5

0

0

0

4

56%

1

0

1

0

4

48%

36

-

42% 35%

Azoknak a fiataloknak/felnőtteknek az aránya, akik az X. hónapban váltak munkanélkülivé, az X+6/12. hónapban még mindig munkanélküliek, és sem intenzív tanácsadásban, vagy álláskeresési segítségben nem részesültek, és nem ajánlottak fel nekik új kezdési lehetőséget képzés, átképzés, munkatapasztalat-szerzés, munkalehetőség vagy egyéb foglalkoztathatóságot javító intézkedés formájában. A kiinduló érték 2005. évi adat.

54

KEOP4

110,9

138%

1

1

8%

4

0

1

6

37%

KEOP5

117,8

138%

1

1

8%

4

0

1

6

39%

KEOP6

21,7

92%

1

2

494%

1

1

60%

1

Az 1. az Egészséges, tiszta települések prioritás keretében a települési szilárdhulladék-gazdálkodási projektek száma (output) 93%-ban teljesült. A lerakott hulladék mennyisége a 2015-ös célérték 2,7szerese, a hasznosított hulladék aránya alacsony (3-6%) volt még 2013. év végén, de ezek az értékek még csak kezdeti kiindulási adatok. A települési szilárdhulladék-gazdálkodás fejlesztésében a nagy projektek (Győri, MECSEK-DRÁVA, Közép-Duna Vidéke hulladékgazdálkodási rendszerek) megvalósítása még kezdeti szakaszban volt. A 2. megfelelő minőségű ivóvízzel ellátott lakosok száma cél 82,7%-ban teljesült. A szennyvízelvezetésiés tisztítási projektek előrehaladásával a tervezett célok teljesülése várhatóan a 2013. évet követően mérhető, illetve a célok teljesítésére más, a KEOP-on kívüli megoldások is hatottak. A szennyvízelvezetéshez és -tisztításhoz kiemelkedően hozzájárulnak majd a Budapest Komplex Integrált Szennyvízelvezetése, a Békéscsaba, a Tápió Menti Régió, a Makó város, a Nagykanizsa agglomeráció, a Nyíregyháza és térsége, a Székesfehérvár MJV és térsége, és az Érd és térsége szennyvízelvezetési és tisztítási projektek. A 3. Vizeink jó kezelése prioritás keretében 2013. év végéig 43 árvízvédelmi projektet támogattak, a 2015-ös cél (40 projekt) 107%-a. Az Árvízkár ellen kielégítően védett lakosok száma az érintettek számához viszonyítva 83%-os, a víztest állapotának javítását szolgáló beruházások mutató 81%-os teljesítést mutatott. A tervezett 862 hulladéklerakó rekultiválásából 589-et teljesítettek (68%) 2013. év végéig. Az árvizek csökkenésére, a felszíni és felszín alatti vizek minőségének javítására nagy projektek valósulnak meg: a Duna projekt, a Beregi Komplex árapasztási és ártér-revitalizációs fejlesztés, a Nagykunsági és más árvízszint csökkentő tározó projektek, a Ráckevei-Duna-ág vízgazdálkodásának javítása projekt, a Komplex Tisza-tó, és a Szigetköz Mentett Oldali Vízpótló Rendszer ökológiai célú továbbfejlesztése projekt. A 4. Természeti értékeink jó kezelése prioritás keretében cél volt a védett és a Natura 2000 természeti területek és értékek védelme, helyreállítása, illetve az erdei iskola hálózat fejlesztésével a környezeti nevelés elősegítése. Az élőhely helyreállításával, fejlesztésével érintett területek nagysága mutató a projektek előrehaladása, illetve a teljesített kifizetés arányában alakult (50%-os teljesítés). Az infrastrukturális fejlesztésekkel érintett területek nagysága indikátor még nem volt mérhető, mivel a projektek megvalósítás alatt álltak. Az 5. Megújuló energia-forrás felhasználása prioritás célja a megújuló energiaforrásból termelt hő és villamosenergia részarányának növelése a teljes hazai energiafogyasztáson belül, hogy hozzájáruljon az ellátásbiztonság fokozásához, az importfüggőség csökkenéséhez, valamint a környezet- és klímavédelem céljainak eléréséhez. A célok teljesítéséhez elsősorban vállalkozások, önkormányzatok és gazdasági társaságaik (például táv hő-szolgáltatók) hő- és/vagy villamosenergia-termelésre fókuszáló projektjeit támogatták. A Hatékony energia felhasználás növelése prioritás célja az energiatakarékosság, hatékonyság fokozása volt. A célok teljesítéséhez az épületek (különösen a középületek, egyben a vállalkozások üzemi és irodaépületei), valamint táv hő-szolgáltatók és -termelők energiatakarékosságot és a hatékonyságot fokozó beruházásainak a támogatása volt. A 4. és 5. prioritás 55

indikátorainak teljesítését együttesen mérik. A forrás-felhasználással – a prioritási céloknak megfelelő – összesen 1309 projektet, a tervezettnél 38,0 %-kal többet támogattak. Az eredmények mint a megújuló energiahordozó felhasználás, az üvegházhatású gáz-kibocsátás csökkenése a projektek zárásakor és a fenntartási időszakban állnak majd rendelkezésre. A 6. Fenntartható életmód és fogyasztás prioritás keretében a tudatformáló kampányokban és mintaprojektekben résztvevők mutatója kedvezően alakult: a „Passzív részvétel” outputindikátor értéke 2012-ben a célérték 115 százaléka, a „Rövid idő/aktív részvétel” outputindikátoráé 68 százaléka, a „Hosszú idő/aktív részvétel” eredményindikátoré pedig 494 százaléka volt. 2.5.6.

Államreform Operatív Program (ÁROP)

Az ÁROP központi célja a közigazgatási rendszer teljesítményének és azon keresztül a szolgáltatások színvonalának emelése a rendelkezésre álló erőforrások optimális felhasználása mellett. A közép-magyarországi régióban megvalósuló közigazgatási fejlesztések (3. prioritás) végrehajtási aránya a 2007-2013 közötti időszakban jelentősen meghaladta a 2. prioritás, de különösen az 1. prioritás céljainak megvalósítására felhasznált források arányát (17. táblázat). A prioritások közül tehát a rendelkezésre álló források felhasználásának növelésére elsősorban a közigazgatási folyamatok megújítása és a szervezetfejlesztés területén van lehetőség és szükség. 17. táblázat Az ÁROP prioritások37 végrehajtási arányai (%) és a fizikai előrehaladást jelző indikátorok átlagos teljesülése (%) és száma a célérték elérésének mértéke szerint OP

output indikátor

Prioritá s 25% összes Átlagos alat forrása teljesül t és Prioritá Mrd Ft db s ÁROP

46,6

380%

kifizeté hatás idikátor s

eredmény indikátor

2577% 25% 2577% Átlagos Átlagos Végreha 76% fölött Összes alat 76% fölött Összes d teljesül teljesül jtási közöt teljesül db t közöt teljesül db b és és arány t db t db db t db t db

1

1

9

11

-16%

2

2

6

10

493%

62% 2

ÁROP1

23,7

508%

ÁROP2

9,4

84%

1

4

4

245%

1

2

-429%

1 1

2

3

1

2

55% 460%

59% 1

ÁROP3

13,4

396%

1

4

5

-7%

1

1

3

5

525%

69% 1

Az 1. prioritás megvalósítását szolgáló minden output indikátor értéke nagyobb volt, mint a vizsgált időszakra tervezett célérték. Ennek eredményeként a közigazgatási folyamatok hatékonyabb működését elősegítette: • • •

a felülvizsgált jogszabályok számának emelkedése; az ügyintézési eljárások felülvizsgálatának és egyszerűsítési folyamatának felgyorsulása; a szakmai képzéseken résztvevők számának nagyarányú növekedése, és

37

ÁROP 1. Folyamatok megújítása, szervezet-fejlesztés; ÁROP 2. Emberi erőforrás minőségi javítása; ÁROP 3. KözépMagyarországi Régió fejlesztése.

56

•

a szervezet-fejlesztési intézkedések által érintett közigazgatási szervek számának emelkedése (2013-ban 245 volt szemben a 210 célértékkel).

A kedvező output teljesítmények hatásának eredménye megnyilvánult a módosított jogszabályok számában (309) szemben a célértéket jelentő 50-nel. Az átlagos ügyfél-feldolgozási idő hosszának csökkentési célját azonban csak közepes mértékben (42%) sikerült elérni. A 2. prioritás céljai közül az emberi erőforrás minőségének javítási célját a tengelyben képzettek száma tekintetében sikerült elérni (köztük például a tisztviselői kar 30%-a távoktatásban részesült). A másik output mutató esetében, a munkakör elemzés útján átalakított munkakörök számát tekintve a célértéknek viszont csak 20%-át sikerült elérni. Az eredményként 2013 végén megjelenő egyéni teljesítmény értékeléssel rendelkező köztisztviselők aránya 2013 végén 143% volt a célértékhez képest. A másik eredményindikátor („A nyílt pályáztatás eredményeként az államigazgatásban köztisztviselővé vált személyek aránya az adott évben újonnan felvettekhez viszonyítva”) esetében pedig nem sikerült előrehaladást elérni a célérték felé. Az output- és eredményindikátorok értékeinek javulása tükröződik abban, hogy a „Köztisztviselői elkötelezettség mértéke az államigazgatásban” hatás indikátor értéke 2013-ban a célérték 460 százalékát érte el. Ami a 3. prioritás indikátorait illeti s amelyek a közép-magyarországi régióban viszonylag nagymértékben eltérnek az 1. és 2. prioritásnál tapasztalt értékektől, a következő két indikátor érdemel kiemelt figyelmet: •

a képzettek számára vonatkozó 2015. évi célérték a vizsgált időszakban sokszorosan túlteljesült, s így nagymértékben meghaladta az első két prioritás esetén tapasztalt célérték elérési arányokat;

•

a közép-magyarországi régióban a tisztviselői elkötelezettség hatás indikátor értéke még az 1. és 2. prioritásnál jelzett értéknél is jobban, mintegy ötszörös mértékben haladta meg a célértéket.

2.5.7.

Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP)

A program a közigazgatáson belüli informatikai fejlesztésekkel kívánja növelni a közigazgatás teljesítményét. A program EKOP 1. és EKOP 3. prioritásainak pénzügyi végrehajtási arányai – mindössze 1-2 százalékpontos elmaradással – elérték az időarányos 77,7 %-os százalékos nagyságot. A közigazgatási szolgáltatásokhoz történő hozzáférést támogató fejlesztések területén (EKOP 2. prioritás) az arány azonban csak 58,0 %-os volt, ami jelentős elmaradást jelez a későbbi elektronikus fejlesztések előkészítése számára (18. táblázat). 18. táblázat Az EKOP prioritások38 végrehajtási arányai (%) és a fizikai előrehaladást jelző indikátorok átlagos teljesülése (%) és száma a célérték elérésének mértéke szerint

38

EKOP 1. Közigazgatás belső folyamataink megújítása; EKOP 2. Szolgáltatásokhoz hozzáférést támogató szolgáltatások; EKOP 3. Közép-Magyarországi Régió fejlesztése.

57

OP

output indikátor

Prioritás összes 77% 25% 2525% forrása Átlagos alat 76% fölött Összes Átlagos alat teljesül teljesül t közöt teljesül db t Prioritá Mrd Ft és és t db db t db db s EKOP

114,4

119% -

-

kifizeté hatás idikátor s

eredmény indikátor

4

4

117% -

77% 2576% fölött közöt teljesül t db t db 3

Átlagos Végreh Összes d teljesül a jtási db b és arány

4

7

66%

2

2

76%

EKOP1

51,7

106%

1

1

156%

EKOP2

39,5

131%

2

2

60%

2

0

2

58%

EKOP3

21,0

107%

1

1

128%

1

2

3

75%

A közigazgatás és közigazgatási szolgáltatások belső, valamint az állampolgárok és a vállalkozások felé irányuló elektronikus folyamatainak megújítását szolgáló fejlesztések (1. prioritás) eredményeként 2013 végére a létrejött online közigazgatási szolgáltatások 6 százalékkal meghaladták a program 2015. évi célértékét. Teljesültek az eredményességi indikátorok céljai is. Az átlagos ügykezelői időráfordítás az államigazgatási szervek egyes eljárásainál 89 %-kal csökkent a célértékhez képest. Az online (3. szintű) szolgáltatásokat nyújtó hatósági ügyintézést végző államigazgatási szervek aránya pedig 24 %kal haladta meg a célértéket. A 2. prioritás mindkét output indikátorának értéke meghaladta a célértéket. A kormányzati központi ügyintézési és tájékoztatási szolgáltatásban az ügyfélkapuk száma 2013 végén 745.017 volt, 52,0 %-kal nagyobb, mint a célérték. Elérte a 2015. évi célértéket az elektronikus azonosítóval ellátott személyek száma a 18 év feletti korosztály körében is. Az eredmény indikátorok teljesülése azonban jelentősen elmaradt a célértékektől. A központi ügyintézési és tájékoztatási szolgáltatást nyújtó portálok átlagos heti látogatottsága csak a célérték 62,0 %-át érte el. Az elektronikus fizetést alkalmazó lakossági/vállalkozási ügyfelek aránya pedig a célértéket csak félig közelítette meg. A közép-magyarországi régióra vonatkoztatott indikátor teljesülések (3. prioritás) gyakorlatilag megegyeznek az 1. és 2. prioritásoknál bemutatott országos értékekkel. Eltérés az elektronikus fizetést alkalmazó lakossági/vállalkozási ügyfelek aránya az államigazgatási szerveknél indikátor értékében (30%) volt tekintettel arra, hogy a KMR régióban a 2015. évi célérték nagyobb (50%) volt szemben az országos 30%-kal. 2.5.8.

Regionális Operatív Programok (ROP)

A regionális operatív programok célja a regionális társadalmi, gazdasági jólét előmozdítása. Az adott régiót jellemző életminőség javítása, a foglalkoztatottsági szint emelése, új munkahelyek teremtése, a régión belüli hátrányos helyzetű térségek felzárkóztatása. A régiók közötti forráselosztás az adott régió fejlettségétől és a lakosságszámtól függött. Az NSRK fejlesztési keretnek 22,8%-át, 1901,2 Mrd forintot a Regionális Operatív Programok (ROP) fejlesztési céljaira különítette el, ebből az EU támogatási keretet 1644,9 Mrd forint 86,3%, a nemzeti forrás 256,3 Mrd forint. A regionális programok fejlesztési célterületei, prioritásai régiónként hasonlóak voltak, minden régióban, öt célterületre oszlottak meg, ezek:

58

Az 1. prioritás a regionális gazdaság fejlesztése, amit a régiók, jellemzően a versenyképes üzleti infrastruktúra fejlesztésére, ipartelepítésre, telephelyfejlesztésre, a tudásalapú gazdaság, innováció előmozdítására fordítottak. A régiók erre a célterületre csoportosították forrásaik legnagyobb részét, öszszesen 445,9 Mrd forintot, a meghirdetett keretekre többszörös (258,2%-os) igény volt, ezen a címen teljesített kifizetések aránya 2013. év végén elérte a 75,3%-ot. A 2. turisztika, idegenforgalom fejlesztése prioritás, a fejlesztések leginkább a gyógy- és termálfürdők, a wellness, rekreációs szolgáltatást nyújtó intézmények beruházásai, konferenciák, fesztiválok, rendezvények szervezését érintették, ezekre a fejlesztésekre a források 17,9%-át szánták, 339,6 Mrd forintot. A kifizetések előrehaladása a régiókat jellemző 64,8%-os előrehaladásnál lassabb 59,0% volt. A 3. térség- kistérség fejlesztés város-rehabilitációhoz kapcsolódó prioritásra fejlesztési keretük 22,2%át, összesen 421,5 Mrd forintot különítettek el a régiók. A felhasználási célcsoport a régiók városai, az 5 000 főnél népesebb falvak 39 , a felhasználás pedig jellemzően hosszú vagy középtávú fejlesztési stratégia készítését, a szociális jellegű település-rehabilitációs projekteket (szegregációs településrészek felszámolása, panelprogramok), szennyvíz-, hulladékkezelés, csatornázási projekteket, árvízvédelmet szolgálta. A 4. humáninfrastruktúra fejlesztésre vonatkozó prioritás forrásainak 18,2%-át osztották szét a régiók között, ebből többnyire az önkormányzatok oktatási, egészségügyi, a szociális és gyermekjólléti rendszerek szolgáltatásait javították és az akadálymentesítést oldották meg. Az 5. a térségi közlekedés, elérhetőség javítására vonatkozó prioritás fejlesztési keretének 14,7%-át, 279,1 Mrd forintot csoportosítottak a régiók, jellemzően a régió alsóbbrendű-, önkormányzati tulajdonú belterületi útjainak, kerékpárútjainak, helyi közlekedési feltételeinek javítására, ennek a fejlesztési területnek a legnagyobb előrehaladása 83,3% volt 2013 végén. A regionális pályázati források meghirdetése három szakaszra bomlott igazodva a hazai pénzügyi akciótervekhez. Az első három évben a pályáztatás nagy lendületet vett, 2007-2009. évek között a rendelkezésre álló regionális pályázati keretek kétharmadát (67,3%-át) meghirdették. Fejlesztési célterületek forrásai 57-83%-os sávban pályáztatásra kerültek, legmagasabb a célvárosfejlesztésre elkülönített források 83%-os aránya, legalacsonyabb az 57%-os a közlekedésfejlesztés források voltak. Az időszak végén 2013-ban a támogatási szerződéssel lekötött regionális források aránya 112,7% volt, 2 142,0 Mrd forint, figyelembe véve, hogy a regionális tapasztalatok alapján a támogatási szerződéssel rendelkező projekteknek megközelítőleg 10%-a visszalépett a pályázat megvalósításától (gazdasági válság, szabálytalanságok miatt visszavont tételek). A lekötött források megoszlása a pályáztatott és a generált projekttervek között 67,1% - 32,9% volt. A regionális programok kifizetéseinek aránya 73,7% volt 2013 végén, a régiókra vonatkozó arányok 6184 %-os sávban helyezkedtek el (19. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt, 84,2%-ot a középmagyarországi KMOP, a legkisebbet, 60,7%-ot pedig az észak-alföldi ÉAOP fejlesztések előrehaladása érte el. A regionális programok fejlesztési célterületeinek előrehaladása közül a legmagasabb arányt, 83,3%-ot a közlekedési infrastruktúra fejlesztése, a legkisebbet, szinte minden régiót jellemző módon 59,0%-ot a turisztikai célú fejlesztések előrehaladása mutatta 2013 végén.

39

Az 5000 fő alatti települések fejlesztési forrásait az agrár- és vidékfejlesztési alapok, (EMVA) vidékfejlesztési forrásai biztosítják.

59

A regionális operatív programok forrásainak eredményes forrásfelhasználásához – az uniós előírások szerint – kapcsolt indikátor-mutatók köre a régiókban megegyezett. Ezek: a támogatott magánberuházások összege, a 20-64 év közötti lakosság foglalkoztatási szintjének változása, a teremtett új munkahelyek száma, ebből a nők és a hátrányos helyzetű területeken élők aránya (ún. outputindikátorok), a régiós egy főre jutó GDP színvonal változása, a foglalkoztatottsági ráta változása (hatásindikátor). A regionális programszintű felhasználás eredményeit jelző egységes hatás- és magindikátor mutatók halmaza adott volt, az egyes regionális programokhoz a régiók maguk határozták meg a prioritásszintű output-, eredmény- és hatásindikátorokat és célértékeiket.

60

19. táblázat Az ROP programok végrehajtási arányai (%) és a fizikai előrehaladást jelző indikátorok átlagos teljesülése (%) és száma a célérték elérésének mértéke szerint 40

OP

output indikátor

Prioritás összes 25% forrása Átlagos alat teljesül Prioritá Mrd Ft t és db s ROP

1 901

183%

-

77% 25fölött 76% közöt teljesül t db t db 8

kifizeté s

hatás indikátor Átlagos Összes teljesül db és

26

34

25% alat t db

77% 25fölött 76% közöt teljesül t db t db

138%

Összes db

Végrehajtási arány

14

74%

2

2

76%

1

2

61%

2

68%

1

2

84%

1

2

76%

2

69%

2

77%

4

6

4 DAOP

246,6

347%

ÉAOP

321,2

264%

ÉMOP

297,7

103%

KMOP

483,3

171%

DDOP

232,3

119%

KDOP

167,3

NYDOP

152,8

2

3

5

209%

5

5

112%

4

5

17%

2

4

4

81%

1

2

3

5

336%

1

161%

2

3

5

93%

2

116%

1

4

5

117%

1

1

1

1

Az operatív programszintű indikátorok elemzésével, mind az output mind a hatásindikátorok esetében megállapítható, hogy az indikátormutatók előrehaladása meghaladja a 74,7%-os forrásfelhasználás arányát, 183%-ot és 138%-ot. A teremtett munkahelyek, beruházások esetében 15 outputindikátorból 12 célértéke időarányosan teljesült; elmaradt az időarányos szinttől a DAOP teremtett munkahelyek száma, alapvetően a felülbecsült új munkahelyek száma miatt. A hatásindikátorok: az egy főre jutó GDP változása és a foglalkoztatottsági ráta alakulása az északmagyarországi régióban a regionális leszakadás növekedését jelzi. Az ÉMOP források 67,8%-nak (202,8 Mrd forint) felhasználása mellett a kitűzött GDP változásnak 24,1%-a teljesült, a foglalkoztatási ráta célértéke a kiinduló 2006-os értékhez képest visszalépést (13,3%-os romlást) mutat 2013 végén a régióban. A KMOP és NYDOP foglalkoztatottsági ráta változásához kapcsolt célértéke a KMOP esetében „túlzottan” optimistának bizonyult, (közel 15%-os foglalkoztatottsági ráta javulást tűzött ki célul a 2007-2015. közötti években), az NYDOP-ban pedig a mutató alig változott az időszak alatt.

17. ábra

40

ROP Regionális Operatív Programok, DAOP Dél-Alföldi Operatív Program; ÉAOP Észak-Alföldi Operatív Program, ÉMOP Észak-Magyarországi Operatív Program, KMOP Közép-Magyarországi Operatív Program, DDOP DélDunántúli Operatív Program, KDOP Közép-Dunántúli Operatív Program, NYDOP Nyugat-Dunántúli Operatív Program.

61

A régiók egy főre jutó GDP-jének %-os eltérése az országos átlagtól, változás 2007-2012 között NYDOP KDOP DDOP

1,4%

-1,9% -11,6% -7,4% -32,2% -32,8%

2012 2007 62,6% 65,8%

KMOP ÉMOP ÉAOP DAOP

-40,2% -36,2% -36,0% -37,6% -32,2% -34,4% -50% -40% -30% -20% -10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Látható, hogy az ÉMOP (észak-magyarországi) és KDOP (közép-dunántúli) régió lemaradása az országos átlagtól az időszak alatt tovább romlott, amint ezt a hatásindikátor elemzése is mutatta. Az alföldi régiók, DAOP, ÉAOP és a dél-dunántúli DDOP átlagos eltérése a regionális fejlődésük következtében csökkent. 2.6.

Magyarország rendelkezésére álló mezőgazdasági források felhasználása

2.6.1.

Az európai uniós agrártámogatások rendszere

Az uniós közös agrárpolitikának (KAP) két pillére van, az egyik a közvetlen termelői és agrárpiaci támogatások rendszere, amelyet Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból (EMOGA41) finanszíroznak. A másik pillér a vidékfejlesztési támogatások rendszere, amelyet 2004-től bevezetett Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA42) forrásaiból finanszíroznak. Az Unió teljes agrárkeretének megközelítőleg háromnegyedét 43 az első pillér, a közvetlen termelői támogatások teszik ki, a második pillér, a maradék agrárforrások megközelítőleg 25%-a a vidékfejlesztési források kerete. Az uniós csatlakozása óta, 2004-2013 között, ezekből a forrásokból Magyarország 12 469 millió eurót, megközelítőleg 3430 Mrd forintot kapott (tervezési árfolyamokon számolva). Az ország 2004-es uniós csatlakozása, az EU-15 szintű támogatási rendszer fokozatos bevezetése, a vidékfejlesztési források következtében az agrárszektornak nyújtott uniós és nemzeti támogatások együttes összege meghétszereződött (18. ábra). Az uniótól kapott közvetlen támogatások meghatározzák nemcsak a szektor jövedelmezőségét, a termelési struktúráját is. 18. ábra Az uniós és hazai agrártámogatások alakulása (milliárd forint)

41

EAGGF - European Agricultural Guidance and Guarantee Fund. EAFRD – European Agricultural Fund for Rural Developement. 43 A 2007-2013. éves költségvetési időszakban 76%-át, a 2014-2020. éves költségvetési időszakban 74%-át. 42

62

2.6.2.

Közvetlen agrártermelői támogatások

Az I. pillér forrásaihoz, a közvetlen termelői és agrárpiaci támogatásokra, a 2004-ben csatlakozott tíz új tagállam – a csatlakozási tárgyaláson elfogadottaknak megfelelően, 2004-2013. évek között – fokozatosan jutott hozzá. A földalapú támogatások az új tagállamokban 2004-ben az uniós átlag 25%ról indultak, majd 2005-ben 30%-ra, 2006-ban 35%-ra, 2007-2013 között évente 10%-kal emelkedve 2013ra elérték az EU-15 átlag szintjét, illetve Magyarországon (bizonyos termények esetében) meghaladták azt. A többször kritizált fokozatosság, az egyenlőtlen európai agrárpiaci feltételek, a hazai versenyképességi hátrányok miatt Magyarország a hazai agrártermelők versenyképességének megőrzését támogatva – a reális költségvetési teherbíró képessége fölött –, vállalta, hogy az uniós direkt támogatásokat kiegészíti az ún. top-up támogatásokkal. Ezek mértéke a közösségi szabályok szerint az uniós támogatások maximum +30%-a lehetett. A közvetlen támogatások forrásai további két részre bomlanak, a közvetlen földalapú termelői támogatásokra, ez teszi ki a keret megközelítőleg 95%át és az agrár- belpiaci és exporttámogatásokra, ami a maradék 5%. Az I. pillér forrásaira – a közvetlen termelői- és agrárpiaci támogatásokra – az egységes, nyilvántartási rendszerben, (a SAPS-ban) regisztrált, a földet művelő egyéni termelők, bérlők, termelési szövetkezetek, egyesülések jogosultak44, illetve azon földterület, amelyen elsősorban mezőgazdasági tevékenységet folytatnak. Magyarországon a mezőgazdasági területként van nyilvántartva 61,7 ezer km2, termelői támogatási rendszerben regisztrált pedig 53, ezer km2 (5,3 millió hektár). A közvetlen termelői támogatások rendszere több típusú és szintű támogatást tartalmaz. Kiinduló az alaptámogatás, a területalapú támogatás, ahol az egyes mezőgazdasági parcelláknak el kell érnie a 0,3 hektárt. A közvetlen támogatások45 a kiegészítő átalánytámogatás, környezetvédelmi (zöld komponens 2014-től) alapú támogatás, és a szántóföldi növénytermelés diverzifikálása (kiemelt növény, terménycsoport) alapján adott támogatás. Kiegészítő támogatások: a termeléshez kötött, a fiatal

44

Az állami intézmények, önkormányzatok, nemzeti parkok tulajdonában lévő földek után akkor lehet támogatást igényelni, ha az előbbi intézmények tulajdonukban, használatukban lévő területet hosszú távra művelésre bérbe adják. Ezek a területek az SAPS rendszerben így regisztrálhatóak és támogatásra jogosultak lesznek. 45 Közvetlen támogatásra jogosult a zöldség-gyümölcs, energianövények, szárított takarmány, cukortámogatás, feldolgozóipari eper-, málnatermelés, rostgyártás, keményítő-felhasználás, rizstermelés.

63

gazdálkodókat érintő, természeti hátránnyal rendelkező területek és a kisgazdaságok egyszerűsített támogatásai. 20. táblázat 46 A közvetlen agrártámogatások alakulása 2004-2014 milliárd forint Európai Mezőgazdasági Garancia Alap

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

13

396

436

251

276

377

356

203

350

391

416

3 465

0

9

16

-6

7

70

19

20

21

25

24

205

Belpiaci intézkedések Intervenciós intézkedések

2013 2014

Összesen

2004

0

153

190

26

6

27

20

2

5

5

0

Közvetlen támogatás

12

184

168

178

212

244

279

176

321

359

390

433

Külpiaci intézkedések

0

10

6

3

4

1

0

0

0

0

0

26

Nemzeti forrás

0

1

17

32

42

98

34

53

61

49

45

432

Közvetlen támogatás - Nemzeti Történelmi bázisjogosultsághoz kötött támogatás Nemzeti támogatások Végösszeg

0 0

1 0

16 0

24 0

25 3

80 4

12 5

23 4

23 2

16 2

11 2

230 22

0 13

0 397

0 453

8 283

15 319

14 475

17 390

26 256

36 411

32 439

32 461

180 3 897

2 523

Az EMOGA közvetlen agrártámogatások összege 10 év alatt elérte a 3 465 Mrd forintot. Az I. pillér forrásain belül négy elkülönített területre biztosított forrásokat. Legnagyobb csoport a közvetlen támogatásoké (2 523 Mrd forint) volt, ebből területalapú támogatásra 91,0% (2 293 Mrd forint), a cukortámogatásra 82 Mrd forint, a tejtámogatásra 64 Mrd forint, a zöldség- és gyümölcstermelés átalakítására 37 Mrd forint jutott. Az intervenciós intézkedések összege elérte a 433 Mrd forintot, ebből a 20062007. években gabona intervencióra, tárolásra és felvásárlásra 367 Mrd forintot fordítottak. A folyósított nemzeti kiegészítő támogatások összege tíz év alatt elérte a 432 Mrd forintot. A 20. táblázat a nemzeti támogatások három formáját különbözteti meg. Az első csoport, a nemzeti kiegészítő támogatások, amelynek értéke 230 Mrd forint volt. Ennek közel fele, 106 Mrd forint a nemzeti tejtámogatások keretét, 38 Mrd forint a gabona, olaj-, fehérje- és rostnövények területalapú támogatását, 31 Mrd forint pedig a hús-marhatartás támogatását szolgálta. A nemzeti kiegészítő támogatások második csoportja (22 Mrd forint), a történelmi bázisjogosultsághoz kötött források kerete, ami elsősorban az extenzív szarvasmarhatartást és dohánytermesztést támogatta. A nemzeti támogatások harmadik csoportja (180 Mrd forint) az állatjóléti támogatások kerete volt. 21. táblázat Az egy hektárra jutó tagállami agrártámogatások változása 2008-2013 között (Euró) tagállamok Ausztria Belgium Dánia Finnország Franciaország Németország Görögország Írország Olaszország Luxemburg 46

2008 I. Pillér II. Pillér 222 186 408 47 365 48 237 139 294 35 325 70 590 114 308 86 299 127 264 104

2013 I. Pillér II. Pillér 236 167 447 57 394 40 249 126 310 47 346 82 544 165 324 85 343 113 283 101

Forrás: MVH beszámoló táblái.

64

Változás (2013 / 2008) I. Pillér II. Pillér 106% 90% 110% 121% 108% 83% 105% 91% 105% 134% 106% 117% 92% 145% 105% 99% 115% 89% 107% 97%

Hollandia Portugália Spanyolország Svédország Nagy-Britania Ciprus Csehország Észtország Magyarország Lettország Litvánia Málta Lengyelország Szlovákia Szlovénia Bulgária Románia

415 164 198 230 212 133 108 45 128 35 60 155 81 81 115 55 31

38 169 62 89 46 170 112 105 127 169 94 2320 125 72 586 191 83

469 174 206 247 247 366 258 112 312 83 143 494 197 200 295 190 92

54 176 52 86 46 144 121 125 138 85 96 1032 120 165 231 130 99

113% 106% 104% 107% 117% 275% 239% 249% 244% 237% 238% 319% 243% 247% 257% 345% 297%

142% 104% 84% 97% 100% 85% 108% 119% 109% 50% 102% 44% 96% 229% 39% 68% 119%

Az uniós agrárfinanszírozást lebonyolító intézmények támogatási adatai szerint, a 21. táblázat alapján látható, hogy a magyar agrártermelői szektor támogatottsági szintje már 2008-ban is magas volt, az I. pillér – a közvetlen támogatások szintje – esetében az egy hektárra jutó támogatás 128 euró/hektár (35,8 ezer forint) volt, közelített az EU-15 harmadik legnagyobb agrártámogatásával rendelkező portugál szinthez 164 euró/hektárhoz (45,9 ezer forinthoz). 2013-ra Magyarországon az egy hektárra jutó átlagos közvetlen támogatottsági szint közel két és félszeresére nőtt, elérte a 312 euró/hektárt (87,4 ezer forintot), a 2008. évi szinthez képest 244%-kal nőtt. A 2004-ben csatlakozott tagállamok közvetlen agrártámogatásai (I. pillér), az elemzett időszak alatt átlagosan 255%-kal nőttek. 2.6.3.

Vidékfejlesztési támogatások

Az európai uniós agrárpolitika II. pillére a vidékfejlesztési források támogatások rendszere, amelynek célja a mezőgazdasági és az erdészeti ágazat versenyképességének, a környezetvédelemnek és a vidéki életminőségnek a javítása, valamint a vidéki területeken a gazdasági tevékenység diverzifikálásának ösztönzése. A vidékfejlesztési forrásokat négy ún. tengely szerint kellett megosztani, az európai stratégiai iránymutatásai szerint. A vidékfejlesztési források célterületei: •

I. tengely a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképesség javító fejlesztéseit támogatja: az agrárgazdaságok korszerűsítését, az állattartó telepek, erdőgazdaságok, kertészetek, gépek beszerzését, valamint a szakképzést, agrár-információs rendszerek kialakítását.

•

II. tengely a környezet és vidék fejlesztése: a földterület fenntartható hasznosítását, a hátrányos, hegyvidéki termőterületek gazdálkodásának támogatását, genetikai megőrzését és az állatjóléti intézkedéseket szolgálja.

•

III. tengely a vidéki élet minőségének, a vidéki gazdaság diverzifikálásának forrásait tartalmazza, ezen belül a nem mezőgazdasági tevékenység, a turisztika fejlesztését, valamint a falu- és településmegújításokat.

•

IV. tengely a LEADER közösség támogatása, ami a vidéki közösségek együttműködéséhez, a saját stratégia alkotásához biztosít forrásokat. Ötödik elem a technikai segítségnyújtás.

65

A csatlakozás utáni 2004-2006-os uniós költségvetési időszakban a vidékfejlesztési források felhasználására a Bizottság által elfogadott nemzeti stratégia a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv volt, amelynek keretében három év alatt megközelítőleg 192 Mrd forint (754 millió euró) célzott agrár- és környezetgazdálkodási fejlesztést hajthatott végre az ország. Az EMVA források 1 460 Mrd forint felhasználásához, az uniós agrárpolitikában megfogalmazott stratégiai célok teljesítéséhez az Új Magyarország Vidékfejlesztési Programban (ÚMVP) fogalmazta meg hazánk a nemzeti agrárfejlesztési célokat. Az ÚMVP hazai forráselosztása megfelelt az uniós átlagnak, az átlagtól a versenyképesség és a környezetgazdálkodás arányai tértek el, az uniós átlag a versenyképességre 11%-kal kevesebb, a környezetvédelemre 11%-kal több forrást tervezett. 22. táblázat Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (2007-2013) pénzügyi keretei EU tagországok átlaga, EMVA források megoszlása (%)

ÚMVP uniós támogatás Mrd Ft

I. tengely: Versenyképességjavító intézkedések

33,9%

484

172

656

45,0%

II.tengely: Környezetvédelmi intézkedések

44,8%

355

121

476

32,6%

III.tengely: Vidékfejlesztés

13,4%

142

51

193

13,2%

IV.tengely: LEADER

5,9%

57

20

77

5,3%

Technikai Segítségnyújtás

2,0%

47

10

58

3,9%

100,0%

1 085

375

1 460

Összesen

ÚMVP ÚMVP ÚMVP nemzeti források források hozzájárulás összesen megoszlása Mrd Ft Mrd Ft

100,0%

Az ÚMVP fejlesztési források lekötésénél, 20. ábra látszik, hogy a rendelkezésre álló források 60%-át az első három költségvetési évben (2007-2009 között) lekötötték: az I. tengely forrásainak közel 70%át, a II. tengely forrásainak pedig 60,5%-át. 19.-20.ábra ÚMVP forrásainak tervezett megoszlása tengelyek között és az évente, fejlesztési területenként lekötött források alakulása 2007-2013. évek között

66

Az ÚMVP vidékfejlesztési forrásainak felhasználása 2014. III. negyedév végén a 85,1%-on (1 242,0 Mrd forinton) állt. Az egyes tengelyek, fejlesztési célterületek időarányos kifizetései eltérő módon alakultak. Az I. és a II. tengely forrásainak kifizetése 82,1%-t, illetve 96,0%-t tett ki, azonban a III. és IV. vidékfejlesztési források felhasználása egyik tengely esetében sem érte el az időarányosan elvárható 77,7%-os szintet: a III. tengely kifizetései 73,8%-t, a IV. tengely LEADER felhasználása 70,2%-t ért el. A III. tengely fejlesztési célterületei közül két felhasználást: a nem mezőgazdasági tevékenységek fejlesztését (311. célterület) és a mikro vállalkozások fejlesztését (312. célterület), illetve az ezekhez a fejlesztésekhez kapcsolt indikátorok alakulását vizsgáltuk. Az első esetben, az alacsony kifizetéshez társult az output indikátoroknak mind az időarányosnál, mind a kifizetéseknél alacsonyabb teljesülése. A második esetben, a mikro vállalkozások ösztönzésénél, felmerül a már kifizetett források felhasználásának eredményessége, hiszen a 70,3%-os kifizetési arány mellett az eredményindikátorok közül csak a megújuló-energia termeléshez kapcsolódó mikro vállalkozások esetében érték el, illetve haladták meg a célérték kifizetés-arányos %-át. Az output indikátorok minden esetben elmaradtak a kifizetéssel arányos szinttől.

67

Iktatószám: E-1413/2015

Mellékletek és függelékek a 2007-2013. évi EU költségvetési időszakban Magyarország részére juttatott közösségi támogatások összefoglaló bemutatásáról, értékeléséről című tanulmányhoz

Budapest, 2015. augusztus

1

1. melléklet

Az új tagországok uniós költségvetési keretének felhasználása a 2007-2013 közötti időszakban A 2007-2013 uniós költségvetési keret felhasználásának alakulása 2014. év végén az új tagállamokban

A visegrádi tagországok kohéziós forrásainak éves lehívása 2007-2014 között (a hétéves keret százalékában)

3

Lehívott éves kohéziós források aránya, a teljes keret %-ban

HU Magyarország CZ Magyarországnál jobban Csehország 2004-ben csatlakozott PL tagállamok forráslehívásának Lengyelország alakulása SK - Szlovákia

2008 2009

2010

2011

3,1% 8,7%

8,4%

14,6% 9,5% 15,6%

17,8%

6,0% 7,5%

8,5%

6,8% 12,3% 13,6%

11,3%

6,1% 9,1% 11,7% 14,5% 15,8% 16,0%

18,1%

6,5% 5,2%

9,2%

9,7%

2012

2013

9,3% 13,9% 12,2%

2014

teljesítő,

Az új EU tagországok kohéziós forrásainak éves lehívása 2007-2014 között (a hétéves keret százalékában)

4

A tagországok 2007-2013 közötti kohéziós forrásainak allokálása fejlesztési célterületekre (a teljes keret %-ban)

5

2. melléklet

Magyarország uniós pénzügyi egyenlege 2004-2014 években és fejlesztési keretei 2000-2020 között Magyarország uniós pénzügyi egyenlege, a lehívott támogatások, a befizetett hozzájárulások évenként, és jogcímenként

* Bemutatott pénzügyi adatok Magyarország és az európai intézmények közötti pénzügyi elszámolások EUROSTAT által közölt (Economy and finance, Balance of payments of the EU institutions - quarterly data (bop_euins_q) adatain alapulnak.

6

A 2000-2020 között Magyarország részére biztosított uniós fejlesztési keretek millió EUR

2000-2003

2004-2006

2007-2013

2014-2020

1 765

12 650

10 757

995

8 642

6 025

-

-

3 629

4 712

860

2 760

24 921

21 494

-

165 (Schengen)

343

362

585

3 895

3 494

Regionális fejlesztési források (ERFA)

310 (PHARE)

Koháziós Alapok (KA)

550 (ISPA)

Szociális Alap (ESZA) Kohéziós források összesen Határmenti együttműködés (ETE) Vidékfejlesztési források, (EMVA, HOP)

38 (SAPARD)

Agrár piaci-, földalapú támogatások

-

1 917

6 071

7950*

Egyéb támogatások

-

36

69

50

898

5 463

35 299

33 350

Uniós források ÖSSZESEN * 2014-2020 becslés

3. melléklet

Az Európai Unió Bíróságának magyar vonatkozású döntései – kötelezettségszegési eljárások Sorszám

Nemzetközi kategória

Tárgy

Előterjesztés időpontja

Leírás

7

Ítélet

C-274/10

Adó és vámügyek

HÉA irányelv, (ÁFA visszatérítés)

2011.06.28

C-253/09

Adó és vámügyek

személyi jövedelemad ó

2011.12.01

C-115/13

Adó és vámügyek

Az alkohol- és 2014.04.10 alkoholtartal mú italok jövedéki adója

A HÉA-különbözet visszatérítését csak akkor megengedő nemzeti szabályozás, ha az (a visszatérítendő ÁFA összeg) meghaladja a még ki nem fizetett ügyleteket terhelő előzetesen felszámított adó összegét Tagállami kötelezettségszegés Az ingatlan-átruházás esetén fizetendő illeték alapjának meghatározása során – Az eladott lakástulajdon értékének a vásárolt lakástulajdon értékéből való levonása – E levonás kizárása, ha az eladott ingatlan nem belföldön található” A jövedékiadó-mérték meghatározása – Etilalkoholnak szeszfőzdében 0%-os jövedékiadómérték alá tartozó bérfőzése – Etilalkohol magánszemélyek általi előállításának jövedékiadómentessége”

8

Magyar Köztársaság, - mivel arra kötelezi azokat az adóalanyokat, akiknek az adóbevallásában valamely adómegállapítási időszakban különbözete van, hogy a különbözetet vagy annak egy részét átvigyék a következő adó-megállapítási időszakra, - nem teljesítette a 2006/112/EK tanácsi irányelv 183. cikk irányelvből eredő kötelezettségét. E feltételek mellett meg kell állapítani, hogy nem megalapozottak a személyek szabad mozgásának és a letelepedés szabadságának megsértésére alapított kifogások. A Bíróság a Bizottság keresetét elutasítja

Magyarország nem teljesítette az alkohol és az alkoholtartalmú italok jövedéki adója szerkezetének összehangolásáról szóló, 1992. október 19-i 92/83/EGK tanácsi irányelvnek valamint az alkohol és az alkoholtartalmú italok jövedékiadó-mértékének közelítéséről szóló, 1992. október 19-i 92/84/EGK tanácsi irányelv összefüggésben értelmezett 19–21. cikkéből eredő kötelezettségeit. A tagállamok számára engedélyezhető bizonyos regionális és hagyományos jellegű termékekre kedvezményes adómértékeket vagy adómentességeket alkalmazhatnak; azonban az ilyen kedvezményes adómértékek nem okozhatják a belső piaci verseny torzulását”.

Sorszám C-288/12

C-286/12

Nemzetközi kategória Hatáskör hiányát megállapító döntések

Foglalkoztatá s, egyenlő bánásmód

Tárgy Adatvédelmi (biztos) hivatal megszünteté se

Bírák, ügyészek és közjegyzők szolgálati jogviszonyán ak 62 éves korban történő megszünteté sét előíró nemzeti szabályozás

Előterjesztés időpontja 2014.04.08

2012.11.06

Leírás

Ítélet

„Tagállami kötelezettségszegés – – A felügyelő hatóság megbízatását a megbízatási idő lejárta előtt megszüntető nemzeti jogszabály – Új felügyelő hatóság létrehozása és másik személy elnökké történő kinevezése”

Magyarország – mivel idő előtt megszüntette a személyes adatok védelmét felügyelő hatóság megbízatását – nem teljesítette a személyes adatok kezelése vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló, 1995. október 24-i 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvből eredő kötelezettségeit.

Tagállami kötelezettségszegés – Szociálpolitika – A foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód – 2000/78/EK irányelv – A bírák, ügyészek és közjegyzők szolgálati jogviszonyának 62 éves korban történő megszüntetését előíró nemzeti szabályozás, fiatalabb munkavállalókhoz képest eltérő bánásmód

Magyarország a bírák, ügyészek és közjegyzők szolgálati jogviszonyának 62 éves korban történő megszüntetését előíró nemzeti szabályozás elfogadásával – amely életkoron alapuló, az elérni kívánt célokkal arányban nem álló eltérő bánásmódot eredményez – nem teljesítette a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról szóló, 2000. november 27-i 2000/78/EK tanácsi irányelv 2. cikkéből és 6. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit. A Bíróság Magyarországot kötelezi a költségek viselésére.

9

C-473/10

vasúti közlekedés

Sorszám

Nemzetközi kategória Szabad mozgás joga

C-364/10

vasúti közlekedés, vasúti forgalom irányítása

Tárgy Határátlépés , köztársasági elnök

2013.02.28

Előterjesztés időpontja 2012.10.16

Tagállami kötelezettségszegés –A vasúti infrastruktúra-kapacitás elosztása – A vasúti infrastruktúra használati díjának felszámítása – 91/440/EGK irányelv és 2001/14/EK irányelv – Hiányos átültetés- a vasúti menetvonalak kiosztásának függetlenségére vonatkozó kifogásról

Magyarország – mivel az előírt határidőn belül nem fogadta el a 2007. október 23-i 2007/58/EK továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról szóló, 2001. február 26-i 2001/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv– nem teljesítette az e rendelkezésekből eredő kötelezettségeit. A Bíróság a keresetet ezt meghaladó részében elutasítja.

Leírás

Ítélet

Tagállami kötelezettségszegés – A A Bíróság a keresetet elutasítja. tagállamok területén történő mozgáshoz való jog – Magyarország köztársasági elnöke, a Szlovák Köztársaság területére történő belépés megtiltása 2009. augusztus 21-én –

10

4. melléklet

Az Emberi Jogok Európai Bíróságánál kezdeményezett magyar vonatkozású esetekben hozott ítéletek, ezek pénzügyi hatása 2008. július – Vajnai Attila kontra Magyarország, az EJEB, a szólásszabadság megsértése miatt elmarasztalta hazánkat, mert Vajnai Attila, a Magyarországi Munkáspárt 2006 alelnöke ellen büntetőeljárást indított a vörös csillag viselése miatt. 2008. július: Daróczy Tibornénak 3000 euró kártérítést ítéltek meg, mert „elfogadhatatlan merevséggel” 50 éve viselt nevének megváltoztatására kényszerítették. 2009. május: Kenedi János nyert a magyar állam ellen az állampárti titkosszolgálati iratokhoz való szabad hozzáférés megtagadása miatt kezdeményezett perben. 2010. május: Kiss Alajos nyert a magyar állam ellen a 2006-os országgyűlési választásokkal kapcsolatos perben, amelyben sérelmezte, hogy (az Alkotmány alapján) őt szavazójogától megfosztották. 2010. május: 12 000 eurós erkölcsi kártérítést kell fizetnie Magyarországnak Engel Zoltán elítéltnek megalázó bánásmód miatt. 2011. február: 8500 euró kártérítést kell Magyarországnak fizetnie egy férfinak jogtalan fogvatartás miatt. 2011. június: Embertelen fogvatartási körülmények és megalázó bánásmód miatt 6000 eurót köteles a magyar állam fizetni Csüllög Zsigmond elítéltnek. 2011 június: Több mint tízezer euró jóvátételt és közel négyezer euró perköltséget kell fizetnie a magyar államnak annak a koccanásos balesetet okozó férfinak, akit 2006-ban Siófokon előállításakor bántalmaztak a rendőrök, az ügyészség pedig nem volt hajlandó vizsgálatot indítani. 2011. július: Uj Pétert, az Index főszerkesztőjét megalapozatlanul ítélték el Magyarországon becsületsértés miatt, amikor erősen negatív véleményt hangoztatott a Tokaj Kereskedőház egyik termékéről. A bíróság kötelezte a magyar államot, hogy fizessen Uj Péternek 3580 eurót az üggyel kapcsolatos költségei megtérítésére. 2011. július: Magyarország megszegte a gyerekek védelméről szóló kötelezettségét egy jogtalanul Magyarországra hozott kislány ügyében. A magyar állam 32.000 euró kártérítést köteles fizetni az elrabolt kislány Franciaországban élő apjának. Az EJEB Magyarország vonatkozásában 2012-ben 26 ügyben hozott ítéletet, ebből 9 ügyben a hazai bírósági eljárások elhúzódása miatt mondta ki az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény megsértését. Fontos tudni még, hogy 2011 végén több ezer magyar kérelem érkezett a szolgálati nyugdíjjogosultsággal kapcsolatosan a Bírósághoz. 2012. január 17. - Kovács István Gábor kontra Magyarország: A Bíróság a kérelmezőt huzamos időn keresztül olyan zárkában tartották fogva, ahol ez egy főre eső alapterület 4 négyzetméter/fő alatt volt, a túlzsúfoltság már önmagában megalapozza a megalázó és embertelen bánásmód tilalma előírásának megsértését. Egy másik jogszabályi rendelkezés, a fogvatartottak számára havonta egy alkalommal 11

teszi lehetővé a látogatók fogadását, nem elég rugalmas és nem ad lehetőséget az egyénesítésre. A kérelmező egy relatíve kisebb súlyú bűncselekményt követett el (adócsalás). Ez a körülmény, valamint a fogva tartás időtartama indokolta volna annak biztosítását, hogy a kérelmező gyakrabban találkozhasson családtagjaival. A hatályos szabályozás azonban aránytalanul korlátozta a kérelmező jogait. A Bíróság a kérelmező számára 10 000 euró kártérítés és 1500 euró költség megfizetését írta elő, mely kifizetésre került. 2012. január 17. - Szerdahelyi kontra Magyarország, Patyi kontra Magyarország: Az ügyek alapjául az szolgált, hogy 2006. október 23-án Budapest akkori rendőr-főkapitánya az Országház előtti Kossuth teret lezárta és „biztonsági műveleti területté” nyilvánította, majd 2006. november 22-én intézkedését határozatlan időre meghosszabbította. Egy harmadik érintett személy 2007-ben az intézkedés ellen pert indított, melynek eredményeként a Fővárosi Bíróság a „műveleti területté nyilvánítást” kimondó rendőrségi határozatot 2010. november 11-én hatályon kívül helyezte. Dr. Szerdahelyi Szabolcs, aki haláláig a DEPORT ’56 elnöke volt, 2006. december 9-én felvonulást kívánt szervezni a Kossuth téren, de kérelmét a BRFK elutasította. Patyi István a BAUMAG károsultjai érdekében 2007. március 10-én tüntetést kívánt szervezni a Kossuth téren, de kérelmét a BRFK elutasította. A Bíróság szerint törvényben meghatározott jogalap hiányában a magyar hatóságok megsértették a kérelmezőknek jogait. A kiszabott kártérítések (Szerdahelyi Szabolcs részére 2400 € kártérítés és 1100 € költség, Patyi István részére 2400 € kártérítés és 1500 € költség). 2012. április 24 - Kalucza kontra Magyarország, a kérelmező családon belüli erőszak áldozata volt és a hatóságok nem léptek föl kellő hatékonysággal az érdekében. A Bíróság 5150 € kártérítést szabott ki.. 2012. július 10. – K.M.C. kontra Magyarország, a Bíróság megállapította, hogy Magyarország megsértette K.M.C., indokolás nélkül felmentett egykori kormánytisztviselőnek az Egyezmény 6. cikkében biztosított bírósághoz forduláshoz való jogát, mert a felmentés indokolásának hiányában nem tudott volna érdemi keresetet benyújtani a bírósághoz a felmentés ellen. Noha a bírósághoz fordulás jogát a törvény kifejezetten nem zárta ki, a bírósághoz fordulás joga gyakorlatilag tartalmatlanná vált. A Bíróság a kérelmező számára nem-vagyoni kártérítésként 6000 eurót, perköltségként pedig 3000 eurót ítélt meg, amelynek kifizetése megtörtént. 2012. július 27. - Fáber Károly kontra Magyarország: a kérelem alapjául szolgáló ügyben a rendőrség először csak felszólította a Jobbik által szervezett rendezvényről az MSZP rendezvényére Árpád sávos zászlóval átvonuló kérelmezőt arra, hogy vagy hagyjon fel a rendezvény zavarására alkalmas zászló közszemlére tételével vagy hagyja el a helyszínt. A rendőrség az ismételt felszólításnak való ellenszegülést követően a kérelmezőt megbilincselte és előállította, majd pénzbírsággal sújtotta. A Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy megsértették a kérelmezőnek a véleménynyilvánítás szabadsága és (gyülekezés szabadsága jogait ezért részére 1500 euró kártérítést és 1500 euró költség megfizetését írta elő. 2012. október 9. - Szima Judit kontra Magyarország: Szima Judit, a Tettrekész Magyar Rendőrség Szakszervezetének főtitkára 2009. március 16- án a szakszervezet honlapján olyan tartalmú közleményt tett közzé, amelyben szereplő megállapítások az akkori rendőri vezetést jogsértőnek, alulképzettnek és korruptnak mutatják be. Ennek következtében a Budapesti Katonai Ügyészség a kérelmezőt a vád szerinti vétségben elmarasztalta és pénzbüntetésre, valamint lefokozásra ítélte. A strasbourgi Bíróság 2012. október 9-i ítéletében nem állapította meg az Egyezmény megsértését és

12

kártérítést sem szabott ki, mert álláspontja szerint a rendőri szerveknél a véleménynyilvánítás szabadsága korlátozható és a kérelmező túllépte ezeket a korlátokat. 2012. november 27. - Sáska kontra Magyarország: a hatóságok nem engedélyezték, hogy 2008. február 13-án a kérelmező a Kossuth térnek a bejelentésében meghatározott részén demonstráljon. A kérelmező a rendőrség döntése ellen a Fővárosi Bírósághoz fordult, amely elutasította a kérelmet. A Bíróság álláspontja szerint az Egyezmény megsértésének kimondása a kérelmező részére önmagában már megfelelő igazságos elégtételt szolgáltat, így nem állapított meg számára kártérítést vagy költséget. 2012. - R.R. és társai kontra Magyarország esetben a tanúvédelmi megállapodásban foglalt magatartási szabályok megszegése miatt a Bíróság a kérelmezők részére együttesen 10 000 euro kártérítés és 3 000 euro költség kifizetését rendelte el. 2012. - H.Z. fogyatékkal élő kontra Magyarország, a magyar hatóságok több ponton is megsértették a súlyos testi és szellemi fogyatékkal élő panaszos jogait., aki nem kapott megfelelő, általa is érthető tájékoztatást őrizetbe vételének okáról, továbbá mintegy három hónapos fogva tartásának körülményei kimerítették a kínzás vagy embertelen bánásmód fogalmát, a Bíróság 16 000 euró nem vagyoni jellegű kártérítés és 2150 euró perköltség megfizetésére kötelezi Magyarországot. 2012. - Metalco Rt. kontra Magyarország felülvizsgálati ítélet: A kérelmező társaság üzletrészét annak adótartozása fejében az APEH lefoglalta, de árverésre nem írta ki, így az üzletrész az időközben bekövetkezett felszámolás miatt elértéktelenedett. A kérelmező társaság kártérítési pert indított az adóhatóság ellen a Baranya Megyei Bíróságon, de a keresetet másodfokon és a felülvizsgálati eljárásban is elutasították, mert a kérelmező nem tudta bizonyítani, hogy az üzletrészre valóban komoly vevője volt. A Bíróság az adóhatóság árverésre bocsátási kötelezettségének elmulasztása miatt állapította meg az Egyezmény 6. cikk 1. bekezdésének a megértését és 50 000 € kártérítést szabott ki. 2012. - Rendőri igazoltatások során súlyos testi sértést szenvedett kérelmezők számára több esetben összesen 10 000 eurót és 6500 euró perköltség megtérítését írták elő. 2012. - Szabadságjogok megsértése miatt, egy kényszer gyógykezelés előírása miatt 12 500 eurót, két idegenrendészeti fogvatartás miatt 12 515 euró ítélt a kérelmezőknek a Bíróság. Egy-egy Bírósági döntéshozatal után, a hasonló ügyekben békés rendezés történhet eddig a hazai bírósági, hatósági eljárások elhúzódása miatti egyezménysértést tartalmazó ügyekben folyamodtak ilyen megoldáshoz, így az előzetes letartóztatás túlzott hossza miatt 55 egyezséget jóváhagyó határozat született. A kifizetett kártérítés együttes összege meghaladta a 137 millió forintot. 2013. február 12. - László Károly kontra Magyarország, egy 12 évvel ezelőtti rendőri intézkedés során indokolatlanul bántalmazták, a Bíróság a panaszos számára 5 000 euró nem vagyoni kártérítést, valamint felmerült költségeinek megtérítésére további 3 000 eurót ítélt meg. 2013. április 23. - Hagyó Miklós kontra Magyarország, a fogva tartása körülményei miatt tett panaszai többségét a strasbourgi székhelyű EJEB jogosnak ítélte, 12500 euró nem vagyoni jellegű kártérítés és 6000 euró perköltség megfizetésére kötelezte a magyar államot. 2013. június – szeptember. - P.G.Á.A. kontra Magyarország, a Bíróság a 98%- os különadót az Emberi Jogok Európai Egyezményének Első Kiegészítő Jegyzőkönyvébe, azaz a tulajdon védelmébe ütközőnek találta, P.G. kontra Magyarország ügyben, 43 900 euró vagyoni és nem vagyoni kár 13

megtérítése mellett 3 000 euró ügyvédi és egyéb költség megfizetésére, míg az Á.A. kontra Magyarország ügyben 35 000 euró vagyoni és nem vagyoni kártérítésre és 3 000 euró ügyvédi és egyéb költség megfizetésére kötelezte Magyarországot. 2013 június - Gajcsi kontra Magyarország, a Bíróság a Gajcsi László-ügyben már 2006-ban elmarasztalta Magyarországot a jogellenes pszichiátriai intézetben való fogvatartás miatt, a Kaposvári bíróság 2008ban visszaállította jelen ügy kérelmezőjének jogképességét, azonban választójogát nem, amely eredményeként a 2010. április 11-én tartott országgyűlés választásokon nem tudott részt venni. Jelen ügyben megállapította, hogy a sérült a kérelmező szabad választáshoz való joga. A Bíróság 2 700 euró nem vagyoni kártérítést és 1 000 euró ügyvédi és egyéb költséget ítélt meg a kérelmezőnek. 2014. május 20. - Magyar László kontra Magyarország, a Bíróság az emberi jogi egyezmény alapján, a kínzás tilalma és a tisztességes tárgyaláshoz való jog megsértése miatt, a kérelmezőnek 2000 euró nem vagyoni kártérítést ítélt meg 4150 euró eljárási költség mellett. 2014. április 8. – kis egyházak kontra Magyarország, a Bíróság kimondta, hogy a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága tekintetében sérült a magyar államot beperlő vallási közösségek gyülekezési és egyesülési szabadsága azáltal, hogy az új egyházjogi törvény megfosztotta őket egyházi státusuktól. Az EJEB döntése szerint az egyházaknak kártérítés jár, de ennek mértékéről a kormánynak és a panaszosoknak kell megegyezniük az ítélet véglegessé válása után. 2014. szeptember 24, október 10., a Strasbourgi Bíróság három magyar vonatkozású döntést tett közzé, mindegyik elmarasztalja Magyarországot a tisztességes tárgyaláshoz való jog megsértése okán, ugyanis az Emberi Jogok Európai Egyezményében részes tagállamok között Magyarország az egyik, amely ellen a legtöbb beadvány érkezik a 6. cikk 1. bekezdésének megsértése miatt. A 6. cikknek több összetevője van, mint például a bíróság törvényesen létrehozott volta, függetlensége, pártatlansága, a tárgyalás nyilvánossága, maga a bírósági úthoz való hozzáférés joga, vagy, mint jelen esetben, az eljárások ésszerű időtartama.

14

5. melléklet

A Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP) 2007-2013 közötti forrásfelhasználásának értékelése 1. A GOP felhasználás célja, költségvetési hatásai A GOP a magyar gazdaság tartós növekedését a fizikai és a humán tőke minőségének, valamint a teljes tényező termelékenységnek a javításával kívánja elősegíteni. A program jó minőségű eszközök, képzett munkaerő biztosítása mellett olyan fenntartható gazdasági környezet kialakítására irányul, ahol a befektetett tőke egy egységére, illetve egy alkalmazott munkavállalóra nagyobb hozzáadott érték – vagyis az árbevétel munkabérként és profitként fennmaradó része – jut. Ez természetszerűleg olyan termékek gyártásával lehetséges, amelyeknek magas a hozzáadott értéke. Ehhez a magyar gazdaságnak el kell mozdulnia a nemzetközi termelési lánc alsó fokáról és úttörőnek számító fejlesztéseken alapuló termékeket és szolgáltatásokat kell létrehoznia. Ehhez kutatásra, vállalkozói szellemre, kockázatvállalásra van szükség. A GOP válaszai ezekre a kihívásokra a következők: •

a pályázók minőségi eszközökhöz való hozzájutásának, szervezetük komplex fejlesztésének segítése,

•

az innovációs aktivitás, valamint a hálózatosodásának serkentése,

• a vállalkozásbarát üzleti környezet kialakítása, • a növekedéshez szükséges források biztosítása tőkeinjekció, hitel vagy hitelgarancia formájában. Mindezeket a szempontokat a KKV „helyzetbehozásának” kinyilvánított szándéka egészíti ki. Összefoglalva a GOP jövőképe mindaz, ami napjainkban használatos szóval élve a „start-up”-ok elszaporodásához szükséges. A program gazdaságfejlesztési összhatásával összefüggésben a tervezéskor azzal számoltak, hogy – az egyes pályázati konstrukciók támogatási intenzitását figyelembe véve, a magánforrásokkal együtt – a vissza nem térítendő támogatásként lekötött összeg (megközelítőleg 1000-1100 Mrd forint) másfélkétszerese, kb. 1600 Mrd Ft áramlik a gazdaságba. A pénzügyi eszközöktől és a hozzájuk kapcsolódó saját forrásoktól szintén kb. 1600 Mrd Ft fejlesztési hatást vártak. A tervezők által becsült hatások jelentős mértékét mutatja, hogy a COFOG – költségvetési kiadás – besorolása szerint 2007ben 1628,2 Mrd Ft volt az államgazdasági szerepvállalása. Természetesen, mint minden OP esetében, a GOP uniós és hazai költségvetési forrást tartalmazó 941,7 Mrd Ft-os, hétéves pénzügyi keretének, pénzügyi megvalósulása, a kifizetések GDP-re gyakorolt közvetlen hatása a kifizetés évében azonnal érvényesül – az NGM által használt kalkulációk szerint 1:1 arányban. Hogy a felzárkózás szempontjából valóban lényeges, a forrás tárgyévi elköltésén túlmutató GDP-hatások jelentkeznek-e, az elsősorban attól függ, hogy a beruházások eredményeként megvalósuló fejlesztések, az üzembe állított eszközök mennyiben képesek tartós növekedést generálni, mindamellett, hogy amortizációjuk mértékétől függően átlagosan 5-7 évig szolgálhatják a termelést. Fontos megjegyezni, hogy elemzésünk szerint 2007-2013 között a GOP források felhasználása gyakorolja a második legjelentősebb pozitív hatást a költségvetésre a 15 OP-ból. A Miniszterelnökség 2014. októberi számításai szerint a költségvetés GOP fejlesztésekhez köthető bevételei körülbelül 175 Mrd Ft-tal haladták meg a költségvetési kiadásokat, ami egyben azt is jelenti, hogy az egységnyi értékű elfogadott GOP számla átlagos költségvetési hatása (ÁFA, SZJA, társasági adó stb.) körülbelül 18%. 15

2. Lekötés és kifizetés A GOP a negyedik legnagyobb kerettel rendelkező OP. teljes kerete hazai társfinanszírozással együtt 941,7 Mrd Ft, amelyből az EU forrás 85%-ot, azaz 800,5 Mrd Ft-t tesz ki (280 Ft/euró árfolyamon). Az 1. táblázat bemutatja, hogy ellentétben más OP-kal, a GOP 1-3. prioritása esetében a hazai társfinanszírozás nem állami, hanem a magán tőke bevonásával valósul meg. A 1. tábla alapján az OP forrásainak – a pályázók 80%-os túljelentkezése mellett – 106,5 %-ra pozitív támogatói döntés született. Szerződéskötés, illetve kötelezettségvállalás a keretösszeg 112,7 %-ra vonatkozóan történt, prioritásonként 28,0% és 69,9 % között szóródó értékekkel. A kiugróan alacsony 28,0 %-os lekötöttség az „A modern üzleti környezet erősítése” címet viselő 3. prioritási tengely esetében figyelhető meg. 1. táblázat A GOP források felhasználásnak alakulása

A program pénzügyi végrehajtásáról a 2. táblázat nyújt információt. A GOP MB által elfogadott és az Uniónak 2014. június 31-én benyújtott 2013-as Éves Végrehajtási Jelentés (AIR) szerint a kifizetések az alábbi táblázatban foglaltak szerint alakultak. Ezek alapján a végrehajtási arány 56,9 % volt. 2. táblázat

Forrás: GOP AIR 2013 alapján, 2013.12.31-i állapot

16

Az NGM tőke-folyó arány becslése alapján (3. táblázat) a GOP első négy prioritása esetében 90 %, az 5. prioritás esetében pedig 10 % lehet a beruházási kiadások aránya. 3. táblázat Tőkeberuházás % (ERFA és KA: 90%, ESZA és OP-TA: 10%, VOP: 35%)

Összes számla kifizetés 2007-2013 (Mrd Ft)

GOP-1

90%

GOP-2

90%

GOP-3

Tőkeberuházás 2007-2013 (Mrd Ft)

Állami kedvezményezetteknek kifizetett támogatás 2007-2013 (Mrd Ft)

Állami tőkeberuházás 2007-2013 (Mrd Ft)

Köz/Teljes kifizetés

107,3

96,5

0,0

0,0

0,00%

244,6

220,1

0,0

0,0

0,00%

90%

17,7

15,9

0,0

0,0

0,00%

GOP-4

90%

167,4

150,6

3,1

2,8

1,83%

GOP-5

10%

19,2

1,9

18,9

1,9

98,11%

556,1

485,1

21,9

4,6

3,95%

Prioritás

GOP

Forrás: NGM, EMIR, 2013.10.08.

A táblázat továbbá bemutatja, hogy a GOP forrásait több mint 96,0%.ban nem állami cégeknek fizették ki. Ez egyben azt is jelenti, hogy a magyar gazdaság vissza nem térítendő támogatás formájában, a GOP keretében, hét év alatt összesen 485,1 Mrd Ft-ot kitevő tőkeinjekcióhoz jutott, ami a bruttó lekötött eszközállomány 2 ezrelékét teszi ki. Nem alaptalan tehát a 2014-20-as időszak forrásallokációjának jelentős átsúlyozása, melynek eredményeképpen a GINOP nagyobb hangsúlyt helyezhetne a területre. 3. Fizikai előrehaladás 3.1. Operatív program szint A GOP indikátorainak forrása kettős: egyrészt külső adatforrás, másrészt a kedvezményezettek adatszolgáltatása. A külső adatforrás a NAV vállalati szintű adatbázisa, amely az adószámok alapján a kedvezményezetti adatokkal összeköthető és az indikátorok többségének kiszámításához szükséges értékeket tartalmazza. A kedvezményezettekre vonatkozó adatszolgáltatásból származó értékeket 2009-ben kezdték el az EMIR-ben vállalásként (azaz tervértékként) rögzíteni. A PEJ-ekből származó tényadatok 2010-11-ben kezdtek el értékeket mutatni, amikor az első kifizetésekből megvalósult fejlesztések eredményei dokumentáltak lettek. A GOP output indikátoraihoz nem rendeltek célértéket, ezért az előrehaladása operatív program szinten 4 eredmény indikátor mentén követhető nyomon (1. ábra). Az idősorok alapján az alábbi előrelépések történtek: •

„13. indikátor: A vállalati szektor által megtermelt bruttó hozzáadott érték (BHÉ) növekedése a program hatására (%)”mutató a 2011. évi 18 %-ról 2012-re 28,0 %-ra emelkedett, 700%-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 4,0 %-os célértéket.

•

„14. indikátor: Létrehozott bruttó új munkahelyek száma (fő)” mutató a 2010. évi 216 főről 2013-ra 61 896-ra emelkedett, 94%-ra megközelítve ezzel a 2015. évi célértéket. „15. indikátor: Az e-Business index 47 változása (a legjobb eredményt elérő uniós tagállam indexének %-ában)” mutató a 2006. évi 56 %-ról, a 2012. évi 79 %-os csúcsértéket követően, 2013-ra 52%-ra csökkent, -29 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 70 %-os célértéket.

•

47

Az adatok forrása az Eurostat „Value of purchases and sales by Internet and/or networks other than Internet” nevű indikátora.

17

•

„16. indikátor: A program beavatkozásaihoz kötődő magánberuházás az állami támogatás %ában (induced investment)48” mutató a 2010. évi 143 %-ról, a 2012. évi 169 %-os csúcsértéket követően, 2013-ra 144%-ra emelkedett, 85%-ra megközelítve ezzel a 2015. évi célértéket. 1. ábra

Forrás: Saját szerkesztés GOP AIR 2013 alapján

Az e-Business index kivételével az OP szintű indikátorok időarányosan és a kifizetések arányában (56,9 %) is megfelelően előrehaladottnak tekinthetőek, a célértékek teljesítése várhatóan nem ütközik akadályokba. Emellett fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy a jelenlegi számítási módszerek szerint a GOP hatására bekövetkező BHÉ növekedés indikátora a támogatásban nem részesült vállalkozásokhoz képest fejezi ki a változást, tehát a mutató nem csak a projektek teljesítményére, hanem a támogattak és nem támogatottak egymáshoz viszonyított arányára is érzékeny. 2. ábra

48

A magánberuházás értékét a projekt költségek önrészével megegyezőnek tekintik. A mid-term értékelés alapján megfontolandó az indikátor definíciójának módosítása, amely a magánberuházások értéke mellett a multiplikátorhatást is tartalmazza, azaz jelentése az indukált beruházás.

18

Forrás: Saját szerkesztés KSH alapján

Az indikátor alapján azonban nem ismerhető meg a megvalósuló beruházások hatására elért BHÉ növekmény. Ha növekvő számban olyan vállalatok is részesülnek – akár elenyésző mértékű – támogatásban, amelyek egyébként is jelentős részt vállalnak a BHÉ előállításából, akkor a mutató értéke konvergál a 100 %-hoz. A GOP beruházásainak és azok lehetséges BHÉ, illetve GDP hatásainak nagyságrendjét a 2. ábra segít értelmezni. Ha a bruttó állóeszköz-állomány bruttó hozzáadott értékhez viszonyított értékét vizsgáljuk, akkor látható, hogy évente 11-13 %-os hozadék jelentkezik nemzetgazdasági szinten. A GOP 500 Mrd Ft-os nagyságrendű beruházásaira kivetítve ez azt jelenti, hogy azok 2009-2013 között 50-60 Mrd forint BHÉ növekményt generálhattak. Ez az érték ugyanakkor alsó becslésnek tekinthető, a magas növekedési potenciállal rendelkező vállalati szintre összpontosítva magasabb becsült érték adódna. Bár indikátor célértéket nem rendeltek hozzá a KKV- k kedvezményezetteken belüli arányához, a szerződött nyertesek között mind számban (98,0 %), mind a támogatási összeg alapján (77 %) többségben vannak a mikro-, kis- és középvállalkozások, összhangban a program céljaival. Ez az outputokat tekintve 2013-ra 24670 vállalkozás – amelyből 2059 induló – támogatását jelentette, ami 33 002 fő bruttó létrehozott munkahelyet és 652,6 Mrd Ft indukált beruházást eredményezett a szektorban. 3.2. Prioritás szint A GOP 1 fizikai előrehaladása A GOP fejlesztési programon belül rendelkezésre álló forrásokat, 941,7 Mrd forintot négy fejlesztési célterületet és a TS keretre osztották meg. A GOP 1 számú, „K+F és innováció a versenyképességért” című prioritás célja, hogy az ipari kutatási és kísérleti fejlesztési tevékenységeket, az innovatív vállalkozások klaszteresedési 49 folyamatait, a fejlesztések piacra vitelét és a kutatási infrastruktúra fejlesztését ösztönözze. A prioritás nyomon követésére szolgáló eredmény indikátorok a következőképpen alakultak:

49

Klaszterezési folyamat.

19

•

„A vállalkozások K+F ráfordításainak növekedése az 1. prioritás hatására” mutató a 2005. évi 89,7 Mrd Ft-ról 2012-re 106 %-kal emelkedett, 662,5 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 16 %-os növekedési célértéket;

•

„Megadott EPO szabadalmi, használati és formatervezési mintaoltalmi bejelentések számának növekedése a program hatására” mutató a 2005. évi 181 db-ról 2013-ra 20 %-kal emelkedett, 66,7 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 30 %-os növekedési célértéket;

•

„Kutatási személyzet számított létszámának növekedése a program hatására” mutató a 2005. évi 7393 főről 2013-ra 62 %-kal emelkedett, 206,7 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 30 %-os növekedési célértéket.

A prioritás előrehaladása időarányosan és a pénzügyi keret 41,7 %-os kifizetettségre tekintettel is megfelelőnek tekinthető (3. ábra). Ugyanakkor megállapítható, hogy az első és harmadik indikátor jelentősen túlteljesült már a keretidő és a pénzügyi eszközök alacsony felhasználása mellett. Az egész prioritásra rendelkezésre álló forrás 10,9 %-os, azaz 30 Mrd Ft (20 Mrd forint előleggel együtt) felhasználása mellett az első indikátor célja (a vállalkozások K+F ráfordításainak növelése) több mint négyszeresen teljesült már 2010-ben, az első projektek megvalósulása után. 3. ábra

Ugyanebben az időben már a második indikátor is igen kedvező, 70,0 %-os előrehaladást mutatott. A prioritás keretében kiírt 34 pályázati konstrukció mindegyikére érkezett pályázat, 71,0 %-os túljelentkezés mellett. A GOP 2 fizikai előrehaladása „A vállalkozások komplex fejlesztése” prioritás fő célja a növekedési potenciállal rendelkező vállalkozások támogatása a piaci pozícióik javítása érdekében. A szándékolt hatás a kapacitások fejlesztésével párhuzamosan a jövedelemtermelő képesség növelése. Éppen ezért a technológia intenzív tevékenységek fejlesztésére, a magas hozzáadott-érték termelés és stratégiai szolgáltatások hazai bevezetésére, meghonosítására irányul. A prioritás kiemelt fókuszterülete a KKV szektor modernizációja. Az előrehaladás az alábbi indikátorokon keresztül követhető nyomon: •

„A vállalati szektor által megtermelt bruttó hozzáadott érték (BHÉ) növekedése a 2. prioritás hatására a közép vállalatok esetében %” mutató 2012-re 7,2 %-kal emelkedett, 400 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 1,8 %-os növekedési célértéket; 20

•

„A vállalati szektor által megtermelt bruttó hozzáadott érték (BHÉ) növekedése a 2. prioritás hatására a közép vállalatok esetében %” mutató 2012-re 45,3 %-kal emelkedett, 9060 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 0,7 %-os növekedési célértéket;

•

„A vállalati szektor által elért nettó árbevétel növekedése a 2. prioritás hatására” mutató 2013ra 3,5 %-kal emelkedett, 116,7 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 3 %-os növekedési célértéket.

A prioritás előrehaladása időarányosan és a pénzügyi keret 67,3 % kifizetettségére tekintettel is megfelelőnek tekinthető (4. ábra). Ugyanakkor megállapítható, hogy az első és második indikátor jelentősen túlteljesült már a keretidő és a pénzügyi eszközök alacsony felhasználása mellett is. 4. ábra

Mivel a BHÉ a nettó árbevételből vezethető le (vállalati szinten utóbbi kb. 25,0 %-a az elsőnek) az árbevétel indikátor célhoz közeli alakulása mellett a BHÉ indikátorok értéke még inkább kimagaslónak tekinthető. A GOP 3 fizikai előrehaladása „A modern üzleti környezet erősítése” prioritás keretében a vállalkozások külső, működési környezetének fejlesztése részesülhet támogatásban. A prioritás meghatározó elemei a térségi, üzleti infrastruktúra kiépítettségének fejlesztése, valamint az emelt szintű üzleti, piaci tanácsadás nyújtása. Az IKT infrastruktúra fejlesztését elsősorban a szélessávú hálózatokhoz való hozzáférés elősegítésén keresztül célozza meg. A prioritás nyomon követésére szolgáló eredmény indikátorok a következőképpen alakultak: •

„Gazdasági, IKT és logisztikai szolgáltatások területén a 3. prioritás hatására előállított BHÉ növekedése” mutató 2012-re 59 %-kal emelkedett, 732,5 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 8 %os növekedési célértéket;

•

„Szélessávú hálózatot elérő háztartások arányának növekedése” mutató a 2006. évi 89 %-ról 2013-ra 9 százalékponttal 98 %-ra emelkedett, 90 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 10 százalékpontos növekedési célértéket;

•

„A logisztikai központok szolgáltatási árbevételének növekedése a program hatására” mutató a 2005. évi 208 Mrd Ft-ról 2013-ra 14,1 %-kal emelkedett, 56,4 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 25 %-os növekedési célértéket. 21

A prioritás előrehaladása a pénzügyi keret 24,3 %-os kifizetettségére tekintettel is megfelelőnek tekinthető. A logisztikai központok fejlődése ugyanakkor kissé elmarad az időarányosan elvárt értéktől. 5. ábra

A GOP 4 fizikai előrehaladása A „JEREMIE” típusú pénzügyi eszközök célja a KKV-k hitelhez juttatása. A prioritás egyrészt a hitelgarancia intézményrendszerének javításán keresztül célozza meg a KKV hitelezés serkentését, amellyel az eredeti támogatás többszöröse mozgatható meg hitelként. Másrészről a tőkealapok számára a holdingalap kezelő társfinanszírozást tesz lehetővé, a magánbefektetőket a költségek és hozamok nem arányos megosztásával ösztönzi a kisebb cégekbe történő befektetésekre. Az előrehaladás az alábbi indikátorokon keresztül követhető nyomon: •

„A hitellel nem rendelkező mikro-, kis- és középvállalkozások arányának csökkenése a 4. prioritás hatására” mutató a 2004. évi 76,8 %-ról, 2012-re 5,8 százalékponttal 82,6 %-kal emelkedett, -45,3 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi -12,8 százalékpontos célértéket;

•

„A pénzügyi közvetítés mélysége a kkv-szektor tekintetében (hitelállomány/BHÉ)” mutató a 2005. évi 25,7 %-ról 2013-ra 4,2 százalékponttal 29,9 %-ra emelkedett, 42 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 10 százalékpontos növekedési célértéket;

•

„A teljesen vagy részben magántőke részvételével működő intézményi befektetők által kihelyezett tőke állománya a kkv-szektor által megtermelt BHÉ arányában” mutató a 2005. évi 0,6 %-ot kitevő 131 M euróról 2012-re 0,4 %-ra csökkent, -14,3 %-ra teljesítve ezzel a 2015. évi 1,4 százalékpontos növekedési célértéket.

A prioritás előrehaladása időarányosan és a pénzügyi keret 68,2 %-os kifizetettsége vonatkozásában sem tekinthető megfelelőnek. Az első és harmadik indikátor esetében a célértéktől távolodott a mutatók értéke (6. ábra). 6. ábra

22

A GOP 5 (TS) fizikai előrehaladása A GOP TS kerete az éves adatok alapján 67,8 %-ban került kifizetésre. Az eredményességgel kapcsolatban támasztott elvárás az volt, hogy a „Támogatott projektek megvalósulási aránya” mutató 90,0 %-ot érjen el 2010-re és 100 %-ot 2015-re. A 7. ábra alapján a mutató 2013-ra 40 %-ra teljesült, ezzel elmaradva az időarányosan és a pénzügyi keret 67,8 %-os kifizetettsége arányában elvárt értékektől. 7. ábra

A nyilvánosságra és a lakosság aktivizálására vonatkozó TS feladatok célkitűzéseinek teljesülése esetében is vegyes kép. A 4. táblázat bemutatja, hogy az OP esetében csak 2012-től emelkedett az elvárt szintre a médiavásárlási és nyomtatott eszköz kibocsátási tevékenység, a PR szolgáltatások és rendezvények esetében pedig még 2013 végén is jelentős volt az elmaradás. 23

4. táblázat Indikátorok Indikátor Médiavásárlás: Indikátor – PR szolgáltatás: Indikátor Rendezvény: Indikátor – Nyomtatott eszköz:

Teljesülés2013 darab

Cél 2015 T2007 darab

600

764

8

39

129

357

106 996

104 173

T2008

T2009

T2010

T2011

T2012

T2013

0%

9%

12%

21%

21%

79%

79%

0%

10%

10%

10%

15%

15%

21%

0%

5%

7%

12%

13%

27%

36%

0%

4%

4%

4%

4%

102%

103%

24

3.3. A pénzügyi és fizikai előrehaladás összhangja Ami az OP szint és a prioritás szint fizikai előrehaladottságának konzisztenciáját illeti, a BHÉ indikátor 2012-ben OP szinten 700 %-ra teljesült, míg az alábontott célértékek a GOP 2. prioritások BHÉ-hez kapcsolódó eredményindikátorai 400%-ra és 6471%-ra a GOP 3. prioritás eredmény indikátorainak átlagos teljesülési értéke 2012. év végén 733% volt. A többi OP és prioritás között nincs ehhez hasonló alátámasztó jellegű összefüggés. Ha ezeket az előrehaladás szempontjából nem teljesen egyértelmű és jelentős túlteljesülésük miatt torzító hatású indikátorokat figyelmen kívül hagyjuk, tisztább képet kaphatunk a fizikai előrehaladásról. A prioritás szintű indikátorok 2012-ben (6 db) átlagosan 96,0%-ra, 2013-ban (12 db) 276 %-ra teljesültek. Tehát a GOP esetében elmondható, hogy a pénzügyi előrehaladást jelentősen, két-háromszorosan meghaladó mértékben teljesültek az eredmény indikátorai. A szórás ugyanakkor jelentős: 2012-ben -25,0% és 633,0 % között, 2013-ban 42,0% és 207 % között alakultak az indikátor értékek. 3.4. A TS keret felhasználásának értékelése Az átlagos projektméretekről árnyaltabb képet kapunk, ha a szerződéskötések értékét a pályázatos, a kiemelt és a GOP TS projektek esetében külön vizsgáljuk. Az 5. táblázat értékei szerint a pályázatos projektkategóriában (a darabszámok alapján ebben a kategóriában van lehetőség az időbeli változás érdemi vizsgálatára) az átlagos szerződéskötési érték 42,0 %-kal csökkent, ami a kevésbé méretgazdaságos pályázat/projektkezelésre enged következtetni. 5. táblázat 2007-2013. december 31-ig Típus

Keretösszeg (konvergencia+KMR)

2013. december 31ig

Ebből 2013-ban

darab

összeg (Mrd Ft)

Projekttípus súlya a teljes leszerződött összeg arányában

darab

összeg (Mrd Ft)

25 385

894,82

93%

4 566

94,12

35,25

20,61

kiemelt

2

39,66

4%

1

37

19 830,00

37 000,00

TS

10

27,22

3%

0

0

2 722,00

n.a.

25 397

961,70

100%

4 567

295,15

37,87

64,63

pályázatos

941,7 Mrd Ft

Ebből 2013-ban

összesen

Leszerződött átlagos támogatási összeg Millió Ft

Forrás: Saját szerkesztés GOP AIR 2013 alapján

A GOP TS forrásait a szerződéses értékekkel osztva, 35,2 millió Ft-os átlagos pályázat-, projektkezelési kiválasztási egység költséget kapunk, részletezve nagyságrendileg – 25,3 Mrd Ft/25 385 db – 998 ezer Ft, az átlagos szerződési érték. Összehasonlításképpen a 37 Mrd forint értékű kiemelt projektre körülbelül 3,75 % GOP TS forrás jut, ami 1,02 Mrd Ft-ot vagyis a projekt értékének 2,75 %-át teszi ki. Mindkét érték a GOP TS keret GOP-on belüli 3,14 % súlya alatti érték. A fenti egy pályázatos projektre eső értékben az Irányító Hatóság (IH) és a Monitoring Bizottság (MB) költségei is szerepelnek. Ezzel szemben, ha csak az SLA-t (a pályázatkezelési egységköltséget) tekintjük, eljuthatunk a pályázatok átlagos kezelési költségeihez.

6. melléklet

A Közlekedés Operatív Program pénzügyi és fizikai előrehaladása 25

1.

A KÖZOP célja és prioritásai

A KÖZOP kiemelt helyet foglal el az Új Magyarország Fejlesztési Terv és az Új Széchenyi Terv fejlesztési stratégiáiban: a hat kiemelt célterület közül az egyik a közlekedésfejlesztés, amelyhez a KÖZOP-ban hat prioritási terület tartozik. Ezek: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

2.

Az ország és a régióközpontok nemzetközi közúti elérhetőségének javítása Célja: a TEN gyorsforgalmi (vagy gyorsforgalmivá fejleszthető) út, úthálózati állapot mutatók nagymértékű javulása; gyorsabb, kényelmesebb és biztonságosabb közlekedés; az ország nemzetközi elérhetőségének javulása; a vállalkozások és az ország versenyképességének növelése; a fejlesztett útvonalak mentén fekvő településeken a környezetterhelés csökkentése; a közlekedésbiztonság javulása; az energiafogyasztás csökkentése. Az ország és a régióközpontok nemzetközi vasúti és vízi úti elérhetőségének javítása Célja: a TEN vasúthálózaton pályakorszerűsítés és kapcsolódó fejlesztések, GSM-R, Duna hajózhatóságának fejlesztése. Térségi elérhetőség javítása Célja: 1-2-3 számjegyű főutak fejlesztése, kivéve a KMOP területe, valamint a kerékpárutak fejlesztése az 1-2-3 számjegyű főutak mentén, kivéve a KMR területe. Közlekedési módok összekapcsolása, gazdasági központok intermodalitásának (kombinálhatóságának) és közlekedési infrastruktúrájának fejlesztése Célja: a kikötő fejlesztések, az intermodális és regionális logisztikai központok külső közlekedési kapcsolatainak fejlesztése a fő közlekedési hálózathoz (bekötő utak számozástól függetlenül, iparvágányok), repülőterekhez vezető utak fejlesztése. Városi és elővárosi közösségi közlekedés fejlesztése Célja: a kötöttpályás városi és elővárosi közlekedési hálózatok fejlesztése (metró, villamos, elővárosi vasút, továbbá az utóbbihoz kapcsolódó állomási buszfordulók és P+R, B+R parkolók). Technikai segítségnyújtás

Lekötés és kifizetés

A KÖZOP – a finanszírozási keret nagysága szempontjából – a legnagyobb operatív program. A célok eléréséhez a fejlesztési stratégia 1769,1 Mrd forint EU támogatási keretet, a költségvetési (nemzeti) társfinanszírozással együtt (NSRF keret) pedig 1872,5 Mrd forint fejlesztési forrást biztosított a 20072013 közötti időszakra. Az NSRF kereten belül a nemzeti finanszírozás részaránya 5,5 % volt. A KÖZOP – a fejlesztési keretének nagysága mellett – kiemelkedett a 15 OP közül abban a tekintetben is, hogy az OP forrásaira a legnagyobb, 157,0 %-os túljelentkezés történt és a kerethez képest 31,0 %-os túlvállalásra született támogatói döntés a forrásvesztési kockázat csökkentése céljából (1. táblázat). A KÖZOP figyelemre méltó jellemzője az is, hogy a szerződéskötés, illetve kötelezettségvállalás a keretösszeg 130,7 %-ra történt.

26

A KÖZOP fejlesztéspolitikai fontossága és nagysága ellenére a megvalósult fejlesztési kifizetéseknek a kerethez viszonyított végrehajtási arányát tekintve a KÖZOP csak alacsony, 54,0 %-ot ért el és a lezárt projektek aránya pedig mindössze 1,0 % volt. A kifizetések nagyságáról rendelkezésre álló adatok lehetővé teszik, hogy a prioritások szintjén is elemezzük a KÖZOP pénzügyi előrehaladottságát. Erről összefoglaló jelleggel a 2. táblázat tájékoztat. A KÖZOP-keret szerkezetén belül legnagyobb arányú a 2. prioritás kerete (30,3 %), második helyen az 5. prioritás (24,2 %) áll, majd a 3. és 1. prioritás követi. A pénzügyi kifizetés szerkezete szempontjából hasonló a prioritások részaránya, elmaradás csak a 3. prioritás (16,8 %) esetében látható. A rendelkezésre álló prioritáskeretekhez viszonyított kifizetés (végrehajtás) aránya az 1. és a 4. prioritás esetében volt a legnagyobb (65,0 %), amelyeket a 2., 5., 6. majd a 3. prioritás követ. 2. táblázat A KÖZOP prioritások keretei és felhasználásuk A prioritások kerete Pénzügyi kifizetés Prioritások

(Mrd forint)

Százalékos megoszlás

27

(Mrd forint)

Százalékos megoszlás

Végrehajtási arány Százalék

1. prioritás: Az ország és a régióközpontok nemzetközi 339,5 közúti elérhetőségeinek javítása 2. prioritás: Az ország és a régióközpontok nemzetközi 566,9 vasúti és vízi úti elérhetőségének javítása 3. prioritás: Térségi elérhetőség 448,5 javítása 4. prioritás: Közlekedési módon összekapcsolása, gazdasági központok 45,1 intermodalitásának és közlekedési infrasruktúrájának fejlesztése 5. prioritás: Városi és elővárosi közösségi közlekedés, 453,5 környezetbarát fejlesztések 6. prioritás: Technikai 18,9 segítségnyújtás Összesen: 1 872,4 Árfolyam: 280/Euró.

18,1

220,6

21,8

65,0

30,3

334,5

33,0

59,0

24,0

170,0

16,8

38,0

2,4

29,3

2,9

65,0

24,2

249,4

24,6

55,0

1,0

8,8

0,9

46,6

100,0

1013,0

100,0

54,2

3.

Fizik

ai előrehaladás 3.1. Operatív program szint Az elemzés első lépésként a KÖZOP szintű indikátorok és az EU által javasolt magindikátorok segítségével a KÖZOP szintű fizikai előrehaladás alakulását tekintjük át. A 41 magindikátor alkalmazásának célja, hogy az Európai Bizottság számára lehetővé tegye a tagországokban megvalósult programok eredményeinek összehasonlítását és összegzését. A KÖZOP-ban 13 ilyen indikátor szerepel, amelyből 7 output-, 4 eredmény- és 2 hatásindikátor. A releváns magindikátorok száma 11, amelyből 7 output-, 3 eredmény- és 1 hatásindikátor. A további KÖZOP szintű indikátorok közül 1 a közlekedésbiztonsággal kapcsolatos eredményindikátor, és 1 a környezeti feltételek javítását szolgáló indikátor (ami az EU magindikátorok között is szerepel). (1. ábra). A fizikai jellegű outputmutatók közül a „Támogatott projektek száma” indikátor értéke 34,0 %-kal haladta meg a 2015. évi célértéket a támogatási szerződéssel rendelkező projektek becsült 400 darabot megközelítő (367) számával annak ellenére, hogy a projektek számára rendelkezésre álló 9 év helyett 7 év (a célérték 77,7 %-a) a figyelembe vehető időszak. Az outputmutatók közül az „Új TEN vasútvonal hossza” és a „Fejlesztett utak hossza” indikátorok nagysága 87, illetve 86,0 %-kal közelíti meg a célértéket.

28

Abban az esetben pedig, ha a fizikai jellegű output indikátorok célértékeinek elérési arányát a KÖZOP egészére vonatkozó kifizetési aránnyal (54,0 %-kal) hasonlítjuk össze, akkor a „Új TEN utak hossza” indikátor (67,0 %), a „Fejlesztett vasút hossza” indikátor (61,0%), a „Megépített új utak hossza” (57,0 %), valamint kisebb elmaradással az „Új vasútvonal hossza” (53,0 %) indikátorok célértékei is időarányosan teljesültek. Az outputok által közvetlenül befolyásolt eredményindikátorok közül az „Időmegtakarítás értéke évente az új és fejlesztett utak miatt” és az „Időmegtakarítás értéke évente az új és fejlesztett vasutak miatt” indikátorok alakulásáról megállapítható, hogy az utak fejlesztéséből adódó időmegtakarítási eredmény kiemelkedő volt, 2,6-szorosa a célértéknek, miközben a vasúté csak a célérték 61,0 %-a volt, ami azonban nagyobb, mint a KÖZOP egészére vonatkozó pénzügyi kifizetési arány. Az utóbbi eredményben – többek között – jelentős szerepet játszott, hogy a „Fejlesztett vasút hossza” és az „Új vasútvonal hossza” indikátorok értékei nagymértékben elmaradtak a célértékektől. Az időmegtakarítási eredmény számításával kapcsolatban megjegyzendő, hogy annak alapját egyrészt a megvalósítási tanulmányok, másrészt a nemzeti szintű költség-haszon elemzés útmutató alapján végzett számítások (a korábbi forgalom és megtakarított idő becslések időértékké alakítása) képezték. A számítás új módszertana 2013-ban került bevezetésre, melynek megfelelően a korábbi évekre vonatkozó eredmények is módosításra kerültek. Az eredményindikátorok másik csoportját alkotó „Fejlesztett városi közlekedéssel érintett lakosság száma” és „A közlekedési balesetek halálos áldozatai számának változása az érintett szakaszokon” indikátorok nagysága arról tájékoztat, hogy a vonatkozó célértéket csak 23, illetve 16,0 %-ban sikerült elérni, amely az alábbiakkal függ össze: •

a közlekedési biztonságot javító aktív KÖZOP beavatkozások csak 2013 második felében kezdődtek meg, ezért hatásuk az indikátorban még nem tükröződhet;

•

az indikátorra nagy hatást gyakoroltak a társadalmi-gazdasági folyamatok (gazdasági válság, üzemanyagár változások stb.) is, és

•

a gyalogos közúti balesetek magas száma, melynek csökkenéséhez nélkülözhetetlenek a KÖZOP fejlesztések (elkerülő utak építése, átmenő főúti szakaszok biztonságosabbá tétele stb.).

29

1. ábra

30

Az outputok által közvetett módon befolyásolt hatásindikátor, az „Üvegházhatású gázok kibocsátásának változása” indikátor szerint a célértéknek csak alig több mint a felét (55,0 %-át) sikerült elérni. Az egyik legnagyobb üvegházhatású gázokat kibocsátó közlekedési szektoron belül ez az eredmény döntő mértékben a közúti közlekedési szektor nagyarányú ÜHG kibocsátásával függ össze, tekintve, hogy a többi közlekedési ágazat kibocsátása stagnált vagy kismértékben csökkent. A KÖZOP szintű indikátorok és az EU magindikátorok áttekintése alapján megállapíthatjuk, hogy • a KÖZOP előrehaladását akkor, ha a kifizetés arányához (54%) mérjük, két indikátor (a „Fejlesztett városi közlekedéssel érintett lakosság száma” és a „Közlekedési balesetek halálos áldozatai számának változása az érintett szakaszokon”) kivételével megfelelőnek tekinthetjük, és •

a KÖZOP szintű indikátorok és az EU magindikátorok esetében az alkalmazott mérési módszerek megfelelő alapot biztosítanak a KÖZOP előrehaladását jelző számszerű eredmények meghatározásához.

3.2. Prioritás szint A KÖZOP prioritás szintű indikátorainak a 2015. évi célérték tükrében történő 2013. évi teljesüléséről a 2. ábra tájékoztat. A 37 indikátorból 18 output-, 17 eredmény- és 2 hatásindikátor. Közülük 3 outputés 1 eredményindikátor értéke már 2013-ban elérte a 2015. évi célértéket, melyek a következők: •

„Az érintett főúthálózat burkolat-állapotának átlagos változása a nyomvályúk átlagos csökkentése következtében (Magyar Közút Kht. által rendszeresen értékelt nyomvályú adatok)”;

•

„Kétvágányúsított TEN-T vasúti hálózat hossza”;

•

„Korszerűsített vidéki városi kötöttpályás hálózat hossza” és

•

„Megyei jogú városokat autóbusszal 30 percen belül elérő munkaképes korú lakosság számának növekedése a bázis évi népességadatokra vetítve”.

A többi indikátor nagy részét (mintegy 6 output- és 6 eredményindikátort) – amelyek célarányos nagysága meghaladja a 77,7 %-os értéket vagy az adott prioritásra jellemző kifizetés arányos előrehaladás elvárt szintjét – szintén kielégítő előrehaladásúnak lehet tekinteni. Az indikátorok másik felének csoportjából főként azok teljesíthetősége kérdőjelezhető meg, amelyek a célértéket csak kis mértékben közelítették meg. Ebből a szempontból külön figyelmet érdemelnek azok az indikátorok, amelyeknél megvalósult a szakmai-, fizikai előrehaladás, de a pénzügyi elszámolás még nem történt meg.

32

2. ábra

32

Az ország és a régióközpontok nemzetközi közúti elérhetőségének javítása (1. prioritás) Az „Épített TEN-T gyorsforgalmi utak hossza” indikátor 69,0 %-os outputteljesítményét az tette lehetővé, hogy a prioritásban szereplő 15 projekt közül 7 projekt építése befejeződött és az utak forgalomba helyezése megtörtént. E teljesítményben a prioritási nagyprojektek közül kiemelkedő szerepe volt •

az M0 útgyűrű építésének, mivel a 4 építési szakaszából három a forgalom számára átadásra került (2013. december 31-ig 78,9 Mrd forint kifizetési előrehaladással);

•

az M43 autópálya Szeged-Makó közötti építési befejezésének (86,9 Mrd forint kifizetéssel);

•

az M3 gyorsforgalmi út Nyíregyháza-Vásárosnamény közötti projekt első szakasza megépítésének (53,4 Mrd forint kifizetési előrehaladással), és

•

az M43 gyorsforgalmi út Makó-Csanádpalota (Nagylak, országhatár) közötti szakasza megépítésének (16,2 Mrd forint kifizetéssel).

A folyamatban lévő projektek kiválasztása és előkészítettsége lehetővé tette, hogy a program elérje a 2015. évi célértéket, s így „A teljes TEN-T összegzett utazási idejének csökkentése” indikátorok eredménye mind a személygépkocsi, mind a tehergépkocsi forgalom vonatkozásában megvalósuljon. 3. ábra

Az ország és a régióközpontok nemzetközi vasúti és vízi úti elérhetőségének javítása (2. prioritás) A 2007-2013 közötti időszakban a vasúti törzshálózaton belüli pályafejlesztések a TEN-T hálózathoz tartozó szakaszokra fókuszálnak, amelyeket komplex módon kiegészítenek a kapcsolódó informatikai, telematikai és biztonsági fejlesztések. A két prioritási outputindikátor közül a „Kétvágányosított TEN-T vasúti hálózat hossza” a célértékkel egyezően 20 kilométerrel (100%) nőtt.

35

A másik „225 kN tengelyterhelésre (min 120 km/h mellett) fejlesztett TEN-T vasútvonalak hossza” indikátor a 2015. évi célérték 73,0 %-os 2013. évi megvalósulását (179 km) jelzi. Ezzel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a szóban forgó vasútvonalak hossza a 246 km-nél várhatóan nagyobb mértékben (290 km) teljesül. E vasútépítési teljesítmény elérésében nagy szerepe volt a következő prioritási nagyprojektek és a velük kapcsolatos kifizetések előrehaladásának: •

Budapest-Kelenföld-Székesfehérvár-Boba vasútvonal rekonstrukciója, I. ütem, 1-es fázis (2013. december 31-i 118,6 Mrd forint kifizetéssel). A kivitelezés harmadik szerződésében foglaltaknak megfelelően az elektronikus biztosító berendezés telepítése még folyamatban van;

•

Sopron-Szombathely-Szentgotthárd vasútvonal korszerűsítése (2013. év végi 45,7 Mrd forint kifizetéssel). A forgalomba helyezés megtörtént;

•

Szajol (kiz.)-Püspökladány (bez.) vasútvonat felújítása (101,4 Mrd forint kifizetéssel, 2013. december 31-én). A kivitelezés a vállalkozói szerződések szerint folytatódik, valamint

•

Budapest-Lökösháza III/1. ütem kivitelezés - Gyoma (kiz.) - Békéscsaba (kiz.) vonalszakasz és Cegléd villamos al-állomás átépítése (2013. december 31-i 34,1 Mrd forint kifizetéssel). A projekt kivitelezése – az ütemtervnek megfelelően – folyamatban van. 4. ábra

Térségi elérhetőség javítása (3. prioritás) A TEN-T hálózat elemeinek kiépítése mellett a térségi elérhetőség javítása szempontjából nagy jelentősége van annak, hogy a gyorsforgalmi hálózathoz kapcsolódó, valamint az ország térségeit összekötő főutak is kielégítő módon bővüljenek új szakaszokkal és javuljanak a burkolat-megerősítés segítségével, továbbá kerékpárutak építésére kerüljön sor. E prioritási cél elérésének folyamatát 4 output- és 2 eredményindikátor méri (5. ábra). A fizikai előrehaladás minden indikátor esetében meghaladta a prioritás pénzügyi előrehaladásának átlagos nagyságát (a kifizetés 38,0 % volt 2013 végén). Az egyik outputindikátor („Az érintett főúthálózat burkolat-állapotának változása …”) esetében a fizikai előrehaladás 107,0 %, egy másiknál („115 kN tengelyterhelésre fejlesztett főutak hossza …”) esetében pedig 86,0 % volt. A másik két output indikátor kisebb (40-51 %-os) előrehaladásról tájékoztat.

36

A két eredményindikátor közül az egyik – autóbusszal való közlekedés esetén – 100 százalék (20 ezer fő), a másik – személygépkocsival való közlekedés esetén – 83,0 % arányban érte el azt a célértéket, hogy növekedjen a megyei jogú városokat 30 percen belül elérő munkaképes lakosság száma. A második indikátor esetében is lehetőség van arra, hogy elérje a 2015. évi tervezett értéket. A fizikai és pénzügyi előrehaladásra többnyire jellemző volt a projektek fokozatos megvalósítása. Ettől csak az egyik eredményindikátor („Megyei jogú városokat autóbusszal 30 percen belül elérő …”) esetében tér el az időbeli megvalósítás pályája, tekintettel az útburkolat-állapot szükséges javításának elvégzésére, mint feltételre. 5. ábra

Az indikátor számítás nagyszámú, 56 útépítési projekt figyelembe vételére terjedt ki. Ebből 2013. december 31-ig 36 projekt befejeződött és az utak a forgalomnak átadásra kerültek; 20 projekt megvalósítása még folyamatban van és egyes esetekben a határidő tartása kockázatot jelent. A legnagyobb megvalósult projektek a következők voltak: • M8-M4 elválási csomópont és az M4 autópálya Abony-Fegyvernek új Tisza híddal (kifizetés összege 33,7 Mrd forint); •

M85 gyorsforgalmi út Győr-Csorna közötti szakasz (kifizetés nagysága 17,7 Mrd forint);

•

M86 Szombathely-Csorna (kifizetés előrehaladása 10,2 Mrd forint) és

•

M85-M86 Csorna elkerülő szakasz I. ütem (kifizetés összege 9,1 Mrd forint).

Közlekedési módok összekapcsolása, gazdasági központok intermodalitásának és közlekedés infrastruktúrájának fejlesztése (4. prioritás) E prioritás fókuszában két eredményindikátorral („KÖZOP által támogatott központokban beérkező árumennyiség növekedése” és „Intermodális áruforgalom növekedése a KÖZOP által támogatott

37

központokban”) megjelenített fejlesztés céljának a megvalósítása áll. Közülük az első szerint a 2015. évi célértéknek (5000 ezer tonna) 2013-ban csak 11,0 %-át, a második szerint pedig 51,0 %-át (560 ezer tonna) érte el. Tekintettel a gazdasági válság forgalomcsökkentő szerepére, a megvalósult fejlesztés ellenére sem várható, hogy a tervezett célértékek elérhetők legyenek a program végére, hiszen a külkereskedelmi szállítási igények határozzák meg a logisztikai központok forgalmát. 6. ábra

E forgalmi helyzettel függ össze, hogy a 2013. év végi kifizetés a célérték 65,0 %-át érte el, nagyobb arányt, mint a fizikai előrehaladás aránya. A támogatott logisztikai központok közül jelentőségében kiemelkedik a záhonyi logisztikai központ, amelyre 2013. december 31-ig 23,5 Mrd forint kifizetés történt. Városi és elővárosi közösségi közlekedés fejlesztése (5. prioritás) E prioritás célja, hogy a fővárosi átjárhatóságot elősegítse az új metróvonal és megkezdődjön az elővárosi vasúti szolgáltatás korszerűsítése, a vidéki nagyvárosokban javuljon a közösségi közlekedési infrastruktúraszolgáltatások minősége, csökkenjen az utak zsúfoltsága és a környezetszennyezés. A prioritás keretében 2013 végéig 43 projektre összesen 249,8 Mrd forint kifizetés történt, ami az előirányzott célérték 55,1 %-a. Az 5. prioritás szintű 19 indikátorból 7 output-, 10 eredmény- és 2 hatásindikátor (7. és 8. ábra). Az output indikátorok közül a „Korszerűsített vidéki városi kötöttpályás hálózat hossza” indikátor fizikai előrehaladása 100 % volt 2013 végén. Az „Épített vidéki városi kötöttpályás városi hálózat hossza” indikátor előrehaladása viszont már csak 66,0 %-os, a „Korszerűsített budapesti elővárosi kötött pályás hálózat hossza” indikátoré pedig 61,0 %-os volt. Figyelemre méltó, hogy a budapesti városi és elővárosi fejlesztésekkel kapcsolatban – beleértve a 4-es Metró fejlesztését is – több indikátor esetében nem szerepel a fizikai előrehaladási teljesítmény és a kifizetés sem 2013. december 31-ig. Ennek általános

38

oka, hogy az egyes projektek km indikátorai ott kerültek megbontásra, ahol megbízhatónak minősíthető adat állt rendelkezésre a megvalósítási szakaszokra vonatkozóan, s ezért „az épített budapesti városi és elővárosi kötöttpályás hálózat hossza” output indikátorok a végrehajtás alatt álló projektek elkészülésekor egyszerre fogják elérni az OP célértékeket. Az „Épített metróhálózat hossza” és „A budapesti 4-es metrót használó és így jobb közlekedési lehetőségekkel kiszolgált utasok száma” indikátorokkal kapcsolatban fontos megjegyezni, hogy a metróvonal 2014 március végén a forgalomnak átadásra került, s így 2013 év végéig még nem, csak 2014-ben egyszerre teljesülhetnek majd a tervezett 2015. évi célértékek (7,3 km, illetve 360 ezer utas/nap). E hiányzó prioritás szintű indikátorokkal kapcsolatban – szakértői vélemények alapján – várható, hogy az értékeik határidőre (2015 végére) ki tudják elégíteni az 5. prioritásban meghatározott 2015. évi célértékeket. Az output teljesítmény alakulásával összefüggésben a fejlesztés eredményei is a vidéki nagyvárosokban jelentkeznek elsősorban: •

kiemelten a megtakarított utazási idő formájában a vidéki városi kötött pályás közlekedés fejlesztett szakaszaihoz kapcsolódóan (a 2015. évi célérték 91,0 %-a), és

•

a vidéki városi kötöttpályás fejlesztések következtében a jobb közlekedési lehetőségekkel kiszolgált utasok számának növekedésében (a célérték 68,0 %-a).

Az előbbiek következtében viszonylag kismértékű a fizikai előrehaladás a közlekedésből származó szálló por kibocsátás változása (a célérték 41,0 %-a) és az üvegházhatású gázok kibocsátásának változása (a célérték 42,0 %-a) a prioritás hatására. 7. ábra

8. ábra

39

A pénzügyi és a fizikai előrehaladás összhangja

4.

A pénzügyi és fizikai előrehaladás összhangját a pénzügyi előrehaladás, az output célok és az eredmény célok arányainak alakulása alapján operatív program szinten és prioritás szinten vizsgáljuk meg. KÖZOP szinten a pénzügyi előrehaladáshoz közelálló arányban teljesültek az output célok. (3. táblázat) (Ide kellene tenni a táblázatot.) Prioritás szinten azonban ez a párhuzamos változás csak az 1. prioritásra volt jellemző, a 2. és a 3. prioritásokra már nem, ahol az output célok teljesülése mintegy 30 százalékponttal nagyobb volt a pénzügyi előrehaladásnál. Ez arra utal, hogy •

az 1. prioritás esetében érvényesült a pénzügyi és output tervezés összhangja;

•

a 2. és 3. prioritás esetében azonban vagy felültervezték a pénzügyi előirányzatokat vagy a fizikai előrehaladást nem követte időben a pénzügyi elszámolás, és

•

az 5. prioritás esetében pedig a programalkotók vagy alultervezték a pénzügyi előirányzatot vagy – ami valószínűbb – a fizikai előrehaladás nem követte időben a pénzügyi elszámolást, amint erre a részletes elemzés során viszonylag sokoldalúan rámutattunk. 3. táblázat A pénzügyi és a fizikai előrehaladás arányainak alakulása Típus

KÖZOP1

KÖZOP2

KÖZOP3

KÖZOP4

KÖZOP5

KÖZOP TS

KÖZOP

Pénzügyi előrehaladás

65%

59%

38%

65%

55%

38%

53%

Output célok teljesülése

69%

86%

71%

33%

43%

51%

Eredmény célok teljesülése

87%

84%

92%

Hatás célok teljesülése

40

31%

25%

44%

42%

42%

Output célok teljesülése a forrásfelhasználás arányában

107%

146%

187%

Eredmény célok teljesülése a forrásfelhasználás arányában

135%

141%

241%

Hatás célok teljesülése a forrásfelhasználás arányában

59%

48%

113%

96%

45%

83%

76%

78%

OP szinten, valamint a 4. és az 5. prioritás eredmény céljai kisebb arányban teljesültek a pénzügyi előrehaladás és az output célok tekintetében elérteknél. Ezzel szemben az 1. és 3. prioritások esetében az eredmények célok teljesülése mintegy 20 százalékponttal meghaladta a pénzügyi előrehaladást és az output célok teljesülését. Mindez szintén a háromtípusú előrehaladás tervezésének nem kielégítő koordinációját jelzi.

41

7. melléklet

A Társadalmi Megújulás Operatív Program pénzügyi és fizikai előrehaladása 5.

A TÁMOP célja

A TÁMOP célja, hogy a képzési, oktatási, egészségügyi projekteken keresztül úgy növelje a munkaerő termelékenységét, hogy közben csökkentse a magyar társadalom egyes rétegei között meglévő – a felzárkózást hátráltató – különbségeket. Az itt megvalósuló beruházás nagy része nem a fizikai, hanem a szellemi tőke fejlesztésére irányul, amelyhez az infrastrukturális hátteret, a minőségi szolgáltatásokhoz való egyenlő esélyű hozzáférést elsősorban a Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program, illetve a regionális operatív programok biztosítják. A nagyságrendileg a teljes évi magyar oktatási vagy egészségügyi költségvetéssel megegyező mértékű, 1144,9 Mrd Ft-os forrás elsődleges GDP növelő hatása a projektek megvalósításakor jelentkezik. Az, hogy a „könyvekben nem szereplő” humán tőke beruházások másodlagos hatásai hozzájárulnak-e a konvergencia folyamatok felgyorsításához a munkaerő termelékenységének és a gazdaság termelékenységének a javulásán keresztül, a tervezés és a végrehajtás minőségén, a megfelelő célkijelölésen múlik. Az EU tagság pénzügyi szaldójának megítélése szempontjából szintén fontos megjegyezni, hogy a TÁMOP források felhasználása gyakorolja az egyik legnagyobb pozitív hatást a költségvetésre a 15 OPból. A Miniszterelnökség 2014. októberi számításai szerint a költségvetés TÁMOP fejlesztésekhez köthető bevételei (adó- és járulékbevételek) körülbelül 125,0 Mrd Ft-tal haladták meg a költségvetési kiadásokat. Ezzel összhangban az egységnyi értékű elfogadott TÁMOP számla átlagos költségvetési hatása (ÁFA, SZJA, társasági adó stb.) körülbelül 21,0 % volt.

6.

Lekötés és kifizetés

A TÁMOP a harmadik legnagyobb kerettel rendelkező OP. Teljes kerete hazai társfinanszírozással 1146,2 Mrd Ft, amelyből az EU forrás 80,0 %-ot, azaz 914 Mrd Ft-t tesz ki (280 Ft/euró árfolyamon). Az OP forrásainak – 60,0 %-os túljelentkezés mellett – 98,0 %-ára pozitív támogatói döntés született, szerződéskötés, illetve kötelezettségvállalás a keretösszeg 92,7 %-ra vonatkozóan történt, prioritásonként 69 és 101 % között szóródó értékekkel (1. sz. táblázat). A kiugróan alacsony 69,0 %-os lekötöttség az „Egészségmegőrzés és egészségügyi humánerőforrás-fejlesztés” címet viselő 6. prioritási tengely esetében figyelhető meg. Utóbbi alapján a forrásvesztés mértéke a TÁMOP esetében legalább 77,5 Mrd Ft lesz, ha a lekötéskori 280 Ft/Euró árfolyam melletti értékkel számolunk. A magyar gazdaságot valóban érintő hatás mértékét jobban kifejezi a 2013-2014. évekre jellemző átlagos árfolyam melletti 18-10 %-kal magasabb érték.

1. táblázat TÁMOP felhasználás alakulása

42

Ez a hatás a kötelezettségvállalások és kifizetések – NSRK-ra, illetve TÁMOP-ra jellemző – lassú előrehaladása mellett a TÁMOP teljes EU-s finanszírozású részére jellemző: az OP euróban denominált része 900 Mrd helyett inkább 950-990 Ft Mrd Ft értékben áramolhat a gazdaságba. A TÁMOP MB (Monitoring Bizottság) által elfogadott és az Uniónak 2014. június 31-én benyújtott 2013as Éves Végrehajtási Jelentés szerint (AIR) a kifizetések a 2. számú tábla szerint alakultak. Ezek alapján a végrehajtási arány 50,3 % volt. 2. táblázat A TÁMOP prioritások forrásfelhasználásának alakulása Az operatív program teljes finanszírozása (uniós és nemzeti)

Az operatív program teljes finanszírozásának prioritásonkénti megoszlása

A kedvezményezettek által kifizetett, igazolt, elszámolható összes kiadás

Mrd Ft

%

Mrd Ft

%

a

b

c

d=c/a

1. prioritási tengely - A foglalkoztathatóság fejlesztése, a munkaerőpiacra való belépés ösztönzése

251,17

21,9%

165,64

65,95%

2. prioritási tengely - Alkalmazkodóképesség javítása

180,68

15,8%

73,06

40,44%

3. prioritási tengely - Minőségi oktatás és hozzáférés biztosítása mindenki számára

202,04

17,6%

82,21

40,69%

4. prioritási tengely - A felsőoktatás tartalmi és szervezeti fejlesztése a tudásalapú gazdaság kiépítése érdekében

145,34

12,7%

69,62

47,90%

5. prioritási tengely - Társadalmi befogadás és részvétel erősítése

124,14

10,8%

55,22

44,48%

6. prioritási tengely - Egészségmegőrzés és egészségügyi humánerőforrás-fejlesztés

61,95

5,4%

12,79

20,64%

7. prioritási tengely - Technikai Segítségnyújtás a konvergencia célkitűzés alatt

34,22

3,0%

18,35

53,63%

8. prioritási tengely - Az Operatív Program célkitűzéseinek megvalósítása a Közép-Magyarország régióban

140,64

12,3%

96,93

68,92%

4,81

0,4%

2,64

54,80%

1 144,99

100%

576,46

50,35%

9. prioritási tengely - Technikai Segítségnyújtás a KözépMagyarország régióban Végösszeg

43

Végrehajtási arány

A 3. táblából kitűnik, hogy az NGM tőke-folyó arány becslése szerint a TÁMOP esetében 10 % lehet a beruházási kiadás. Más szóval túlnyomó részben szolgáltatásokat finanszíroztak belőle. A tábla továbbá bemutatja, hogy a TÁMOP forrásait 75,8 %-ban állami cégeknek fizették ki. 3. táblázat A TÁMOP prioritások tőkefelhasználásának alakulása

Prioritás

Tőkeberuházás % (ERFA és KA: 90%, ESZA és OPTA: 10%, VOP: 35%)

Összes számla kifizetés 20072013 (Mrd Ft)

Tőkeberuházás 2007-2013 (Mrd Ft)

Állami kedvezményezetteknek kifizetett támogatás 2007-2013 (Mrd Ft)

Állami tőkeberuházás 2007-2013 (Mrd Ft)

Köz/Teljes kifizetés

TÁMOP-1

10%

188,7

18,9

177,0

17,7

93,83%

TÁMOP-2

10%

78,7

7,9

39,5

4,0

50,21%

TÁMOP-3

10%

89,8

9,0

59,9

6,0

66,75%

TÁMOP-4

10%

79,9

8,0

69,0

6,9

86,28%

TÁMOP-5

10%

55,0

5,5

26,4

2,6

48,02%

TÁMOP-6

10%

13,0

1,3

6,6

0,7

50,85%

TÁMOP-7

10%

18,8

1,9

18,8

1,9

99,88%

523,8

52,4

397,2

39,7

75,83%

TÁMOP

Forrás: NGM, EMIR, 2013.10.08.

7.

Fizikai előrehaladás

7.1. Operatív program szint A TÁMOP-ot OP szinten egy átfogó, hat specifikus és két horizontális céllal tervezték. A 4. táblában összefoglaltuk ezeket az OP szintű célokat és az azokhoz tartozó – 2009-2012. között lezajló OP módosítás során megváltoztatott – indikátorokat, az indikátorok (2005-2007. évi) kiinduló értékét, az értékükben elérni kívánt változás fajlagos értékét és végül ezek teljesülésének arányát az elért változásokhoz mérten. Egy kedvezően alakult indikátor esetében ez a következőket jelenti. „Az LHH 50 kistérségben mért munkanélküliségi ráta aránya az országos átlaghoz képest” mutató 220 %-os kiinduló értéke nagyon nagy különbséget jelzett az LHH és nem LHH területek foglalkoztatási rátája között. A TÁMOP beavatkozási révén ennek a különbségnek 30 százalékponttal, 190 %-ra történő csökkentését tűzte ki célul. A 2013. évi Végrehajtási jelentés szerint azonban a mutató értéke már 2011-ben 137 %-on állt, a 83 százalékpontos csökkenés pedig több mint két és félszerese, pontosan 277,0 %-a az eredetileg kitűzött 30 százalékpontos csökkenésnek. Egy kedvezőtlen példán keresztül: a program alkotói a munkaerő-piaci kereslet és kínálat összhangjának növelése érdekében „A bejelentett, nem támogatott álláshelyek átlagos élettartamának” – 2006. évi 39,4 napról – 30 napra történő csökkentését tűzték ki célul. Mivel ez az érték 2013-ra 39,6 napra növekedett az eredmény (39,6-39,4) / (30-39,4) = -2 %-ra teljesült.

4. táblázat TÁMOP prioritások indikátor értékei, kiindulási érték, célérték 2013. év végén teljesült

50

LHH Leghátrányosabb Kistérségek.

44

mutatók értéke Kiindulás

Elérni kívánt változás

Előbbi teljesülése

67,5

5,1

55%

A munkaerő-piaci részvétel növelése 2. indikátor: A munkaképes korú (15-64 éves) lakosság foglalkoztatási rátája (%)

62,6

3,7

70%

1. indikátor: A bejelentett, nem támogatott álláshelyek átlagos élettartama (nap)

39,4

-9,4

-2%

Nincs célérték

Nincs célérték

7,9

-1,2

71%

12,0

Nincs célérték

Nincs célérték

16,0

4,0

75%

9,0

1,0

200%

54,1

4,9

39%

3,8

4,2

-19%

57,0

2,0

105%

54,2

2,3

148%

24,8

-6,8

24%

Típus

Indikátorok

1. indikátor: A munkaképes korú (15-64 éves) népesség aktivitási rátája (%)

A munkaerő-piaci kereslet és kínálat összhangjának növelése

2. indikátor: Adott évben bejelentett álláshelyek (nem támogatott munkahelyek) száma (Álláshely)

1. indikátor: Az LHH kistérségekben mért aktivitási ráták súlyozott átlagának Az aktivitás területi elmaradása az országos átlagtól (százalékpont) különbségeinek 2. indikátor: Az LHH kistérségekben mért foglalkoztatási ráták súlyozott csökkentése átlagának elmaradása az országos átlagtól (százalékpont)

A változásokhoz való alkalmazkodás segítése

1. indikátor: A vállalatok által biztosított hagyományos szakmai képzésekben részt vevők aránya az összes gazdasági szervezetben foglalkoztatotthoz viszonyítva (%) 2. indikátor: A KKV-k által biztosított hagyományos szakmai képzésekben részt vevők aránya az összes gazdasági szervezetben foglalkoztatotthoz viszonyítva (%)

1. indikátor: Az OECD PISA felmérés olvasási-szövegértési skáláján legalább 3-as minősítést elérő 15 éves tanulók aránya (%) Az egész életen át tartó tanulás 2. indikátor: Az oktatásban, képzésben résztvevő felnőtt korú (25-64 elősegítése éves) lakosság aránya (%) Az egészségi állapot és a 1. indikátor: Egészségben eltöltött életévek várható száma (Év) (nő) munkavégző képesség javítása 2. indikátor: Egészségben eltöltött életévek várható száma (Év) (férfi)

1. indikátor: A szegény (OECD II-es skálával számolt medián jövedelem 60%-a alatti ekvivalens jövedelemből élő) családokban élő (0-17 éves korú) gyerekek aránya (%) A társadalmi összetartozás erősítése, az esélyegyenlőség támogatása

189 628

2-4.indikátor: A tanulók egyéni matematikai teszteredményei és szüleik iskolai végzettsége közötti

6. évfolyam

26,0

-11, 0

33%

kapcsolat erőssége (az egyéni matematikai teszteredmények szóródásában a szülők iskolai végzettsége által magyarázott rész) %

8. évfolyam

23,0

-8,0

-16%

10. évfolyam

20,0

-5,0

-64%

14,2

-4,2

33%

12,0

5,0

122%

23,0

5,0

0%

3,8

13,2

126%

100,0

15,0

12%

3. indikátor: Az LHH kistérségekben mért egy állandó lakosra jutó SZJA jövedelmet képező jövedelem aránya az országos átlaghoz képest (%)

60,5

9,5

2%

4. indikátor: Az LHH kistérségekben mért munkanélküliségi ráta aránya az országos átlaghoz képest (%)

220,0

-30, 0

277%

1. indikátor: A munkaképes korú (20-64 éves) nők és férfiak foglalkoztatási rátájának különbsége 2. indikátor: A munkaképes korú (15-64 éves) fogyatékossággal élő népesség Az esélyegyenlőség foglalkoztatási rátája elősegítése 3. indikátor: A munkaképes korú (15-64 éves) roma népesség foglalkoztatási rátája 1. indikátor: Öko-iskolákban tanulók aránya az összes tanulóhoz képest (%)

Fenntarthatóság

2. indikátor: A legfeljebb szakmunkás végzettségű szülők gyerekei közül az érettségit adó iskolai fokozatokban tanulók arányának növekedése (%)

Forrás: Saját szerkesztés TÁMOP AIR 2013 alapján

A 21 darab OP szintű indikátor átlagosan 61,0 %-ra teljesült, 50,4 %-os kifizetettség és a rendelkezésre álló idő 77,7 %-ának eltelte mellett. A forráskifizetés arányában tehát az átlagos teljesülés megfelelőnek tekinthető. A 21 megjelölt céllal rendelkező indikátor esetében a teljesülési értékek -64 és +277 % között szóródnak (80%-os szórás mellett). Bár a kifizetéseket felülmúló átlagos indikátor teljesülési érték kedvező folyamatokra, ugyanakkor a teljesülés széles tartománya a tervezés és a végrehajtás pontatlanságára utal. 45

1. ábra

A fent említett példán túl a várthoz képest jelentős pozitív eltérés az „Egészségben eltöltött életévek várható száma ”, „A KKV-k által biztosított hagyományos szakmai képzésekben részt vevők aránya az összes gazdasági szervezetben foglalkoztatotthoz viszonyítva 51 ”, „A munkaképes korú (15-64 éves) fogyatékossággal élő népesség foglalkoztatási rátája6”, illetve az „Öko-iskolákban tanulók aránya az összes tanulóhoz képest” mutatók terén. Ami a kedvezőtlen folyamatokat illeti, ezekre a specifikus és horizontális célok néhány mutatója enged következtetni (1. és 2. számú ábra). „Az oktatásban, képzésben résztvevő felnőtt korú (25-64 éves) lakosság aránya”, „A tanulók egyéni matematikai teszteredményei és szüleik iskolai végzettsége közötti kapcsolat erőssége” mutatók esetében jelentősen eltávolodtunk az elérni kívánt céloktól. Nem sikerült érdemben előmozdítani a gyermek szegénység, a roma foglalkoztatás és az LHH kistérségekben élők SZJA körbe tartozó jövedelme területén kitűzött célok elérését (a 4. táblázatban narancs és piros színű mezőkkel jelölve, ahol külön nem jelöltük 2013. évi mért adatok).

51

A vállalatok képzési tevékenységére vonatkozóan csak ötévenként van adatgyűjtés. 2010-et követően legközelebb 2015-ben lesznek adatok. 6 2011. évi mért adat.

46

2. ábra

45

7.2.

Prioritás szint

A TÁMOP1 fizikai előrehaladása A prioritás célja a munkanélküli és inaktív emberek foglalkoztathatóságának javítása olyan programokon és szolgáltatásokon keresztül, amelyek igazodnak az egyes munkavállalói csoportok sajátos helyzetéhez és a helyi munkaerő-piaci sajátosságokhoz. A 3. ábrán látható, hogy az indikátorok időarányosan és a felhasznált források arányában elvárt értéket is jóval túlteljesítve, kivétel nélkül elérték a 2015. évi célértéket. A fejlődés az idősorok alapján több indikátor nagyobb részének esetében fokozatosnak tűnik. A válság legsúlyosabb évében jelentős negatív érték volt megfigyelhető az 25 év alattiak „Új kezdet52” elnevezésű kombinált indikátorában. 3. ábra

TÁMOP2 fizikai előrehaladása A prioritás beavatkozásai a társadalmi, gazdasági és munkaerő piaci változásokhoz való alkalmazkodás képességének fejlesztésére irányulnak. A projektek mind a személyek, mind a szervezetek képességfejlesztésére irányulhatnak. Az indikátorok teljesüléseinek 4. ábrában megjelenő idősorai alapján a kedvezőtlen kifizetettséget az outputok és az eredmény mutató jelentősen túlszárnyalják. Fenti jelenség a tervezés mind az öt szintjén visszaköszönő torzulásokhoz vezethet. Prioritás szinten a tervezett felhasználástól történő jelentős eltérésre utal például, hogy a TÁMOP2 esetében az egy résztvevőre jutó forrást 600 ezer Ft-ra tervezték, a jelenlegi előrehaladási adatok mellett azonban 189 ezer Ft-os fejenkénti bruttó érték adódik. Az előbbieket a 4. ábra szemlélteti a TÁMOP2 példáján. Mindemellett ez a jelenség minden prioritás esetében megfigyelhető.

52

Azoknak a fiataloknak/felnőtteknek az aránya, akik az X. hónapban váltak munkanélkülivé, az X+6/12. hónapban még mindig munkanélküliek, és sem intenzív tanácsadásban, vagy álláskeresési segítségben nem részesültek, és nem ajánlottak fel nekik új kezdési lehetőséget képzés, átképzés, munkatapasztalat-szerzés, munkalehetőség vagy egyéb foglalkoztathatóságot javító intézkedés formájában. A kiinduló érték 2005. évi adat.

49

4. ábra

Forrás: Saját szerkesztés TÁMOP AIR 2013 alapján

TÁMOP3 fizikai előrehaladása A prioritás a közoktatási rendszer eredményességének és hatékonyságának javítása, a minőségi oktatáshoz történő jobb hozzáférés biztosítása révén el kívánja érni, hogy a közoktatás használható és európai szinten versenyképes tudást adjon át mindenki számára. A prioritás további célja, hogy az egész életen át tartó tanulás stratégiájával összhangban erősítse a megszerzett kompetenciák folyamatos fejlesztését megalapozó és ösztönző készségeket. A lenti ábra alapján megállapítható, hogy a prioritás előrehaladása ellentmondásos. Az output indikátorok időarányosan és a felhasznált források 41 %-os arányában is jól alakultak, míg az eredményindikátorok többsége távolodott a meghatározott célértékektől. Mindamellett, hogy a tanulók szövegértési teljesítményét mérő indikátor jelentősen romlott a tanulók eredményei közötti különbségeknek az iskolák közötti különbségek által magyarázott része tovább növekedett. 5. táblázat A TÁMOP 3. prioritás indikátor célértékeinek kiinduló, tervezett és 2013. év végén elért értékei Indikátorok

Kiindulás

Elérni kívánt változás

Elért változás

T2013

A 3. prioritás keretében a kompetencia alapú oktatást bevezető feladatellátási helyek száma (db)

0

2 500

1 428

57%

A 3. prioritás keretében támogatott, kompetencia alapú oktatás módszertani képzést elvégzett pedagógusok száma (fő)

0

10 000

29 534

295%

A 3. prioritás keretében támogatott kulturális intézményekben és szervezetekben szervezett nem formális tanulási alkalmak résztvevőinek száma (fő)

0

340 000

626 474

184%

25 364

14 636

19 673

134%

Integrációs nevelésben részesített halmozottan hátrányos helyzetű tanulók száma (fő)

50

Az Országos Kompetenciamérés olvasási-szövegértési skáláján legfeljebb 3-as szinten teljesítők aránya a 8. évfolyamon (%)

32,0

-5,0

3,9

-78%

A 3. prioritás keretében megvalósuló tevékenységek eredményeképpen a legalább 80%-os arányban hátrányos helyzetű tanulókat oktató általános iskolai feladatellátási helyek száma(db)

429

-59

-42

71%

A tanulók szövegértési eredményei közötti különbségeken belül az iskolák közötti különbségeknek tulajdonítható hányad (%) 6. évfolyam

23,0

-3,0

3,9

-131%

A tanulók szövegértési eredményei közötti különbségeken belül az iskolák közötti különbségeknek tulajdonítható hányad (%) 8. évfolyam

27,0

-7,0

3,3

-48%

A tanulók szövegértési eredményei közötti különbségeken belül az iskolák közötti különbségeknek tulajdonítható hányad (%) 10. évfolyam

47,0

-17,0

1,9

-11%

Korai iskolaelhagyók aránya (%)

12,4

-2,4

-0,6

25%

TÁMOP4 fizikai előrehaladása Míg a 3. prioritás a közoktatás a 4. a felsőoktatás reformjára irányul. A hangsúlyt az európai felsőoktatási közösségbe történő integrációra (Európai Felsőoktatási és Kutatási Térséghez való csatlakozás, bolognai szerkezetváltás) az intézményirányítás hatékonyságnövelésére, a K+F tevékenységek serkentésére, valamint a felsőoktatás és a munkaerőpiac kapcsolatának erősítésére helyezi. 5. ábra

Az indikátorok nagyon magas értéket értek el mind időarányosan mind a felhasznált források 50 %-os arányára tekintettel. A tervezett forrás felének felhasználása mellett a tervezett projektek csaknem nyolcszorosa valósult meg, a képzett vagy átképzett oktatók esetében is a célérték közel háromszorosát érték el. Az eredmények is hasonló a helyzet a szabadalmi és oltalmi kérelmek, valamint a projektekhez kapcsolódó publikációk esetében is többszörös a túlteljesítés. TÁMOP5 fizikai előrehaladása Az 5. prioritás céljául az LHH térségek felzárkóztatásának megalapozását tűzték ki. Alapvető törekvése, hogy hozzájáruljon a társadalmi hátrányok újratermelődésének és „átörökítésének” megelőzéséhez. A társadalom hátrányos helyzetű tagjainak társadalmi és munkaerő-piaci integrációját pedig a komplex és elemi rehabilitáción keresztül tervezi megvalósítani. A végső cél a mély szegénység, különösen a

51

gyermek szegénység felszámolása. Mindezek érdekében a szociális ágazat átláthatóságának növelését, valamint a tervezés és döntés előkészítés feltételeinek javítását is szükséges beavatkozási területként rögzíti. Az indikátorok nagymértékben túlteljesítik az időarányosan és a források 45 %-os felhasználása mellett elvárható értékeket, Az egyébként szinté megfelelően előrehaladott „A prioritás keretében támogatott programokban résztvevő gyermekek száma” mutató kivételével mindegyik indikátor jelentősen meghaladta a 2015. évi célértéket. 6. ábra

TÁMOP6 fizikai előrehaladása A prioritási egyrészt az egészségügyi ellátórendszerben dolgozók képzésére irányul. Másrészt a lakosság egészségi állapotának javításához kíván hozzá járulni, az egészségben eltöltött évek számának növelése érdekében. A 7. ábra illusztrálja, hogy a 22 %-os prioritás szintű végrehajtási arány mellett, hogyan alakultak a mutatók. Ha az operatív program szint és a 6. prioritás szint közötti tervezési összefüggésekre szeretnénk rálátni, akkor a megfelelő OP specifikus célindikátorral összevethetjük a területhez kapcsolódó prioritás szintű indikátorokkal. Tehát az OP szintű egészségügyi specifikus cél indikátorok jó szereplése az egészségügyi prioritással a TÁMOP6-tal összevetendő. A 6. és 7. táblarészlettel azt szeretnénk bemutatni, hogy mérsékelt annak a valószínűsége, hogy a TÁMOP6 prioritásban elköltött 12,79 Mrd Ft (a lehetséges 61,95-ből) számottevő hatást gyakorolt volna arra a folyamatra, mely szerint az elmúlt 7 évben magyar nők egészségben töltött várható életéveinek száma a tervezettnek megfelelő a férfiaké pedig a tervezett feletti mértékben növekedett. Ugyanis a források 20 %-ának felhasználása mellett, az első indikátorhoz tartozó output célok már nagymértékben túlteljesültek, vagyis elenyésző forrás juthatott egy-egy résztvevőre. A második output és az eredmény indikátor párosa pedig az előzőekben már bemutatott jellemző példát szemléltet: a cél az volt, hogy 4370 dolgozó sikeresen elvégezze a képzést, amellett, hogy mindannyian megtartják állásukat vagy újat töltenek be. Ezzel szemben, bár az output cél teljesült, a dolgozók alig 9 %-a alkalmazhatja munkahelyen a képzéssel megszerzett tudást. 52

7. ábra

6. tábláz at A TÁMOP 6. célértékeinek kiinduló, tervezett és 2013. év végén elért értékei Az egészségi állapot és a munkavégző képesség javítása

1. indikátor: Egészségben eltöltött életévek várható száma (Év) (nő) 2. indikátor: Egészségben eltöltött életévek várható száma (Év) (férfi)

57,0

2,0

105%

54,2

2,3

148%

7. Indikátortípus Indikátor

tábláz

Teljesülés 2013 Cél 2015 Teljesülés aránya

output

A prioritás keretében támogatott életmódprogramokba bevontak száma (fő)

558215

350000

159%

output

A prioritás keretében támogatott egészségügyi ágazati képzést sikeresen elvégző dolgozók száma (fő)

4711

4370

108%

eredmény

A támogatott egészségügyi ágazati képzést elvégzők között a megtartott munkahelyek illetve az újonnan betöltött állások száma (db)

411

4370

9%

at

7.3. A pénzügyi és fizikai előrehaladás összhangja Ha prioritás szinten vizsgálódunk az OP szinthez képest jóval kedvezőbb adatokat ismerhetünk meg. Amíg OP szinten a 21 indikátorok átlagos teljesülése csak 11 %-kal haladta meg a pénzügyi előrehaladás mértékét addig a prioritás szint 35 indikátorának 149 %-os átlagos értéke már 99 %-os túlteljesülést

53

jelent. A prioritás szinten tapasztalható 158 %-os szórás az OP szint 80 százalékos szórás értékéhez képest jelentősebb bizonytalanságra utal. A 8. táblázat azt szemlélteti, hogy hogyan eredményez a kifizetések alacsony szintje mellett az extrém túlteljesülés az output vagy eredmény egységére vetítve alacsonyabb ráfordítást. Egy példán keresztül: ha a TÁMOP 1 esetében 68 százalékos pénzügyi előrehaladottság mellett, 129 százalékos output (ez ebben az esetben munkaerőpiaci képzéseket és intézkedéseket jelent) szintet sikerült elérni, akkor a befektetett forrás egy egységére vetítve már a tervezett output 191 százalékra teljesült. Hasonló módon adódik az eredmény célok esetében a 205 százalékos teljesülés. Ebben az esetben a végrehajtás tervezéstől történő jelentős eltérésére következtethetünk. Súlyosabb helyzetre utal, ha az outputok hasonló túlteljesülése mellett az eredmény indikátorok a céloktól való távolódást tükrözik, mint például a TÁMOP 3 esetében. 8. táblázat

Összefoglalva, OP szinten csak eredmény indikátorok lettek meghatározva képzési, foglalkoztatási és egészségügyi területen, amelyek nagy szórást mutatva átlagosan 61 %-ra teljesültek. Ezzel szemben prioritás szinten az output célok már 198 százalékos, az eredmények 98 százalékos előrehaladottságot mutatnak. Az idősorok a kifizetések megmozdulása nélkül is kiemelkedő ugrásokat mutatnak az outputokban. Itt a kifizetés és az output mutató szoros kapcsolata miatt felmerül az adatok hitelességének kérdése. Az outputok szignifikáns túl-, egyidejűleg a kifizetések szintén jelentős alulteljesülése az outputok egy egységére vetítve az eredetileg tervezettől lényegesen alacsonyabb fajlagos költségeket jeleznek, a források elaprózódását mutatják. Egyszerűbben fogalmazva az EMIR adatai alapján a meghatározott outputok átlagosan az eredeti erőforrások negyedével elérhetőek voltak. Hasonló módon következik, hogy az eredményekhez viszont az outputok fele is elegendő lett volna. Ugyanakkor, ha a kitűzött cél nagymértékben túlteljesül, az bizonyos esetekben a források felesleges lekötésére utal, aminek – figyelembe véve, hogy a forrás a gazdaság más területein is hasznosulhatott volna – jelentős alternatíva költsége van.

8.

A TS keret felhasználása, a végrehajtás hatékonysága

Az átlagos projektméretekről árnyaltabb képet kapunk, ha szerződéskötések értékét a pályázatos, a kiemelt és a TS projektek esetében külön vizsgáljuk. A 9. táblázat segítségével megfigyelhető, hogy az átlagos érték a TS-t leszámítva mindkét projektkategóriában növekedett, ami méretgazdaságosabb pályázat/projektkezelésre enged következtetni.

9.

táblázat

Keretösszeg (konvergencia+KMR)

Típus

2013. december 31-ig

54

Ebből 2013-ban

2013. december 31ig

Ebből 2013-ban

darab pályázatos

1 146 244 415 680 Ft 4 093 730 056 EUR

összeg (Mrd Ft)

darab

összeg (Mrd Ft)

12 728

516,64

4 198

179,73

kiemelt

91

514,47

20

114,11

TS

18

33,73

2

1,30

összesen

12 837

1 064,84

4 220

Leszerződött átlagos támogatási összeg Millió Ft

295,15

40,59

42,81

5 653,49

5 705,74

1 874,07

650,89

82,95

69,94

A TS –t forrást arányosan megosztva, a 40,59 millió Ft-os átlagértékű projektek (korábban pályázatok) kiválasztására és kezelésére a TS 47 százaléka jut. Ez azt jelenti, hogy nagyságrendileg – 16 Mrd Ft/12728 db – 1,25 millió Ft jut egy projekt kezelésére (feltételezve, hogy ezek a projektek valósulnak meg). Ebben a projektekre eső IH és MB költség is szerepel. Ezzel szemben, ha csak az SLA-t tekintjük, eljuthatunk a pályázatok átlagos kezelési költségeihez. Mivel ez 97,5 százaléka az összköltségnek, kb. 1,2 millió Ft adódik. Ha 15 százalékos dologi költség aránnyal kalkulálunk 1,02 millió Ft projektenkénti személyi költséghez jutunk. Ezek a fajlagos értékek a többi OP-vel történő összevetés alapját jelenthetik, relatív értékelésük még több információt nyújthat. Az alábbi táblázat a TS keret felhasználásával szemben támasztott mennyiségi elvárásokat és az azoknak való megfelelést foglalja össze (a céloknál a kéken jelölt elemeknél a cél vagy 2013-ra vagy 2014-re van meghatározva). A TÁMOP összes forrásának 50 %-os kifizetettsége 56 %-os TÁMOP TS kifizetettség és a TS output célok 47 %-os teljesülése mellett valósult meg. Nagymértékben kitűnik a „Feldolgozott szerződésmódosítási kérelmek száma” indikátor 358 százalékos értéke, ezen adat nélkül a TS célok átlagosan 39 százalékosan előrehaladottak. A táblázat alapján az is megállapítható, hogy jóval több indikátor teljesült a mércének tekintett pénzügyi előrehaladás szintje alatt (27 db), mint annak szintje felett (11 db). Emellett vannak olyan indikátorok, amelyek esetében – például a monitoring bizottság ülések száma (évi kötelező 4 db) – az időarányos teljesülés pontosabb mércéje az előrehaladásnak. Összességében elmondható, hogy a végrehajtás kimenetei mennyiségi értelemben időarányosan és forrásarányosan is elmaradtak a tervezett szintektől. 10. táblázat Indikátorok

Cél 2015 Teljesülés 2013

Feldolgozott szerződésmódosítási kérelmek száma Vásárolt média-megjelenések száma Kifizetés (db)

84 106 169635

Módszertani képzési anyagok száma Kialakított eljárásrendek száma Feldolgozott Projekt Fenntartási Jelentések (PFJ) száma Közbeszerzés ellenőrzés Elkészült tanulmányok száma Lefolytatott helyszíni ellenőrzések száma Feldolgozott fenntartási jelentések száma MB ülések száma TS keret pénzügyi előrehaladása Mrd Ft Indikátor - Médiavásárlás Jó gyakorlatok gyűjteményében összegyűjtött jó gyakorlatok száma

24

358% 108% 100% 100% 100% 92% 85% 79% 62% 58% 58%

34,22

56%

468 50

51% 50% 50% 47% 41% 39% 38% 36% 35% 34%

1 1 74 4153 52 37 12413

Elkészült gyorsjelentések száma Szerződésmódosítás Pályázati kiírás elkészítése PFJ ellenőrzése Tanulmány

4 75317 343 4789 16

Támogatási döntés Rendezvények /workshopok/szakmai fórumok száma Helyszíni szemle

49051 544 6720

55

Indikátor – Rendezvény Logózott tárgy száma Indikátor - PR szolgáltatás Szerződéskötés Munkacsoport ülések száma Zárás Sajtókapcsolatok Vizsgálatokba bevont felsőoktatási intézmények száma Indikátor – Nyomtatott eszközök Vizsgálatokba bevont személyek száma Kiadványok Módszertani útmutatókat tartalmazó gyűjtemények száma

Informatikai rendszerbe felvitt és elemzett projektek száma Képzésen részt vettek száma Projektfelügyeleti rendszerbe bevont projektek száma Auditált projektek száma A bevont projektekből sikeresen lezárt, támogatott projektek száma

1072,5 157777 178 26941 41 3192 58 25 339126 5000 130900 2 400 200 650 1300 650

TS indikátorok átlagos előrehaladása (pénzügyi nélkül)

31% 26% 22% 21% 15% 14% 12% 12% 7% 3% 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 47%

8. melléklet

A Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program pénzügyi és fizikai előrehaladása 9.

A TIOP célja

A TIOP az oktatás-képzés, az egészségügyi ellátások, a munkaerő-piaci és szociális szolgáltatások infrastruktúrájának fejlesztésére irányul. Az OP törekvése, hogy megteremtse a Társadalmi Megújulás OP (TÁMOP) beavatkozásainak sikeres végrehajtásához, valamint a fenti ágazatok intézményrendszerének átfogó reformjához szükséges fizikai infrastrukturális előfeltételeket. Az OP kinyilvánított szándéka, hogy a humán közszolgáltatások fizikai feltételeinek fejlesztései révén egyenlő hozzáférést biztosítson a minőségi szolgáltatásokhoz. A fő hangsúly azonban a TIOP esetében is a tartós növekedéshez és a foglalkoztatás bővítéséhez történő hozzájáruláson van. A TIOP kizárólag a konvergencia célkitűzés alatt megvalósuló Operatív Program. A Közép-Magyarországi Régióban a Közép-Magyarország Operatív Program biztosít forrásokat a kapcsolódó vagy hasonló jellegű fejlesztések megvalósítására. A TIOP rendelkezik az egységnyi elfogadott számlaértékre vetített a legnagyobb 27 %-os költségvetési hatással. Ez azzal magyarázható, hogy az elfogadott számlaértékre vetítve kiemelkednek a költségvetés bevételi oldalát növelő, vissza nem igényelhető ÁFA befizetések.

10.

Lekötés és kifizetés

A TIOP az ötödik legnagyobb kerettel rendelkező OP, az NSRK keret 7,8 %-át teszi ki. Teljes kerete hazai társfinanszírozással 587,0 Mrd Ft, amelyből az EU forrás 85,0 %-ot, azaz 498,9 Mrd Ft-t tesz ki (280 Ft/Euró árfolyamon, társfinanszírozás számításának alapja a közkiadások mértéke – azaz a közkedvezményezetti közkiadás is). Az OP forrásainak – 18,0 %-os túljelentkezés mellett – 90,0 %-ra pozitív támogatói döntés született, szerződéskötés, illetve kötelezettségvállalás a keretösszeg 89,0 %ra vonatkozóan történt, prioritásonként 66 és 99,0 % között szóródó értékekkel. A kiugróan alacsony 66,0 %-os lekötöttség a TS prioritási tengely esetében figyelhető meg. 1. táblázat A TIOP forrásfelhasználásának alakulása 2013. év végén 56

Utóbbi alapján a forrásvesztés mértéke a TIOP esetében legalább 64,0 Mrd Ft lesz, ha a lekötéskori 280 Ft/Euró árfolyam melletti értékkel számolunk. A magyar gazdaságot valóban érintő hatás mértékét jobban kifejezi a 2013-2014. évekre jellemző átlagos árfolyam melletti 18-10 %-kal magasabb érték. Ez a hatás a kötelezettségvállalások és kifizetések lassú előrehaladása mellett a TIOP teljes EU-s finanszírozású részére jellemző: az OP euróban denominált része 498,9 Mrd Ft helyett akár 550-575 Mrd Ft értékben áramolhatna a gazdaságba. A TIOP MB által elfogadott és az Uniónak 2014. június 31-én benyújtott 2013-as Éves Végrehajtási Jelentés szerint (AIR) a kifizetések az alábbi tábla szerint alakultak. Ezek alapján a végrehajtási arány 49,8 % volt. 2. táblázat A TIOP prioritások uniós hazai forrásnak és keretfelhasználásának alakulása 2013. év végén Az operatív program teljes finanszírozása (uniós és nemzeti)

Az OP keret arányában

Mrd HUF

%

a 1. prioritás – Az oktatási infrastruktúra fejlesztése

A kedvezményezettek által kifizetett, igazolt, elszámolható összes kiadás

A kapcsolódó, állami hozzájárulá s

Végrehajtási arány

Mrd HUF

M HUF

%

b

c

d

e=d/a ha állami kiadás

Az uniós hozzájárulás kiszámításának alapja (állami vagy összes költség)

156,06

27%

állami

116,87

116,84

74,87%

2. prioritási tengely – Az egészségügyi infrastruktúra fejlesztése

316,06

54%

állami

132,69

132,6

41,95%

3. prioritási tengely – Munkaerőpiaci részvételt és társadalmi befogadást támogató infrastruktúra fejlesztése

88,12

15%

állami

37,04

36,85

41,81%

22,97

4%

állami

4,43

4,43

19,27%

583,22

100%

állami

291,03

290,72

49,85%

4. prioritási tengely – Technikai segítségnyújtás Végösszeg

Az NGM tőke-folyó arány becslése szerint a TIOP esetében 89 % százalék lehet a tőkeberuházásra fordított kiadás. Szintén ebből a kimutatásból derül ki, hogy a TIOP forrásait – az OP-ok között a legmagasabb arányt felmutatva – 95,0 %-ban állami cégeknek fizették ki.

11.

Operatív program szint

A TIOP-ot OP szinten egy átfogó és két specifikus céllal tervezték. Az átfogó cél – a TÁMOP-pal összhangban – ebben az esetben is az aktivitás növelése. Ehhez alapvető fontosságú, hogy a 57

munkaerőpiac igényeinek megfelelő, versenyképes humánerőforrás álljon rendelkezésre. Utóbbihoz viszont magas minőségű közszolgáltatásokra van szükség. A TIOP helyzetértékelése szerint a nagy ellátórendszerek (oktatás, kultúra, közművelődés, egészségügy, szociális és munkaügyi) intézményi struktúrája és működése nem tudta követni az elmúlt évek demográfiai változásait, infrastruktúrájuk elavult, így fenntartásuk nem hatékony, szolgáltatásaik színvonala pedig nem elégséges. A megfelelő feltétele hiánya két specifikus célban képződik le, amelyek a területi egyenlőtlenségek felszámolására és a hatékonyság növelésére irányulnak: A humán infrastruktúra területi egyenlőtlenségeinek mérséklése, a hozzáférés javítása A humán közszolgáltatások hatékonyságának növelése, átfogó reformjuk elősegítése Az 1. ábrán megfigyelhetőek a fenti célok teljesülésnek nyomon követésére alkalmazott indikátorok előrehaladása Az OP szintű outputokat magindikátorok révén követik. A célértékkel rendelkező „Egészségügyi projektek száma” (158 db) és „Oktatási projektek száma” (1747 db) output mutató már 122% és 103% előrehaladottságot mutat. Ami az eredmény indikátorokat, illeti azok igen kedvezően alakultak, mint azt a következő példa is mutatja. Az „Alapszintű járó-beteg szakellátás nélküli kistérségek száma (db)” mutató 48 db-os kiinduló értéke alapján 2007-ben jelentős számú kistérség volt egészségügyi szolgáltatások szempontjából kritikus helyzetben. A TIOP a hasonló kistérségek 24 darabbal történő csökkentését tűzte ki célul. A 2013. évi Végrehajtási jelentés szerint a mutató értéke 2013-ban a 2015-re megcélzott 24 helyett már 23-on állt. A 25 darabos csökkenés pedig 104%-a az eredetileg kitűzött 24 darabos csökkenésnek. Míg a 2-2 output és eredmény indikátor gyakorlatilag elérte 2015. évi célértékét az 5 db OP szintű hatásindikátor számtani átlaga mindösszesen 32 %. Természetesen a hatásindikátorokat a betervezett TIOP outputok és eredmények teljesülésén kívül egyéb tényezők is befolyásolják, megállapítható, hogy a végső célként megfogalmazott hatások a tervezettnél nehezebben bontakoznak ki. Egy kedvezőtlen példán keresztül: a program alkotói „A munkaképes korú (15-64 éves) lakosság foglalkoztatási rátája (%)” – 2006. évi 62,6 %-ról – 66,3 %-ra történő növelését tűzték ki célul. Mivel ez az érték 2013-ra 63,2 napra növekedett az eredmény (63,2-62,6)/(66,3-62,6)=16 %-ra teljesült. A TIOP OP szintet kettősség jellemzi: 49,0 %-os kifizetettség és a rendelkezésre álló idő 77,7 %-nak eltelte mellett a tervezett outputok és eredmények már 2013-ban teljesültek. Ehhez képest a hatások még távol állnak a 2015. évi célértékeiktől. 1. ábra

58

12.

Prioritás szint

12.1. TIOP1 A prioritás célja – a megfelelő TÁMOP prioritásokkal összhangban – az egész életen át tartó tanuláshoz és a munkaerő-piaci helytálláshoz szükséges kompetenciák fejlesztését valamint a felsőoktatás gazdasági és társadalmi igényekhez történő alkalmazkodását lehetővé tevő oktatási infrastruktúra fejlesztése. A 2. ábrán látható, hogy az indikátorok jellemzően elmaradnak időarányosan elvárható és a felhasznált forrásokkal arányos 77 % illetve 79 %-os értékektől. Ez alól a „Könyvtári távhasználatok száma” és a „Közművelődési intézményekben létrehozott, nem formális és informális képzésre alkalmas hasznos alapterület” mutatók képeznek kivételt – 74,2 millió darabot, illetve 13105,79 m2-t kitevő értékükkel. Előrehaladásukkal 2013-ban már 115 %-ra valamint 82 %-ra teljesítették a 2015.évi célértéküket. „A számítógépet használó általános iskolai tanulók aránya az iskolákban (%)” mutató esetében a cél az volt, hogy a 62,8 %-os kiindulási értékről 2015. évre 95 %-ra emelkedjen. A mutató 2013. évi 71,3 %-os érétke a kitűzött cél 26 %-os teljesülésével egyenértékű. A ”Felsőoktatási aktivitásra, kutatásra alkalmas, korszerű komplex terek (a program keretében felújított, bővített illetve újonnan épített) mennyisége (m2)” esetében bár a 138 233 m2-es eredmény a 380 000 m2 es célra tekintettel 36 %-os teljesülést jelent, a végrehajtási jelentés szerint a célértéket hibás adatszolgáltatás eredményeként határozták meg. Megfigyelhető az ábrán az a kedvezőtlen folyamat, miszerint – ahogyan azt a TÁMOP esetében már említettük – az iskolák közötti különbségek egyre nagyobb hányadot magyaráznak a gyerekek tanulmányi eredményei közötti különbségekből. 2. ábra

59

12.2. TIOP2 A prioritás célja, hogy az egészségügyi rendszer területén a hozzáférés egyenlőtlenségei mérséklődjenek, és a rendszer a szolgáltatások magasabb színvonala mellett – az állami kiadások hatékonyabb felhasználásával, az erőforrások koncentrálásával – hosszú távon is fenntartható maradjon. Prioritás szinten nem kerültek meghatározásra output célok. A lenti ábra alapján megállapítható, hogy a prioritás előrehaladása időarányosan és a 47 %-os végrehajtási arányra tekintettel is ellentmondásos. „A programok hatására a nagy értékű gépek és műszerek átlagéletkora a fejlesztett kórházakban (év)” mutató 12 évről 6,39 évre csökkent 102 %-ra teljesítve a 6,5 éves célértéket. Az „Intézményközi informatikai rendszerbe bevont egészségügyi szolgáltatók száma (db)” mutató ugyanakkor jelentősen elmaradt a 120 darabos célértéktől, 39-ről 46-ra emelkedett, ami 9 %os teljesüléssel egyenértékű. 3. ábra

60

12.3. TIOP3 A prioritás a szak- és felnőttképzés, valamint az aktív álláskeresést és a munkavállalást támogató szolgáltatások infrastruktúrájának fejlesztésére törekszik. További célja. hogy a szociális szolgáltatások területén a hozzáférésbeli és minőségbeli területi különbségeket csökkentése. A 4. ábra alapján a prioritás előrehaladása szintén ellentmondásos. A prioritás keretében már a források alacsony mértékű – 37 Mrd Ft-ot kitevő – felhasználása mellett is 2421 pályázat csaknem a tervezett közszolgáltatások ötszörösét akadály mentesítették és az 5311 épített, illetve felújított TISZK tanterem és tanműhely tekintetében is a 2015. évi célok fölé emelkedtek. A 2174 korszerűsített szociális és gyermekvédelmi intézmény, ugyanakkor mindösszesen 24 %-a a betervezett 9000-es célértéknek. További vizsgálatot igényel, hogy a TÁMOP jelentéssel szemben a TIOP éves beszámoló alapján az „Új kezdés 53 ” indikátor távolodott célértékétől. Bár mindkét OP-ban ugyanaz a kiindulás és célérték szerepel a „25 év alattiak” és a „25 éves vagy idősebb” rész indikátor esetében is eltérnek a teljesítési értékek (36,5 és 25,5 % szemben a TÁMOP 17,8 %-os és 12,2 %-os értékével. A mutató pontos értékének nyomonkövetése azért is fontos, mert értékes visszajelzéseket nyújt a munkaerőpiaci szolgáltatások célzásáról. 4. ábra

53

Azoknak a fiataloknak/felnőtteknek az aránya, akik az X. hónapban váltak munkanélkülivé, az X+6/12. hónapban még mindig munkanélküliek, és sem intenzív tanácsadásban, vagy álláskeresési segítségben nem részesültek, és nem ajánlottak fel nekik új kezdési lehetőséget képzés, átképzés, munkatapasztalat-szerzés, munkalehetőség vagy egyéb foglalkoztathatóságot javító intézkedés formájában. A kiinduló érték 2005. évi adat.

61

13.

Következtetések az OP szint előrehaladása alapján

és

a

prioritás

szint

Ha prioritás szinten vizsgálódunk, az OP szint projektgenerálást kifejező output indikátoraihoz képest kedvezőtlenebb output adatokat ismerhetünk meg. Mindamellett, hogy OP szinten a 2 output indikátor alapján több projektet támogattak a tervezettnél a prioritások 3 db output indikátorának 37 %-ot kitevő átlagos teljesülése igen alacsony, időarányosan szemlélve kedvezőtlen. Az eredmények esetében az OP két eredmény indikátora nem fed le minden prioritás szintű eredménymutatót, ez segít megérteni, hogyan lehetséges, hogy az előbbiek gyakorlatilag elérték a 2015. évi célértéküket a prioritás 15 db eredmény indikátora 36 %-os előrehaladást jelöl (nem vettük figyelembe a 5650 %-ra teljesülő „Új kezdet” indikátort). A forrásfelhasználással összevetve elmondható, hogy a TIOP 2, TIOP 3 esetében az eredmények előrehaladása felülmúlja a végrehajtási arányt, TIOP3 estében pedig az output előrehaladását is (TIOP2 estében nincs output cél). A célokat ez alapján kevesebb erőforrásból is lehetséges volt elérni. A TIOP1 esetében, a 43 %-ban lezárt projektekre és a 79 %-ban felhasznált forrásokra tekintettel az 5 darab átlagosan 11 %-ot elért indikátor előrehaladása nem megfelelő. 3. táblázat A TIOP prioritás szintű indikátorok előrehaladása 2013. év végén

14.

A TS keret felhasználása, a végrehajtás hatékonysága

Az alábbi táblázat a TS keret felhasználásával szemben támasztott mennyiségi elvárásokat és az azoknak való megfelelést foglalja össze . A TIOP összes forrásának 50 %-os kifizetettsége 23 %-os TÁMOP TS kifizetettség és a TS output célok 47 %-os teljesülése mellett valósult meg. A táblázat alapján az is megállapítható, hogy jóval több indikátor teljesült a mércének tekintett pénzügyi előrehaladás 62

szintje felett (19 db), mint annak szintje alatt (7 db). Emellett vannak olyan indikátorok, amelyek esetében – például a monitoring bizottság ülések száma (évi kötelező 4 db) – az időarányos teljesülés pontosabb mércéje az előrehaladásnak. Összességében elmondható, hogy a végrehajtás kimenetei mennyiségi értelemben időarányosan elmaradtak a tervezett szintektől, a 47 %-os teljesülés már a forrás 23 %-ának felhasználása mellett jelentkezett. 4. táblázat Indikátorok (db)

2013

Helyszíni szemle Kifizetés

Cél

Teljesülés

1412

839

168%

21279

12711

167%

Felmérésben érintett közszolgáltatások száma

7029

7000

100%

Felmért épületek száma

7015

7000

100%

Szerződésmódosítás

6343

7319

87%

17

25

68%

Elkészített vélemény alátámasztó dokumentációval

256

380

67%

Rendezvények/workshopok/szakmai fórumok száma

42

67

63%

1732

3626

48%

22

52

42%

665

1776

37%

16810

48369

35%

35

106

33%

PFJ ellenőrzése

764

2325

33%

Támogatási döntés

778

2608

30%

40

140

29%

2

8

25%

92

378

24%

4

41

10%

Feldolgozott fenntartási jelentések száma

47

552

9%

Zárás

21

1731

1%

890

106193

1%

MB ülések száma

Közbeszerzés ellenőrzés Pályázati kiírás elkészítése Szerződéskötés Logózott tárgy száma Indikátor -Médiavásárlás

Indikátor - PR szolgáltatás Vásárolt média-megjelenések száma Indikátor – Rendezvény Munkacsoport ülések száma

Indikátor – Nyomtatott eszközök Elkészült tanulmányok száma

0

12

0%

Projektfelügyeleti rendszerbe bevont projektek száma

0

130

0%

A támogatott TA projekt megvalósulásának aránya [az eldöntött (pozitív támogatási döntés) fejlesztések és a ténylegesen (lezárt projektekben) megvalósított fejlesztések aránya]

0

100

0%

Sajtókapcsolatok

2

0

38500

0

Kiadványok TS indikátorok átlagos előrehaladása

47%

TS keret pénzügyi előrehaladása Mrd Ft

23%

9. melléklet

Környezeti és Energia Operatív Program pénzügyi és fizikai előrehaladása 15.

A program céljai és előrehaladása

A KEOP fejlesztések stratégiai indoklása arra irányult, hogy a fejlesztések mérsékeljék Magyarország környezeti problémáit a 2007-2013 közötti időszakban. A kohéziós politika keretében támogatandó fejlesztéseket meghatározó Közösségi Stratégiai Iránymutatás szerint a környezetügyben a gazdasági növekedés megalapozásához hosszú távon a környezeti károkat megelőző fejlesztések szükségesek. Ezt megelőzően azonban az elkerülhetetlenül jelentkező környezeti károk elhárítását meg kell oldani.

63

A KEOP főbb célkitűzéseit a Magyarország által a Csatlakozási Szerződésben vállalt uniós kötelezettségek, valamint az azt követő uniós jogszabályokból és a hazai kötelezettségekből adódó fejlesztések határozták meg. A legnagyobb hangsúlyt a következő területek kapták: •

a települési hulladékgazdálkodási rendszerek;

•

a szennyvíz program;

•

az ivóvízminőség javítás;

•

az árvízvédelem;

•

a vízminőség védelem;

•

a rekultiváció és kármentesítés;

•

a megújuló energia források, és

•

a hatékony energiafelhasználás.

A 2011-2013 közötti időszakban az Új Széchenyi Terv egyik kitörési pontja a zöldgazdaság-fejlesztés volt, melybe a KEOP fejlesztései integrálódtak. A KEOP lebonyolításáért felelős Irányító Hatóság 2014. január 1-jétől a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium szervezetén belül működik. A KEOP legfőbb kedvezményezettjei költségvetésből finanszírozott szervezetek, önkormányzatok, illetve azok szervezetei voltak a fejlesztések jellegének megfelelően. Számos vállalkozás is nyújtott be pályázatot, de azok a támogatásokból kis arányban részesedtek. A KEOP-ban a célkitűzéseknek megfelelően hét beavatkozási (prioritási) területet határoztak meg, a nyolcadik a Technikai Segítségnyújtás (TS) volt a KEOP lebonyolítására (1. ábra). A KEOP források mintegy három negyede a két fő prioritási terület céljait szolgálta. A keret közel felét (45,9%) az 1. Egészséges, tiszta települések prioritás, és mintegy negyedét (26,6%) a 2. Vizeink jó kezelése prioritásra különítették el.

1. ábra A KEOP prioritásonkénti megoszlása a 2007-2013 közötti időszakban Fenntartható életmód és Hatékony fogyasztás energiafelhasználás

Projekt Előkészítés TS Egészséges, tiszta települések

Megújuló energiaforrásfelhasználás Természeti értékeink jó kezelése

Vizeink jó kezelése

64

Az EU a KEOP 89%-át az uniós Kohéziós Alapból, és 11%-át az Európai Regionális Fejlesztési Alapból társ-finanszírozással nyújtotta. Magyarország egész területe jogosult volt a Kohéziós Alapból nyújtott támogatásokra, melyek a következő KEOP prioritásokat finanszírozták: •

Egészséges, tiszta települések,

•

Vizeink jó kezelése,

•

Hatékony energia-felhasználás,

•

Projektek előkészítése.

Magyarország kevésbé fejlett régiói voltak jogosultak az Európai Regionális Fejlesztési Alapból nyújtott támogatásokra, melyek a következő KEOP prioritásokat finanszírozták: • •

Természeti értékeink jó kezelése, • Fenntartható életmód és fogyasztás.

Megújuló energiaforrás-felhasználás,

A kevésbé fejlett régiók, az ún. konvergencia NUTS II régiók voltak a 2007-2013 közötti időszakban: Nyugat-, Közép- és Dél-Dunántúl, Észak-Magyarország, Észak- és Dél-Alföld.

16.

Lekötés és kifizetés

A KEOP hét éves pénzügyi kerete 1484,6 Mrd Ft volt. A megítélt támogatás összesen 4975 projektre 1540,3 Mrd Ft (a keret 103,7%-a), a leszerződött támogatás 1428,8 Mrd Ft (a keret 96,2%-a), és a kifizetett támogatás 615,6 Mrd Ft (a keret 41,5%-a) volt 2013. év végén. A leszerződött 4736 projekt (1428,8 Mrd Ft) 53,8%-át (168,6 Mrd Ft) lezárták 2013. év végére. A 2013. év végéig kifizetett 615,6 Mrd Ft uniós és hazai közkiadáshoz a magánszféra kedvezményezettjei mintegy 88 Mrd Ft-tal járultak hozzá. Nem volt forrásvesztés a KEOP projekteket finanszírozó KA és az ERFA vonatkozásában 2013. év végéig, mivel a felelős hazai intézmények az uniós szabályok szerint (ún. N+3 cél) a 2013. év végéig szükséges mértékű támogatás-felhasználást (előleg és elfogadott kifizetési kérelem) teljesítették. A KEOP prioritásaiban a 2013. év végéig kifizetett végrehajtási arányokat – a projektek indulása után – főként a támogatott projektek életciklusa befolyásolta (1. táblázat). A prioritások közül az arány a 8. technikai segítségnyújtásé (71,0 %), majd a 6. fenntartható életmód és fejlődésé (60,0 %) volt a legnagyobb, míg az 1. egészséges tiszta településeké a legkisebb. Így a végrehajtási arányok igen széles sávban alakultak a KEOP egészére jellemző 42,0 %-os aránnyal. 1. táblázat A KEOP prioritások keretei és kifizetési (végrehajtási arányai) a 2007-2013 közötti időszakban A prioritások kerete Prioritások

1. Egészséges, tiszta települések 2. Vizeink jó kezelése

Pénzügyi kifizetés (Elszámolható összes kiadás)

Végrehajtási arány %

(Mrd Ft)

Százalékos megoszlás

(Mrd Ft)

Százalékos megoszlás

706,6

47,6%

214,6

34,4%

30,4%

395,1

26,6%

201,9

32,4%

51,1%

65

3. Természeti értékeink jó kezelése

37,9

2,6%

17,4

2,8%

45,9%

110,9

7,5%

64

10,3%

57,7%

117,8

7,9%

62,7

10,0%

53,2%

21,7

1,5%

13,1

2,1%

60,4%

69,5

4,7%

32,2

5,2%

46,3%

8. Technikai segítségnyújtás

25,1

1,7%

17,9

2,9%

71,3%

Összesen: Árfolyam: 280/Euró

1484,6

100,0%

623,9

100,0%

42,0%

4. A megújuló energiaforrásfelhasználás növelése 5. Hatékony energiafelhasználás 6. Fenntartható életmód és fejlődés 7. Projekt előkészítés

17.

Fizikai előrehaladás

17.1. Operatív programszint A támogatottak számára meghatározott projekt célok mellett, illetve azokból következően a KEOP szintjén 23 indikátor szerepelt a teljesítmények mérésére (2. ábra). Ebből 9 outputindikátor, 14 pedig eredményindikátor volt. Az outputindikátorok előrehaladása kielégítően alakult időarányosan a célértéket 7 indikátor meghaladta, különösen nagymértékben a kampányok és mintaprojektek elérési mutatója, az előkészített projektek száma és a megújuló energia fejlesztési projektek száma esetében.

66

2. ábra

63

A 14 eredményindikátor közül viszont csak két indikátor („Települési szilárd hulladék mennyisége a kezelés módja szerint …” és a „Kármentesített (felszín alatti vizet is magába foglaló) szennyezett földtani közeg térfogata …”) teljesülése volt nagyobb az időarányos értéknél. 4 indikátor teljesülése a 35-61 %-os sávba esett. A további nyolc eredményindikátor – köztük 2 ún. magindikátor („Élőhely helyreállításával, fejlesztésével érintett területek nagysága (ha)” és „A szennyvíz kezelés projektekben érintett lakosság (millió fő)”), valamint olyan fontos más indikátorok mint „Az üvegház hatású gázok kibocsátás csökkenése”, „A megújuló energiahordozó felhasználás” és „A megújuló energiahordozó bázisú villamosenergiatermelés” nagysága a 40,0 % alatt teljesült. A leszerződött támogatások megyénkénti megoszlását (3. ábra) főként az határozta meg, hogy a 20072013 közötti időszakban mely megyében hajtottak végre jelentősebb összegű az 1. prioritásba tartozó hulladékgazdálkodási, szennyvíz, ivóvízminőség javítási projektet és/vagy a 2. prioritásba tartozó árvízvédelmi, vízminőség védelmi projektet. 3. ábra A KEOP 1-7. prioritások leszerződött összege a megyék átlagához viszonyítva

Forrás: A KEOP 2013. évi megvalósításáról szóló jelentés 17.2.

Prioritás szint

69

Egészséges, tiszta települések – az 1. prioritás teljesülése Célja: a fenntartható településfejlődés környezeti feltételeinek javítása volt annak érdekében, hogy javuljanak az emberi életkörülmények, és a települések minden lakója számára biztosítva legyen az elfogadható életminőség és az egészséges lakókörnyezet. Az 1. prioritási keret 101,7%-át leszerződték 2013. év végéig. A teljesített kifizetések aránya 30% a hétéves kerethez képest, ami időarányosan tekintve (7/9 év) viszonylag alacsony, de a komplex, időigényes beruházási projektek kezdési idejét és életciklusát tekintve a kifizetési csúcs a 2014-2015. években várható. A tervezett települési szilárdhulladék-gazdálkodási projektek számát tekintve a cél 93%-ban teljesült. A lerakott hulladék mennyisége a 2015-ös célérték 2,7-szerese, a hasznosított hulladék aránya alacsony (36%) volt még 2013. év végén, ami az ÚMFT tervszámok felülvizsgálatát, és annak megfelelően további intézkedést igényelhet a jövőben a reális célok teljesítéséhez. A települési szilárdhulladék-gazdálkodás fejlesztésében nagy projektek voltak: a Győri, a MECSEK-DRÁVA, és a Közép-Duna Vidéke hulladékgazdálkodási rendszerek. A megfelelő minőségű ivóvízzel ellátott lakosok száma cél 82,7%-ban teljesült. A szennyvízelvezetési- és tisztítási projektek előrehaladásával a tervezett célok teljesülése várhatóan 2013. évet követően mérhető, illetve a célok teljesítésére más, a KEOP-on kívüli megoldások is hatottak. A szennyvízelvezetéshez és tisztításhoz kiemelkedően hozzájárulnak: •

a Budapest – Komplex Integrált Szennyvízelvezetése projekt;54

•

a Békéscsaba;

•

a Tápió Menti Régió;

•

a Makó város;

•

a Nagykanizsa agglomeráció;

•

a Nyíregyháza és térsége;

•

a Székesfehérvár MJV és térsége, és

•

az Érd és térsége szennyvízelvezetési és tisztítási projektek.

A Békéscsaba MJV Szennyvíztisztításának és Csatornázásának Fejlesztése projekttel megújult Békéscsaba szennyvíztisztító telepe, és 250 kilométernyi új vezetéket fektettek le, ezzel 9400 család szennyvízproblémája nyert végleges megoldást (4. ábra).

4. ábra Békéscsaba Szennyvíztisztításának és Csatornázásának Fejlesztése projekt

54

Az Európai Bizottság által 2013. november 28-án elfogadott projekt.

70

Forrás: KEOP-1.2.0/2F-2008-0003 számú projekt.

Vizeink jó kezelése – a 2. prioritás teljesülése Célja: a részvízgyűjtő területeken a vízvédelmet szem előtt tartó társadalmi-gazdasági fejlődés biztosítása (árvízvédelem, vízminőség/ivóvízbázis védelem, hulladéklerakók rekultivációja, szennyezett területek kármentesítése és vízgazdálkodás tervezés). Ezek megvalósítása EU-s (például Víz Keretirányelv) és hazai (például Vásárhelyi terv továbbfejlesztése) kötelezettségek is egyben. A támogatási keret 101,7%-át leszerződték, és a teljesített kifizetések aránya is kedvező, 51%-os volt a hétéves kerethez képest 2013. év végén. A pénzügyi előrehaladással arányosan a projektek teljesítménye is kedvező volt. A 2013. év végéig 43 árvízvédelmi projektet támogattak, a 2015-ös cél 107%-a. Az Árvízkár ellen kielégítően védett lakosok száma az érintettek számához viszonyítva 83%-os, a víztest állapotának javítását szolgáló beruházások mutató 81%-os teljesítést mutatott. A tervezett 862 hulladéklerakó rekultiválásából 589-et teljesítettek (68%) 2013. év végéig. Az árvízek csökkenését, a felszíni és felszín alatti vizek minőségét javító nagy projektek a következők voltak: •

a Duna projekt;

•

a Beregi Komplex árapasztási és ártér-revitalizációs fejlesztés;

•

a Nagykunsági és más árvízszint csökkentő tározó projektek;

•

a Ráckevei-Duna-ág vízgazdálkodásának javítása projekt;

•

a Komplex Tisza-tó projekt, és

•

a Szigetköz Mentett Oldali Vízpótló Rendszer ökológiai célú továbbfejlesztése.

Természeti értékeink jó kezelése – a 3. prioritás teljesülése Célja: a védett és a Natura 2000 természeti területek és értékek védelme, helyreállítása, illetve az erdei iskola hálózat fejlesztésével a környezeti nevelés elősegítése. A támogatási keret 101,7%-át leszerződték, és a teljesített kifizetések aránya is kedvező, 46%-os volt a hétéves kerethez képest 2013. év végén. Az élőhely helyreállításával, fejlesztésével érintett területek

71

nagysága mutató a projektek előrehaladása, illetve a teljesített kifizetés arányában alakult (50%-os teljesítés). Az infrastrukturális fejlesztésekkel érintett területek nagysága indikátor még nem volt mérhető, mivel a projektek megvalósítás alatt álltak.

Megújuló energia-forrás – a 4. prioritás teljesülése Célja: a megújuló energiaforrásból termelt hő és villamos energia részarányának növelése a teljes hazai energiafogyasztáson belül, hogy hozzájáruljon az ellátásbiztonság fokozásához, az importfüggőség csökkenéséhez, valamint a környezet- és klímavédelem céljainak eléréséhez. A célok teljesítéséhez elsősorban vállalkozások, önkormányzatok és gazdasági társaságaik (például távhőszolgáltatók) hő- és/vagy villamosenergia-termelésre fókuszáló projektjeit támogatták.

Hatékony energia felhasználás növelése – az 5. prioritás teljesülése Célja: az energia-takarékosság, hatékonyság fokozása. A célok teljesítéséhez épületek (különösen középületek, egyben vállalkozások üzemi és irodaépületeinek), valamint táv hő-szolgáltatók és –termelők energia-takarékosságot és a hatékonyságot fokozó beruházásainak támogatása. A 4. és az 5. prioritás támogatási kereteinek 101,7%-át leszerződték, és a teljesített kifizetések aránya mintegy 53-58%-os volt a hétéves kerethez képest 2013. év végén. (A KEOP 4. és 5. prioritás indikátorainak teljesítését együttesen mérik.) A forrás-felhasználással – a prioritási céloknak megfelelő –, összesen 1309 projektet, a tervezettnél 38%-kal többet támogattak. Az eredmények, mint a megújuló energiahordozó felhasználás, az üvegházhatású gáz kibocsátás csökkenése a projektek zárásakor és a fenntartási időszakban állnak majd rendelkezésre.

Fenntartható életmód és fogyasztás – a 6. prioritás teljesülése Célja: a fenntartható életmód folytatásához szükséges értékrend, igény, ismeretek megteremtése, a lakossági fogyasztókban a környezettudatosság kialakítása. Cél továbbá a környezetvédelmi információk informatikai kezelésének megteremtése és hozzáférhetővé tétele. A megelőző környezetvédelem területén szolgálja a megreformált Lisszaboni Stratégiát, továbbá Magyarország és az EU nemzetközi kötelezettségvállalását a fenntartható fogyasztási szokások előremozdítására. A támogatási keret 101,7%-át leszerződték, és a prioritás hétéves keretének 60%-át kifizették 2013. év végéig. A tudatformáló kampányokban és mintaprojektekben résztvevők mutatója kedvezően alakult: a „Passzív részvétel” outputindikátor értéke 2012-ben a célérték 115 százaléka, a „Rövid idő/aktív részvétel” outputindikátoráé 68,0 %-a, a „Hosszú idő/aktív részvétel” eredményindikátoré pedig 494,0 %-a volt (5. ábra). 5. ábra

72

Projekt előkészítés – a 7. prioritás teljesülése Célja: a megfelelő minőségű és mennyiségű projektek előkészítése (érintett konstrukciókban a tervezés, engedélyeztetés, környezeti hatásvizsgálat stb. költségeket fedezték). A kedvezményezettek korlátozott forrásokkal rendelkező állami, önkormányzati (illetve önkormányzati többségi tulajdonban álló) szervezetek. A 69,5 Mrd Ft összegű támogatási keret 101,7%-át leszerződték, és a prioritás hétéves keretének 46%-át kifizették 2013. év végéig. A tervezett 350 projekttel szemben 695 projektet készítettek elő (a cél 199%-os teljesítése), melyek között 2007-2013-as időszak projektjei mellett vannak a 2014-2020 közötti uniós költségvetési időszakra előkészített szennyvizes projektek is. Technikai Segítségnyújtás – a 8 prioritás teljesülése Célja: a KEOP lebonyolításának finanszírozása. A 8. prioritás pénzügyi keretéből a célnak megfelelően egyrészt a KEOP lebonyolítását végző közreműködő szervezetek, monitoring bizottságok működtetését, értékelő, elemző tanulmányok készítését finanszírozták. Másrészt az uniós támogatással megvalósuló fejlesztésekről, az Új Széchenyi Terv fejlesztéseiről a társadalom véleményének a megismerése és az eredményekről a társadalom tájékoztatása érdekében megfelelő kommunikációs tevékenységeket, közvélemény-kutatást végeztek. A 25,1 Mrd Ft összegű támogatási keret 101,7%-át leszerződték, és a prioritás hétéves keretének időarányos részét, 71%-át kifizették 2013. év végéig. Miközben a prioritás 4 indikátorának teljesítési értéke nem érte el a célérték 77,7 %-át, a „Médiavásárlás” indikátor teljesítése 489,0 % volt (6. ábra). 6. ábra

73

74

18.

A pénzügyi és fizikai előrehaladás összhangja

Az output célok és az eredmények teljesülésének a pénzügyi (kifizetési) előrehaladáshoz való viszonyáról a 2. táblázat tájékoztat. 2. táblázat A pénzügyi előrehaladás, az output célok és az eredmények teljesülése KEOP KEOP TS KEOP 1 KEOP 2 KEOP3 KEOP 5 KEOP 6 KEOP 7 KEOP 4 Pénzügyi előrehaladás Output célok teljesülése

35%

56%

48%

37%

39%

60%

65%

101%

26%

138%

138%

92%

8%

8%

494%

377%

352%

152%

22%

21%

Eredmények teljesülése

Output célok teljesülése a forrásfelhasználás 186% arányában Eredmény célok teljesülése a forrásfelhasználás arányában

182%

54%

60%

73%

49%

127%

83% 7%

174%

168%

15%

E kapcsolatról megállapítható, hogy – a 4. és az 5. prioritások kivételével – a prioritások többségében az output célok teljesülése és a pénzügyi előrehaladás viszonylag közel áll egymáshoz, különösen az 1., a 3. és a 6. prioritás esetében, ami a szakmai-fizikai indikátor értékek alakulásának kellő ismeretére utal. A 4. és az 5. prioritások esetében már mintegy 100 százalékpontos eltérés a két tényező előrehaladásának nagyarányú különbségét s így a köztük lévő összhang jelentős hiányát mutatja. Ez abból is látszik, hogy az eredmények teljesülése viszont igen alacsony, csak 8,0 %, jelezve, hogy az output célok elérésével csak igen kis mértékben járt együtt az eredményindikátorok javulása. Mindennek alapján módszertani szempontból levonható az a következtetés, hogy a 4. és 5. prioritások esetében az indikátorok kiválasztása és értékeik meghatározása során a jövőben az eddigieknél körültekintőbben szükséges eljárni. 10. melléklet

Az Államreform Operatív Program pénzügyi és fizikai előrehaladása

19.

A program célja és prioritásai

Az Operatív Program (ÁROP) központi célja a közigazgatási rendszer teljesítményének, s azon keresztül a szolgáltatások színvonalának emelése a rendelkezésre álló erőforrások optimális felhasználása mellett. A program alapvetően rendszerszintű változások megvalósítását tűzte ki célul, ahol ez nem lehetséges, ott a közigazgatás hatékonyságát és eredményességét legjobban befolyásoló tényezők fejlesztésére koncentrál.

75

A rendszerszintű változtatások megvalósítása, a közigazgatás teljesítményének növelése alapvetően két forrásból táplálkozhat: a folyamatok felülvizsgálata alapján a szervezeti működés hatékonyságának (szervezeti tőke), valamint a humánerőforrások (tudástőke) minőségének a növeléséből. Ebből adódóan a program prioritásai a következők: 1. Folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés Célja: a kormányzástechnika, a közigazgatási eljárások, valamint a folyamatok egyszerűsítése, javítása; a költséghatékonyabb és eredményesebb közigazgatási működésének megteremtése. 2. Az emberi erőforrás minőségének javítása Célja: a vezetők vezetői képességének a fejlesztésével, a teljesítményértékelés valódi tartalommal való feltöltésével, valamint a készségek fejlesztésével (a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban) az emberi erőforrás minőségének javítása. Ezért a prioritással kapcsolatban kiemelt projektek elsődleges feladat a közszolgálati tisztviselők képzése. 3. Közép-magyarországi régióban megvalósuló fejlesztések Célja: az 1. és a 2. prioritásokban foglalt szakpolitikai célok megvalósítása a közép-magyarországi régióban. 4. Technikai segítségnyújtás a konvergencia régiókban 5. Technikai segítségnyújtás a közép-magyarországi régióban Az Európai Szociális Alap forrásait felhasználó program az elérni kívánt eredmények hosszú távú fenntarthatóságára összpontosít. A programból finanszírozható fejlesztési konstrukciókat tartalmazó két, illetve három évekre szóló akciótervekről a Kormány dönt.

20. Lekötés és kifizetés A programra való felkészülés hiányosságait jelzi, hogy – más OP-ktől eltérően – a rendelkezésre álló keretnek csak 130,0 %-ára sikerült projekteket benyújtani, és a támogatást kapott projektek összege is a keretnek mindössze 112,0 %-át tette ki, ami közel állt a szerződéskötés 108,0 %-os arányához (1. táblázat).

76

A program céljának és prioritásainak megvalósításához az ÁROP saját erőt is tartalmazó 48,5 milliárd forint kerete 5 prioritás projektjeinek a megvalósítását szolgálta (2. táblázat). Közülük az 1. prioritás: a közigazgatási folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés számára a keret közel fele (48,9 %-a), a középmagyarországi régióban megvalósuló fejlesztésekre (3. prioritás) pedig 27,6 %-a állt rendelkezésre. 2. táblázat Az ÁROP fejlesztési kerete prioritások szerint A prioritás kerete (M EUR)

A prioritás kerete (Mrd Ft)

Százalékos megoszlás

1. prioritás: folyamatok megújítása és szervezetfejlesztés

84,742

23,728

48,93%

2. prioritás: az emberi erőforrás minőségének javítása

33,738

9,447

19,48%

3. prioritás: a közép-magyarországi régióban megvalósuló fejlesztések

47,796

13,383

27,60%

4. prioritás: technikai segítségnyújtás a konvergencia régiókban

4,931

1,381

2,85%

5. prioritás: technikai segítségnyújtás a középmagyarországi régióban

1,98

0,554

1,14%

173,187

48,492

100,00%

Prioritási tengely

Összesen:

A kifizetések előrehaladása (a végrehajtási arány) vonatkozásában az ÁROP teljesítménye (60,3 %) közepes színvonalú volt (3. táblázat). A szakmai prioritások közül a legnagyobb 1. prioritás kifizetési aránya volt a legkisebb (54,6 %), amit a 2. prioritás követett (58,9 %-os) aránnyal. Ez a szintű teljesítmény annak következménye, hogy a folyamatban lévő, megvalósítás alatt álló projektek kisebb csúszások mellett haladnak.

77

3. táblázat Az ÁROP prioritások kifizetési (végrehajtási) arányai

Forrás

Az operatív program teljes finanszírozása (uniós és nemzeti)

A kedvezményezettek által kifizetett, igazolt, elszámolható összes kiadás

Mrd Forint

Százalékos megoszlás

Mrd Forint

Százalékos megoszlás

Végrehajtási arány

1. prioritási tengely

ESZA

23,728

48,94

12,957

44,32

54,61%

2. prioritási tengely

ESZA

9,447

19,48

5,565

19,03

58,91%

3. prioritási tengely

ESZA

13,383

27,59

9,299

31,81

69,48%

4. prioritási tengely

ESZA

1,381

2,85

0,98

3,35

70,96%

5. prioritási tengely

ESZA

0,554

1,114

0,435

1,49

78,43%

48,492

100,00

29,236

100,00

60,29%

Összesen:

Általában elmondható mindhárom szakmai prioritás tekintetében, hogy a kiemelt projektek többségére a korábbi években tapasztalt probléma 2013-ban is jellemző volt, s így a projektek végrehajtásának csúszása miatt számos hosszabbításra volt szükség. Ez látható a viszonylag alacsony lezárt projekt számában. A csúszások okai között 2013-ban a következőket lehet megemlíteni: •

a projektek nem megfelelő előkészítettsége, egyes szervezeteknél a megfelelő menedzsment képesség, a lassú döntések vagy döntések hiánya;

•

a közbeszerzések lebonyolítása: eredménytelen beszerzések, több esetben a megvalósítás során újra kellett tervezni a beszerzési tervet;

•

a bevont vállalkozók és/vagy a konzorciumi tagok nem megfelelő együttműködése vagy teljesítése, különösen a nagy taglétszámú konzorciumok esetében;

•

a gyakori jogszabályváltozások/szakpolitikai és intézményrendszeri átalakulások, és

•

az ellenőrzések elhúzódása.

21. Fizikai előrehaladás 21.1. Operatív program szint Az ÁROP a közigazgatás teljesítményének javulását a lakosság és a vállalkozások elégedettségén keresztül méri, amely közvélemény-kutatás keretében történik. Az indikátor mérését három évente kell elvégezni (1. ábra). Az OP szintű hatásindikátorok értékének változásáról megállapítható, hogy az eddigi 2008. és 2011. évi felmérések szerint: • •

a vállalkozások indikátora 2011-ben már 77,1 %-ot ért el és így meghaladta a 73,6 %-os célértéket; a lakossági elégedettséget kifejező indikátor értéke viszont még 11,3 százalékponttal elmaradt a célértéktől (73,0 %).

A célérték elérésével kapcsolatban megjegyzendő, hogy az indikátor szubjektív jellege következtében számos más, az ÁROP-on túlmutató hatások befolyásolják az alakulását.

78

21.2. Prioritás szint Az 1-3. prioritáshoz rendelt indikátorokról és azoknak a célértékhez viszonyított előrehaladásáról a 2. ábra tájékoztat. A 24 indikátor közül 11 output-, és 11 eredmény- és 2 hatásindikátor. 1. ábra Az ÁROP szintű hatásindikátorok változása

79

2. ábra A prioritásokhoz rendelt indikátorok előrehaladása

75

Az 1. prioritás teljesülése Akár a 77,7 %-os időarányos megvalósulási mércét, akár a pénzügyi előrehaladottságot (54,6 %) vesszük figyelembe, minden outputindikátor esetében – többszörösen is – megvalósult 2013-ban a célérték. Különösen kiemelkedő módon a következő indikátorok esetében: •

a „Felülvizsgált jogszabályok száma” és „A program eredményeként módosított jogszabályok száma” indikátorok értéke volt nagymértékű (953,0 %, illetve 618,0 %) 2013-ban. Ennek oka az ilyen célú projektek megvalósítása volt a műszaki jogszabályok egyszerűsítése, a szabványok ismertetése; a jogszabályok és folyamatok egyszerűsítése; a társadalmi felzárkózás szakpolitikai eszközeinek integrált fejlesztése; valamint a járási államigazgatási rendszer kialakításának megtervezése területén;

•

a „Felülvizsgált ügyintézési eljárások száma” indikátor értéke (753,0 %) szintén 2013-ban ért el kiemelkedő nagyságot: 226,0 %-ra emelkedett – szemben a 2012. évi 15-tel – a jogszabályok és folyamatok egyszerűsítése pályázati konstrukció megvalósításának eredményeként;

•

a „Képzettek száma a 1. prioritás tengelyben” indikátor nagysága a célérték kétszeresét érte el oly módon, hogy 0 szintről 2009-ben 3 312 főre, 2010-ben 11 649, 2011-ben 14 428 főre, 2012-ben 16 634 főre, 2013-ban pedig 31 113 főre emelkedett. A 2013. évi növekedésben olyan projektek megvalósítása játszott szerepet mint az ÁROP-1.1.21 Korrupció megelőzése és a közigazgatásfejlesztés áttekintése; az ÁROP-1.1.10 A jogszabály-előkészítési folyamat racionalizálása, az ÁROP.1.1.9 A társadalmi felzárkóztatás szakpolitikai eszközeinek integrált fejlesztése és a területi együttműködések esélyegyenlőség elvű fejlesztésének modellezése a közszolgáltatások terén, az ÁROP-1.1.16 Esélyegyenlőség-elvű fejlesztéspolitika kapacitásának biztosítása című kiemelt projektek.

Az indikátorok értékének alakulásában a 2013. év kiugróan jelentős szerepét jól illusztrálja a 3. ábra, amely az évenkénti előrehaladást is tartalmazza. A kedvező outputindikátorok hatása megnyilvánult „A Kormány által megtárgyalandó törvénytervezetekhez elkészített előzetes hatásvizsgálatok aránya az összes ilyen törvénytervezethez képest” eredményindikátor 76,0 %-os értékében is. Ugyanakkor a másik eredményindikátor, az „Átlagos ügyfeldolgozási idő az okmányirodákban” a célértéknek csak 42,0 %-át érte el 2013 végéig.

76

3. ábra Az 1. prioritáshoz rendelt indikátorok évenkénti előrehaladása

77

A 2. prioritás teljesülése A prioritáshoz tartozó egyik outputindikátor („Képzettek száma a 2. prioritási tengelyben”) értéke (149,0 %) jelentősen meghaladja a célértéket. A 2013. évi nagy növekedés mellett megjegyzendő az is, hogy a hagyományos képzési formákon túlmenően a köztisztviselői karnak 30,0 %-a távoktatásban is részesült. A másik outputindikátor („Munkakörelemzés útján átalakított munkakörök száma”) értéke (20,0 %) viszont a célértéktől jelentős elmaradást jelez. Az indikátor értékének jelentősebb emelkedése az ÁROP-2.2.17 Új közszolgálati életpálya című kiemelt projekt megvalósulásától várható. A prioritás eredményindikátorai közül „Az egyéni teljesítményértékeléssel rendelkező köztisztviselők aránya” indikátor nagysága – a 2009. évi 4,4 % és a 2010. évi 16,6 % után a közbenső évek változásainak eredményeként – 2013-ban a célérték 143,0 %-át érte el. A másik eredményindikátor („A nyílt pályáztatás eredményeként az államigazgatásban köztisztviselővé vált személyek aránya az adott évben újonnan felvettekhez viszonyítva”) értéke 18,4 % volt a 2008-2010. évi időarányosan várt 99,6 %-os célérték helyett A csökkenés oka az, hogy 2010 második felében olyan jogszabálymódosításra került sor, amely nem tette kötelezővé a közigazgatásban a nyílt pályáztatást. Így 2011től nem áll rendelkezésre adat, mivel nyílt pályázat meghirdetésére nem került sor. Az output- és eredményindikátorok értékeinek javulása tükröződik abban, hogy a „Köztisztviselői elkötelezettség mértéke az államigazgatásban” hatásindikátor értéke 2013-ban a célérték 460,0 %-át érte el. A 3. prioritás teljesülése E prioritás körébe egyrészt azok a fejlesztések tartoznak, amelyek az 1. vagy a 2. prioritás körébe sorolható, de országos kihatású projektek (olyanok, melyek hatása kiterjed az ország egész területére), másrészt a teljes mértékben regionális versenyképességi célkitűzés alá tartoznak. Azon indikátorok közül, amelyek a közép-magyarországi régióban viszonylag nagymértékben eltérnek az 1. és 2. prioritásnál tapasztalt értékektől, a következő két indikátor érdemel figyelmet (2. ábra): •

a képzettek számára vonatkozó 2015. évi célérték 2013-ban sokszorosan túlteljesült, s így nagymértékben meghaladta az első két prioritás esetén tapasztalt célérték elérési arányokat;

•

a tisztviselői elkötelezettség hatásindikátor értéke a közép-magyarországi régióban a célérték még az 1. és 2. prioritásnál jelzett értéknél is nagyobb, ötszörös mértékben haladta meg.

A KMR régió többi indikátorának előrehaladási iránya 2013 végén közel állt az országos értékekhez és az esetek többségében meghaladta a prioritás 69,5 %-os kifizetési arányát. A teljes mértékben a regionális versenyképességi célt szolgáló fejlesztési konstrukciók vonatkozásában a következő 2013-ban meghirdetett kiemelt és pályázatos konstrukciók érdemelnek figyelmet: • az ÁROP-3.2.2. „Közigazgatásban dolgozók képzése a KMR régióban a közigazgatási- és ügykezelői alapvizsga, valamint a közigazgatási szakvizsga ismeretekre” projekt, amelynek megvalósítása folyamatban van; •

az ÁROP-3.A.2. „Szervezetfejlesztés KMR régióban lévő önkormányzatok számára” projekt, melynek zárása folyamatban van;

•

az ÁROP-3.A.3. „Területfejlesztési tevékenység támogatása a KMR régióban” projekt, amely a Pest Megyei Önkormányzat és a főváros tervezési dokumentumainak előkészítéséhez teszi lehetővé a kapacitások bővítését, és

85

•

az ÁROP-3.A.4. „Szervezetfejlesztés a KMR régióban lévő megyei kormányhivatalok számára” projekt, amely célja a hatékony működést akadályozó problémák felmérése és megoldása.

E 2,57 Mrd forint értékű projektek megvalósítása várhatóan nagymértékben hozzájárul a 3. prioritáshoz rendelt indikátorok előrehaladási arányának növeléséhez.

22. A pénzügyi és fizikai előrehaladás összhangja A 4. táblázat alapján megállapítható, hogy a 2. prioritás esetében viszonylag kielégítő volt az összhang a pénzügyi előirányzatok és a fizikai indikátorok, illetve az output- és az eredménycélok teljesülése között. Mindhárom prioritás esetében azonban a pénzügyi előrehaladás és különösen az output célok teljesülése között igen nagyarányú az eltérés. Ez olyan mértékű, hogy már a program tervezés hiányosságait nem fogadhatjuk el elegendő okként, hanem a közigazgatás működési mechanizmusára vonatkozó ismerethiányra, illetve a korszerűsítését szolgáló reformelképzelések hiányára is külön okként kell tekintenünk. Erre enged következtetni az is, hogy az egyes output indikátorok teljesülésének arányai a 20-1000 %-os sávban szóródnak. 4. táblázat A pénzügyi előrehaladás, az output célok és az eredmények teljesülése Arányok ÁROP1 ÁROP2 ÁROP3 ÁROP összesen Pénzügyi előrehaladás 64 53 74 62 Output célok teljesülése 507 85 462* 405 Eredmények teljesülése 245 81 241 188 Hatás célok elérése 460 525 492 Output célok teljesülése a 792 160 624 653 forrásfelhasználás arányában Eredménycélok teljesülése forrásfelhasználás arányában Hatáscélok teljesülése a forrásfelhasználás arányában

a

383

153

326

303

-

868

709

793

* A célérték sokszoros teljesülése miatt a „Képzettek száma a KMR-ben” indikátor értékének figyelembe vétele nélkül.

Jóllehet, a közigazgatási korszerűsítést indukáló output változások kiszámíthatatlanságát valamelyest ellensúlyozza az eredmény céloknak a realitáshoz közelebb álló teljesülése, ám figyelembe veendő fontos eredmény az is, hogy a két hatásindikátor célarányos értéke nemcsak a 3. prioritás, hanem a 2. prioritás esetében is távolra kerül a pénzügyi előrehaladástól. 11. melléklet

Az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program pénzügyi és fizikai előrehaladása 23.

A program (EKOP) céljai és prioritásai

A program a közigazgatáson belüli informatikai fejlesztésekkel kívánja növelni a közigazgatás teljesítményét. Ezt a célt részben a közigazgatási folyamatok és eljárások átalakításával, majd informatikai támogatásával, részben pedig az elektronizált közigazgatási szolgáltatásokhoz való 86

széleskörű hozzáférés erősítésével tervezi elérni. Az ügyintézés egyszerűsítése érdekében egymásra épülve valósul meg az eljárások újragondolása és a technológia korszerűsítése. Ezzel összefüggésben jelentős lépés volt a 2013. január 1-jétől működésbe lépő járási hivatalok, valamint a kormányablak rendszer létrehozása, amelyhez számos EKOP projekt kapcsolódik. Ezt a célt az EKOP öt prioritás megvalósításával kívánja elérni. 1. Az közigazgatás és a közigazgatási szolgáltatások belső folyamatainak megújítása Célja: a közigazgatás működésében az elektronikus szolgáltatásnyújtási képességhez szükséges belső fejlesztések végrehajtása, aminek révén biztosíthatók a közigazgatáson belüli (G2G) informatikai alapú szolgáltatások. Egyúttal ezek a fejlesztések teremtik meg az állampolgárok (G2C) és a vállalkozások (G2B) felé nyújtandó szolgáltatások hátterét. 2. A közigazgatási szolgáltatásokhoz történő hozzáférést támogató fejlesztések Célja: az ügyfelek kiszolgálásához szükséges beavatkozások megvalósítása a tényleges belső szolgáltatások kifejlesztése, illetve a háttérfolyamatok ki- és átalakítása az 1. prioritás keretében elért eredmények alapján. 3. A közép-magyarországi régióban megvalósuló fejlesztések Célja: az 1. és a 2. prioritásban foglalt szakpolitikai célkitűzések megvalósítása a középmagyarországi régióban. 4. Technikai segítségnyújtás a konvergencia régiókban 5. Technikai segítségnyújtás a közép-magyarországi régióban

24.

Letöltés és kifizetés

Az OP forrásainak – 67,0 %-os túljelentkezés mellett – 126,0 %-ra született pozitív támogatási döntés, és szerződéskötéssel járó kötelezettségvállalás történt a keretösszeg 119,0 %-ra (1. táblázat).

87

Az EKOP 114,4 Mrd forint kerete 5 prioritás megvalósítását szolgálta (2. táblázat). Ebből legnagyobb aránnyal (45,2 %) az 1. prioritás részesedett, a 2. prioritás céljaira pedig a keret 34,6 %-a állt rendelkezésre. 2. táblázat Az EKOP fejlesztési kerete prioritások szerint A prioritás A prioritás Százalékos Prioritási tengely kerete kerete megoszlás (Millió EUR) (Milliárd Ft) 1. prioritás: a közigazgatás és a közigazgatási szolgáltatások belső folyamatainak megújítása

184,594

51,686

45,19%

2. prioritás: a közigazgatási szolgáltatásokhoz történő hozzáférést támogató fejlesztések

141,225

39,543

34,57%

3. prioritás: kiemelt fejlesztések

75,096

21,027

18,38%

4. prioritás: technikai segítségnyújtás a konvergencia régiókban

5,972

1,672

1,46%

5. prioritás: technikai segítségnyújtás a Közép-magyarországi régióban

1,618

0,453

0,40%

408,505

114,381

100,00%

Összesen:

88

Az operatív program szintű kifizetések aránya közepes intenzitású, 69,2 % volt 2013 végén, és a prioritásokra vonatkozó arányok az 53-76 %-os sávban helyezkedtek el (3. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt (76,0 %) az 1. prioritás, a legkisebbet (53,07 %) pedig a 4. prioritás előrehaladása érte el. A közepes szintű pénzügyi előrehaladás legnagyobb problémájaként a projektek végrehajtásának és zárásának az elhúzódása jelentkezik, ami mögött egyik okként 2013-ban a közbeszerzések kiírásának és esetenként intézményrendszeri ellenőrzésének az elhúzódása – ami összefügg a projektek szakmai előkészítettségével – állt. Az elvártnál lassabban haladt a közbeszerzési dokumentációk kidolgozása, emellett a központosított közbeszerzések keretszerződései esetén az év közepén fennálló átmeneti keret-kimerülés is fennakadást okozott a projektek végrehajtásában, mivel szükséges volt a beszerzések áttervezése. E mellett – sajnos – az elmúlt évekhez hasonlóan, 2013. év során is számos kifogást kellett tennie a közbeszerzési dokumentumokat előzetesen véleményező Közbeszerzés Felügyeleti Főosztálynak és a Közreműködő Szervezetnek a meghirdetésre szánt kiírásokhoz, ami szintén az előkészítettség nem megfelelő szintjét mutatja. 3. táblázat Az EKOP prioritások végrehajtási arányai Forrás Az operatív program teljes A kedvezményezettek Végrehajtási finanszírozása (uniós és által kifizetett, igazolt, arány (%) nemzeti) elszámolható összes kiadás Mrd HUF

Százalékos megoszlás

a

Mrd HUF

Százalékos megoszlás

c

e=c/a

1. prioritás

ERFA

51,686

45,19

39,281

49,65

76,00

2. prioritás

ERFA

39,543

34,57

22,935

28,99

58,01

3. prioritás

ERFA

21,027

18,38

15,770

19,93

75,02

4. prioritás

ERFA

1,672

1,46

0,887

1,12

53,07

5. prioritás

ERFA

0,453

0,40

0,247

0,31

54,41

Összesen:

ERFA

114,381

100,00

79,120

100,00

69,17

25.

Fizikai előrehaladás

25.1. Operatív program szint Az EKOP átfogó céljának megvalósulását egy szintetikus indikátorral („Az elektronikus közigazgatási szolgáltatások használata a lakosság/vállalkozások körében”) méri. Az Eurostat adatai szerint 2013-ban a lakosság 37,0 %-a használta az elektronikus ügyintézést az egyes hatóságokkal való kapcsolatokban szemben a 2006. évi kiinduló értéket jelentő 17,0 %-kal, s így a 2015. évi célérték (45,0 %) 82,2 %-ban teljesült. A vállalkozások 2006. évi 45,0 %-os elektronikus ügyintézési arányukat az állami hatóságokkal 2013ban 84,0 %-ra növelték, ami a 2015. évi célérték (87,0 %) 96,6 %-os teljesítésének felelt meg.

89

25.2. Prioritás szint Az 1.-3. prioritáshoz rendelt 11 indikátorból 4 output- és 7 eredményindikátor. E fizikai-szakmai jellegű indikátorok 2015. évi célértékhez viszonyított előrehaladásának arányait a prioritások szerint vizsgáljuk meg. Az EKOP 1. prioritás teljesülése A prioritás outputindikátor értéke („A program hatására létrejött online közigazgatási szolgáltatások száma”) 2013 végére a célérték 106,0 %-át érte el a lezárult vagy zárás alatt levő projekteknek köszönhetően (1. ábra). 1. ábra Az EKOP 1. prioritáshoz rendelt indikátorok célértékének teljesülése

Az egyik eredményindikátor („Átlagos ügykezelői időráfordítás az államigazgatási szervek egyes eljárásainál”) mérésével kapcsolatban 2012. év folyamán az irányító hatóság elindította az új mérési módszertan kialakítását, valamint az aktuális és visszamenőleges értékek meghatározását célzó felmérést. Ennek eredményeképpen az indikátor 2012. és 2013. évi értéke 57,8 óra volt, mely a kiindulási értékhez képest a célérték 189,0 %-os teljesülését jelenti. A másik eredményindikátor („Az online (3. szintű) szolgáltatásokat nyújtó hatósági ügyintézést végző államigazgatási szervek aránya”) a 2006. évi kiinduló értékről 2013-ban 83,0 %-ra nőtt, ami 124,0 %-os célteljesítési arányt jelent. E prioritás szakmai megvalósításával kapcsolatban megemlítjük, hogy zárási fázisba érkezett több jelentős projekt, közülük például: •

A nagy kiadási rendszerek (például jelentőségénél fogva a családtámogatási rendszer) informatikai hátterének korszerűsítése célhoz kapcsolódó EKOP-1.2.6. A családtámogatási ellátások folyósításának korszerűsítése, TÉBA (Támogatási Életút Bázis Adatok) kiemelt projekt;

•

Az igazságszolgáltatási és cégbírósági folyamatok megújítása és informatikai támogatása célhoz kapcsolódóan az EKOP-1.1.5. Civil szervezetek bejegyzésének és nyilvántartásának modernizációja (OITH) című projekt;

90

•

Az elektronikus dokumentumok és iratok kezelésének megvalósítása célhoz kapcsolódóan az EKOP-1.2.8. Elektronikus levéltár, valamint a 3. prioritáson megvalósuló EKOP-3.1.2. (EKEIDR) Egységes központi elektronikus irat- és dokumentumkezelés megvalósítása című projektek;

•

Az egységes fejlesztéspolitikai tervezést és végrehajtást támogató korszerű és költséghatékony infrastruktúra kialakításához – amelynek alapvető eleme a Fejlesztéspolitikai Adatbázis és Információs Rendszer, FAIR – kapcsolódó EKOP-1.2.12. A fejlesztéspolitika egységes informatikai támogatása Magyarországon című projekt fizikai zárása megtörtént, a pénzügyi zárása pedig folyamatban van.

Az EKOP 2. prioritás teljesülése A prioritás outputindikátorai közül: •

„A kormányzati központi, integrált ügyintézési és tájékoztatási szolgáltatást nyújtó portáljain az elektronikus azonosítás alapján végzett távoli elektronikus ügyintézés napi tranzakcióinak száma” indikátor 2013. végi értéke a 2015. évi célérték 152,0 %-a volt, s így már 745.017 ügyfélkapu működött;

•

az „Elektronikus azonosítóval ellátott személyek száma a 18 év feletti korosztály körében” indikátor értéke – a 2012-ben megkezdett gyorsulás után – 2013-ban szintén meghaladta a 2015. évi célértéket: az azonosítóval ellátott személyek száma 9,0 %-kal nagyobb volt. (2. ábra) 2. ábra Az EKOP 2. prioritáshoz rendelt indikátorok célértékének teljesülése

Az eredményindikátorok teljesülése azonban jelentősen elmaradt az outputindikátorokétól. •

„A kormányzati központi, integrált ügyintézési és tájékoztatási szolgáltatást nyújtó portáljainak átlagos heti látogatottsága (egyedi látogatók száma)” indikátor értéke 2013-ban a célérték 69,0 %-át érte el oly módon, hogy a 2012. évihez képest 215.000 fővel csökkent a látogatottság az ügyfélkapu látogatottságának mérséklődése miatt.

•

„Az elektronikus fizetést alkalmazó lakossági/vállalkozási ügyfelek aránya az államigazgatási szerveknél” indikátor értéke 2012-ben 15,0 %-ra növekedett, ami 2013-ban sem változott, s így a célérték 50,0 %-át érte el.

91

E prioritás előrehaladásával kapcsolatban – az utolsó indikátor kivételével – kiemelendő a prioritásokhoz tartozó projektek fokozatosan, szervesen építkező időbeni megvalósítása. Az EKOP 3. prioritás teljesülése A közép-magyarországi régióra vonatkoztatott indikátor értékek gyakorlatilag megegyeznek az 1. és 2. prioritásoknál bemutatott országos értékekkel. Eltérés „Az elektronikus fizetést alkalmazó lakossági/vállalkozási ügyfelek aránya az államigazgatási szerveknél” indikátor értékében (30,0 %) volt tekintettel arra, hogy a KMR régióban a 2015. évi célérték nagyobb, 50,0 % volt szemben az országos 30,0 %-kal.

26.

A pénzügyi és fizikai előrehaladás összhangja

Végül megvizsgáljuk, hogy az outputcélok és az eredmények teljesülése hogyan viszonyul a pénzügyi (kifizetési) előrehaladáshoz (4. táblázat). 4. táblázat A pénzügyi előrehaladás, az outputcélok és az eredmények teljesülése Arányok EKOP 1 EKOP 2 EKOP 3 EKOP összesen Pénzügyi előrehaladás Output célok teljesülése Eredmények teljesülése Output célok teljesülése a forrás felhasználás arányában Eredmény célok teljesülése a forrás felhasználás arányában

76

58

75

62

106

130

107

118

156

60

128

117

139

224

143

190

205

103

171

189

Megállapítható, hogy – a 2. prioritás kivételével – a prioritások output céljainak előrehaladási arányai mintegy 40 százalékponttal magasabbak voltak, mint a kifizetési arányok. A második prioritás esetében a több, mint kétszeres eltérés – nagysága miatt – már nehezen indokolható a kifizetési eljárás elhúzódásával, hanem annak inkább oka a pénzügyi és szakmai-fizikai tervezés nem kielégítő összhangja, a pénzügyi előirányzat alultervezése és/vagy a fizikai indikátorok felültervezése következtében. Mint látható, ezt ellensúlyozza, hogy az eredmények teljesülésének aránya viszont közel áll a kifizetési arányhoz. Ugyanakkor, az 1. és a 3. prioritásnál az eredmények teljesülési arányai térnek el nagyobb mértékben a kifizetési arányoktól.

12. melléklet

Regionális operatív programok A regionális operatív programok célja a regionális társadalmi, gazdasági jólét előmozdítása. Az adott régiót jellemző életminőség javítása, a foglalkoztatottsági szint emelése, új munkahelyek teremtése, a régión belüli hátrányos helyzetű térségek felzárkóztatása. A régiók közötti forráselosztás az adott régió fejlettségétől, az EU átlag GDP-től való eltéréstől és a lakosságszámtól függött. A regionális fejlesztési források az uniós területi fejlesztési politika alapegységei, lehetőséget teremtettek a központosított állami hierarchiától, országos ágazati stratégiai céloktól különböző illetve azokat kiegészítő területi fejlesztési stratégiák kialakítására. Az uniós csatlakozás előtt a regionális 92

fejlesztéspolitikát koordináló intézményeknek, testületeknek nem voltak hagyományai. A regionális fejlesztési tanácsok, a kistérségek szervezeti keretei, kompetenciái nem voltak kidolgozottak, lehetőségeik a tapasztalatokon alapuló saját regionális célok megfogalmazására, az együttműködések új formáinak kialakítására a 2012 júniusától uniós fejlesztéspolitika irányítását átalakító kormányrendeletekkel10 és vonatkozó határozatokkal megszűnt. (Jó példa lehet a regionális tanácsok sikeres működésére a lengyel példa, ahol szintén 3 megyei szintű területi egységből alakították ki a régiókat, azonban a terület közigazgatás irányítási kompetenciáit a régiót irányító kormányzókra, regionális tanácsra, regionális közszférát kormányzó központi szervezetre bízták). A 2007-2013 között Magyarország az országos rendelkezésére álló fejlesztési keretnek 22,8%-át, 1901,2 Mrd forintot a Regionális Operatív Programok fejlesztési céljaira különítette el, ebből az EU támogatási keretet 1644,9 Mrd forint, a nemzeti forrás 13,7%, 256,3 Mrd forint. A régiók közötti forráselosztást a 1. számú ábra mutatja. A regionális források tervezett megosztása régiók és fejlesztési célterületek között

10

4/2011. (I. 28.) Korm.rendelet, 2012. júniustól a Regionális Fejlesztési Tanácsok működését, az 2004 CVII. Tv. a kistérségeket megszüntette.

A regionális programok fejlesztési célterületei, prioritásai régiónként hasonlóak voltak, minden régióban, öt célterületre oszlottak meg, ezek: 1. a regionális gazdaság fejlesztésére forrásaik 23,5%-át különítették el a régiók, jellemzően a versenyképes üzleti infrastruktúra fejlesztését, ipartelepítést, telephelyfejlesztést határozták meg fejlesztési célként, a tudásalapú gazdaság, innováció előmozdítására csak a KMOP különített el forrásokat. 2. turisztikai célú fejlesztésekre forrásaik 17,9%-át csoportosították a régiók, célterületek leginkább a gyógy- és termálfürdők, a wellness, rekreációs szolgáltatást nyújtó intézmények, konferenciák, fesztiválok, rendezvények, továbbá a rehabilitációs központok az oktatási-és képző intézmények voltak.

93

3. térség- kistérség fejlesztés város-rehabilitációra fejlesztési keretük 22,2%-át különítették el a régiók, a felhasználási célcsoport a régió városai, az 5000 főnél népesebb falvak 55 , a felhasználás jellemzően fejlesztési stratégia készítése, szociális jellegű település-rehabilitációs projektek, (szegregációs településrészek felszámolása, panelprogramok) szennyvíz-, hulladékkezelés, csatornázási projektek, árvízvédelem. 4. humáninfrastruktúra fejlesztésre forrásaik 18,2%-át osztották a régiók, ebből többnyire az önkormányzati oktatási, egészségügyi, a szociális és gyermekjólléti rendszerek szolgáltatásit javították és az akadálymentesítést oldották meg. 5. térségi közlekedés, elérhetőség javítására fejlesztési keretük 14,7%-át csoportosították a régiók, jellemzően a régió alsóbbrendű-, önkormányzati tulajdonú belterületi útjait, kerékpárutakat, helyi közlekedési feltételeket javították. 6. technikai segítségnyújtásra a regionális pályázatkezelésre, tájékoztatásra a rendelkezésre álló források 3,6%-a került. Az uniós források felhasználása két féle módon történt, meghirdetett pályázatok útján és kiemelt projektek formájában 56 . A regionális források 85,2%-át pályáztatással, évenként többszöri meghirdetéssel osztották el, a források maradék 14,8%-át projekttervekre szánták. A regionális pályázati források meghirdetése három szakaszra bomlott ezt mutatja a (3. grafikon), igazodva a hazai pénzügyi akciótervekhez57. Az első három évben a pályáztatás nagy lendületet vett, 2007-2009. évek között a rendelkezésre álló regionális pályázati keretek kétharmadát (27,8%; 10,3%; 29,2%) meghirdették. Fejlesztési célterületek forrásai 57-83%-os sávban pályáztatásra kerültek, legmagasabb a célvárosfejlesztésre elkülönített források 83%-os aránya, legalacsonyabb az 57%-os a közlekedésfejlesztés forrásai voltak. 3-4. ábra Az évenként meghirdetett regionális források alakulása fejlesztési célterületenként Az éves támogatási szerződések állományának alakulása és megoszlása pályázati- és projektforrások között

55

Az 5000 fő alatti települések fejlesztési forrásait az agrár- és vidékfejlesztési alapok, (EMVA) vidékfejlesztési forrásai biztosítják. 56 Hazai nagyprojektek 1 Mrd Ft fölött kormány jóváhagyása, uniós nagyprojekt kb. 14 Mrd Ft fölött Bizottsági jóváhagyása szükséges. 57 Az uniós költségvetési időszak pénzügyi lebonyolítása három szakaszban, három akcióterv alapján történt, az első két szakasz az ÚMFT stratégia, forrásmegosztás alapján 2007-2008 közötti időszak és 2009-2010 közötti évek, illetve a záró pénzügyi szakasz 2011-2013 közötti évek, az ÚSZT alapján, a kormányváltás után volt.

94

A meghirdetett forrásokra beérkezett pályázatok adminisztrációs feldolgozása, bírálat, szerződéskötés (ahogyan ezt a 3-4. ábra mutatja), a pályázatkezelő kapacitások kiépítésének kezdetén átlagosan 1,52 évet vett igénybe. A 2007-2013 közötti időszakban 30 814 darab regisztrált pályázat, projekt érkezett a regionális fejlesztési ügynökségekhez, ezek feldolgozása után 2013. év végéig 15 140 darab, támogatási szerződést kötöttek a pályázókkal és közel 13 500 darab kifizetést teljesítettek. A régiók között a pénzügyi forgalmával kiemelkedik a közép-magyarországi régió elszámolása, mert mind a pályázatok számában, mind a megkötött támogatási szerződésekben, mind a kifizetések esetében a regionális összesen adatok közel felét a KMOP uniós pénzügyi elszámolásai teszik ki. Az időszak végén 2013-ban a támogatási szerződéssel lekötött regionális források aránya 112,7% volt, 2142 Mrd forint, figyelembe véve, hogy a regionális tapasztalatok alapján a támogatási szerződéssel rendelkező projekteknek megközelítőleg 10%-a visszalépett a pályázat megvalósításától, (gazdasági válság, szabálytalanságok miatt visszavont tételek). A lekötött források megoszlása pályázatokprojektek között 67,1% - 32,9%. A projektekhez kapcsolódó intenzív forráslekötés (ahogyan a 4. grafikonon látható) az utolsó időszakot nem jellemezte a régiókban. 5. ábra: A lekötött regionális források megoszlása szektoronként A 2007-2013 év között kötött támogatási szerződések szektorok közötti megoszlása (5. ábra) szemlélteti, hogy az uniós, régiók fejlesztésére elkülönített források többsége 54,5%-a közszféra fejlesztését, modernizálását szolgálja, (a megyei, helyi-, kisebbségi önkormányzatokat, azok intézményeit 46,5%, a központi intézményeket 8,0%). A gazdálkodó szervezetek, vállalkozások fejlesztésére, modernizálására az uniós keret 41,4%-át, 887 Mrd Ft-ot fordítanak a régiók. A non-profit szervezetek és az egyházak támogatására összesen 88 Mrd forintot szántak a régiók. A kifizetések esetében a pályázatokprojektek aránya 74,3%-25,7%, a projektek lassabb megvalósítása miatt. 1. táblázat A ROP pénzügyi keretei és a kifizetések aránya 2013. december 31. Prioritások

fejlesztési keretek Mrd Ft

megoszlás

95

pénzügyi kifizetések 2013. december 31. Mrd Ft

megoszlás

Kifizetés /Keret

DAOP - Dél-Alföld

246,6

13,0%

186,8

13,3%

75,7%

ÉAOP - Észak -Alföld

321,2

16,9%

195,1

13,9%

60,7%

ÉMOP - Észak-Magyarország

297,7

15,7%

202,2

14,4%

67,9%

KMOP - Közép-Magyarország

483,3

25,4%

406,9

29,0%

84,2%

DDOP - Dél- Dunántúl

232,3

12,2%

176,8

12,6%

76,1%

KDOP - Közép-Dunántúl

167,3

8,8%

115,4

8,2%

69,0%

NYDOP - Nyugat-Dunántúl

152,8

8,0%

117,6

8,4%

77,0%

Regionális Programok Összesen

1 901,1

100,0%

1 400,8

100,0%

73,7%

Az összesen regionális szintű kifizetések aránya 73,7% volt 2013 végén és a régiókra vonatkozó arányok az 61-84 %-os sávban helyezkedtek el (1. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt, 84,2%-ot a középmagyarországi KMOP, a legkisebbet, 60,7%-ot pedig az észak-alföldi ÉAOP fejlesztések előrehaladása érte el. A regionális programok fejlesztési célterületeinek előrehaladása közül a legmagasabb arányt, 83,3%-ot a közlekedési infrastruktúra fejlesztése, a legkisebbet, szinte minden régiót jellemző módon 59,0%-ot, a turisztikai célú fejlesztések előrehaladása mutatta 2013 végén. A regionális operatív programok forrásainak eredményes forrásfelhasználásához - uniós előírások szerint -, kapcsolt indikátor-mutatók köre a régiókban megegyezett, ezek: a régiós egy főre jutó GDP változása, a támogatások hatására indukált magánberuházások összege, a 20-64 év közötti lakosság foglalkoztatási szintjének változása, a teremtett új munkahelyek száma, ebből a nők és a hátrányos helyzetű területeken élők aránya. Az uniós források regionális felhasználásának eredményeit jelző egységes hatás- és output indikátormutatók58 halmaza adott volt, a hét indikátor bázis és célértékeit a régiók maguk határozták meg. Az egy főre jutó GDP kitűzött változásához képest elért eredményeket mutatja az (1. számú) grafikon. Az eredménymérés problémáit jelzi, hogy a regionális statisztikai adatok, így a regionális GDP adatok is többségében féléves, éves késéssel követik az országos statisztikai adatok publikálását, így az elemzéshez készített grafikon a 2012-es egy főre jutó GDP adatokat mutatja. Az alkalmazott két hatásindikátorokról (egy főre jutó GDP, foglalkoztatottsági ráta) azonban meg kell jegyezni, hogy azok változását az uniós források felhasználásától független makrogazdasági folyamatok is befolyásolják, azaz akár pozitív, akár negatív irányba. A régiók egy főre jutó GDP változása az elemzett időszakban átlagosan nem érte el a felhasznált, kifizetett uniós forrásokkal arányos szintet, mert 73,7%-os átlagos kifizetés mellett, átlagosan 71,9%os tervezett célértékekhez viszonyított változást értek el. A 6. számú ábrán látszik, hogy a régiók közül az ÉMOP és a KDOP nem érte el a kifizetéssel arányos várt GDP növekményt, azonban a KDOP esetében szükséges jelezni, hogy a 2007. évi bázis értékhez képest59 53%-os (nominálértékű) egy főre jutó GDP emelkedést terveztek, a hét régió közül a legnagyobbat. A

58

A régiók esetében az operatív programok, prioritások eredményeinek mérésére, bemutatásához csak eredményindikátor mutatókat határoztak meg, használtak. 59 Az egy főre jutó GDP 2006. éves, 1933 EFt/fő/évről, 2015. év végére 2976 EFt/fő/évre változik.

96

tervezett GDP célértékhez képest az NYDOP 77,0%-os kifizetés mellett 2012 végére elérte a tervezett szint 103%-át. Az eredménymutatók egy más szemléletű elemzését adja, ha az előrehaladást nem a kifizetések arányához, hanem az időarányosan elvárt szinthez hasonlítjuk. A 2007-2013 időszak kifizetéseinek teljesítésére rendelkezésre álló n+2, illetve 2013 év végén a 77%-on, kellene állnia a felhasználás eredményességét mérő indikátoroknak. Ebből a szempontból is értékelhető az átlagos regionális előrehaladás. A regionális egy főre jutó GDP átlagos tervezett változása elmaradt az időarányosan elvárt szinttől, mert a felhasználás eredményességét mérő indikátormutató 71,9% előrehaladása, alacsonyabb az időarányosan várt 77%-os szintnél. 6. ábra Az egy főre jutó regionális GDP mutatók évenkénti alakulása (2007-2013)

* szaggatott vonal az átlagos kifizetési arányok szerinti elvárt eredményt, 73,7%-ot mutatja A régiók időszak alatt 2007-2013. évek között elért eredménymutató adatok változásának elemzését kiegészítheti a 7. ábra értelmezése, ami az országos átlagos egy főre jutó GDP és a regionális hasonló adatok változását szemlélteti. Látható, hogy az ÉMOP (észak-magyarországi) és KDOP (középdunántúli) régió lemaradása az országos átlagtól, az időszak alatt tovább romlott, ahogyan ezt az eredményindikátor elemzése is mutatta. Az alföldi régiók, DAOP, ÉAOP és a dél-dunántúli DDOP átlagos eltérése, regionális fejlődésük következtében csökkent. A KMOP teljesítmény-kiugrásának mértéke csökkent.

régiók egy főre jutó GDP-jének %-os eltérése az országos átlagtól, változás között

97

7. ábra A 2007-2012

NYDOP

1,4%

-1,9% -11,6% -7,4% -32,2% -32,8%

KDOP DDOP

2012

62,6% 65,8%

KMOP -40,2% -36,2% -36,0% -37,6% -32,2% -34,4%

ÉMOP ÉAOP DAOP

-50% -40% -30% -20% -10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

A regionális fejlődés eredményesség mérésére használt másik indikátor, a támogatások hatására indukált magánberuházások nagysága, ez az indikátor 2013. év végén, a támogatottak adatszolgáltatásai alapján, 73,7%-os kifizetési arány mellett elérte a tervezett célérték (579,3 Mrd forint), 83,8%-át, 485,5 Mrd forintot. A régiónként indukált beruházások tervezett szintje jelentős szórást mutatott, 44-254 Mrd forint sávban mozgott. A kitűzött célértéket az ÉMOP már 107%-ra teljesítette, legalacsonyabb szinten a DAOP állt 60%-os mutatóval. A regionális programok eredményeként tervezett új munkahelyek száma60 30 856 fő volt. A regionális vállalások jelentős szóródást mutattak, 2400-7400 fő között mozogtak. A 2013. évi teljesítés során a regionális beszámolók összesítése 73,7%-os forrásfelhasználás mellett, 100,8%-os, 31 112 új munkahely létrehozását mutatta. A régiós tapasztalati adatok, (a KMOP nélkül), hasonlóak, közelítenek egymáshoz, átlagos teremtett munkahelyek száma 2928 fő/régió, 87-107%-os sávban helyezkednek el. A 2013. év végéig elért regionális fejlesztési eredményeket a kitűzött eredménymutatók, indikátorok és a kifizetések összevetésével is értékelhetjük. Az egységesen kijelölt indikátorok szerint elért eredmények – az egy főre jutó GDP, foglalkoztatottsági ráta, az indukált beruházások, a teremtett új munkahelyek száma és a hátrányos területeken létrehozott munkahelyek mutatói -, alapján 2013. év végéig az uniós források felhasználása regionális szinten eredményes volt, mert a tervezéskor kitűzött eredményeket a régiók összességében már 73,7%-os átlagos kifizetések mellett elérték, 89,3%-ra teljesítették. Az öt, - régiónként összesített -, eredménymutató átlagos szintje 61-125%-os sávban mozgott, a legmagasabb 124,5% volt a hátrányos helyzetűek foglalkoztatottsága, legalacsonyabb szinten, 60,5%-on, a foglalkoztatottsági ráta regionális változása állt. A mutatók további elemzésével megállapítató, hogy a munkahelyteremtéshez kapcsolt indikátorok vártnál jobb teljesülése okozta az időarányos szint fölötti eredményeket, ezek hozzájárultak a terv fölötti teljesüléséhez. A GDP változásához és az indukált beruházásokhoz kötött eredménymutatók a kifizetésekkel arányosan teljesültek 2013. év végén, szoros kapcsolatot mutatva a fejlesztésekre fordított erőforrásokkal. 2. táblázat A regionális kifizetések és az operatív programszintű mutatók összhangjának alakulása a 2013. év végi adatok alapján DAOP

60

ÉAOP

ÉMOP

átlagos statisztikai létszám változása

98

KMOP

DDOP

KDOP

NYDOP

Régiók együtt *

Kifizetések aránya 2013. év végén, a teljes keret %-ban Egy főre jutó GDP Foglalkoztatottsági ráta

75,7% 79,8% 258,3%

60,7%

67,9%

84,2%

76,1%

69,0%

77,0%

73,7%

85,3%

24,1%

82,6%

73,2%

58,5%

103,3%

71,9%

52,6%

-13,3%

-3,5%

103,9%

70,0%

27,3%

60,5%

Indukált magánberuházások

60,0%

92,1%

107,5%

87,1%

72,0%

72,0%

92,9%

84,9%

Teremtett munkahelyek

34,3%

83,5%

73,4%

225,8%

69,6%

124,0%

99,0%

114,8%

280,6%

83,6%

100,1%

100,2%

181,3%

66,4%

59,8%

Eredményindikátorok átlaga 2013. év végén

142,6%

79,4%

58,3%

98,4%

83,7%

78,2%

76,5%

89,3%

Eredményindikátorok BECSÜLT teljesülése, teljes kifizetést feltételezve

188,3%

130,8%

85,9% 116,9%

110,0%

113,3%

99,3%

121,1%

Hátrányos helyzetűek új munkahelyei

124,5%

A hét régió teljesítményét külön-külön elemezve, (2. táblázatból) látható, hogy öt fejlesztési program a DAOP, ÉAOP, KMOP, DDOP, KDOP – a 2013. év végéig teljesített kifizetések alapján -, a rendelkezésére álló uniós fejlesztési forrásokat eredményesen használta föl, mert adott régiós kifizetési szint mellett, a tervezett célokat, (hatás- és output indikátorokat) magasabb szinten teljesítették. Egy regionális program a NYDOP szintén eredményesnek tekinthető, mivel a kifizetések és az eredménycélok teljesülése közel azonos szinten áll, azonban az ÉMOP program kifizetési szintje közel 10%-kal elmarad forrásfelhasználásának eredményességét mutató indikátorok szintjétől.

27.

A Dél-Alföldi Operatív Program (DAOP) néhány főbb jellemzője

A dél-alföldi régió népességét tekintve Magyarország harmadik legnépesebb régiója, itt él az ország lakosságának 13,01%-a, 1289 ezer ember (2013). A régió az Új Magyarország Fejlesztési Terv részeként megfogalmazott fejlesztési stratégiájában a Dél-Alföldi Regionális Operatív Programban, (DAOP-ban) öt kiemelt fejlesztési célterület határozott meg. E célok eléréséhez a régiónak összesen 246,6 Mrd forint, fejlesztési forrást, az országos fejlesztési keretnek 2,87%-át biztosították, ebből az EU támogatási keretet 209,6 Mrd forint, a nemzeti forrás 11,1%, 26,2 Mrd forint.

8-9. ábra DAOP évenként meghirdetett regionális források alakulása fejlesztési célterületenként és a

99

lekötött források megoszlása pályázati- és projektforrások között

A DAOP meghirdetett forrásaira benyújtott igény meghaladta a keret kétszeresét, (205% volt). A 2013. év végén lekötött állomány a keret 98,3%-a volt, a szerződött pályázatok-projektek aránya 50,5% 49,5% volt, (8-9. ábra) közel azonos volt a régióban a pályázati és projektek alapján lekötött források összege. A kötelezettségvállalások szektoronkénti megoszlása alapján a támogatások közel felét (49,8%-át) a megyei-, helyi- önkormányzatok és intézményeik, 41,4% a gazdálkodó szervezetek, vállalkozások kapták 3. táblázat DAOP fejlesztések pénzügyi kerete és a kifizetések aránya, 2013. december 31.

Prioritások

Mrd Ft DAOP.1 Regionális gazdaságfejlesztése DAOP.2 Turisztikai célú fejlesztések infrastruktúra DAOP.3 Közlekedési fejlesztés DAOP.4 Humán infrastruktúra fejlesztése DAOP.5 Térségfejlesztési Akciók DAOP- Technikai Segítségnyújtás TS DAOP ÖSSZESEN

pénzügyi kifizetések 2013. december 31. Kifizetés megoszlás Mrd Ft megoszlás /Keret

fejlesztési keretek

42,8 45,2 52,1

17,4% 18,3% 21,1%

27,5 26,2 47,9

14,7% 14,0% 25,6%

64,2% 58,0% 91,9%

46,4 51,3 8,9

18,8% 20,8% 3,6%

40,2 38,6 6,4

21,5% 20,6% 3,4%

86,8% 75,1% 72,2%

246,6

100,0%

186,8

100,0%

75,7%

Az operatív program szintű kifizetések aránya 75,7% volt 2013 végén és a prioritásokra vonatkozó arányok az 58-92 % sávban helyezkedtek el (3. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt, 91,9%-ot a 3. prioritás, a közlekedési infrastruktúra fejlesztése, a legkisebbet, 58,0%-ot pedig a 2. prioritás a turisztikai célú fejlesztések előrehaladása érte el. A kifizetett összegeknél 80% - 20% a pályázat és projekt kifizetések aránya. Az elemzett időszakban a pályázati- és projektigények alapján a gazdaságfejlesztési forrásokra kétszeres igény volt, míg a túrizmus fejlesztésére érkezett igény közel 50%-kal haladta meg a keret. Kiemelt projekt a kecskeméti járműipari (Mercedes, Knorr-Bremse) központ szolgáltatási szintjének emelése, óvoda, bölcsőde fejlesztése, Gyulai Várfürdő fejlesztése, Kiskunfélegyháza, Baja, Harta, Szeged, Mórahalom, Makó, Hódmezővásárhely kistérségi elérhetőségének javítása, Makó újvárosi óvoda fejlesztése, Kecskemét Rákóczi-út, Vasút-Kert revitalizációja. 100

10. ábra DAOP eredményindikátorok teljesülése (2007-2013)

* szaggatott vonal az átlagos kifizetési arányok szerinti elvárt eredményt 75,7%-ot mutatja A 2013. év végén rendelkezésünkre álló kifizetési adatok és a felhasználás eredményességét mérő mutatók értékelésével megállapítható, hogy a dél-alföldi régió a rendelkezésére álló uniós fejlesztési forrásokat eredményesen használta föl, mert 75,7%-os kifizetési szint mellett, a kitűzött célértékeket átlagosan 142,6%-ra teljesítette. A tervezett célokhoz viszonyított kiemelkedő eredményességhez (ahogyan ez a 10. ábrán látszik) hozzájárult a munkahelyteremtéshez, foglalkoztatáshoz kapcsolódó eredményindikátor értékek többszörös meghaladása

28.

Az Észak-Alföldi Operatív Program (ÉAOP) néhány főbb jellemzője

Az észak-alföldi régió Magyarország második legnépesebb régiója, itt él az ország lakosságának 15,05%a, 1492 ezer ember (2013). A régió az Új Magyarország Fejlesztési Terv részeként megfogalmazott fejlesztési stratégiájában az Észak-Alföldi Regionális Operatív Programban, (ÉAOPban) öt kiemelt fejlesztési célterület határozott meg. E célok eléréséhez a régiónak összesen 321,2 Mrd forint fejlesztési forrást, az országos rendelkezésére álló fejlesztési keretnek 3,84%-át biztosították, ebből az EU támogatási keretet 279,1 Mrd forint, a nemzeti forrás 13,4%, 42,1 Mrd forint.

11-12. ábra ÉAOP évenként meghirdetett regionális források alakulása fejlesztési célterületenként és a lekötött források megoszlása pályázati- és projektforrások között

101

Az ÉAOP meghirdetett forrásaira benyújtott igény 51%-kal meghaladta a keretet, a 2013. év végén lekötött állomány 120,6%, a szerződött pályázatok-projektek aránya 71% - 29% volt, (11-12. ábra) a régióban a pályázatos forrásmeghirdetésé volt a meghatározó szerep. A kötelezettségvállalások szektorok szerinti megoszlása alapján a támogatások közel felét (49,8%-át) a megyei-, helyiönkormányzatok és intézményeik, 40,4% a gazdálkodó szervezetek, vállalkozások kapták. 4. táblázat ÉAOP fejlesztések pénzügyi kerete és a kifizetések aránya, 2013. december 31. Prioritások

ÉAOP.1 ÉAOP.2 ÉAOP.3 ÉAOP.4 ÉAOP.5 ÉAOP-TS

Regionális gazdaságfejlesztés Turisztikai célú fejlesztések Közlekedési feltételek javítása Humán infrastruktúra fejlesztések Város- és térségfejlesztés Technikai Segítségnyújtás

ÉAOP ÖSSZESEN

fejlesztési keretek

pénzügyi kifizetések 2013. december 31. Kifizetés /Keret Mrd Ft megoszlás

Mrd Ft

megoszlás

46,2 58,4 56,0 66,1 83,0 11,6

14,4% 18,2% 17,4% 20,6% 25,8% 3,6%

29,3 29,2 45,4 50,9 33,7 6,6

15,0% 15,0% 23,3% 26,1% 17,3% 3,4%

63,5% 50,0% 81,1% 76,9% 40,7% 56,9%

321,2

100,0%

195,1

100,0%

60,7%

Az operatív program szintű kifizetések aránya 60,7% volt 2013 végén és a prioritásokra vonatkozó arányok az 41-81 % sávban helyezkedtek el (4. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt, 81,1%-ot a 3. prioritás, a közlekedési infrastruktúra fejlesztése, a legkisebbet, 40,7%-ot pedig az 5. prioritás a városés térségfejlesztések előrehaladása érte el. A kifizetett összegeknél 84% - 16% a pályázat és projekt kifizetések aránya. A régió kiemelt projektjei voltak, 1. prioritás: Ecseri Kft. Aluminium Öntöde Szolnok, Marso Holding Telephelyfejlesztés, Nyíregyháza, 2. prioritás: Centrum Hotel korszerűsítése, Debrecen, LEGO Palota Turisztikai Látogató Központ, Nyíregyháza, 3. prioritás: DKV debreceni közösségi közlekedés színvonalának emelése, Jászberény városi útjainak felújítása, 4. prioritás: Újfehértói Napsugár Óvoda felújítása, bővítése. 5. prioritás: civil ház kialakítása Geberjén, Kisvárda funkcióbővítő integrált településfejlesztése. 13. ábra

102

ÉAOP eredményindikátorok teljesülése (2007-2013)

* a szaggatott vonal az átlagos kifizetési arányok szerinti elvárt eredményt, 60,7%-ot mutatja

A 2013. év végén rendelkezésünkre álló kifizetési adatok és a felhasználás eredményességét mérő mutatók értékelésével megállapítható, hogy az észak-alföldi régió a rendelkezésére álló uniós fejlesztési forrásokat eredményesen használta föl, mert 60,7%-os kifizetési szint mellett, a kitűzött célértékeket átlagosan 79,4%-ra teljesítette. A tervezett célokhoz viszonyított eredményességhez (ahogyan ez a 13. ábrán látszik) hozzájárult a hátrányos helyzetű kistérségekben teremtett munkahelyek kapcsolódó eredményindikátor értékek többszörös meghaladása.

29. Az Észak-Magyarországi Operatív Program (ÉMOP) néhány főbb jellemzője Az észak-magyarországi régió Magyarország negyedik legnépesebb régiója, itt él az ország lakosságának 12,00%-a, 1189 ezer ember (2013). A régió az Új Magyarország Fejlesztési Terv részeként megfogalmazott fejlesztési stratégiájában az Észak-Magyarországi Regionális Operatív Programban, (ÉMOP-ban) öt kiemelt fejlesztési célterület határozott meg. E célok eléréséhez a régiónak összesen 297,7 Mrd forint, fejlesztési forrást, az országos rendelkezésére álló fejlesztési keretnek 3,44%-át biztosították, ebből az EU támogatási keret 268,2 Mrd forint, a nemzeti forrás 10,4%, 29,5 Mrd forint.

103

14-15. ábra ÉMOP évenként meghirdetett regionális források alak lekötött források megoszlása pályázati- és projektforrások között

Az ÉMOP meghirdetett forrásaira benyújtott igény 41%-kal meghaladta a keretet, a 2013. év végén lekötött állomány 101,9%, a szerződött pályázatok-projektek aránya 82% - 18% volt, (14-15. ábrán) a régióban a pályázatos forrásmeghirdetésé volt a meghatározó szerep. A kötelezettségvállalások szektorális megoszlása alapján a támogatások több mint felét (54,6%-át) a megyei-, helyiönkormányzatok és intézményeik, 37,4% a gazdálkodó szervezetek, vállalkozások kapták. 5. táblázat ÉMOP fejlesztések pénzügyi kerete és a kifizetések aránya, 2013. december 31.

Prioritások

fejlesztési keretek

pénzügyi kifizetések 2013. Kifizetés december 31. /Keret Mrd Ft megoszlás

Mrd Ft

megoszlás

Versenyképes helyi gazdaság Turisztikai potenciál erősítése Településfejlesztés, környezetfejl. ÉMOP.4 Humán közösségi infrastruktúra fejl. ÉMOP.5 Térségi közlekedés fejlesztése ÉMOP-TS Technikai Segítségnyújtás

43,1 62,0 84,7

14,5% 20,8% 28,5%

26,7 28,6 69,7

13,2% 14,2% 34,4%

61,9% 46,2% 82,2%

67,2

22,6%

44,3

21,9%

65,9%

30,0 10,7

10,1% 3,6%

26,0 7,0

12,8% 3,5%

86,7% 65,7%

ÉMOP ÖSSZESEN

297,7

100,0%

202,2

100,0%

67,9%

ÉMOP.1 ÉMOP.2 ÉMOP.3

Az operatív program szintű kifizetések aránya 67,9% volt 2013 végén és a prioritásokra vonatkozó arányok a 46-87 % sávban helyezkedtek el (5. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt, 86,7%-ot a 5. prioritás, a térségi közlekedési infrastruktúra fejlesztése, a legkisebbet, 46,2%-ot pedig a 2. prioritás a turisztikai célú fejlesztések előrehaladása érte el. A régió kiemelt projektjei voltak: 1. prioritás: GreenZéró Multimédia Inkubátorház Kft. Egerszalók. 2.prioritás: Kastély-sziget Kulturális Központ Edelény, Tokaj fesztiválkatlan, História Völgy, Csereháti Településszövetség, Boldva Barátok Háza, Hídvégardó Tájház, Gedeon kúria, Színpetri Nagy Könyv Papírmalom. 3. prioritás: ózdi Béke Lakótelep északi részének rehabilitációja, Öregek és Fiatalok Házának felújítása, közösségi funkciók biztosítása, Sátoraljaújhely Ronyva-patak árvízszárasztó

104

ulása fejlesztési célterületenként és a

felújítása, védművek rekonstrukciója. 4. prioritás: egészségügyi ellátások fejlesztése Nézsa községben. 5. prioritás: korszerű térségi informatikai tájékoztatás bevezetése Salgótarján és térségében, NÓGRÁDVOLÁN projektek komplex fejlesztése, Poroszló és Tisza-folyó hídja között kerékpárút kiépítése. 16. ábra ÉMOP eredményindikátorok teljesülése (2007-2013)

’* a szaggatott vonal az átlagos kifizetési arányok szerinti elvárt eredményt, 67,9%-ot mutatja

A 2013. év végén rendelkezésünkre álló kifizetési adatok és a felhasználás eredményességét mérő mutatók értékelésével megállapítható, hogy az észak-magyarországi régió a rendelkezésére álló uniós fejlesztési források felhasználásában nem volt elég eredményes, mert 67,9%-os kifizetési szint mellett, a kitűzött célértékeket átlagosan 58,3%-ra teljesítette. A tervezett célokhoz viszonyított lemaradáshoz, (ahogyan ez a 16. ábrán látszik) hozzájárult a GDP változáshoz és a foglalkoztatottsági szintez kapcsolódó eredményindikátor értékek többszörös elmaradása.

30. A Közép-Magyarországi Operatív Program (KMOP) néhány főbb jellemzője A közép-magyarországi régió Magyarország legnépesebb régiója, itt él az ország lakosságának 29,81%a, 2954 ezer ember (2013). A régió az Új Magyarország Fejlesztési Terv részeként megfogalmazott fejlesztési stratégiájában a Közép-Magyarországi Regionális Operatív Programban, (KMOP-ban) öt kiemelt fejlesztési célterület határozott meg. E célok eléréséhez a régiónak összesen 483,3 Mrd forint, fejlesztési forrást, az országos rendelkezésére álló fejlesztési keretnek 5,93%-át biztosították, ebből az EU támogatási keretet 407,5 Mrd forint, a nemzeti forrás 15,6%, 75,8 Mrd forint. 17-18. ábra KMOP évenként meghirdetett regionális források alak

105

lekötött források megoszlása pályázati- és projektforrások között

Az KMOP meghirdetett forrásaira benyújtott igény 53%-kal meghaladta a meghirdetett keretet, kiemelkednek a versenyképesség innovációra szánt források, amelyekre 86%-os többletigény jelentkezett. A 2013. év végén lekötött állomány 106,6%, a szerződött pályázatok-projektek aránya 62% - 38% volt, (17-18. ábra). A kötelezettségvállalások szektor szerinti megoszlása alapján a támogatások 34,5%-át a megyei-, helyi- önkormányzatok és intézményeik, 50,1%-át a gazdálkodó szervezetek, vállalkozások kapták. A közép-magyarországi régió volt az egyetlen, ahol a gazdálkodó szervezetek projektgeneráló szerepe meghaladta a közszféra arányát. 6. táblázat KMOP fejlesztések pénzügyi kerete és a kifizetések aránya, 2013. december 31. Prioritások

fejlesztési keretek Mrd Ft

megoszlás

pénzügyi kifizetések 2013. december 31. Kifizetés /Keret Mrd Ft megoszlás

KMOP.1

A tudásalapú gazdaság innovációés vállalkozásorientált fejlesztése

165,2

34,2%

125,9

30,9%

76,2%

KMOP.2

Versenyképesség keretfeltételeinek fejlesztése

74,8

15,5%

73,1

18,0%

97,8%

56,9

11,8%

47,7

11,7%

83,9%

100,5

20,8%

86,7

21,3%

86,2%

68,6 17,4

14,2%

63,1 10,4

15,5%

92,0%

3,6%

2,6%

59,9%

483,3

100,0%

406,9

100,0%

84,2%

KMOP.3 KMOP.4 KMOP.5 KMOP-TS

A régió vonzerejének fejlesztése Humán közszolgáltatások intézményrendszerének fejlesztése Települési területek megújítása Technikai Segítségnyújtás

KMOP ÖSSZESEN

Az operatív program szintű kifizetések aránya 84,2% volt 2013 végén és a fejlesztési prioritásokra vonatkozó arányok az 76-92 % sávban helyezkedtek el (6. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt, 97,8%-ot a 2. prioritás, a versenyképesség keretfeltételeinek fejlesztése, a legkisebbet, 76,2%-ot pedig az 1. prioritás a tudásalapú gazdaság innováció- és vállalkozásorientált fejlesztésének előrehaladása érte el. A régió kiemelt projektjei voltak: 1. prioritás: Széchényi Viszontgarancia Program, Kockázati Tőkeprogramok, DAGENT Kft, Telephelyfejlesztés, Sződ, YASO Génkezelésmentes szójababból adalékanyagok előállítása, 2. prioritás: budapesti kerékpáros közösségi közlekedési rendszer kialakítása. 3. prioritás: helyi és térségi Turisztikai Desztináció Menedzsment (TDM) szervezetek létrehozása, Börtönmúzeum és Pálosrendi Múzeum Márianosztrán, Gyógyfürdő-fejlesztés Nagykátán;

106

ulása fejlesztési célterületenként és a

Fővárosi Állat- és Növénykert Varázshegy projektje, Városliget Kapuja Műjégpálya felújítása, Rudas Gyógyfürdő műemléki rekonstrukciója. Napenergia a kultúráért, Vígszínház – zöldszínház. 4. prioritás: Liszt Ferenc Zeneakadémia felújítása, váci Jávorszky Ödön Kórház korszerűsítése, Nemzeti Egészségügyi Informatikai Rendszer (e-Health) fejlesztése, Józsefvárosi Egészségügyi Szolgálat komplex fejlesztése, Krisztina-városi bölcsődei ellátás fejlesztése, 5. prioritás: közterületi város-rehabilitáció Budapest belváros, Óbudai Promenád Fejlesztése. 19. ábra KMOP eredményindikátorok teljesülése (2007-2013)

* a szaggatott vonal az átlagos kifizetési arányok szerinti elvárt eredményt, 84,2%-ot mutatja

A 2013. év végén rendelkezésünkre álló kifizetési adatok és a felhasználás eredményességét mérő mutatók értékelésével megállapítható, hogy a közép-magyarországi régió a rendelkezésére álló uniós fejlesztési forrásokat eredményesen használta föl, mert 84,2%-os kifizetési szint mellett, a kitűzött célértékeket átlagosan 98,4%-ra teljesítette. A tervezett célokhoz viszonyított eredmények, (ahogyan ez a 19. ábrán látszik) egyenletesen, a forrásfelhasználással arányban teljesültek, kivétel ez alól a foglalkoztatottsági szint, (KMOP hátrányos helyzetű térségi foglalkoztatásra célértéket nem határozott meg).

31.

A Dél-Dunántúli Operatív Program (DDOP) néhány főbb jellemzője

A dél-dunántúli régió Magyarország legkisebb lakosú régiója, itt él az ország lakosságának 9,34%-a, 925 ezer ember (2013). A régió az Új Magyarország Fejlesztési Terv részeként megfogalmazott fejlesztési stratégiájában a Dél-Dunántúli Regionális Operatív Programban, (DDOP-ban) öt kiemelt fejlesztési célterület határozott meg. E célok eléréséhez a régiónak összesen 232,3 Mrd forint, fejlesztési forrást,

107

az országos fejlesztési keretnek 2,82%-át biztosították, ebből az EU támogatási keretet 198,6 Mrd forint, a nemzeti forrás 14,6%, 33,7Mrd forint. 20-21. ábra DDOP évenként meghirdetett regionális források alak lekötött források megoszlása pályázati- és projektforrások között

A DDOP meghirdetett forrásaira benyújtott igény 60%-kal meghaladta a meghirdetett keretet, a 2013. év végén lekötött állomány 113,4%, a szerződött pályázatok-projektek aránya 65% - 35% volt, (20-21. ábra), a régióban a pályázatos forrásmeghirdetésé volt a meghatározó szerep. A kötelezettségvállalások szektorok szerinti megoszlása alapján a támogatások 51,9%-át a megyei-, helyiönkormányzatok és intézményeik, 36,4% a gazdálkodó szervezetek, vállalkozások kapták. Az operatív program szintű kifizetések aránya 76,1% volt 2013 végén és a prioritásokra vonatkozó arányok az 55-90 % sávban helyezkedtek el (7. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt, 90,4%-ot a 4. prioritás, az integrált városfejlesztések, a legkisebbet, 55,3%-ot pedig a 2. prioritás a turisztikai célú fejlesztések előrehaladása érte el.

7. táblázat DDOP fejlesztések pénzügyi kerete és a kifizetések aránya, 2013. december 31. Prioritások

DDOP.1 DDOP.2 DDOP.3 DDOP.4 DDOP.5

Városi térségek fejl. versenyképes gazdaság megteremtése Turisztikai potenciál erősítése Humán közszolgáltatások fejl. Integrált városfejlesztési akciók Elérhetőség javítása, környezetfejl. Technikai Segítségnyújtás

DDOPTS DDOP ÖSSZESEN

fejlesztési keretek

pénzügyi kifizetések 2013. december 31.

Kifizetés megoszlás /Keret

Mrd Ft

megoszlás

Mrd Ft

24,5

10,5%

19,1

10,8%

78,2%

43,1 42,9 53,0 60,5

18,6%

13,5%

55,3%

18,4%

75,8%

27,1%

90,4%

26,0%

23,9 32,5 47,9 48,2

27,3%

79,7%

8,4

3,6%

5,2

2,9%

62,1%

232,3

100,0%

176,8

100,0%

76,1%

18,5% 22,8%

A régió kiemelt projektjei voltak: 1. prioritás: fémalkatrész-gyártás Simontornyán, CFA Hungária Kft. telephelyfejlesztés, Lakics Kft. szélerőművekhez szükséges motor- és generátorházak gyártása,

108

ulása fejlesztési célterületenként és a

Aluminium Öntöde Gyártócsarnok Mohács, PCI Formaöntöde és Logisztikai Központ fejlesztése Mohácson. 2. prioritás: Panzióépítés Agancsos Kft. Villány, Ős-Dráva fejlesztéshez illeszkedő kerékpáros-turisztikai fejlesztés, Balatoni Turisztikai Desztináció Menedzsment (TDM) szervezetek létrehozása. 3.prioritás: Pécsi Református Kollégium hálózatfejlesztést megalapozó infrastrukturális fejlesztés, Pécsi Tudományegyetem rehabilitációval érintett fekvőbeteg férőhelyek számának növelése, 4.prioritás: Barcs nyugati városrész rehabilitációja, lakhatási integrációt modellező szociális célú település-rehabilitáció kísérleti projekt 5.prioritás: Kölesd és Kistormás községek szennyvízelvezetése és tisztítása. 22. ábra DDOP eredményindikátorok teljesülése (2007-2013)

’* a szaggatott vonal az átlagos kifizetési arányok szerinti elvárt eredményt, 76,1%-ot mutatja

A 2013. év végén rendelkezésünkre álló kifizetési adatok és a felhasználás eredményességét mérő mutatók értékelésével megállapítható, hogy a dél-dunántúli régió a rendelkezésére álló uniós fejlesztési forrásokat eredményesen használta föl, mert 76,1%-os kifizetési szint mellett, a kitűzött

109

célértékeket átlagosan 83,7%-ra teljesítette. A tervezett célokhoz viszonyított kiemelkedő eredményességhez (ahogyan ez a 22. ábrán látszik) hozzájárult a hátrányos helyzetű kistérségekben teremtett munkahelyekhez és a foglalkoztatottsági szinthez kapcsolódó eredményindikátor értékek kedvező alakulása.

32.

A Közép-Dunántúli Operatív Program (KDOP) néhány főbb jellemzője

A közép-dunántúli régió Magyarország ötödik legnépesebb régiója, itt él az ország lakosságának 10,85%-a, 1075 ezer ember (2013). A régió az Új Magyarország Fejlesztési Terv részeként megfogalmazott fejlesztési stratégiájában a Közép-Dunántúli Regionális Operatív Programban, (KDOPban) öt kiemelt fejlesztési célterület határozott meg. E célok eléréséhez a régiónak összesen 167,3 Mrd forint, fejlesztési forrást, az országos rendelkezésére álló fejlesztési keretnek 2,07%-át biztosították, ebből az EU támogatási keret 139,3 Mrd forint, a nemzeti forrás 16,5%, 28,0 Mrd forint. 23-24. ábra KDOP évenként meghirdetett regionális források alakulása fejlesztési célterületenként és a lekötött források megoszlása pályázati- és projektforrások között

Az KDOP meghirdetett forrásaira benyújtott igény több mint duplája volt, 109%, a rendelkezésre álló meghirdetett keretnek, a 2013. év végén lekötött állomány 103,3%, a szerződött pályázatok-projektek aránya 83% - 17% volt, (23-24. ábra), a régióban a pályázatos forrásmeghirdetésé volt a meghatározó szerep. A kötelezettségvállalások szektor szerinti megoszlása alapján a támogatások közel felét (48,1%át) a megyei-, helyi- önkormányzatok és intézményeik, 42,2% a gazdálkodó szervezetek, vállalkozások kapják. 8. táblázat KDOP fejlesztések pénzügyi kerete és a kifizetések aránya, 2013. december 31.

Prioritások

KDOP.1 KDOP.2

Gazdaságfejlesztés Turizmusfejlesztés

fejlesztési keretek Mrd Ft

megoszlás

25,9 38,0

15,5% 22,7%

110

pénzügyi kifizetések 2013. Kifizetés december 31. /Keret Mrd Ft megoszlás 16,7 22,2

14,5% 19,2%

64,5% 58,4%

Fenntartható településfejlesztés KDOP.4 Közlekedés- és környezetfejlesztés KDOP.5 Humán-infrastruktúra fejlesztés KDOP-TS Technikai Segítségnyújtás

23,9

14,3%

15,0

13,0%

62,5%

49,9

29,8%

36,8

31,9%

73,7%

23,5

14,1%

20,1

17,4%

85,5%

6,0

3,6%

4,6

4,0%

76,4%

KDOP ÖSSZESEN

167,3

100,0%

115,4

100,0%

69,0%

KDOP.3

Az operatív program szintű kifizetések aránya 69,0% volt 2013 végén és a prioritásokra vonatkozó arányok az 58-86 % sávban helyezkedtek el (8. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt, 85,5%-ot az 5. prioritás, a humán-infrastruktúra fejlesztése, a legkisebbet, 58,4%-ot pedig a 2. prioritás a turisztikai célú fejlesztések előrehaladása érte el. 25. ábra KDOP eredményindikátorok teljesülése (2007-2013)

’* a szaggatott vonal az átlagos kifizetési arányok szerinti elvárt eredményt, 69,1%-ot mutatja

A 2013. év végén rendelkezésünkre álló kifizetési adatok és a felhasználás eredményességét mérő mutatók értékelésével megállapítható, hogy a közép-dunántúli régió a rendelkezésére álló uniós fejlesztési forrásokat eredményesen használta föl, mert 69,1%-os kifizetési szint mellett, a kitűzött célértékeket átlagosan 78,2%-ra teljesítette. A tervezett célokhoz viszonyított kiemelkedő eredményességhez (ahogyan ez a 25. grafikonon látszik) hozzájárult a kifizetésekkel arányos, egyenletes, eredményindikátor értékek alakulása.

33. A Nyugat-Dunántúli Operatív Programok (NYDOP) néhány főbb jellemzője A nyugat-dunántúli régió Magyarország hatodik legnépesebb régiója, itt él az ország lakosságának 9,94%-a, 985 ezer ember (2013). A régió az Új Magyarország Fejlesztési Terv részeként megfogalmazott fejlesztési stratégiájában a Nyugat-Dunántúli Regionális Operatív Programban, (NYDOP-ban) öt kiemelt fejlesztési célterület határozott meg. E célok eléréséhez a régiónak összesen 152,8 Mrd forint,

111

fejlesztési forrást, az országos rendelkezésére álló fejlesztési keretnek 1,84%-át biztosították, ebből az EU támogatási keret 131,8 Mrd forint, a nemzeti forrás 13,9%, 21,0 Mrd forint. 26-27. ábra NYDOP évenként meghirdetett regionális források alakulása fejlesztési célterületenként és a lekötött források megoszlása pályázati- és projektforrások között

Az NYDOP meghirdetett forrásaira benyújtott igény 92%-kal meghaladta a meghirdetett keretet, a 2013. év végén lekötött állomány 103,7%, a szerződött pályázatok-projektek aránya 72% - 28% volt, a régióban a pályázatos forrásmeghirdetésé volt a meghatározó szerep. A kötelezettségvállalások szektor szerinti megoszlása alapján a támogatások közel felét (49,2%-át) a megyei-, helyiönkormányzatok és intézményeik, 33,8% a gazdálkodó szervezetek, vállalkozások kapták. Az operatív program szintű kifizetések aránya 77,0% volt 2013 végén és a prioritásokra vonatkozó arányok az 63-92 % sávban helyezkedtek el (9. táblázat). Közülük a legmagasabb arányt, 92,3%-ot a 4. prioritás, a környezetvédelmi és közlekedési infrastruktúra fejlesztése, a legkisebbet, 62,6%-ot pedig a 2. prioritás a turisztikai célú fejlesztések előrehaladása érte el. A 2013. év végén rendelkezésünkre álló kifizetési adatok és a felhasználás eredményességét mérő mutatók értékelésével megállapítható, hogy a nyugat-dunántúli régió a rendelkezésére álló uniós fejlesztési forrásokat eredményesen használta föl, mert 77,0%-os kifizetési szint mellett, a kitűzött célértékeket közel azonos, átlagosan 76,5%-os szinten teljesítette. A tervezett céloknak megfelelő eredményességhez (ahogyan ez a 28. grafikonon látszik) hozzájárult a GDP célérték kedvező alakulása. 9. táblázat NYDOP fejlesztések pénzügyi kerete és a kifizetések aránya, 2013. december 31.

Prioritások

fejlesztési keretek

pénzügyi kifizetések 2013. Kifizetés december 31. /Keret Mrd Ft megoszlás

Mrd Ft

megoszlás

NYDOP.1 Regionális gazdaságfejlesztés

23,5

15,4%

17,6

14,9%

74,8%

NYDOP.2 Turizmusfejlesztés

36,1

23,6%

22,6

19,2%

62,6%

NYDOP.3 Városfejlesztés

29,1

19,0%

22,4

19,1%

77,1%

112

Környezetvédelmi és infrastruktúra NYDOP.4 közlekedési fejlesztése Helyi és térségi NYDOP.5 közszolgáltatások fejlesztése NYDOP- Technikai Segítségnyújtás TS NYDOP ÖSSZESEN

30,7

20,1%

28,3

24,0%

92,3%

27,9

18,3%

22,7

19,3%

81,2%

5,5

3,6%

4,1

3,5%

74,2%

152,8

100,0%

117,6

100,0%

77,0%

28. ábra NYDOP eredményindikátorok teljesülése (2007-2013)

’* a szaggatott vonal az átlagos kifizetési arányok szerinti elvárt eredményt, 77,0%-ot mutatja

13. melléklet

Az agrár- és vidékfejlesztési támogatások rendszere, a forrásfelhasználás előrehaladása 2007-2013. évek közötti időszakban Az uniós közös agrárpolitikának (KAP) két pillére van, az egyik a közvetlen termelői és agrárpiaci támogatások rendszere, amelyet Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból (EMOGA61) finanszíroznak. A másik pillér a vidékfejlesztési támogatások rendszere, amelyet 2004-től bevezetett Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA62) forrásaiból finanszíroznak. Az európai költségvetés 42%-át, (2007-2013 között) a természeti erőforrások megőrzésére, kezelésre, az ehhez kapcsolódó agrárpiaci közvetlen és közvetett kifizetésekre fordítja. A teljes agrár keretének megközelítőleg háromnegyedét63 az első pillér, a közvetlen termelői támogatások teszik ki, a második 61

EAGGF - European Agricultural Guidance and Guarantee Fund. EAFRD – European Agricultural Fund for Rural Developement. 63 A 2007-2013. éves költségvetési időszakban 76%-át, a 2014-2020. éves költségvetési időszakban 74%-át. 62

113

pillér, a maradék agrár források megközelítőleg 25%-a a vidékfejlesztési források kerete . Az uniós csatlakozása óta, 2004-2013 között, ezekből a forrásokból Magyarország 12 469 millió eurót, (2503 millió euró és 9966 millió euró), megközelítőleg 3430 Mrd forintot kapott, (tervezési árfolyamokon számolva). 1. táblázat Magyarország részére biztosított uniós agrártámogatások alakulása 2000-2020 millió EUR

2000-2003

Vidékfejlesztési források (EMVA)

38 (SAPARD)

2004-2006

2007-2013

2014-2020

változás %

586

3860

3455

-10,5%

Halászati Alap (HOP)

-

-

35

39

12,0%

Agrár piaci-, földalapú támogatás (EMOGA)

-

1917

6071

7950

30,9%

38

2 503

9 966

11 444

14,8%

Agrár források ÖSSZESEN

* 2014-2020 földalapú támogatás óvatos becslés a SAPS 2013-2014. évi regisztrált kifizetési adatai alapj

án

A hazai agrártámogatási rendszer forrásainak megoszlása az I. és II. pillér között, az új tagállamoknál fokozatosan bevezetésre kerülő közvetlen támogatások rendszere miatt 2004-2013 között eltért az európai átlagos megoszlástól, nálunk tíz év átlagában a termelői támogatások 64%-ot, a vidékfejlesztési alapok 36%-ot tettek ki. A tíz új tagállam esetében a csatlakozási tárgyaláson elfogadottaknak megfelelően a piacra-jutási és a közvetlen agrártermelési támogatások, a termelés- és termékalapú kiegészítések fokozatosan kerültek bevezetésre 2004-2013 között. Az agrártermelői, földalapú támogatások 2004-ben az uniós átlag 25%áról indultak, majd 2005-ben 30%-ra, 2006-ban 35%-ra nőttek, illetve 2007-2013 között évente 10%kal közeledtek az uniós EU-15 tagállamának szintjéhez. Az I. pillér forrásaihoz, a közvetlen termelői és agrárpiaci támogatásokra, a 2004-ben csatlakozott tíz új tagállam, - a csatlakozási tárgyaláson elfogadottaknak megfelelően, 2004-2013. évek között -, fokozatosan jutott hozzá. A földalapú támogatások az új tagállamokban, 2004-ben, az uniós átlag 25%ról indultak, majd 2005-ben 30%-ra, 2006-ban 35%-ra, majd 2007-2013 között évente 10%-kal emelkedve 2013-ra érték el az EU-15 átlag szintjét, illetve Magyarországon (bizonyos termények esetében) meghaladták az uniós szintet. A többször kritizált fokozatosság, az egyenlőtlen európai agrárpiaci feltételek, a hazai versenyképességi hátrányok miatt Magyarország a hazai agrártermelők versenyképességének megőrzését támogatva – a reális költségvetési teherbíró képessége fölött -, vállalta, hogy az uniós direkt támogatásokat kiegészíti az ún. top-up támogatásokkal. Ezek mértéke a közösségi szabályok szerint az uniós támogatások maximum +30%-a lehetett. (Lényegében az agrár top-up támogatás a nemzeti addicionális hozzájárulások a közvetlen földalapú támogatások esetében). A közvetlen támogatások forrásai további két részre bomlanak, a közvetlen földalapú termelői támogatásokra, ez teszi ki a keret megközelítőleg 95%-át és az agrár, belpiaci és exporttámogatásokra, ez a maradék 5%. Az I. pillér forrásaira, - a közvetlen termelői- és agrárpiaci támogatásokra-, az egységes, nyilvántartási rendszerben, a SAPS-ban, regisztrált, a földet művelő, egyéni termelők, bérlők, termelési

114

szövetkezetek, egyesülések jogosultak 64 . Az uniós agrártámogatások fogadásához a hazai agrár intézményrendszerben létre kellett hozni a digitális parcella-nyilvántartó rendszert, (SAPS), az az Élelmiszer-biztonsági Hivatalt (2003), a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalt, (2003), amely a közvetlen agrártámogatások kifizetője, a digitális szarvasmarha-, sertés-, juh- és kecske-nyilvántartó rendszert, az erdészeti szolgálat, európai követelményeknek megfelelően információs és nyilvántartási rendszereit. Az európai uniós agrárpolitika II. pillére a vidékfejlesztési források támogatások rendszere, amelynek célja a mezőgazdasági és az erdészeti ágazat versenyképességének, a környezetvédelemnek és a vidéki életminőségnek a javítása, valamint a vidéki területeken a gazdasági tevékenység diverzifikálásának ösztönzése. A vidékfejlesztési forrásokat négy ún. tengely szerint kellett megosztani, az elosztásánál figyelembe kellett venni az európai stratégiai iránymutatásokat. A vidékfejlesztési források célterületei: •

I. tengely: a mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképesség javító fejlesztéseit támogatja, az agrárgazdaságok korszerűsítését, az állattartó telepek, erdőgazdaságok, kertészetek, gépek beszerzését, valamint a szakképzést, agrár-információs rendszerek kialakítását.

•

II. tengely a környezet és vidék fejlesztése, a földterület fenntartható hasznosítását, a hátrányos, hegyvidéki termőterületek gazdálkodásának támogatását, genetikai megőrzési, állatjóléti kifizetéseket teljesít.

•

III. tengely a vidéki élet minőségének, a vidéki gazdaság diverzifikálásának forrásait tartalmazza, ezen belül a nem mezőgazdasági tevékenységek, turisztikai fejlesztések, falu- és településmegújításokat.

•

IV. tengely a LEADER közösség támogatása, ami vidéki közösségek együttműködéséhez, saját stratégia alkotásához biztosít forrásokat.

•

Ötödik elem a technikai segítségnyújtás.

Az uniós csatlakozás előtt – 2000-2003 évek között - az agrárszektor, a jellemzően termelést támogató költségvetési közvetlen folyó támogatások összege 123 Mrd forint/év körüli szinten mozgott. Az ország 2004-es uniós csatlakozása, az EU-15 szintű támogatási rendszer fokozatos bevezetése, a vidékfejlesztési források következtében az agrárszektornak nyújtott uniós és nemzeti támogatások együttes összege meghétszereződött, (1.ábra). Az uniótól kapott közvetlen támogatások meghatározzák nemcsak a szektor jövedelmezőségét, a termelési struktúráját is. (Állattartás, kertészeti ágazat háttérbe szorulása az alacsonyabb támogatási szint miatt). 1. ábra Az uniós és hazai agrártámogatások alakulása (milliárd forint)

64

Az állami intézmények, önkormányzatok, nemzeti parkok tulajdonában lévő földek után akkor lehet támogatást igényelni, ha az előbbi intézmények tulajdonukban, használatukban lévő területet hosszú távra művelésre bérbe adják. Ezek a területek az SAPS rendszerben így regisztrálhatóak és támogatásra jogosultak lesznek.

115

A közvetlen termelői és agrárpiaci támogatások és az ahhoz nyújtott nemzeti kiegészítés alakulása Magyarország területe 93 ezer km2, ebből mezőgazdasági terület 61,7 ezer km2, termelői támogatási rendszerben regisztrált 53, ezer km2, (5,3 millió hektár). Az agrár közvetlen termelői támogatások rendszere több típusú, több szintű támogatást tartalmaz, kiinduló az alaptámogatás, területalapú támogatás, ahol az egyes mezőgazdasági parcelláknak el kell érnie a 0,25 hektárt. A közvetlen támogatások, (zöldség-gyümölcs, energianövények, szárított takarmány, cukortámogatás, feldolgozóipari eper-, málnatermelés, rostgyártás, keményítőfelhasználás, rizstermelés), kiegészítő átalánytámogatások, környezetvédelmi (zöld komponens 2014től) alapú támogatás, szántóföldi növénytermelés diverzifikálása (kiemelt növény, terménycsoport) alapján adott támogatások. Kiegészítő támogatások a termeléshez kötött, a fiatal gazdálkodókat érintő, természeti hátránnyal érintett területek és a kisgazdaságok egyszerűsített támogatásai. Magyarországon alaptámogatási jogosultságot kaphat minden aktív gazdálkodó, aki SAPS rendszerben regisztrált és alaptámogatásra jogosult minden földterület, amelyen elsősorban mezőgazdasági tevékenységet folytatnak. Az alaptámogatás, akárcsak a SAPS támogatás feltétele a kölcsönös megfeleltetés rendelkezéseinek betartása.

Az egy hektárra jutó tagállami agrártámogatások változása 2008-2013 között euróban megadva) 2008 tagállamok Ausztria Belgium Dánia Finnország Franciaország Németország Görögország Írország

I. Pillér 222 408 365 237 294 325 590 308

II. Pillér 186 47 48 139 35 70 114 86

2013 I. Pillér 236 447 394 249 310 346 544 324

116

II. Pillér 167 57 40 126 47 82 165 85

2. táblázat (adatok

Változás (2013 / 2008) I. Pillér II. Pillér 106% 90% 110% 121% 108% 83% 105% 91% 105% 134% 106% 117% 92% 145% 105% 99%

Olaszország Luxemburg Hollandia Portugália Spanyolország Svédország Nagy-Britania Ciprus Csehország Észtország Magyarország Lettország Litvánia Málta Lengyelország Szlovákia Szlovénia Bulgária Románia

299 264 415 164 198 230 212 133 108 45 128 35 60 155 81 81 115 55 31

127 104 38 169 62 89 46 170 112 105 127 169 94 2320 125 72 586 191 83

343 283 469 174 206 247 247 366 258 112 312 83 143 494 197 200 295 190 92

113 101 54 176 52 86 46 144 121 125 138 85 96 1032 120 165 231 130 99

115% 107% 113% 106% 104% 107% 117% 275% 239% 249% 244% 237% 238% 319% 243% 247% 257% 345% 297%

89% 97% 142% 104% 84% 97% 100% 85% 108% 119% 109% 50% 102% 44% 96% 229% 39% 68% 119%

A 2. táblázatban látható magyar agrártermelői szektor támogatottsági szintje már 2008-ban is magas volt, az I. pillér – közvetlen támogatások szintje -, az egy hektárra jutó támogatás 128 euró/hektár, (35,8 ezer forint) volt, közelített az EU-15 harmadik legnagyobb agrártámogatásával rendelkező portugál szinthez 164 euró/hektárhoz, (45,9 ezer forinthoz). 2013-ra Magyarországon az egy hektárra jutó átlagos közvetlen támogatottsági szint közel két és félszeresére nőtt, elérte a 312 euró/hektárt, (87,4 ezer forintot), 2008. évi szinthez képest 244%-kal nőtt. A 2004-ben csatlakozott tagállamok közvetlen agrártámogatásai (I. pillér), az időszak alatt, 2008-2013 között átlagosan 255%-kal nőttek, (2. ábra). 2. ábra Az egy hektárra jutó agrártámogatások alakulása 2008 és 2013, (adatok euróban)

Az EMOGA közvetlen agrártámogatások összege 10 év alatt elérte a 3465 Mrd forintot. Az I. pillér forrásain belül négy elkülönített területre biztosított forrásokat. Legnagyobb csoport a közvetlen támogatások 2523 Mrd forint volt, ebből területalapú támogatás 91,0% 2293 Mrd forint, a maradék szerkezetátalakítási támogatás cukortámogatás 3,2%, 82 Mrd forint, tejtámogatás 2,5%, 64 Mrd forint,

117

zöldség-, gyümölcs átalakítás 1,5%, 37 Mrd forint. Az intervenciós intézkedések összege elérte a 433 Mrd forintot, ebből 84,8%-ot, 367 Mrd forintot, a 2006-2007. években, gabona intervencióra, tárolásra és felvásárlásra fordítottak. A belpiaci intézkedések a belső agrár, termelésszerkezet átalakítását támogatták, ezek a források az időszak alatt elérték a 205 Mrd forintot, jellemzően a következő célterületeket támogatták: A szőlőültetvények szerkezetátalakítására fordították a források közel harmadát, 67 Mrd forintot, ebből szerkezetátalakítás 49 Mrd forint, szőlőültetvények felszámolása 18 Mrd forint volt. A keret 16,1%-át cukoripari szerkezetátalakításra, 16,2%-át zöldség- gyümölcstermelő beruházásokra, 7,1%-át iskolatej programra, 4,8%-át állatbetegségek megelőzésére, 4,7%-át méhészeti programokra fordították. A külpiaci támogatásokat 2005-2009. években folyósították, a források fele 13 Mrd forint az agrárpiaci export termékeket, harmada mezőgazdasági kisvállalkozásokat támogatta. A folyósított nemzeti kiegészítő támogatások összege tíz év alatt elérte a 432 Mrd forintot 65 . A 3. táblázat a nemzeti támogatások három formáját különbözteti meg. Az első csoport, 53,3%, a nemzeti kiegészítő támogatások, amely értéke 230 Mrd forint, ennek közel fele, 106 Mrd forint a nemzeti tejtámogatások keret volt, gabona, olaj-, fehérje- és rostnövények területalapú támogatása 16,6%, 38 Mrd forint volt, a hús-marhatartásra 31 Mrd forinttal támogatták. A nemzeti kiegészítő támogatások második csoportja 22 Mrd forint, a történelmi bázisjogosultsághoz kötött források kerete, ami jellemzően az extenzív szarvasmarhatartásra, dohánytermesztést támogatta. A nemzeti támogatások harmadik csoportja, 41,6%-a 180 Mrd forint, ebből meghatározó rész, 63,9% az állatjóléti támogatások keret 119 Mrd forint, (ebből sertéstámogatás 38 Mrd forint, a baromfi állatjóléti támogatás 33 Mrd forint volt), a kárenyhítő juttatások elérték a 30 Mrd forintot. 3. táblázat A közvetlen agrártámogatások alakulása 2004-2014 milliárd forint

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

13

396

436

251

276

377

356

203

350

391

416

3 465

Belpiaci intézkedések

0

9

16

-6

7

70

19

20

21

25

24

205

Intervenciós intézkedések

0

153

190

26

6

27

20

2

5

5

0

433

Közvetlen támogatás

12

184

168

178

212

244

279

176

321

359

390

2 523

Külpiaci intézkedések

0

10

6

3

4

1

0

0

0

0

0

26

Nemzeti forrás Közvetlen támogatás - Nemzeti kiegészítő támogatások Közvetlen támogatás - Nemzeti kiegészítő támogatásokTörténelmi bázisjogosultsághoz Nemzeti támogatások

0

1

17

32

42

98

34

53

61

49

45

432

0

1

16

24

25

80

12

23

23

16

11

230

0

0

0

0

3

4

5

4

2

2

2

22

Európai Garancia Alap

Végösszeg

Mezőgazdasági

2013 2014

SUM

0

0

0

8

15

14

17

26

36

32

32

180

13

397

453

283

319

475

390

256

411

439

461

3 897

Vidékfejlesztési támogatások A csatlakozás utáni 2004-2006-os uniós költségvetési időszakban a vidékfejlesztési források felhasználására a Bizottság által elfogadott nemzeti stratégia a Nemzeti Vidékfejlesztési Terv volt, amely keretében három év alatt megközelítőleg 192 Mrd forint, (754 millió euró), célzott agrárkörnyezetgazdálkodási fejlesztést hajthatott végre az ország.

65

A táblázat az MVH által folyósított támogatásokat mutatja, korábban a hasonló céllal adott költségvetési támogatásokat más szervezeteken keresztül kapták a termelők

118

4. táblázat A Nemzeti Vidékfejlesztési Terv 2004-2006 pénzügyi keretei NVT uniós források Mrd Ft Agrár-környezetgazdálkodás Az EU… követelményeinek megfelelés elősegítése

NVT források megoszlása

63

16

78

10,4%

31

8

38

5,1%

16

4

20

2,7%

16

4

20

2,6%

17

4

21

2,8%

11 154

3 39

15 192

1,9% 25,5%

való

Mezőgazdasági területek erdősítése A termelők gazdasági és pénzügyi helyzetének, piaci pozícióinak javítása Kedvezőtlen adottságú területek Technikai Segítségnyújtás Összesen

NVT NVT nemzeti források hozzájárulás ÖS SZESEN Mrd Ft Mrd Ft

Az EMVA források felhasználásához, az uniós agrárpolitikában megfogalmazott stratégiai célok teljesítéséhez, minden tagállamnak a Bizottság által jóváhagyott nemzeti stratégiai programot kellett készíteni, ez nálunk az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (ÚMVP). Az ÚMVP hazai forráselosztása megfelelt az uniós átlagnak, az átlagtól a versenyképesség – környezetgazdálkodás közötti arányok tértek el, az uniós átlag a versenyképességre 11%-kal kevesebb, a környezetvédelemre 11%-kal több forrást tervezett. 5. táblázat Új Magyarország Vidékfejlesztési Program 2007-2013 pénzügyi keretei EU tagországok ÚMVP átlaga, EMVA uniós források támogatás megoszlása Mrd Ft (%)

ÚMVP ÚMVP ÚMVP nemzeti források források hozzájárulás összesen megoszlása Mrd Ft Mrd Ft

I. tengely: Versenyképességjavító intézkedések

33,9%

484

172

656

45,0%

II.tengely: Környezetvédelmi intézkedések

44,8%

355

121

476

32,6%

III.tengely: Vidékfejlesztés

13,4%

142

51

193

13,2%

IV.tengely: LEADER

5,9%

57

20

77

5,3%

Technikai S egítségnyújtás

2,0%

47

10

58

3,9%

100,0%

1 085

375

1 460

Összesen

100,0%

A vidékfejlesztési források felhasználása az NSRK, fejlesztési alapokhoz hasonlóan, pályázatok meghirdetésével, azok elbírálásával, kifizetésével történik, hasonlóan a kohéziós forrásokhoz n+2 év áll rendelkezésre a támogatási döntés után az egyes pályázatok, projektek megvalósításához, ezért ezekre a forrásokra is érdemes vizsgálni az időarányos teljesítést a forrásvesztés elkerülését. Az ÚMVP fejlesztési források lekötésénél, 4. ábra látszik, hogy a rendelkezésre álló források 60%-át az első három költségvetési évben 2007-2009 között lekötötték, az I. tengely forrásainak közel 70%-át, a II. tengely forrásainak 60,5%-át kötötték le kötelezettségvállalással ebben az időszakban.

119

3-4.ábra ÚMVP forrásainak tervezett megoszlása tengelyek között és az évente, fejlesztési területenként lekötött források alakulása 2007-2013. évek között

6. táblázat Az Új Magyarország Vidékfejlesztési Terv pénzügyi kifizetéseinek alakulása 2014. szeptember 30. milliárd forint

I. tengely

teljes keret

EU

Hazai

Összesen

656,2

393,9

145,0

538,9

Ügyfélszolgálat

8,9

4,9

13,8

Szakmai képzések

3,9

1,5

5,3

Fiatal mezőgazdasági termelők elindítása

30,3

11,1

41,5

Állattartó telepek korszerűsítése

167,6

60,0

227,6

Kertészet korszerűsítése

8,9

3,5

12,4

Kertészeti gép

15,7

5,9

21,6

Önálló gépbeszerzés

50,0

16,6

66,6

Növénytermesztés létesítményeinek korszerűsítése (szárítók)

15,0

5,5

20,5

Mezőgazdasági temékek értéknövelése 28. cikkből (ÉLIP)

42,4

17,8

60,2

Öntözés, melioráció, területi vízgazdálkodás fejlesztése

8,6

3,1

11,7

Mezőgazdasági utak fejlesztése

6,6

2,4

9,0

Termelői csoportok működése

4,1

1,4

5,5

EMVA - Termelői csoportok létrehozása, működtetése

11,4

4,0

15,4

II. tengely

358,1

98,5

456,6

EMVA - Kedvezőtlen adottságú területek

475,9

18,5

5,4

23,9

Natura 2000 gyepterületek támogatása

10,7

3,2

14,0

Agrár-környezetgazdálkodási kifizetések

72,5

19,0

91,4

183,7

52,5

236,2

EMVA - Agrár-környezetgazdálkodás

120

keret %-a

82,1%

96,0%

Állatjólét

18,3

2,5

20,8

Mezőgazdasági területek első erdősítése

21,3

6,2

27,5

EMVA - Mgte támogatás

14,6

4,1

18,6

Natura 2000 gazdálkodáshoz

8,2

2,2

10,4

III. tengely

105,3

37,1

142,4

Nem mezőgazdasági tevékenységgé történő diverzifikálás

193,0

4,0

1,4

5,4

Mikrovállalkozások létrehozása és fejlesztése

17,0

6,0

23,0

Turisztikai tevékenységek ösztönzése

16,3

5,8

22,2

Kistérségi Közlekedési szolgáltatások ösztönzése (Tanyabusz)

6,3

2,0

8,3

Vidéki gazdaság, lakosság számára nyújtott alapszolgáltatás

4,4

1,5

6,0

A vidéki gazdaság és lakosság számára nyújtott alapszolgáltatás - Integrált Közösségi Szolgáltató Terek

14,3

5,0

19,3

Falumegújítás és -fejlesztés

20,8

7,5

28,3

Vidéki örökség megőrzése fejlesztése

14,0

5,1

19,1

EMVA - Helyi Vidékfejlesztési Közösségek müködtetése

5,0

1,8

6,7

42,5

11,7

54,2

14,2

3,9

18,0

Környezet/földgazdálkodás

1,2

0,3

1,6

Életminőség/diverzifikáció

17,9

4,9

22,9

LEADER működési költségek

7,3

2,0

9,3

899,8

292,4

1 192,2

37,5

12,5

50,0

86,8%

937,4

304,8

1 242,2

85,1%

IV. tengely

77,2

Versenyképesség

Összesen (I.-IV. tengely)

1 402,3

Technikai segítségnyújtás

Mindösszesen (I.-IV. tengely, TS)

57,6

1 459,9

73,8%

70,2%

85,0%

Az ÚMVP vidékfejlesztési forrásainak felhasználása 2014. III. negyedév végén a 85,1%-on, 1242 Mrd forinton állt. Az egyes tengelyek, fejlesztési célterületek időarányos kifizetései eltérő módon alakultak. Az I. és a II. tengely forrásainak kifizetése 82,1%-on illetve 96,0%-on állt, azonban a III. és IV. vidékfejlesztési források felhasználása egyik tengely esetében sem érte el az időarányosan elvárható 77%-os szintet, a III. tengely kifizetései 73,8%-on a IV. tengely LEADER felhasználása 70,2%-on állt. Az I. tengely a mezőgazdasági versenyképességre elkülönített források 82,1%-a kifizetésre került, az átlagos kifizetettségtől elmaradt, a gazdaságok átadásának támogatására elkülönített keret, a termelők, gazdálkodók szaktanácsadásának kerete, az erdőgazdasági gépesítés, a mezőgazdasági célú félkész, energetikai növények termesztése, félig önellátó gazdálkodók támogatása. A II. tengely a mezőgazdasági környezetbarát gazdálkodási keret kihasználtsága 96,0%, a Natúra 2000 gyeptermelő területek kifizetései, és a nem mezőgazdasági beruházások támogatása alacsonyabb a célterület felhasználásán belül. A III. tengely a vidékfejlesztésre szánt források kifizetései 73,8%-on álltak 2014. szeptember végén, elmaradnak - a 2015. december 31-ig -, időarányos 77,7%-os szinttől, azon belül a nem mezőgazdasági

121

tevékenységgé történő diverzifikálás és a turizmus ösztönzésének kifizetései alig érik el a tervezett keret 50%-át. A IV. LEADER tevékenység időszak végi kifizetései 70,2%-ra teljesültek, azon belül a térségi együttműködésre szánt források, közös projektek kifizetései 31,2%-on álltak. 5. ábra Vidékfejlesztési források nem mezőgazdasági tevékenység fejlesztése, output indikátorok

*szaggatott vonal az időarányos kifizetéssel arányos várt teljesülés szintjét mutatja, 50,0%-ot Az ÚMVP vidékfejlesztési forrásainak III. és IV. tengely fejlesztési céljaihoz a tervezés során - az ÚMFT, ÚSZT célterületeihez hasonló -, a fejlesztési eredményeket mérő indikátor mutatók lettek meghatározva, (output, eredmény és hatásindikátorok). A III. tengely fejlesztési célterületei közül két felhasználást, a nem mezőgazdasági tevékenységek fejlesztését (311. célterület) és a mikrovállalkozások fejlesztését (312. célterület), illetve az ezekhez a fejlesztésekhez kapcsolt indikátorok alakulását vizsgáltuk. Az első esetben, 5.ábrán, az alacsony kifizetéshez társul az output indikátorok mind az időarányosnál, mind a kifizetéseknél alacsonyabb teljesülése. A második esetben, 6. ábrán, a mikrovállalkozások ösztönzésénél, felmerül a már kifizetett források felhasználásának eredményessége, mert a 70,3%-os kifizetések mellett az eredményindikátorok közül csak a megújuló-energia termeléshez kapcsolódó mikrovállalkozások érik el, haladják a tervezett célérték adott %-át. Az output indikátorok mind elmaradnak a kifizetéssel arányos szinttől. 6. ábra Vidékfejlesztési források, mikrovállalkozások fejlesztésének indikátorainak alakulása

122

*szaggatott vonal az időarányos kifizetéssel arányos várt teljesülés szintjét mutatja, 70,3%-ot A fejlesztési források áttekinthetőségét nehezítő problémák Az uniós agrárelszámolásokra való rálátást, az áttekinthetőséget nehezíti, hogy a közvetlen termelői támogatások uniós elszámolása nem fut át a tagállamok nemzeti költségvetésén, azt az érintettek kincstári technikai elszámolási számlán keresztül kapják, a nemzeti addicionális rész a top-up támogatások azonban a költségvetés részét képezik. Az európai uniós előírások értelmében az adott évi jogalap alapján járó egységes területalapú támogatásokat tárgyév december 1-jétől a következő év június 30-ig lehet kifizetni. Ezen támogatásokat a Magyar Állam a Kincstári Egységes Számláról (KESZ) megelőlegezi, majd a megelőlegezett támogatásokat az Európai Unió két hónappal később megtéríti. A másik az agrártámogatások átláthatóságát nehezítő elem, hogy az EMVA vidékfejlesztési alap támogatási területe, az ún. I. és II. tengelye jellegében inkább tekinthető közvetett agrártermelési támogatásnak, mint vidékfejlesztésnek. Az I. tengely a versenyképesség javító intézkedések (az allokált hazai EMVA források 45,9%-a), állattartó telepek korszerűsítését, mezőgazdasági termékek értéknövelése (ÉLIP), öntözési, talajművelési rendszerek fejlesztését, gépbeszerzéseket, fiatal gazdákat, kertészeteket támogat, a nevesített célok szerint. A II. tengely a környezetvédelmi források felhasználása agrár-környezetgazdálkodást és az erdősítést támogatja. Az EMVA források III. vidékfejlesztés és IV. LEADER tengelye értelmezhető vidékfejlesztési forrásként. Harmadik az áttekintést nehezítő probléma, hogy az uniós vidék- és területfejlesztési forrásokat tartalmaznak mind az NSRK regionális operatív programjai, mind az EMVA vidékfejlesztési forrásai. Az uniós területfejlesztési források között, az uniós szabályozás szerint, az elhatárolást az érintett település nagyság adja, azaz az 5000 fő alatti települések az EMVA vidékfejlesztési forrásaira jogosultak, az ennél nagyobb lélekszámú területek a ROP pályázati forrásait használhatják

123

fejlesztéseikre. (A ROP fejlesztési jogosultságok esetében vannak kivételek pl. szennyvíz, csatornázási fejlesztések).

124

1.

f

2.

f

üggelék A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések Címe Sorszáma Jelentés a Phare támogatások felhasználásának vizsgálatáról

0042

Jelentés az ISPA támogatásból megvalósított közlekedésfejlesztési programok ellenőrzéséről

0530 0532

Jelentés az Informatikai és Hírközlési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről 0630 Tájékoztató az európai uniós támogatások 2005. évi felhasználásának ellenőrzéséről 0802 Jelentés a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének ellenőrzéséről Jelentés a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség működésének ellenőrzéséről Jelentés a helyi önkormányzatok gazdálkodási rendszerének 2008. évi ellenőrzéséről Jelentés a 2007-től uniós finanszírozással megvalósuló, kormányzati döntésen alapuló beruházási projektek pályáztatási, tervezési és előkészítési tapasztalatainak értékelése ellenőrzésről Jelentés a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről

0812 0927

Jelentés a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről

0824

Jelentés a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről

0928

Jelentés a Magyar Köztársaság 2009. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről

1016

Jelentés a Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről

1117

Jelentés a beruházásokhoz kapcsolódó adókedvezmények és támogatások ellenőrzéséről

12102

Jelentés a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetése végrehajtósának ellenőrzéséről

1297

Jelentés Magyarország 2012. évi központi költségvetése végrehajtósának ellenőrzéséről

13080

Jelentés az ESZA Társadalmi Szolgáltató Nonprofit Kft. gazdálkodásának ellenőrzéséről

14016

Jelentés a 2013. évizárszámadásról-Magyarország 2013. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés az EU támogatások felhasználásának rendszere – A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (és a Közreműködő Szervezetek) uniós támogatásokkal kapcsolatos feladatellátásának ellenőrzéséről, 2014

14207

1281 1297

15037

üggelék Az EU alapok forrásaiból megvalósuló operatív programok elemzésének módszertani elvei és lépései

125

A projektek, programok teljesítmény-menedzsmentje (tervezés, mérés, ellenőrzés, értékelés, visszacsatolás) az EU-s források felhasználása esetében is az élet szinte minden területén elterjedt input-output modell szemlélete alapján történik. Ennek megfelelően az operatív programok értékelése során alapvetően hasonló, az alábbiakban összefoglalt elveket és lépéseket követjük. A forráskihelyezés eredményessége Az input ebben az esetben természetesen a pénzügyi erőforrásokat jelenti. A források lekötési és pénzügyi előrehaladottsági adatai operatív program (OP) és prioritás szinten is rendelkezésünkre állnak a 2013. december 31-ei záró dátummal készült éves végrehajtási jelentések alapján. Ennek indikátorai a következők: •

Input szerződéssel lekötött/Input EU+HU keret E fenti rátára a forrásvesztési kockázat megítélésének alapjaként tekintünk.

•

Input regisztrált/Input EU+HU keret A forráselosztás eredményességének megítélése, ha egyes prioritások projektjeit alacsony érdeklődés mellett, nehezen sikerül lekötni, míg más prioritások jelentős túljelentkezés mellett, rövid idő alatt kimerülnek, az indikátor utalhat az allokáció sikertelenségére vagy arra, hogy bizonyos területeken a pályázók felkészítése nagyobb figyelmet igényel.

•

Input kifizetett/Input EU+HU keret Az indikátor a projektek fizikai előrehaladásának megítélése szempontjából fontos tájékozódási pont (lásd részletesebben lentebb). A forrásvesztési kockázat megítélésének szintén fontos mércéje.

A forráskihelyezés hatékonysága A hatékonyság mércéje, a teljesítmény és az erőforrás arányát fejezi ki. Az EU-s programok esetében mind a két tényező tervezett, ami egyben azt is jelenti, hogy implicit módon a programok hatékonysága is tervezett. Az előbbiek egyben természetesen azt is jelentik, hogy a tervezetthez képest hatékonyság javulás kétféleképpen: a teljesítmények fokozásával, illetve az erőforrások csökkentésével is elérhető. Emellett összehasonlító elemzés keretében például megállapítható, hogy egy program célszerű működése mellett korábbi időállapotához vagy egy másik intézményhez képest hatékonyabb vagy kevésbé hatékony lett. A forráskihelyezés hatékonysága (külső hatékonyság) a pályázat- és projektgenerálás és az ehhez felhasznált forrásával történik. Jelenleg elérhető adatok alapján ez csak OP szinten lehetséges, mert a projektszintű végrehajtást támogató TA (Technical Assistance) nincs megosztva prioritásonként. 1. táblázat A végrehajtást szolgáló forrástípus arányai

126

Az OP-k utolsó prioritását jelentő TA keret mellett a stratégiai szintű végrehajtást támogató VOP (Végrehajtási Operatív Program) előrehaladását is összevetjük a forráskihelyezés fenti eredménymutatóival. A végrehajtást segítő két forrástípus NSRK-n belüli arányát az 1. táblázat mutatja. E célra a következő indikátor szolgál. •

TA (Input kifizetett/Input keret) és VOP (Input kifizetett/Input keret) összevetve OP TA nélkül (Input kifizetett/Input keret)

Hasonló megközelítésként a támogatás-kihelyezési tevékenységre rendelkezésre álló TA forrás felhasználásának előrehaladottsága a pályázat- és projektkezelés egyéb output indikátor célértékeinek (rendezvény, PR, helyszíni ellenőrzés, médiavásárlás, lezárt projektek aránya a támogatottakon belül stb.) teljesülésével is összevethető a hatékonyság vizsgálatának érdekében. Indikátora: •

TA (Input kifizetett/Input forrás) tény/Output cél)

összevetve

TA

(Output

A hatékonyság nemcsak a fejlesztési és adminisztrációs források felhasználtságának szembeállításával fejezhető ki, hanem az adminisztráció összes vagy egyes részköltségeinek a támogatáskezelés egyes szakaszaihoz tarozó outputokra történő ráosztásával is (pl. megkötött szerződések száma / összes adminisztrációs költség). A hatékonyságról – lévén relatív mérce – többet tudhatunk meg, ha az OPkat a fenti adatok tükrében relatívan, egymáshoz képest értékeljük. Az egyes TA outputok előrehaladásának összevetésével a további OP-k közötti összehasonlításra alkalmas információhoz juthatunk. Például jó benchmarkmutató lehet az egy szerződésre jutó szerződésmódosítások száma a hatékonyságra vonatkozóan. A forrásfelhasználás eredményessége A közösségi és állami forrásfelhasználás, illetve az operatív programok keretében megvalósuló projektek végső célja az EU átlagos életszínvonalához történő felzárkózás. Az operatív programok célrendszerét ennek az úgynevezett reál-konvergencia folyamatnak alárendelten kellett meghatározni. Ezért az operatív programok nyomonkövetésére kialakították az output-, eredmény- és hatásindikátorok egymásra épülő rendszerét. Továbbá program, prioritás, intézkedés, konstrukció és projekt szintű indikátorok kerültek meghatározásra. •

Az output indikátorok projekt szinten a megvalósított fejlesztések nyomon követhetőségét szolgálják, programszinten az output indikátorok összesített adatai az OP, illetve a prioritás vagy a prioritási tengely szinten kitűzött célok teljesítését mutatják.

•

Az eredmény indikátorok a kedvezményezettnél a fejlesztési tevékenység nyomán közvetlenül létrejövő többlet mérésére szolgálnak.

•

A magindikátorok az output és eredményindikátorok közül az EU Bizottság által kötelezően előírt indikátorok, melyek alkalmazásának célja néhány kiemelt tématerületen azonos típusú, összehasonlítható és összegezhető információk begyűjtése az egyes tagállamoktól. A hatásindikátorok az EU Bizottság Regionális Politikai Főigazgatósága által alkalmazott indikátor kategória. Egy-egy tevékenység tágabban vett hatásait hivatott mérni, miután a tevékenység nemcsak a célzott csoportra, hanem másokra is hatással lehet. Ezek az indikátorok általában nem képesek egy tágabban értelmezett kontextus adatait úgy egy indikátorba

•

127

sűríteni, hogy az ne tartalmazza a kontextusra ható egyéb tényezők hatását is, értékük jellemzően csak értékelésen keresztül mutatható ki. A vonatkozó EU rendelet és Kormányhatározat alapján a tanulmányokkal, értékelésekkel megalapozott, OP-kba foglalt indikátoroknak az alábbi SMART kritériumoknak kellett megfelelnie: specifikusak (Specific) mérhetőek (Measurable) elérhetőek (Achievable) reálisak és (Realistic) idő alapúak legyenek (Time-based). A 2007-2013-as programozási időszakra vonatkozó 15 OP indikátorai és azok célértékei az OP-kkal együtt kerültek elfogadásra az EU Bizottság által 2007. július és augusztus hónapban. Az indikátorok a tervezéssel egy időben készülő ex ante értékelések alapján a SMART kritériumoknak megfeleltek: a kiinduló adatokat meghatározták, a kitűzött célértékek mérhetősége biztosított volt, az indikátorokhoz teljesítményegységet, mértékegységet rendeltek, és az indikátorok konkrét, követendő, reális célértéket fogalmaztak meg. Később a félidei értékelésekhez közeledve az OP-k indikátor rendszerét felülvizsgálták, annak eredményeként több esetben módosításokat hajtottak végre, amit az EU Bizottság elfogadott. Ahogyan azt a tanulmányt megelőző ÁSZ ellenőrzés 66 és a korábban a félidei értékelések során is megállapították az indikátorrendszer karbantartása, naprakészsége nem volt kielégítő mértékben biztosított. Ez megnehezítette a nyomon követést és az ahhoz kapcsolódó visszacsatolásokat, valamint az ezek függvényében foganatosított válaszlépések megalapozását. Hogy az indikátorok értékelésének fokozott figyelmet szentelünk, nem csupán a programok előrehaladásának megítélése motiválja. Az öt tervezési szinteket átfogó indikátorrendszer karbantartása (naprakészség, tervértékek, célérték feltöltése, a SMART kritériumoknak való megfelelés biztosítása, EMIR fejlesztése) immáron nemcsak a belső jogszabályokban megfogalmazott elvárás. Az indikátorok teljesülése a jövőben a 2014-20-as költségvetési időszakban pénzügyi szankciók67 alapját is képezi. A 2. táblázat összefoglalja a pénzügyi korrekció indikátorokra alapozott tervezett mechanizmusát. 2. táblázat A tervezett pénzügyi korrekciók az indikátor értékek teljesülésének függvényében Az indikátor célértékének teljesülése A pénzügyi korrekció mértéke 75% felett

0

60% felett

5%

50% felett

10%

66

Az EU támogatások felhasználásának rendszere – A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (és a Közreműködő Szervezetek) uniós támogatásokkal kapcsolatos feladatellátásának ellenőrzése 67 The level of financial correction will take account of the absorption of funding and of the level of achievement of indicators as set out above. The level of corrections will be determined on a flat rate basis in relation to the percentage of underachievement (ratio targets/spending) as follows:” Táblázat magyarra fordítva a fő szövegben.

128

50% vagy alatta

25%

Forrás: Miniszterelnökség, EU Bizottság – Brüsszel, 2012. február 15.

A forrásfelhasználás eredményességének meghatározásnál OP és prioritás szinten ugyanazt a megközelítést követjük: elemzésünket az indikátor rendszer értékelésére alapozzuk. Elsősorban azokkal az indikátorokkal foglalkozunk, amelyek rendelkeznek célértékkel. Első lépésben az indikátorok kiinduló, legfrissebb tényértéke és célértéke ismeretében meghatározzuk az indikátorok teljesülési értékeit. Ez az adat kifejezi, hogy az adott indikátor értékében 2015-re (esetleg 2013-ra, illetve 2014re) elérni kívánt változásnak 2013-ra (vagy a legfrissebb elérhető adat évére) hány százaléka teljesült. A teljesülés ily módon összevethetővé válik az időarányosan elvárható teljesülési értékkel. Mivel a célértékek túlnyomó többsége 2015. évi, a legtöbb tényérték 2013. évi, a teljesítmény mérésének kezdő dátuma pedig 2007, az időarányosan elvárt teljesülési értéknek jellemzően a – 7 év / 9 év – 77%os szintet tekintjük. Ha pusztán ez alapján ítélnénk meg az előrehaladást, akkor nem vennénk figyelembe az idő kívül az egyéb a programok sikerességét befolyásoló tényezőket, mint például a források meghirdetésének, lekötésének és kifizetésének ütemét. Éppen ezért az elért eredményességi szint felállításához a forrásfelhasználás előrehaladottságának arányát használjuk kiegészítő mérceként. Az EU-nak „A kedvezményezettek által kifizetett, igazolt, elszámolható összes kiadás” és „Az operatív program teljes finanszírozása (uniós és nemzeti)” címen jelentett adatok hányadosaként adódó „Végrehajtási arány” mutató értékét ezért vetjük össze az OP és prioritás szintű indikátorok alábbiak szerint számított, százalékban mért teljesülési értékeivel. Output indikátorok A támogatáskezelési rendszer kimeneti (szakmai, „fizikai”) teljesítménye pl. projektek, képzettek, képzések, rendezvények száma, megépített út-, vasútvonal km-ben, telepített napkollektorok száma. Általános képletük: Teljesülés (%) = (Output tény – Output kiindulás) / (Output cél – Output kiindulás) Eredmény indikátorok A projekt megvalósítás eredménye pl. a vállalkozás árbevételének, hozzáadott értékének változása, betöltetlen állások átlagos időtartama, programhoz kötődő utazási idő megtakarítás, szabadalmi, tudományos publikációk száma. A tervezés során az indikátor

“The determination of serious failure will take account of the efficiency of spending. Reference targets levels may be reduced pro rata to the absorption of funding in the priority. The determination of serious failure will take into account whether the underachievement of the targets was due to justified circumstances (e.g. force majeure or significant unforeseeable external factors) and if corrective actions were taken in response to Commission recommendations. In addition, serious failure will be where two or more of the identified indicators related to a priority fail to achieve 75% of their targets (at least 25% underperformance). In the case that there is only one target for 2022 for a priority and it fails to achieve 75%, this would also be considered a serious failure.”

értékének rövid távú elmozdulására számítanak. Az utófinanszírozási kifizetési aránynál jóval előrehaladottabb lehet. Az elszámolt előlegeket a pénzügyi táblák tartalmazzák. Éppen ezért úgy vélekedünk, hogy a kifizetettség aránya a projekt megvalósítás előrehaladásának, így teljesülési elvárásainknak is jó alsó becslőse lehet. Képletük: Teljesülés (%) = (Eredmény tény – Eredmény kiindulás) / (Eredmény cél – Eredmény kiindulás)

129

Hatás indikátorok A projekt megvalósítás végső célja az elérni kívánt hatás, teljes körű jelentkezését a megvalósítástól számított 1-5 éven belül várjuk. A kapcsolat tehát kevésbé szoros. Képletük: Teljesülés (%) = (Hatás tény – Hatás kiindulás) / (Hatás cél – Hatás kiindulás) Magindikátorok Nem jelent külön típust, az EU Bizottság a tagországok összehasonlíthatósága érdekében gyűjti az úgynevezett TOP34 indikátort. Ezek a Lisszaboni Szerződésben foglalt célokhoz legszorosabban kötődő, a tagországok összehasonlítását szolgáló output eredmény és hatásindikátorok. Általános képletük: Teljesülés (%) = (Mag tény – Mag kiindulás) / (Mag cél – Mag kiindulás) Az indikátor célértékek teljesülésének vizsgálatát követően kísérletet teszünk néhány tervezésivégrehajtási összefüggés vizsgálatára. Egyrészről a prioritás szint és az operatív program szint teljesülési értékei közötti kapcsolat erőségére kívánunk következtetni, másrészt a forrásokból finanszírozott termékek, szolgáltatások, vagyis az outputok és az eredmények, illetve hatások közötti ok-okozati kapcsolatra fókuszálunk. Végül, az eredmények ismeretében a programoknak a konvergencia folyamatokhoz történő hozzájárulásáról kívánunk képet alkotni.

A forrásfelhasználás hatékonysága OP-ok és prioritások szintjén egyaránt kívánjuk vizsgálni, hogy mennyivel haladja meg az output/eredmény/hatás/magindikátorok előrehaladottságának százalékos értéke az időarányosan és a nem TA forrás felhasználásának arányában elvárt százalékos értéket. Kérdésünk tehát elsősorban az, hogyan alakult az erőforrás felhasználás és a kimenetek, eredmények aránya a tervezettekhez képest. Bár az indikátorok szignifikáns túl-, egyidejűleg a kifizetések szintén jelentős alulteljesülése az output/eredmény/hatás egy egységére vetítve az eredetileg tervezettől lényegesen alacsonyabb fajlagos költségeket jeleznek, sok esetben a források elaprózódását mutatják. Ha valóban hatékonyságjavulásról van szó, akkor a két arány között tágra nyílt olló azért utalhat fontos problémára, mert az adott cél elérésére allokált, de ki nem használat forrás-lekötésének jelentős alternatívaköltségei lehetnek különösen akkor, ha más fontos programok vagy prioritások viszont alulfinanszírozottnak bizonyulnak. Fordított esetben – a rendelkezésre álló forrás és idő nagyarányú felhasználása és az célértékek alacsony szintű teljesülése mellett arra következtethetünk, hogy a hatékonyság elmarad a tervezettől. A szakaszolt kifizetésű nagyprojektek esetében, természetes, hogy jelentős mennyiségű forrás is kifizetésre kerülhet az indikátorok változása nélkül. Tipikusan ilyen projekt a 4-es metró építése. Ezeket az Éves Végrehajtási Jelentések és a Miniszterelnökségtől kapott információk alapján jelezzük. Ez a módszer természetesen nemcsak a hatékonyságra enged következtetni, hanem az eredményességre is. A rendelkezésre álló forrás és idő nagyarányú felhasználása és az célértékek alacsony szintű teljesülése mellett az eredményesség már csak kismértékben befolyásolható a támogatáskezelési rendszer által.

130

Végül fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy jelen elemzésünkben az OP szint (mintegy 144 indikátor) és a prioritás szint (mintegy 300 indikátor) alatt található részletes projekt indikátorok feldolgozására a jelen projekt keretein belül nem tudtunk vállalkozni. Ugyanakkor, nem kívánjuk értékelni az egyes indikátoroknak, mint mérési eszköznek a módszertani szempontból való helytállóságát. Vizsgálatunk továbbá nem terjed ki az egyes indikátorok esetében rögzített tényértékek mérési hitelességének a vizsgálatára. Az indikátorokkal kapcsolatban észlelt anomáliákat a tervezettektől jelentős mértékben eltérő, extrém teljesülésként értelmezzük.

131

3. függelék Fogalomtár (Az uniós források rendszerének rövid áttekintése) Uniós hétéves költségvetési időszakok Az Európai Unió hétéves költségvetési időszakokra határozza meg a közösség által kitűzött stratégiai célok megvalósítására szánt források uniós nemzeti felhasználásainak pénzügyi kereteit. A többéves pénzügyi keret, – Multiannual Financial Framework, (MFF) – meghatározza a tervezett időszak közös uniós fejlesztéspolitikai prioritásait, kijelöli, mely területekre fordítson forrásokat az EU a jövőben, biztosítja, hogy az uniós kiadások tervezhetőek legyenek, és egyúttal megfeleljenek a közös költségvetési normáknak. A költségvetés elfogadásának lépései A hétéves programozási időszakra vonatkozó terv előkészítése és elfogadása közel két éves, az uniós irányító apparátus és az uniós képviselő testületek, tagállamok közötti egyeztető folyamat. A tárgyalásokban az Európai Bizottság, az Európai Tanács és az Európai Parlament vesz részt. Első lépcsőben az Európai Bizottság az uniós szakpolitikák által megvitatott pénzügyi költségvetésre vonatkozó javaslatcsomagot terjeszt a Tanács és a Parlament elé. A második lépcsőben a költségvetés elfogadásának jogköre megoszlik az Európai Tanács és az Európai Parlament között, mert a költségvetést mindkét testületnek el kell fogadnia a hatályba lépéshez. Az oda-vissza történő egyeztetés, a kompromisszumok megszületése után az eljárás lezárását, a költségvetés elfogadását az Európai Parlament elnöke jelenti be. Az Európai Tanács a javaslatcsomag Parlamenti elfogadását követően-, a nemzeti pénzügyi keretekről, a befizetések biztosításáról és a fejlesztési jogcímenként kapott forrásokról külön-külön megállapodási szerződést köt az országokkal. A költségvetés végrehajtásáért a jóváhagyott keretek között a Bizottság felel. Az Európai Parlament és az Európai Tanács – amelyek együttesen alkotják az Európai Unió „költségvetési hatóságát” – minden évben az elfogadott MFF éves keretén belül döntenek a soron következő év költségvetéséről, a szükséges éves módosításokról, az inflációs hatások, a maradványok, (a természeti csapások miatt szükséges átcsoportosításokról) alapján. A 2007-2013. évi uniós költségvetési időszak stratégiai célkitűzései Az uniós tagállamoknak a 2007-2013-as költségvetési időszakra két kiemelt stratégiai célkitűzése volt: 1. A gazdasági növekedés ösztönzése, a nemzeti és régiós gazdaság modernizálása, diverzifikálása (termelési struktúra kiszélesítése, több-lábon állás) mellett a versenyképesség fokozásával a makrogazdasági stabilitás fenntartása, a kutatás és fejlesztés ösztönzése, az információs-technológiák, az energiahatékonyság, megújuló energiák alkalmazásának elősegítése, a kevésbé fejlett (konvergencia) régiókban az intézmények, az intézményi kapacitás eredményes fejlesztésének előmozdítása. 2. A munkahelyteremtés, a vállalkozások, kisvállalkozások támogatása, a foglalkoztatottak alkalmazkodóképességének, rugalmasságának növelése.

132

A 2007-2013. évi stratégiai célokhoz rendelt források és tagállamok közti elosztása A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap az unió regionális – kohéziós – politikája megvalósításának pénzügyi eszközei. A strukturális támogatások célja a különböző régiók fejlettségbeli különbségének csökkentése és a legelmaradottabb régiók lemaradásának mérsékelése, a régiók támogatási forrásaikat fejlettségük, az uniós átlagos egy főre jutó GDP-től való lemaradásuk szerint kapják. A Strukturális Alapok fogalmát 2007-től az Európai Regionális Fejleszti Alap (ERFA) és az Európai Szociális Alap (ESZA) együttes elnevezésére használják. A Kohéziós Alap (KA) fontos szerepet játszik közlekedési infrastrukturális projektek finanszírozásában, valamint a környezetvédelmi szabványoknak való megfelelés előmozdításában. Magyarországon hat régió - a nyugat-, közép- és dél-dunántúli, észak-magyarország, észak- és dél-alföld régió - jogosult a KA forrásokra, a közép-magyarországi régió fejlettsége miatt nem részesül ebből az alapból! A közös agrárpolitikának a finanszírozása két „pillére” támaszkodik. Az első pillér a termelői közvetlen támogatások: a piacszabályozást, intervenciókat (felvásárlás, tárolás, értékesítés) biztosító keret az Európai Mezőgazdasági Garancia Alap (EMGA). Az agrárfinanszírozás második pillére a vidékfejlesztési programokat finanszírozza az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap (EMVA), valamint az Európai Halászati Alap (EHA) forrásain keresztül. A kutatási, innovációs, oktatási, környezetvédelmi prioritásokat keretprogramokba foglalva a Bizottság éves költségvetés alapján központilag hirdeti meg. Az egyéb célokra elkülönített uniós alapok: a kutatási keretprogramok (FP7, ERA, JRC) az innovációs források (CIP, EUREKA, EUROSTARS, EIF, JASMINE) a környezetvédelemre (LIFE+, NER 300) az oktatásra (Lifelong Learning, Erasmus) a szolidaritásra (EGAA, EURES, Progress), szánt források. A központi kezelés a versenyképesebb, hatékonyabb felhasználást teszi lehetővé. A maradék keret, az uniós intézmények, parlamenti adminisztráció, intézmények működését, fedezi. Az uniós intézmények költségvetésének éves rendszeres ellenőrzését az Európai Számvevőszék ECA végzi. A támogatási források szabályos felhasználását az OLAF, a Bizottság korrupció-, csalás-elleni, független szervezete, amely biztosítja az EU pénzügy érdekeinek védelmét. Az OLAF önálló nyomozati jogkörrel rendelkezik, koordinálja az európai szintű az unió szervezetén belüli adminisztratív és csalás elleni vizsgálatokat, ellenőrzéseket. A munkája során fontos, hogy az egyes tagállamokkal együttműködjön, ezt segíti hazánkban a koordinációs feladatokat ellátó OLAF Koordinációs Iroda, amely a NAV szervezetén belül működik (korábban VPOP).

133

Az uniós források tagállami kiegészítése Az Európai Unió az általa nyújtott támogatásokkal nem felváltani, hanem kiegészíteni kívánja a tagállami támogatásokat. A kiegészítő jelleg megtartása érdekében minden támogatott a tervezett fejlesztési programjaihoz egy előre meghatározott önrésszel hozzájárul. A kiadások szintjének meghatározásakor figyelembe kell venni azokat az általános makro-ökonómiai feltételeket, amelyek mellett a finanszírozás megvalósul, valamint a kivételes gazdasági helyzeteket és a strukturális kiadásokat a korábbi programozási időszak során. Az uniós költségvetési források nemzeti keretei, a források elosztása a stratégiai célokra A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános szabályai alapján a Bizottság - a tagállamokkal szoros együttműködésben - elkészíti az elkövetkező költségvetési időszakra szóló uniós stratégiai iránymutatások tervezetét. Az iránymutatások biztosítják, hogy a tagállamok és az Unió prioritásainak egységét. A közösségi stratégiához igazodva minden tagállam elkészíti saját nemzeti stratégiai referenciakeretét (NSRK), melyet a stratégiai iránymutatásokkal összhangban, a Bizottsággal való folyamatos egyeztetés mellett dolgoz ki. A tagállam a referenciakeretben meghatározza nemzeti stratégiáját, valamint felsorolja a végrehajtani kívánt „operatív programokat” (OP). A Bizottság dönt az egyes operatív programok sorsáról, értékeli az operatív célkitűzésekre elosztott források arányát, a forrásallokációt, a támogatással érintett társadalmi, gazdasági célcsoportokat, a kitűzött - a megvalósítást szolgáló – mutatók körét. Többször, a tagállamoknál történt kormányváltások, más elképzelések miatt felmerült az új nemzeti forráselosztás problémája, azonban az uniós szabályozás szerint68 a hétéves költségvetési ciklus alatt a Bizottság által előzetesen elfogadott nemzeti forrásallokációt a tagállamok nem, vagy csak nagyon indokolt esetben, maximum 15%-os mértékben módosíthatják. A hosszas jóváhagyás, elfogadás és az uniós költségvetési alapokat is érintő hatások miatt a Bizottság az ilyen tagállami kezdeményezéseket 2007-2013 között csak minimális mértékben engedélyezte69, a kérelmek többségét elutasította. Pénzügyi tervezés Pénzügyi finanszírozási terv készítése nem volt előírás a hétéves nemzeti stratégiai tervhez, a hétéves uniós költségvetési időszakra. A forrásfelhasználás tervezése a beruházások, a projektek, a pályázók sokoldalú felkészülését támogatta volna. A pénzügyi finanszírozási ütemezés, menetrendje a pályázható források éves elosztásának prognózisa, mikor, milyen kereteket, prioritásokat, milyen célokra hirdetnek meg pályázható forrásokat stb. ilyen középtávú hétéves finanszírozási terv azonban operatív programonként nem készült.

Operatív program tervezése Célkitűzésekhez rendelt pénzügyi kereteket a tagállamok kormányzati irányító szervei határozzák meg. A Bizottság által elfogadott 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó Nemzeti Stratégiai Referencia Keret (NSRK) két fejlesztési program formájában került meghatározásra. − 2007-2010 között az ÚMFT stratégiai irányai határozták meg az uniós források felhasználását,

68 69

Tanács 1083/2006/EK rendelete. Észtország az euró bevezetése kapcsán kereteinek egy részét euróban újratervezte.

134

− 2011-2013 között az Új Széchényi Terv határozta meg a stratégiai fejlesztési irányokat. Új Magyarország Fejlesztési Terv, az ÚMFT (2007-2010) legfontosabb célja a foglalkoztatás bővítése és a tartós növekedés feltételeinek megteremtése volt. A célok megvalósításhoz a Strukturális Alapok az ERFA, az ESZA, valamint a Kohéziós Alap forrásai biztosították. Az ÚMFT hét kiemelt célterületen 15 operatív programot indított el, ebből 7 ágazati, 7 regionális fejlesztési célokat határozott meg, egy az intézményi működést támogató Végrehajtási Operatív Program volt. Az operatív programok: •

GOP, Gazdaságfejlesztés Operatív Program,

•

KÖZOP, Közlekedés Operatív Program,

•

TIOP, Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program,

•

KEOP, Környezet és Energia Operatív Program,

•

EKOP, Elektronikus Közigazgatás Operatív Program,

•

VOP, Végrehajtás Operatív Program,

•

ÁROP, Államreform Operatív Program,

•

TÁMOP, Társadalmi Megújulás Operatív Program,

•

DAOP, Dél-Alföldi Operatív Program,

•

DDOP, Dél-Dunántúli Operatív Program,

•

ÉAOP, Észak-Alföldi Operatív Program,

•

ÉMOP, Észak-Magyarországi Operatív Program,

•

KDOP, Közép-Dunántúli Operatív Program, •

KMOP,

Közép-Magyarországi

Operatív

Program, •

NYDOP, Nyugat-Dunántúli Operatív Program.

Az operatív programokat részletes két-három éves végrehajtási tervek szerint hajtották végre, a 20072013 közötti időszakban ezek: 2007-2008, 2009-2010, 2011-2013 végrehajtási ciklusban. Új Széchenyi Terv (ÚSZT) követte kormányváltás után 2011-ben az ÚMFT programot. Átvételekor a 2007-2013. évi nemzeti fejlesztési keret 58,8%-a volt kötelezettségvállalással lekötve, a kifizetések arány pedig 19,8% volt. A korábbi akciótervek tapasztalatai alapján, 2011-2012 folyamán közzé tették az évente leköthető, kifizethető források összegét, meghatározták az új fejlesztési prioritásokat és a prioritásokhoz indikátor célértéket rendeltek. Az ÚSZT (2011-2013) program céljai összhangban voltak a korábbi ÚMFT prioritásaival – megmaradt a gazdaságélénkítés és munkahelyteremtés, de más fejlesztéspolitikai szemlélet kapott hangsúlyt. Az Új Széchenyi Terv a párhuzamos regionális és ágazati prioritásokat megváltoztatta: az ágazati fejlesztési stratégiákba integrálta a regionális fejlesztési célkitűzéseket, (a Regionális Fejlesztési Tanácsokat megszüntette a stratégiai irányítást központosította). Az ÚSZT jelentősen az eredeti – Bizottság által 2007-ben elfogadott-, ÚMFT forrásallokációján nem változtatott, a KÖZOP források elosztásának kivételével. Az uniós források stratégiai és intézményi keretei (2007-2013, 2014-2020)

135

2007-2013. évek stratégiai programjai A 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó, a Kohéziós Alapból, az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és az Európai Szociális Alapból biztosított uniós fejlesztési források felhasználásának nemzeti stratégiáját a Bizottság által elfogadott Nemzeti Stratégiai Referencia Keret (NSRK) célkitűzéseit két fejlesztési program formájában határozta meg Magyarország. A 2007-2010 évek között az Új Magyarország Fejlesztési Tervben, (ÚMFT), 2011-2013 évek között az Új Széchényi Tervben (ÚSZT). Az Európai Mezőgazdasági- és Vidékfejlesztési Alapból finanszírozott vidékfejlesztési támogatások 20072013. évek közötti felhasználására vonatkozó nemzeti stratégia az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program (ÚMVP) volt. Az uniós közvetlen területalapú agrár-támogatásokat kiegészítő top-up termelés, termék-támogatások stratégiai irányairól a 2007-2013. éves időszakban stratégiai terv nem készült. Az ÚMFT (2007-2010) legfontosabb célja a foglalkoztatás bővítése és a tartós növekedés feltételeinek megteremtése volt. Az ÚMFT hét kiemelt célterületen 15 operatív programot indított el, ebből 7 ágazati, 7 regionális fejlesztési célt határozott meg, egy az intézményi működést támogató Végrehajtási Operatív Program volt. Az ÚSZT (2011-2013) program céljai összhangban voltak a korábbi ÚMFT prioritásaival – megmaradt a gazdaságélénkítés és munkahelyteremtés –, de más fejlesztéspolitikai szemlélet kapott hangsúlyt. Az ÚSZT a párhuzamos regionális és ágazati prioritásokat megváltoztatta: az ágazati fejlesztési stratégiákba integrálta a regionális fejlesztési célkitűzéseket, (a Regionális Fejlesztési Tanácsokat megszüntette, a stratégiai irányítást központosította). Az ÚSZT jelentősen az eredeti – Bizottság által 2007-ben elfogadott –, ÚMFT forrásallokációján, (5%-nál nagyobb mértékben), nem változtatott, a KÖZOP források elosztásának kivételével. Az operatív programokat részletes, két-három éves, 2007-2008, 2009-2010, 2011-2013 évek közötti időszakban érvényes végrehajtási tervek szerint teljesítették. A korábbi akciótervek tapasztalatai alapján 2011-2012-ben már előzetesen közzé tették az évente leköthető, kifizethető források összegét, meghatározták a pályázható éves fejlesztési prioritásokat. Az ÚMVP vidékfejlesztési kereteket négy ún. tengely, célterület között kellett megosztani, a mezőgazdasági és az erdészeti ágazat versenyképességére, a környezetvédelemre, a vidéki életminőség javítására a vidéki gazdasági tevékenység diverzifikálásával, valamint a LEADER közösségek támogatására kellett fordítani.

2014-2020. évek stratégiai programjai 2014-2020 éves programozási időszakban a strukturális alapok és a vidékfejlesztési források stratégiai programszintű elkülönülése megszűnt az azonos uniós eljárásrend, pályázati és ellenőrzési szabályok miatt. A források felhasználására a Bizottság által elfogadott nemzeti fejlesztési stratégia, a Magyarország Partnerségi Megállapodása a 2014-2020-as fejlesztési időszakra alapján történik. A stratégiában négy fő nemzeti fejlesztési prioritást határozott meg a Kormány, a gazdasági szereplők versenyképességének javítását, a foglalkoztatás növelését, az energia- és erőforrás-hatékonyság növelését, valamint a társadalmi felzárkózás és a népesedési kihívások kezelését. A négy fő nemzeti prioritás alatt összesen további 11 EU tematikus célt fogalmaztak meg, amit 10 operatív program 70 keretében tervez Magyarország megvalósítani.

70

Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program, (IKOP); Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program, (EFOP); Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program, (KEHOP); Gazdaságfejlesztési és Innovációs

136

A 2014-2020 közötti uniós költségvetési időszak végrehajtás-tervezéssel kapcsolatos feladatait is tartalmazza a 272/2014. (XI. 5.) Kormányrendelet, amely a VII. fejezetében részletesen előírja, hogy a programok eredményes megvalósításának elősegítése céljából többéves nemzeti keretprogramot kell készíteni, - 2014-2019 és 2020-2023 időszakra -, amely beruházási prioritásonként tartalmazza a programok éves indikatív pénzügyi kereteit, valamint az indikátorok célértékeit éves bontásban. Területfejlesztési politika változásai (2014-2020) Az Európai Unió a 2014-2020. éves költségvetési időszakban a Strukturális Alapok, ESZA és a vidékfejlesztési források (EMVA) fejlesztési kereteinek „összevonásával”, a eljárásrend egységesítésével, a vidékfejlesztési források felhasználása során szerzett korábbi kedvező tapasztalatokat átvéve, bevezette a közösségvezérelt helyi fejlesztések (CLLD) fogalmát. Ez lényegében a vidékfejlesztési források, 5000 fő alatti településeken korábban már alkalmazott, LEADER helyi akciócsoportok (HACS) támogatásaihoz hasonló forrásfelhasználást kiterjeszti a teljes uniós fejlesztési forrásokra (Strukturális Alapokra és ESZA forrásokra is). A forrásokhoz jutás feltételei helyi közösség alakítása, regisztrálás, fejlesztési stratégia készítése, ennek elfogadtatása, majd a CLLD közösségeknek meghirdetett pályázatokon való indulás. A közösségvezérelt helyi fejlesztések CLLD lehetővé teszi a többfunkciós közösségi szolgáltató terek létrehozását és működtetését, a települési infrastruktúra és szolgáltatások fejlesztését, a város-vidék fejlesztési együttműködéseit, a civil, a vállalkozói, az önkormányzati, nemzetiségi és egyéb, a közellátásban, közszolgáltatásban érintett helyi, térségi szervezetek, valamint az állampolgárok kiemelten fiatalok, idősek, hátrányos helyzetűek és segítséggel élők - bevonását a helyi fejlesztési döntésekbe. Magyarországon területfejlesztési politikájának változásai. Az uniós csatlakozás feltételeként kialakított hét régió, a 2007-2013. éves időszakban a NUTS2 regionális szintű fejlesztéspolitika – megfelelő regionális stratégiák, döntési jogosultságok hiányában – regionális szinten az ágazati stratégiai célok, szakpolitikák érvényesülését hozta. Részben ezeknek a tapasztalatoknak a hatására a Kormány regionális stratégiák helyett a megyei szintű irányító testületekre támaszkodva, ezekkel koordinálva alakította ki a területfejlesztési stratégiáját, a fejlesztési célokat, határozta meg a kiemelt beruházási kezdeményezéseket. Fejlesztéspolitikát koordináló testületek Az uniós szabályozás a nemzeti központi fejlesztéspolitikát koordináló testületekre, intézményekre vonatkozó előírásokat, szabályokat nem tartalmaz. A tagállamok maguk határozzák meg a stratégiai döntésekben kompetens testületek döntési jogkörét, eljárásrendjét, tagjait, feladatmegosztását. A 2007-2013. évek közötti időszakban Magyarországon állandó, az uniós források fejlesztési-, felhasználási folyamatait, kormányzati szintű döntéshozatalt koordináló támogató testületek, bizottságok nem voltak. A kormányváltást követően, illetve 2012. II. félévében ezek a legfelsőbb irányító testületek átalakultak.

Operatív Program, (GINOP); Terület- és Településfejlesztési Operatív Program, (TOP); Versenyképes KözépMagyarország Operatív Program, (VEKOP); Közigazgatás- és Közszolgáltatás Fejlesztési Operatív Program, (KÖFOP); Vidékfejlesztési Program, (VP); Magyar Halászati Operatív Program, (MAHOP); Rászoruló Személyeket Támogató Operatív Program, (RSZTOP);

137

A Kormány munkáját 2006-2011 között a Nemzeti Fejlesztési Tanács (NFT) és 2006-2008 áprilisa között a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület (FIT) segítette. Az Új Széchenyi Terv 2011-től más szervezeti, szabályozási 71 kereteket teremtett. Másfél évig, 20112012 júniusa között a kormány munkáját a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság, a Regionális Fejlesztési Tanácsok és az operatív programonként létrehozott ún. döntés-előkészítő bizottságok segítették. 2012. júliustól a kormány központi koordinációs, operatív program-alkotási és központi projekt-jóváhagyási jogkörét az NFK-nak 72 átadta, a Regionális Fejlesztési Tanácsokat és az OP szintű döntés-előkészítő bizottságokat megszüntette. 2014-től a 2007-2013. évek közötti uniós források központi koordinációja a Miniszterelnökség szervezeti keretein belül került kialakításra. Az NFÜ megszűnt, az uniós forrásfelhasználás szakmai irányítói, a területért felelős szaktárcák (ME – VOP; NGM – ROP, GOP, EKOP; NFM – KEOP, KÖZOP; EMMI – ÁROP, TÁMOP, TIOP, VM - ÚMVP) helyettes államtitkári irányítás alá kerültek29. A 2014-2020-as évek közötti új uniós programozási időszakban a Kormány a döntési, irányítási munkáját közvetlenül segítő, 2014 januárjában létrehozott 73 Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság (NFK) szerepét meghagyta, továbbá létre hozta a Fejlesztéspolitikai Koordinációs Bizottságot (FKB). Az FKB az NFK üléseit megelőzően megtárgyalja és véleményezi a meghatározott tárgykörökben benyújtani tervezett döntési javaslatokat és jelentéseket, feladata a kormánydöntést nem igénylő ágazati fejlesztési tervek, programok, stratégiák megtárgyalása, véleményezése, döntési javaslattétel a kiemelt projektekről. Feladata továbbá az európai uniós források eredményes felhasználásával kapcsolatos teendők összehangolása, ideértve az európai uniós agrár- és vidékfejlesztési alapokat is. Tagjai az IH-k vezetői, (helyettes államtitkárok), az igazoló hatóság vezetője és a Miniszterelnökség kinevezett munkatársai, elnökét a kormányfő nevezi ki. A 2014-2020. éves programozási időszakban a szakpolitikai felelős feladata a programok tervezése és végrehajtása során az ágazati, szakpolitikai szempontok érvényesítése, a kiemelt projektek forrásallokációjának megtervezése, a megvalósítás követése, valamint az együttműködés a programok megvalósításában érintett minisztériumi felelősökkel a forráselosztási elvek, valamint a szakpolitikai elvárások meghatározása során. A területi szereplő, (2014-2020-as programozási időszakban) felelős az integrált területi program, (CLLD szintű) összeállításáért, végrehajtásáért, illetve, ha szükséges, kezdeményezheti annak módosítását.

Intézményrendszer Az operatív programok lebonyolításáért a 2007-2013. évek és a 2014-2020. évek közötti időszakban az EU szabályok szerint minden tagállamban vagy régióban három kulcsintézmény felelt. Az irányító hatóság, az igazoló hatóság és az ellenőrzési hatóság. 71

4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről. 72 Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság elnöke a Miniszterelnök, tagjai a Miniszterelnökséget vezető államtitkár, nemzetgazdasági miniszter, nemzeti fejlesztési miniszter, ügyviteli és titkársági feladatait a Miniszterelnökség látja el. (140/2012. (VII. 2.) Korm. rendelet, 1221/2012 (VII. 2.) Korm. határozat.) 29 1814/2013. (XI. 14.) Korm. határozat. 73 A Kormány 1012/2014. (I. 17.) Korm. határozata a Fejlesztéspolitikai Koordinációs Bizottságról.

138

− Irányító hatóság: az operatív program irányítására kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság. Az operatív programok többségének saját irányító hatósága van, amely felelős a program irányításáért, végrehajtásáért, a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásért. − Igazoló hatóság: az a szervezet, amely a Bizottság részére történő megküldést megelőzően igazolja a költségnyilatkozatok és a kifizetési kérelmek szabályszerűségét, megfelelőségét. − Ellenőrzési vagy audit31 hatóság: az a szervezet (a tagállam által az egyes operatív programok számára kijelölt olyan nemzeti, regionális vagy helyi hatóság vagy szervezet), amely az irányítási és ellenőrzési rendszer működésének a vizsgálatáért felel. Az uniós alaprendelet32 a regionális politika megvalósításának szervezeti kereteit tágra szabta: meghatározta a három alapintézményt és a felhasználást ellenőrző Monitoring Bizottságok feladatát, ugyanakkor lehetővé tette, hogy a feladatok megvalósítása során „az irányító vagy az ellenőrző hatóság egy vagy több feladatát közreműködő szervezet hajtsa végre33. A forrásfelhasználás pénzügytechnikai lebonyolításáért, a kedvezményezettekkel való pénzügyi elszámolásokért a Kifizető Ügynökségek felelnek.

IH – Irányító Hatóság Az IH felel többek között az operatív programok szabályszerű, hatékony és eredményes végrehajtásáért, a pályázati kiírások ütemezéséért, a támogatási szerződés-minták, valamint az egyedi támogatási szerződések jóváhagyásáért; a projekt kiválasztást előkészítő bíráló bizottságok felállításáért, ügyrendjének kidolgozásáért és elnöki feladatainak ellátásáért vagy ennek delegálásáért a közreműködő szervezetekhez. Az IH-nak évente legalább egyszer az elért eredményekről, a legnagyobb projektekről megfelelő tájékoztatást kellett adnia a nyilvánosságnak a Tanács 1083/2006/EK rendelete alapján. A Bizottságnak 2017 márciusáig a 2007-2013. éves operatív programok végrehajtásáról a tagállamoknak zárójelentést kell küldeni. A kohéziós források esetében 2013 végéig a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) az OP-k koordinációs testületeként működött, 2014-től a Miniszterelnökség vette át az NFÜ Irányító Hatóságainak feladatait, a forrásfelhasználást irányító, koordináló feladatait. Az agrár- és vidékfejlesztési források felhasználásának szakmai irányítását, koordinálását, az irányító hatóság feladatait az FVM, (2010-től VM) látja el. A 2007-2013 közötti működés során a végrehajtásban feszültséget okozott, hogy az Irányító Hatóságok (NFÜ szervezetén belül) nem voltak kompetensek az ágazati stratégia kérdéseiben, szakmai felelősséget az OP-kért prioritásonként a megjelölt minisztériumok vállaltak. A stratégia operatív megvalósítását az IH-k (NFÜ) koordinálták, de a döntési jogosultsággal rendelkező szakmai irányító szervezetek, testületek közötti koordináció, a döntéshozatal, – a nagy projektek esetében a

31

2014-2020-as programozási időszakban audit hatóság, tevékenysége kiegészül éves uniós ellenőrzési tervekben meghatározott ellenőrzési feladatokkal. 32 Tanács 1083/2006/EK rendelete (2007-2013), Tanács 1303/2013/EK rendelete (2014-2020) 33 Bizottság 1828/2006/EK rendelete 12.cikk.

szerződéskötés, módosítás, a megvalósításhoz vezető döntést igénylő lépések –, nem voltak megfelelően koncentráltak.

139

A 2014-2020. éves programozási időszakban, az uniós forrásfelhasználás keretszabályait összefoglaló 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet szerint az egyes tagállamok kijelölhetnek az európai uniós források felhasználásáért felelős koordináló szervezetet, (Magyarországon a Miniszterelnökség), amely teendői körében ellátja az Európai Bizottsággal szükséges egyeztetéseket, az uniós forrásfelhasználás tervezését és a programok végrehajtásának koordinációs feladatait. Az európai uniós források felhasználásáért a miniszterelnökséget vezető miniszter. a felelős. Igazoló Hatóság Az Igazoló Hatóság biztosítja a Bizottság számára a hazai kifizetések visszatérítésére benyújtott elszámolások pontosságát. Igazolja, hogy az adatok megbízható számviteli rendszerből származnak, valamint megfelelnek az alkalmazandó közösségi és nemzeti szabályoknak, elvégzi a szükséges ellenőrzéseket, majd csatolja azokat a Bizottságnak küldött igazolt kifizetési kérelemhez. A kohéziós források esetében az Igazoló Hatósági feladatait 2011 júliusáig a Nemzetgazdasági Minisztérium74 irányítása alatt működő Nemzeti Programengedélyező Iroda7576 (NAO) látta el minden OP vonatkozásában, majd a 113/2011. (VII. 7.) Korm. rendelet alapján ezeket a feladatokat a Magyar Államkincstár vette át. Az agrár- és vidékfejlesztési források esetében az Igazoló Hatóság feladatait 2007 óta a KPMG Hungária Kft. látja el.

Ellenőrzési és Audit Hatóság Az Ellenőrzési Hatóság (EH) funkcionálisan független az Irányító Hatóságoktól és az Igazoló Hatóságtól, együttműködik a Bizottsággal az ellenőrzési eredmények kicserélésében, az egységes nemzeti ellenőrzési stratégia kidolgozásában, végrehajtásában. Az Ellenőrzési Hatóság feladatait 2007 – 2010. június végéig valamennyi operatív program esetében, a pénzügyminiszter irányítása alá tartozó Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) látta el36. 2010. júliustól az ellenőrzési hatósági feladatokat a Nemzetgazdasági Miniszter irányítása alatt álló központi hivatal, az Európai Támogatásokat Auditáló Fõigazgatóság77 (EUTAF) látja el. A 2014-2020. éves programozási időszakban tevékenységét a 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletben rögzítettek szerint látja el, megnevezése Audit Hatóságra változott.

Monitoring Bizottság A Monitoring Bizottságok (MB) feladata az Irányító Hatóság által benyújtott dokumentumok alapján rendszeres időközönként az operatív programok, akciótervek végrehajtásának ellenőrzése, a konkrét céljainak megvalósítására tett előrelépések vizsgálata. A monitoring bizottságok elnökét a

74

2007-2010 júliusáig Pénzügyminisztérium, 2010. júliustól Nemzetgazdasági Minisztérium NGM irányítása alá tartozó önálló költségvetési szervezet. 75 Nemzeti Programengedélyező 119/2004. (IV. 29.) Kormányrendelet 5-6. § értelmében 2004-től az előcsatlakozási alapok tekintetében ellátja a bizottság felé az Igazoló Hatósági feladatokat. 76 /2008. (MK.48) PM utasítás 2. függeléke alapján a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) látta el az Európai Bizottság. 77 EUTAF létrehozásáról rendelkező jogszabály: az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóságról szóló 210/2010. (VI. 30.) Korm.rend, 2/2010. (VII. 9.) NGM utasítás, EUTAF SZMSZ.

140

miniszterelnök nevezi ki, tagjainak száma legfeljebb 35 fő lehet, akiket a delegálási joggal78 rendelkező szervezetek, intézmények neveznek a bizottságba.

Közreműködő Szervezetek Az IH pályázatkezeléssel járó adminisztrációs, bírálati, pénzügyi, ellenőrzési feladatait – kiválasztott, szakmai és hatékonysági kritériumoknak megfelelő –, közreműködő szervezetekre delegálta. A feladatok részletezését, ellátásának módját és a finanszírozási feltételeket az IH és a KSZ között létrejött feladat-ellátási szerződés határozza meg. A közreműködő szervezetek pályázatkezelő szolgáltatásaikért teljesítményalapú finanszírozást kapnak (SLA rendszer). A kohéziós források felhasználásában közreműködő szervezetek konkrét feladat-, felelősség- és hatásköreit, valamint finanszírozásuk módját és feltételeit az NFÜ (2007-2013. évek között) és a KSZ között létrejött feladat-ellátási szerződés határozta meg és a 255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet szabályozta. Az agrár- és vidékfejlesztési források felhasználásában közreműködő szervezeteket az MVH felügyeli és a 48/2007. (VI. 20.) FVM rendelet szabályozta. 2014-től a központi országos feladatkörű közreműködő szervezetek a miniszterek irányítása alá, a regionális fejlesztési ügynökségek a megyei önkormányzatok irányítása alá kerültek39. Az EMVA vidékfejlesztési források felhasználása során a forrásfelhasználásban érintett intézmények köre kiegészül az illetékes hatósággal és a szakmai támogató testületekkel, az előbbi (illetékes hatóság) felügyeli és irányítja a kifizető ügynökség, MVH munkáját. A szakmai támogató testületek javaslatot tesznek az egyes programok keretében megvalósuló fejlesztésekre, részt vesznek az éves tervezésben, projektfejlesztésekben, a pályázatok, projektek bírálata során a szakmai szempontokat érvényesítik. Kifizető Ügynökségek A 2007-2013. éves programozási időszakban a kohéziós források kifizetését az NFÜ, illetve a közreműködő szervezetei végezték, majd 2014-től a Kincstár vette át a pénzügyi lebonyolítási feladatokat. Az európai uniós mezőgazdasági támogatások a közvetlen és a vidékfejlesztési források kifizetését 2006 óta a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (MVH) végzi.

Kisprojekt, nagyprojekt Kisprojekt 25 millió euró (7 Mrd forint) alatti tagállami jóváhagyást igénylő projektek. Nagyprojekt 25 millió EUR (7 Mrd forint) feletti EU Bizottsági jóváhagyást igénylő projektek. A nagyprojektek értékhatárát 50 millió euróra 14 Mrd forint-ra emelte az 1083/2006 EK rendelet 39. cikke, uniós szabályzat 2010. júniustól. A nagyprojektek teljes, auditált lezárásáig az unió a kifizetések 3-5%-át visszatartja.

78

Tagot delegál a fejlesztéspolitikáért felelős miniszter, a prioritástengelyenként érintett miniszter, az államháztartásért felelős miniszter, az NFÜ, regionális program esetében az érintett regionális területfejlesztési konzultációs fórum, és a társadalmi, a gazdasági, a civil és a szakmai szervezetek. 39 1545/2013. (VIII. 15.) Korm. határozat.

141

Költségvetési keret felhasználásának n+2, n+3 éves szabályai Támogatás-felhasználás uniós szabályai szerint a forráslekötés után a felhasználást 2 éven belül (NSRK), majd a válság miatt 2010-től n+3 éven belül meg kell kezdeni. A vidékfejlesztés szabályai n+3 évet írnak elő. 2010-ig az n+2 szabály, majd n+3 éves szabály szerint, a Bizottság automatikusan visszavonta a lekötött források, kötelezettségvállalásoknak azt a részét, amelyre sem előlegfizetési kérelem, sem elfogadható kifizetési kérelem nem érkezett.

Pénzügyi elszámolások az Unió és a tagállamok között A pénzeszközök felhasználását a Bizottság és a 27 tagállam „shared management” rendszerben irányítja. A tagállamok 2007. január 1-től 2013. december 31-ig vállalhatnak kötelezettséget, forráslekötést a pályázatok finanszírozására és 2015. december 31-ig teljesíthetnek kifizetéseket a 2007-2013 közötti uniós lekötött fejlesztési források tekintetében. A nem eurót használó tagállamok pénzügyi elszámolásaira, a fejlesztési források lekötésére és a pénzügyi kifizetésekre külön elszámolási rend van, ami a kohéziós- és agrárforrások esetében is részben eltérő. A fejlesztési keret lekötésének, a jóváhagyott támogatások kötelezettségvállalásának árfolyama elszámoló árfolyamnak tekinthető. A kohéziós források esetében a teljes ciklus alatt egy tervezési árfolyammal 280 Ft-os értékkel történt minden lekötés az EMIR rendszerben. Az agrár-, vidékfejlesztés források lekötési árfolyama évente változott, (uniós szabály szerint, az előző év, záró árfolyamát használták). Az adott időszakban az összes jóváhagyott pályázat, a forrás-lekötöttségi szint ezen, ezeken az euró árfolyamokon kerül forintról euróra átszámításra. Pénzügyi elszámolások a tagállamok és a Bizottság között folyamatosan, negyedéves (árfolyam) elszámolásokkal történnek, a Bizottság a tagállami negyedéves kifizetéseket utólag finanszírozza79.

Adatok forrása, euró forintra való átváltás E fejezet elemzéseihez, Magyarország által fizetett hozzájárulásoknál és kapott támogatások számbavételéhez az EUROSTAT adatbázisát használtuk az uniós intézmények ún. „tükör-statisztikáit” (balance of payments of the EU institutions), ami összegzi, az európai intézmények Magyarországgal szembeni kifizetéseit, azok fontosabb gazdasági szereplőkkel szembeni jogcímeit, szolgáltatások, folyóés tőkemozgásokat, hozzájárulásokat. Az EUROSTAT adatait az adatok teljes körűsége és aktualitása miatt használtuk. Az Eurostat adatbázisban minden Magyarország és az uniós intézmények közötti pénzforgalmi elszámolás szerepel azok is, amelyek egy része kívül esik a hazai költségvetésen és az egyéb állami intézményi kereteken, (pl. közvetlen agrár-támogatások, uniós K+F kifizetések). Az EUROSTAT adatok rendszeresen, adott A kifizetési kérelmeket havonta egy árfolyam – az előző hónap utolsó napi árfolyama - alapján átszámolva teljesítik. A tagállam és az Unió azonban csak negyedévente egyszer, a negyedévet követő 10. munkanapon érvényes árfolyam alapján számol el egymással, a negyedévet követő 10. napi ECB árfolyam alapján. Ezen az árfolyamon egyenlegezik a forintban beadott, euróban kifizetett tételeket. 79

142

időszak után hamar, legfeljebb 4-6 héten belül hozzáférhetőek, (így 2014. év végi adatok már 2015. február 11-én publikált volt). Ez az adatkör azonban nem feltétlenül egyezik meg pontosan a hazai uniós programok pénzügyi elszámolásaiban kimutatott értékekkel. Eltérés keletkezhet az „átmenő”, parkoló tételek miatt, amelyek az elszámolás tételes lezárásáig unió és az ország közötti technikai számlákon „várakoznak”. Eltérés adódhat az euróban közölt tételek forintra váltása során is, mert az EUROSTAT euróban közölt adatait, adott elszámolási évben, a hivatalos átlagos éves MNB árfolyamon számítottuk át forintra, a tényleges pénzforgalom más árakon történhetett.

143

4. függelék Rövidítések jegyzéke ÁROP BHÉ

Államreform Operatív Program bruttó hozzáadott érték

DAOP

Dél-Alföldi Operatív Program

DDOP

Dél-Dunántúli Operatív Program

EKOP

Elektronikus Közigazgatás Operatív Program

EMIR

Egységes Monitoring és Információs Rendszer

EU

Európai Unió

ÉAOP

Észak-Alföldi Operatív Program

ÉMOP

Észak-Magyarországi Operatív Program

GOP

Gazdaságfejlesztés Operatív Program

IH

Irányító Hatóság

IKT

Integrált Közösségi Tér

KDOP

Közép-Dunántúli Operatív Program

KEOP

Környezet és Energia Operatív Program

KMOP

Közép-Magyarországi Operatív Program

KÖZOP

Közlekedés Operatív Program

MB

Monitoring Bizottság

NAV

Nemzeti Adó- ás Vámhivatal

NSRK

Nemzeti Stratégiai Referencia Keret

NYDOP

Nyugat-Dunántúli Operatív Program

OP

Operatív Program

PEJ

Projekt Ellenőrző Jelentés

ROP

Regionális Operatív Programok

TÁMOP

Társadalmi Megújulás Operatív Program

TIOP

Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program

VOP

Végrehajtás Operatív Program

144