Taakgerichte analyse van de uitvoeringsvormen in de regionale steden

Taakgerichte analyse van de uitvoeringsvormen in de regionale steden > Tussentijds rapport

rapport

Jeroen Windey Prof. dr. Koen Verhoest

D/2008/10107/002

Inhoudstafel 1.

Onderzoeksopzet 1.1.

Jaar 1: de aansturing vanuit de regionale steden van verzelfstandigde organisaties (2007) 5

1.2.

Jaar 2: de keuze door dienstverleningsvormen (2008)

de

regionale

steden

uit

diverse 5

1.2.1.

Focus en aanpak van het onderzoek

5

1.2.2.

Aanpak

6

1.3.

Jaar 3: de problematiek van de consolidatie en coördinatie van de dienstverlening op stedelijk niveau 6

1.3.1.

Focus en aanpak van het onderzoek

6

1.3.2.

Aanpak

7

1.4. 2.

5

Resultaten stap 1 jaar 2

8

ALGEMENE STUDIE VAN DE VERSCHILLENDE UITVOERINGSVORMEN

9

2.1.

9

Algemeen: Publieke of private dienstverlening?

2.1.1.

De rol van de overheid

2.1.2.

Markt- en overheidsfalen

10

2.1.3.

Theoretische stromingen

11

2.2.

Algemene analyse: Dienstverleningsvormen en hun kenmerken

9

12

2.2.1.

Eigen beheer

13

2.2.2.

Verzelfstandiging

13

2.2.2.1. Budgethouderschap (BHS)

16

2.2.2.2. Intern Verzelfstandigd Agentschap (IVA)

16

2.2.2.3. Extern Verzelfstandigd Agentschap (EVA)

18

2.2.2.4. Het autonoom gemeentebedrijf (AGB)

18

2.2.2.5. Het extern verzelfstandigde agentschap in privaatrechtelijke vorm (EVAP) 19 2.2.3.

3.

Intergemeentelijke Samenwerking (IGS)

20

2.2.3.1. Interlokale Vereniging (IV)

21

2.2.3.2. Projectvereniging (PV)

21

2.2.3.3. Dienstverlenende Vereniging (DV)

22

2.2.3.4. Opdrachthoudende Vereniging (OV)

22

2.2.4.

Publiek-Private Samenwerking (PPS)

23

2.2.5.

Uitbesteding

24

2.2.6.

Inschakeling van de derde sector

25

UPDATE OVERZICHT UITVOERINGSNETWERKEN REGIONALE STEDEN

Windey & Verhoest

27

i

3.1.

Analysekader

3.1.1.

Focus op verzelfstandigingsvormen

28

3.1.2.

Focus op aard van de taken

29

3.2.

Bevindingen: Update uitvoeringsnetwerk steden

29

3.2.1.

Overzicht verzelfstandiging per stad

29

3.2.2.

Overzicht verzelfstandigingsvormen over alle steden

30

3.2.3.

Overzicht verzelfstandigingsvormen naargelang de aard van de taken

31

3.3.

Verdere aanpak taakgerichte analyse

31

3.3.1.

Analysekader Cases

32

3.3.2.

Verdere aanpak cases

33

4.

VERDERE AANPAK: UITVOERINGSVORMEN

5.

Bijlagen

ii

27

UITDIEPING

KEUZEPROBLEMATIEK

VERSCHILLENDE 37 39

5.1.

Bijlage 1: Overzicht uitvoeringsnetwerken per stad (Juni 2008)

5.2.

Bijlage 2: Update + taakgerichte analyse verzelfstandigingsvormen over alle steden 50

5.3.

Bijlage 3: Afkortingen

51

5.4.

Bijlage 4: Geïnterviewde contactpersonen

52

5.5.

Bijlage 5: Lijst van tabellen

53

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

39

Taakgerichte analyse van de uitvoeringsvormen in de regionale steden Abstract In dit rapport geven we een tussentijdse stand van zaken van het 3-jarig onderzoeksproject De regionale steden en het gemeentedecreet: praktische uitvoering beleids- en beheersopdrachten in het kader van effectieve dienstverlening. Zoals aangegeven in de tussentijdse nota die op de vergadering van de VVSG-Werkgroep Centrumsteden – Financiën van 04/03/2008 te Antwerpen werd voorgesteld, werden de eerste zes maanden van het tweede onderzoeksjaar in grote mate gewijd aan de algemene analyse van de verschillende uitvoeringsvormen via de welke de Vlaamse regionale steden 1 die bij het onderzoek betrokken zijn hun dienstverlening organiseren. Achtereenvolgens worden volgende thema’s besproken: - Onderzoeksopzet;

1

-

Update van het uitvoeringsnetwerk van de regionale steden;

-

Algemene studie van de verschillende uitvoeringsvormen.

Het gaat om Aalst, Brugge, Genk, Hasselt, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, Sint-Niklaas en Turnhout. Gent en Antwerpen werden geconsulteerd maar zijn omwille van hun grootteorde niet in detail in de analyses opgenomen.

Windey & Verhoest

3

1. Onderzoeksopzet De regionale steden streven naar een effectieve dienstverlening voor hun burgers. Het Vlaamse gemeentedecreet voorziet een resem nieuwe en vernieuwde beleids- en beheersinstrumenten die daarvoor kunnen dienen. Dit onderzoeksprogramma heeft tot doel om de regionale steden te ondersteunen bij het gebruik van die instrumenten, en met name diegene die de gemeente gebruikt in haar regie van de verschillende publieke en private actoren die bij de dienstverlening betrokken zijn. Tijdens de drie jaren van het programma staat telkens een ander thema centraal dat relevant is voor elke stad. Die drie onderzoeks-thema’s zijn: 1) de aansturing van verzelfstandigde organisaties, 2) de keuze uit diverse dienstverleningsvormen en 3) de problematiek van de consolidatie en coördinatie van de dienstverlening op stedelijk niveau. Elk thema wordt eerst geanalyseerd vanuit het perspectief van de regionale steden. Daarna worden in verband met elk thema instrumenten ontwikkeld ter optimalisering ervan in de praktijk. 1.1.

Jaar 1: de aansturing vanuit de regionale steden van verzelfstandigde organisaties (2007)

Tijdens de vergaderingen van de VVSG-werkgroep Centrumsteden-Financiën werd er op regelmatige basis gerapporteerd over de voortgang van het onderzoek 2 . De resultaten van het eerste onderzoeksjaar staan beschreven in: −

Windey Jeroen, Verhoest Koen & Bouckaert Geert (2007). Algemene inventarisatie en mapping van de uitvoeringsvormen in de regionale steden. De regionale steden en het gemeentedecreet: praktische uitvoering beleids- en beheersopdrachten in het kader van effectieve dienstverlening. Leuven, 56 p.

−

Windey Jeroen & Verhoest Koen (2007). Handleiding beheersovereenkomsten voor lokale besturen. Leuven, 137 p.

−

Windey Jeroen & Verhoest Koen (2008). Beheersovereenkomsten voor lokale besturen. Een praktische handleiding. Brussel, Politeia, 166 p.

1.2. 1.2.1.

Jaar 2: de keuze door de regionale steden uit diverse dienstverleningsvormen (2008) Focus en aanpak van het onderzoek

Naast vormen van interne en externe verzelfstandiging en naast het eigen, interne beheer kunnen de regionale steden voor hun dienstverlening nog andere vormen inschakelen. Zo voorziet het gemeentedecreet in het oprichten van of deelnemen aan verenigingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk (art. 195), het gebruiken van diensten en personeel van het OCMW (art. 271), en publiek-private samenwerking (art. 195). Via een mix van die verzelfstandigde en andere vormen en van het eigen beheer kan de stedelijke dienstverlening dus georganiseerd worden. Dit roept de volgende vragen op: ‘Welke dienstverleningsvormen kan het stadsbestuur naast haar eigen beheer inschakelen voor de uitvoering van publieke taken? Wat zijn de kenmerken van die vormen (hoe wordt hun organisatie gewijzigd door het gemeentedecreet)? En welke zijn de criteria op basis waarvan het stadsbestuur het best voor een bepaalde vorm kan kiezen – incluis voor dienstverlening in eigen beheer?’

2

Zie voortgangnota’s van 20/03/2007, 20/06/2007, 18/09/2007 en 12/12/2007.

Windey & Verhoest

5

Die vragen vormen de focus van het onderzoek in het tweede jaar van het onderzoeksprogramma. Dit onderzoek wordt op analoge wijze gefaseerd als het eerste jaar. 1.2.2.

Aanpak

De eerste fase ervan bestaat uit: −

Een algemene studie van deze verschillende dienstverleningsvormen. De bedoeling ervan is om zicht te krijgen op de eigenheid van de diverse dienstverleningsvormen, hun specifieke voor- en nadelen en de omstandigheden waarin best al dan niet voor elke vorm wordt gekozen. Hier wordt voortgebouwd op de algemene inventarisatie en mapping die in jaar 1 werd uitgevoerd.

−

Een evaluatie van het huidige gebruik van de dienstverleningsvormen, alsook de evolutie over de laatste jaren en wordt een sterkte-zwakteanalyse opgemaakt voor de verschillende dienstverleningsvormen m.b.t. de keuze van de vorm, de organisatie van de vorm en de specifieke kenmerken van hun aansturing.

De gehanteerde methodes hierbij zijn: −

Literatuurstudie m.b.t. de geldende wetgeving, de verschillende uitvoeringsvormen en hun kenmerken, etc.;

−

Uitdieping documentenanalyse (begroting, rekening, jaarverslag, oprichtingsbesluiten, statuten, contractuele overeenkomsten, rapporterings- en evaluatiedocumenten, maar ook interne documenten i.v.m. deze problematiek);

−

Aanvulling en verfijning overzichtsschema’s uitvoeringsnetwerk door de regionale steden;

−

Interviews i.k.v. de algemene analyse van de uitvoeringsvormen + ter verkenning van de cases.

Op basis van die sterkte-zwakte analyse, zal de tweede fase gericht zijn op het ontwikkelen van een instrument dat elke stad ondersteunt bij keuze voor de voor haar optimale dienstverleningsvormen. Dit instrument wordt ontwikkeld in interactie met de regionale steden. Het omschrijft drie zaken: −

de kenmerken, structuur en organisatie van iedere dienstverleningsvorm, waarbij we rekening houden met de implicaties van het nieuwe gemeentedecreet en andere recente regelgeving voor die vormen. Waar nodig wordt beschreven hoe de bestaande vormen kunnen worden aangepast aan het nieuwe gemeentedecreet.

−

de criteria waarop een regionale stad de keuze van dienstverleningsvorm in een concrete situatie kan baseren.

−

specifieke aandachtspunten voor de regionale stad bij de aansturing van die specifieke dienstverleningsvorm (voortbouwend op de onderzoeksresultaten van jaar 1).

1.3. 1.3.1.

Jaar 3: de problematiek van de consolidatie en coördinatie van de dienstverlening op stedelijk niveau Focus en aanpak van het onderzoek

Eenmaal de keuze gemaakt is voor bepaalde dienstverleningsvormen, is het ook de taak van de stad om de dienstverlening van al die vormen te consolideren en te coördineren. In dit verband rijzen dan ook vragen als ‘Met welke arrangementen kan het stadsbestuur de activiteiten van de verschillende dienstverleningsvormen optimaal consolideren en coördineren (en dit zowel tussen de beleidsvoorbereiding en –uitvoering voor elke vorm afzonderlijk als onderling tussen de verschillende vormen)?’ Het gemeentedecreet voorziet

6

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

ook in dit verband arrangementen zoals het oprichten van een managementteam (art. 9698), het afsluiten van een afsprakennota tussen het College van Burgemeester en Schepenen (CBS) en de secretaris mede namens het managementteam (art. 87), de consolidering van de gemeentelijke jaarrekeningen met die van de autonome gemeentebedrijven (art. 172), de jaarlijkse verslaggeving van het CBS aan de gemeenteraad over het gevoerde beleid en beheer en over de uitvoering van het budget (art. 173), de opname van de OCMW–voorzitter in het CBS (art. 44). De focus van het onderzoek ligt ook hier op (1) het optimale gebruik van die arrangementen uit het gemeentedecreet door de regionale steden en (2) de noodzakelijke capaciteit die daarvoor aanwezig moet zijn in de kernadministratie en in de verzelfstandigde eenheden. Hierbij wordt aangegeven op welke manier de regionale centrumsteden hun regiefunctie vorm kunnen geven (b.v. proactief, strategisch sturend, of eerder beheersend). 1.3.2.

Aanpak

Opnieuw zal in twee fasen worden te werk gegaan. In een eerste fase zal: −

worden ingezoomd op zowel de binnen- als buitenlandse problematiek van een geconsolideerde en gecoördineerde dienstverlening op stedelijk niveau. De aandacht zal daarbij uitgaan naar de typische problemen van (gebrekkige) consolidatie en coördinatie, de mogelijke oplossingen en de vereisten die elk van die oplossingen stellen op het vlak van de capaciteit van de kernadministratie.

−

voor de regionale steden de divergentie van informatiebronnen op verschillende niveaus (kernadministratie, verzelfstandigd agentschap) per beleidsdomein geanalyseerd worden. Dit doen we voor de verschillende fasen in de beleids- en beheerscyclus: de planning/begrotingsfase, de uitvoering/monitoringsfase en de evaluatie/audit fase. Concreet analyseren we bijvoorbeeld welke methoden en documenten er bestaan voor planning in de verschillende verzelfstandigde organisaties (gemeentebedrijven, autonome gemeentebedrijven en stedelijke vzw’s) en in de kernadministratie en hoe ze afgestemd zijn qua inhoud en procedure. Via bevraging van de regionale steden krijgen we zicht op de moeilijkheden m.b.t. consolidatie en coördinatie die ze ervaren. Deze moeilijkheden worden opgelijst per fase.

−

via de bevraging ook de aanwezige capaciteit van de kernadministratie en verzelfstandigde organisaties in de regionale steden geanalyseerd worden. Tenslotte bevragen we de steden ook naar hun visie inzake de optimale wijze van regie.

In de tweede fase zullen instrumenten worden ontwikkeld die elke regionale stad in staat zullen stellen om de lokale dienstverlening optimaal te consolideren en te coördineren. Hierbij zullen we ons toespitsen op een bepaalde fase in de beleids- en beheerscyclus (planning/begroting; uitvoering/monitoring; evaluatie/audit). De selectie van prioritair te bestuderen fase en documenten zal gemaakt worden door de stuurgroep in samenspraak met de onderzoekers. Voorbeelden van thema’s zijn: de inschakeling via planningscascade (vanuit strategische nota tot aan beheersovereenkomsten met organisaties); financieelbudgettaire consolidatie; of consolidering van rapportering en prestatiegegevens voor verslag aan gemeenteraad. Voor de geselecteerde thema’s wordt een handleiding met checklist en stappenplannen ontwikkeld. Dit wordt uitgewerkt in het kader van verschillende regiemodellen.

Windey & Verhoest

7

1.4.

Resultaten stap 1 jaar 2

In dit rapport beschrijven we de resultaten van stap 1 van jaar 2 van het onderzoeksprogramma: Taakgerichte analyse van de verschillende uitvoeringsvormen in de regionale steden. Volgende thema’s komen hierbij aan bod:

8

−

Onderzoeksopzet;

−

Algemene studie van de verschillende uitvoeringsvormen;

−

Update van het uitvoeringsnetwerk van de regionale steden;

−

(Verdere aanpak: uitdieping keuzeproblematiek verschillende uitvoeringsvormen).

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

2. ALGEMENE STUDIE VAN DE VERSCHILLENDE UITVOERINGSVORMEN 2.1. 2.1.1.

Algemeen: Publieke of private dienstverlening? De rol van de overheid

Om het keuzeprobleem van de juiste dienstverleningsvorm voor lokale publieke dienstverlening beter te kaderen, is het nuttig kort stil te staan bij enkele theoretische kaders die dieper ingaan op de rol van de staat. De rol van de staat wordt immers continu in vraag gesteld en veranderende opvattingen beïnvloeden rechtstreeks welke publieke diensten/producten worden verstrekt en de wijze waarop dit gebeurt. We gaan terug tot de jaren ’70, toen de verzorgingsstaat onder druk kwam te staan door de budgettaire krapte waarmee overheden als gevolg van het vertragende economische klimaat geconfronteerd werden (macro-niveau). Men moest stevig snoeien in de overheidsuitgaven en het debat over de kerntaken van de overheid barstte in alle hevigheid los. Men moest op zoek naar een nieuw evenwicht tussen enerzijds de overheid die steeds meer verantwoordelijkheden naar zich toe had getrokken, en de private sector als dienstverlener, gestuurd door de markt als coördinerend mechanisme. Hoewel het takenpakket van overheden afnam, bleef het aandeel van de overheidsuitgaven in het BBP stijgen. Onder druk van de torenhoge overheidsschulden, werd in de jaren ’80 en ’90 niet enkel meer gedebatteerd over het inperken van de activiteiten van de overheid, maar kwam ook het institutionele karakter van de overheid onder vuur te liggen. Naast een kleinere overheid, moest deze ook meer marktgeoriënteerd worden. 3 Ook de visie op overheidsmanagement en de wijze waarop de verschillende overheidsdiensten optimaal georganiseerd dienden te worden, veranderde (micro-niveau). Onder impuls van trends zoals PPBS (Planning, programming and budgeting system), ZBB (zero based budgeting), MBO (management by objectives) of TQM (total quality management), groeide de aandacht voor private managementtechnieken. Het marktdenken en de soevereiniteit van de burger-klant wonnen aan populariteit. Voor de organisatie van de overheid had dit tot gevolg dat men in vraag begon te stellen of een welbepaalde dienst of organisatie beter behoorde tot de traditionele overheidssector dan wel op afstand moest worden geplaatst. Voortaan werd gestreefd naar moderne overheidsorganisaties met minder regels en minder voorspelbaarheid, wat uiteindelijk de overheid als geheel en haar dienstverlening ten goede zou komen. Telkens de discussie over de rol van de overheid losbarst, wordt gekeken welke taken optimaal door de publieke dan wel door de private sector worden verstrekt. Iedereen is het erover eens dat taken van algemeen belang voorbehouden zijn aan de overheid. Daarnaast zijn er een aantal zuivere publieke of collectieve goederen met een hoog strategisch belang die vanzelfsprekend door de overheid worden uitgevoerd omdat ze noodzakelijk zijn om een geordende samenleving in stand te houden. Het gaat om goederen of diensten die voor iedereen beschikbaar zijn en waarvan de toegankelijkheid

3

Osborne, D. & Gaebler, T., Reinventing government: How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Reading, Addison-Wesley, 1993.

Windey & Verhoest

9

niet in het gedrang komt door het gebruik ervan door een burger. Voorbeelden zijn de zorg voor basisinfrastructuur, interne veiligheid, landsverdediging, enz. Op basis van maatschappelijke noden en behoeften wordt de overheid vaak ook een rol toebedeeld gericht op het leveren van algemeen nuttige voorzieningen. Het is ook vanuit deze visie dat de huidige welvaartsstaten werden ontwikkeld 4 . Tenslotte kan een overheid optreden om naast de publieke belangen ook bepaalde individuele en/of maatschappelijke belangen te behartigen. Het gaat om taken die voor de samenleving als geheel gewenst zijn, zoals bvb. het inrichten van openbaar vervoer, het bestrijden van milieuvervuiling, enz. Het overheidsoptreden is hierbij niet altijd noodzakelijk, tenzij de bevordering van deze belangen te eenzijdig toekomt aan bepaalde groepen burgers of indien de ongelijkheid in de samenleving te groot wordt 5 . 2.1.2.

Markt- en overheidsfalen

Een van de belangrijkste argumenten om de productie van bepaalde goederen en diensten aan de overheid toe te kennen, is dat het marktmechanisme in bepaalde omstandigheden faalt. Soms zijn planning, collectieve besluitvorming en publieke voorzieningen effectiever voor het bereiken van bepaalde sociale doelstellingen dan wanneer het initiatief overgelaten wordt aan het proces van de individuele ruil 6 . Men gaat ervan uit dat de markt onvoldoende juiste prikkels geeft aan producenten en/of consumenten, waardoor er inefficiënties zijn in de allocatie van goederen en diensten. De overheid kan wel rekening houden met factoren waarvoor er binnen het marktproces geen plaats is en zorgt voor optimalisering van de productie. Enkele situaties waarbij dit marktfalen zich manifesteert, zijn: −

Publieke goederen Doordat de individuele burger zijn noden voor publieke goederen onderschat of zich als ‘free-rider’ gedraagt, bereikt slechts een beperkte vraag de markt, waardoor deze goederen te weinig of zelfs niet aangeboden worden. Door tussenkomst van de overheid kan wel in die hoeveelheid publieke goederen voorzien worden die de welvaart voor de burgers maximaliseert.

−

Toenemende schaalopbrengsten Wanneer bvb. grote kapitaalinvesteringen nodig zijn, neemt de eenheidskost van de geproduceerde goederen af naarmate de schaal waarop geproduceerd wordt. Dit kan aanleiding geven tot het ontstaan van monopolies die de productie beperken en de prijs boven de kostprijs bepalen om zo de winst te optimaliseren. Het gebrek aan concurrentie leidt tot een gebrek aan innovatie en efficiëntie en vermindert de publieke welvaart. Om dit te verhinderen, wordt dergelijke dienstverlening vaak ondergebracht bij de overheid.

−

Negatieve externaliteiten

4

Verhoest, K., Vervloet, D. & Bouckaert, G., Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing van het maatschappelijk kerntakendebat, Reeks Modernisering van de overheidsinstellingen, Academia Press, Gent, 2003, 352 p.

5

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Het borgen van publiek belang. Rapport aan de regering Nr. 56, Den Haag, Sdu, 2000.

6

Walsh, K., Public services and market mechanisms: Competition, contracting and the new public management, Basingstoke, Macmillan, 1995, 284 p.

10

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

Wanneer er kosten zijn voor de samenleving die niet worden verrekend, zullen private ondernemingen geneigd zijn meer te produceren dan maatschappelijk wenselijk is. Door tussenkomst van de overheid kan men er voor zorgen dat alle productiekosten in rekening worden gebracht. Denk hierbij bvb. aan milieukosten. −

Merit goods Goederen waarbij het belangrijk is voor de samenleving dat iedereen ze gebruikt, maar die wel aan het privé-initiatief worden overgelaten, riskeren te weinig geproduceerd en gebruikt te worden. Onderwijs en gezondheidszorg zijn voorbeelden van dergelijke ‘merit goods’ waarin de overheid best kan voorzien om te voorkomen dat de toegang tot deze goederen beperkt wordt.

−

Informatie-asymmetrie Een over- of onderschatting door de individuele gebruiker van de nood aan bepaalde goederen of diensten, kan leiden tot over- of onderproductie door de private aanbieder. Ook de kwaliteit en de prijs van de goederen kunnen als gevolg van de asymmetrie van informatie moeilijk ingeschat worden door de gebruikers. De overheid kan deze ongelijkheid tussen producent en consument helpen te verkleinen.

Naast de theorie van het marktfalen is er de theorie van het overheidsfalen, die wijst op de beperkingen van het overheidsingrijpen. Men verwijst naar het institutionele kader waarvinnen de overheid haar activiteiten uitvoert, waardoor deze niet effectief en efficiënt kan werken. Dienstverlening volgens rationele en bureaucratische principes wordt algemeen beschouwd als te afhankelijk van kennis, informatie en de mogelijkheid om geïnformeerde beslissingen te nemen. De trage werking van een bureaucratie verhindert de effectiviteit. In de jaren ’80 en ’90 leidde dit tot een verschuiving van een directe dienstverlenende rol naar een faciliterende rol van de overheid. Managementsystemen gebaseerd op het marktmechanisme vervingen meer en meer de traditionele bureaucratische overheidsstructuren. Volgens de theorie van het markt- en overheidsfalen wordt de overheid geacht haar verantwoordelijkheid inzake de productie van bepaalde goederen en diensten daar op te nemen waar de markt faalt. Hierbij dient de overheid optimaal gebruik te maken van een aantal typisch tot de private sector behorende principes en mechanismen. Merk op dat de keuze voor een of andere dienstverleningsvorm niet los gezien kan worden van de politieke of ideologische achtergrond van het moment. 2.1.3.

Theoretische stromingen

De verschillende opvattingen over de keuze tussen publieke en private sector voor een bepaalde dienstverlening, kan onderbouwd worden vanuit verschillende theoretische stromingen. We gaan er hier niet verder op in, maar geven alvast een overzicht van de belangrijkste theoretische stromingen 7 : −

7

Economische theorieën:

Zie Verhoest, K., Vervloet, D. & Bouckaert, G., Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing van het maatschappelijk kerntakendebat, Reeks Modernisering van de overheidsinstellingen, Academia Press, Gent, 2003, p. 322-324.

Windey & Verhoest

11

−

−

2.2.

o

Public choice;

o

Nieuwe institutionele economie;

o

Management control.

Bestuurskundige theorieën: o

Traditionele administratieve wetenschappen;

o

Netwerktheorieën;

o

Autopoiesis;

o

Beleidsanalysetheorieën.

Theorieën inzake overheidsmanagement: o

New Public Management;

o

Governance.

Algemene analyse: Dienstverleningsvormen en hun kenmerken

In het eerste onderzoeksjaar werden een aantal uitvoeringsvormen geïnventariseerd die de centrumsteden gebruiken om hun dienstverlening te realiseren. Gelet op het gemeentedecreet en de ervaringen binnen de pilootstad (Leuven), focusten we in jaar 1 vooral op de verzelfstandigingsvormen. De bevindingen van deze eerste fase zijn terug te vinden in het tussentijds rapport ‘Algemene inventarisatie en mapping van de uitvoeringsvormen in de regionale steden’ dat tijdens de werkgroepvergadering van 20 juni 2007 te Kortrijk werd voorgesteld. Tijdens jaar 2 beperken we ons niet tot de uitvoeringsvormen die in jaar 1 geïnventariseerd werden. Ook andere, minder bekende/gebruikte vormen komen aan bod. In deze nota focussen we op volgende uitvoeringsvormen: −

Eigen beheer;

−

Verzelfstandiging;

−

Intergemeentelijke samenwerking;

−

Publiek private samenwerking;

−

Uitbesteding;

−

Inschakeling derde sector.

Merk op dat uit eerdere interviews bleek dat in het verleden de keuze voor bepaalde dienstverleningsvormen in de centrumsteden vooral ad hoc werd gemaakt: Men werd geconfronteerd met een bepaalde nood en ging vervolgens rekening houdend met geldende regelgeving, opportuniteiten (bvb. fiscaal), goede ervaringen binnen andere steden, politieke beleidskeuzes etc. op zoek naar de meest geëigende dienstverleningsvorm. De huidige uitvoeringsnetwerken zijn dan ook vooral historisch gegroeid en zijn toe aan een kritische denkoefening over hoe de bestaande organisatievormen best aangepast kunnen worden. Om deze denkoefening te onderbouwen, bespreken we voor elk van bovenvermelde vormen hun specifieke kenmerken, hun voor- en nadelen en de wijze van aansturing vanuit de stad. Daarnaast komen de criteria aan bod die we in andere studies en literatuur terugvonden, eventueel aangevuld met informatie uit interviews en documenten binnen de centrumsteden.

12

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

2.2.1.

Eigen beheer

Een overheid kan ervoor opteren om haar publieke dienstverlening in eigen beheer uit te voeren. Het is de centrale overheidsadministratie, i.c. de gemeentelijke/stedelijke administratie, die bepaalde diensten aan haar burgers/klanten verleent. Typische voorbeelden zijn het uitreiken van identiteitskaarten door de dienst bevolking; het uitreiken van vergunningen door de stedenbouwkundige dienst, het onderhoud van parken door de groendienst, etc. In de vorige paragraaf werd bij de bespreking van de veranderende rol van de overheid reeds stilgestaan bij de belangrijkste argumenten voor en tegen dienstverlening in eigen beheer (Zie paragraaf 2.1). Eigen beheer is ondermeer aangewezen: −

wanneer men een bepaalde dienstverlening wil verzekeren, bvb. bij taken van algemeen belang of wanneer het marktinitiatief geen voldoende dienstverlening kan verzekeren;

−

om ongelijkheden te voorkomen;

−

om strategisch belangrijke taken zelf in handen te houden.

De belangrijkste kritieken die gegeven worden zijn o.a. het gebrek aan efficiëntie en effectiviteit van grote bureaucratieën; het kunstmatig creëren en in stand houden van feitelijke monopolies; het gebrek aan innovatie. Een belangrijk kenmerk van dienstverlening in eigen beheer is dat de planning, productie, financiering en controle gebeuren door de centrale overheid. De diensten in eigen beheer worden traditioneel gekenmerkt door een strakke inputsturing vanuit de horizontale eenheden en een verticale sturing op processen. Verder worden deze diensten gekenmerkt door een incrementele inputbekostiging en gaat het vaak om feitelijke monopolies. Merk ook op dat de dienstverlenende administratie geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft, wat gevolgen heeft voor de wederzijdse rechten en plichten die voortvloeien uit de dienstverlening. Ook binnen eigen beheer is het mogelijk om een zekere mate van beheersautonomie toe te kennen aan delen van de organisatie of aan mandaathouders, gekoppeld aan een vorm van resultaatssturing. De laatste jaren is er een algemene tendens naar meer autonomie en ex post controle. Dit werd gestimuleerd in het kader van de Copernicushervorming (federaal) en Beter Bestuurlijk Beleid (Vlaanderen), en is ook duidelijk terug te vinden in het gemeentedecreet van 15 juli 2005. Ook de verschuiving naar een bedrijfseconomische en kostenanalytische boekhouding past in dit kader. 2.2.2.

Verzelfstandiging

Naast het intern beheer zijn er uitvoeringsvormen mogelijk waarbij de overheid direct betrokken blijft, maar toch bepaalde diensten op afstand plaatst. Door bepaalde diensten te verzelfstandigen, kan een lokaal bestuur enkele van de kritieken op dienstverlening in eigen beheer weerleggen. Zo zijn er mogelijkheden om in verzelfstandigde entiteiten activiteiten flexibeler uit te voeren, doordat men in meer of mindere mate op afstand opereert van de centrale administratie. Men kan bvb. sneller inspelen op opportuniteiten en veranderende behoeften en het laat ook toe gemakkelijker te innoveren en in te spelen op de specifieke behoeften van de burgers/klanten. Voorstanders stellen dat verzelfstandigde entiteiten meer resultaatgericht kunnen werken en dat verzelfstandiging de zichtbaarheid en de legitimiteit van de dienstverlening ten goede komt. Een van de meest gehoorde kritieken op verzelfstandiging is het gebrek aan democratische controle en verantwoording naar de burgers toe. Door autonomie toe te kennen loopt men

Windey & Verhoest

13

het gevaar dat VE’s, tegen het belang van het lokale bestuur in, hun eigen belangen gaan nastreven (doelincongruentie). De mogelijke informatie-asymmetrie voedt het wantrouwen tussen het centrale bestuur en de VE. Bovendien beschikken lokale besturen niet altijd over voldoende sturingscapaciteit om deze nieuwe organisatievormen adequaat op te volgen. Het opzetten van effectieve sturingssystemen kost vaak veel geld terwijl ze niet altijd effectief blijken te zijn. Bij de keuze voor verzelfstandiging ten opzichte van ander uitvoeringsvormen, zijn er enkele algemene aandachtspunten die in acht genomen moeten worden: −

Is er een duidelijke nood aan (beheers-)autonomie?

−

Kunnen de verwachte voordelen niet verkregen worden door veranderingen in de traditionele overheidsorganisatie?

−

Is er voor de voorziening van de betreffende producten/diensten nood aan een duidelijke, aparte identiteit ten aanzien van de burgers/klanten?

−

Is er voor de voorziening van de betreffende producten/diensten nood aan een eigen cultuur?

−

Is er een reële mogelijkheid om de verzelfstandigde entiteit die over een zekere autonomie beschikt, ook aan te sturen? Deze aansturing kan op verschillende manieren gebeuren en meer of minder dwingend zijn (bvb. op grond van doelmatigheid, prestaties en kwaliteit). 8

−

Kunnen de doelstellingen en resultaten van de VE meetbaar gemaakt worden zodat opvolging en verantwoording mogelijk zijn?

−

Is er een reëel invulbare informatierelatie tussen het lokaal bestuur en de VE, gebaseerd op openheid en transparantie?

Wat de keuze tussen interne of externe verzelfstandiging betreft, zijn o.a. volgende punten belangrijk: −

In welke mate is er nood aan verregaande autonomie en onafhankelijkheid in de uitvoering van de taken?

−

Is er nood aan structurele medezeggenschap of financiële participatie door derde partners?

−

In welke mate biedt onafhankelijkheid/betrokkenheid van derden meerwaarde?

Bij de keuze tussen publiekrechtelijke of privaatrechtelijke verzelfstandiging, moet men zich o.a. volgende vragen stellen:

8

14

−

Welke partnerschapsrelatie wordt er met eventuele andere partners nagestreefd?

−

Is er door de aard van de activiteiten nood aan een commerciële wijze van bedrijfsvoering (bvb. gelijke voorwaarden om te kunne concurreren met private actoren)

Merk op dat het gemeentedecreet de lokale besturen samenwerkingsovereenkomst af te sluiten met haar VE’s.

o.a.

verplicht

om

een

beheers-

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

of

In het gemeentedecreet van 15 juli 2005 heeft de wetgever expliciet een aantal organisatievormen aangereikt, die lokale besturen in staat stelt een zekere graad van autonomie toe te kennen aan een verzelfstandigde entiteit (VE), doch met een aantal garanties op voldoende opvolging en controle. Het gaat om IVA’s (Intern Verzelfstandigde Agentschappen, AGB’s (Autonome Gemeentebedrijven) en EVAP’s (Privaatrechtelijke Extern Verzelfstandigde Agentschappen). Ook budgethouderschap kunnen we tot (interne) verzelfstandiging in ruime zin rekenen. Merk op dat de wetgever in het Gemeentedecreet het beheer binnen de gemeentelijke diensten als uitgangspunt neemt voor de uitvoering van welbepaalde taken van gemeentelijk belang. Wanneer er beslist wordt bepaalde taken te verzelfstandigen, kan externe verzelfstandiging pas mits goede motivering. En indien externe verzelfstandiging kan worden verantwoord, is de regel verzelfstandiging in publiekrechtelijke vorm. Verzelfstandiging in privaatrechtelijke vorm kan pas indien de vereiste voordelen of doelstellingen niet op dezelfde wijze gerealiseerd kunnen worden via publiekrechtelijk vormgegeven externe verzelfstandiging. De Memorie van Toelichting bij het gemeentedecreet bepaalt hierover het volgende 9 : “De externe verzelfstandigingmogelijkheden voor de gemeenten worden via het voorliggend ontwerp aanzienlijk verruimd. Toch is de vrijheid niet absoluut. Veel meer nog dan vroeger wordt de beslissing om tot (publiek- of privaatrechtelijke) verzelfstandiging over te gaan, gekoppeld aan een uitdrukkelijke verplichting tot motivering. Uitgangspunt hierbij is dat het beheer binnen de gemeentelijke diensten de regel is en men pas kan overgaan naar een vorm van externe verzelfstandiging als daar goede motieven voor zijn. De gemeenteraad die beslist tot externe verzelfstandiging zal de voor- en de nadelen van die beheersvorm tegen elkaar moeten afwegen en aannemelijk maken dat de voordelen opwegen tegen de nadelen. Een door het college van burgemeester en schepenen opgesteld verslag moet hier de aanzet toe geven. Als belangrijkste motieven voor externe verzelfstandiging kan worden gedacht aan het verlenen van autonomie en onafhankelijkheid bij de uitvoering van taken, de noodzaak aan flexibelere beheersregels, fiscale overwegingen, … Als belangrijkste nadeel van de externe verzelfstandiging geldt de beperking van rechtstreekse politieke zeggenschap van de gemeenteraad en het college. De afweging van deze en andere voor- en nadelen van de verzelfstandiging zullen, geval per geval en op gedetailleerde wijze moeten geschieden. Een algemene motivering met stijlformules die niet ingaat op de specifieke situatie van het op te richten verzelfstandigde agentschap volstaat niet. Ook de voorkeur voor de private rechtsvorm boven de publiekrechtelijke zal in concreto gemotiveerd moeten worden. Indien de externe verzelfstandiging kan worden verantwoord, is de regel de verzelfstandiging in de publiekrechtelijke vorm van het autonome gemeentebedrijf. Tot verzelfstandiging in privaatrechtelijke vorm kan derhalve slechts worden besloten indien de vereiste voordelen of doelstellingen niet op dezelfde wijze gerealiseerd kunnen worden via publiekrechtelijke vormgegeven externe verzelfstandiging. (…) Ook de voorkeur voor de private rechtsvorm boven de publiekrechtelijke zal in concreto gemotiveerd moeten worden. Stijlformules en algemene beschouwingen kunnen niet volstaan. De beslissingen tot oprichting van extern verzelfstandigde agentschappen zijn onderworpen aan een goedkeuringstoezicht. De toezichthoudende overheid zal derhalve kunnen beoordelen of de motieven die voor de oprichting worden aangereikt afdoende zijn en de

9

Zie Ontwerp van Memorie van Toelichting bij het Ontwerp Gemeentedecreet, p. 41-42.

Windey & Verhoest

15

voor- en de nadelen van die oprichting op correcte wijze werden afgewogen. Ook de beslissingen inzake statutenwijziging zijn aan de goedkeuring van de Vlaamse Regering onderworpen. De verruiming van de mogelijkheden tot verzelfstandiging voor de gemeenten gaat samen met een verbod om gemeentelijke taken op andere wijze te beheren dan voorzien in het ontwerp van decreet. Gemeenten zullen niet langer deel kunnen nemen of zich laten vertegenwoordigen in personen die taken van gemeentelijk belang uitoefenen. Evenmin zal de gemeente aan die personen nog fondsen, infrastructuur of personeel ter beschikking mogen stellen. Dit is slechts mogelijk in de gevallen voorzien in het ontwerp van decreet of in enig andere decreets- of wetsbepaling.”

2.2.2.1.

Budgethouderschap (BHS)

Volgens art. 158 van het gemeentedecreet is het budgethouderschap “de toegekende bevoegdheid tot beheer van een budget dat taakstellend is in die zin dat het een norm inhoudt waarvan de budgethouder de realisatie nastreeft.” Het gaat niet om een organisationele vorm van verzelfstandiging, hoewel er beheersautonomie wordt toegekend (vnl. inzake financieel management) via enveloppefinanciering voor bepaalde kostensoorten. Dit budget is taakstellend via de explicitering van de te verwezenlijken doelstellingen, de opvolging ervan en de evaluatie. Het budgethouderschap kan gekoppeld worden aan een mandaatfunctie. Tot hiertoe zijn de ervaringen met budgethouderschap binnen de gemeentebesturen zelf erg beperkt. Doordat de OCMW’s wel reeds enige tijd werken met budgethouders, kunnen vanuit deze praktijken enkele voor- en nadelen opgelijst worden. Mogelijke voordelen kunnen zijn alvast: −

een snellere en efficiëntere taakuitvoering zijn;

−

een verhoogde betrokkenheid en responsabilisering van het personeel m.b.t. de doelstellingen van de organisatie en een groeiend financieel besef;

Volgende tegenargumenten worden opgeworpen: het wantrouwen van de politiek in de administratie, wat de samenwerking kan bemoeilijken; een beperkte toegevoegde waarde door de beperkte omvang van het betrokken lokaal bestuur (minder van toepassing van de centrumsteden); de nood aan een goede organisatie van het gehele bestuur, wat eventueel een reorganisatie kan vereisen 10 . 2.2.2.2.

Intern Verzelfstandigd Agentschap (IVA)

Tot het gemeentedecreet van 15 juli 2005 kende men op gemeentelijk niveau de gewone gemeentebedrijven, de zogenaamde “regies”. Deze vorm werd met het gemeentedecreet opgeheven en vervangen door het intern verzelfstandigde agentschap (IVA) 11 . Het betreft een eerste echte vorm van verzelfstandiging voor de uitvoering van publieke taken. Het gaat om diensten zonder rechtspersoonlijkheid, belast met welbepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang. Men creëert een organisatievorm

10

Zie VVSG, Budgethouderschap en intern verzelfstandigde agentschappen, Studiedag Gemeentelijke Verzelfstandiging, 8 maart 2007, Mechelen.

11

We verwijzen ook naar de bespreking van de EVA’s (cf. infra), omdat ook deze vormen mogelijk bepaalde taken van de voormalige gewone gemeentebedrijven kunnen overnemen.

16

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

zonder aparte rechtspersoon binnen de centrale lokale overheid die rechtstreeks onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt. De toegekende beheersmatige autonomie kan betrekking hebben op 12 : −

het vaststellen en wijzigen van de organisatiestructuur van het agentschap;

−

de organisatie van de operationele processen met het oog op de realisatie van de afgesproken doelstellingen;

−

de uitvoering van het personeelsbeleid;

−

het aanwenden van de ter beschikking gestelde middelen voor de werking van het agentschap, de uitvoering van de doelstellingen en taken van het agentschap en het sluiten van contracten ter verwezenlijking van de opdrachten van het agentschap;

−

de interne controle binnen het intern verzelfstandigd agentschap;

−

specifieke delegaties naargelang de eigen aard van het intern verzelfstandigd agentschap.

Bij IVA’s vermindert normaliter de inputsturing (geen detailsturing) en gebeurt de processturing door delegatie van bevoegdheden aan de leidinggevende ambtenaar die als budgethouder optreedt. Door het afsluiten van een beheersovereenkomst kan men meer op resultaten gaan sturen 13 . De politieke verantwoordelijkheid van de bevoegde schepen blijft echter volledig, net als de mogelijkheden tot interventie. De politieke verantwoordelijken onthouden zich echter van detailsturing tijdens de contractuitvoering. Mogelijke voordelen van interne verzelfstandiging zijn 14 :

12

−

ontlasting van het topmanagement;

−

de mogelijkheden om gemakkelijker expertise en competenties aan te trekken;

−

meer aandacht voor beheer en outputs;

−

minder knellende beheersregels;

−

minder focus op korte termijn politieke prioriteiten;

−

het flexibeler beheer van kleinere organisatie-eenheden;

−

mogelijkheid om moderne beheerstechnieken te introduceren en toe te passen op kleine schaal (bvb. kostprijscalculatie);

−

meer nadruk op resultaten en minder op budgetten;

−

scheiding van beleid en uitvoering, niet alleen als middel voor meer efficiëntie en effectiviteit maar ook om de beleidsuitvoering te emanciperen en te professionaliseren;

Zie art. 222 van het gemeentedecreet van 6 juli 2005.

13

Zie Windey Jeroen, Verhoest Koen & Bouckaert Geert (2007). Handleiding beheersovereenkomsten voor lokale besturen, Leuven, 137 p.

14

Zie Verhoest, K., Vervloet, D. & Bouckaert, G., Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing van het maatschappelijk kerntakendebat, Reeks Modernisering van de overheidsinstellingen, Academia Press, Gent, 2003, 351 p.

Windey & Verhoest

17

−

meer externe druk die kwaliteitsverbetering kan stimuleren;

−

agentschap als katalysator voor cultuuromslag of om dienst meer herkenbaar te maken.

2.2.2.3.

Extern Verzelfstandigd Agentschap (EVA)

Een tweede vorm van verzelfstandiging betreft de uitvoering van een publieke taak door een extern verzelfstandigd agentschap. Het gaat om diensten met rechtspersoonlijkheid, belast met welbepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang. Dergelijke organisatievormen beschikken over eigen patrimonium, eigen bestuursorganen en vallen niet onder het hiërarchisch gezag van de bevoegde politici. Wel is er een strikt geregeld administratief toezicht. De politieke verantwoordelijken worden echter beperkt in hun mogelijkheid tot interventie. In sommige gevallen wordt er gestuurd op resultaten. We verwijzen naar het gebruik van een beheers- of samenwerkingsovereenkomst voor de uitwerking van de onderlinge relaties tussen het lokaal bestuur en haar EVA’s 15 . Tot het gemeentedecreet kende men op gemeentelijk niveau enkel het autonoom gemeentebedrijf als externe verzelfstandigingsvorm. Deze vorm blijft behouden wordt door het decreet zo volledig mogelijk geregeld. Met het gemeentedecreet werd ook de mogelijkheid gecreëerd om extern verzelfstandigde agentschappen in privaatrechtelijke vorm op te richten (Cf. infra). Mogelijke voordelen van externe verzelfstandiging zijn 16 : −

een grotere onafhankelijkheid van de politiek (nuttig in bepaalde gevallen, zoals bvb. voor regelgevende en subsidiërende functies);

−

de onafhankelijke expertise-opbouw over een hele range van technische en gespecialiseerde onderwerpen;

−

de mogelijkheden om experten/belanghebbenden te betrekken;

−

de mogelijkheid om flexibeler in te spelen op opportuniteiten;

−

mindere afhankelijkheid van strakke bureaucratische regels;

−

een grotere zichtbaarheid van de dienstverlening.

Tegenargumenten betreffen de verminderde politieke controle, de vrees voor budgettaire uitwassen, de mogelijkheden tot favoritisme. 2.2.2.4.

Het autonoom gemeentebedrijf (AGB)

Het AGB is een verzelfstandigde entiteit naar publiek recht die belast wordt met de uitvoering van taken van gemeentelijk belang. Hoewel deze vorm van externe verzelfstandiging reeds bestond voor het gemeentedecreet, heeft de wetgever getracht een duidelijker wetgevend kader te scheppen. Er waren immers nogal wat problemen met de initiële vorm. Zo zorgden onvolledigheden en de dubbele rechtsbasis voor rechtsonzekerheid, waardoor ook te pas en te onpas gekozen werd voor de oprichting van

15

16

Zie Windey Jeroen, Verhoest Koen & Bouckaert Geert (2007). Handleiding beheersovereenkomsten voor lokale besturen, Leuven, 137 p. Idem.

18

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

AGB’s (denk aan het fiscaal statuut en aan de wetgeving op de overheidsopdrachten). Ook bleek het een te zware beheerstructuur voor kleine activiteiten; waren er problemen inzake flexibiliteit, meerbepaald m.b.t. participaties en de oprichting van filialen; waren er problemen door het rigide personeelsbeheer; stelde men zich vragen bij de democratische controle en het sturingsvermogen vanwege de gemeenteraad. Met het gemeentedecreet heeft men een aantal van die kritieken proberen op te lossen. De belangrijkste nieuwigheden zijn: −

Het primaat van de gemeenteraad (oprichting, benoeming bestuurders, statuten, kwijting, rechtspositie personeel en ontbinding);

−

Geen verwijzing naar de vennootschapswetgeving;

−

Een verruiming van het toepassingsgebied;

−

De verplichting tot motivering bij de oprichting en een duidelijke hiërarchie van verzelfstandigingsvormen;

−

De verplichting tot evaluatie van de verzelfstandigingsvorm per legislatuur;

−

Het verbod om taken van gemeentelijk belang onder te brengen in ondernemingen met participaties of filialen.

Bovendien werd er expliciet gekozen voor het gebruik van (uitgebreide) beheersovereenkomsten ter compensatie van de ruime mate van beheersautonomie (vooral op financieel vlak). Wat het personeelsbeleid betreft, werd geopteerd voor hetzelfde personeelsstatuut als dat van de gemeente. Tijdens eerdere interviews binnen de centrumsteden werden vooral volgende motieven meermaals vermeld: −

flexibiliteit in beheer (bvb. kopen en verkopen van gronden, patrimonium, personeelsbeleid,…;

−

financiële hefboom (o.a. niet-limitatieve kredietmogelijkheden);

−

fiscale optimalisatie.

De voornaamste risico’s die werden aangehaald bevestigden het democratische deficit (te weinig transparantie en toezicht) en de financiële risico’s die verbonden zijn aan de financiële mogelijkheden. 2.2.2.5.

Het extern verzelfstandigde agentschap in privaatrechtelijke vorm (EVAP)

Anders dan bij het autonoom gemeentebedrijf, heeft een EVAP een privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (bvb. nv- of vzw-vorm). Een EVAP beschikt over eigen patrimonium, een eigen raad van bestuur, maar heeft veelal hybride kenmerken. Voor het gemeentedecreet werd vaak oneigenlijk gebruik gemaakt van de vzw-vorm. Men sprak van “gemeentelijke vzw’s”. Ondanks het oneigenlijke karakter van de gemeentelijke vzw, bewijst het grote aantal ervan in de praktijk aan dat er nood is aan een dergelijk instrument. De wetgever heeft met het gemeentedecreet geprobeerd hierop in te spelen. Voordien kende deze vorm een onduidelijk juridische statuut en lag deze vooral onder vuur omwille het gebrek aan democratische controle. Om aan deze kritieken tegemoet te komen, opteerde men in het gemeentedecreet voor een zuiver privaatrechtelijke vorm, die bij de oprichting duidelijk gemotiveerd moet worden (hiërarchie van verzelfstandigingsvormen). Tegelijkertijd moet de gemeente beschikken over een meerderheid in de algemene vergadering en in de bestuursorganen. Bovendien wordt er een samenwerkingsovereenkomst afgesloten tussen de gemeente en het agentschap,

Windey & Verhoest

19

waardoor eventueel ook resultaatssturing mogelijk is. Merk op dat de gemeentelijke vennootschappen die volgens het gemeentedecreet toegelaten zijn, verder geregeld worden in het Wetboek van vennootschappen. Voor vzw’s en stichtingen wordt verwezen naar de specifieke vzw-wetgeving. Een aantal van de motieven die vroeger voor gemeentelijke vzw’s gebruikt werden, gelden ook voor de oprichting van EVAP’s (zeker in vzw-vorm): −

de grotere mate van autonomie en de onafhankelijkheid bij de uitvoering van de taken;

−

de mogelijkheid om sneller/flexibeler (personeelsbeleid, financieel beheer,…) te werken onder werkingsvoorwaarden die identiek zijn aan die van concurrenten, zeker voor taken die in een concurrentiële context uitgevoerd worden;

−

de mogelijkheid om welbepaalde gemeentelijke taken in het kader van de nonprofitsector te realiseren onder werkingsvoorwaarden die identiek zijn aan die van andere sectoren die gelijkaardige activiteiten ontwikkelen;

−

de mogelijkheid om subsidies te verkrijgen;

−

de mogelijkheden om samen te werken met experten en belanghebbenden (wijkbewoners, verenigingen,…).

Een van de belangrijkste tegenargumenten is de beperkte zeggenschap van de politiek verantwoordelijken over het agentschap (democratisch deficit). We vermelden ook kort de vennootschappen met sociaal oogmerk en de stichtingen, omdat deze ook in het gemeentedecreet expliciet vermeld worden als organisatievormen via de welke gemeenten hun taakuitvoering kunnen vormgeven. 17 De vennootschappen met sociaal oogmerk (VSO) zijn geënt op het Wetboek Vennootschappen, maar wijken af doordat ze opgericht worden voor een bepaald sociaal doel. Ze hebben dus niet vermogensvoordelen voor de vennoten als voornaamste oogmerk. Deze ‘zachtere’ privaatrechtelijke vennootschapsvorm biedt mogelijkerwijs door het sociale karakter opportuniteiten voor de ondersteuning van publieke taken. Stichtingen 18 worden opgericht voor een bepaald belangeloos doel. De vroegere ‘Instellingen van Openbaar Nut’ (ION) klinken allicht bekend in de oren. Momenteel zijn er twee soorten stichtingen mogelijk. Enerzijds zijn er de stichtingen die erkend kunnen worden als zijnde van openbaar nut indien zij gericht zijn op de verwezenlijking van een werk van filantropische, levensbeschouwelijke, religieuze, wetenschappelijke, artistieke, pedagogische of culturele aard. Andere stichtingen dragen de naam “private stichtingen”. Ze bezitten rechtspersoonlijkheid en een eigen vermogen, maar tellen geen leden. Een van de redenen om via stichtingen te werken is het fiscaal voordelige statuut. 2.2.3.

Intergemeentelijke Samenwerking (IGS)

Voor de uitvoering van bepaalde taken van gemeentelijk belang kan het voordelen hebben om met verschillende gemeenten samen de krachten te bundelen. Door het opstarten van

17

Zie art. 195, art. 245, art. 271 e.a. van het gemeentedecreet van 6 juli 2005.

18

20

Zie Titel 2: Stichtingen, Wet van 27 juni 1921 betreffende de verenigingen zonder winstoogmerk, de internationale verenigingen zonder winstoogmerk en de stichtingen.

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

dergelijke intergemeentelijke samenwerkingsverbanden wordt een hulpstructuur gecreëerd voor het gemeentelijke beleid. Hierbij moeten de regels het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking gerespecteerd worden. Volgende overwegingen zijn relevant bij de keuze voor een intergemeentelijk samenwerkingsverband: −

Zijn er meerdere overheidsactoren betrokken partij?

−

Zijn er schaalvoordelen verbonden aan de samenwerking?

−

Kunnen de contactpunten met de burger verminderd worden (one stop shop)?

−

Is er sprake van integraliteit en samenhang met andere taken op andere beleidsdomeinen?

−

Is het mogelijkheid om de taak, capaciteit en expertise te isoleren (voor een nieuwe organisatie)?

−

Is de gelijkwaardigheid van de partners gewaarborgd?

−

Zijn er duidelijke sturings- en governance structuren aanwezig?

Een intergemeentelijke samenwerkingsverband wordt door minstens twee gemeenten opgericht om aangelegenheden van gemeentelijk belang te behartigen. Hierbij heeft men de keuze uit vier vormen: interlokale verenigingen, projectverenigingen, dienstverlenende verenigingen en opdrachthoudende verenigingen. 2.2.3.1.

Interlokale Vereniging (IV)

De lichtste vorm van intergemeentelijke samenwerking is de interlokale vereniging 19 . Het gaat hierbij om een samenwerkingsverband tussen twee of meerdere gemeenten en eventueel andere publiek- en/of privaatrechtelijke partners, dat wordt opgericht door middel van een overeenkomst met statutaire draagkracht. In de overeenkomst kan één van deelnemende gemeenten aangesteld worden als beherende gemeente. Deze beherende gemeente kan conform de voorwaarden bepaald in de overeenkomst eigen personeel inzetten ten behoeve van het samenwerkingsverband. De oprichting moet niet goedgekeurd worden door de Vlaamse Regering. Het samenwerkingsverband heeft geen rechtspersoonlijkheid en er is ook geen beheersoverdracht. De interlokale kan nuttig zijn om een heel concreet in omvang beperkt project van gemeentelijk belang uit te voeren. Tot hiertoe werden interlokale verenigingen vooral opgericht voor gebiedsoverschrijdend overleg in de sectoren cultuur, sport en onderwijs 20 . 2.2.3.2.

Projectvereniging (PV) 21

De tweede soepele vorm van intergemeentelijke samenwerking is de projectvereniging. Deze vorm kan dienst doen voor kleinschalige projecten die een beperkt aantal gemeenten

19

Zie art. 6-9 Decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking.

20

Agentschap voor Binnenlands Bestuur, Jaarbeeld 2007.

21

Zie art. 10-12 en art. 13-24 Decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking.

Windey & Verhoest

21

aanbelangen en waarvan de verwezenlijking een kort tijdsverloop vergt. De maximale duurtijd van een projectvereniging is zes jaar. De projectvereniging wordt opgericht door twee of meerdere gemeenten en eventueel andere partners 22 , heeft rechtspersoonlijkheid maar er is geen beheersoverdracht, met als doel een duidelijk omschreven project te plannen, uit te voeren en te controleren. Met deze vorm wilde de wetgever de inflatie van het grote aantal intergemeentelijke vzw's beletten. 2.2.3.3.

Dienstverlenende Vereniging (DV) 23

De dienstverlenende vereniging is een iets `zwaardere' vorm, met rechtspersoonlijkheid, maar zonder beheersoverdracht. Het gaat om een samenwerkingsverband tussen twee of meerdere gemeenten en eventueel andere partners 24 met als doel een duidelijk omschreven dienst te verlenen aan de deelnemende gemeenten, eventueel voor verschillende beleidsdomeinen. De oprichting en de statutenwijzigingen van deze verenigingen moeten goedgekeurd worden door de Vlaamse Regering. Deze verenigingen worden opgericht voor maximaal 18 jaar. Samen met de opdrachthoudende vereniging is de dienstverlenende de meest bekende vorm van intergemeentelijke samenwerking. Tot deze verenigingen behoren de vroegere intercommunales. Momenteel vindt men de dienstverlenende verenigingen voornamelijk terug in de sectoren financiering, streekontwikkeling en sport en recreatie 25 . 2.2.3.4.

Opdrachthoudende Vereniging (OV) 26

Hieronder worden de voormalige klassieke intercommunales begrepen conform de wet van 22 december 1986 betreffende de Intercommunales. Het gaat om samenwerkingsverbanden tussen twee of meerdere gemeenten en eventueel andere met rechtspersoonlijkheid en met beheersoverdracht. Aan de partners 27 , opdrachthoudende vereniging wordt de uitvoering toevertrouwd van een of meer duidelijk omschreven bevoegdheden met betrekking tot een of meer functioneel samenhangende beleidsdomeinen. De oprichting en de statutenwijzigingen van deze verenigingen moeten goedgekeurd worden door de Vlaamse Regering, de duurtijd bedraagt de duurtijd echter maximaal 18

22

23

Enkel provincies, autonome gemeentebedrijven, OCMW’s en hun verenigingen met uitsluitend openbare rechtspersonen, en andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden opgericht conform het decreet van 6 juli 2001. Zie art. 10-13 en art. 25 e.v. Decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking.

24

Enkel provincies, autonome gemeentebedrijven, OCMW en hun verenigingen met uitsluitend openbare rechtspersonen, en andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden opgericht conform het decreet van 6 juli 2001.

25

Agentschap voor Binnenlands Bestuur, Jaarbeeld 2007.

26

Zie art. 10-13 en art. 25 e.v. Decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking.

27

22

Enkel provincies, autonome gemeentebedrijven, OCMW en hun verenigingen met uitsluitend openbare rechtspersonen, en andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden opgericht conform het decreet van 6 juli 2001.

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

jaar. De opdrachthoudende verenigingen situeren zich vooral in de sectoren energie, water en afval 28 . 2.2.4.

Publiek-Private Samenwerking (PPS) 29

Eén of meerdere publieke overheden kunnen ervoor kiezen om samen met één of meerdere private partijen samen bepaalde activiteiten te gaan uitvoeren. Ze stemmen hiervoor hun activiteiten op zodanige wijze op mekaar af, dat elk vanuit de eigen verantwoordelijkheden en kwaliteiten zoveel mogelijk toegevoegde waarde creëert. De kosten, risico’s en opbrengsten worden in een onderling overeengekomen verhouding onder de betrokken partijen verdeeld. De publieke partner moet zich er steeds van vergewissen dat de PPS voordelen biedt t.o.v. de traditionele aanbestedingswijze. Merk op dat dergelijke publiek-private samenwerking onder twee verschillende vormen kan plaatsvinden, via een contractuele PPS (combinaties van DFBMO) of via een participatieve PPS (structureel). Bij een contractuele PPS is de samenwerking gebaseerd op één of meerdere contracten, terwijl bij de participatieve vorm de publieke en de private partner samenwerken in een afzonderlijke rechtspersoon. De mogelijke voordelen van publiek-private samenwerking zijn eerst en vooral de snelheid van realisatie t.o.v. traditionele overheidsaanbestedingen. Daarnaast gaat men er ook vanuit dat men door het betrekken van de privé-sector tot een betere prijs-kwaliteit verhouding kan komen (‘value for money’). Door de integratie van verschillende projectonderdelen (ontwerp, uitvoering, financiering, onderhoud), heeft men meer ruimte om te onderhandelen en benadert men het totale project als één geheel. Budgettaire voordelen zijn dat de investeringskosten gespreid kunnen worden en dat een deel van de winst die voortvloeit uit de activiteiten terugvloeit naar de overheid. Algemeen wordt ook gesteld dat door het betrekken van de private markt innovatie gestimuleerd wordt en dat een zeker kwaliteitsniveau (contractueel) gegarandeerd is. Er wordt ook gewezen op de stabiliteit die het sluiten van PPS-overeenkomst biedt, doordat het over langere termijnprojecten gaat en dus ook de kredieten voor langere tijd vastliggen. Tegenargumenten zijn ondermeer dat de onderhandelingen vaak geheim worden gehouden, wat zorgt voor een daling in transparantie. Verder kunnen de kosten van de contractonderhandeling en het toezicht erop hoog oplopen, en zorgt het statische karakter van de contracten ervoor dat eventuele wijzigingen duur zijn. Andere mogelijke problemen zijn het gebrek aan visie en vertrouwen tussen publieke en private partners, de onaangepaste mentaliteit om met deze nieuwe manier van samenwerking om te gaan en het gevaar dat budgettaire redenen doorslaggevend zijn om publiek-private samenwerkingen aan te gaan waardoor andere risico’s onderschat worden. Wanneer overwogen wordt om een publiek-private samenwerking op te starten, moet men zich o.a. volgende vragen stellen 30 : −

Is er nood aan private co- of prefinanciering?

−

Is er nood aan budgettair uitstel/verlichting? Aan debudgetteren?

28

Agentschap voor Binnenlands Bestuur, Jaarbeeld 2007.

29

Zie o.a. PPS-decreet van 18 juli 2003.

30

Zie ook Van Garsse, S & Verhoest, K., Publiek-Private Samenwerking. In: Praktijkgids management lokale besturen. Antwerpen, Kluwer, 2007.

Windey & Verhoest

23

−

Bestaat de mogelijkheid tot risico-verdeling tussen publieke en private actoren?

−

Is er nood aan permanente innovatie in de uitvoering van de taak?

−

Zijn er duidelijke wederzijdse voordelen verbonden aan de samenwerking (middelen en kwaliteit versus groot project en groeimogelijkheden)?

−

Gaat het om een project met relevante maatschappelijke en commerciële doeleinden?

−

Is het mogelijk verschillende levensfasen van het betreffende (product/dienst) te koppelen en ontstaan hierdoor synergieën?

−

Kunnen de gewenste outputs/outcomes gedefinieerd worden?

−

Is er nood aan eigenaarschap om onderinvestering tegen te gaan?

−

Zijn er mogelijkheden tot benefit-sharing of value-capturing?

−

Is er competitie bij de gunning en de onderhandelingsprocedure mogelijk?

−

Is er nood aan een breder gebruik van de betreffende overheidsinfrastructuur of zijn er andere synergieën?

−

Bezit de overheid de noodzakelijke capaciteit tot sturing en coördinatie?

2.2.5.

goed

Uitbesteding

Wanneer de overheid de productie en/of levering van een publieke dienst (taak) aan een private aanbieder overlaat, spreken we van uitbesteding. De opdrachtgevende overheid doet de planning, de financiering en de controle, en respecteert hierbij de wetgeving rond overheidsopdrachten. De voordelen die aan uitbesteding worden toegeschreven, zijn o.a.: −

de lagere kosten en een hoger kostenbewustzijn;

−

de inzet van de meest efficiënte productietechnologie en dus hogere kwaliteit;

−

de mogelijkheden voor een private partner om een flexibeler personeelsbeleid te voeren;

−

het gemakkelijker aantrekken van experten;

−

een betere afstemming op vraag en aanbod (bij goede marktwerking);

−

door bepaalde taken uit te besteden kan een overheid zich beter concentreren op haar kerntaken.

Uitbesteding is problematisch wanneer een goed marktmechanisme ontbreekt. Ook de prijsbepaling kan nadelig zijn doordat men te kampen heeft met informatie-asymmetrieën en doordat men het voordeel dat de publieke partner door de uitbesteding wil realiseren moet verzoenen met een prikkel voor de private partner om zo efficiënt mogelijk te produceren. De overheid is tijdens de uitvoering van het contract ook gebonden aan de gecontracteerde marktpartij en bij de contracthernieuwing staat de publieke partij onder druk van de lobby van de private partners. Vooraleer bepaalde producten en/of diensten te gaan uitbesteden, moet er rekening gehouden worden met een aantal kernpunten. Het gaat om afwegingen die uitbesteding plaatsen tegenover andere opties zoals publiek-private samenwerking of intergemeentelijke samenwerking:

24

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

−

Zijn de voordelen van uitbesteding versus eigen beheer duidelijk aantoonbaar (bvb. kosten, capaciteit, know-how,…)?

−

Is er nood aan flexibiliteit, innovatie,… die beter door een private partner kan worden geboden?

−

Is er geen nood aan contracten van langere termijn?

−

Kan men “small number problemen” vermijden?

−

Is het mogelijk om de levenscyclus van het goed (product/dienst) te definiëren in aparte deelfasen?

−

Kan de gewenste output gedetailleerd gedefinieerd worden in termen van kwantiteit en kwaliteit?

−

Is het volume producten/diensten dat uitbesteed wordt, voldoende groot om de interesse van de markt te wekken?

−

Is er een goede marktwerking aanwezig?

−

Beschikte de overheid contractmanagement?

−

Wordt de toepassing van de regelgeving rond overheidsopdrachten gerespecteerd?

−

Past de uitbesteding binnen het beheer van de publieke fondsen?

−

Ligt de duur en eventuele fasering van de competitie duidelijk vast?

−

Kunnen de risico’s verbonden aan de uitbesteding ingeschat worden?

−

Zijn de effecten op het personeel uitgeklaard?

2.2.6.

over

voldoende

capaciteit

voor

sturing

en

Inschakeling van de derde sector

Een specifieke vorm van dienstverlening is de inschakeling van de derde sector in de publieke ruimte. We hebben het over georganiseerde initiatieven vanuit burgers, vrijwilligers en non-profit organisaties (middenveld), hier gevat onder de noemer ‘derde sector’. Het gaat om organisaties die bepaalde functies kunnen vervullen waar de reguliere markt niet voldoet. Deze organisaties worden meestal via een niet-competitieve uitbesteding, via sterk gereguleerde markten of via overheidssubsidies betrokken. Toch wordt er ook gewerkt met competitieve aanbestedingen om de voordelen van een vrije markt mee te nemen. Bij niet expliciet competitieve uitbesteding, kent de overheid subsidies toe in ruil voor een zekere mate van doelgebondenheid. Men koppelt de subsidies aan outputs en ligt dit bvb. vast in de vorm van een convenant of beheersovereenkomst. Expliciet competitieve uitbesteding is bvb. mogelijk via een vouchersysteem of via een tendering-procedure. Het inschakelen van de derde sector kan interessant zijn 31 :

31

Zie o.a.: Van de Donk, W., Maatschappelijk Bestuur: theorie, actualiteit, dilemma’s, perspectief. Lezing aan het Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde (Hogeschool Gent). Gent, 21 mei 2008; Verhoest, K., Vervloet, D. & Bouckaert, G., Overheid, markt of non-profit? Onderbouwing van het

Windey & Verhoest

25

−

om gespecialiseerde nichediensten een kans te geven die niet door de reguliere markt worden verstrekt;

−

om risicodoelgroepen te bereiken die via het regulier beleid onvoldoende aan bod komen;

−

om betere kennis over en toegang tot bepaalde doelgroepen mogelijk te maken;

−

om gebruikers te betrekken in het ontwerpen, ontwikkelen en verstrekken van diensten;

−

om alternatieve, laagdrempelige, niet-stigmatiserende dienstverlening aan te bieden;

−

wanneer er nood is aan een emanciperende en gemeenschapsopbouwende aanpak;

−

wanneer de eigenheid van derde sector door de juiste sturing behouden kan blijven.

Nadelen die toegeschreven kunnen worden aan de inschakeling van de derde sector zijn eerst en vooral het risico op particularisme: het al dan niet betrekken van bepaalde partners wordt soms arbitrair bepaald. Soms vreest men ook voor een te ver doorgedreven paternalisme: bepaalde waarden worden opgedrongen of men heeft het gevoel dat men zich ongewenst moeit met goederen/diensten die aan de individuele sfeer overgelaten zouden moeten worden. Tenslotte vermelden we nog amateurisme als een mogelijke kritiek: het beheer van dergelijke maatschappelijke organisaties wordt soms in vraag gesteld: doordat de klemtoon ligt op de vervulling van een bepaalde maatschappelijke behoefte, wordt het ‘management’ ervan als ondergeschikt ervaren en ontbreekt ook vaak de expertise.

maatschappelijk kerntakendebat, Reeks Modernisering van de overheidsinstellingen, Academia Press, Gent, 2003, 351 p.

26

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

3. UPDATE OVERZICHT UITVOERINGSNETWERKEN REGIONALE STEDEN In dit hoofdstuk geven we een update van de uitvoeringsnetwerken van de regionale steden die het voorwerp uitmaken van dit onderzoek. Eerst komt het analysekader aan bod. Vervolgens bespreken we de algemene bevindingen. Tenslotte gaan we in op de verdere aanpak van de taakgerichte analyse. 3.1.

Analysekader

Tijdens de eerste zes maanden van het eerste onderzoeksjaar, werd getracht voor elk van de deelnemende regionale steden het netwerk van uitvoeringsvormen volgens dewelke de steden hun dienstverlening organiseren, in kaart te brengen 32 . Deze inventarisatie biedt een goed aanknopingspunt voor het tweede onderzoeksjaar waarin de keuze tussen al deze uitvoeringsvormen centraal staat. Gegeven de transitieperiode waarin de regionale steden zich bevinden om het gemeentedecreet te implementeren, leek het ons nuttig na te gaan of deze dienstverleningsnetwerken van de regionale steden sinds vorig jaar reeds veranderd zijn. Om de regionale steden niet onnodig te belasten werd ervoor geopteerd slechts een beperkte bevraging te doen. We beperkten ons tot de verzelfstandigde entiteiten (VE’s). In het verdere onderzoek wordt vertrekkende van deze VE’s ook gekeken naar andere dienstverleningsvormen. In Tabel 1 wordt de tabel weergegeven die per email of telefonisch werd voorgelegd aan de contactpersonen van de regionale steden die ook vorig jaar meewerkten aan de inventarisatie van de dienstverleningsvormen. Tabel 1: Analysekader update verzelfstandigde entiteiten per stad 33 Uitvoeringsvorm

Oprichting/Arg umentatie

Aard van de taken

Organisatie

Vroeger

Huidig

Toekomsti Datum GRg besluit

Subsidiëring

Erkenning/ toezicht/ inspectie

BeleidsvoorOverleg/ advies bereiding

Eigen exploitatie/ beheer

Eigen dienstverlening

Andere

Verzelfstandigde entiteiten

Er werd zoals eerder gezegd vertrokken van de VE’s die tijdens het eerste onderzoeksjaar werden geïnventariseerd. Vervolgens werd gevraagd aan de contactpersonen binnen elke regionale stad om volgende informatie aan te vullen: −

ontbrekende en eventueel nieuwe VE’s die ondertussen werden opgericht;

−

de vorm waaronder de VE’s momenteel bestaan (eventueel gewijzigd sinds 2007);

−

de vorm die de betreffende VE’s in de toekomst zullen krijgen (indien reeds duidelijk);

32

Zie tussentijds rapport dat op de vergadering van de VVSG-Werkgroep Financiën op 20 juni 2007 te Kortrijk werd voorgesteld: Windey, J., Verhoest, K. & Bouckaert, G., Algemene inventarisatie en mapping van de uitvoeringsvormen in de regionale steden. Tussentijds onderzoeksrapport, Leuven, 2007, 56 p.

33

In 1.1 is de ingevulde (beter leesbare) tabel opgenomen.

Windey & Verhoest

27

−

de datum van het gemeenteraadsbesluit dat de huidige vorm van de VE vastlegde en aldus de argumentatie bevat;

−

de aard van de taken die de VE uitvoert.

3.1.1.

Focus op verzelfstandigingsvormen

Wat de verschillende verzelfstandigingsvormen betreft, werd zowel naar de oude als naar de nieuwe vormen uit het gemeentedecreet gepeild. Op die manier wilden we te weten komen welke steden reeds begonnen zijn met de omvorming van hun bestaande VE’s conform het gemeentedecreet 34 . De huidige verzelfstandigingsvormen zijn 35 : −

Gewoon gemeentebedrijf (GB);

−

Autonoom gemeentebedrijf (AGB) 36 ;

−

Gemeentelijke vereniging zonder winstoogmerk (GVZW) 37 ;

−

Intern verzelfstandigd agentschap (IVA);

−

Privaatrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap (EVAP).

Het nieuwe kader dat het gemeentedecreet aanreikt op het vlak van verzelfstandiging, zet de lokale besturen er toe aan hun publieke dienstverlening en de wijze waarop deze wordt georganiseerd te herdenken. We zijn er dan ook van overtuigd dat de VE’s een interessant aanknopingspunt vormen om de stedelijke uitvoeringsnetwerken te vergelijken. Wat in de ene stad gebeurt via een (oude) gemeentelijke vzw, gebeurt in de andere stad mogelijk door een stadsdienst, een autonoom gemeentebedrijf, een nieuw opgerichte IVA of privaatrechtelijke EVA, of door intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, private partners, etc.

34

Het gemeentedecreet voorziet in een overgangstermijn van drie jaar die momenteel nog niet loopt.

35

We keken in de eerste plaats naar verzelfstandigde verzelfstandigingsvorm werd niet expliciet bevraagd. Enerzijds

organisaties.

Budgethouderschap

als

36

Het gemeentedecreet behoudt het autonome gemeentebedrijf als vorm van publiekrechtelijke externe verzelfstandiging.

37

We hernemen hier de opmerking die ook in vorige onderzoeksrapporten werd gemaakt, namelijk dat er onduidelijkheid bestaat over welke vzw’s als gemeentelijk vzw moeten worden beschouwd. In de eerste plaats werd voortgegaan op de informatie die door de steden zelf werd aangeleverd. Bij de meeste steden wordt verwezen naar volgende criteria: Een GVZW voldoet specifiek aan behoeften van gemeentelijk belang die niet van industriële of commerciële aard zijn; De GVZW wordt voor meer dan de helft gefinancierd door de gemeente, meestal onder de vorm van een toelage; Wat het beheer betreft, staat de GVZW onder het toezicht van de gemeenteraad, of een meerderheid van de leden ervan. (Bron: Antwoord op Parlementaire vraag nr. 24 van P. BREYNE van 31 juli 1995 – Bulletin Vragen en Antwoorden nr. 11, 1995-1996, p. 1059)

Zelf hebben we bij twijfel een zo ruim mogelijke definitie gehanteerd. In het kader van dit onderzoek is niet zozeer de classificatie op zich belangrijk, maar wel problematiek van de keuze van de juiste dienstverleningsvorm, de sturing en de coördinatie/consolidatie van ‘entiteiten’ die steden gebruiken bij hun stedelijke dienstverlening. Voor zover bepaalde dienstverleningsvormen in vraag gesteld (moeten) worden in het licht van het nieuwe verzelfstandigingskader uit het gemeentedecreet, zijn deze voor ons onderzoek relevant.

28

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

3.1.2.

Focus op aard van de taken

Omdat we bij de inventarisatie tijdens het eerste onderzoeksjaar in de eerste plaats vertrokken van de begrotingsrekeningen van de regionale steden, werden de geïnventariseerde dienstverleningsvormen ingedeeld volgens de functionele classificatie uit deze begrotingsrekeningen. Deze classificatie bleek deels achterhaald te zijn en ook de toekenning van bepaalde domeinoverschrijdende organisaties was problematisch. Bovendien was er vaak geen link met de aard van de taken van de betreffende organisaties. Nochtans is de aard van de taken een belangrijke factor bij het bepalen van de meest aangewezen dienstverleningsvorm. Bij de update van de stedelijke uitvoeringsnetwerken, werd gevraagd om voor de geïnventariseerde VE’s in de mate van het mogelijke aan te duiden onder welke categorie(ën) van taken de hoofdtaken van de VE best konden ondergebracht worden. De keuze bestond uit: −

Subsidiëring;

−

Erkenning/toezicht/inspectie;

−

Overleg/advies;

−

Beleidsvoorbereiding;

−

Eigen exploitatie/beheer;

−

Eigen dienstverlening;

−

Andere.

Deze typologie is gebaseerd op eerder onderzoek over verzelfstandiging 38 en bouwt verder op de klassieke indeling van beleidsinstrumenten, namelijk de economische (o.a. subsidiëring), juridische (erkenning, incl. toezicht en inspectie) en communicatieve beleidsinstrumenten (o.a. overleg en advies). Daarnaast werden ook beleidsvoorbereiding, eigen exploitatie en beheer, en eigen dienstverlening als instrumenten onderkend. 3.2.

Bevindingen: Update uitvoeringsnetwerk steden

Naar analogie met het tussentijdse onderzoeksrapport van juni 2007, bespreken we eerst de overzichten per regionale stad. Vervolgens wordt een beeld gegeven over alle regionale steden heen. Tenslotte interpreteren we de informatie m.b.t. de aard van de taken van de geïnventariseerde VE’s. 3.2.1.

Overzicht verzelfstandiging per stad

In 5 zijn de overzichtsschema’s opgenomen van elke stad. Ze werden op basis van de beschikbare informatie aangepast aan de huidige situatie. Enkel voor wat de verzelfstandigingsvormen betreft, werd er opnieuw een bevraging uitgevoerd. Merk op dat er met uitzondering van de stad Kortrijk, geen grote wijzigingen plaatsvonden. Deze wijzigingen komen verder nog aan bod.

38

Verhoest, K. (2002). Resultaatgericht verzelfstandigen. Een analyse vanuit een verruimd principaal-agent perspectief. Doctoraatsthesis. Leuven, K.U.Leuven, p. 144.

Windey & Verhoest

29

3.2.2.

Overzicht verzelfstandigingsvormen over alle steden

In 1.1 is de overzichtstabel opgenomen die de verzelfstandigingsvormen opgeteld per vorm over alle steden weergeeft. Algemeen valt op dat de graad van verzelfstandiging ten opzichte van 2007 nagenoeg ongewijzigd is: in 2007 werden 88 VE’s geïnventariseerd, nu werden er 85 VE’s geteld. We bepreken vervolgens de wijzigingen per vorm. Gewone gemeentebedrijven (GB) Zoals verwacht daalt het aantal gewone gemeentebedrijven in de centrumsteden. Tegenover 2007, werden er twee gewone gemeentebedrijven minder geïnventariseerd (van elf naar negen). Eén GB werd ontbonden. De activiteiten werden overgenomen door een autonoom gemeentebedrijf (Grondbedrijf Turnhout). Een ander GB werd omgevormd een AGB (Parko Kortrijk). Binnen zes van de elf centrumsteden bestaat er nog minstens één gewoon gemeentebedrijf. Het gaat vooral om grond(-en bouw-)bedrijven (vijf). Verder bestaan er nog twee waterbedrijven, een slachthuis en een (gewoon) gemeentebedrijf voor stadsvernieuwing. Autonome gemeentebedrijven (AGB) Het aantal autonome gemeentebedrijven steeg van 12 naar 15. Het gaat om twee autonome gemeentebedrijven in de culturele sector (Buda 39 te Kortrijk en AGM te Leuven) en een autonoom parkeerbedrijf (Parko Kortrijk). Zeven van de elf centrumsteden beschikken momenteel over minstens één autonoom gemeentebedrijf. De meeste AGB’s (8/15) zijn opgericht voor het grond- en patrimoniumbeheer en stadsontwikkeling. (Gemeentelijke) Verenigingen zonder winstoogmerk (GVZW) Wat de GVZW’s betreft, werd eerder het probleem van de definiëring aangehaald. Wat in de ene stad als GVZW beschouwd wordt, is dit niet per se volgens de anders stad. We hebben bij deze inventarisatie dan ook vastgehouden aan de ruime interpretatie van “gemeentelijke” vzw’s die we tijdens het vorige onderzoeksjaar hanteerden. Naast twee GVZW’s die bij de vorige inventarisatie foutief geteld werden, is de daling van het aantal gemeentelijke vzw’s (van 65 naar 55) geheel toe te schrijven aan de verschuivingen binnen de stad Kortrijk. Van de 12 GVZW’s zijn er momenteel nog slechts twee die in dezelfde vorm bestaan. Enkele GVZW’s werden ondergebracht in de stadsdiensten (drie), in afwachting van de uitvoeringsbesluiten die het zullen mogelijk maken om IVA’s (twee) op te richten. De andere GVZW’s werden ontbonden, samengevoegd of omgevormd tot privaatrechtelijke EVA’s in vzw-vorm. Momenteel telt Kortrijk zes dergelijke EVAP’s.

39

Was voordien een gemeentelijke vzw.

30

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

Intern en extern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s en EVAP’s) Enkel Kortrijk is tot hiertoe overgegaan tot de oprichting van nieuwe VE’s conform het gemeentedecreet. Het gaat om zes privaatrechtelijke EVA’s. Er zijn plannen om twee IVA’s op te richten van zodra de nodige uitvoeringsbesluiten in werking zullen treden (zie vorige paragraaf). Besluit Algemeen kunnen we stellen dat de bestudeerde centrumsteden, met uitzondering van Kortrijk, hun verzelfstandigde entiteiten voorlopig nog niet hebben aangepast aan het gemeentedecreet. Tijdens de interviews kwam telkens terug dat men hiermee zal wachten zolang de nodige uitvoeringsbesluiten er niet zijn en bijgevolg de overgangstermijn van drie jaar nog niet begint te lopen. 3.2.3.

Overzicht verzelfstandigingsvormen naargelang de aard van de taken

Om meer inzicht te krijgen in de keuze voor de meest geschikte uitvoeringsvorm voor een bepaalde stedelijke dienstverlening, werd een eerste bevraging gedaan van de aard van de taken van de bestaande VE’s. We vertrokken hierbij van zeven categorieën van taken waarvoor, volgens de literatuur rond verzelfstandiging, agentschappen meestal worden opgericht (zie analysekader). Het valt onmiddellijk op dat de grootste groep van VE’s taken uitvoert die gerelateerd zijn aan ‘eigen exploitatie/beheer’ (55/85) en ‘eigen dienstverlening’ (34/85). Ook ‘beleidsvoorbereiding’ (15/85) en ‘overleg en advies’ (8/85) worden vermeld als taken van VE’s binnen de centrumsteden, hoewel deze taken vaak eerder zijdelingse taken zijn. ‘Subsidiëring’ (2/85), ‘erkenning/toezicht/inspectie’ (0/85) en de restcategorie ‘andere’ (4/85) bleken minder relevante taakcategorieën te zijn. De keuze voor de een of andere verzelfstandigingsvorm lijkt op het eerste zicht niet gerelateerd te zijn aan de aard van de taken (zoals hier bevraagd): voor zowel AGB’s, GVZW’s als EVAP’s blijken de taken vooral gerelateerd te zijn met ‘eigen exploitatie/beheer’, ‘eigen dienstverlening’ en ‘beleidsvoorbereiding’ worden toegekend. Merk op de categorieën ‘eigen exploitatie/beheer’ en ‘eigen dienstverlening’ minder duidelijk geïnterpreteerd werden. Bepaalde VE’s werden door de ene stad in de eerste categorie en door andere steden dan weer in de andere categorie onderverdeeld, terwijl ze in de praktijk erg gelijkaardige taken bleken uit te voeren. Algemeen kunnen we stellen dat, hoewel deze typologie van taken algemeen aanvaard is binnen de literatuur rond verzelfstandiging en agentschappen, deze classificatie minder gepast lijkt te zijn voor een diepgaande taakanalyse van verzelfstandigde entiteiten op lokaal niveau. Een mogelijke verklaring is dat de grootteorde van de steden te klein is om bvb. aparte agentschappen op te richten waarin bvb. taken van subsidiëring, toezicht/inspectie/erkenningen, etc. worden ondergebracht. 3.3.

Verdere aanpak taakgerichte analyse

Op basis van de documentenanalyse en de interviews die tot hiertoe werden afgenomen, blijken alvast enkele andere (taak-)kenmerken mee bepalend te zijn voor de uiteindelijke keuze voor de ene of de andere verzelfstandigingsvorm. Wat de AGB’s betreft, valt het op dat deze vorm gebruikt wordt voor welbepaalde industriële of commerciële activiteiten, zoals stadsontwikkeling, grond- en patrimoniumbeheer, havenbeheer, etc. Toch zien we ook op andere terreinen meer en

Windey & Verhoest

31

meer AGB’s opduiken, o.a. voor parkeerbeleid, musea, sport, milieu, etc. Ook hier gaat het wel om activiteiten die in een min of meer commerciële omgeving worden ontplooid. Bovendien gaat het ook steeds om de exploitatie en/of het beheer van infrastructuur (gebouwen, terreinen). Bij de gemeentelijke vzw’s viel reeds tijdens het eerste onderzoeksjaar het grote aantal vzw’s op die werkzaam zijn binnen de culturele sector en de sociale sector. Binnen de centrumsteden werden vaak vzw’s opgericht om de programmatie van het stedelijk cultureel centrum te verzorgen, om grote culturele evenementen te omkaderen, of ter ondersteuning van het verenigingsleven. In de sociale sector wordt voor de vzw gekozen voor jeugdwerk, kinderopvang of om integratieprojecten te ondersteunen. Ook bleken er een redelijk aantal vzw’s actief binnen het functioneel domein ‘handel, nijverheid en middenstand’. Het gaat meestal om initiatieven ter ondersteuning van de handelaars en middenstand en om de exploitatie van congresruimte. De classificatie van de dienstverleningsvormen volgens de functionele domeinen van de begrotingsrekeningen (jaar 1) en volgens typologie van de aard van de taken (stap 1 jaar 2), bieden ons een algemeen beeld van welke vormen de centrumsteden momenteel binnen welke domeinen en voor welke taken gebruiken. Zaken die telkens terug komen zijn: −

verzelfstandiging van programmatie-activiteiten (veel GVZW’s);

−

verzelfstandiging van exploitatie-activiteiten (vooral GVZW’s, ook AGB’s);

−

verzelfstandiging van bepaalde dienstverlening (GVZW’s en AGB’s);

−

verzelfstandiging van de uitbating en het beheer van patrimonium (GVZW’s en vooral AGB’s).

Deze bevindingen worden meegenomen in het verdere onderzoek, in de eerste plaats bij de caseselectie en –uitwerking tijdens stap 2. 3.3.1.

Analysekader Cases

Bij de update van de uitvoeringsnetwerken van de regionale steden werd reeds aangehaald dat we ook in het verdere onderzoek vertrekken van de ervaringen die bestaan binnen de VE’s m.b.t. verzelfstandiging: waarom wordt er voor verzelfstandiging en niet voor andere vormen gekozen? Waarom wordt er voor een bepaalde vorm van verzelfstandiging gekozen? Welke taken worden verzelfstandigd? Binnen welke domeinen wordt er gekozen voor verzelfstandiging? Enz. Op basis van deze bevindingen zijn we gaan kijken in welke mate ook andere uitvoeringsvormen blijken te bestaan binnen de andere centrumsteden die geheel of gedeeltelijk gelijkaardige taken uitvoeren. In Tabel 2 wordt op basis van deze oefening een overzicht gegeven van een aantal beleidsdomeinen/-taken en de verschillende uitvoeringsvormen die werden teruggevonden binnen de regionale steden. De matrix bestaat uit:

32

−

een selectie van beleidsdomeinen/-taken waarvoor de verschillende steden werden vergeleken. Sommige domeinen/taken zijn ruim geïnterpreteerd. In de praktijk blijkt immers dat de taakpakketten van de huidige uitvoeringsvormen vaak heel heterogeen zijn met een versnipperde taakverdeling tot gevolg.

−

de uitvoeringsvormen die we tot hiertoe bestudeerden. Het gaat om: eigen beheer, gewone gemeentebedrijven (GB), autonome gemeentebedrijven (AGB), intern verzelfstandigde agentschappen (IVA), gemeentelijke vzw’s (GVZW), extern verzelfstandigde agentschappen in privaatrechtelijke vorm (EVAP), publiek-private samenwerkingen (PPS) en uitbesteding.

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

−

de betrokken centrumsteden. Deze werden afgekort met hun beginletter: Aalst, Brugge, Genk, Hasselt, Kortrijk, Leuven, Mechelen, Oostende, Roeselare, SintNiklaas, Turnhout.

Bij de caseselectie werden volgende overwegingen gemaakt: −

Er wordt naar gestreefd zoveel mogelijk steden tijdens het drie jaar durende onderzoek als case aan bod te laten komen (3 per onderzoeksjaar). De steden Brugge en Aalst gaven uitdrukkelijk aan te willen meewerken tijdens deze fase van het onderzoek.

−

In het overzicht in Tabel 2 zitten zowel eerder domeinen/taken. Bij voorkeur komen beide types aan bod.

−

Er wordt geprobeerd de bestaande problematiek rond de keuze tussen de verschillende uitvoeringsvormen zo goed mogelijk af te dekken. De domeinen/taken waarbinnen meerdere verschillende uitvoeringsvormen voorkomen, leveren interessante informatie op over het keuzeproces. De verzamelde kennis moet ook optimaal transponeerbaar zijn naar andere steden en cases.

‘zachte’

als

‘harde’

Bij het case-onderzoek zullen we ons focussen op de domeinen/taken: −

Cultuur (programmatie/overleg): Zowel onder vorm van eigen beheer, AGB, GVZW, EVAP als IGS aanwezig. Vzw Brugge Plus wordt als centrale case genomen.

−

Sport (exploitatie/promotie): Zowel onder vorm van eigen beheer, AGB, GVZW, IGS als PPS aanwezig. Vzw Aalsterse Sportcentra wordt als centrale case genomen.

−

Parkeerbeleid: Zowel onder vorm van eigen beheer, AGB, PPS als uitbesteding aanwezig. Centrale case nog te kiezen.

3.3.2.

Verdere aanpak cases

VZW Brugge Plus Op 29/5/2008 werd in samenspraak met Mevr. Cathy Brouckaert (financieel beheerder stad Brugge) een verkennend interview afgenomen met dhr. André van Obberghen (stad Brugge) en Dhr. Filip Strobbe (Directeur vzw Brugge Plus) waarin de huidige stand van zaken werd besproken alsook de verdere uitwerking van de case. Er worden in de maanden augustusseptember interviews gepland met: Politiek

Dhr. Patrick Moenaert

Burgemeester stad Brugge Voorzitter raad van bestuur vzw Brugge Plus

Ambtelijk

Dhr. Johan Coens

Stadssecretaris stad Brugge

Dhr. Steven Slos

Cultuurbeleidscoördinator stad Brugge Lid raad van bestuur vzw Brugge Plus

VE

Dhr. Filip Strobbe

Directeur vzw Brugge Plus Lid raad van bestuur vzw Brugge Plus

VZW Aalsterse Sportcentra Op 28/5/2008 werd een verkennend interview afgenomen met dhr. Piet Persoons (financieel beheerder stad Aalst) en dhr. Bart Van Lysebeth (schepen van sport stad Aalst)

Windey & Verhoest

33

waarin de huidige stand van zaken werd besproken alsook de verdere uitwerking van de case. Er worden in de maanden augustus-september interviews gepland met: Politiek

Dhr. Bart Van Lysebeth

Schepen Sport stad Aalst Lid algemene vergadering vzw Aalsterse Sportcentra

Ambtelijk

Dhr. Piet Persoons

Financieel beheerder stad Aalst Lid algemene vergadering vzw Aalsterse Sportcentra

VE

Dhr. Walter Coppens

Sportdienst stad Aalst Lid algemene vergadering vzw Aalsterse Sportcentra

Mevr. Magda Van den Branden

Sportdienst stad Aalst Lid algemene vergadering vzw Aalsterse Sportcentra

Case parkeerbeleid: nader te bepalen Naar analogie met de vorige cases zal binnen een nader te bepalen centrumstad getracht worden interviews vast te leggen met de verschillende betrokken actoren (politiek, ambtelijk, VE of andere uitvoeringsvorm). Aftoetsen bevindingen in andere steden met andere uitvoeringsvormen Vertrekkende van deze drie cases, zal contact opgenomen worden met de andere centrumsteden om af te toetsen in welke mate de bevindingen die uit het case-onderzoek naar boven komen een rol speelden binnen andere steden die eventueel kozen voor andere uitvoeringsvormen voor gelijkaardige taken. De casestudies moeten empirisch materiaal aanleveren om het beoogde eindproduct van het tweede onderzoeksjaar (ondersteunend instrument keuze dienstverleningsvormen) te stofferen.

34

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

Uitvoeringsvorm Eigen beheer

Beleidsdomein/-taken Cultuur

GB

IVA

Overige

AGB

(K) 41

Overige

EVAP

K

B, H, K, L, M, O, R, S, T

K

L

B, H, K, M

K

(Programmatie/overleg) Cultuur

GVZW

IGS

(PPS) 40

Uitbested ing

K, T, R

(Musea) Jeugd/kinderopvang

Overige

(L) 42

A, L, T

K

Sport

Overige

M

A, L, S

K

Parkeerbeleid

Overige

K, (L) 43

Grondpatrimoniumbeheer

Overige

(Exploitatie, promotie) A, G, (O), S

M,

A, B, M, S, T, O

(L, S,…) (G,…)

M

G, H, L, (M), O, T

Tabel 2: Inschakeling van verschillende uitvoeringsvormen voor een selectie van beleidsdomeinen/-taken binnen de centrumsteden.

40

Bij de inventarisatie bleek het erg moeilijk te zijn correcte en volledige gegevens te verzamelen over de PPS-constructies. Hier werden enkel die verbanden opgenomen die in jaar 1 expliciet werden vermeld.

41

In oprichting.

42

In oprichting.

43

Filiaal van AGSL, in oprichting.

Windey & Verhoest

35

4. VERDERE AANPAK: UITDIEPING KEUZEPROBLEMATIEK VERSCHILLENDE UITVOERINGSVORMEN Voor de verdere aanpak van het tweede onderzoeksjaar verwijzen we naar: −

Hoofdstuk 1: Onderzoeksopzet (p. Fout! Bladwijzer niet gedefinieerd.)

−

Voortgangsnota van 25/06/2008

In Tabel 3 wordt alvast het voortgangsschema van het tweede onderzoeksjaar weergegeven. Timing

Januari – maart ’08

Jaar 2

Stap 1 Maart – juni ‘08 (3m)

Rapportering Werkgroep Regionale steden 04/03/2008

Nota stand van zaken analyse uitvoeringsvormen

25/06/2008

Rapportering taakgerichte analyse + sterktes/zwaktes uitvoeringsvormen binnen de regionale steden

Maart – september ‘08 16/09/2008 Stap 2 (5m)

September december ‘08

(8m)

Output

– 17/12/2008

Nota stand casestudies instrument

van +

zaken ontwerp

Eindrapportering ondersteunend instrument keuze dienstverleningsvormen

De voorziene onderzoekstijd voor jaar 2 bedraagt 8 maanden Tabel 3: Voortgangsschema jaar 2 onderzoeksproject regionale steden.

Windey & Verhoest

37

5. Bijlagen 5.1.

Bijlage 1: Overzicht uitvoeringsnetwerken per stad (Juni 2008)

Uitvoeringsnetwerk Aalst A 1

C Functioneel domein

I Functioneel domein

Algemene administratie

Handel, nijverheid en middenstand

Classificatie 2 3 Dienstverleningsvorm 6 Verzelfstandiging 7 8 9

Gewone gemeentebedrijven Autonome gemeentebedrijven Gemeentelijke vzw's

O

U Functioneel domein

Openbare bibliotheken

Voeding-water

V Ontsmetting-reiniginghuisvuil

X Functioneel domein Begraafplaatsen-Milieu

Y Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

Stedelijke Regie voor Gronden Bouwbeleid

Gemeentelijk waterbedrijf vzw Jeugdanimatie vzw Aalsterse Sportcentra vzw Dienstverlening ah Aalsterse Verenigingsleven (DAV) Dirk Martens Comité Documentatiecentrum en Archief voor Daensisme en Hedendaagse Geschiedenis van de Denderstreek (D.A.D.D.)

10

11 12

13 14 Intergemeentelijke samenwerking Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging Steden 15 Projectvereniging 16 Dienstverlenende vereniging 17 Opdrachthoudende vereniging 18 19 Publiek-Private Samenwerking 20

Contractuele

21 22

Participatieve

Windey & Verhoest

N Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst

Regiosportdienst Z-OVlaanderen Fingem Intergem

BibArt SOLvA TMVW

ILvA

Westlede Stadsvernieuwingsproject stationsomgeving Pilootproject sociale huurwoningen Pastoor Leuwerysstraat

39

Uitvoeringsnetwerk Brugge A 1

C Functioneel domein

G Functioneel domein

I Functioneel domein

Algemeen Bestuur

Brandweer

Handel, nijverheid en middenstand

Classificatie 2 3 Dienstverleningsvorm 13 Verzelfstandiging Gewone gemeentebedrijven 14 Autonome gemeentebedrijven 15 16

Meeting in Brugge vzw (MiB vzw)

Gemeentelijke vzw's

17 18 Intergemeentelijke Samenwerking

19

27 28

40

Contractuele Participatieve

W Functioneel domein

Voeding-water

X

AA Functioneel domein

Ontsmetting-reiniginghuisvuil

Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

vzw Brugge Plus vzw Levend Steen (Gentpoort) Burensportdienst Inter Gemeentelijk Overleg voor de Sport IGOS Raakvlak Interlokale vereniging voor archeologie in Brugge en ommeland

Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging Steden

20 Projectvereniging 21 Dienstverlenende vereniging 22 23 Opdrachthoudende vereniging 24 25 26 Publiek-Private Samenwerking

P Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst

FINIWO IKWV

IMEWO Interbad

WVI Tevewest

TMVW

I.V.B.O.

Vernieuwing stationsomgeving

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

Uitvoeringsnetwerk Genk A

B

1

C

D

Functioneel domein

G

H

M

domein

domein

domein

Verkeer en waterstaat

Handel, nijverheid en middenstand

Jeugd, volksontwikkelin g en kunst

Classificatie Algemene administratie

2

Privaat patrimonium

Algemene diensten

N

Openbare bibliotheken

P

T

domein

domein

Sociale Zekerheid en bijstand

Voeding-water

U

W

X

Functioneel domein Ontsmettingreiniginghuisvuil

BegraafplaatsenMilieu

Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

3 Dienstverleningsvorm 12 Verzelfstandiging

AGB

15 19 IGS

20

Grondbedrijf Genk

GB

13 14

AGB Genk vzw Centrummanagem ent

GVZW

Kenniscentrum Interlokale vereniging Vlaamse Steden

21 22 23 24 25 28 PPS

Projectvereniging Mijnstreek

Projectvereniging dv Cipal ov

INTER-ENERGA Inter-Media

I.G.L.

IWM

AML

O.V.C.L.

Interelectra

29 30

Contractuele

31

Participatieve

Mijngebouw Winterslag (Mijnsite)

Project KMOzone

Project centrumontwikkeli ng Q-park

Windey & Verhoest

41

Uitvoeringsnetwerk Hasselt A

B

D Functioneel domein

1 Classificatie

Algemeen bestuur

2 3 Dienstverleningsvorm 11 Verzelfstandiging 12

Gewone gemeentebedrijven

13

Autonome gemeentebedrijven

14 15

Gemeentelijke vzw's

Algemene diensten

H Functioneel domein Handel, nijverheid en middenstand

M Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst

17

vzw Stedelijk Modemuseum

18 19 Intergemeentelijke samenwerking

Het Stadsmuseum vzw

28

42

Participatieve

Sociale Zekerheid en bijstand

Voeding-water

U Ontsmetting-reiniginghuisvuil

V Functioneel domein Afvalwater

X Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

AG Stadsontwikkeling Hasselt

16

27

T Functioneel domein

Openbaar stedelijk slachthuisbedrijf

Stedelijk Cultureel Centrum Hasselt vzw vzw Feestcomité vzw Nationaal Jenevermuseum Hasselt

Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging Steden 20 Projectvereniging 21 Dienstverlenende vereniging 22 Opdrachthoudende vereniging 23 24 25 Publiek-Private Samenwerking Contractuele 26

P Functioneel domein

vzw Grenslandhallen

Helics

Interelectra Inter-energa

Inter-media

IGL

IWM Inter-aqua

AML

Hasselt Stationsomgeving nv Research Campus Hasselt nv

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

Uitvoeringsnetwerk Kortrijk A 1

C Functioneel domein

H Functioneel domein

Algemeen bestuur

Verkeer en waterstaat

Classificatie 2

14 15 16 Verzelfstandiging

I

K Functioneel domein

Handel, nijverheid en middenstand

Primair onderwijs

Stadsdiensten

17

Gewone gemeentebedrijven

18

Autonome gemeentebedrijven

19

Gemeentelijke vzw's

Stedelijk parkeerbedrijf Kortrijk (Parko)

(IVA's)

22

EVAP's

Windey & Verhoest

Ontsmetting-reiniginghuisvuil Begraafplaatsen-Milieu

Z Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

(Woonregie Kortrijk) S.O.K.

vzw Groeningeheem (vzw Jeugdontmoetingscentru (vzw Stedelijke m (JOC) en Jeugdinfra) Bibliotheken) vzw de Kortrijkse schouwburg vzw Kortrijks Jeugdcentrum De Warande vzw Sportplus vzw Feest in Kortrijk vzw Stedelijke musea vzw Toerisme Kortrijk Scholengemeenschap Deerlijk-Kortrijk-VichteIngooigem

Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging Steden

Projectvereniging 30 Dienstverlenende vereniging 31 Opdrachthoudende vereniging 32 33 34 Publiek-Private Samenwerking Contractuele 35 Participatieve 36 37

Y Functioneel domein

vzw Ontmoetingscentra

23 24 25 26 27 28 Intergemeentelijke samenwerking

29

W

Buda

20

21

O P Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst Openbare bibliotheken vzw Jeugdontmoetingscentru vzw Stedelijke m (JOC) en Jeugdinfra Bibliotheken Cultuurwinkel

Projectvereniging Overleg cultuur Z-W-Vlaanderen Figga Gaselwest WIV

Leiedal IMOG

Crematoriumbeheer ZWV

Ondernemerscentrum Expo

43

Uitvoeringsnetwerk Leuven A

C

E

Classificatie Algemene administratie 2 3 Dienstverleningsvorm 11 Verzelfstandiging Gewone gemeentebedrijven 12 Autonome gemeentebedrijven 13 14

I

Functioneel domein

1

Algemene diensten

K Functioneel domein

Handel, nijverheid en middenstand

Primair onderwijs

AGM vzw Stedelijk Jeugdwerk Leuven

vzw Centrummanagement

Gemeentelijke vzw's

vzw Leuvenement

15

44

R Functioneel domein

U Functioneel domein

Sociale hulp en gezinsvoorzieningen

Voeding-water

V

X Functioneel domein

Ontsmetting-reiniginghuisvuil Begraafplaatsen-Milieu

Scholengemeenschap Midden Vlaams-Brabant

Iverlek

Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

AGSL vzw Integratiecentrum

IV voor Waterbeleid in Vlaams-Brabant

Finilek Helics

Y

vzw Sportpromotie vzw Programmatie Cultureel Centrum Leuven vzw De Bloesemboompjes vzw Kinderopvang vzw Artes Leuven

16 17 18 Intergemeentelijke Samenwerking Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging Steden 19 Projectvereniging 20 Dienstverlenende vereniging 21 22 Opdrachthoudende vereniging 23 24 Publiek-Private Samenwerking Contractuele 25 Participatieve 26

N Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst

Interleuven IGO Leuven Ecowerf

Hofheide Groep Sportoase NV

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

Uitvoeringsnetwerk Mechelen A

C

1

D Functioneel domein

E

I Functioneel domein

Classificatie Algemeen bestuur

2 3 Dienstverleningsvorm 13 Verzelfstandiging 14

Gewone gemeentebedrijven

15

Autonome gemeentebedrijven

16 17

Privaat patrimonium

Algemene diensten

Handel, nijverheid en middenstand

N Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst

U Functioneel domein Voeding-water

V Ontsmetting-reiniginghuisvuil

X Functioneel domein Begraafplaatsen-Milieu

Y Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

Regie Stadsvernieuwing AGB S.A.M.

Gemeentelijke vzw's

vzw Torens aan de Dijle vzw VVV-Mechelen

19

Brouwgebouw Lamot (vzw) vzw PROCC-Mechelen

20

Nekkerhal (vzw)

t Atelier vzw

vzw Mechelse Feesten

21

vzw MMM

22

Figurentheater De Maan Schepenhuis (vzw)

23 24 Intergemeentelijke Samenwerking Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging steden

Windey & Verhoest

Sociale hulp en gezinsvoorzieningen

Regie voor Grondbeleid (AGB Exploitatie Mechelen) (AGB Patrimonium Mechelen)

18

25 26 Projectvereniging 27 Dienstverlenende vereniging 28 Opdrachthoudende vereniging 29 30 Publiek-Private Samenwerking Contractuele 31 32 33 34 Participatieve 35

R Functioneel domein

Sportregio Dijle-Nete Regionale Beeldbank Cipal Finilek Iverlek

IGEMO PIDPA

IVAREM

IVCA Lamotsite Parkeerbeheer Euroshopping Winketkaai

45

Uitvoeringsnetwerk Oostende A 1

C Functioneel domein

G Functioneel domein

I Functioneel domein

Algemene administratie

Brandweer

Handel, nijverheid en middenstand

Classificatie 2 3 Dienstverleningsvorm 8 Verzelfstandiging 9

Gewone gemeentebedrijven

10 11

Autonome gemeentebedrijven

46

U Functioneel domein Voeding-water

V

X Functioneel domein

Ontsmetting-reiniginghuisvuil Begraafplaatsen-Milieu

AGB Vismijn Oostende AGB Haven Oostende

Gemeentelijke vzw's 12 13 Intergemeentelijke Samenwerking Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging Steden 14 Projectvereniging 15 Dienstverlenende vereniging 16 17 Opdrachthoudende vereniging IKWV 18 19 20 Publiek-Private Samenwerking Contractuele 21 Participatieve 22

N Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst

AGB Eos

Y Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

Stedelijk Bedrijf voor Grond- en Bouwbeleid AGB Stadsvernieuwing Oostende

Toerisme Oostende vzw

WVI FINIWO IMEWO

(TEVEWEST)

TMVW

IVOO

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

Uitvoeringsnetwerk Roeselare A 1 Classificatie

C Functioneel domein

I Functioneel domein

Handel, nijverheid en Algemene administratie middenstand 2 3 Dienstverleningsvorm 7 Verzelfstandiging Gewone gemeentebedrijven 8 Autonome gemeentebedrijven 9 Gemeentelijke vzw's 10 11 Intergemeentelijke Samenwerking Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging Steden 12 Projectvereniging 13 Figga Dienstverlenende vereniging 14 WVI 15 Gaselwest Opdrachthoudende vereniging 16 17 18 Publiek-Private Samenwerking Contractuele 19 20 21 Participatieve 22

Windey & Verhoest

N Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst

V

X Functioneel domein

Y

Ontsmetting-reiniginghuisvuil

BegraafplaatsenMilieubescherming

Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

De Spil vzw

TERF

Crematoriumbeheer ZWV MIROM Roeselare Centraal KBC-site Parkeerbeheer

47

Uitvoeringsnetwerk Sint-Niklaas A

C

E Functioneel domein

1 Classificatie

Algemeen bestuur

2 3 Dienstverleningsvorm 15 Verzelfstandiging 16 17

Projectvereniging

23

Dienstverlenende vereniging

Opdrachthoudende vereniging 24 25 Publiek-Private Samenwerking Contractuele 26 27 Participatieve 28

O Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst

V Functioneel domein Voeding-water

W

Y Functioneel domein

Ontsmetting-reiniginghuisvuil Begraafplaatsen-Milieu

Z Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

Stedelijk Waterbedrijf SintNiklaas

Stedelijke regie voor grond- en bouwbeleid

Finigem

ISWa

ICW (Land van Waas)

Intergem

TMVW

Centrummanagement SintNiklaas vzw

Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging Steden

22

48

Handel, nijverheid en middenstand

Gewone gemeentebedrijven Autonome gemeentebedrijven

Gemeentelijke vzw's 18 19 20 Intergemeentelijke samenwerking 21

Algemene diensten

I Functioneel domein

Sint-Niklase sport-, spel- en recreatiecentra vzw (De Ster) ACCSI vzw Burensportdienst Waasland Projectvereniging Archeologische Dienst Waasland

MIWA

Westleie Stationsomgeving Uitbreiding Clementwijk

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

Uitvoeringsnetwerk Turnhout A

B

D

H

Functioneel domein

1 Classificatie

Algemeen bestuur

2 9 Verzelfstandiging 10

Gewone gemeentebedrijven

11 12 13

Autonome gemeentebedrijven Gemeentelijke vzw's

Algemene diensten

Handel, nijverheid en middenstand

Centrummanagement vzw vzw Parkmanagement Turnhout

Projectencentrum vzw

15 16

Kenniscentrum Vlaamse Interlokale vereniging Steden

Windey & Verhoest

R Functioneel domein

U Functioneel domein

Sociale hulp en gezinsvoorzieningen

Voeding-water

V

X Functioneel domein

Ontsmetting-reiniginghuisvuil Begraafplaatsen-Milieu

Y Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening

vzw Aktuwa vzw Toerisme Turnhout vzw Stroom

vzw Dienstverlening vzw Organisatiecomité

Buitenschoolse kinderopvang Turnhout vzw vzw Jeugdwelzijnswerk

vzw jeugdhuis Wollewei Open Doek vzw Strip Turnhout vzw vzw Festivalitis

17 18 19 20 21 Intergemeentelijke samenwerking

Projectvereniging 24 25 Dienstverlenende vereniging Opdrachthoudende vereniging 26 27 Publiek-Private Samenwerking Contractuele 28 Participatieve 29

Primair onderwijs

N Functioneel domein Jeugd, volksontwikkeling en kunst

AG voor Infrastructuur en patrimoniumbeheer Turnhout

14

22 23

J Functioneel domein

Scholengemeenschap De Sportregio Schakel Noorderkempen Land van Turnhout Projectvereniging Archeologische Dienst Antwerpen Kempen CIPAL

IKA IVEKA

Regionaalstedelijk Gebied Turnhout IOK PIDPA

IOK Afvalbeheer

IVCA

49

5.2.

Bijlage 2: Update + taakgerichte analyse verzelfstandigingsvormen over alle steden Uitvoeringsvorm VE's GB AGB GVZW IVA EVAP ∑

50

2007

Huidig

11 12 65

9 15 55

88

6 85

Toekomstig

Subsidiëring

Erkenning/ toezicht/ inspectie

1 1

Aard van de taken Eigen Beleidsvoorexploitatie/ Overleg/ advies bereiding beheer 1 7

4 5

7 11 33

8

6 15

4 55

Eigen dienstverlening

Andere

2 5 21

1 2 1

6 34

4

2 2

2

0

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

5.3.

Bijlage 3: Afkortingen

ABB

Agentschap voor Binnenlands Bestuur

AGB

Autonoom gemeentebedrijf

DV

Dienstverlenende vereniging

EVA

Extern verzelfstandigd agentschap

EVAP

Extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm

GB

Gewoon gemeentebedrijf

GD

Gemeentedecreet

GVZW

Gemeentelijke vereniging zonder winstoogmerk

IGS

Intergemeentelijke samenwerking

IV

Interlokale vereniging

IVA

Intern verzelfstandigd agentschap

NGD

Nieuw Gemeentedecreet

OV

Opdrachthoudende vereniging

PPS

Publiek - private samenwerking

PV

Projectvereniging

VE

Verzelfstandigde entiteit

VZ

Verzelfstandiging

Afkortingen van de bestudeerde centrumsteden: A

Aalst

B

Brugge

G

Genk

H

Hasselt

K

Kortrijk

L

Leuven

M

Mechelen

O

Oostende

R

Roeselare

S

Sint-Niklaas

T

Turnhout

‫ ׀‬51 ‫׀‬

5.4.

Bijlage 4: Geïnterviewde contactpersonen

De heer Vriens, Gust, Stad Leuven, stadssecretaris: 15 mei 2008 - Update overzicht verzelfstandigingsvormen Stad Leuven De heer Van Lysebeth, Bart, Stad Aalst, schepen sport: 28 mei 2008 – Voorbereiding casestudie keuze dienstverleningsvormen De heer Persoons, Piet, Stad Aalst, financieel beheerder: 28 mei 2008 - Update overzicht verzelfstandigingsvormen Stad Aalst + voorbereiding casestudie keuze dienstverleningsvormen De heer Strobbe, Filip, directeur vzw Brugge Plus: 29 mei 2008 - Voorbereiding casestudie keuze dienstverleningsvormen De heer Van obberghen, André, Stad Brugge, administratieve opvolging: 29 mei 2008 – Voorbereiding casestudie keuze dienstverleningsvormen

52

K.U.Leuven – Instituut voor de Overheid

5.5.

Bijlage 5: Lijst van tabellen

Tabel 1: Analysekader update verzelfstandigde entiteiten per stad

27

Tabel 2: Inschakeling van verschillende uitvoeringsvormen voor een selectie van beleidsdomeinen/-taken binnen de centrumsteden. Tabel 3: Voortgangsschema jaar 2 onderzoeksproject regionale steden.

35 37

‫ ׀‬53 ‫׀‬

> Taakgerichte analyse van de uitvoeringsvormen in de regionale steden

> D/2008/10107/002

Contact: Instituut voor de overheid Katholieke Universiteit Leuven Parkstraat 45 bus 3609 BE 3000 Leuven + 32 16 32 32 70 [email protected]